RODRÍGUEZ ÁLVAREZ, Carlos

Eliseo Aja, Estado autonómico y reforma federal. 2014. Alianza Editorial

 Breve introducción a la obra y a la biografía del autor.

Eliseo Aja (Santander, 1946) es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de

Barcelona. Ha formado parte de varias comisiones asesoras de reformas constitucionales y
legislativas, especialmente en materia de regionalización, en varios países de Europa y América
Latina. Ha sido llamado por las Cortes Generales para informar como experto, de forma destacada,
ante la Ponencia para la reforma constitucional del Senado (1995) y en varias ocasiones para valorar
la normativa sobre inmigración. Igualmente ha acudido como experto al Parlamento de Cataluña y a
otras Asambleas Legislativas autonómicas. En el año 2005 fue elegido presidente de la Asociación
de Constitucionalistas de España (2005-2008) y en 2009 fue nombrado miembro del Consejo de
Garantías Estatutarias de Cataluña por el Gobierno de la Generalitat, resultando finalmente, elegido
presidente.

Ha escrito numerosos libros y colaborado en otros tantos de temática constitucionalista, así como
de temática migratoria y temática regionalista. En su obra se hace especial hincapié a la temática
federalista, cuya hipotética aplicación en el sistema español considera positiva.

De hecho, la obra que nos disponemos a analizar hace un repaso a toda la historia de la
construcción del estado autonómico desde sus inicios, explicando detalladamente sus problemáticas
y disfunciones y proponiendo como alternativa la reforma de la Constitución para convertir el
estado autonómico, -o lo que él denomina estado semifederal- en un estado federal.

 Análisis de la obra

La obra de Aja se divide en once partes, compuestas por la Introducción, los nueve capítulos que
componen el grueso del texto, y finalmente un apartado de Conclusiones.

En la Introducción trata, mediante trazos generales, de la temática que va a tratar el libro. Comienza
dando algunas nociones históricas sobre cómo se ha llegado a construir el estado autonómico como
tal, las etapas de su formación, así como la opinión de diversos expertos en materia constitucional,
los cuales afirman que el nivel de autogobierno que se da entre las comunidades autónomas es
parejo al de los länder alemanes, pero no lo son los criterios de funcionamiento.
Así pues, afirma que para que un estado sea reconocido plenamente como federal se deben de
cumplir estos requisitos: reconocimiento constitucional de la estructura federal, instituciones
representativas en los estados que actúan políticamente sin dependencia de la federación,
constitución propia de cada Estado miembro, distribución de competencias entre la federación y los
estados, resolución de conflictos por medio de una instancia neutral, generalmente un Tribunal
Constitucional, una forma de financiación objetiva y garantizada y un sistema de relaciones que
incluye la participación de los länder/regiones en la formación de la posición del respectivo Estado
federal en el seno de la UE, cuando la decisión afecta a sus competencias.

En cuanto al primer capítulo, La construcción del Estado Autonómico, trata los antecedentes del férreo
centralismo franquista, así como las distintas fases de la formación del Estado Autonómico, donde
se destaca el doble nivel del sistema competencial inicial, pues la Constitución había configurado
dos niveles iniciales de autogobierno, estableciendo dos vías, con distintos requisitos, que
presumiblemente, seguirían las distintas nacionalidades o regiones para situarse en una u otra. Estas
dos vías eran las llamadas vía reforzada (era la prevista como más urgente e importante para
establecer rápidamente el mayor grado de autonomía en los territorios que la reclamaban con mayor
fuerza: Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía) y la ordinaria (era seguida por todas las demás,
siendo sus condiciones más fáciles de cumplir, pero también suponía un nivel competencial
inferior).

Seguidamente, trata la aprobación de los primeros Estatutos de Autonomía (vasco y catalán) y los
conflictos generados con respecto a los Estatutos gallego y andaluz, que finalmente se resolverían.

Posteriormente, UCD y PSOE vieron la necesidad de realizar una acuerdo global, que se
cristalizaría en la LOAPA, por la cual se cerraba el mapa autonómico fijando las CCAA que se
aceptarían y el procedimiento para la aprobación de sus Estatutos, manteniendo, eso sí, dos niveles
competenciales.

