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INTIM ouçAo
No dia 10 de julho de 2001 foi aprovada a importante Ler Federal id. 10.257, chamada
"Estatuto da Cidade", que regulamenta o capitulo original sobre política urbana aprovado pela
cuspi-oiç a° Federar de 1988 (arts. 182 e 183). Esta lei com certeza vai dar suporte jurídico ainda
mais consistente às estratégias e aos processos de planejamento urbano, e sobretudo à ação
daqueles governos municipais que se têm empenhado no enfrentamento das graves questões
urbanas, sociais e ambientais que têm diretamente afetado a vida da enorme parcela — 82% da
população total — de brasileiros que vive em. cidades. De fato, se a Constituição de 1988 já fida
afirmado o papel fundamental dos municípios na formulação de diretrizes de planejamento urbano e
na condução do processo de gestão das cidades, o Estatuto da Cidade não só consolidou esse espaço
da competênciajurídica e da ação política municipal, como também o ampliou sobremaneira.
Contudo, ao enfatizar a importância dos processos e mecanismos para a gestão
democrática das cidades e para a democratização das formas de acesso ao solo urbano e à moradia,
q Estatuto da Cidade também propôs.as bases para a mudança da qualidide política do processo de
construção da ordem jurídico-urbanística. A proposta é que descentralização e democratização
caminhem juntas para garantir a plena legitimidade social dos processos de planejamento urbano,
formulação de políticas públicas, aprovação de leis urbanísticas e gestão de cidades.
Estatuto é dividido em quatro pedes. Na primeira parte, proponho uma análise conceituai
geral acerca da importância desta lei a partir de uma perspectiva jurídico-política, situando o
paradigma fundamental que orienta a interpretação e a utilização dos novos instrumentos
urbanísticos !-; aio disponfveis para a construção de uma outra ordem urbana pelos municípios. Na
segunda parte, discutirei alguns aspectos dos processos apontados pelo Estatuto da Cidade para a
gestão dernocráfica das cidades. Na terceira parte, abordarei os instrumentos jurídicos propostos por
esta lei para a regularização fundiária dos assentamentos informais em áreas urbanas. Finalmente,
farei um comentário acerca da autonomia acadêmica do Direito Urbanisfico — isto é, enquanto ramo
do direito brasileiro —, tal como foi inequivocamente confirmada pelos princípios e dispositivos do
Estatuto da Cidade.
UMA DOTA MUDANÇA PARADIGMÁTICA
A devida utilização das possibilidades do Estatuto da Cidade, bem como a adequada
interpretação de seus dispositivos, dependem fundamentalmente da compreensão de seu
significado e alcance nd contettoda ordem jurídica brasileira.
Foram necessários mais de dez anos de discussões, emendas e substitutivos de toda
ordem para que o projeto de lei rd. 5.788 fosse finalmente aprovado', e o texto final da lei revela todas
r. dificuldades do tenso processo de negociação e barganha que se deu entre diversos imeresses
eãistentesacerca da questão do controle jurídico do desenvolvimento urbano.
Depois de aprovada pelo Congresso Nacional em 18 de !unho de 2001, a lei foi
encaminhada para a sanção Wou vetos do presidente da República, e uma perdoou entre juristas foi
acerrimamente explorada, e mesmo fomentada, na imprensa nacional poF setores sontrários à
ars rareng o VáfiOS dm princípios e intrOmentos da rama Na ac serarcra es armar
Mia
FP"
moonstitucionalidade e assim justificar o veto pi esalericial Nu final desse processo, foram vetaratáip
apenas alguns dispositivossobre questões especificas, mas a verdade é que a controversra ¡urda,.
não terminou,
Ao regulamentar o capítulo constitucional sobre política urbana, o Estatuto da Cidade
confirmEttp_mn_eirLa in.n~ Direito Urbanístico como ramo autiinomo do direito público
brasileiro, n que peie a grande relevância dos novos instrumentos jurídicos e urbanisficcs criados
e/ou regulamentados pela lei federal, acredito que a importância maior do Estatuto da Cidade se deve
principalmente ao marco conceituai por ele consolidado, que, se devidamente assimilada, deverá
tornar-se a referencia central para a devida compreensão e interpretação das muitas e complexas
g. questões jurídicas intrínsecas ao processo de uso, ocupação e parcelamento do solo urbano, bem
como para dar suportejuriffico adequado às práticas de gestão urbana.
Esta seção pretende tão somente explorar alguns aspectos desse processo de construção
conceituai e institucional do Direito Urbanístico. Parto do principio de que, dada a gravidade dos
problemas urbanos existentes, estudar o Direito Urbanística no Brasil do século )29 pressupõe
das práticas_putitioodinstitucionais
discutido no contexto das possibilidades iurfácae
concretas de gestão urbana. Pela mesma razão, por mais fundamental que seja o estudo formal e
integrado das leis, princípios e instrumentos juddicos de cunho urbanístico, ddevida compreensão
do Direito Urbanístico, de sua natureza e suas possibilidades também requerem urna reflexão crítica ,..„._
sobre o processo de produção de tais leis, as condições para 00$ obstáculos ao seu cumprimento, ,
bem como sua viação corne processo de produção social da ilegalidade urbana. .
uristas estabeleçam as tão necessárias pontes entre ,..
tara tanto, e impera tivo que os j
estudos jurídicos e os estudos urbanos e ambientais, pois somente uma fãsão interdisciplinat do
fenômeno da urbanização intensiva daria conta da complexidade das questões e dos problemas
jurídicos das_cidades1.
Proponho como argumento que a devida avaliação critica dessa dimensão jurídica tão
importante, tão negligenciada do processo de desenvolvimento urbano requer uma mudança
paradigmática na maneira dese refletir sobre dois temas básicos, quais sejam: se Direito Urbanístico
e gestão urbana não podem mais ser pensados separadamente, é preciso "arrancar" o tratamento
jurídico do direito de propdedade imobiliária do âmbito indMtlualista do DireitoCivil para colocado no
_i~amento das cidades
âmbito social do Direito Urbanístico, de tal forma que o direito coleti
criado pela Constituição Federal de 1988 seja matedalizado. Da mesma forma,é preciso "arrancar" o
tratamento jurídico da gestão urbana do âmbito restrinvn do Direito Administrativo para colocado no
âmbito mais dinâmico do Direito Urbanístico, de tal forma que o direito coletivo à----
gestão participafiva
. _
das cidades também criado pela Constituição Federal de 1988, seja efetivado.
FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE VERSUS DIREITO INDIVIDUAL IRRESTRITO
Embora freqüentemente mascarada por discussões aparentementetécnicas ou legalistas
acerca de aspectos formais do projeto ã lei e da lei efetivamente aprdvada, o que sempre esteve em
e!a,
durante alongo processo de discussão sobre esta lei— dentro efora do Congresso Nacional —
jogo
e ainda é, a forte resistência dos grupos conservadores ligados ao setor imobiliário à nova concepção,
 •
propasta pela Constituição Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade, dada ao direito de
Propriedade imobiliária urbana, qual sela, o principio constitucional da função social da propriedade
urbana e da cidade.
Em última análise, toda e qualquer lei urbanística ou ambiental implica materializar o
principio da função social da propriedade, que é sem dúvida o principio fundamental do Direito
Urbanístico e do Direito Ambiental. Trata-se de princípio que já vinha sendo repetido por todas as
constituições brasileiras desde a de 1934, sem que tivesse sido claramente definido em termos
conceituais ou devidamente operacionaluado através da criação de mecanismos e instrumentos
constitucionais e legais que permitissem e garantissem o seu cumprimento. Somente na Constituição *
Federal de 19880 principio da função social da propriedade urbana encontrou uma fórmula conceituar
consistente, que pode ser assim sintetizada: o direito de propriedade imobiliária urbana é assegurado
desde que cumprida sua função social, que por sua vez é aquela determinada peia legislação
urbanística, sobretudo no contexto municipal. Cabeaogovemo municipal promover o controle jun ic
do processo de desenvolvimento- urbano através da formulação defrpoliticatr e ordenamento
Sedas quais os interesses individuais dos proprietários necessariamente coexistem com
outros interesses sociais, culturais e ambientais deoutrosgrupos e da cidade como um todo'.
