BORRADOR

INFORME FINAL DE CONSULTORÍA

SISTEMATIZACIÓN DEL SUBPROGRAMA IDENTIDAD - DID

Javier Díaz-Albertini F.
Enero 2005
 INDICE

I INTRODUCCIÓN 1
Objetivos de la consultoría 2
Organización del documento 3

II. ANTECEDENTES Y DISEÑO DEL SUBPROGRAMA 4

El Subprograma de Identidad e Inclusión 6

III. LAS ESTRATEGIAS 12

3.1 La Estrategia de Alianza 12

1. Los retos que plantean los actores 12
2. La creación del espacio de Alianza 19

3.2 La Estrategia Comunicacional 27

La estrategia original: el proceso consensuado 27
La contratación de los estrategas: orígenes del quiebre 30
Logros y dificultades 32

3.3 Sobre la incidencia a nivel de los proyectos 35

a. Flora Tristán 36
b. IDS 38
c. La Defensoría 39
d. DEMUS 40

IV. RECOMENDACIONES Y APRENDIZAJES 41

4.1 ¿Para qué y por qué construir la Alianza? 41
4.2 ¿Cómo es que vamos a cumplir? 44
4.3 ¿Cómo nos organizaremos para cumplirlo? 45
4.4 ¿Con qué recursos contaremos? 46
I. INTRODUCCIÓN

El presente documento analiza el diseño y ejecución del Subprograma Identidad

(Identidad) durante el año 2004, con la finalidad de sintetizar los principales
hallazgos y lecciones aprendidas en estos procesos. Identidad es parte del
Programa Derechos, Inclusión y Desarrollo (DID) que tenía como principal propósito
identificar y desarrollar estrategias que coadyuvaran a la realización de los derechos
de sectores seleccionados de la población en situación de pobreza y exclusión. DID
comienza en noviembre del 2002 como iniciativa del Ministerio de Cooperación
Británica (DFID) en alianza con Oxfam GB-Perú que estuvo a cargo de su gestión y
ejecución.

El propósito de Identidad es que la población indocumentada –calculada en más de

un millón de personas en el Perú—pueda obtener los documentos de identidad
apropiados a su edad y condición, los que, a su vez, son esenciales para poder
participar efectivamente en diversas áreas de la sociedad y para ser reconocidos
como parte de la comunidad nacional. Para lograr este propósito, Identidad
planteaba promover el acceso a la información (difusión) acerca del derecho al
nombre y a la identidad y ampliar las oportunidades (incidencia) para documentarse,
especialmente en los sectores en situación de pobreza y exclusión.

Siguiendo los principios básicos del DID, Identidad ha privilegiado intervenciones en

distintos niveles de la sociedad nacional. En primer lugar, ha apoyado el trabajo
directo de promoción de dos ONGs socias en cinco de las regiones peruanas con
mayores niveles de pobreza y pobreza extrema. Estos socios han desarrollado
alianzas con instituciones públicas, privadas y organizaciones sociales, y con ellas
han realizado acciones de difusión, capacitación e incidencia alrededor del derecho
al nombre y a la identidad. Como resultado, se han formado espacios
interinstitucionales abocados a esta problemática, modificado normas que limitaban
la documentación, sensibilizado a diversos sectores de las sociedades locales y
regionales, constituido comités de vigilancia alrededor de estos y otros derechos
humanos y ciudadanos, y, finalmente logrado que miles de personas reciban sus
documentos de identidad.

En segundo lugar, ha desarrollado una estrategia de alianza nacional de

organizaciones estatales y de la sociedad civil en torno a la sensibilización e
incidencia por el cambio de políticas y prácticas públicas nacionales que impiden la
realización de estos derechos. Se ha formado la Alianza por el Derecho Ciudadano
(ADC) con cerca de 20 instituciones participantes que conjuntamente impulsaron
una campaña masiva destinada a posicionar el tema de la indocumentación en la
agenda pública y política.

A pesar de los importantes logros en un período muy breve de tiempo, la ejecución

del subprograma ha tenido que hacer frente a múltiples retos y desafíos propios de
un entorno político excluyente y de actores sociales con poca práctica, voluntad y
capacidad de asocio y trabajo conjunto. No existía, a su vez, un diagnóstico claro y
preciso de estas dificultades, y el diseño y ejecución de las estrategias de Identidad
se iban construyendo en el camino y bajo la presión de un cronograma sumamente

1
ajustado.1 Bajo estas condiciones, al acercarse el fin del Programa DID se fueron
privilegiando los resultados que debían alcanzarse y se le prestó menos atención a
los procesos necesarios para consolidar estrategias duraderas de alianza en torno a
la indocumentación. La finalidad de este documento, es precisamente ahondar en
los aspectos positivos y negativos de las estrategias y acciones realizadas, aprender
de ellas y presentar sugerencias y recomendaciones para el futuro.

Objetivos de la consultoría

La consultoría que se informa en este documento, tenía como finalidad facilitar la

sistematización de los aprendizajes y lecciones derivadas de la ejecución del SP
Identidad, y especialmente aquellas acciones orientadas a la formación de la alianza
por los derechos al nombre y a la identidad.

Según los Términos de Referencia, los objetivos de la consultoría eran:

“… facilitar, orientar y retroalimentar el proceso de reflexión, análisis y

sistematización de los aprendizajes derivados de la ejecución de los
proyectos y la estrategia del Sub-Programa Identidad, ayudando a identificar
lecciones y orientaciones para futuras intervenciones en el campo de
realización de derechos para poblaciones en situación de pobreza y
exclusión” (página 4).

En términos específicos, el Programa DID identificó los siguientes aspectos para la

obtención de aprendizajes:

 El eje del SP Identidad es definido como la construcción de alianzas

institucionales para la incidencia en políticas públicas para el acceso al
documento de identidad (DNI).
 La pregunta general a ser respondida es: ¿Cómo ha sido este proceso de
construcción de alianzas institucionales?
 Las preguntas específicas son:
1. ¿Qué alianzas se han construido y cómo ha sido el proceso de
posicionar el tema de indocumentación en la agenda política y
promover acciones?
2. ¿Cómo se han desarrollado estrategias de incidencia para influir en
funcionarios y autoridades para el cambio?
3. ¿Qué alianzas han construido los socios con otros actores para
implementar sus estrategias de incidencia?
4. ¿Qué procesos locales/regionales se han promovido desde los
proyectos de los socios?
5. ¿Cuánto de la estrategia de incidencia ha tomado en cuenta las
expectativas y necesidades de la población excluida y los intereses de
funcionarios y autoridades?

1
Es necesario precisar esta afirmación. El trabajo de Identidad ha sido esencial para identificar y
sistematizar las principales barreras normativas y administrativas para el pleno acceso a los
documentos de identidad. Igualmente, ha producido un conjunto de conocimientos valiosos acerca de
las percepciones y actitudes de los ciudadanos y ciudadanas de menores recursos en torno a la
documentación. Sin embargo, faltó un diagnóstico institucional, como una suerte de “mapeo político”
que precisara el interés (u oposición) de las instituciones convocadas a conformar la Alianza.

2
 6. ¿Cómo se ha diseñado, construido e implementado la campaña
comunicacional como parte de la incidencia?
7. ¿De qué modo la campaña ha sido un mecanismo de articulación y
construcción de alianzas?

Para apoyar en el proceso de aprendizaje, orientado por estas preguntas, se diseñó

un plan de trabajo que contenía las siguientes acciones:

 Reuniones con las personas encargadas de DID y de la coordinación del SP

para especificar la orientación y principales expectativas con respecto a la
consultoría. Entrevistas de información, intercambio de opiniones y
retroalimentación.
 Análisis de los principales documentos de DID y el SP (diseño de estrategias,
informes, evaluaciones, presentaciones de campaña, entre otros).
 Entrevistas a representantes de las instituciones socias y otros miembros de
la Alianza por el Derecho Ciudadano (ADC). Asimismo, entrevistas con los
encargados de implementar la estrategia comunicacional.
 Participación en diversas reuniones de la alianza y campaña.
 Participación en los talleres de diálogo y debate DID con los consultores de
los otros Subprogramas.

Ha sido un reto sistematizar la riqueza de información recibida de un programa que

aún está en ejecución y que no cuenta con informes finales de ejecución y
evaluación. Pero esta ausencia no afecta en demasía la finalidad de esta
consultoría, ya que nos interesa enfocar las estrategias y los resultados que han
tenido.

