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Junio 2012
INTRODUCCIÓN
La Cuenca Matanza – Riachuelo (CMR), una de las más poluídas de América Latina y
del mundo, tiene una superficie de 2.240 km2, un ancho medio de 35 km, una longitud
de 75 km y está formada por 233 afluentes. En este territorio residen más de cinco
millones de habitantes; el 30 % carece de servicios de agua potable desagüe cloacal y
el 10 % habita en asentamientos precarios y “villas”. Se pueden distinguir tres áreas:
la cuenca alta, un área de baja densidad, predominantemente rural, con
actividades agrícolas extensivas e intensivas.
la cuenca media, un área de densidad media en proceso de consolidación y
expansión urbana. Su ocupación se caracteriza por usos periurbanos (quintas,
casas de fin de semana, urbanizaciones cerradas, cementerios privados,
equipamientos deportivos). Se localizan aquí el Aeropuerto Internacional Ministro
Pistarini, grandes equipamientos metropolitanos, como el Mercado Central de
Buenos Aires, playas ferroviarias y numerosos basurales a cielo abierto.
la cuenca baja, el área más urbanizada, densa y contaminada. Aquí se inicia el
proceso de ocupación, vinculado a la construcción del primer puerto de Buenos
Aires, localizado en la desembocadura del Riachuelo. Esta área concentra un
importante patrimonio industrial desactivado que podría ser rehabilitado.
El proceso de estructuración territorial de la Cuenca baja ha estado determinado, en
buena medida, por la localización espontánea de actividades industriales en sus
márgenes, desde el siglo XVIII hasta el presente. El cambio de paradigma productivo
iniciado a mediados de los ’70 en el marco de la reestructuración económica mundial,
sumado a erráticas políticas industriales implementadas en el país, a la discontinuidad
de las políticas de planificación territorial y a sucesivas restricciones urbanísticas
impuestas a la industria, alimentaron un proceso de deterioro socioambiental, puesto de
1
Esta ponencia presenta resultados y avances de investigación del Proyecto “Política urbanística y gestión ambiental
en la Cuenca del Río Matanza – Riachuelo: estrategias para su desarrollo urbano” (UBACyT A031,2008 - 2010) y
del Proyecto “Transformaciones territoriales y gestión urbano ambiental de la Cuenca del Río Matanza – Riachuelo:
estrategias y escenarios de desarrollo en debate” (UBACyT 20020100898, 2011-2013), con sede en el Programa
Urbanismo y Ciudad, FADU – UBA, así como de los estudios realizados en el marco del Convenio de Cooperación y
Asistencia Técnica UBA – AySA para la formulación del “Proyecto Urbano Ambiental de las Márgenes del Río
Matanza –Riachuelo” (Expte. UBA 0006099/2010).
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Arq. Especialista en Gestión Ambiental Metropolitana FADU – UBA. Investigadora del Programa Urbanismo y
Ciudad (PUC) – Secretaría de Investigación – Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de
Buenos Aires. Correo electrónico: silvanacappuccio@gmail.com
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DEA en Urbanisme et Aménagement du Territorire, IUP - Université de Paris XII, Especialista en Planificación
Urbana y Regional, FADU - UBA. Directora del Programa Urbanismo y Ciudad (PUC) – Secretaría de Investigación
– Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico:
ilianamignaqui@yahoo.com.ar
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1. ENFOQUE CONCEPTUAL
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Nos referimos a las tres corrientes del ecologismo que distingue Joan Martínez Alier: el culto de la vida silvestre, el
credo eco-eficientista y el movimiento de justicia ambiental. En nuestro país predomina el enfoque ecoeficientista,
que postula el eficiente uso de los recursos naturales y el control de la contaminación y cuyos conceptos clave son
modernización ecológica, desarrollo sostenible y más recientemente, industrias limpias, responsabilidad social
empresarial y gobernanza (Martinez Alier, 2005).
5
Arts. 9 y 10 de Ley 25.676. Su implementación está a cargo del Consejo Federal de Medio Ambiente.