Para tanto, foi dado aotroder público municipal o poder de, através de leis e diversos
instrumentos urbanisficos, determinar a medida desse equilíbrio — passível — entre interesses
individuais e coletivos' quanto à utilização desse hem não renovável essencial ao desenvolvimento
sustentável da vida nas cidades, qual seja, o solo urbano.
Páritudo, o principio da função social da propriedade ainda é em grande medida unia figura
de retórica nas práticas efetivas de desenvolvimento urbano e gestão de cidades, já que há muito a
ação dos setores privados e mesmo de setores dono ligados ao processo de
desenvolvimento urbana tem se pautado por outra noção, qual seja, a do direito de propriedade
individual irrestrito. A base jurídica dessa noção tem sido dada pelo Código Civil de 1916, aprovado
quando apenas cerca de 10% de brasileiros viviam em cidades, no contexto de um pais ainda
fundamentalmente agrário, mas que ainda se encontra em vigor Deve-se salientar que, além de
todos os seus muitos problemas em outras áreas, o "novo" Código Civil, não é de todo coerente com a
proposta do Estatuto da Cidade no que da respeito à noção do direito de propriedade imobiliária
individual, com o que novas controvérsias jurídicas deverão ser exploradas no futuro por grupos
conservadores.
Expressando a ideologia do legalismo liberaUCódigo Civil defende anoção da propriedade
individual de maneira quase que absoluta_ Ao longo do processo de urbanização intensiva no pais, e
em que pesem as mudanças drásticas ocorridas na sociedade brasileira nesse período, a ação do
poder público no controle do desenvolvimento urbano tem encontrado obstáculos nos princípios
civilistas, que ainda orientammende parte da doutrinajuridica e das interpretações dos tribunais',
O currículo obsoleto dos cursos de Direito - 'Inc incluem quatro anos e meio de discussões
dr formais sobre tal Código Civil, totalmente ultrapassado em mudos aspectos certamente tem
1; dificultado a mudança de "olhar" sobre a quustM. Formados nessa tradição civilista e dogmática, os
:mistas brasileiros ainda olham para a odanp artir da perspectiva do lote privado, e naturalmente
çáo vêem ou entendem muito além dos deres individuais do.; proprietários. Quando muito,
aqueles juristas uni pouco mais Manados para a .i[pLiitáncid Açáo do poder público nas áreas
urbanas justificam a apitcaçao de algumas restricaes administrativas ao-exercício da propriedade
imobiliária. Contudo, deve-se dizer que, em que pese a impodáncia dessa interpretação, trata-se
essencialmente de uma reforma conceituai ainda insuficiente do paradigma civilista.
Culminando num processo de reforma jurídica que começou na década de 1930,0 que a
Constituição de IgSSeo Estatuto da Cidade propõem é exatamente essa mudança de "olhar", isto é,
de paradigma conceituar de compreensão e interpretação, substituindo o principio individualista do
Código Civil pelo principio da função social da propriedade que, diga-se de passagem, se encontra
presente de maneira central nas ordensjurichcas de muitos dos países capitabstas mais avançados.
Antes da aprovação do Estatuto da Cidade, a resistência às políticas de gestão urbana
baseadas no princípio constitucional da função social (e mesmo às outras eis urbanísticas,
sobretudo às leis municipais) era freqüentemente expressa através do argumento jurídico —falho,
.mas eficiente — de„que o capitulo constitucionalnão seria auto-aplicável, com o que era preciso que
uma lei federal o regulamentasse, já que somente uma outra lei federal poderia modificar os
principias do Código Civil sobre o direito de propriedade. Na falta de uma lei federal que tratasse do
processo de desenvolvimento urbano, a ação do poder público nesse campo linha de 5E1 justificada
por malabarismos intelectuais relacionando diveloos princípios constitucionais em vigor e que
tratavam de aspectos parciais da questão. Mais deQ,. 2 anos depois da promulgação da Constituição
de 1988, uma tal lei federal finalmente entrou em vigor, com o que esse velho argumento não pode
maisserufilizado.
A verdade a, que, exatamente portratar de tema tão central da ordem econômica capitorlata,
a discussão sobre o Direito Urbanístico ecornfreqüência atravessada por re~ealágiratras—
nem sempre explicitadas, gerando situações ambíguas e atdudes contraditóbas por parte dn poder
itálico— inclusive do Ministério Público e do poder judiciário —, dos juristas e da própria sociedade.
,ifitioC que precisam ser implodidos para que a discussão sobre o Direito Urbanístico
São muitos osi
passe a se darcïjo de um quadro de maior objetividade, apoiada em análises conceituais e
r
pesquisas empíricas, de acordo com princípios de racionalidade acadêmica mais evidentes e em
consonância com os princípios contemporâneos expressos nos diversos tratados e convenções
intemacionaisque o Brasil tem freqüentemente assinado e ratificado em sua legislação nacional.
05 DIREITOS DE PROPRIEDADE
Na base ce muitas das críticas a esta lei, percebe-se uma visão ideológica comum nns
juristas conservadores de que existiria um único direito de propriedade, "natural", intocável, quz, e
sagrado. É premi ri que os juristas entendam que, no ordenamento jurídico brasileiro, como de r!
nos demais paises do mundo capitalista, nada que diz respeito à definição jurídica oi
Hada e a-rustnifl Mda ordem jurídica é histórica, cultural e politicamon,,
s ida. Ao semenJurei : ,-rr excesso ao positivismo e ao formalismo pulá
yr» tais juristas têm e ;tado a serviço de interesses econnamcos ,uus
Fite G palco da acumular:ao de capital, sem preocupação cor t
o dal na uhlitiçao do. Mu !imano,
48
Além disso. argumentar que existe na ordem jurídica brasileira uru conceito único de direita
de propriedade é urna falácia: são muitas as formas de direitos de propriedade em vigor - imóvel,
móvel, pública, privada, rural, urbana, intelectual, financeira, industrial, etc. -, bem corno são
diversas as relações sociais estabelecidas em torno delas, sendo que cada forma especifica tem sido
tratada pela ordem jurídica de maneira diferente. A noção liberal do Código Civil já foi profundamente
modificada no que diz respeito a vários desses direitos, permitindo a intervenção crescente do Estado
no domínio econômico da propriedade a tal ponto que hoje se choute a conveniência ou nãa da
retirada do Estado da arena econômica e o novo lugar do mercado. É no que toca a urna forma
especifica de propriedade - qual seja, a da propriedade imobiliária - que, por razões históricas e
políticas, o Estado brasileiro ainda nem reformou o liberalismo jurídico clássicos.
Proceder a essa mudança de paradigma, sobretudo no contexto das decisões judiciais, é
de fundamental imparifincia. A tradição incipiente de estudos jurídicos urbanísticos no Brasil tende a
ser essencialmente legalista, reforçando a noção civilista do direito de propriedade individual e
irrestrito. O Código Civil ainda considera a terra e breito de propriedade imobiliária quase que
exclusivamente em função das possibilidades econômicas oferecidas aos proprietários individuais,
cuja medida deve ser determinada pelos mesmos, reduzindo sobremaneira o escopo para a ação do
Estado no controle dos processos de uso, ocupação e parcelamento do solo urbano, de forma a
compatibilizar as diferentes interesses existentes quanto ao desenvolvimento urbano.