Organización del documento

Después de esta introducción, en la segunda sección examinamos los

antecedentes al subprograma Identidad y la evolución de sus objetivos y
estrategias. Esta sección nos permite analizar el proceso de diseño, las decisiones
tomadas en cada etapa y el impacto que tuvieron sobre la ejecución de Identidad.
La tercera sección analiza las estrategias del subprograma. Primero se analiza la
estrategia de alianza, sistematizando los principales retos que representaba esta
apuesta, los principales logros, cómo se atendieron los costos de participación de los
socios en la creación de este espacio. En segundo lugar, examinamos la estrategia
comunicacional, su diseño, el proceso de selección de los estrategas y los logros y
desencuentros en el proceso. Asimismo, se realiza una apreciación de los
principales logros y debilidades. Finalmente en esta sección abordamos el tema de
la incidencia en los proyectos de los socios, incluyendo cómo el apoyo de DID incidió
sobre las apuestas de las instituciones socias. La última sección es de
recomendaciones, en la cual recogemos las principales lecciones y aprendizajes
para que nos informen acerca de las posibles acciones que deberán realizarse para
mejorar y fortalecer el trabajo asociado en torno al derecho al nombre y a la
identidad.

3
II. ANTECEDENTES Y DISEÑO DEL SUBPROGRAMA

El proceso de diseño del programa Derechos, Inclusión y Desarrollo (DID) fue largo
y, una vez plasmado, tuvo un desarrollo accidentado, siendo quizás el mayor cambio
la reducción de su período de financiamiento de cinco a dos años. La evaluación
externa realizada al Programa en enero-febrero 2004, presenta una interesante
síntesis del proceso, del cual recogemos algunos de los elementos centrales porque
consideramos que tienen incidencia en la implementación de los subprogramas a
partir del 2004:

- En 2000, DFID cambia de estrategia en respuesta al autoritarismo del

gobierno de Fujimori, dándole más peso a proyectos con la sociedad civil y en
un enfoque basado en derechos. El objetivo era fortalecer la capacidad
organizacional de los pobres para realizar sus derechos y construir alianzas
para impactar sobre políticas locales, regionales y nacionales. En octubre del
mismo año, ya había desarrollado una Nota de Concepto, en el cual se
ampliaba las relaciones a establecerse con las instituciones públicas, bajo el
lineamiento de “trabajar ambos lados de la ecuación de derechos
(empoderamiento por un lado, rendición de cuentas y transparencia del
gobierno, por el otro). Tres consultores diseñaron un documento de programa
que se aprobó en agosto 2001. El inicio se estableció para octubre 2001.
- En mayo 2002 se seleccionó a OXFAM como agencia ejecutora y se suscribió
el contrato en julio. Las del DID encajaba dentro del tema global de OXFAM
de “el derecho a ser escuchados”. Oxfam desarrolló una contrapropuesta de
diseño del Programa, el cual fue discutido con DFID. De acuerdo a la
comisión de evaluación externa, esto marca un hito porque comienza a
dividirse la visión del programa, principalmente en torno a énfasis: DFID en
aprendizajes sobre enfoques basados en derechos y OXFAM más bien en la
construcción de capacidades en derechos como medio para efectivizar
cambios en la vida de los pobres. Por su parte, DFID había contratado a una
asesora en desarrollo social como su representante en el Programa DID.
Esta asesora no había participado en el proceso de diseño.
- Se contrató un equipo totalmente nuevo sin mayor experiencia de trabajo en
OXFAM que entró en funciones en noviembre de 2002, lo cual también
significó algunos problemas y retrasos. El nuevo equipo en conjunto con la
asesora social rediseñaron el Programa bajo presión por el tiempo, debido a
que DFID deseaba un primer desembolso antes que finalizara el ejercicio
financiero en marzo 2003. Es así que se llamó a un concurso público para
presentar propuestas de proyectos bajo el enfoque de derechos con fecha
límite de 31 de enero 2003. El concurso era bajo dos categorías. El A era
para proyectos directos de promoción con dimensión local y regional, en los
cuales se buscaba facilitar el reconocimiento y realización de derechos de la
población tradicionalmente excluida en cuatro departamentos del país
caracterizados por ser de extrema pobreza. El concurso B estaba dirigido a
redes y consorcios de ONGs con presencia nacional. Se recibieron más de
150 propuestas y se formó un jurado con un representante de DFID, un
representante de OXFAM y dos consultores externos. A pesar de que existían
términos de referencia para el concurso, los criterios de selección se fueron
desarrollando en el mismo proceso de evaluación de los proyectos. Al final, el

4
 jurado seleccionó a sólo a 6 proyectos (en vez de 12) del concurso A y
ninguno para B. De las 5000,000 libras que debían asignarse a los proyectos,
sólo se logró 150,000. Como resultado de esta experiencia se vio la
necesidad de rediseñar el proceso de selección de los socios ejecutores. En
un taller realizado en mayo de 2003, se decidió buscar un medio más
focalizado de selección de socios ejecutores, garantizando así que los fines y
propósitos del Programa se vieran mejor atendidos desde el inicio de los
proyectos a ser seleccionados.
- Para responder mejor a las demandas que generaba un programa en el cual
se rompía la tradicional relación entre agencia de cooperación y contrapartes
ejecutoras, en setiembre se realizó un cambio en estructura gerencial
conformada por un Directorio conjunto (Directora DID y asesora de desarrollo
social DFID supeditado a sus respectivos jefes), un comité estratégico (los
directores DID, altos directivos OXFAM y asesores DFID) y una
administración autónoma para el Programa. Esto tuvo como efecto una
administración y gestión más eficiente.
- En noviembre, DFID anuncia la decisión de cerrar su oficina en el Perú y el
recorte del financiamiento al Programa DID para diciembre 2004. Esto
significa que el diseño correspondiente a un financiamiento de cinco años, se
limitaba a sólo dos. Como bien indica la comisión de evaluación externa, esta
decisión ocurre justo cuando los principales problemas de diseño, gestión y
ejecución del programa se estaban superando.
- Bajo estas condiciones, la gerencia DID propuso una nueva estrategia para
2004, bajo la cual se invitaría a redes y ONGs a licitación cerrada en tres
temas preseleccionados: Participa, Memoria e Identidad e Inclusión. En
diciembre se elaboró el plan de acción y se iniciaron conversaciones con las
ONGs preseleccionadas. Con las ONGs socias seleccionadas en el primer
concurso en 2003, se conversó del cierre de DFID y se solicitaron planes de
trabajo revisados.

Vemos, entonces, que desde el año 2000, el diseño del Programa pasó por diversas
manos. Primero, como idea inicial de DFID, que luego fuera elaborada por tres
consultores independientes. Segundo, como programa al convocar a un concurso
abierto para la agencia ejecutora, proceso en el cual no participaron los tres
consultores mencionados. Tercero, su rediseño por la organización ganadora que, a
su vez, contrató un equipo nuevo que debió empaparse de un proceso iniciado por
otros. Cuarto, al iniciar su ejecución con el concurso abierto para socias ejecutoras a
través del cual se tuvieron que afinar y redefinir criterios en conjunto con los
consultores independientes miembros del jurado. Quinto, como resultado del
proceso de selección del primer concurso y la necesidad de focalizar la selección y
la acción. Sexto, ante el cierre de la oficina DFID Perú y la necesidad de
redimensionar el Programa y los proyectos.

La comisión de evaluación externa denomina este proceso en el diseño como el

“efecto ensalada de frutas”, en el sentido que se dio una secuencia de
intervenciones por múltiples personas y organizaciones que tuvieron implicancia en
el diseño y ejecución del Programa, pero que no siempre estaban signadas por una
presencia continua. Es así que cada persona o ente interventor añadió algún
elemento (una fruta), sin remover las antiguas. Según las evaluadoras, para lograr
que dicha mezcla adquiera un sentido o “sabor” particular, resultaba esencial que las

5
organizaciones y personas participantes inviertan tiempo y recursos para compensar
la variedad, divergencias, y énfasis. Esto debía realizarse, sin embargo, al mismo
tiempo que se seleccionaban socios, se mejoraban sus propuestas, se monitoreaban
sus acciones y se construían las relaciones de asocio entre la agencia financiadora y
la ejecutora.

