¢cMineria sin fronteras? conflicto y desarrotlo en regiones mineras del Pert Javier Arellano Yanguas icin de circulacin retringidasusteatada en la Legislacion sobre Derechos de Autor | Kavos ap DECRETO LEGISLATIVO #2 [sa 5 Reps da crannies, + emia ie resin delat ponrinci, UNIVERSIDAD ~ mpc po neds mpg. pa a cactus ran @ inal jtca po obetivo perp de aris o brews exacts de cae {istanest pubisas, x coon dee ti isn Bag cours ae | sas yeu a isa no su objet de veut oa antes anon ‘eng dco ndeetanete esd aca = 1 | ———___________] jz UNIVERSIDAD = ANTONIO RUIZ DE MONTOYA JEP Instituto de Estudios Peruanos(© TEP Iustrruro pe Esrupios Penuavos Horacio Urteaga 694, Lima 11 ‘elf. (51-1) 332-6194 / 424-4856 wwwiep.org.pe © Pontincia UniversioaD CaTOUcA Det Pano 68747 ‘Av. Universitaria 1801, Lima 32 IBLOTEA Up Tele (511) 6262000 Fax (511) 6262900 svrw pucpedu.pe © Usiversizap Awtosto Rutz 06 Mowtora ‘Av. Paso de los Andes 970, Pueblo Libre - Lima, Pers ‘ele. (511) 719-5990 Fax (511) 4231126 wewnuarmedupe © _Javien ARELLANO YaNcuns ISBN: 978-9972-51-313-8 ISSN: 1994-2966 Impreso en Pera Primera edicion: Lima, septiembre de 2011 1000 ejemplares Hecho el dep6sito legal en la Biblioteca Nacional del Pert Ne 2011-11980 Registro del proyecto editorial en la Biblioteca Nacional: 1150113101740 ‘TradueciOn del inglés por: Jimena Ledgard Gorreccin de textos: Diana Zapata Diseho: Gino Becerra Gierre de edicon Silvana Lizarbe Guidado de edicion: Odin del Pozo Imagen de cardtala: ‘Toma satelital - Google Earth Prohibida la reproduccign total o parcial de las caractertsticas grfcas de este libro ‘por cualquier medio sin permiso de los editores. AnsLLaNo Yacuns, Javier {Minera sin fronteras?: conflicto y desarrollo en regiones mineras del Per. Limas | Tgp; PUCP; Universidad Antonio Ruiz de Montoya, 2011. (Mineria y Sociedad, 7) | MINERIA; CONFLICTOS SOCIALES; DESARROLLO ECONOMICO; DESARROLLO SOCIAL; POLITICAS PUBLICAS; PERU ‘W/08.13.01/MI7 A la memoria de Mari y Angel, mis padresCaefruto | La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas (NEIE): el laboratorio peruano 1.1 El laboratorio peruano E15 de junio de 2009, mientras lefa la prensa peruana en Internet, el corazén me dio un vuelco. Un violento enfrentamiento entre la policfa y una multitud de indfgenas awajin y wampis en el pueblo nortefio de Bagua ocupaba los titulares de las primeras planas. Las imagenes mos- traban una feroz batalla y el nombre del lugar, la Curva del Diablo, no auguraba nada bueno. Inmediatamente pensé en mis amigos awajén, consciente de que algunos de ellos estaban participando en la protesta Una frenética bisqueda online confirmé mis peores temores. Se ha- bfa producido un bafio de sangre y Santiago Manuin, respetado lider awajtin y amigo personal, se encontraba entre las victimas. Después de varias liamadas telefnicas, logré reconstruir lo que habia sucedido: Santiago habfa sido herido de bala en el abdomen mientras intentaba negociar con la Policfa el repliegue de los manifestantes. Se encontraba en estado critico, pero los doctores esperaban poder salvarlo. Los manifestantes de Bagua reclamaban la derogacién de un nue~ vo decreto legislative! que facilitaba la adquisicién y arrendamiento de 1. Decreto Legislativo N.° 1015,territorios comunitarios de la Amazonfa por parte de inversores pri- vados. El decreto pretendfa facilitar nuevas inversiones en exploracién minera y petrolera. Grupos indigenas de la Amazonfa peruana se ha- bian opuesto durante més de un afio a la promulgacién del decreto, convencidos de que limitaba su capacidad de gestionar sus territorios de acuerdo con sus necesidades. El apoyo de los awajan y wampis a la protesta fue masivo. Llevaban tiempo sufriendo el intento de compa- ftfas mineras y petroleras de entrar en su territorio contra su voluntad (ODECOFROC 2009) y sentfan que el nuevo decreto legislativo facilita- ba la pretensién de esas empresas. En septiembre de 2009, volvi a Perd y visité a Santiago. Se encon- traba todavia hospitalizado en la ciudad costera de Chiclayo, lejos de su hogar en la selva. Después de més de tres meses, Santiago seguia intentando comprender por qué el gobierno habfa reprimido su protesta de forma tan desproporcionada y qué tipo de consecuencias tendria lo sucedido para el futuro del pueblo awajtn. Santiago sabfa que yo habja pasado meses investigando conflictos sociales y procesos de desarrollo en regiones mineras de Perd, y estaba interesado en conocer lo que habfa averiguado. Le expliqué que, aunque el niéimero de muertos y heridos habia sido inusualmente elevado en Bagua, el conflicto en sf mismo no era raro. El répido aumento de los precios de los minerales durante el periodo 2004-2008 habia ido acompafiado de un incremento en el ntimero de conflictos sociales en las regiones mineras (Defensoria del Pueblo 2009). También le expliqué a Santiago que todos estos con- flictos no eran iguales. De hecho, la mayorfa de los conflictos sociales que yo habia estudiado eran distintos a lo que él habfa vivido en Bagua. Para aclarar lo que queria decir, le conté las historias de Antonio e Isabel,? a quienes conocf durante mi investigacién. Antonio era un veterano Ifder de una de las comunidades cercanas a Antamina, en la sierra de Ancash. Habfa participado recientemente en una disputa entre su comunidad y la Compafifa Antamina sobre los planes de expansién de su operacién minera. En la década de los noyenta, Antonio se opuso {érreamente a la presencia de la minerfa a gran escala en su regi6n. Sin embargo, en los iltimos afios habfa moderado su postura. Su lucha ya no estaba orientada a rechazar la presencia de Antamina, sino a 2. He cambiado los nombres y algunas referencias contextuales para preservar el ano- nimato de estas personas. 22 | Javier Arellano Yanguas negociar una compensaci6n justa por la venta de las tierras comunales a la compaiifa minera. Isabel era una mujer relativamente joven que vivia en un distrito andino de Moquegua. Tenfa que luchar duramente para sacar adelante 1a sus dos hijos pequefios porque su familia no posefa tierras. Ella fue una de los manifestantes que, en julio de 2008, bloquearon el puente Montalvo. Durante la protesta tomaron como rehenes a més de setenta poliefas para obligar al gobierno nacional y al Congreso a cambiar las leyes que regulaban la distribucién de los ingresos fiscales provenientes de la mineria entre Moquegua y la vecina regin de Tacna (El Comer- cio 2008d). Cuando, dos meses después, me cont6 su historia, Isabel todavia se estremecfa al recordar los riesgos que habfa asumido. Sin embargo, no estaba arrepentida. Participar en la protesta le ayudé a conseguir trabajo en las obras piblicas ejecutadas por su municipalidad con los recursos transferidos por el gobierno central. Santiago, Isabel y Antonio tenfan distintos puntos de vista sobre los beneficios y costos que la expansién minera les reportaria; sin embargo, los tres habfan participado en conflictos sociales relacionados con la minerfa. No es extrafio. Durante el periodo 2002-2008, la mineria fue la principal responsable tanto de las excepcionales tasas de crecimiento econémico, como del aumento de los conflictos sociales que amenazan la estabilidad politica de Perd (The Economist 2008). Durante ese pe- riodo, Ia economia peruana crecié a un promedio anual del 7% (INEI 2009¢) y algunos analistas internacionales sugirieron que Pert estaba en camino de convertirse en uno de los nuevos “dragones” latinoame- ricanos (The Economist 2009). La expansién del sector extractivo fue el factor clave de ese éxito (Macroconsult 2008).5 En 2007, la mineria 5, De 2001 #2008, la importancia de la mineria para la economia nacional aument6 de ‘manera sostenida, Entre 2001 y 2004, la produccin de cobre yoro, los dos minerales principales para el sector minero peruano, aument6 considerablemente. Entre 2005 y 2008, aunque la produccin de la mayorfa de minerals se mantuvo estable, el fuerte incremento de los precios internacionales multplicé la importancia del sector en fun- cin del valor de las exportaciones y de su peso en la recaudacin fiscal. Un informe encatgado por Ia Sociedad Nacional de Mineria, etrSleo y Energia (SNMPE) estim6 ‘que, tomando el afio 2006 como referencia, una reduccién en la actividad minera 0 cn los precios de los minerales impactaria muy negativamente sobre el crecimiento ‘econdémico y el balance de las finanzas piblicas (Macroconsult 2008). AA pesar de esta creciente dependencia de la economia nacional respecto del sector minero, el gobierno mantuvo bajo contro el défict pablico, la balanza de pagos y la inflacin; redujo la deuda exter, auments las reservas internacionales y mantuvo a Nueva Bstratepia de las Industri Bxtractivas | 23y los hidrocarburos representaron el 70% de las exportaciones y casi el 30% de la recaudaci6n de impuestos internos (Ministerio de Economia y Finanzas 20092). Bl crecimiento econdmico tuvo también un efecto positivo sobre los indicadores sociales. Asi, el porcentaje de personas que vivian bajo el umbral de pobreza se redujo del 54% al 36% entre 2001 y 2008 (INEI 20092). Sin embargo, y a pesar de estos datos positivos, los conflictos so- ciales, frecuentemente violentos, se multiplicaron. Segdn la Defensoria del Pueblo,* entre febrero de 2004 y diciembre de 2008, el niimero de conflictos sociales en el pais aument6 de 47 a 197 (Defensorfa del Pueblo 2009). La mayorfa de estos conflictos estuvo relacionada con la actividad minera o sucedié en regiones mineras (Apoyo 2009b, Panfi- chi 2009). La constatacién de que existe una estrecha conexi6n entre minerfa y los conflictos sociales no es sorprendente. Esta relacién ha sido am- pliamente estudiada tanto en Per como en otros pafses (véase capftulo 4). Por lo tanto, parecerfa que no hay nada extraordinario en la reciente experiencia peruana. Sin embargo, creo que sf hay algo nuevo y desconcertante: los con- flictos se multiplicaron en Perti durante el periodo en que el gobierno implementé un