As cidades brasileiras - fragmentadas, excludentes, segregadas, ineficientes, caras, í
poluídas, perigosas, injustas e legais - são em grande medida o resultado desse fracasso do Estado
na reforma da ordem jurídica liberal, já que a lógica especulativa do mercado vê na propriedade tfin
somente um valor de troca, tão somente urna mercadoria, e não dá conta das questões sociais e
ambientais. Tão importante quanto aprovar novas leis e criar novos instrumentos orhanfsticos é
consolidara paradigma proposto pela Constituição de 1988, de-moda a reformar de vez a tradição
i ressisitas e que
civilista que está na base de muito da resistência ideológica às políticas urbanafing
desconsidera o papel central da lei -e da ilegalidade - no processo de desenvolvimento urbano e de
gestão urbana.
O maior deslocamento exigido diz respeito à necessidad& de se compreender que o
princípio da função social da propriedade não pode ser reduzido às restrições administrativas
externas ao exercício do direito de propriedade, como muitos juristas têm afirmado: o princípio
constitucional é essencial para a própria caracterização e conformação do direito de propriedade,
qualificando- por dentro - as formas de uso, gozo e disposição dos bens imobiliários. Nessesentido,
o direito de propriedade imobiliária deixa de ler um conteúdo econômico predeterminado, cuja
medida seria dada pelos loteasses individuais do proprietário, e passa a ter o conteúdo econômico a
ser determinado pelo poder público através das leis, planos e projetos urbanísticos, urna vez
também considerados os out os interesses sociais, ambientais e culturais quanto à utilização do sole
e dos bens imobiliários.
Somente a Instauração inequívoca desse novo marco conceituai do Direito Urbanisfico
code legar t matei ialização do novo direito coletivo fundamental criado pela ConstRuiõào de 198ti.
qual SM') ri direito de todos os cidadãos a terem a desenvolvimento de suas cidadesifianemde dg
n )rd, rio sé com os interesses individuais dos proprietários imobiliários, mas sobretudo com os WIN
iteremmes sociais da comunidade e da cidafile_pqm_pum todo.
OS NOVOS INSTRUMENTOS URBANISTIDOS
Confirmando e ampliando o espaço constitucional garantido para a ação dos municípios no •
controle do processo de desenvolvimento urbano, o Estatuto da Cidade não só regulamentou os
instrumentos urbanísticos pela Constituição de 1988, como também criou outros. São instrumentos
que podem e devem ser utilizados pelos municípios deforma combinada, de maneira a não apenas
promove{ a regulaçãji ativa dos processos de uso, desenvolvimento e ocupaçã do solo urbano,
mas especialmen ,induzir ativamente os rumos de tais processos, podendo dessa forma interferir
r, em alguma medida, @padrão e a dinâmica dos mercados imobiliários
diretamente com
produtivos formais,. informais e sobretudo especulativos que tal como gamam hoje, têm
determinaSscente de exclusão social e segregação espacial nas cidades brasileiras.
De fato, a combinação entre os instrumentos regulatgrios tradicionais do planejamento
urbano -- zoneamento, lotea mento/desmembramento, taxas de ocupação, modelos de
assentamento, coeficientes de aproveitamento, gabaritos, recuos, etc. - com os novos instrumentos
-- determinação de
indutores • regulamentados- pelo intatuto da Cidade - corno a
edificação/parcelamento/utilização compulsórios; a aplicação extrafiscal do IPT11 progressivo no
tempo; a imposição da desapropriação-sanção com pagamento em títulos da dívida pública; o
estabelecimento do direito de superfície; ouso do direito de preempção; a outorga onerosa do direito
de construir - com certeza abriu todo uni novo e amplo leque de possibilidades para a ação dos
municípios na construção de uma nova ordem urbana economicamente mais eficiente e
/
politicamente maisjusta esensivel às questões sociais e ambientais das cidades.
,
Contudo, a utilização de tais instrumentos e a efetivação das novas PnssNlidade5de ação
pelos municípios vão depender fundamentalmente da definição prévia de uma ampla estratégia de
planejamento e ação, expressando um "projeto de cidade" que tem necessariamente de ser
I
explicitado publicamente através da legislação urbanística municipal, começando com a lei.db Plano
I
Diretor. Nesse contexto, é de fundamental importância que as municípios promovam uma ampla
reforma de suas ordensjuridicas de acordo com osnovas princípios constitucionais e legais, deforma
o novo paradigma da função social da
a aprovar um quadro de leis urbanísticas condizentes COM
propriedade e da cidade.
DIREITO URBANISTICO E GESTÁO URBANA
Outra dimensão fundamental de Estatuto da Cidade, novamente consolidando e ,
ampliando a proposta básica da Constituição Federal de 1988, diz respeito à necessidade de os
municípios promoverem a devida inteiração entre planejamento, legislação e gestão urbana, de
,
"forma a deMOCMIIZat o processo de tomada de decisões e assim legitimar plenamente uma nova
ordem juridico-urbanística de natureza social.
De fato, o reconhecimento pelos municípios de processos e mecanismos imito-políticos
adequados, que garantam a particilasão efetiva dos cidadãos e associações representativas no
processo de formulação e implementação do planejamento urbano e das políticas públicas-através
de audiências, consultas, conselhos, estudos de impactos de vizinhança, iniciativa popular na
proposição de leis e sobretudo através das práticas do orçamento participativo - como o Estatuto da
Cidade, é fido como essencial para a promoção da gestão democrática das cidades, Além disso, a lei

nõ 10.257 enfatize a importância do estabelecimento de novas relações entre o setor estatal, o setor
privado e o setor comunitário, especialmente através de parcerias e operações urbinas
cobserciadas, que têm de dirlie dentro de um quadro jurídico-político clara e previamente definido,
incluindo mecanismostransparentes decontrole fiscal e social.
Também nesse contexto é preciso que os municípios promovam uma reforma
compreensiva de suas leis e processos de gestão político-institucional, polftico-social e político-
administrativa, deforma a efetivar e ampliaras possibilidades reconhecidas pelo Estatuto da Cidade.
Como argumentei acima, a discussão sobre o Direito Urbanístico tem dedar-se no contexto
de sua reação com as práticas concretas de Festão urbana'. De fato, algumas das experiências
internacionais mais inodoras de gestão urbana estão acontecendo no Brasil, tal coma o orçamento
participativo introduzido pelo município de Porto Alegre e que tem sido implementado em diversas
outras cidades e mesmo em outros países. A aproVição do Estatuto da Cidade consolidou um novo
paradigma não só para o planejamento urbano, mas também para a gestão urbana, especialmente ao
regblamentdFris novos instrumentos jurídicos deimaementação de políticas urbanísticas..
Por um lado, o devido tratamento jurktico do direito de propriedade imobiliária urbana deve
ser retirado do contexto individualista do Direito Civil de forma a que possa ser interpretado a partir
dos critérios mais progressistas, de ordem pública, do Direito Urbanístico. Por outro lado, as
. possibilidades Émtecidas pelo Direito Administrativo tradicional para a promoção de —c?
uma geMãO_Whanieticiente, justa e democrática também não são satisfatórias. Os ptincipios e 1.1 d1/
instrumentos em vigor limitados, restritivos e formalistas, não têm a necessária flexibilidade e o °
alcance devido para lidar com segurança jurídica e garanti-la as relações polffico-institucionais que
se estalo transformando rapidamente em vários níveis: dentro do aparato estatal mais amplo, entre
níveis governamentais, entre Estado e sociedade, e dentro da sociedade. Diversas estratégias de
planejamento urbano têm sido formuladas com base em novas idéias de gestão urbana, como solo
criado, parcerias público-privado, operações urbanas e operações interligadas, privatização e
terceidzação da prestação de serviços públicos, além do próprio orçamento participativo, mas tais
estratégias ainda não encontram suporte pleno adequado na ordem jurirtica administrativa.