Uno de los temas esenciales en este documento de identificación de aprendizajes es

analizar hasta que punto, en el diseño y gestión de los proyectos bajo la
organización de Sub-programas se logran superar estos problemas. Una primera
etapa en este sentido es analizar el proceso de diseño del SP Identidad y su efecto
sobre la selección de socios, elaboración e implementación de estrategias.

El Subprograma de Identidad e Inclusión.

De acuerdo a documentos del DID, la amplitud de la temática “Enfoque en

Derechos” ofrecía dificultades para focalizar estrategias y vincular intervenciones, lo
cual se había hecho manifiesto en el proceso original de selección e implementación
de proyectos. Es así que se decidió la propuesta de organización de DID en
subprogramas (Memoria, Identidad y Exclusión, Participa) y la selección de
potenciales organizaciones socias de acuerdo a las prioridades establecidas en cada
uno de ellos. Esta estrategia fue aprobada en noviembre de 2003.

La particularidad de Identidad es que consistía en posicionar el tema en la agenda

nacional pues era ampliamente desconocido e ignorado por la opinión pública, la
clase política, las autoridades y funcionarios estatales. Como resultado, no estaba
presente en la agenda pública y política, a pesar de su grave y negativa incidencia
en la realización de los derechos humanos y ciudadanos. Los otros SP se basaban,
sin embargo, en eventos que ya eran parte de la dinámica socio-política del país
aunque estaban perdiendo fuerza desde el Ejecutivo y en las misma comunidad
política: (a) el plan de reparaciones recomendado en el Informe Final de la Comisión
de la Verdad y la Reconciliación (CVR), correspondiente a SP Memoria y (b) la
descentralización, como respuesta a las elecciones regionales del 2002 y al cambio
de normatividad que introduce nuevos mecanismos de participación ciudadana en
los consejos de coordinación (locales y regionales), los planes concertado de
desarrollo y los presupuestos participativos. El énfasis en estos subprogramas era
mantener la vigencia de estos procesos al incidir sobre la voluntad política de las
autoridades y al sensibilizar, informar y capacitar a los sectores excluidos en torno a
la participación, sus mecanismos y beneficios.

Se procede a este rediseño en subprogramas, a pesar de la opinión desfavorable de

la comisión de evaluación externa:

Creemos que el programa podría sacar provecho de una mayor focalización,

una mayor integración acerca de su comprensión de los enfoques basados en
derechos y simplicidad en la gestión de los recursos humanos y financieros,
así como de la capitalización de la confianza establecida entre OFXAM y el
DFID y entre el programa DID y sus socios. (27-28).

En el impulso a la focalización, la comisión de evaluación considera que la

introducción de nuevos subprogramas entrañaban el riesgo de “… dispersar y sobre-

6
estirar el trabajo del equipo del programa DID…” (p.28) que había sido uno de los
puntos críticos en el primer año de ejecución. Para reducir estos riesgos
recomendaba que el grueso de los recursos y reflexiones se centraran en el SP
Participa debido a la importancia que acarreaba para DID, porque respondía mejor
al peso que ya tenían, y sería más sencillo integrarlos al programa regular de
OXFAM Perú. A diferencia de este Subprograma, Memoria e Identidad recién
comenzarían con nuevos socios. La comisión reconoce, no obstante, la importancia
de los otros subprogramas y plantea que se honre los compromisos ya incurridos
pero “… que los proyectos bajo estos dos subtemas sean financiados y se les
permita autodirigirse” (p.28). En otras palabras, recomendaba que no se insistiera
mucho en la estrategia de asocio que era parte integral de la propuesta original DID.

Es necesario remarcar, que el diseño del subprograma a principios de 2004 aún se

encontraba en una etapa de borrador, a pesar de que ya se iniciaba el proceso de
selección de las primeras dos instituciones socias: IDS y Flora Tristán. Sin
desmerecer el importante bagaje de conocimientos y acumulación de experiencias
de ambas instituciones, su participación en el subprograma se negoció sobre la base
de un diseño de objetivos y estrategias que aún no eran finales. Tan es así, que
recién en febrero del 2004 es que se conocen los resultados de una consultoría
encargada a Rocío Vargas –que en marzo sería nombrada como Coordinadora del
SP Identidad—que justo proponía los criterios de intervención.

Es importante hacer una breve revisión de la evolución de los objetivos del SP, ya
que nos brinda una idea cabal de cómo el énfasis de Identidad pasó de experiencias
locales y regionales a una proyección de asocio a nivel nacional. Subrayamos que
la transición es una cuestión de énfasis, dado que en todo momento existieron los
dos niveles de intervención, los cuales respondían –como remarcamos antes—a las
estrategias del Programa DID.

En el cuadro a continuación sintetizamos la propuesta del SP Identidad en cuatro

momentos diferentes. En la segunda columna presentamos los objetivos en una
primera etapa de borrador hacia finales de 2003. La tercera y cuarta responden a un
período de transición entre febrero y abril de 2004, cuando ya habían iniciado los
proyectos de promoción directos locales y regionales de Flora Tristán e IDS, pero
que al mismo tiempo empieza a tomar cuerpo la idea de una alianza de alcance
nacional como principal contribución del SP al tratamiento de la problemática de la
indocumentación. Ya en el documento de “criterios de intervención” de Rocío Vargas
de febrero, se menciona que al interior de la estrategia de difusión y la campaña de
comunicación en medios masivos:

… se ha previsto la presentación pública del subprograma Identidad e

Inclusión de Oxfam-DFID en el marco del lanzamiento público de la campaña
nacional denominada “Alianza por las y los indocumentados” (página 11).

El documento no precisa, sin embargo, quiénes conformarían la Alianza (con letras

mayúsculas), ya que la estrategia de alianzas (con minúsculas) que es ampliamente
desarrollado en este texto, se refiere a múltiples relaciones y redes que favorezcan
la incidencia sobre los actores estatales, de la sociedad civil y la cooperación
internacional.

7
Jerarquía
Inclusión: El Derecho al Documento de
Identidad
Borrador para el debate
Circa finales del 2003
Objetivo General El Estado peruano, en sus diversos
o Propósito niveles de gobierno, implementa
reformas legislativas e institucionales
requeridas para garantizar el acceso a
documentos de identidad, en particular el
DNI, por parte de personas y grupos que
por razones diversas no pueden acceder
a ellos, lo cual redunda en su situación
de exclusión y pobreza y atenta contra el
ejercicio de sus derechos ciudadanos.
Objetivos 1. Población que sufre pobreza y
específicos exclusión se informa sobre sus
derechos, en especial aquellos
vinculados a la identidad, y tienen
oportunidad real, adecuada a sus
circunstancias, de acceder al
documento nacional de identidad.
2. Municipalidades rurales y aquéllas
ubicadas en zonas donde prevalece
la pobreza desarrollan capacidades
para atender de manera adecuada a
sus ciudadana/os indocumentados,
en coordinación con los registros
civiles y la RENIEC.
3. Entidades estatales y
organizaciones de la sociedad civil
colaboran para generar
procedimientos simplificados y
accesibles para la obtención de
documentos de identidad, incluidos
el DNI, por parte de los pobladores
rurales y en situación de pobreza y
exclusión.
Evolución de Objetivos SP Identidad
Diseño Sub Programa Identidad
Documento de presentación a socios
marzo 2004
1. Favorecer la generación de
oportunidades para que la población
excluida de zonas priorizadas por el
SP Identidad accedan a su
documento de identidad y mejoren
sus posibilidades de ejercer una
ciudadanía plena.
2. Propiciar la generación de
propuestas normativas que
disminuyan las barreras
económicas, culturales,
administrativas y jurídicas que
impiden a la población excluida la
obtención de su documento de
identidad y, en consecuencia, ejercer
una ciudadanía plena.
1. Población excluida informada de la
importancia del ejercicio de su
derecho a nombre y a la identidad
para acceder al ejercicio de otros
derechos fundamentales.
2. Población excluida con capacidades
para exigir el cumplimiento de
obligaciones de la administración
estatal.
3. Organizaciones sociales con
capacidades para desarrollar
acciones y estrategias de incidencia
y vigilancia.
4. Autoridades, funcionarios/as y
servidores/as públicos propician el
acceso al documento de identidad
de población excluida.
5. La cooperación internacional
incorpora en su agenda la
problemática de la indocumentación.
6. Se han generado aprendizajes para
favorecer el acceso al documento de
identidad y en consecuencia, el
ejercicio de los derechos al nombre
y a la identidad.
8
Descripción del SP Identidad en 7°
Informe Narrativo a DFID enero-marzo
2004
Propiciar la generación de procesos
articulados y concertados de trabajo de
actores del Estado y organizaciones de la
sociedad civil para lograr cambios
institucionales, políticos, valorativos y
normativos, que permitan promover
oportunidades para que la población
excluida acceda a sus documentos de
identidad y mejore sus posibilidades de
ejercer una ciudadanía plena.
1. Obtener lecciones sobre las
estrategias principales del SP y de
los socios promoviendo y
acompañando los procesos de
identificación, reflexión y
sistematización de los aprendizajes
de los socios así como de la puesta
en marcha del Sistema de
Información y Aprendizaje del
Programa DID.
2. Promover la construcción de
alianzas de los socios entre sí y con
otros actores locales y nacionales,
para el fortalecimiento de sus
capacidades y la generación de
nuevas propuestas de trabajo con
enfoque de derechos.
Sub-Programa Identidad y Exclusión
Circa setiembre 2004
Propiciar la generación de procesos
articulados y concertados de trabajo entre
los actores del Estado y las
organizaciones de la sociedad civil para
lograr cambios institucionales que
posibiliten a la población excluida
acceder a sus documentos de identidad y
con ellos contribuir el ejercicio de su
ciudadanía.
1. Promover la articulación de los
socios entre sí a través de la
conformación de una “Alianza por el
Derecho a la Identidad”, a fin de
propiciar el reconocimiento de las
fortalezas del otro y generar
necesidades institucionales de
trabajo en asocio y aprendizaje
mutuo. Asimismo se pretende
promover el fortalecimiento de sus
capacidades y la generación de
nuevas propuestas de trabajo con
enfoque de derechos.
2. En una versión quizás un poco más
antigua que ésta se incluía como
objetivo específico: “Promover y
acompañar los procesos de
identificación, reflexión y
sistematización de experiencias
obtenidas durante el desarrollo del
Programa DID para la generación de
aprendizajes quienes conformamos
el Programa DID”.
La última columna presenta los objetivos del SP hacia agosto y setiembre del
2004, cuando la Alianza y las acciones de incidencia desde este asocio y del
SP, se convierten en la principal preocupación de Identidad. La apuesta en
este período es graficada en el flujograma presentado en la próxima página.