conjunto de politicas expresamente disefiadas para re- ducir los conflictos sociales en torno a la minerfa. Estas politicas trata- ban de responder a la creciente movilizacién social de comienzos de la década de 2000, que habfa puesto en cuesti6n la viabilidad politica de la expansi6n del sector minero. El gobierno y las compaififas mineras se enfrentaron a una rotunda oposici6n local a la expansién de Yanacocha en Cajamarca y a la construccién de nuevas minas en Tambogrande (Piura) y Quellaveco (Moquegua). Su respuesta fue un conjunto de politicas encaminadas a convencer a la poblacién de los beneficios que Ja minerfa podfa reportarles y proyectar una imagen m4s amable de las compafifas mineras. Dos fueron las innovaciones principales. La tuna tasa de cambio estable entre el nuevo sol y el délar (Ministerio de Economia y Finanzas 2009) 4. La Defensorfa del Pueblo es una insitucin estatal creada para proteger los dere- chos fundamentales y constitucionales de los ciudadanos, y para fitcalizaral gobier- ‘no, su gestion y los servicios pblicos que este provee a la poblacién. A diferencia de lo que sucede con la mayoria de institiciones estatales, la Defensoria del Pueblo ha = conseguido mantener la confianza de un amplio sector de le poblacin, 24 | Jvier Arellano Yanguae primera fue la redistribucién de una cantidad importante de los ingre- 0s fiscales generados por la mineria a los gobiernos subnacionales de regiones mineras. La segunda innovaci6n fue el impulso de una mayor participaci6n de las compaiifas mineras en actividades de desarrollo so- cial. Para este fin, las compafifas aumentaron sus presupuestos de Res- ponsabilidad Social Corporativa (RSC) y desarrollaron departamentos especificos con la intencién de utilizar estos fondos para la promocién del desarrollo local en las regiones donde operaban. Estas politicas no son exclusivas de Perd, sino que forman parte de un intento de las Instituciones Financieras Internacionales (IF!) y de Jas compafifas mineras transnacionales de proyectar la imagen de una industria minera més responsable y orientada al desarrollo. Es en este sentido en el que me refiero a estas politicas como la Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas (NEIE) El resultado de la implementacién de esta estrategia en Perd es muy importante para las compaiifas mineras que tienen previsto reali zar inversiones muy importantes en el pais. A finales de 2009, la cartera de inversin ya comprometida en nuevos proyectos mineros en Perti ascendia a 31 billones de délares,® lo que representaba el 6% de las inversiones mineras planeadas a escala global.’ Esto sitda a Pert en el quinto puesto en el ranking mundial de inversiones mineras, tinicamen- te por debajo de auténticos gigantes del sector como Canadé, Australia, Brasil y Rusia. Asi, Per ocupa el primer lugar entre los pafses “en vias de desarrollo” y es el pafs mas pequefio y econémicamente mas depen- inte entre los diez primeros de la lista (Raw Material Group 2010). Los resultados de estas politicas son también importantes porque Peri se ha convertido en un banco de pruebas para su implementacién La creciente demanda de materias primas por parte de las economfas emergentes y el consecuente aumento del precio de los minerales han 5, Eneste estudio, uilizo el témino RSC para referirme al filantropia corporativa por la que las compatias mineras dedican parte de sus recursos a promover el desarrollo local. Las empresas pueden hacer esto directamente o a través de fundaciones y asociaciones patrocinadss por elas. ‘Se mantiene la nomenclatura anglosajons “billn” usada por el autor en los dife- rentes capituls, pero vale indicar que se refiere a lo que en espafiol se denomina “millardo", que es equivalente a mil millones. (N. del E.) 7. EL Ministerio de Energia y Minas se mostraba incluso més optimista y reportaba una ccartera de proyectos de inversi6n que superaba los 35 billones de délares a princi- pios de 2010 (Ministerio de Energia y Minas 2010) La Nueva Betrategia de las Industrias Bxtactvas | 25fomentado la inversi6n minera en todo el mundo (UNCTAD 2007). Como ha ocurrido en Perd, en otros paises la expansién minera tam- bign ha sido recibida con recelo por parte de comunidades locales que se sienten perjudicadas (Ballard y Banks 2003; Bebington, Hinojo- sa, et al. 2008; Evans, Goodman y Lansbury 2002; Filer y Macintyre 2006; Hilson 2002; IED 2002; MacIntyre y Foale 2002; Mate 2002; Moody 2007). En este contexto, un resultado positivo de la implemen- tacién de la NEIE en Perd ayudarfa a desarrollar un modelo para la expansién de la actividad minera en otros pafses en vias de desarrollo. De hecho, politicas similares han sido propuestas en diferentes paises (ICMM 2006c: 57-58). Cuando me encontré con Santiago en el hospital, yo habia dedica- do ya dos afios a investigar el impacto de la NEIE en las regiones mi- neras de Perti. Me habia propuesto responder a dos preguntas: i) 2por qué aumentaron tanto los conflictos sociales en las regiones mineras tras la implementacién de la NEIE?, y ii) existe alguna prueba de que Ja implementacién de la NEIE haya mejorado el bienestar econémico y social de los habitantes de las zonas mineras? Dos respuestas claras emergen de los resultados de la investigacion que se presentan en este libro: i. Los nuevos criterios de distribucién de los beneficios gene- rados por las operaciones mineras incentivan que los actores locales utilicen el conflicto para acceder o maximizar su par- ticipacién en la distribucién de esos beneficios. ii, La NEIE no ha tenido un impacto significativo en los indica- dores econémicos y de bienestar social de los municipios y regiones que reciben mayores transferencias de recursos pro- venientes de la mineria. Para responder a las dos preguntas, elaboré dos bases de datos de indicadores econémicos, demogréficos, presupuestarios, politicos y de bienestar social para el conjunto de regiones y municipios de Perd Utilicé estas bases de datos para comparar diferentes regiones y mu- nicipios. Ademés, realicé investigacién de campo en distintas regiones mineras del pafs para esclarecer las dindmicas generadas por la im- plementacién del NEIE en los espacios locales. Finalmente, entrevisté a representantes de compafifas mineras y funcionarios pdblicos para tratar de entender la complejidad de la situaci6n. 26 | Javier Arellano Yanguas Fruto de esa investigacién, en este libro defiendo que la imple- mentacién de la NEIE no solo no ha sido capaz de reducir el ntémero de conflictos sociales, sino que lo ha incrementado. En primer lugar, muestro la relacién que existe entre los conflictos y las transferencias de recursos fiscales procedentes de la minerfa recibidas por los gobiernos subnacionales de la regién (capitulo 5). En segundo lugar, explico los ;procesos politicos locales que subyacen a esta relacién (capitulo 6). Mis descubrimientos modifican de manera significativa las explicaciones convencionales que consideran que los impactos negativos de la mine- ria sobre el medio ambiente y los medios de vida de la poblaci6n afecta- da serfan los principales factores generadores de conflicto. Aunque no nego los efectos perniciosos que la mineria puede tener sobre ambos, mi investigacién pone de relieve que las protestas relacionadas con ese tipo de problemas no son suficientes para explicar el répido incremento de conflictos sociales que se produjo entre 2005 y 2008. En cambio, mi anilisis revela que los conflictos sociales se hicieron cada vez més fre- ‘cuentes en las regiones con las minas més rentables y que, por lo tanto, habfan recibido del gobierno central las transferencias per cépita més altas de recursos fiscales procedentes de la mineria. Sostengo que dos mecanismos distintos explicain este “efecto ingreso”. El primero es que el gobierno peruano permit a las compafifas mineras retener la mayor cantidad de las ganancias extraordinarias generadas por el espectacu- lar aumento en el precio de los minerales y present6 a las compaiiias mineras como un agente clave para el desarrollo, Esto reforz6 la impre- in popular de que eran las empresas las que realmente controlaban el Estado, y de que ellas tenfan la obligacién de cuidar y proteger a la poblacién de su entorno. En ausencia de instituciones que funcionaran de manera efectiva, la poblacién local, especialmente las comunidades campesinas més cercanas a las minas, utilizaron el conflicto para nego- ciar mayores compensaciones econémicas y oportunidades de empleo cn las compafifas. El segundo mecanismo que descubri a lo largo de esta investigacién result6 incluso més sorprendente: los altos ingresos fiscales mineros acumulados por los gobiernos subnacionales genera ron disputas sobre el acceso y el uso de estas transferencias financie~ ras. Distintos sectores de la poblacién y los gobiernos subnacionales se enfrentaban para maximizar las ventajas que se podian conseguir a través del control de esos recursos. ‘La NEIE tampoco cumplié sus promesas de desarrollo. A pesar de la importancia de las transferencias recibidas por los gobiernos regionales ‘La Nuova Estrategia dels Industrias Extractions | 27y municipales en zonas mineras, y del aumento del presupuesto desti- nado por las compaiifas mineras a sus proyectos sociales, en el periodo 2002-2008 los indicadores econémicos y sociales no mejoraron més fen estas dreas que en el resto del pais. La versién oficial atribuye este fracaso a la “falta de capacidad” de gestiGn de los gobiernos subnacio- nales. Sin embargo, mi investigacién de los procesos de asignacién de recursos en las municipalidades mineras revela una historia bastante ‘més compleja en la que la existencia de incentivos politicos para gastar de forma precipitada es mas importante que la “falta de capacidad”. Los gobiernos subnacionales que recibieron transferencias muy altas tuvieron que trabajar en un contexto politico que no facilitaba el uso eficiente de sus enormes presupuestos de inversién. Tres