Mais do que nunca, dada a extensão e diversidade dos problemas do pais, os judstas têm
de se preocupar não se comi a interpretação formal das leis, mas também com as condições de
efetividade das normas ecoma necessidade de cumprimento das leis, políticas e programas urbanos
- e das promessas de reformas socioeconômicas e políticas neles contidas. &então da gestão
tona envolve _ as e s_transdistiptinares, que, além da necessidade de uma
integração entre os profissionais das inversas áreas, requerem, dentre outros fatores, a capacitação
técnica e financeira dos governos municipais, a difusão da informação sobre as leis existentes e o
combateà corrupção.
Da perspectiva jurídica mais imediata, a discussão sobre a gestão urbana — sua natureza,1
seus problemas, oktáculos e possibilidades — requer a integração de três dimensões inter-
relacionadas, quais sejam: gestão político-institucional, gestão político-social e gestão político-
administiatíva. As duas primeiras dimensões tradicionalmente estão no âmbito do Nedo
Constitucional, a diiiina, no ambito do Direito Administrativo. A proposta do Direito 'Maur,: wo
maneira renovada. (
ASPECTOS DAGESTA0 POLÍTICO-INSTITUCIONAL
— A gestão político- institucional tem a ver com as condições de organização do Estado, e a
verdade á que o "mapa" do federalismo brasileiro não coincide com o 'mapa" da urbanização no
país, ou seja, o pacto político-institucional federativo não expressa a realidade urbano-territorial
efetivamente criada no país. Inúmeros têm sido os problemas decorrentes desse descompasso
fundamental, sendo que, até a promulgação da Constituição Federal de 1988, vários deles decorriam
de fatores e processos complexos, tais como: as condições distorcidas de distribuição de
competências legislativas; a falta de autonomia municipal e a centralização de poderes políticos,
jurídicos &financeiros, o aparato autoritário de gestão metropolitana que vigorou entre 1973 e 1988; o
tratamentof armai idêntico dado a municípiostotalmente diferentes, etc.'
A despedi) de sua importância, as tentativas de enfrentamento de tais problemas no
período imediatamente antedor à convocação do Congresso Nacional Constituinte — por exemplo,
através da criação de associações e consórcios de municípios — eram jurídica e politicamente
ggeis. Como resultado, surgiu o movimento de i'mufficipalismo a todo custe", que para o bem e
para omal, orientou a formulação da Constituição Fed-Mral de 1988.
Desde então, em que pese o reconhecimento de uma autonomia municipal relativamente
maior (ainda que posteriormente afetada pela Lei de Responsabilidade FiscalYrtiversos problemas '
continuam a afetar as condições de gestão político- institucional, tais como: falta de tratamento ‘i(
adequado da dimensão metropolitana do ordenamento territorial; o crescimento artificial de
municípios; relações intergovemamentais político-financeiras pouco sistemáticas, etc. Esse quadro
tem sido complicado ainda mais pelo estoque de problemas fiscais, financeiros, sociais, urbanos e
ambientais acumulados e que urgentemente requerem uma ampla ação integrada Mas entes
federativos.
ASPECTOS DAGESTÃO POLÍTICO-SOCIAL
Já a gestão político-social tem a ver com a relação ampla entre o Estado e a sociedade. A
verdade e que, por várias razões, a ordexp juridieo-politica_constitucional não ?pressa a ordem
politica-social gonstruida no cotiManodos_processos políticos do pais. Alguns problemas existentes
ate a promulgação da Constituição Federal de 1988 se referiam a: exclusão popular do processo
político, essencialmente autoritário, inclusive devido ao fato de que os prefeitos de capitais não eram
eleitos até 1982; eleição indireta do presidenteda República até 19881 poder legislativo impedido, em
todos os níveis governamentais, de propor leis em matéria financeira e orçamentária; uso
indiscdmirrado de medidas de exceção, como o decreto-lei; sistema eleitoral excludente;
mecanismos de representação popular viciados; judiciário atrelado ao poder executivo e com
estrutura obsoleta, etc.
As tentativas de effirentamento de tais problemas que foram formuladas sobretudo a
partir do final da década de 1970. Com a crise c, aí,osiite de legitimidade fio Estado e face ao
surgimento de novas formas de organização social r.-rno movimentos sociats, sindicatosfortes, etc.,
Z' comitês corn participação crescente da
resultaram na importante criação de conselhos.
sociedade civil.
 Após 1988. dentre muitos outros problemas político-sociais existentes, pode-se destacar
. o tato de que, ainda que a Constituição proponha a combinação entre democracia representativa e
democracia direta de várias formas, o fortalecimento do legislativo tem levado a tensões com os
mecanismos de participação popular- orçamento participativo, conselhos deliberativos, etc. -que
-s. •1 se dão no seio do executivo; a estrutura do poder judiciário foi lamentavelmente pouco alterada;
éci também o sistema eleitoral foi pouco alterado, etc. Enfim,sao muitos os problemas que precisam de
' ser,urgentemente confrontados.
or.4 _da ..entitaxick, dR, uitntfr
ituw, eta-. -ocewic,,,zin
callíN4 áStiii u'im 7 110, ach "9""9‘
ASPECTOS DA GESTÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Da perspectiva da gestão político-adm,jflistrafiva, também há inúmeras questões
complexas a selem enfrentadas. Com a crise fisc , redefinição do papel do Estado decorrente das
políticas deliberalização, pressões decorrentes a gábalização económica, aumento da jibbreza
social, mudanças tecnológicas, etc., tem havid4 urna pressão crescente pela flexibilização do
planejamento Urbano e da açáo administrativa, de içI fôrma que respostas mais rápidas possam ser
dadas às questões urbanas. Surgiram então as nUories de parcerias público-privado, operações
urbanas, operações interligadas e ganhos do planejamento, sempre com ênfase na idéia da
barganha, do crédito e do estímulo.
Na base de tais estratégias, está a critica à burocratização excessiva do Direito
Administrativo em vigor, àfigidez das regras que adentam o contrato administrativo e à inflexibilidade
dos principies que regem a relação entre o Estado e o setor privado. Contudo, outros problemas
igualmente sérios têm decorrido de tais mudanças nas práticas de gestão político-administrativa: as
novas estratégias adotadas freqüentemente não se têm pautado por critérios transparentes, a
segurança jurídica das novas relações entre o setor estatal e o setor privado tem sido questionada, a
falta de critérios ode controle e o casuísmo nas decisões tomadas têm feito com que novos espaços
tenham sido abertos para corrupção, favorecimento político e clientelismo, etc.
Também nesse contexto da gestão urbana é fundamental que o paradigma do Direito
Urbanístico seja consolidado, de forma a criar urna verdadeira esfera pública que não seja reduzida
ao setor estatal e que seja efetivamente democrática e participativa, para que seja assim
materializado o outro novo direita coletivo criado pela Constituição Federal de 1988, qual seja, o
direito coletivo à participação áreta e indireta no processo de gestão das cidades.
CIDADES ILEGAIS
A outra dimensão fundamental do Estatuto da Cidade diz respeito aos instrumentos
jurídicos reconhecidos para a promoção, pelos municípios, de programas de regularização fundiária
dos asse~sitfonnais, dentro da proposta mais ampla já introduzida pela Constitui •"e_de,..,
t988
----aaTffliffeas
de qt publicas municipais promover a democratiza 'fio das fornias acesso
.
ao solo urbano e á moradia,
O Estatuto da Cid,* imonhecou que a crise generalizada de moradia e a proliferação de
!( formas de ilegalidade urbana, no que diz respeito aos processos de acesso ao solo e à moradia,
i oroduzidas pela combinação entre a falta de nulificas habitacionais adequadas e a ausência de
i opções suficientes e acessíveis oferecidas pelo mercado imobiliário são ao mesmo tempo resiiii.iiiiJ
t e causas de vários dos problemas urbanos enfrentados pelos municípios. Além de regulamentai os.
institutos já existentes do usucapião especial urbano e da concessão de direito real de uso, que
devem sor utilizados pelos municípios para a regularização das ocupações respectivamente em
áreas jr±/~441171Éas, a lei n°10.257 avançou no sentido de admitira utilização de tais
instrumentos de forma coletiva. Diversos dispositivos importantes foram aprovados de forma a
garantir o registro de tais áreas nos cartórios imobiliários, que há muito têm colocado obstáculos às
políticas de regularização.