Un análisis comparativo de la información en el cuadro, nos muestra lo

siguiente:

- Las concepciones centrales del SP pasan de un enfoque más cercano

a proyectos de promoción de base, a otro que tiene como punto focal
la incidencia y la construcción de alianzas. En sus orígenes, el SP
Identidad tenía como objetivo central llegar directamente a la población
excluida. Como mencionamos anteriormente, esto se nota con
claridad en la selección de los primeros socios, cuyos proyectos
buscaban informar, sensibilizar y capacitar a los y las indocumentados,
las organizaciones sociales y las autoridades y funcionarios locales y
regionales para crear oportunidades reales de acceso a la identidad.
En segundo orden –y esto es más claro en el proyecto de Flora Tristán
—se buscaba incidencia a nivel nacional, especialmente alrededor de
la eliminación de la Libreta Militar como requisito para obtener el DNI.
- Ya a partir de mayo-junio, SP identidad define que actuará
fundamentalmente alrededor de tres procesos: Aprendizaje, Alianzas e
Incidencia (véase los documentos “Ruta Crítica” y “Cronograma” del
SP). Al interior de estos procesos, por ejemplo en el cronograma, sólo
hay dos menciones a los proyectos originales al interior del proceso de
Aprendizajes (“visitas a socios en los lugares de ejecución de sus
proyectos” y “reunión para coordinar trabajo en zonas de coincidencia
territorial con socios SP Identidad”). El resto de las actividades al
interior de estos procesos, estaban orientadas a generar las
condiciones propicias para la conformación de la Alianza y la
incidencia vía la campaña impulsada por la misma.
- La selección de las nuevas contrapartes (Defensoría y DEMUS)
encajan bien dentro de las nuevas prioridades. La Defensoría como
un aliado esencial en la incidencia debido a su mandato Constitucional
y trabajo previo en el tema (sendos Informes Defensoriales), podría
además darle un impulso importante a la Alianza por su cobertura
nacional y garantizar la sostenibilidad de las acciones de seguimiento y
vigilancia. DEMUS, por su parte, ya había participado en un proyecto
de DFID en torno a la identificación y sistematización de las principales
barreras a la documentación y tenía ventajas comparativas en las
áreas jurídicas –desde una perspectiva de derechos humanos de las
mujeres y la lucha contra la discriminación—y de comunicación e
incidencia.
- ¿Hasta qué punto estos cambios significan que en la práctica el SP
Identidad sigue la recomendación de las evaluadoras externas de que
los proyectos se “autodirijan”?. A partir de marzo, según
conversaciones con la Coordinadora del SP, el seguimiento a los
socios originales (IDS, FT) no fue continuo o profundo, poniéndose

9
 Finalidad
Promover cambios en políticas públicas y prácticas que
disminuyan las barreras que impiden el ejercicio pleno del
derecho al nombre e identidad. Decisores/Sociedad Civil

Estrategia Principal: Asocio Estrategia Proyectos

Creación de una alianza de organizaciones privadas,
públicas y la cooperación internacional para la incidencia
política: estrategias “desde arriba”.
Principales retos:
Crear un eje articulador que permita confluencia,
consenso, compromiso.
Promover el enriquecimiento del diagnóstico vía la activa
participación de actores del Estado.
Diseñar estructura de la alianza.
Garantizar sostenibilidad: rol de la cooperación
internacional.
Realizar proyectos con incidencia directa sobre
población indocumentada, en la perspectiva de
generación de redes locales y regionales que
permitan una acción continua a favor del Derecho a
la Identidad. Estrategia “desde abajo”.
Principales retos:
Debilidad de las organizaciones de la sociedad
civil.
Débil institucionalidad estatal: cambios de
funcionarios.
Sostenibilidad de redes.

Herramientas
Generación de conocimientos: diagnóstico de la situación,
informada desde enfoque de derechos: magnitud, condicionantes
de género, etáreo, cultural, barreras y obstáculos en políticas y
prácticas.
Diseño de propuestas de solución y/o superación de barreras.
Identificación de actores involucrados.
Generación de información: estrategia comunicacional.
Divulgación y difusión: papel de los medios y otros canales.
Persuasión, motivación y generación de compromisos.
Presión, control y vigilancia ciudadana y de las organizaciones de
la sociedad civil

Proceso/Resultado Principal: La Campaña Proceso/Resultado Principal:

El diseño de una campaña dirigida a los decisores, es la Concertación y redes de vigilancia
culminación de la creación de alianzas. Utilizando estrategias diferentes IDS y Flora
Retos: Tristán han estado generando espacios y redes
Consenso alrededor de tema o agenda principal de la para lograr la incidencia en políticas y prácticas.
campaña. Sin embargo enfrentan algunos retos parecidos,
Generación de un “estado mental” que permita aglutinar especialmente por la debilidad de las
fuerzas y compromiso durante el período. instituciones estatales y de las organizaciones de
Generación de una estrategia comunicacional y de la sociedad civil,
mercadeo que llegue al público objetivo.
Flexibilidad de los productos de campaña que permitan
apropiación por diferentes miembros de la alianza.
Generar efecto secundario al llegar a la opinión pública y
a poblaciones excluidas.
Evaluación de la campaña: lecciones aprendidas.

10
especial interés en la conformación de la alianza y la participación de todos
los socios en esta tarea.

Una aspecto básico en esta evolución, es que se seleccionaron proyectos de

intervención antes de tener una idea clara de lo que buscaba el SP Identidad.
Se reproduce, hasta cierto punto y en menor escala, el efecto de “ensalada
de frutas” que mencionara la comisión evaluadora. Diversos enfoques y
énfasis fueron añadidos al SP Identidad y en el camino fueron seleccionadas
intervenciones, que luego no contribuirían directamente a lo que se convirtió
el eje de Identidad: la Alianza y la incidencia nacional.