factores fueron especialmente probleméticos. En primer lugar, los gobiernos subnacionales se vieron forzados a acatar normas disefiadas por el gobierno central para gestionar la escasez de recursos, no para faci- litar la inversién. Segundo, la poblacién de las zonas rurales del pais no confia en las instituciones politicas, sean estas nacionales o locales. Su escepticismo respecto de la estabilidad de las politicas piblicas y la gestién que las autoridades hacen de los recursos financieros les lleva a exigir el gasto inmediato de los recursos disponibles porque temen que la demora en su uso suponga la pérdida de los mismos debido a la corrupeiéin de las autoridades, o a una eventual confiscacién por parte del gobierno central. En ese contexto, la introduccién de mecanismos de participacién popular, como parte del modelo peruano de descentra- lizacién, reforz6 el poder de la poblacién para imponer su preferencia por un gasto acelerado, mientras que fracas6 en frenar la corrupcién. En tercer lugar, el aumento de los conflictos en zonas mineras hizo que €l gobierno nacional y las compaiifas mineras presionaran a las auto- ridades locales para agilizar el gasto de los presupuestos de inversi6n. Con esta medida, intentaban demostrar los beneficios tangibles que la mineria podia proporcionar y reducir asf la incidencia de conflictos so- ciales. La combinaci6n de estas tres circunstancias atrapé a la poblaci6n ya las autoridades municipales y regionales en un juego politico miope ‘que prioriz6 la redistribucién de los recursos a corto plazo a través de la creacién de empleos en el sector piiblico sobre los beneficios a largo plazo que se hubieran podido alcanzar con un gasto mejor planificado. El gobierno y las compafifas mineras han Ilegado a sus propias conclusiones sobre la conexién entre el creciente ntimero de conflictos sociales y el uso de los recursos econémicos transferidos a los gobiernos 28 | Jevier Arellano Vanguas subnacionales. Defienden que un gasto ineficiente por parte de los go- biernos subnacionales es la causa principal de conflicto en las zonas mineras. Aunque estoy de acuerdo en que esa es parte de la explicacién, considero esa teoria demasiado simple. En mi opiniGn, la causalidad también funciona en el sentido contrario: la amenaza de violencia, en combinacién con algunas otras caracteristicas del sistema politico pe- ruano, exacerbé el uso ineficiente de los ingresos fiscales mineros por parte de los gobiernos subnacionales, En la figura 1.1 resumo estas dos teorias contrapuestas sobre la relacién entre conflictos sociales y el pobre desempeiio de los gobiernos subnacionales de zonas mineras. Algunos conceptos clave En algunas secciones de este libro mi anélisis se vuelve técnico. Esto ocurre especialmente cuando presento los andlisis cuantitativos (capf- tulos 5, 7 y parte del 8). En esos capitulos hago lo posible por explicar las cuestiones técnicas de forma clara y concisa, mientras que relego algunas cuestiones més complejas a notas a pie de pagina y, en unos pocos casos, a apéndices. A lo largo de este libro utilizo con frecuencia tres términos: conflicto, renta y gobierno subnacional, Aunque estos no son términos especialmente técnicos, sf les doy un significado particu- lar que debo explicar antes de seguir adelante. El significado y uso del término “conflicto” es muy amplio en el Ienguaje cotidiano. La misma palabra puede referirse a realidades muy diferentes, desde guerras con miles de victimas hasta problemas psicol6- gicos personales. En este libro uso el término para referirme a conflictos sociales que implican confrontacién y disputa, pero que pueden 0 no implicar actos de violencia. Como he trabajado ampliamente con la base de datos sobre conflictos sociales de la Defensorfa del Pueblo (Defen- soria del Pueblo 2009), he aceptado su definicién de lo que constituye un conflicto social. Desde 2004, la Defensoria del Pueblo ha reportado mensualmente incidentes en los que un grupo de manifestantes han re- currido por lo menos a una de las siguientes medidas: i) amenazas a la vida, integridad o salud de las personas, ii) dafios a la propiedad privada 0 pablica, iii) obstruccién del libre trénsito, iv) impedimento del ejerci- cio de la autoridad pablica, y v) obstrucci6n de la prestacién de servicios piblicos (Defensoria del Pueblo 2009). Protestas violentas, bloqueos de carreteras, ataques a instalaciones, tomas de edificios y ocupacién de tierras son los incidentes reportados con mayor frecuencia. Como se La Nueva Estrategia de las Industria Eetactivas | 29empedionsed | . eeu en sume somos sctsob oop + a ‘oyadwesep [ey ‘oongnd ove: spore |__| TuR3ye arp < uojoneunspe eysendiycyse8 z ‘opidgs 21886 98 ey sezuoud 9 eed seBoy ey ‘enb epid A sosunsey eed sonquaouy iz sShenbaco ox orb + a tule upeetod s tomanurs Z t sous 2 feouea 5 en eave pes — [cereal ou ono — usted saree —2 Ayeuoieu oweigog —— woo seyeUIpIOEIXa ‘sepueueS sejeuopeugns: ‘soutaigos soy | ep oyedusesop (on | Dat epoedeo ap eyes ‘owausan09 Nz SaNOIIA Soa :SMENIN SANDIOAH Na STMNOIOMENS SONTRTEOD SOT 40 OSES SHEOH A TMID0S OLOTENOD RELNE NOOR Vy eng ‘ery ae le1oyo uoIsiarevela en el capitulo 5, estas actividades tienden a involucrar a comuni- dades campesinas e indigenas y a los habitantes de pequefios poblados urbanos ubicados en reas remotas del pais. A pesar de la diversidad de sus demandas, los participantes en estos conflictos siempre piden que algiin tipo de autoridad oficial se involucre en la biisqueda de soluciones. Este tipo de conflicto concuerda con la definicién de “politicas conten- ciosas" (McAdam, Tarrow y Tilly 2001: 5) como [...]interaccién esporddica y péblica entre grupos demandantes y aquellos deben responder a sus demandas cuando 1) por lo menos un gobierno participa en la interaccién como demandante, objeto de las demandas o partcipante en alguna forma en el proceso, y 2) las demandas afectar‘an, fen caso de que fueran satisfechas, a los intereses de por lo menos uno de los demandantes. “Renta” o “renta econémica”, es el segundo concepto importante en Ia historia que voy a contar. Lo utilizo en su acepcién econémica como la diferencia entre i) el precio obtenido al usar un factor de pro- duccién en el mercado y ii) el precio que se necesita para persuadir al emprendedor de usar este factor en lugar de simplemente acumularl. Por ejemplo, un taxista en un poblado remoto en la sierra, alejado de la ciudad y de carreteras decentes, sucle cobrar un délar por kilémetro en los recorridos que salen del pueblo. Imaginemos, sin embargo, que un desastre natural golpea una zona cercana, por lo que un gran niimero de trabajadores humanitarios y periodistas necesitan contratar el taxi sin importar cudl sea su precio, El taxista ahora puede cobrar 10 d6- lares por kilémetro. Aunque en principio estaria dispuesto a conducir por un délar por kil6metro, decide actuar conforme a la légica de este mercado artificialmente inflado y cobra 10 délares. En consecuencia, su renta econémica asciende a 9 d6lares por kilometro. Una l6gica similar se puede aplicar a las ganancias de las compa- fifas mineras y al efecto del aumento del precio internacional de los mi- nerales. Un ejemplo es Antamina, una gran mina que analizo en varios ‘momentos de este libro. En 1998, un estudio de viabilidad estimé que, con el precio internacional del cobre a 0,90 d6lares por libra, Antamina tendria una tasa de retorno de la inversi6n del 14% del capital invertido en la construccién de la mina.* Las compaiifas matrices de Antamina y 8, Presentacidn de Augusto Baert! ala Comision de Energia y Minas del Congreso de la Repaiblica el 29 de septiembre de 1998, 82 | Javier Avellane Yanguas los bancos que financiaron la operacién decidieron que esa rentabilidad justificaba asumir el riesgo de invertir més de 2 billones de délares en la mina. Los inversores fueron afortunados y, durante el periodo 2006- 2008, el precio internacional promedio del cobre ascendié a 3,2 délares por libra (Ministerio de Energia y Minas 2010c). Como resultado, més del 70% de los ingresos que Antamina gener6 por la venta de cobre du- ante ese periodo pueden ser considerados renta econémica. De igual ‘manera, el espectacular aumento de los precios internacionales de los minerales durante el periodo 2004-2008 multiplic6 las rentas mineras de todas las grandes empresas que operaban en el pais? La distribucién de las rentas econémicas sigue criterios politicos. Las rentas constituyen un superdvit econ6mico que no es imprescin- dible para asegurar la rentabilidad de las empresas. En consecuencia, atraen el interés de individuos que pueden usar su poder politico para conseguir esta renta, Continuemos con el ejemplo del taxi. Al ver el dinero que los taxistas estén ganando, un grupo de criminales podria decidir mudarse al pueblo y extorsionar a los taxistas, obligéndolos a entregar la mayor parte de su renta de 9 délares por kilémetro a cambio de su “proteccién”, Por més que esto pudiera molestarles, los taxistas estarfan todavia gestionando un negocio econémicamente viable. En estos casos, la distribucién de rentas esté determinada no por criterios de competencia comercial, sino por el uso del poder y la imposicién de la fuerza, Las rentas econdmicas incentivan que distintos grupos se movilicen politicamente para acceder a ellas. Para continuar con el 9, Cuatro tos de factors dterminan el monto dels renas en el sector mine, Finer enn as condiciones geoloycesy googrieas que inluencian en el costo del extracel el tama, la compose metargica yl ocalizacion del deps- “Gn arabes importantes, Segundo, el capt ini imvertdoy la tecnologia “ittada en la constuecon de lamina también determinan el costo de roduesin; uuament, el eumente de esala educe los costos de produezon, Esto quiere deci Shclae grandee competas minras internacionales, de gran capacidad financier, Seedes Meonsriry operat minas con un mejor costo operative, Las plas po betel rer ctr qu determina cand de ean gerade gobo iafuye tanto en los castes de producto como en la perepcion que as compas tian de To que es un nivel de panancia razonabl. La reglaciGn de alunos pre {ioe importantes, como la energy la provsén de infraestractra de transprt, cea ee los Tatores que influcican ls costs de producion Ene ful de ‘lo gananciaazonable fos ivesionistas enden a premiar la esabidd plea y ‘gulstora (Egger 2001: 47), Finalmente l precio internacional dels mineraes “Termin las ganancas del compatia. 