6
Plan Estratégico Territorial (PET), Avance 2008. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios. Disponible en: http://www.planif-territorial.gov.ar/paginas/prograas/documentos/pet_avance_2008.
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Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983. Fuente: www.miliarium.com/paginas/leyes/Urbanismo.htm
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Sus orígenes pueden rastrearse en el regionalismo de Geddes, Mumford y Odum y en cinco movimientos opuestos
al paradigma “cartesiano”: [1] socialistas utópicos como Charles Fourier, Robert Owen y Ebenezer Howard; [2]
geógrafos y regionalistas como Vidal de la Blanche, Jean Brunches, Carl Sussman, Friedmann y Weaver, Friedrich
Ratzel y Patrick Geddes; [3] los anarquistas Pierre Joseph Proudhon, Peter Kropotkin, Elie y Elisée Reclus; [4]
socialistas como August Comte y Frederic Le Play, y [5] el ecólogo Ernst Haeckel. Estas cinco líneas fermentaron, a
su vez, el cambio social que en los ’60 y ’70 protagonizaron activistas como Kirkpatrick Sale, Ian McHarg, Steve
Bear, Theodore Roszak, Paolo Soleri, Abraham Maslow y Ludwing Von Bertalannfy (Aberley, 1994).
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Noss privilegia la protección de la diversidad biológica por sobre las necesidades de las comunidades humanas.
Steiner entiende que las comunidades humanas pueden identificar objetivos sociales, económicos y culturales para
hacerlos luego coincidir con los límites y posibilidades asociados a los paisajes circundantes (Aberley, 1994: 169).
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En los municipios metropolitanos rige la Ley 8912/77; en la CABA, el Código de Planeamiento Urbano.
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Se entiende por jurisdicción la facultad de reglar las relaciones jurídicas que nacen del uso y aprovechamiento de
los recursos naturales. Mientras el dominio se ejerce sobre las cosas y lleva necesariamente a la jurisdicción si nada
la limita, la jurisdicción se ejerce sobre las relaciones y las funciones, pero no lleva necesariamente al dominio.
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“La autonomía consiste en la facultad que tiene la autoridad para darse sus propias normas, elegir sus autoridades
y administrarse a sí misma, dentro del marco de su competencia territorial y material” (Sabsay, 1999: 87).
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Cuadro Nº 1
1. Convenio entre la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires para
sanear el Riachuelo (Ley pcial. Nº 9.597/1980). Se suscribe durante un gobierno dictatorial con prescindencia de
la participación de los municipios y de la comunidad. Su objeto es el mero saneamiento correctivo y parcial del río,
encomendado exclusivamente al actual CEAMSE y financiado con aportes igualitarios de ambos gobiernos.
2. Comité Ejecutivo para el Saneamiento de la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo (Decreto PEN 1093/93).
Se crea a iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional (Dr. Carlos Menem) sin consenso previo con otros niveles de
gobierno. Lo integran la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano de la Nación (SRNyAH), el
CEAMSE, la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la
Nación y la Municipalidad de la Ciudad de Bs. As. La participación municipal se limita a la formulación de opiniones.
Carece de mecanismos de regulación, de coordinación y de concertación, ni tiene competencias diferenciadas de
las partes que lo conforman. Su objeto es restaurar el equilibrio del ecosistema acuático (en “1000 días”) mediante
un Plan de Gestión Ambiental (PGA). Fue liquidado mediante el Decreto PEN 1094/96.
3. Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo
(Decreto PEN Nº 482/1995). Se crea sustituyendo al anterior, en el ámbito de la SRNyAH, y bajo la coordinación
de su titular. Su funcionamiento, dirección y financiamiento dependen exclusivamente del PEN. Es integrado,
además, por un representante del gobierno de la provincia de Bs. As. y uno de la municipalidad de la Ciudad, pero
es nula la participación de los gobiernos municipales. Su objeto es la regulación hidráulica, el control de vertidos
domésticos, industriales y de operaciones portuarias, y la recuperación ambiental, considerando la participación
comunitaria. Asimismo, debe coordinar las acciones interjurisdiccionales y los aportes de los organismos públicos
que integran el comité, así como la adecuación al Plan de las obligaciones de Aguas Argentinas S.A.