Es así que podemos entender, las actitudes de IDS y Flora Tristán con
respecto a la Alianza. Aunque ambas instituciones reconocen que es un
esfuerzo importante, sus principales preocupaciones giran alrededor de sus
proyectos específicos de promoción. Como analizaremos más adelante,
estas actitudes podrían explicar, el rol más bien pasivo (o apático) de Flora
Tristán con respecto a su involucramiento en la Alianza y el rol
confrontacional que ha jugado IDS en el proceso de asocio. Esto en
contraste con DEMUS que fue seleccionada específicamente para realizar
acciones de investigación, acción y comunicación alrededor de las principales
metas del SP.

Lección Aprendida

Resulta difícil construir un esfuerzo en común, en

poco tiempo, sí no se tiene una idea clara de lo
objetivos y resultados deseados.

Los énfasis del SP fueron evolucionando en unos

pocos meses aunque era necesario comenzar a
ejecutar el presupuesto. Es así que se seleccionan
a dos contrapartes que podían apoyar en el trabajo
de promoción, pero cuya contribución al objetivo de
la Alianza no estaba clara o explícita.

Durante el año 2005, es esencial que los objetivos

de la Alianza estén bien definidos y consensuados
antes de financiar iniciativas. Esto significa que esta
precisión debe realizarse lo más rápido posible y
deber ser la primera prioridad y reto del asocio.

11
III. LAS ESTRATEGIAS

En esta sección examinaremos las principales estrategias del SP, cómo

fueron diseñadas e implementadas. Para ordenar la información al respecto,
hemos decidido dividir la discusión en tres grandes estrategias: la de Alianza,
la campaña o estrategia comunicacional y la de Incidencia en los socios.

3.1 La Estrategia de Alianza

Una de las finalidades básicas de la consultoría es examinar la estrategia de

asocio o alianza como mecanismo para lograr incidencia sobre las políticas y
prácticas que disminuyan las barreras que impiden el ejercicio pleno del
derecho al nombre e identidad. El punto de partida de la consultoría es
asumir que la construcción de cualquier proceso de asocio es problemático,
no importa cuán importante y significativo sea la problemática a ser tratada.
Es así porque casi toda acción colectiva es difícil. No basta que sea una
causa justa y que no existan grandes polémicas o contradicciones con
respecto a su necesidad. Como toda construcción social depende de varios
factores en los cuales se conjugan voluntades, prioridades, intereses,
enfoques y recursos institucionales.

En esta sección, interesa primero examinar algunos de los principales retos

en el proceso de construcción de una alianza creada para incidir sobre el
ejercicio pleno del derecho a la identidad al presentar algunos de los restos
principales que planteaba el asocio desde el punto de vista de los actores
(stakeholders). Luego veremos cómo la Alianza respondió a estos retos
desde una perspectiva de cómo se asumieron o atendieron los “costos de
participación”. Esto nos permite, además, identificar los logros y limitaciones
y comenzar a perfilar algunas recomendaciones. Las apreciaciones
presentadas surgen como resultado de la información recogida y
sistematizada de diversos documentos (informes, diagnósticos, planes, ruta
crítica del SP Identidad, actas de reuniones, diseño de estrategias entre
otros), de entrevistas a los participantes, y de las diversas reuniones asistidas
(de reflexión, de preparación y lanzamiento de la campaña).

1. Los retos que plantean los actores

1.1 El asociar a las ONGs ha presentado las siguientes dificultades:

a. Las ONGs funcionan bajo la lógica de proyectos, los cuáles tienden a

ser específicos (población meta, área geográfica, temáticas, énfasis y
metodologías). Esto a pesar de que la gran mayoría cuentan con
planes estratégicos de proyección institucional, pero en momentos en
los cuales resulta muy difícil obtener recursos de la cooperación para
fortalecer y respaldar apuestas institucionales. Esta especialización se
aprecia al interior de las propias instituciones, sus áreas y programas.

En la estrategia de asocio, esto plantea el problema de superar los

lineamientos específicos propios de los proyectos para asumir una
tarea de mayor alcance. En el caso particular de la formación de la

12
 Alianza, los criterios de asocio no estuvieron claros desde un principio.
Como hemos examinado en la sección de antecedentes y evolución
del SP Identidad, el énfasis original estuvo puesto en los proyectos de
promoción directa en los espacios locales y regionales y su posible
vinculación a un trabajo de incidencia a nivel nacional. Esto significó
que no se construyó, desde un inicio, igual nivel de compromiso
alrededor de la Alianza, al compararlo con el que sí existía en torno a
los proyectos específicos aprobados. El planteamiento de la alianza y
campaña se fue desarrollando en la marcha y las dos contrapartes
originales la perciben como un “esfuerzo” adicional y hasta colateral.
Llama la atención, por ejemplo, que las actividades de la Alianza no
sean consideradas dentro de los informes trimestrales de estas
contrapartes y que sólo sean mencionadas como eventos que
restaban tiempo al cumplimiento de las actividades comprometidas en
los proyectos de promoción. Esto no ocurre con las dos instituciones
socias cuyos proyectos fueron diseñados más bien en función de la
Alianza.

b. Las ONGs participantes fueron seleccionadas por su experticia en el

tema. Esto significa un importante insumo para el SP ya que ha
permitido, como veremos más adelante, significativos avances en un
período muy breve de ejecución. Esta experticia, no obstante, también
ha significado que las instituciones sean más resistentes al monitoreo
y seguimiento de parte del SP ya que consideran que conocen su
oficio. La pregunta planteada ha sido: ¿Sí me han seleccionado por la
calidad de mi trabajo, por qué es preciso un seguimiento tan frecuente,
incluyendo informes trimestrales?

Adicionalmente, son organizaciones que tienen experiencia de asocio

en sus respectivos espacios locales y regionales, respondiendo a las
necesidades y expectativas de cada institución. La pregunta que se
hacen con frecuencia es: ¿Por qué la alianza no sigue los criterios de
asocio que ya hemos impulsado en nuestras regiones?

c. Las instituciones seleccionadas operan fuertemente informadas por

valores, producto del devenir institucional y sus relaciones con el resto
de la sociedad civil, sea nacional o internacional. Los valores apuntan
hacia lo deseable y permite que cada institución construya su propia
identidad y agenda, a veces utópica. Aunque esta es una ventaja
comparativa en el trabajo de estas ONGs, ya que son organizaciones
que impregnan su trabajo con la perspectiva de logros superiores (y no
sólo productos), plantea dificultades al momento de plasmar una
agenda mínima común.

Las instituciones participantes cuentan con enfoques bastante

elaborados que consideran esenciales para el trabajo en la temática de
identidad. El énfasis relativo puesto en derechos ciudadanos, en
exclusión y discriminación, o en una perspectiva de género e
interculturalidad, no son simples instrumentos conceptuales que
apoyan la interpretación de la realidad, sino valores que informan la

13
 acción. Según muchos politólogos, esto representa los recursos
ideológicos de una organización y son centrales para motivar el
compromiso de sus miembros. Es por esta razón que la agenda
“mínima” o básica” que asocian con la Alianza rara vez ha llegado a
colmar todas sus expectativas, lo cual les deja un sentimiento de
insuficiencia. También explica porque se critica la falta o insuficiencia
de “enfoques” en la propuesta asociada.

Una de las principales críticas al trabajo alrededor de la Alianza por

parte de los socios originales es que Oxfam y DFID han sido
demasiado complacientes con las instituciones estatales,
especialmente RENIEC. De ahí la importancia de ser consciente que
el trabajo de asocio es más bien un “valor agregado” o una
complementación –como bien dijo Rafo León en una reunión de la
Alianza-- a la debida cobertura y profundidad que quieren darles a sus
proyecciones institucionales. El peligro de no lograr esta visión es que
el trabajo en torno a la agenda básica sea visto como un recargo a su
trabajo “más importante”. La falta de construcción de una plataforma
común que permita, a su vez, que cada una de las instituciones
integrantes no sacrifique su particular visión del mundo, es una de las
deficiencias que deberán ser superadas en el futuro. Esta tarea no
será sencilla porque algunos de los actores centrales de la Alianza son
bastantes rígidos con respecto a su lectura del problema y las
estrategias que consideran apropiadas para superarlo.

d. Las ONGs compiten en un “mercado de la cooperación” por lo cual

intentan construir un perfil propio que las diferencian del resto,
haciendo hincapié en sus ventajas comparativas. Esto lo logran vía la
segmentación de las problemáticas, especializándose en metodologías
y aproximaciones, haciendo hincapié en aspectos novedosos o en
regiones en las cuales hay poca presencia de otras. En el trabajo de
Alianza, existe el temor (a veces fundado) que las demás
organizaciones puedan hacer suyas ideas y sugerencias propias, lo
cual las pone en desventaja en la competencia por recursos debido a
que disminuyen su visibilización. Peor aún existe el temor de que los
logros acumulados puedan ser apropiados por las instituciones que
conforman al colectivo.

