La Actualidad del Procedimiento Administrativo Venezolano

El Principio de Igualdad Constitucional, encuentra una clara concreción en

las relaciones que se originan de manera particular, imponiéndose como regla
que el status jurídico de una persona no puede ser modificado por la voluntad
unilateral de otra. Por su parte el Principio de Paz Jurídica, indispensable para el
funcionamiento de toda sociedad atribuye que la tutela de los derechos de los
ciudadanos, necesariamente debe estar atribuida a los órganos integrantes del
Poder Judicial. La consagración del Principio de Legalidad, el reconocimiento del
Derecho Administrativo y la configuración del Contencioso Administrativo;
determinaron el control de la actividad administrativa con base a una Forma
Interna de Control, donde la Administración podrá revisar y revocar aquellos
actos que no creen derechos subjetivos, corregir sus errores y anular aquellos
que se encuentren viciados de nulidad absoluta. Esta Forma Interna de Control,
se recoge en dos aspectos: 1) La revisión de oficio, y 2) El reconocimiento de la
nulidad absoluta de sus actos.
Debe resaltarse que este control de la actividad administrativa se realiza A
Posteriori, mediante la impugnación por el interesado de las actuaciones
administrativas, siendo este sistema de control relevante desde el punto de vista
procedimental a la determinación de las pretensiones que persigue el
administrado con su acción, y por el hecho de tratarse de un control A Posteriori
de la actuación de la Administración, puede a veces resultar imposible la
reposición a la situación anterior, debido al privilegio de ejecución de los actos de
la Administración, aunado al control posterior de dichas actuaciones.
En Venezuela, la legislación del procedimiento administrativo no tiene una
larga tradición; sin embargo, los antecedentes constitucionales se remontan a la
Constitución de 1830 (Articulo 186, Título XXVI, Disposiciones Generales),
cuando dispuso: “Ningún funcionario público expedirá, obedecerá ni ejecutará
órdenes manifiestamente contrarias a la Constitución o a las leyes, o que violen
de alguna manera las formalidades esenciales prescritas por éstas; o que sean
expedidas por autoridades manifiestamente incompetentes”. Efectivamente, ese
es el primer asomo respecto al procedimiento administrativo incorporado al
Principio de Legalidad.
Ahora, por cuanto la idea inicial era su consideración como un elemento
propio de la actividad ad intra administrativa, las primeras regulaciones se
contenían en textos dispersos contenidos en leyes, reglamentos y resoluciones,
en los que junto a normas relativas a la organización y distribución de
competencias, se contenían muy escasos preceptos dedicados al procedimiento
administrativo. Ya se ha mencionado que la primera ley sancionada en el año
1981 marca la evolución en la materia, y que hoy día, constituye junto con la Ley
de Simplificación de Trámites Administrativos (LSTA), la normativa básica
aplicable por todas las Administraciones Públicas en sus relaciones jurídicas con
los ciudadanos, ello porque el régimen del procedimiento administrativo marca,
como ha advertido García De Enterría, el estatuto ordinario del ciudadano en sus
relaciones con la Administración Pública.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en vigor desde
el 19 de Enero de 1982, produjo uno de los más grandes cambios que haya
sufrido jamás la Administración Pública Venezolana. Se trata de una Ley
revolucionaria, cuyo impacto en el comportamiento administrativo pudo ser
mucho mayor del vislumbrado, pero esta Ley Orgánica, por sobre todo, marca
una etapa de primera importancia en la evolución no sólo del Derecho
Administrativo sino de las ciencias de la Administración. Todo el esfuerzo de
reforma administrativa realizado en nuestro país a partir de los años sesenta,
particularmente en el ámbito del funcionamiento de la Administración Pública,
encontró en esta Ley una serie de normas y obligaciones expresas, cuyo
cumplimiento seguramente transformó los sistemas y procedimientos
administrativos y el tratamiento de los administrados por los funcionarios;
también regula las vías de revisión de los Actos Administrativos en vía
administrativa; es decir, el sistema de recursos de reconsideración, de revisión y
jerárquico, que van a permitir al particular, en sus relaciones con la
Administración, reclamar formalmente, ante ella misma, por vías de derecho,
contra los actos administrativos, estando ésta obligada a decidir esos recursos
también en tiempo útil determinado, de manera que si no lo hace, el silencio
provoca estos actos tácitos negativos. Se puede decir entonces, que esta Ley
supuso, un extraordinario avance en el desarrollo del catálogo de los derechos
ciudadanos en sus relaciones con la Administración Pública, facilitando al mismo
tiempo la modernización del obrar administrativo mediante la incorporación de
reglas de juridificación de la misma.