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Se trata del juicio “Mendoza Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (Daños
derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)”, también denominado “Causa Riachuelo”.
14
Esta doble coyuntura puede ser atendida exclusivamente por la CSJN (art. 117 de C.N.).
15
Por Ley Nac. 26.168, adherida por la provincia mediante Ley Nº 13.642, y por la CABA, mediante Ley Nº 2.217.
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Las ONGs Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Fundación Greenpeace, Centro de Estudios Legales y
Sociales, Asociación Vecinos de la Boca, Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos y vecinos presentantes
en la causa “Verga, Ángela y otros c/Estado Nacional y otros s/medida cautelar”. (Pronunciamiento de 20/03/07).
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Señala Sabsay: “Un aspecto central de cualquier forma de organización metropolitana reside en la necesidad de
que la instancia creada sea independiente (…) de cualquiera de las partes del convenio, máxima de sentido común
que ha sido trasgredida recurrentemente en las experiencias locales de comités interjurisdiccionales de cuenca”.
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Como síntesis de este apartado, podríamos afirmar que los actores económicos,
presentan especificidades según la rama de actividad, el tamaño del establecimiento,
tecnologías utilizadas y su localización territorial que merecen un análisis
pormenorizado. Sus intereses así como sus estrategias son determinantes para el
futuro desarrollo económico – territorial de la Cuenca.
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han catalogado los bienes patrimoniales de la cuenca baja. En este orden de ideas, es
presumible que en la ausencia de un OAT que articule la totalidad de las políticas
públicas con que se pretende sanear la cuenca, radiquen, en cierta medida, los
incumplimientos o demoras de ACUMAR vinculados a la sentencia.
En una breve síntesis, podemos señalar como positivo: la extracción de los buques y
artefactos hundidos, la remoción y reubicación de 10.000 puestos de la Feria “La
Saladita” (situados sobre el borde del Riachuelo) y el inicio de la relocalización de
personas en situación de emergencia22 -si bien las familias reubicadas representan sólo
el 12% de un total de más de 2.000 familias a relocalizar-. Todas estas acciones han
facilitado avances en la apertura del camino de sirga y la limpieza de márgenes. Por el
contrario, los aspectos sanitarios y de control y reconversión industrial aún revisten
significativas dilaciones. Si bien han comenzado a activarse, aún no se han puesto en
marcha las obras de infraestructura para el saneamiento cloacal. Asimismo, se han
instalado nodos de vigilancia epidemiológica ambiental y laboratorios de análisis
clínicos toxicológicos, pero no se ha realizado un reconocimiento cabal de la población
en riesgo23. El empadronamiento general de industrias de 2010 y 2011 reveló un total
de 19.259 establecimientos, de los cuales, si bien se desconoce el número de
inspeccionados, se informan 208 clausuras, 1291 establecimientos contaminantes y
597 con planes de reconversión industrial aprobados24. Pero tanto el sistema de control
de industrias como la habilitación de aquellas que cuentan con planes aprobados han
sido cuestionados por la CSJN en cuanto a su escasa rigurosidad y la falta de
coordinación interjurisdiccional25. Asimismo, el Cuerpo Colegiado ha efectuado
reiteradas advertencias respecto de la necesidad de revisar las resoluciones que
reglamentan los usos del río y los objetivos de calidad de agua, en tanto resultan
incompatibles con el saneamiento pretendido26. El Polo de Dock Sud, por su parte,
mantiene su complejidad intacta –sólo 3 empresas de las 10 obligadas a relocalizarse lo
abandonaron- y tampoco se ha avanzado en su cuestionable plan de reconversión27.
22
Por ejemplo, barrios “Puente Bosch”, “Amanecer”, “Lujan“ y “El Pueblito”.
23
De acuerdo a conclusiones del Atlas de la Niñez en Riesgo Ambiental en la Argentina (2009), el 50 % de los casos
con valores muy altos de Riesgo por Saneamiento Básico Insuficiente se concentra en 5 municipios de la Cuenca:
Alte. Brown, Ezeiza, La Matanza, Lomas de Zamora y Merlo; mientras que el riesgo derivado de la actividad
industrial ubica en el rango muy alto a La Matanza, y en el rango alto a Lanús, Avellaneda y Lomas de Zamora.