Esto ha llevado a dos reacciones. En primer lugar, ha generado un

conflicto (o concurso) en torno a quién es más experto o lleva más
tiempo en el tema. Incluso se ha cuestionado la presencia de algunas
instituciones porque no tenían “experiencia” anterior en el tema. Este
fue el caso de la incorporación de DEMUS, la cual aparentemente no
había comprado su valor de piso. En segundo lugar, contrariamente,
también ha llevado a que las partes se declararan expertas en casi
todos los temas.

Debido a esta especialización, resulta esencial que en el trabajo de

asocio se reconozcan y afirmen estas identidades y se dé lugar a la
experticia de cada institución. Una forma de reconocerla es dividiendo

14
 el trabajo en comisiones, lo cual permite que se exprese este “know
how” y que los aportes sean reconocidos y no subsumidos
necesariamente a logros de la alianza. Es decir, es necesario
distinguir los logros colectivos de los particulares.

También es importante que la Alianza señale con claridad sus

objetivos, estrategias y actividades ya que esto permitirá medir mejor
los logros propios del asocio

1.2 El asociar a las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones

del Estado han planteado otros retos:

a. Primero, tiende a existir una clara diferencia en términos de la solidez

institucional de cada una. Las ONGs han forjado una institucionalidad
bastante estable, lo cual les permite asumir tareas y compromisos, a
pesar del cambio en el personal. En el caso de las instituciones del
Estado esto no ha ocurrido. Los cambios en cualquier posición de
responsabilidad lleva a nuevas orientaciones en la política e influyen
en las prácticas. Los informes de las ONGs socias, por ejemplo,
siempre incluyen este hecho como una dificultad en su trabajo y es un
aspecto negativo que incide sobre las posibilidades de la concertación,
el trabajo conjunto y el cambio en políticas y prácticas.

En el caso del trabajo de la Alianza, la débil institucionalidad se nota en

la poca autonomía de los representantes de instituciones estatales que
participan en el espacio de asocio con respecto a la toma de
decisiones. Asimismo, se nota un problema de comunicación al interior
de las instituciones estatales. Quizás la anécdota más comentada ha
sido que el Director de RENIEC, que al ser entrevistado para el video
de la campaña, preguntó sí su institución era parte de la Alianza.

b. Segundo, la desconfianza entre ambas sigue siendo bastante grande.

Las ONGs recién en los últimos años han comenzado a moderar su
discurso anti-estatal, pero aún persiste la desconfianza. Como
observamos anteriormente, hay ONGs que consideran que Oxfam –
DFID tienen una actitud demasiado pasiva con respecto a los
organismos del Estado y sus funcionarios, lo cual ha restado
efectividad al trabajo de la alianza. Una de las representantes de la
RENIEC, por el otro lado, considera que las ONGs tienden a enfatizar
el discurso, el diagnóstico y la denuncia y que no realizan con igual
ímpetu la función principal de la Alianza: documentar a más peruanos y
peruanas.

c. Tercero, la limitación en los recursos financieros estatales lleva a que

los posibles cambios en políticas no siempre conduzcan a revertir
prácticas. Siempre existe la justificación (real, imaginada o inventada)
de que no cuentan con los recursos para realizar los cambios. Peor
aún si esos cambios significan cerrar o reducir una fuente de ingresos,
como ha sido el caso de los gobiernos locales, el sector salud,
RENIEC y el Ministerio de Defensa. De ahí la importancia de tratar de

15
 incidir vía el Congreso y el Ministerio de Economía a que se cubra lo
que actualmente gasta el ciudadano y ciudadana en los procesos de
documentación.

Este era uno de los objetivos fundamentales de la campaña iniciada

por la Alianza. No obstante, RENIEC no mostró mayor interés en
apoyar estos esfuerzos, dejando pasar reuniones con el Ministro de
Economía, con la Defensoría y con congresistas para discutir una
ampliación de su presupuesto para el año 2005. Esto refleja otra parte
de la cultura de los funcionarios estatales, el temor a exigir mayores
recursos porque los pone en una situación de exigentes ante la
declarada “austeridad” estatal. Como resultado, al igual que muchos
políticos nacionales, resulta más beneficioso el hacerse el “muertito”
para así evitar llamar la atención.

d. Cuarto, los funcionarios de las instituciones estatales –de una forma u

otra-- deben rendir cuentas a la ciudadanía, mientras que las ONGs y
organizaciones de la sociedad civil rinden cuenta a un sector más
reducido y específico de actores (“stakeholders”) que ellos mismos
identifican como prioritarios para sus proyectos. Esto leva a que con
frecuencia los funcionarios sean más conservadores en sus acciones.
En el caso particular de identidad, esto se manifiesta alrededor del
tema de la “seguridad jurídica” y el hecho de que los funcionarios sean
responsables del correcto registro, lo cual conduce a que exijan más
“pruebas” o evidencias que corroboren la identidad de la persona.
Para las ONGs este tipo de exigencia es considerada como una simple
manifestación del burocratismo.

e. Quinto, la incorporación de la Defensoría del Pueblo ha sido

sumamente positiva porque ha permitido –a bajo costo y en poco
tiempo—lograr una cobertura nacional con respecto a la defensa al
derecho a la identidad. Muestra, a su vez, la importancia de la
selección de los participantes en el SP y la Alianza de acuerdo a las
necesidades de incidencia identificadas. La sostenibilidad de las
acciones de Identidad dependen fuertemente de la cobertura de la
Defensoría a nivel nacional y al hecho de que ha incorporado el tema
como una de sus prioridades en los Planes Operativos para los
próximos años.

1.3 El asocio entre Oxfam-DFID y el resto de los integrantes de la Alianza:

DID ha tenido como una de sus principales estrategias el establecer una

relación de “socio” con las ONGs ejecutoras de las diversas actividades del
programa. La idea era integrar a las entidades seleccionadas por dos
principales mecanismos. En primer lugar, mediante propuestas de trabajo
que contribuyeran al logros y objetivos del DID, que serían ajustados –una
vez seleccionada la organización ejecutora—en talleres conjuntos. En
segundo lugar, al asumir en conjunto con DID el logro de los resultados
esperados vía la participación en reuniones de coordinación y talleres.

16
El establecimiento de este tipo de relación en el SP Identidad no ha sido fácil,
debido principalmente a la premura del tiempo y su impacto sobre los
procesos de toma de decisiones. Se podría establecer, por lo menos en lo
que respecta a la construcción de la alianza, que hubieron dos principales
momentos en la relación.

En un primer momento, se estableció una relación de construcción conjunta

de la Alianza, en la cual participó un consejo consultivo y luego un consejo de
coordinación. Los diversos informantes califican a estos espacios –en los
cuales participaba DID y los socios—como difíciles pero enriquecedores. Sin
duda afirman que entraron en juego los celos institucionales, cada una
defendiendo su territorio y la propiedad sobre ciertos conocimientos y
hallazgos, y las posiciones que cada organización tenía sobre los enfoques y
prioridades. No obstante, se produjeron importantes consensos que hicieron
posible el desarrollo de una estrategia comunicacional para la Alianza, la
formulación de los términos de referencia para los expertos externos en
comunicación e incidencia, y la participación en la selección de la empresa
ganadora.

El segundo momento representa un quiebre en esta práctica e involucra las

acciones específicas en torno a la conformación de la Alianza y la
implementación de la campaña comunicacional en sí. 2 Luego trataremos
estos procesos en mayor detalle, pero la necesidad de ampliar la alianza
incorporando representantes del Estado (que no fuera la Defensoría) y a
otras organizaciones de la sociedad civil y la necesidad de decidir
rápidamente acerca diversos aspectos de la campaña (lema, logotipo,
denominación, entre otros), interrumpió el proceso fuertemente participativo
que se había generado en el primer momento.