1a Nueva Estrategia de las Industria Betractivas | 33,mismo ejemplo, es facil imaginar que el sindicato de taxistas, la Policfa local y los Ifderes politicos pudieran competir con los criminales por una parte de las rentas que el alquiler de taxis genera En el caso de la actividad minera, las compaiiias mineras, los tra- bajadores sindicados, los diferentes niveles de gobierno y las comunida- des locales compiten por una parte de la renta (Eggert 2001). En aiios recientes, acceder y controlar las rentas mineras se ha convertido en una actividad politica de gran importancia no solo en los “paises en vias de desarrollo”. En junio de 2010, el gobierno australiano introdujo un impuesto a las ganancias extraordinarias de las compaiifas mineras que exigia tributar el 40% de los beneficios empresariales que estuvieran por encima de la tasa de retorno de la inversién considerada “normal”. BHP Billiton, Rio Tinto, Xstrata y otras grandes compaiifas mineras se opusieron furiosamente a esta nueva politica, forzando la renuncia del Primer Ministro (The Economist 2010b, 2010a). En Perd, el gobierno nacional ha permitido a las compaifas mi neras retener la mayor proporcién de las rentas a través de un sistema tributario basado en un tipo fijo de tributacién. sf, el gobierno recauda el 50% del beneficio de la empresa, independientemente de cudl sea el monto de este y su relaci6n a la inversi6n realizada. A pesar de esa renuncia del gobierno a aumentar la presién fiscal sobre las empresas, as municipalidades y gobiernos regionales cercanos a las grandes ope- raciones mineras se han beneficiado sustancialmente de la bonanza de precios a través de los mecanismos de reparto de ingresos fiscales que explico en la siguiente seccién El tercer término a clarificar es “gobierno subnacional”. Desde 2002, Pers tiene tres niveles de gobierno democraticamente elegidos: i) el gobierno nacional, ii) 25 gobiernos regionales con competencia en las regiones, previamente llamadas departamentos, y iii) 1834 go- biernos municipales. Utilizo el término “gobierno subnacional” para referirme conjuntamente a gobiernos municipales y regionales. Conse- cuentemente, utilizaré “regiones” y “municipalidades” para referirme a los territorios sobre los que estos gobiernos tienen jurisdiccién.” 10. De acuerdo con la ley, existen dos tipos de municipalidades: provincsles y diet tales. En teoria, los 195 gobiernos provinciales deberian coordinar el trabajo de los 1854 gobiernos distritaes que se encuentran dentro de su jurisdiceién, pero esto no sucede en la préctica debido a que cada gobierno municipal rece casi todos sus cursos financieros directamente del gobierno nacional Asi, desde un punto de vista funciona, los gobiernos provinciales se han convertido en el gobierno del distrito en 34 | Javier Arellano Yanguas Acontinuacién, sentaré las bases conceptuales de mi anglisis. Des- pués de analizar las caracteristicas de NEIE y su aplicaci6n en Peré, reviso la literatura que me sirve para fundamentar mi andlisis, espe- cialmente la referente a “la maldicién de los recursos” (resource curse). 1.2 NEIE: Chacer de la necesidad virtud? Utilizo el término NEIE para referirme a un conjunto de politicas que establece la distribucién obligatoria de los ingresos fiscales provenientes de la minerfa y los hidrocarburos del gobierno nacional a los gobier- nos subnacionales y que busca fomentar una mayor participacién de Jas compafifas en el desarrollo local. Estas politicas fueron disefiadas para contrarrestar la ereciente hostilidad popular hacia las industrias extractivas en todo el mundo. Con esto no quiero decir que un grupo de instituciones y corporaciones se coordinaran formalmente en un mo- mento concreto de la historia para proponer un conjunto de politicas claras y precisas. Mas bien, la NEIE es fruto de la confluencia hist6rica de presiones politicas, intereses, oportunidades ¢ ideas que diferentes actores utilizaron para establecer politicas similares en distintos paises. En las siguientes subsecciones, analizo cémo las compafifas mineras, gobiernos ¢ instituciones financieras internacionales han utilizado estos distintos factores y promovido la NEIE para mejorar la viabilidad politi- ca de la industria minera. Conflictos, “nueva mineria” y la importancia de lo local Aunque el vinculo entre minerfa y conflicto social no es nuevo, los mo- tivos de esos conflictos y su relevancia social y politica han cambiado a través del tiempo. Durante siglos, el trabajo humano fue el principal factor productivo. La explotacién laboral era comin y determinaba el tipo de conflicto dominante: trabajo frente a capital. En la segunda mitad del siglo XX, la convergencia de dos factores que se reforzaban mutuamente impulsé un cambio en el modelo pro- ductivo de la industria minera y, en consecuencia, en el tipo de conflic~ to dominante. El primer factor fue el ascenso de los sindicatos, lo que {que se encuentra la capital de la provincia x. En consecuencia,utilizaré el tmino “(gobierno municipal” para referieme a las 1834 municipalidades distiales. La Nueva Estrategia de las Indusrias Extractions | 35.contribuyé a la formaci6n de trabajadores con una mayor conciencia de sus derechos. El segundo fueron las regulaciones laborales nacionales ¢ internacionales, que aumentaron significativamente los costos de las ‘compafifas. La combinacién de estos dos factores, junto a la baja en los precios de los metales, convirtié la minerfa tradicional en un negocio inviable (Sullivan, Sznopek y Wagner 2001). Fue necesario un cambio revolucionario en la tecnologia y un salto en la escala de las operaciones para salir de esa situacién. La mecanizacién intensiva abrié el camino a la industria minera moderna, capaz de obtener una mayor cantidad de minerales con una fuerza de trabajo reducida, Esta transformacién, a su vez, afecté la naturaleza de los conflictos “mineros”. Las grandes minas de tajo abierto requerfan una mayor cantidad de tierra y agua, y generaban enormes cantidades de relave que contaminaron arroyos y rios. Asi, la minerfa moderna empleaba menos trabajadores locales, pero afectaba con sus actividades a una mayor cantidad de personas que antes. El resultado fue que los conflictos entre comunidades locales y las compafifas pasaron a primer plano en esta nueva era, Esto quedé demostrado en la rebelién de Bougainville, que forz6 el cierre dela mina Panguna en Nueva Guinea —por entonces, la mina de cobre més grande del mundo— (Filer 1990), y por la evidencia del desastre ecolégico generado por las actividades de la mina Ok-Tedi en el mismo grupo de islas. Estos dos episodios sacudieron los cimientos de la industria minera global (Filer y Macintyre 2006). Presionadas por activistas en sus paises de origen, las empresas mineras empezaron a preocuparse por el impacto que sus actividades tenfan sobre las con- diciones de vida de las poblaciones aledafias a las zonas de extraccién y por el aluvién de criticas que podria desatarse si no eran capaces de demostrar que las poblaciones locales también se beneficiaban con su actividad (Ballard y Banks 2003). Las grandes compaiifas mineras empezaron a sentir que estaban perdiendo la batalla por la legitimidad Y que corrian el riesgo de regulaciones externas mAs estrictas que po- dian perjudicar sus intereses a largo plazo (Szablowski 2007: 77). A mediados de la década de los noventa, la industria minera se enfrent6 al problema promoviendo la autorregulaci6n, Adopt el discurso de una “nueva mineria” més comprometida con su entorno, en contraste con los problemas causados por la “antigua minerfa”. Esta “nueva mine- rfa” tomarfa més en cuenta a la poblaci6n local, seria mAs responsable con el medio ambiente y asumirfa la promocién del desarrollo local como uno de sus objetivos principales. La transformacién era audaz 96 | vier Arellano Yanguas y poderosa. La minerfa dejaba de ser el villano para convertirse en el héroe. La nueva mineria proponia solucionar todos los males que la antigua minerfa habia causado. Tanto la industria minera como el Banco Mundial se sometieron a revisiones internas y comisionaron investigaciones sobre el tema (McMahon y Remy 2001). En 1999, nueve de las mayores compafifas, mineras del mundo lanzaron la Iniciativa Minera Global (GMI en in- glés); y, al afto siguiente, establecieron el proyecto Minera, Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD por sus siglas en inglés). Los resultados del proyecto fueron cruciales para definir la agenda de renovacién de todo el sector minero (IIED 2002). Simulténeamente, ante la escalada de las criticas por su apoyo a la industria extractiva, el Banco Mundial se vio forzado a revisar sus politicas, garantizando el respeto escrupu- loso a los derechos humanos, y su compromiso con la promocién del desarrollo sostenible y la reducci6n de la pobreza (Weber-Fahr 2002, World Bank 2003). El resultado es que la promocién del desarrollo local se ha conver- tido en el lema de la industria minera en todo el mundo (IED 2002: 198-229; 2003). Tanto las compafifas mineras como las instituciones internacionales han adoptado una doble estrategia. Por un lado, han propuesto mecanismos de distribucién de los ingresos fiscales pro- cedentes de la mineria que privilegian a las localidades productoras (UNCTAD 2007: 89-90, IED 2002: 209-212). En los dltimos afios, los gobiernos de Bolivia, Brasil, Colombia, la Repiblica Democratica del Congo, Indonesia, Kazajstén, Madagascar, Nigeria, las