24
Información disponible al 4/05/2012 (fuente: www.acumar.gov.ar)
25
Área Riachuelo (FARN): newsletter 23, 13 de marzo de 2012, pags. 2, 9, 11.
26
La Resoluciones ACUMAR 1/07 (Límites admisibles para descargas de Efluentes Líquidos) y 3/09 (Reglamento
de Usos y Objetivos de Calidad de Agua), no fijan restricciones concretas al vuelco de importantes metales pesados
ya existentes en el agua y los sedimentos del río, sino que plantean un límite a su concentración, sin considerar la
cantidad de efluentes totales que sea posible volcar, es decir, sin contemplar las particularidades del cuerpo receptor.
(Fuente: Convenio UBA-AySA, “Proyecto Urbano-Ambiental de Márgenes del Río Matanza Riachuelo”, Informe 3).
27
El Polo está integrado por 51 establecimientos, con predominio de sectores de hidrocarburos y químicas. En 2003,
un estudio de la SAyDS junto a la Agencia de Cooperación Internacional del Japón, JICA, realizado a niños de entre
7 y 11 años de la adyacente Villa Inflamable, mostró que el 50% presentaba plombemias -con exposiciones a cromo,
benceno y tolueno, o coexposición a dos o más contaminantes-. A pesar de estas evidencias, en el Plan Maestro y
Estratégico del Puerto de Dock Sud se ha privilegiado un criterio de “propiedad” por sobre uno de riesgo para
proceder a las relocalizaciones de las industrias que han sido obligadas a abandonar el Polo por la ACUMAR.
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Para la elaboración del diagnóstico nos hemos apoyado en primer lugar, en los estudios
y relevamientos del área realizados por el equipo de investigación y en segundo lugar,
en un conjunto de estudios, diagnósticos, informes y documentos oficiales28.
Se consideraron un conjunto de variables, entre ellas, usos del suelo (legales y reales),
disponibilidad de redes de servicios urbanos, propiedad del suelo, basurales existentes,
asentamientos precarios, redes viales y de transporte, tipos de costa y de
infraestructura costera, áreas verdes y elementos del paisaje sociocultural, que
permitieron, en primer lugar, identificar los principales nudos problemáticos vinculados a
la gestión ambiental, el ordenamiento territorial y la planificación urbana; en segundo
lugar, identificar las fortalezas y oportunidades, debilidades y amenazas a fin de
construir una Matriz FODA y, en tercer lugar, definir áreas territoriales homogéneas.
Luego se analizaron planes, programas y proyectos en curso a cargo de distintos
organismos públicos29, y los obstáculos / facilidades que presentaban para llevar
adelante el ordenamiento ambiental del territorio requerido por la Corte Suprema.
Este análisis se hizo a partir de la formulación de tres escenarios hipotéticos que se
desarrollarán en el apartado siguiente, la evaluación del impacto que tendrían los
planes, programas y proyectos sectoriales en curso y el PISA, sobre tres matrices: la
matriz productiva y de desarrollo; la de urbanización y crecimiento y la ambiental30. En
la tabla 1 se indican los nudos problemáticos relativos a cada tipo de matriz.
28
“Plan Estratégico Territorial” Ministerio de Planificación Federal (PET, 2008); “Lineamientos Estratégicos para la
RMBA” (LEM, 2007), Subs. de Urbanismo y Vivienda, Ministerio de Infraestructura y Obras públicas de la Prov. de
Buenos Aires; “Plan Urbano Ambiental”, Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBA (PUA; 2008); “Plan Integral de
Saneamiento Ambiental”, ACUMAR, (PISA, 2009-10); Newsletters de Fundación Ambiente y Recursos Naturales;
“Atlas de la Niñez en Riesgo Ambiental en la Argentina”, Defensoría del Pueblo de la Nación (2009).