A seção do Estatuto da Cidade que propunha a regulamentação de uniterceiro instrumento
mencionado na Constituição de 1988, qual seja, a concessão de uso especial para finde moradia, foi
totalmente vetada pelo presidente da República por razões juríTicas, ambientais e políticas. Contudo,
dada sobretudo a mobilização do Fórum Nacional da Reforma Urbana, em 4 de setembro de 2001, foi
assinada pelo presidente a Medida Provisória n" 2220, que reconheceu, em determinadas
condições, o direita subjetivo (e não - apenas como prerrogativa da administração pública) dos
ocupantes de inuiveidetrroorieslade pública, inclusive municipal, à concessão de uso especial para
fins de moradiiÃi estabelece em que condições o poder púbãco municipal
pode promover a remoção dos ocupantes de áreas públicas para outras áreas mais adequadas.
Trata-se de medida de extrema importância social e política, mas que certamente ái exigir um
esforço jurídico, político e administrativo articulado dos municipios de forma a responder às
situações existentes de maneira juridicamente adequada e também de forma condizente com os
outros interesses sociais e ambientais da cidade como um todo.
LEGALIDADE E ILEGALIDADE
Conforme destaquei anteriormente, não há como se falar de Direito Urbanístico no Brasil
de hoje sem se falar em ilegalidade urbana. A proliferação de formas de ilegalidade nas cidades,
especialmente no contexto cada vez mais significativo da economia informal, é uma das maiores
conseqüências do processo de exclusão social e segregação espacial que tem caracterizado o
crescimento urbano intensivo nos países em desenvolvimento. Tal fenômeno se torna ainda mais
importante no que se refere aos processos socioeconômicos e culturais de acesso ao solo e produção
da moradia: um número cada vez maior de pessoas tem tido de descumprir a lei para ter LIII1 lugar nas
cidades, vivendo sem segurança jurídica da posse em condições precárias ou mesmo insalubres e
perigosas, geralmente em áreas periféricas ou em áreas centrais desprovidas de infra-estrutura
urbana adequada. Diversos dados delimites (Entintas têm revelado que, se consideranas tais formas
de acesso ao solo urbano e de produção da moradia, entre 40% e 70% da população urbana nas
grandes cidades das países em desenvolvimento estão vivendo ilegalmente, sonde que tais índices
chegam a 80% em alguns casos. Dados recentes dos municípios de São Palilo e Rio de Janeiro
mostram que pelo menos 50% da população daqueles municípios vive ilegalmente.
Esse fenômeno complexo tem cada vez mais atraído a atenção dos pesquisadores
internacionalmente e diversas publicações importantes têm registrado as conclusões de tais
pesquisas°. Em que pesem suas especificidades, tal discussão sobre a ilegalidade urbana tem de se
dar dentro do contexto mais amplo da reflexão sobre o papel central que o Mreito - compreendendo

'mu só as ims existentes, mas também us principios jurídicos, decisões judiciais e a dinamica mais
ampla da ordem Jurídica — tem tido na delenni~op•adrão_do processo ele crescimento urbano
nos países em desenvolvimento. De fato, a discussão critica sobre a lei e a ilegalidade no contexto do
desenvolvimento urbano tem ganhado destaque nos últimos anos, especialmente desde que a
Agenda liabitat da ONU salientou a importâncialundamental do Direito Urbanístico'.
Não há mais como ignorar que legalidade e ilegalidade são duas laces do mesmo processo
social de produção do espaço urbano. A ilegalidade urbana tem de ser compreendida não apenas nos
termos da dinâmica entre sistemas poRilcos e mercados de terras, como também em função da
natureza_da ordem jurídica em vigor, sobretudo no que se refere à definição dos direitos de
propriedade imobiliária urbana.
A partir de meados da década de 1990, também no Brasil'', juristas e não-juristas têm cada
vez mais debatido as causas e implidáções do processo crescente de ilegalidade nas cidades,
.pârtindo de, e combinando, diversas ,perspectivas — jurídica, sociológica, panca, econômica,
árnbiental e antropolágica". Diversos estudostêm explorado a relação entre legislação, planejamento
[Urbano, exclusão social e segregação espacial; mais recentemente, um outro fator importante tem
sidoassociado a essa equação, qual seja, a crescente violência urbana".
Em suma, também como indicado pela Agenda Habitat, tem ficado cada vez mais claro que
a promoção da reforrda urbana depende em parte da promoção de urna reforma jurídica ampla(
sobretudo no que toca à regulação dos direitos de propriedade imobiliária e do processo mais amplo
de desenvolvimento urbano, planejamento e gestão. A Campanha Global da ONU pela Boa #kevl, •
Governança Urbana também revela que a promoção da reforma jurídica tem sido vista porís*I sso
organizações nacionais e internacionais como uma das principais condições para a mudança do e.,
padrão excludente do desenvolvimento urbano nos países em desenvolvimento e em transição, e \
para a efetiva confrontação da ilegalidade urbana'. Em especial, é fundamental que se reconheça
que, enn casos como o do Brasil, nos quais a ilegalidade urbana deixou de sara exceção e passou a ser
a regra, ela é estrutural e estruturadora dos processos de produção da cidade e precisa ser
enfrentada como tal, requerendo a formulação de diretrizes e estratégias específicas no contexto
mais amplo do planejamento urbano e da gestão urbana, e não meramente através de políticas
sociais efou urbanísticas isoladas e marginais.
Há três outros aspectos desse processo que precisam ser salientados, ainda que
brevemente: a julgar pelas reações das autoridades públicas eda própria opinião pública, parece que
há 110 Brasirgraus de ilegalidade", isto é, algumas práticas de ilegalidade urbana são mais toleradas
e mesmo maisrjustificadas do queoutras, que provocam a ação repressiva do Estado. De modogeral,
pode-se dizer que a maior ou menor tolerância das práticas de ilegalidade têm a ver com a existência
de documentos formais — por mais juridicamente precários que sejam —que sugiram uma tentativa
de continuidade na cadeia detransmissão das propriedades".
Além disso, há de se tembrarque as práticas de ilegalidade nas tornas de acesso ao sobe
à moradia não são de forma alguma resbitasaos pobres. De fato, são muitos os exemplos de prática
ilegais verificadas entre grupos mais privilegiados, que vão dó desrespeito frequente às normas
urbanisticas aos chamados "condomínios fechados", que, dentre outros efeitos negativos, impedem
a livre circulação de todos nas ruas e o livre acesso às praias, que são bens de use comum de todos
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Quanto a essas formas de ilegalidade, a regra tem sido a impunidade. Porfim, a crise generalizada da
ordem jurídica tem levado à proliferação de formas informais de distribuição da justiça, cada vez
mais "sofisticadas" e assimiladas sobretudo no cotidiano das comunidades excluídas do acesso ao
sistema jurídico oficial. Tais práticas naturalmente cumprem suas importantes funções sociais,
políticas A ideológicas, mas, na sua essência, o fenômeno é perigoso, já que coloca em xeque os
padrões básicos deorganização sociopolifica do pais".