A continuación, Aja trata las primeras doctrinas del TC sobre la autonomía, así como el desarrollo
autonómico durante los restantes años de la década de los 80, y la crisis surgida por las diferencias
competenciales, que finalmente se resolverían en el año 1992, con la igualdad de competencias entre
todas las regiones (café para todos), salvo sanidad y enseñanza en algunas regiones (la conocida
como zona MEC). Termina el capítulo tratando los años de gobierno de Aznar y la nueva oleada de
reformas de algunos estatutos a finales de la década de los 90.

En el segundo capítulo, La crisis del sistema autonómico, Aja nos explica de manera extensiva los
diversos acontecimientos que ocurrieron a principios del nuevo siglo que pusieron en jaque al
sistema autonómico. El primero de estos acontecimientos fue el Plan Ibarretxe, que fue aplastado en
el Congreso. El segundo fue la elaboración del nuevo Estatuto de Autonomía catalán y la posterior
sentencia, cuyas consecuencias estamos viviendo hoy en día. Aja, crítico con cualquier
nacionalismo, afirma que lo ocurrido fue un choque de trenes entre nacionalismos. Finalmente trata
la crisis institucional y política que nace con los múltiples casos de corrupción y con el estallido de
la crisis económica.

En el tercer capítulo, El Estatuto de Autonomía, las instituciones y los derechos ciudadanos, el autor nos
otorga unas pautas para conocer con más precisión las instituciones y sus funciones. En cuanto al
presidente autonómico como institución, cabe resaltar la percepción de Aja, pues afirma que ‘Los
presidentes son la institución que mejor ha conseguido cuajar en el nuevo entramado institucional autonómico’, ya que
el poder del presidente autonómico va más allá del previsto en el Estatuto y las leyes, e incluso de la
posición que ocupa respecto al grupo parlamentario y el partido, debido al papel decisivo de los
medios de comunicación por sus viajes y actividades exteriores. También afirma la semejanza de las
instituciones autonómicas con las instituciones de los estados federados, en un país federal.

En el capítulo cuarto, Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas es destacable la
diferenciación que hace con respecto a los sistemas federales, afirmando que en estos, el reparto de
competencias (el cual es entendido como reparto de poder, en EEUU no existe el término
competencia sino power) es muy importante y viene fijado en la Constitución, mientras que en
nuestro sistema autonómico, no solo están fijadas en la Constitución, sino que esta contiene una
lista de máximos y reenvía a los Estatutos para definir las competencias que corresponden a cada
comunidad. Analiza los cuatro tipos de competencias (exclusivas del Estado, compartidas,
concurrentes y autonómicas), y finalmente, analiza la figura del Tribunal Constitucional, afirmando
que es una institución propia de los países federales.

En cuanto al quinto capítulo, Las relaciones de las comunidades autónomas con el estado entre sí, hace
hincapié en la necesidad de una cultura de la colaboración, y en la existencia de instituciones y
técnicas eficaces para que las relaciones intergubernamentales entre las Comunidades y el Estado
sean eficaces. Es destacable la apelación al principio de lealtad federal alemana (un principio general
de carácter jurídico-constitucional que afecta a la totalidad de las actuaciones de la federación y los
estados y dirige el ejercicio por estos de las respectivas competencias, que deben tener en cuenta los
intereses del resto).

En el sexto capítulo, La financiación de las comunidades autónomas, el autor afirma que los apartados de
la Constitución dedicados a esta temática presentan deficiencias, las cuales han repercutido en
algunos aspectos tales como los criterios de constitucionalidad en los que se basa el Tribunal
Constitucional a la hora de resolver un conflicto de esta índole. Aja analiza las diferencias
territoriales en materia de financiación, y trata el ya famoso eslogan del nacionalismo catalán
Espanya ens roba. Aja, en un ejercicio de gran lucidez, afirma que ‘cuando los gobiernos tienden cara una
orientación nacionalista de cualquier color, la tentación es aún más fuerte por la tendencia del nacionalismo al agravio
comparativo’.
En el séptimo capítulo, Las Comunidades Autónomas y la Unión Europea, reconoce un déficit en la
participación de las comunidades en las decisiones europeas (tan solo existe un órgano consultivo
que es del Comité de Regiones) y afirma que la participación directa de las Comunidades
Autónomas en la toma de decisiones no es solo un derecho, sino una necesidad.