Tras la reforma de 2008 de la Ley de Simplificación de Trámites
Administrativos (LSTA), apenas se la retoca. Esta Ley ha debido centrarse sobre
todo en la introducción de más medios telemáticos e informáticos en las
relaciones entre Administración Pública y los administrados, desarrollando lo que
se ha llamado Administración Electrónica o e-Administración. En general, se ha
debido fomentar la utilización de las nuevas tecnologías, dando satisfacción a una
demanda de modernización y puesta al día, cada vez más perceptible en la
sociedad venezolana; y es que hoy el procedimiento administrativo no solo se
contempla desde una perspectiva jurídica, sino que también se considera uno de
los principales mecanismos de realización del principio constitucional de buena
administración, lo que se proyecta en múltiples estudios sobre la agilización,
simplificación y optimización de los procedimientos administrativos, y sobre todo
la calidad en las decisiones administrativas, uno de los objetivos más perseguidos
por la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos (LSTA), y de los temas
escasamente tratados por la doctrina reciente.
Las conexiones entre el procedimiento administrativo y la "Buena
Administración," no sólo tienen interés doctrinal, ya que quedan reflejadas en el
derecho constitucional a la Tutela Judicial Efectiva, que también tiene naturaleza
de principio, a través de la figura del Agotamiento de la Vía Administrativa, es
decir, el ejercicio de los recursos administrativos establecidos por la ley, en virtud
de los cuales los interesados pueden, en las oportunidades y según los requisitos
establecidos, solicitar de la Administración Pública la revisión de sus propios actos
administrativos. La necesidad de agotamiento de la vía administrativa es
materialmente una creación de la jurisprudencia administrativa de la Antigua
Corte Federal y de Casación; siendo esta doctrina tradicionalmente sostenida por
las antiguas Corte Federal y Corte Suprema de Justicia.
 Antes de acudir a los tribunales para impugnar los actos administrativos,
se ha obligado a los interesados a intentar resolver, de manera previa, el
conflicto ante los órganos o entes administrativos, en este sentido, la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), contempla los clásicos
recursos y una vez promulgada la Ley Orgánica de la Administración Pública
(LOAP), se discutió ampliamente sobre el régimen de los recursos. La doctrina
venía solicitando, desde muy atrás, el carácter meramente potestativo, dejando
en manos del administrado la opción de interponerlos o no; en general se
consideraba que los recursos administrativos difícilmente servían para resolver
los conflictos entre la Administración Pública y los administrados, así que la
obligación de interponerlos suponía muchas veces un retraso en el acceso al
derecho a la tutela judicial efectiva.
La jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
bajo la vigencia de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
(LOCSJ) y en vigor la Constitución de 1999, en atención a la interpretación
concordada del Preámbulo y varios artículos de esta, señaló que el agotamiento
de la vía administrativa no era necesario para acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa, desaplicando por la vía del control difuso, los Artículos 92 y 93 de
la LOPA, por su parte, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político
Administrativa, se pronunció en el sentido que el uso de la vía administrativa no
correspondía al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad
que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para
ventilar el conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional. Posteriormente, el
mismo Tribunal Supremo de Justicia, pero esta vez en Sala Constitucional, con
fundamento en la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, señaló que
debía ser el legislador sobre la materia contencioso administrativa quien habría
de eliminar, la utilización obligatoria de la vía administrativa y establecerla como
una opción.
Al hablar del contencioso administrativo venezolano, el primer aspecto que
hay que destacar es que en Venezuela, durante muchos años, no existió una Ley
destinada a regular la jurisdicción contencioso administrativa; sino que era en la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2004), y su antecesora la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (1976), donde se habían regulado los
aspectos centrales de este procedimiento, aplicable no solo a los juicios que se
desarrollaren ante este Máximo Tribunal, sino transitoriamente ante los otros
Tribunales de lo contencioso administrativo: las Cortes Primera y Segunda de lo
Contencioso Administrativo y los Tribunales Superiores con competencia en razón
de la materia, recogiéndose en ambas normativas una tradición jurisprudencial,
que se complementaba con la aplicación supletoria de las disposiciones del
Código de Procedimiento Civil.