Algunos de los socios entrevistados, consideran que desde un inicio era un

proceso de concertación entre desiguales. El control financiero de OXFAM-
DFID les permitía establecer las condiciones de asocio, ya que desde un
inicio se buscaba que las socias contribuyeran a un Programa que había sido
pre-diseñado por estas organizaciones. Sin embargo, reconocen que al
principio existían condiciones más propicias de diálogo y participación. El
hecho de que se tenía que ejecutar un presupuesto y llegar a resultados para
diciembre del 2004, llevó a que disminuyera el tiempo de consulta y reflexión
y que se impusieran criterios propios del DID y/o de la empresa encargada de
la campaña. Finalmente, la incorporación de más integrantes a la Alianza,
sin que existiera una idea clara de la estructura, organización, fines y
estrategias, llevó a que las socias comenzaran a sentirse desplazadas y que
el resultado fuera diferente a lo que habían esperado o imaginado. 3

2
Encontramos en este quiebre cierta similitud con la opinión expresada por la comisión de
evaluación externa cuando afirma que el concepto de incidencia de Oxfam tiende a enfatizar
el “qué”, como resultado o producto más que el “cómo”, entendido como proceso (véase
página 25 del informe de evaluación).
3
Más adelante trataremos la opinión de las instituciones incorporadas en la Alianza. Su
visión es más bien que fueron invitadas a una “mesa servida”, en la cual había pocas
posibilidades de incidir en el menú ofrecido.

17
Mucha de esta crítica está dirigida –como hemos comentado anteriormente—
al tratamiento que se le dio a las instituciones estatales, especialmente
RENIEC. De acuerdo a una informante, los enfoques de derechos, asocio y
aprendizaje –baluartes de DID—se perdieron u olvidaron al relacionarse con
RENIEC que comenzó a imponer directa o indirectamente toda una serie de
condiciones para participar en la Alianza.

Lección Aprendida

Casi todo esfuerzo de asocio significa el encuentro

entre desiguales que justo buscan establecer un
espacio de de diálogo democrático y de consenso.

Para ello resulta esencial que las desigualdades

iniciales sean atenuadas, vía la aprobación de reglas
de juego que al interior del espacio y en las acciones
dirigidas al exterior, sean respetadas y ubique cada
actor en igual condición.

Uno de los aspectos que generó una percepción de

desigualdad en la Alianza, fue el control que tenía
DID sobre los recursos financieros, incluyendo los
proyectos aprobados con las socias. En vez de
atenuar estas diferencias, durante el desarrollo de la
campaña, Oxfam-DFID tomaron decisiones sin
contar plenamente con la aprobación de los socios.
Aunque esto se hizo por razones de eficiencia y para
lograr los resultados deseados, sí llevó a un
deterioro en las condiciones de asocio.

A pesar de estas críticas y opiniones, todas las organizaciones entrevistadas

hacen una distinción entre la labor de Rocío Vargas como Coordinadora del
SP y las denominadas decisiones unilaterales del DID. La visualizan como
una coordinadora entre dos presiones: la de las socias originales que
buscaban mayor incidencia o input en los momentos álgidos de la formación
de la Alianza y la campaña y la de los directivos de DID que exigían
resultados.

La opinión de los representantes del SP Identidad, tiende a reconocer que

hubo un cambio en la dinámica debido a la necesidad de constituir la Alianza
y lanzar la campaña y esto significó acelerar el proceso de toma de
decisiones. Sin embargo, también consideran que muchas de las socias
originales resintieron el hecho de que estaban perdiendo el control sobre los
destinos de la Alianza y que esto condujo a que se relajara su compromiso
hacia los acuerdos que ya se habían tomado. Por ejemplo, se había
acordado trabajar en torno al documento de identidad (DNI) en la primera
campaña, pero luego en las reuniones fundacionales de la Alianza volvían a
levantar el tema de la ruta crítica de la documentación y a la necesidad de

18
incluir a la partida de nacimiento. Una de las socias, por el contrario,
disminuyó su presencia en el esfuerzo de asocio, mostrando cierto desinterés
o apatía en el proceso.

Estos conflictos nos remiten a las dificultades de establecer nuevas

relaciones de trabajo entre organizaciones con poderes desiguales, hecho
que ocurre en casi todas las situaciones de asocio no sólo en el mundo de la
cooperación internacional, sino también en la vida política del país. Sin duda,
el tiempo jugó un papel central al acelerar eventos para lograr los hitos
establecidos en la ruta crítica. Pero también faltó construir las condiciones
más propicias para el asocio, como podrían haber sido (a) objetivos claros;
(b) estrategias consensuadas: (c) una estructura organizativa para el asocio;
(d) un diagnóstico más depurado de las instituciones convocadas, sus
intereses, expectativas y temores; (e) mayor claridad y reconocimiento de las
ventajas comparativas de cada socia y cómo se complementaban entre sí; (f)
cierto desprendimiento con respecto a aquellos aspectos que generaban
desigualdades entre los socios (control sobre recursos, sobre conocimientos,
relaciones en el torno, entre otros).

2. La creación del espacio de Alianza:

La Alianza, como todo espacio de encuentro entre diferentes y desiguales,

debía establecer condiciones para que todos los involucrados sintieran que
sus intereses principales se verían reflejados y respondidos en el asocio.
Como veremos en esta sección, esto significa diseñar conjuntamente
objetivos, enfoques, estrategias, asignar recursos para las intervenciones, y
obtener resultados que sirvan de aliciente para la continuidad de la
participación.

Las ventajas que ha tenido el asocio en la incidencia a favor de la eliminación

de las barreras para realizar los derechos al nombre y a la identidad, son
evidentes:

A. Ha abierto un espacio de cooperación y colaboración en el cual se han

juntado (pooling) recursos:

a. Identidad ha sido un facilitador en la generación de

conocimientos y sistematización de experiencias que están
permitiendo la profundización y el afinamiento del diagnóstico
acerca de la indocumentación en sus principales aspectos y
niveles (socio-culturales, económicos, políticos, jurídicos,
locales, regionales, nacional). Ha tenido incidencia directa
sobre la cantidad y calidad de información acerca de la
indocumentación, sus causas, principales obstáculos y en la

19
 elaboración de propuestas para superarlos. El trabajo muchas
veces no ha sido la producción de nuevos conocimientos, sino
la identificación e integración de información que se encontraba
dispersa, especialmente alrededor de las barreras normativas y
administrativas. Ha logrado, además, hacer hincapié en la
interculturalidad, género y discriminación como elementos de
especial consideración en la decisión o en el hecho de no
documentarse.

La principal carencia con respecto al conocimiento ha sido la

ausencia de un análisis más fino con respecto a los diversos
actores involucrados (stakeholders) y sus posiciones con
respecto al derecho a la identidad. Como hemos mencionado
anteriormente, esta falta de conocimiento es mayor con
respecto a las instituciones estatales, su cultura organizativa y
las actitudes de sus funcionarios. Con frecuencia, la conducta
del funcionario o funcionaria es interpretada intuitivamente o en
forma de anécdotas.4 No siempre se toma en cuenta, por
ejemplo, en el caso de los registradores, que se les inculca la
“seguridad jurídica” como una de sus principales
responsabilidades. Más allá de la esencial importancia de
estudiar y denunciar los evidentes estereotipos, prejuicios y
actos discriminatorios, también es necesario comprender otros
aspectos que condicionan su trabajo.

Lección Aprendida
Lección Aprendida
En toda propuesta de cambio de políticas públicas,
resulta esencial tener una idea clara de los actores
Durante la formación de la Alianza se ha hecho
(personales e institucionales) involucrados, sus
evidente la falta de información que manejan las
intereses y posición con respecto a los cambios
ONGs y organizaciones de la sociedad civil acerca
propuestos.
del funcionamiento de las instituciones estatales, la
cultura organizativa y las perspectivas de los
Para realizar este tipo de análisis existen diversas
funcionarios.
metodologías, siendo las más comunes el mapeo
político y el “stakeholder análisis”. Aunque este tipo
Con frecuencia sólo se maneja una visión
de análisis se realiza de una forma u otra en todo
estereotipada. Sin embargo, la experiencia nos
proyecto de promoción, tiende a basarse en
muestra múltiples ejemplos de funcionarios
supuestos, estereotipos, intuiciones o informado por
(médicos, maestros, técnicos) comprometidos con
visiones ideologizadas. Además, el análisis tienda a
su trabajo que cuestionan la típica visión del
realizarse alrededor de apuestas generales.
“burócrata”.
En un esfuerzo de asocio resulta esencial saber qué
Para poder establecer relaciones más firmes y
es lo que motiva, interesa o preocupa a los diversos
sólidas con las instituciones estatales es preciso
socios como base para la construcción de una
4
Una de las más repetidas
agendaes cómo los funcionarios, especialmente en provincias, rocían a
común.
los campesinos y campesinas con colonia para ocultar sus olores. Aparecen así como pocos
sensibles, etnocéntricos y racistas. Más allá de esta conducta, la comprensión del otro u otra
requiere superar los estereotipos, desarrollar cierta empatía y comprender su punto de vista,
la cultura organizativa en la cual se encuentra inmerso y las exigencias propias de su cargo o
posición.