Filipinas, Rusia y Sudéfrica han redistribuido las regalfas mineras y petroleras a sus gobiernos subnacionales (Ahmad y Mottu 2003, Brosio 2003, Morgandi 2008). Por otro lado, las compafifas mineras han asumido con entusiasmo el discurso de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC), deseosas de demostrar que estén preparadas para trabajar por el bien de las poblaciones locales y asf dejar atrés su vergonzoso pasado (ICMM 2006d, IFC 2000, ITED 2003, Yakovleva 2005). La logica legitimadora: policentrismo radical La implementaci6n de la NEIE requiere la colaboracién de los gobiernos para reformar las politicas pablicas. Sin embargo, no suele ser necesa- ria una negociaci6n explicita entre las compafifas y los gobiernos con ese fin, porque la NEIE encaja perfectamente con la agenda de moda ‘La Nueva Estrategia dela ndustrine Exeracivas | 37sobre buen gobierno y con la necesidad de los gobiernos de responder al nuevo ethos politico, que demanda una mayor soberanfa local sobre los recursos naturales (Larson 2004, Ribot 2004). Desde comienzos de los noventa hasta hace muy poco, un grupo de ideas politicas, alas que Houtzager (2003: 4-7) denomina “policentris- ‘mo radical”, ha tenido una gran influencia sobre lo que se consideraba un buen o “deseable” sistema de gobierno. Esta perspectiva ideolégi- ca desconfiaba profundamente de la concentracién de autoridad en grandes instituciones, especialmente el Estado nacional centralizado. Su propuesta ha sido dispersar el poder hacia los gobiernos subnacio- nales, la ciudadanfa y organizaciones no gubernamentales (ONG) de todo tipo, independientemente de si estas son comerciales o sin fines de lucro. Este conjunto de ideas atrajo tanto a los defensores del libre mercado y la empresa privada (neoliberales) que deseaban minimizar el rol del Estado, como a entusiastas de la descentralizaci6n y de la profundizacién en procesos democrdticos participativos que aspiraban a crear un espacio de mayor compromiso social (Houtzager 2003: 7). Como expondré més adelante en este capitulo, para la mayoria de Jos analistas, la apropiacién por parte del Estado central de los recursos generados por las industrias extractivas es uno de los factores politicos clave para explicar la “maldici6n de los recursos”. En consecuencia, se considera que la devolucién de poder a los gobiernos subnacionales y 2 los habitantes de las regiones de donde provienen los ingresos, junto con una mayor participacién de las empresas y las organizaciones de sociedad civil en la toma de decisiones, puede ayudar a prevenir los efectos negativos tradicionalmente asociados con la apropiacién de la renta de las industrias extractivas por el Estado central." Por lo tanto, las compaififas mineras tuvieron el apoyo de diferentes, yen ocasiones inesperados, aliados en la promoci6n de las politicas que constituyen la NEIE. Autoridades y politicos locales en regiones ricas ‘en recursos, comunidades aledafias a las minas y campos petroliferos; organizaciones de la sociedad civil, teenécratas en ministerios y agen- cias péblicas, movimientos regionales en busca de mayor autonomia 11. Entreestos efectos negativos se incluye el fomento del rentsmo, la falta de rendicin de cuentas a la poblaciGn, el secretismo sobre el uso de las finanzas pablicas y Ja incapacidad del aparato burocrético central para llegar alas zonas remolas del pais (ateD 2002), 38 | Jover Arellano Yanguae politica, einstituciones internacionales dedicadas a promover la agenda de buen gobierno han apoyado las mismas politicas, més allé de tener diferentes perspectivas ideolégicas y motivos.'* La siguiente seccién ‘examina cémo la NEIE ha sido puesta en prdctica en Perd. 1.3 La versi6n peruana de Ia NEIE Desde 2002, el 50% del impuesto a la renta pagado por las compa- fifas mineras al gobierno nacional han sido transferidos a los gobiernos subnacionales, especialmente a las regiones y municipalidades en cuyo territorio se realiza la explotaci6n. Estas transferencias interguberna- ‘mentales se aman canon minero. Durante el periodo 2004-2008, estas transferencias de canon fueron tan sustanciales y tan desigualmente distribuidas que transformaron el panorama fiscal peruano. Asi, en 2007, mientras que el presupuesto promedio per cépita de las munici palidades peruanas fue de 406 nuevos soles 0 127 délares americanos,"* las municipalidades cercanas Antamina, en Ancash, recibieron 9287 nuevos soles per cApita (2911 délares americanos) de canon minero, El ‘monto recibido por la municipalidad de San Marcos, el distrito en que se encuentra la mina, ascendié a 15.123 nuevos soles per cépita (4741 délares americanos). Ese mismo afio, dos tercios del total del canon minero y el 52% de todas las transferencias fiscales del gobierno central ‘alos gobiernos subnacionales se concentraron en seis regiones —An- cash, Tacna, Cusco, Cajamarca, Moquegua y Pasco—, que contaban solo con el 16% de la poblacién total del pafs (figura 1.2). Los cambios en las reglas de distribucién del canon minero son una de las dos innovaciones institucionales de la versién peruana de la NEIE. La segunda, conocida como el Programa Minero de Solida- ridad con el Pueblo (PMSP), promueve una mayor participacién de las compaiiias mineras en el desarrollo local a cambio del compromiso gu- bernamental de no cobrar un impuesto a las sobreganancias. Ambas 12. En Latinoamérica, estas polticas han sido cuestionadas por los got auierda "heterodoxa’ (o posliberales), como Venezuela, Bolivia y Ecuador, que han preferido recentralizar, con diferentes grados de éxito, la gestién de los ingresos ‘mineros y petroeros. 13, Eltipo de cambio promedio en 2007 fue de 3,19 NS por dar ( rnomfa y Finanzas 2010). io de Boo ‘La Nueva Estrategia de ls Industras Exéractivas | 39POR REGION (2007) Figura 1.2 ‘TRANSFERENCIAS FISCALES PER CAPITA A GOBIERNOS SUBNACIONALES if GPL oe StS, s s POLY pb Ape edo sd soos soxany 1 Otros cénones m Otrastransferencias '=Canon minero innovaciones se utilizaron como respuesta a la presién local existente y para convencer a la poblacién de los beneficios de la minerfa."* El canon minero La introduccién del canon como compensacién por la extraccién de recursos naturales data de 1976. El descubrimiento de importantes ya- cimientos petroleros en la regi6n amaz6nica de Loreto hizo que grupos politicos regionales se movilizaran demandando que una parte de la renta petrolera obtenida por el Estado fuera directamente transferida a insfituciones regionales. En ese momento, el gobierno central decidi6 dar el 10% del valor de la produccién regional de petréleo a Loreto y llamé “canon petrolero” a esa transferencia, En 1992, en Ifnea con la nueva Ley General de Minerfa disefiada para atraer inversin extranjera a ese sector," el gobierno introdujo el canon minero que distribuia el 20% del impuesto a la renta pagado por las compafifas mineras al terri- torio en el que las rentas habfan sido generadas. En 2001, el Parlamento aprobé la ley del canon —Ley No 27506—, que ampliaba este mecanismo a otras industrias extractivas y que, en el caso de la minerfa, aumentaba el canon del 20% al 50% de los impuestos pagados por las compafifas."® Dos factores influenciaron esta reforma. Por un lado, esta medida encajaba a la perfeccién con el proceso de descentralizacién impulsado tras la caida del régimen de 14, La creacién de fideicomisos con los recursos generados por la venta de depésitos ‘minerals propiedad del Estado afirmas privadas es un tercer mecanismo que sigue la misma l6gica, El Estado y las compatilas mineras acordaron usar el 50% del di- ‘nero pagado por las compaiias para crear estos fideicomisos, que debian destinarse ‘a promover el desarrollo local. Los mas importantes estén en Las Bambas (Huan. cavelica —59 millones de délares americanas—, Xstrata), Michiquilay ( —201 millones de délares americanos—, Anglo American) y La Granja (Cajamarca —11 millones de déleres amerieanos—, Rio Tinto), Las compafie han asumido un papel central en la gestién de estos fideicomisos, tratando de ganar apoyo popolar urante las fase iniciales de las operaciones. En esta tesis no analizo la influencis de estos fideicomisos, porque la mayoria de ellos no fueron muy activos durante el periodo contemplado en mi estudio. 15, La nueva ley simplficaba el régimen fiscal de las compatifs mineras, equiparando capitales nacionales y extranjeros, otorgindole al gobierno el poder de firmar acuer- dos deestabilidd fiscal con las compatiasy eliminando las restricciones sobre tipos de cambio de moneda extranjera, 16, Ena préctica, el canon estaba restringi Jas empresas. 41 50% del impuesto a larenta que pagan ‘La Nueva Betrategia dels Industrias Extractvas | 42Fujimori y la restituci6n de la democracia. Por otro lado, los conflictos recientes en Tambogrande (Piura), Cerro Quilish (Cajamarca) y Que- laveco (Moquegua), en los que la poblacién local habfa logrado frenar la construccién de nuevas minas, ponfan en riesgo los planes de revita- lizacién del sector minero. La nueva ley tenfa un fallo de disefio y la férmula para la distri- bucién del canon minero no ponderaba suficientemente la proximidad de los municipios a la mina. El resultado fue que las ciudades mAs im- portantes de las regiones mineras recibieron mas recursos que las mu- nicipalidades rurales que albergaban las operaciones mineras (Zavalla 2004). Ademés, el gobierno estaba insatisfecho con la ambigiiedad de la ley respecto del célculo del monto total de recursos a ser distribuidos. El articulo N° 9 de la ley parecfa implicar que las deducciones fisca- les otorgadas a las compafiias minerfas no se descontarfan del cAlculo del canon a ser transferido. Al gobierno central le preocupaba que una interpretacién estricta de este artfculo abriera la puerta a que los go- biernos regionales y municipales exigieran mayores transferencias. Ast que, casi inmediatamente después de su aprobaci6n y movidos por dis- tintas preocupaciones, el gobierno y los parlamentarios de las regiones mineras comenzaron a realizar propuestas para reformar la ley. Desde noviembre de 2001 hasta el primer trimestre de 2003, se presentaron més de veinte propuestas de reforma que se pueden agrupar en tres categorfas:” Primero, las propuestas del gobierno intentaban dejar claro que, para el célculo del canon, se debfan considerar solo los pagos que las Ccompaiifas mineras hacen realmente al Estado de acuerdo con sus con- tratos oficiales. Segundo, en clara oposici6n, un sector del legislativo que representaba a las zonas mineras reclamé que para el célculo del canon se tuvieran en cuenta todos los recursos que el Estado recaudaria si el go- bierno de Fujimori no hubiese firmado contratos de estabilidad tributaria con las compaiifas mineras."