29
Se identificaron 233 acciones de organismos públicos de los tres niveles de gobierno que corresponden a obras de
infraestructura de saneamiento, vialidad, hidráulicas, de mejoramiento del espacio público y urbanización de villas.
30
Se utiliza la clasificación adoptada en el documento “Lineamientos Estratégicos para la RMBA” (LEM, 2007).
31
No se había realizado aún el empadronamiento de establecimientos por parte de ACUMAR.
32
Ley 2972/2008. La creación del Distrito pretende dar impulso a las empresas de tecnologías de información y
comunicación (TICs) a través de exenciones impositivas, incentivos fiscales y apoyo crediticio. Asimismo, por un
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lado, se pretende revalorizar y rehabilitar antiguos edificios industriales existentes en el barrio y, por otro, generar un
cluster de innovación, tomando como referencia la experiencia del proyecto 22@bcn, en Barcelona.
33
Según el Código Civil, es la franja de 35 metros que debe quedar libre de ocupación en cada margen de una ribera
para garantizar el acceso a los cursos de agua.
34
Un estudio publicado en 1996 mencionaba la presencia de plomo, mercurio, cromo, percloroetileno, benceno
tricloroetileno, tolueno, xileno, bifenilos policlorinados, hidrocarburos aromáticos polinuceares en un número
pequeño de muestras de suelo superficial, con niveles crecientes en capas edáficas más profundas.
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Debe remarcarse el peso que aún tiene la industria manufacturera de la CABA y los 14
municipios metropolitanos de la CMR sobre el Producto Bruto Nacional (34,87%) al
momento de planificar una nueva matriz productiva para la CMR.
El análisis de los dos últimos censos de población (2001-2010) demuestran el
crecimiento de la población total de la CMR, y en particular dentro de las “villas” y
asentamientos precarios. La tendencia de crecimiento indica que cada 10 años,
400.000 habitantes nuevos se incorporarán a este territorio. Esto deberá ser
considerado al planificar la matriz de urbanización y de crecimiento.
Asimismo, el impacto del cambio climático en lo referente a inundaciones costeras se
sentirá principalmente en la frecuencia mayor de inundaciones provocadas por las
sudestadas. Los altos índices actuales de vulnerabilidad a las inundaciones presentan
proyecciones desfavorables respecto al escenario A2 de Cambio Climático de la
década 2070/2080 a lo largo del Matanzas Riachuelo.
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4. ESCENARIOS DE DESARROLLO
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En esta comunicación sólo se presenta una síntesis de los tres escenarios y sus efectos sobre la matriz productiva,
de urbanización y ambiental.
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La fundamentación de los escenarios, parte del siguiente supuesto: “El Estado a través
de las normas urbanísticas, el ordenamiento territorial y ambiental, la inversión pública, puede
incidir de manera directa en el proceso de valorización del espacio. En este sentido promover o
desalentar determinados proyectos urbanos, podría comprometer el futuro desarrollo de la
CMR, agudizando las desigualdades sociales y los costos ambientales, o bien, generar nuevas
áreas de oportunidad urbanística, ayudando a una mayor integración socio-territorial y
mejorando las condiciones ambientales existentes” (Convenio UBA – AYSA, 2010, Informe 4).
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Que ha sido vuelto a reclamar a ACUMAR por Res. del Juzgado Quilmes de 28/12/2010 y de 28/03/2011.
37
AUTOS_caratulado: “ACUMAR s/ORDENAMIENTO TERRITORIAL” de los autos principales Nº 01/09,
caratulado: “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ESTADO NACIONAL y otros. s/EJECUCIÓN DE
SENTENCIA (en autos Mendoza, Beatriz Silvia y ots. c/Estado Nacional y ots. s/Daños y Perjuicios;
daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)”, del Registro de la
Secretaría Nº 9 a cargo del Dr. Pablo Ezequiel Wilk, del Juzgado Federal de Primera Instancia de
Quilmes. 28 de diciembre de 2010
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Estas estrategias producirían a corto o a mediano plazo, efectos positivos sobre las tres
matrices:
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6. REFLEXIONES FINALES
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