REGULARIZAÇÃO DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS
Uma das questões que mais têm ocupado os juristas envolvidos com a questão urbana
internacionalmente diz respeito aos programas de regularização - de assentamentos informais que
têm sido implementados em vades países. Preocupados com as graves implicações sociais,
/ econômicas, ambientais e políticas do processo de ilegalidade urbana, sobretudo para a população
pobre — e em - especial mulheres e crianças —, ao longo dam últimas duas décadas também os ,,--
administradores e planejadores urbanos de diversas cidades em vários países da América Latina,
c
África e Ásia têm, sempre com muita dificuldade, procurado formular programas de regularização
fundiária de tais assentamentos informais, visando a promover a urbanização das áreas e a
rani alguma medida os árnitos de seus ocupantes. Essa necessidade de enf rentamento
urgente da ilegalidade urbana deforma apromover a integração socioupacial dos grupos que vivem
em assentamentos informais é o tema central da Campanha Global pela Segurança da Posse que
vem sendo promovida desde 1999 nela agência Habitat da ONU's.
No Brasil, tais programas de regularização têm sido implementados em diversos
municípios, como Porto Alegre—desde meados da década de 1980,e sobretudo a partirdo começo da
— -r
i" década de 1990, abrangendo tanto as favelas quanto, em menor escala, os chamados 'ornamentos
ui
gg., 'clandestinos' efou "irregulares". Delato dentre outrasformas de ilegalidade urbana, a proliferação
i' de favelas e loteamentos clandestinos/irregulares é unta das conseqüências mais fundamentais do
processo de exclusão socioespacial que tem caracterizado o crescimento urbano no pais. Ao longo
das décadas de urbanização intensiva, dada a combinação entre a latia de uma política habitacional
a - .-
de cunho social e a ausência de opções acessíveis e adequadas oferecidas pelo mercado imobiliário,
ti .---
-I um número cada vez maior de brasileiros tem tido nas favelas e nos loteamentos perif ériccs a única
,••••,.., forma possível de acesso ao solo urbano e à moradia. Mais recentemente, com o aumento
ía 'iri. significativo da pobreza urbana, mesmo a aquisição de lotes em toteameritos ilegais tem-setomado
? rn , proibitiva para uma camada cada vez maior da população, com o que o número de favelas tem
o'S í'i crescido assustadoramente nas áreas periféricas de diversas cidades, juntamente com a maior
.4
e. densidade de ocupação das favelas centrais já existentes. Na falta de políticas habitacionais
c+ adequadas, cortiços e invasões, geralmonte em áreas impróprias para a ocupação humana, têm sido 1.
as formas contemporâneas de acesso á moradia nas cidades.
O papel da leçadasão nossa processo de produção dalégalidade urbana e da segregaçãe
viria, ,,s fr•
'espacial merece do !riosa. especialmente no que roce, como tenho insistido, à vi» w,
iMélll disso dess a l
eSeluclente dos dimMs 10 smsriedade 'mobiliaria .i.aie ainda vigora no país.
ressaltar o papel importante cumprido pelas leis naustas e socialmente inadeauudas iitie sdui
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56
moradia, exigindo padrões técnicos e urbanísticos inatingíveis, acabando por reservar as áreas
nobres e providas de infra-estrutura para a mercado imobiliária destinado às classes médias e altas,
e ignorando assim as necessidades de moradia dos grupos menosEavorecidos. Tal processo tem sido
agravado pela falta de políticas urbanísticas e fiscais efetivas dptómbate à ebeculação
Da mesma forma, as possibilidades oferecidas pe ro jurídico em vigor para a
formulação de políticas de regularização fundiária precisam ser melhor compreendidas, sobretudo
por aqueles governos municipais comprometidos com propostas de democratização das formas de
acesso ao solo e à moradia. Dada importância dos dispositivos do Estatuto da Cidade sobre o tema,
cuja importância e inegável.
Dar respostas adequadas aos problemas complexos decorrentes da ilegalidade urbana é
difícil e soluções particulares nem sempre podem ser repelidas em outros casos. Em Grima análise,
uni programa de regularização bem-sucedido depende da ação governamental sistemática e requer
tanto investimentos de vulto quanto a promoção de reformas jurídicas. Contudo, ainda que se
reconheçam o caráter paliativo desses programas e a necessidade- de investimentos públicos e
políticas sociais que efetivamente criem opções de moradia social acessíveis e adequadas,
sobretudo nas áreas centrais das cidades, a legitimidade das programas de regularização dos
assentamentos informais existentes é inegável e pode ser claramente justificada, seja por razões
pragmáticas, seja porenvolver (direitos fundamentais.
De modo geral, as programas de regularização de favelas no Brasil têm sido mais
sistemáticos e consistentes do que os de regrai-h:ação de loteamentos, refletindo a maior
mobilização dos moradores em favelas, o que talvez possa ser explicado por sua condição jurídica
mais precária e sua maior vulnerabilidade política e socioambiental. Porto Alegre é um dos poucos
municípios brasileiros onde uma política consistente de regularização de loteamentas está sendo
implementada. Por sua vez, as favelas são contemporâneas do processo de urbanização, e o
fenômeno tem sido devida e amplamente pesquisado e analisado no Brasil e internacionalmente. A
proliferação de favelas nas cidades brasileiras expressa de maneira inequívoca a natureza
excludente do processo de desenvolvimento urbano e o padrão segregado( das relações históricas
que se têm dado entre legislação, planejamento urbano, mercado imobiliário e sociedade, sobretudo
na criação da dinâmica e das possibilidades do mercado e na determinação do lugar dos pobres na
cidade. Em diversas cidades, como Belo Horizonte, o número de favelados corresponde a mais de
20% da população total, sendo que em outras, corno Salvador e Recife, esse percentual chega a ser
superiora 40%Y
Em Belo Horizonte, como de resto em várias outras cidades brasileiras, como Porto Alegre e
Recife, nada a crescente mobilização social dos favelados clamando pelo reconhecimento de seus
direitos e pela urbanização das favelas, as pancas públicas municipais evoluíram aolongo de várias
décadas no sentido de reconhecer em alguma medida c direito dos favelados a terem um lugar mais
ati6ápad3 .3o7o da cidade. A partir da decada de 1970, em vários municípios, as expulsões
violentas e rernoçues forçailf.f 'fiam hm d. ^mdualmente substituídas pela relativa tolerância
dessaslulasde ocupação ilegal. culminaiHM rem o reconhecimento of miai de algumas das áreas
ne favelas edos áreitos das comi nula:. vivem
A lei que criou o Pfo-Favela de Belo Horizonte, de 1983, foi pioneira ao propor um
social de regularização das favelas, tendo introdtuido.uma. Fórmula original: a combinação entre a ,
identificação e a demarcação de 1 avelas como áreas residenciais para fins de moradia social
inicialmente denominadas "setores especiais" no contexto do zoneamento municipal: a definição de
normas urbanísticas especificas de uso, parcelamento e ocupação do solo em tais áreas; e a criação
de mecanismos político-institucionais de gestão participativa das programas de regularização. Essa
fórmula acabou tornando-se um paradigma seguido por diversas outras cidades, como Recite,
Salvador e Porto Alegre, nas quais também foram/estão sendo criadas "zonas/áreas especiais de
interesse social" com padrões urbanísticos próprios e 'submetidas a um processo pandcipafivo de
gestáciinstitucional u. Essa mesma fórmula foi consagrada pelo Estatuto da CiTai:
De fato, a criação de zonas residenciais especiais para fins de morarfaçcial dentro da lei
de zoneamento municipal tem sido considerada um grande avanço no sentido de que permite
redefinir em parte, ou pelo menos minimizar, a dinâmica do mercado imobiliário, assim garantindo
espaços no território da cidade para os grupos pobres:Esse modelo tem sido mesmo ['exportado"
para outros países, sobretudo na Africa, em parte pelo reconhecimento internacional das inovhço es
das experiências brasileiras, e também devidoà ação de ONGs estrangeiras, como a GTZ e a AVSI, que
atuaram em cidades brasileiras. No Brasil, combinando políticas de urbanização — implementação
de infra-estrutura e prestação de serviços e políticas de legalização das áreae dos lotes
individuais —, e em que pesem suas (diferenças, quase todos os programas de regularização de
favelas tôrn sido estruturados em tomo de dois objetivos principais o reconhecimento de alguma
forma de segurança jurídica da nosso para os ocupantes das f avelas, e a integrsão socioespacial de
tais áreas e comunidades no contexto mais amplo da estrutura e da sociedade urbanas Wie-se
salientar que políticas de legalização visando a prover segurança jurídica da posse requerem urna
atenção ainda maior quanto às implicações de gênero do processo.