* Estas propuestas cuestionaban la legitimi- dad de los acuerdos mineros firmados durante el régimen de Fujimori y 17. Un resumen de las propuestas puede encontraste en el reporte parlamentario que la Comisin de Energia y Minas present6 a a Plenaria del Parlamento para un debate sobre las enmiendas de esa ley (Congreso de la Repiiblica-Perd 2003b). 18. Congresistas de Cajamarca, Ancash, Paseo, Cusco, Moquegua, Huancavelica, La Libertad y Piura fueron especialmente activos en su presentacin de propuestas yen expresar sus opiniones durante el debate parlamentario. 42 | Javier Arellano Yanguae reclamaban su derogaci6n. Finalmente, representantes de las regiones ‘mineras demandaban una modificacién de las teglas de distribucién del ‘canon para beneficiar més claramente a las municipalidades préximas a las minas y solucionar asf os fallos detectados en la ley previa. Estas propuestas fueron Ilevadas ante el pleno del Parlamento en agosto de 2003. El debate no siguis criterios ideol6gicos, sino de lealtad alos electores regionales."* En un contexto de crisis de los partidos poli- ticos, los parlamentarios de las regiones mineras vieron el debate como tuna oportunidad de ganar apoyo popular. En consecuencia, demanda- ron un aumento en las transferencias de canon y una mejor distribucién intérna de las mismas (Congreso de la Repiblica-Per 2003a). Después de cinco sesiones, los parlamentarios de las regiones mi- neras renunciaron a sus demandas de revisi6n de los contratos de es- tabilidad tributaria firmados con las empresas mineras y redirigieron el debate al tema de la distribucién del canon minero. Este cambio fue fruto de un acuerdo técito entre el gobierno y dichos politicos: el Po- der Bjecutivo apoyaria cualquier reforma aprobada por el Parlamento ‘a cambio de que este renunciara a modificar los contratos de estabili- dad.2® Finalmente, el Parlamento aprobé una doble reforma —Ley No 28077—. Por un lado, se fijaron nuevos criterios para la distribucién del canon a las jutisdicciones en las que el mineral se extrafa. Por otro, Ja nueva ley eliminaba un parrafo de la anterior versién que podta ser entendido como una obligaci6n del gobierno central de incluir en el célculo de las transferencias el monto completo que el Estado recibiria silos acuerdos de estabilidad fiscal no existiesen.”! ‘Tanto el gobierno como las compaiifas mineras se mostraron satis- fechos con la nueva ley. En primer lugar, las enmiendas no cuestiona- ban el régimen fiscal y, en segundo, anticipaban que las transferencias adicionales que recibirfan las municipalidades més cercanas a las 19, Entrevistas personales con Eduardo Carhuaricra (2008-024; Lima, 17-04-2008) y Emnesto Herrera (2008-151; Lima, 08-08-2008), que en el momento del debate tran parlamentarios por Pasco y Moquegua, respectivamente, 20, Entrevista personal con Javier Diez Canseco (2007-009; Lima, 12-06-2007). 21. Solo dos miembros del Patlamento votaron en contra de la aprobacién de las en ‘miendas, aunque por motives bastante dstntos. Javier Diez Canseco, del Partido Socialist, se opuso porque las modiicaciones no tocaban los privilegios fisales de {as companas mineras. juan Valdivia Romero, del APRA, vot6 de manera distinta 8 los demés parlamentarios de su partido, ya que consideraba que la ley debi sex més ‘explicit y restritivarespecto del tipo de impuestos aincluir ene eflculo del canon. La Nueva Estrategia dela ndustrias Extractvas | 43operaciones mineras ayudarfan a calmar el descontento social (Zavalla 2004: 162). Sin embargo, la determinacién de los porcentajes de reparto del canon a diferentes gobiernos subnacionales sin haber conducido un es- tudio técnico previo derivé en un absurdo cuando, en 2004, algunas municipalidades de distritos que albergaban grandes minas recibieron transferencias per cApita més bajas que sus vecinos. En consecuencia, una nueva avalancha de propuestas para priorizar a las municipali. dades productoras en la distribucién del canon inund6 el Parlamento (Congreso de la Repiblica-Pert 20046). El resultado fue una nueva Jey —N.° 28352— que fue unénimemente aprobada en julio de 2004 (Congreso de la Repiblica-Perti 2004a). La tabla 1.1 resume los cam- bios sucesivos en las reglas de distribucién del canon minero. ‘Ademés de estos cambios en la ley del canon, en diciembre de 2004, el presidente de la Nacién promulg6 un decreto que regulaba el ago y la distribucién de regalfas para nuevas minas.” Esta exigencia de pago de regalfas suponfa un cambio en la politica previa, porque los contratos de estabilidad fiscal habfan eximido del pago de las mismas 4 las operaciones mineras iniciadas entre 1992 y 2004. El decreto es- tablecia que todas las regalias debian ser distribuidas a los gobiernos subnacionales con un alto grado de concentracién en la municipalidad productora.?> En 2004, cuando esta nueva legislacién fue aprobada, las trans- ferencias de canon minero y regalfas ascendicron a 308 millones de inuevos soles a precios constantes de 1996 (90 millones de délares ame- ricanos). El aumento del precio mundial de los minerales supuso que las transferencias se multiplicaran 13 veces en tres afios (figura 1.3) Debido a los cambios en la legislacién, este aumento se concentré en solo unas cuantas regiones. 22, Decreto Supremo N.° 157-2004-EF. Las reali son para compensar al Estado por el uso de los recursos extraidos. En Peri, las regalias mineras varian entre el 1% y 1 3% del valor comercial del mineral extrado, dependiendo del valor total de las ventas de cada mina 25, Formula para la distribuctin de regalias mineras: 20% para la municipalidad dist tal de donde se extrajo el recurso (en teoria, un 50% de este monto deberia dest= narse alas comunidades campesinas afectadas); 20% para las municipalidades de la provincia de donde se extajo el recurso; 40% para las municipalidades dela region donde el recurso fue extraido; 15% para el gobierno regional; y, finalmente, 5% alas ‘universidades pablicas de laregin de donde se extrajo el recurso. 44 | Jevier Arellano Yanguas Tabla 1.1 CCAMBIOS EN LOS CRITERIOS PARA LA DISTRIBUCION DE CANON Ley N.° 28332 Ley N.° 28077 Ley N.° 25506 (Aprozapa EN 2004) % _ Beneficiario (APRoBADA EN 2003) % Beneficiario (Apronapg Ew 2001) Beneficiario Gobierno regional y 25. universidades pablicas de la Gobierno regional y 20. universidades paiblicas de la 25 regién (5%) ~ 6%) region Gobierno regional 10 “Municipalidad del distrito en el que se extrae el recurso 10 Municipalidad del distrto en el que se extrae el recurso 25 ‘Municipalidades de la provincia enlas que se extrae el recurso 25 en la que se extrae el recurso, cexcluyendo el distrito productor 20 Municipalidades de la provincia ‘Municipalidades de la provincia en la que se extrae el recurso 40 ‘Municipalidades de la regién en Jas que se extrae el recurso 40 ipalidades de la regi6n en = 3 : g 5B 3 60 Municipalidades de la regién cen la que se extrae el recurso relaciGn entre provincas y disrtos Excepto petréleo Vease nota n.°9 para una explicacién dePrograma Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) EI PMSP es el segundo instrumento de la versién peruana de la NEIE. En los meses siguientes a las elecciones presidenciales de 2006, en el contexto de un fuerte aumento del precio internacional de los minerales, varios agentes politicos pidieron la revisién de los contratos de estabi- lidad tributaria firmados con las compafifas mineras durante el gobier- no de Fujimori. La introduccién de un impuesto a las sobreganancias mineras y el pago de regalias por las minas construidas entre 1992 y 2004 fueron las demandas més comunes. Alan Garcia, el candida- to ganador, asumié estas preocupaciones como parte de su programa electoral. Sin embargo, apenas asumida la presidencia, se desdijo de sus promesas y cedié frente a los intereses de las compaiifas mineras, ofre- ciendo algunas medidas alternativas al pago de regalias y al impuesto a las sobreganancias. En diciembre de 2006, Garcia hizo péblico el PMSP, popularmen- te conocido como el “ébolo minero”. El PMSP fue un acuerdo entre el Figura 1.3 ‘TRANSPERENCIAS DE CANON MINERO Y REGALIAS A GOBIERNOS SUBNACIONALES (1997-2008) +300 € 5 Puente: MEF. 46 | Jover Arellano Yanguas gobierno y las compafifas mineras que exoneraba a estas diltimas del pago de impuestos a las sobreganancias a cambio de comprometerse a invertir en los siguientes cinco afios un monto predeterminado en proyectos de desarrollo social en las zonas de influencia de sus opera- ciones. Las propias empresas serfan responsables de la gestin de esos recursos, siguiendo unas reglas minimas acordadas con el Estado. Este acuerdo aliment6 el descontento popular, porque ponia de manifiesto una clara subordinacién del gobierno a los intereses mineros.* Por su parte, el presidente de la poderosa SNMPE se mostré. sa- tisfecho porque el acuerdo les beneficiaba doblemente: las compaiiias evitaban el pago de impuestos més altos y podian usar un poco de sus ahorros para mejorar su imagen como promotores de desarrollo local. Otro lider de la industria minera declaré que las “compafifas estén pa- sando de estar a la defensiva respecto a los conflictos medioambientales a jugar un papel importante en el desarrollo de las comunidades”.