En cuanto al capítulo octavo, El Senado y su reforma constitucional, el autor nos expone en calidad de
experto las deficiencias del Senado como cámara territorial, ya que esta se encuentra en una
posición totalmente subordinada con respecto al Congreso de los Diputados. Al mismo tiempo,
nos otorga razones por las cuales reformar la Constitución orientándola a la creación de un Senado
que sea representativo realmente de las demandas regionales, y afirma: ‘Su función (del Senado) no es
duplicar a la cámara baja sino resolver los problemas políticos en un Estado que junto al parlamento y al gobierno
centrales tiene otros 17 parlamentos y 17 gobiernos autonómicos’

En cuanto al noveno y último capítulo, Hechos diferenciales y asimetría, Aja afirma que el Estado
Autonómico posee los elementos esenciales de los federalismos occidentales, mas estos se basan en
la plena igualdad de sus estados federados o länder, mientras que el estado autonómico presenta
diferencias estructurales entre Comunidades Autónomas que la distancian de aquellos modelos.
Estas diferencias estructurales son las conocidas como hechos diferenciales, y se encuentran
expresas en la Constitución (lenguas oficiales, derecho civil especial, régimen especial…).
Finalmente, en este mismo capítulo Eliseo Aja trata la concepción de nacionalidad y nación,
afirmando que ‘La distinción nación-nacionalidad depende del país y época en que se utilicen, pues ambas tienen
mismos elementos constitutivos y será dominante una u otra según la voluntad política que se refleje en la Constitución
y la forma de Estado que se adopte’.

El autor concluye recalcando la existencia de disfunciones en el conjunto del sistema autonómico, y

haciendo hincapié en que, básicamente, las únicas alternativas posibles a este sistema se encuentran
en el federalismo, y nunca en el retroceso a un estado unitario. Afirma que ‘se trata de corregir en
sentido federal aquellas instituciones que no responden al principio federal o lo hacen de manera disfuncional o
insuficiente’ como es el caso del Senado, las competencias, el Tribunal Constitucional (al que en
alguna fase del texto lo tacha de ‘partidista en el peor sentido de la palabra’) o las relaciones
intergubernamentales.

 Conclusiones y juicio personal

Las conclusiones que extraemos de este texto del experto Eliseo Aja son diversas. Por una parte, es
necesario afirmar, como lo hicimos antes, que nos hemos encontrado con una obra compleja, no de
difícil comprensión, pero por momentos farragosa y pesada. Cuando me decidí a elegir esta obra
para la realización de mi recensión esperaba que tuviera algo más de sentido politológico, con
nociones más politológicas del federalismo y de los teóricos de esta corriente.
A pesar de esto, sería burdo afirmar que no se ha sacado nada en limpio de este texto, pues es una
obra increíblemente ilustrativa, compleja, pero también completa, la cual nos hace un repaso total
sobre la formación del Estado Autonómico y de sus disfunciones.

Me ha fascinado la parcialidad y la maestría con la que el autor ha tratado la obra, posicionándose

solo en un único bando previsible, el antinacionalista (siendo auténtico antinacionalista y siendo
azote tanto del nacionalismo periférico como el central).

De todas las enseñanzas que extraigo de esta obra una de las que más me ha llamado la atención es
aquella que trata sobre el Senado y su posición claramente subordinada al Congreso de los
Diputados. Conocía el conflicto y revuelo existente sobre el Senado, el cual también habíamos
tratado en clase, pero desconocía hasta qué grado la cámara alta estaba subordinada a la baja, y la
imposibilidad real de vetar o enmendar textos (deben ser vetados por mayoría absoluta, y en ese
caso improbable, ¡el Congreso podría volver a superar el veto volviéndolo a aprobar por mayoría
absoluta, o, tras dos meses, por mayoría simple!).

La alternativa federal me parece una alternativa respetuosa con la diversidad de las regiones que
componen el conjunto del estado español. Es necesaria una reconfiguración del sistema territorial,
pues llevamos años siendo conocedores de que existen disfunciones reales en nuestro sistema.

‘El sistema autonómico es una carroza tirada por 18 caballos, el Estado y las 17 Comunidades
Autónomas, y si no existen instrumentos para que avancen en una dirección común, la carroza
acabará volcando’

– Ekkehart Stein