Garotadas as suas limitações, tais programas têm sido mais bem-sucedidos no que toca às
pancas de urbanização do que no quediz respeito às políticas de legalização, sendo que, ao longo dos
anos de investimentos públicos, muitas das favelas beneficiadas já estão mais bem equipadas com
infra-estrutura urbana e serviços públicos do ougas loteamentos ilegais das perif mias das cidade?.
Em especial, planejadores e administradores urbanos, sobretudo aqueles que trabalham
nas agências de regularização, têm de se conscientizar acerca das amplas, às vezes perversas,
impficações de suas propostas, especialmente no que toca à legalização dos assentamentos
informais. O grande avanço do Estatuto da Cidade nesse contexto foi reconhecer inequivocamente
que o atendimento dos tão clamados direitos sociais de moradia não pode ser reduzido ao
reconhecimento de direitos de propriedade. De fato, a legalização das atividades informais,
-4 particularmente através do reconhecimento de títulos individuais de propriedà.de plena, não acarreta
automaticamente a integração socioespacial. Pelo contrário, se não fore^ormulados dentro do
escopo de políticas socioeconômicas compreensivas, os programas de regularização funMaria
podem ter outros efeitos indesejados, trazendo novos encargos financeiros para os ocupantes, tendo
impacto pouco significativo na redução da pobreza urbana e, o que é ainda roais importante,
reforçando diretamente o conjunto de forças econômicas e políticas que tán. tradicionalmente
eaeçill.'. social e a segregação espacial.
 BIJSUNDO SOL KOES JURiDICAS INOVADORAS
É preciso que juristas, planejadores e.administradores urbanos compreendam que existe
uma relação direta entre a ilegalidade urbana e a natureza da ordem jurídica em vigor. A
sobrevivência inquestionada de legafismo liberal no que toca propriedade da terra se dá
naturalmente devido a uma combinação histórica de fatores suciais, políticos e econômicos que
possibilitaram a formação e a sobrevivência da estrutura fundiária altamente concentrada do pais, e
que têm de ser compreendidos antes que qualquer programa de legalização possa ser
implementado". As principais questões continuam não respondidas pelos juristas, mesmo porque
eles não as têm colocado: que tipo de implicações a ordem jurídica tem fido no processo de
crescimentourbano, aguam se tem beneficiado da manutenção inquestionada datai statusquo?
A busca por soluções jurídica-políticas inovadoras para as políticas de legalização
fundiária requer a ámpatibilização entre a promoção de segurança individual da posse e o
reconhecimento de direitos sociais de moradia; a incorporação de uma explicita dimensão degênero
há tantonegligenciadá; e a tentativa de minimização dos imdactos de tais políticas no mercado, de tal
forma que os benefícios do investimento páso_
fi sejam capturados diretamentepelos moradores — e
não pelos, promotores imobiliários privados. Perseguir esses objetivos é de fundamental importância,
dentro de contexto mais amplo da promoção de uma estratégia de reforma urbana que vise a
promovera inclusão socioespacial. Diversas cidades, como Porto Alegre e Belo Hodzonte,têm tentado
operacionalizar essa agenda urbana progressista com a reforma de sua ordem jurídica. Avanços
significativos têm incluído, além da criação das zonas de interesse especial a aprovação de normas e
regulamentações urbanísticas menos elitistas, bem como o enfrentamento da natureza excludente
dos mecanismos fiscais de captura do valor da terra, deforma a torná-las menos regressivos.
A maior lição das experiências brasileiras e internacionais de regularização de
assentamentos informais é que, sob pena de gerarem efeitos negativos, as políticas de legalização
fundiária não podem ser formuladas de forma isolada, e não se dão por força de lei ou decreto. Um
fator fundamental para que a discussão sobre tais programas e políticas seja efetivamente inserida
no contexto mais amplo da agenda de políticas sociais e urbanísticas da cidade é certamente a
.. participação pnpuler nas várias instâncias do processo de sua discussão, formulação e
implementação, participação essa que também é o que garante a legitimidade dos programas e
políticas de regularização.
Contudo, deve-se dizer que a resistência ideológica aos programas de regularização de
favelas tem crescido, sendo muitas vezes expressa através de argumentos ambientais. Em que pese
o papel fundamental que a instituição tem tido na construção de uma ordem pública no Brasil, o
próprio Ministério Público com freqüência opõe valores ambientais a outros valores sociais— como o
direito social, constitucional, de moradia—, mesmo em áreas urbanas (públicas e Privadas) onde os
assentamentos humanos já foram consolldados ao longo de varias décadas de ocupação informal.
A medida de tal resistência ideológica pode ser percebida pela leitura inversa dos termos
de uma decisão judicial recente: em uma ação movida contra pessoas de condição econômica
privilegiada que tinham construído verdadeiras mansões em um "condomínio fechado" em uma área
pública, o juiz indeferiu o pedido de demolição das casas com o argumento de que, apesar da
ilegalidade manifesta da ocupação, ele não podia ignorar que dinheiro tinha sido investido nas
construOines e empregos tinham sido gerados. Ude se -perguntar se o mesmo argumento seria aceito
no caso de ações propondo a remoção de favelados...
A AUTONOMIA DO DIREITO URBANÍSTICO — A TÍTULO DE CONCLUSÃO
Muitos dos ainda poucos juristas que se têm ocupado da questão urbana ainda o fazem
através da perspectiva restritiva do Direito Administrativo. Enquanto as cidades e seus problemas
crescem assustadoramente, e a despeito do fato de que milhares de leis urbanísticas têm sido
aprovadas em todos os níveis de governo desde a década de 1930, mas sobretudo ao longo das três
últimas décadaSjainjuristasatilda perdem tempo em discussões estéreis acerca da autonomia do
Direito Urbanístico. Ge modo geral, o Direito Urbanístico somente tom sido aceito como uni sub-ramo
do Direito Administrativo ou, em alguns casos, do Direito Ambiental.
Como tenho insistido, acredito que tal resistência e de natureza ideológiéna tem a ver corp
noções preconcebidas e inquestionadas acerca no direito de propriedade imobiliária, lá a maior
aceitação do Direito Ambiental parece dever-se em parte ao fato de que a "agenda verde á
freqüentemente a expressão de uma visão naturalista de um espaço abstrairia sem conflitos, sendo
como tal certamente mais próxima da sensiMlidade das classes médias do que a "agenda Marrem"
das cidades poluídas que são estruturadas a partirdes conflitos político-sociais °jurídicos em torno
da terra e das relações de propriedade.
A verdade é que muito já se avançou, desde que as possibilidades ôe ação do Estado no
controle da propriedade imobiliária e do desenvolvimento urbano eram limitadas ao binômio
usucapião/desapropdação. Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade de 2001, Isto é, do
principio da propriedade individual irrestrita ao princípio das restrições urbanísticas ao direito de
propriedade, ate chegar ao principio da função social da propriedade e da cidade, a ordem jurídica de
controle do desenvolvimento urbano foi totalmente reformada. Nesse contexto, não há mais corno
negara autonomia acadêmica e político-institucional do Direito Urbanística, não só pelas referências
explícitas feitas a esse ramo do direito na Constituição Federal de 1988, como também pelo fato de
que foram claramente cumpridos todos os "critérios tradicionalmente exigidos para o
reconhecimento da autonomia de uni ramo do direito: o Direito Urbanístico tem objeto, princípios,
institutos e leis próprios.