° ‘Ambos mecanismos, el canon minero y el PMSP, afectaban a la dis tribucién de la renta minera, Mientras que el canon minero redistribuia ‘una parte de la renta a los gobiernos subnacionales, el PMSP permitia a las compafifas mantener la mayoria del excedente econdmico generado por la escalada del precio de los minerales. En este libro defiendo que esa distribuci6n de la renta es responsable tanto del aumento del ntime~ ro de conflictos como del uso ineficiente de las transferencias por las autoridades locales, Antes de analizar el impacto de la NEIE, repasaré lo que la literatura académica dice sobre la relacién entre las industrias extractivas, el conflicto social y el desarrollo. 1.4 El debate sobre industrias extractivas, conflicto y desarrollo La NEIE fue una respuesta al creciente descontento social generado por la extraccién a gran escala de petréleo y minerales. Mientras que Jas compafifas y los gobiernos desarrollaban la NEIE, politélogos y 24, Alan Garcia result6 ser més papista que el Papa en su apoyo a las intereses de las ‘compaiias. En una entrevista personal (2008-199; Lima, 16-09-2008), el presi dente de la SNMPE confirmé que aunque las compafifss se hubieran opuesto a la introduccién de nuevas regalia, ya que estas no estin ligadas a la generacién de ‘beneficios, sf estaban dispuestas a negociar un impuesto a las sobreganancias con ‘unos tipos impositivs “razonables”. 25, Entrevista personal con Ratl Benavides (2007-005; Lima, 11-06-2007). ‘La Nueva Estrategia dels Industrias xtractivas | 47economistas se dedicaron a investigar y pusieron de relieve la existencia de “la maldicién de los recursos”. El término se refiere a una gama de consecuencias negativas que los pafses altamente dependientes de la explotacién de sus recursos naturales pueden padecer. Los recursos naturales geogréficamente concentrados, sobre todo los minerales ¢ hi- drocarburos, parecen estar més estrechamente asociados con la gene- raci6n de problemas sociales y cconémicos que otros tipos de recursos ‘gcogréticamente mas difusos (Isham et al. 2005). En las décadas de los cincuenta y sesenta, el estructuralismo lati noamericano y las teorfas de dependencia ya advertian de los peligros que podia acarrear un desarrollo dependiente del sector primario de- bido al declive progresivo de los términos de intercambio y a la subor. dinacién de las economias de la regiGn al capital extranjero (Graulau 2008: 137-149, Ross 1999: 302-302). Sin embargo, todavia se entendia ue la riqueza de recursos naturales era una ventaja comparativa que los'paises pobres podfan usar para impulsar su desarrollo econémice (Rosser 2006b: 7). En 1993, cuando Richard Auty acufié el término “maldici6n de los recursos” (Auty 1993), Ia idea se consideraba todavia extrafia y generé un inusitado interés en la investigacién del tema. En los afos siguientes, la literatura académica se ha centrado en cuatro tipos de problemas. El impacto negativo de la explotacién intensiva de minerales y petréleo sobre el crecimiento econdmico es el primer pro- blema que atrajo la atencién de los investigadores (Auty 1993, Sachs y Warner 1997, Sala-i-Martin y Subramanian 2003). Sus trabajos se- halaron la existencia de una “maldicién” y dieron una primera expli- cacién general para la paradjica situacién. Un fuerte aumento de las inversiones en industrias extractivas o en el precio internacional de las imaterias primas genera un ingreso de capital en el pais que eleva el tipo de cambio, incentiva el consumo, anima el gasto paiblico y, eventual- mente, genera inflacién. La combinacién de estos factores promueve las importaciones mientras que hace poco competitiva la produceién de bienes exportables,®* Mas aun, la concentracién de capital y de la fuerza de trabajo cualificada en el sector extractivo priva a otros sectores de e608 recursos, debilitando la economia e incrementando la dependencia en el sector extractivo (Shafer 1994). Esta situacién aumenta la vulne. rabilidad de la economfa nacional frente a las crisis externas debido a la 26. Este grupo de consecuencias negativas se conoce como “enfermedad holandess” 48 | JeverArllane Yanguas volatilidad de los precios de las materias primas. Cuando los precios fe hhunden, el gasto pGblico y la inversién privada se coin ésearen te y la economia del pafs entra en crisis porque los afios de bons indefensa ante la nueva situ an ‘iestortarisme yla falta de respuesta del Estado a las peceaee de la poblaci6n son la segunda posible manifestacién oS Ia “malic de los recursos" Segtin Ross (2001) la rqueze en petrleo y minerales obstaculiza el desarrollo de regimenes democriticos a trav mecanismos: un fetorett, ae prt ls gbima iain as tity una ele ue po pr rea dean fr del mote net denen, por les bro reir 8 Tern de egrod pa pees de cng: rent eos un efecto de modernizacién, por el que la incapacidad de la poblaci ee ‘eoloere ona industria fou servis los hae menos OX Semandas demotraizs, (oss 2001: 336357) mn democracias formalmente reconocidas, una economia ee dela explotacién de recursos naturales otorga al Bando um grado deautonomia respeto de sus cudadanos que faci Ie 0- rrupcién, el uso inapropiado de los recursos piblicos y Tue a falta de respuesta a las necesidades de la poblacién (Karl 1997, Moc 700%) diicnltad para converts la riqueza mineral ea reduceén de los niveles de pobreza es el tercer problema (Pegg ane Ress 20046, 2007). Hasta cierto punto, esto es una conseeuencia de los dos pro- blemas anteriores, Por un lado, elestancaento econ6mico hace aue ‘irtualmente imposible reducir la pobreza. a inflacién afeetan més alos sectores pobres que al resto dea poten Por otro lado, el autoritarismo y Ia falta de respuesta del Estado ls necesidades de sus ciudadanos fends aeoney Res Goth, 32°55) 7 ri iales (Gylfason 2001, Stijns ). 0 uy (2006) tambvénargumentan que la fala A tabu no especie lizados en el moderno sector extractivo y el débil vincul lo a es a otros sectores de la economia dificulta la generacion de empl eee ca la persistencia de la pobreza en paises ricos en eee miner mie El aumento de conflictos violentos es el cuarto prot eae or do a la explotaci6n intensiva de recursos naturales. Collier y Hoel La Nueva Betratgia de las Industrias Extractions | 49(1998) sostienen que la exportaci6n de materias primas es un factor que influye tanto en la probabilidad de que se den conflictos armados internos como en la duracién de los mismos. Su investigaci6n posterior (Collier y Hoeffler 2004a, 2004b, 2005) estructur6 el debate acadé- mico sobre el tema en torno a “la codicia o el agravio” como factores inductores de conflictos armados. Su principal contribucién fue poner de relieve que la renta generada y las maneras en que esta puede ser controlada son més importantes para explicar la relaci6n entre recur- ceria que la pura dependencia econémica (Collier y Hoeffler La hipétesis de la “maldici6n de los recursos” ha generado con- troversia, Algunos investigadores niegan la existencia de tal maldicién y sostienen que sus defensores se han basado en una conceptualizacién equivocada de lo que significa una economfa dependiente de los recur- sos naturales (Brunnschweiler 2008, Davis 1995, Lederman y Maloney 2006). Sin embargo, la oposicién absoluta a esta teoria no es lo més comin. La mayoria de estudios recientes corroboran la existencia de una “maldicién de los recursos”, pero enfatizan que las consecuencias negativas son probables y, por lo tanto, no estén fatalmente determi- nadas. Las condiciones socioeconémicas preexistentes, la calidad de las instituciones y el uso de polfticas apropiadas son también factores importantes. Este acercamiento explica de manera més convincente las diferencias que existen en el desempeito entre distintos pafses ricos en recursos naturales, asi como la existencia de los que previamente eran considerados como excepciones positivas a la regla, como Chile, Botswana, Indonesia y Malasia (Rosser 20062). El trabajo de Sala-i- Martin y Subramanian (2003) indica que el deterioro de las institucio- nes es el principal mecanismo que explica la relacién entre abundancia de recursos y estancamiento econémico. __ Enllos afios siguientes, diferentes autores formularon explicaciones mis sofisticadas de cémo la dependencia de los recursos naturales afec- ta al crecimiento econémico (Hausmann y Rigobon 2003; Bosschini, 27. Sin embargo, la dicotomia entre “codicia o agravio" parece ser excesivamente sim- plista para entender las complejas dinémicas que subyacen a los conflictos arma- dos. Estudios en Indonesia (Murshed y Tadjoeddin 2009) y en Filipinas (Holden y Jacobson 2007) revelan que, en realidad, estos dos factores no se excluyen mutua- mente, sino que se complementan, 50 | Javier Arellano Yanguas Petterson y Roine 2005; Auty 2007; Mehlum, Moene y Torvik 2006; Van der Ploeg 2008) y aumenta la pobreza y desigualdad (Goderis y Malone 2008, Ross 2007; Bulte, Damania y Deacon 2005), la posibi- lidad de conflictos sociales (Basedau y Lay 2009, Fearon 2005, Hum- phreys 2005) y el autoritarismo (Dunning 2008, Auty 2007). Estas explicaciones mas sutiles y complejas enfatizan la importancia de las instituciones y de las politicas piblicas, dando pie a que las compaitias extractivas y las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) hayan podido defender que, en las condiciones adecuadas, el sector tiene ca- pacidad de beneficiar a los paises pobres y sus comunidades (ICMM 2006, 2006d; Wise y Shtylla 2007). El Consejo Internacional de Minerfa y Metales (ICMM por sus si- glas en inglés), que representa a las compaiias mineras ms grandes del mundo, ha sido especialmente activo en comisionar estudios al res- pecto. Estos estudios tienden a proponer politicas ideales que tanto las compaiifas como los pafses en que operan deberfan adoptar con el fin de promover el desarrollo. Los principales compromisos que debe asu- mir la industria son el respeto a los derechos