De esta manera, surge la nueva Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Número 39.447 de fecha Dieciséis (16) de Junio de Dos
Mil Diez (2010), reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Número 39.451 de fecha Veintidós (22) de Junio de Dos
Mil Diez (2010), la cual abre una vía necesaria, aunque no suficiente, para colmar
las numerosas lagunas y limitaciones históricas del Estado de Derecho,
constituyendo la publicación de esta Ley un gran logro, por cuanto es la
Jurisdicción Contencioso Administrativa quien resuelve las controversias que
puedan suscitarse por la actividad de los Poderes Públicos, y de los órganos de la
Administración Pública; sin embargo, esta jurisdicción especial, fue concebida en
origen como una jurisdicción especializada en la resolución de un limitado
número de conflictos jurídicos, pero en la actualidad ha sufrido hasta la
saturación el extraordinario incremento de la litigiosidad entre los ciudadanos y
las diversas Administraciones.
En consecuencia, se dice que la autotutela administrativa siempre guarda
el carácter excepcional porque la regla es la autotutela judicial (principio
indiscutible de justicia), fundada en la jerarquía de los intereses públicos que
procura y tutela, la Administración, lo cual, le otorga un carácter obligatorio, esto
es, que las Administraciones Públicas no pueden disponer de ella, ni negarse a
aplicarla. En virtud de este principio, la Administración puede tutelar sus propias
situaciones jurídicas y gozar de la potestad de ejecutar sus actos administrativos
validos y eficaces sin acudir a la tutela judicial; constituyendo el Interdictum
Roquium que va dirigido a la recuperación y restablecimiento de la situación
anterior que ha sido alterada por el particular; así como a la protección y defensa
de la Administración por si misma, es decir, sin necesidad de pedir la actuación
jurisdiccional de los tribunales en razón del interés publico, cuyo resguardo le
incumbe.
El segundo aspecto de los que componen a la Forma Interna del Control
de la Actividad Administrativa, se halla enmarcado bajo los parámetros de la Vía
Recursiva como un remedio a la legal actuación de la Administración; para lograr
una rectificación en su proceder. El control de la actividad administrativa se
realiza mediante la impugnación por el particular o interesado de las actuaciones
realizadas en sede administrativa, configurándose esta modalidad de autotutela
como un medio legal dispuesto para los particulares por el ordenamiento jurídico
a través de la utilización de “recursos”. Doctrinariamente estos mecanismos
reciben el nombre de recurso, pues se vuelve a trabajar sobre la materia
procedimental ya decidida, a fin de que su “nuevo curso”, permita depurar la
exactitud o la inexactitud de las conclusiones primeramente obtenidas.
Una vez que se interponen los recursos administrativos contra un acto de
la Administración, y posteriormente, se emite un acto a través del cual se da
respuesta al recurso administrativo, el acto recurrido pierde como resultado del
acto posterior su eficacia. Esto se evidencia como consecuencia del Principio de
Ejecutoriedad de los Actos Administrativos, debido a que el órgano administrativo
puede materializar la decisión contenida en la manifestación de voluntad y por tal
motivo, se dice que el acto cuya ejecución pudiese causar algún perjuicio al
administrado, sería aquel que hubiese puesto fin a la vía administrativa y que por
ende hubiese causado estado. En este orden de ideas, los recursos
administrativos, constituyen mecanismos de impugnación de un acto
administrativo, que en el ordenamiento jurídico venezolano, han sido distinguidos
en la norma marco del procedimiento Administrativo, esto es, la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos; como Recurso de Reconsideración, Recurso
Jerárquico y Recurso de Revisión; según el órgano administrativo ante el cual se
interponga en el caso de los dos primeros, o la excepcionalidad que pudiera
generar posteriormente, la discusión de un acto que en principio adquirió
firmeza.
 Es precisamente, este último mecanismo del control interno de la
actividad administrativa, el que ofrece importantes elementos de discusión en el
contexto jurídico venezolano, en tanto, se pueda partir del ejercicio obligatorio o
no de la vía recursiva; de allí que ha sido objeto de discusión doctrinal el alcance
y justificación del agotamiento o no de la vía administrativa como requisito en el
primer caso, de acceso jurisdiccional y /o como garantía del administrado, en el
segundo.