Corno objeto, o Direito Urbanístico visa a promover o controle jurídico do desenvolvimento
urbano, isto é, dos vários processos de uso, ocupação, parcelamento e gestão do solo nas cidades. A
urbanização intensiva foi certamente o fenômeno sacioeconémico mais significativo da século ret.
tendo provocado mudanças drásticas de todas as ordens. O impacto desse processo na Ordelr
jurídica não pode ser mais ignorado.
Também os unncipios do Direito Urbanístico são claros, o mais importante deles sendo
sem dúvida o da função social da propriedade e da cidade, à luz do peai es demais instrumentos P
normas, políticas e programas devem ser interpretados e os conflito: r nsnly idos Vários outros
prmcipios importantes consagrados pelo Estatuto da Cidade podem irar brevemente mencionados: o
 do urbanismo como função pública, que não se reduz à ação estatal; o caráter normativo das regras
urbanistiCeS, que cobrem não só a ação do poder público, mas atuam também no meio social e no
domínio privada; a conformidade da propriedade urbana às normas urbanísticas; a separação do
direito de construir do direito de propriedade, que está na base do instituto do solo criado o da
transferência do direito de construir Também princípio da coesão das normas urbanísticas se
aplica, coesão essa que, como dito acima, se dá sob a égide do princípio maior da função social da
propriedade e da cidade. Dois outros princípios importante; inter-relacionados, foram
materializados pio Estatuto da Cidade, quais sejam: o ria justa distribuição dos benefícios e ânus da
urbanização, por exemplo, através da utilização eXtrafiSCal da tributação e o da afetação das mais-
valias ao custo da urbanização, de tal forma que o poder público possa recuperar, e reverter, em prol
da comunidade, a valorização imobiliária que decorre do investimento público para as propriedades
privadas.
São muitos os institutos típicos do Direito Urbanístico; por exemplo os planos (plano
diretor pleno de ação, plano estratégico, eta o parcelamento do solo urbano (-arruamento,
loteamento, desmembramento); o zoneamento (incluindo os índices urbanísticos corno taxa de
ocupação, coeficiente de aproveitamento, modelos de assentamento, recuos, gabarito; etc.). Mais
do que nunca, o Direito Urbanístico brasileiro tem seu próprio conjunto de leis próprias e especificas,
incluindo' , além das disposições do capítulo constitucional sobre política urbana e do Estatuto da
Cidade, a importante lei federal de parcelamento do solo e diversas outras Mis federais ambientais e
sobrar] patrimônio histórico-cultural; centenas de leis estaduais° milhares de leis municipais.
Em mr7,77., se desde a década de 1930 a legislação urbanística estava sendo construída de
forma a materializar o princípio da função social da propdedade introduzido pela Constituição Federal
de 1934, com a aprovação do Estatuto da Cidade a ordem jurídica urbanística está consolidada e
precisa ser urgentemente reconhecida com a devida seriedade, inclusive pelos currículos das
faculdades de Direito.
A aprovação do Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional quanto ao controle
jurídico do desenvolvimento urbano, visando a reodentar a ação do poder público, do mercado
imobiliário e da sociedade de acordo com novos critérios urbanísticos, econômicos, sociais e
ambientais. Sua efetiva materialização em leis e sobretudo políticas públicas, contudo, depende
fundamentalmente da ampla mobilização da sociedade brasileira, dentro afora do aparato estatal.
O papel dos juristas nesse processo é de fundamental importância para que sejam
revertidas as bases do processa de espoliação e mesmo de autodestruição socioambiental que tem
caracterizado o crescimento urbano no Brasil.
NOTAS
'o projeto de ler roi originalmente proposto em 1990 pelo senador.Pempeu de Souza. Esse projeto, por sua vez., era. pelo menos em ,
parte, uma nova encarnação dediversos outros anteprojetos e amictos de leis discutidos ao longo de décadas, sendo queo projetode
ler /75/83, de autoria do Poder Executivo. merecemenção especial.
Para uma ás:missa° sobre a maneira eomoos estudos urbanos e os astucias mridicos no Brasil têm considerado a dimensão ruddica
do fenêmenode urbamtaçãO,videFemandes (1990a).
' Para urna discussão de principio da função social da propriedade no contexto da Constituição Federal de 1988, vide Femandes
(1995;1998c) e Saulelr, (1997).
' Para uma análise histórica dos processos e discussões conceituais e rdeolegicas que engendraram a formulação do Código Civ7 de
1916,vide Grinberg (2001).
' Em outro trabalho. Law and Urban Change e Brazá, - desenvoNn esse tema com mais profundidade, de forma a identificar os
principais papéis que o direita tem cumprido no processo de urbanização brasileiro; vide Fernandes (1995); vide também Fernandes
(2000b) eFernandes e Rolnik (1998).
'A relaçãoenUe Direito Urbanisticeagestão urbana no Brasil é o lema da coletânea que organizei ratentementecom contribuiçOesee
colegas de diversas partes do Brasil; vide remendes (2001b); para uma discussão do mesmo tema não só no contexto brasileiro,
-r
mas também no intemacional,vide Fecundes (-2000a).
' Vide Femandes (1985), para uma análise dos problemas politica-institucionais a serem enfrentados pelo Congresso Nacional
Constituinte; para urna análise critica do aparatojurMico-instilucional de gestão metropolitana que prevaleceu no Brasil entre 1973
e1988, vide Fernandes (1997).
' Esse óo tema da coletênea Illegal Cities - Law and Urban Charme in Developing Cambies que co-organizei com êpn Vadey, com
contribuiçOesdediversos Países (19981rvide também Fernanda (1999cr 20014.
'Manda Habitat P o plano global de ação adotado pela comunidade internacional na Conferência Habitat II da OND, realizada em
Istambul, Turquia, em junho de 1996,
Dentre outros colegas ¡castas que têm escrito e pubácado freqüentemente sobre o tema, merecem destaque Betinia de Moraes
1°
Alfonsin, Jacques Alfonsins retida Marques °sério e Nelson Saule Jr; dentre os não-juristas, deve ser destacado o trabalho pioneiro,
combativo o imprescindivelde &fobia Nadaste e Raquel Rolnik,
" Para a discussão da relação entre legislação, planejaram* e violência, vide os resultados da pesquisa recentemente coordenada
per Raquel Rolnik (1999).
para infomiação sobre a
'Vide o sitia do UNCHS-United Nations Centre for Human Settlements (Habitat) www.unchs.org/govern,
Campanha Global para a Boa Governança Urbana.
"Vide Fernanda' (1997), para uma discussão acercadesse ponto.
discussão mais aprofundada desse tema, videPemandes (1999b; 2001a); a tradição de estudos sobre o fenómeno da
" Para urna
justiça informal edo pluralismojuddkodeve sobremaneira àcontribuição pieneiralundamental de Boaventura de Sousa Santos.
para inlormação sobre a
" Vide o sito do UNCHS-United Nations Centre for HUnlall Setllements (Habita» www.unehs.org/tenure,
Campanha Global pela Segurança da Posse,
"Esse ponto foi demonstrado com muito brilliantsmo por Holnili (1997) e Madcato(1996). '
"Há muitosanes tenboescrito regularmente sobre a experiência de Belo Horizonte; vide, por esemplo, Fernandes (1998b).
"Para uma ampla análise comparativa das principais experiências brasileiras, vide o trabalho fundamental de Betania de Mimes
Nicosia (1997; 2001),
"Para urna avaliação critica das remanescias de legalização de favelas no Brasil, vide Femandes (1999a),
'Esse é o tema do SUJAS de pesquisa 'EnICSUES Inovadores poma segurança da posse para os pobres nas áreas urbanas", para 0
qual escrevi o relatório sobre° Brasil comparando as experiênclasde Recite° PortoNegre; vide Payne (2002).
" Vide Mascate (21220). para orna análise desse ponto e. em especial, de tomo a lar de TOMS de 1820 foi fundamentai oura
configuraç ao desse quadro.