humanos, la colaboracién con las autoridades y las comunidades locales, y el incremento de sus actividades de RSC (ICMM 2006d, 2009, 2010a). La ICMM también se adhiere a la agenda de buen gobierno propuesta por el Banco Mun- dial, afiadiendo a esta la generacién de capacidades técnicas en los go- biernos subnacionales (ICMM 2006a: 14-19). Ademés, las principales compaiifas suscribieron la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI 2005) y acordaron hacer piblicos sus pagos a los gobiernos que se sumen a esa iniciativa. En el campo académico, se ha dado un creciente interés en la in- vestigacién de politicas que ayuden a superar la “maldiciOn de los re~ cursos”. Los libros editados por Humphreys (2007) y Khodeli (2009) coinciden en que “las instituciones domésticas son cruciales: con bue- nas politicas la explotacién de los recursos naturales puede generar ingresos que potencien el crecimiento del pafs y reduzcan la pobreza” (Khodeli 2009: 6). Entre sus recomendaciones se incluye desarrollar la capacidad de los Estados para que puedan negociar efectivamente con las compafifas y gestionar adecuadamente los recursos pablicos; la aplicacién de politicas macroeconémicas y fiscales consistentes; la implementacién de mecanismos para asegurar la transparencia admi- nistrativa y el control de la corrupcién; la ‘reforma de la burocracia es- tatal para mejorar la provision de servicios pablicos; y la creacién de La Nueva Estrategia dele Industrias Betactvas | S1fondos de estabilizacién para amortiguar la volatilidad de los ingresos fiscales.*® El contenido de este libro se relaciona con estas investigaciones sobre la maldicién de los recursos de tres formas. Primero, mi trabajo complementa la literatura existente poniendo de relieve la existencia de una versién subnacional de la maldicién. Hasta ahora los estudios de la maldici6n se han centrado en estadisticas, procesos, instituciones y politicas nacionales, prestando poca atencién a las dinémicas locales. Sin embargo, en el contexto de la implementaci6n de la NEIE y de un creciente interés en la descentralizaci6n de los Estados, el andlisis sub- nacional resulta imprescindible para entender mejor los nuevos proble- mas asociados con estas estrategias. Segundo, mi trabajo cuestiona la suposicién de que las reformas institucionales y la implementacién de politicas capaces de contrarres- tar la “maldicién” son asuntos meramente técnicos que pueden ser esueltos siguiendo el consejo de expertos y la puesta en marcha de programas para el desarrollo de capacidades técnicas. Mi investigaci6n enfatiza que las propuestas meramente técnicas no suelen resolver los problemas (Bebington, Hinojosa ef al. 2008; Pegg 2006a) porque no prestan suficiente atencién a la dimensién politica de la “maldicion de los recursos” (Karl 2007, 1997). De manera més especifica, estas pro- ppuestas no suelen considerar cémo la dependencia en la industria ex- tractiva configura la naturaleza del Estado (Moore 2004) y los propios rocesos de reforma institucional (Stevens y Dietsche 2008) Finalmente, mi estudio revela que el monto de la renta genera- da por las actividades extractivas es un factor crucial para un mejor entendimiento de la “maldicién de los recursos”. Aunque las primeras conceptualizaciones de la “maldiciOn” ya habian sefialado los distintos problemas generados por las rentas mineras y petroleras (Ross 1999; 312-319), Ia falta de datos fiables sobre el monto de las rentas de dis- tintos paises ha hecho que los académicos prefieran usar indicadores econdmicos alternativos para probar le teorfa a una escala macro.” 28. En los iitimos affos, propuestas para una distibucién directa de los ingresosfiscales *statales generados por la explotacin de recursos naturale a los habitantes de las zonas ‘mineras también resuenan como una forma radical de evadir los problemas asociados ‘on la apropiacin de la renta por parte del Estado (Segal 2009, Sala-i-Martiny Subra ‘manian 2005, Birdsall y Subramanian 2004, Moss y Young 2000, Sapdbu 2006). 29. Hasta hace muy poco, una medida de Ia dependencia de un pais en el petrdleo 0 ‘inerales, definide como la proporcién de la produecién en rescién con el PBI 52 | Javier Arellano Yanguas Recientemente, el Adjusted Saving Project del Banco Mundial publi- c6 una base de datos sobre las rentas petroleras que permitieron a los investigadores estudiar directamente la influencia del petréleo y las rentas mineras sobre las guerras civiles y la inestabilidad politica (Co- lier y Hoeffler 2005, De Soysa y Neumayer 2007, Omgba 2009). Este efecto-renta explica las diferencias locales y enfatiza la importancia que las condiciones particulares de cada pafs tienen en la explotaci6n de los recursos naturales. Desde esta perspectiva, el tamafio de la renta es lo que importa, y no solo la importancia relativa de la produccién y exportacién de recursos naturales en relaci6n con el tamafio de la economfa (Dunning 2010, Weyland 2009). En los siguientes capftulos también profundizo en este efecto-renta y descubro una convergencia entre los resultados de mi investigacién subnacional y los anélisis més tradicionales que estudian dinémicas agregadas en el Ambito nacional. 1.5 Estructura del libro El siguiente capitulo describe la metodologia de investigacién y pre~ senta los lugares en que se realizé el estudio de campo. Después de describir el proceso de la investigacién como un viaje tridimensional a través de emociones, retos intelectuales y geografias desconocidas, el capitulo busca responder las tres cuestiones metodol6gicas bésicas: i) Equé queria averiguar?, ii) Lcémo intenté encontrar las respuestas a mis interrogantes?, y iii) Zcémo seleccioné los lugares més apropiados para mi trabajo de campo? El capitulo concluye presentando las tres regiones en las que realicé la investigacién. El capftulo 3 contextualiza la implementacién de la NEIE a través del andlisis de cuatro factores de la politica peruana que afectan a la poblacién rural: i) los cambios en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos generados por las politicas neoliberales de moda desde la década de los ochenta; ii) la irregular distribuci6n de los beneficios del reciente auge econémico, que excluye a las poblaciones rurales de los Andes y la Amazonta; iii) la experiencia de previos ciclos extracti- vos en Peri, las dindmicas politicas relacionadas con esos ciclos y su como el porcentaje de exportaciones totales 0 como una combinacién de ambas, ha sido utiizada para examinar estadistcamente el efecto que lariqueza en recursos naturales tiene sobre diversos aspectos sociales o paliticos. La Nueva Berategia dels Industrias Exeratvas | 53repercusién sobre la poblacién cercana a las minas; y iv) la reciente aparicién de nuevos agentes politicos en las zonas rurales que cuestio- nan la autoridad estatal. Los capitulos 4-6 examinan la relacién entre conflicto social y la NEIE en las regiones mineras peruanas. La conclusién es que la NEIE no solo ha fracasado en su misién de reducir el nimero de conflic- tos, sino que los ha incrementado. Los tres capitulos demuestran esta afirmacién a través de un anélisis en tres pasos. El capitulo 4 revisa lo dicho por diferentes actores nacionales y por la literatura académica sobre la relacién entre minerfa y conflicto social. El capitulo 5 presen- ta los resultados del andlisis cuantitativo de los factores que explican las variaciones en la incidencia de conflictos sociales en las distintas regiones de Perd. El capitulo concluye que existe una evidente corre- lacién entre el incremento de conflictos y la cantidad de canon minero que reciben los gobiernos subnacionales de cada regién (directamente proporcionales a la renta minera generada en la region). El resultado es. desconcertante, porque los estudios previos no habjan anticipado que estas transferencias pudieran generar conflictos sociales. El capitulo 6 presenta el resultado de mi estudio de campo sobre los conflictos en las regiones de Pasco, Ancash y Moquegua. El andlisis confirma que el indice de renta minera es el principal causante del conflicto social y aporta informaci6n sobre los mecanismos causales que conectan “dine- 10” y conflictos sociales. Los capitulos 7 y 9 tratan sobre el impacto de la NEIE en la evolu- cién de los indicadores econémicos y sociales. El capitulo 7 demuestra gue la ejecucién de la NEIE no ha mejorado los indicadores econémicos y de bienestar ni en el mbito regional ni en el municipal. Estos and- lisis econométricos ayudan a distinguir el efecto de la NEIE de aquel que podria derivarse de la actividad minera per se. El capitulo 8 bus- ‘ca resolver el misterio generado por los resultados del capitulo previo écémo puede ser que en las regiones y municipalidades que reciben altos volimenes de canon no mejoren las condiciones de vida de sus ha- bitantes més que en el resto del pais? El capitulo comienza con la pre- sentaci6n de una investigaci6n cuantitativa sobre los patrones.de gasto de las municipalidades peruanas y muestra que las municipalidades que reciben mas transferencias de canon tienen un patrén de gasto menos orientado al desarrollo. A continuacién, el capitulo oftece informacion detallada del estudio de campo en 18 municipalidades que recibieron grandes cantidades de canon minero. Ese estudio clarifica los procesos 54 | Jevier Arellano Yanguas les racen a ese patr6n de gasto. El capitulo concluye que las Sonieaones iales enfizan demasiado la “ineficenca” y propone una explicacién alternative y més plausible para el pobre uso de los fondos pblios: la NEIE incentive alas autoridades muniipales para gastar sus recursos con rapidez, independientemente de los resul 3 inarente el capitulo 9 resume lo descubieto sobre os efectos de Ia NEIE y labora algunas conlusiones sobre la relevancia que el caso peruano tiene para otros pafses ricos en recursos naturales que tentados de aplicar politicas similares. a Nueva Estrategia de las Industria Bxtractivas | 55