20
 conocerlas mejor.

b. Se ha dado un enriquecimiento de las redes y los contactos,

logrando establecer nuevos nexos y relaciones entre
instituciones e individuos. Al decir de una de las participantes
en la alianza: “…conocemos y hemos trabajado con muchos de
los integrantes de la alianza, pero ahora nos reunimos para
trabajar un esfuerzo común a nivel nacional, y no para discutir
asuntos específicos de nuestros proyectos y convenios”. Como
resultado, han prosperado nuevas formas de asociarse a nivel
local y nacional. Un ejemplo de esto último ha sido la creación
en octubre del 2004 de la Comisión Especial de Alto Nivel
encargada de elaborar el Plan Nacional de Restitución de la
Identidad “Documentando a los Indocumentados” presidida por
RENIEC. Casi todos los miembros de la comisión son
participantes de la Alianza, incluyendo a 3 de las 4 ONGs
invitadas a conformarla. Resulta curioso, a su vez, que en el
considerando para la creación de esta comisión, se incluya la
preocupaciones y recomendaciones del Acuerdo Nacional y el
Informe Final de CVR, referencias que no existían en anteriores
acciones del RENIEC durante 2004, como han sido la creación
de la Gerencia de Restitución de la Identidad o en las
campañas de DNIs gratuitos a diversos sectores y segmentos
de la población. Estas menciones sin duda resultan de la
influencia de la Alianza y de sus propios considerando y
enfoques.

c. La Alianza también ha sido capaz de captar recursos

económicos, humanos y servicios alrededor de los objetivos de
sensibilización e incidencia. Más allá de los fondos del DID que
posibilitaron la experticia de la coordinadora del SP y de la
estratega comunicacional y otros aspectos de apoyo y logística,
las instituciones integrantes han colaborado de diversas formas,
entre las cuales podemos destacar:

- La difusión de la campaña vía las redes de radio de

instituciones como el ILD, la Mesa de Concertación, la
Red de Municipales Rurales, el Ministerio de la Mujer
(MIMDES) y RENIEC.
- El trabajo de incidencia con congresistas vía instituciones
como Flora Tristán y la Defensoría del Pueblo.
- La creación de una página Web de la Alianza que está
recibiendo la colaboración de muchos de los integrantes.
- La preparación preliminar de una estrategia jurídica
desde la Alianza.

B. Ha generado una identidad –aún primaria—y sentido de propósito

común. Esto está creando una “mentalidad” de campaña que permite
una mayor sensibilidad y conciencia acerca de la problemática. Los

21
 participantes están más alertos a los procesos sociales y políticos
alrededor de la problemática de la indocumentación. Aunque falta una
mayor consolidación de la Alianza para que sea el principal referente
nacional en torno al Derecho a la Identidad, existe un número
creciente de organizaciones que están solicitando unirse a ella. 5

C. Ha vinculado actores alrededor de una tarea común, logrando –por lo

menos alrededor de algunos aspectos de la campaña—superar
distancias y diferencias en perspectivas. Esto ha ocurrido
fundamentalmente en la relación sociedad civil – Estado, aunque
también se hace evidente en la relación entre las mismas ONGs. Es
preciso subrayar, no obstante, que existen relaciones tensas en su
interior y que, con frecuencia, se manifiesta en los mismos medios de
comunicación.

D. Ha permitido diseñar estrategias comunes de incidencia ante los

decisores, los medios masivos y la opinión pública. Uno de los
principales méritos de la Alianza es que ha logrado –durante el 2004—
focalizar su acción alrededor de un tema (el DNI) y una estrategia
(disminuir las barreras económicas). Más adelante veremos que
existieron problemas en las intervenciones alrededor de estos puntos
focalizados, pero a pesar de ello, sí es importante enfatizar que se
logró una perspectiva común.

Muchas de estas ventajas se encuentran en una fase embrionaria debido al

poco tiempo de existencia de la alianza y deben ser fortalecidas. Esto último
depende, no obstante, de cómo se enfrenta el problema de los “costos de
participación” inherentes en toda acción colectiva. Es decir, para cada
institución qué está representando la participación en términos de la
distribución de sus recursos y qué posibles beneficios puede acarrear la
“inversión” en la tarea propuesta. De ahí que sea esencial examinar cómo se
han asumido los costos de participación.6 Al respecto, se tienen las
siguientes reflexiones:

a. Cómo responder a los intereses: los objetivos y enfoque de la ADC

Un factor esencial que permite asumir los costos de participación es que la

Alianza responda a los intereses de los diversos integrantes porque alienta el
compromiso. El compromiso de los actores tiende a fundamentarse en los
5
El tema acerca de convertirse en el referente es un asunto que deberá discutirse. Por
ejemplo, existe cierto malestar en el SP Identidad que RENIEC haya formado la Comisión de
Alto Nivel acerca de la indocumentación, sin que hiciera referencia a la Alianza y sin
convocar oficialmente a sus integrantes, a pesar de que el espacio de la Alianza había
generado una mayor sensibilización hacia el tema. La pregunta que examinaremos más
adelante es: ¿Qué significa ser un referente y en qué aspectos es que la Alianza debería
serlo?
6
Esta perspectiva no es una visión economicista de la participación, sino que subraya –
como bien indica Martín Tanaka—que toda forma de participación es una construcción social.
Como tal, involucra la existencia y asignación de recursos de toda índole (humanos,
ideológicos, organizativos, liderazgo, materiales, financieros, políticos) y la existencia de
oportunidades en el mismo entorno. La combinación de recursos y oportunidades tiene una
fuerte incidencia en el tipo de participación que se genera y su efectividad.

22
recursos morales que informan la acción de las contrapartes. El compromiso,
como hemos dicho antes, está informado por valores, ideologías y visiones
del mundo, que podríamos resumir alrededor de dos aspectos
fundamentales: los objetivos de la Alianza y los enfoques que guían el trabajo
en torno al Derecho a la Identidad.

Al respecto, la Alianza ha logrado –gracias a la campaña—un eje articulador

de corto plazo al enfocar su acción alrededor del DNI y la reducción de su
costo. Esto ha sido reconocido por algunos de sus integrantes, aunque
insisten que no hubo suficiente consenso al respecto y que la especificidad
del objetivo dejó de lado otras prioridades institucionales (como la partida de
nacimiento, por ejemplo).7 Asimismo, también se opina que se confundió el
objetivo de la ADC con el de la campaña comunicacional. Al respecto es
necesario indicar –como hemos visto anteriormente— que el objetivo fue
consensuado por los socios originales, pero para los nuevos socios resultó
ser una decisión ya tomada. De igual manera, en el corto tiempo de
creación de la ADC y de diseño de la campaña, hubiera resultado difícil
establecer objetivos separados. Es decir, la alianza y la campaña, por lo
menos en el 2004, eran prácticamente acciones inseparables e
indistinguibles.

En términos del enfoque, sin embargo, hay menor avance y un área de

posible conflictos. Alrededor de este tema, hay planteamientos diversos ya
que algunos lo ven como un problema de exclusión (principalmente
económico y político), otros como una situación de discriminación
(enfatizando lo cultural y de género), otros más lo vinculan al Informe CVR y a
la reparación y la reconciliación. Por otro lado, también se da la discusión
acerca del origen o raíces de la problemática: es el derecho al nombre o la
documentación como ciudadano adulto. Para RENIEC, a su vez, es un
problema de una débil cultura de documentación que cruza todos los
sectores sociales del Perú.

Sí el enfoque privilegia el reconocimiento de que la indocumentación es un

mecanismo de exclusión, entonces la culpa tendería a recaer sobre el
Estado. ¿Cuán factible es que los representantes del Estado quieran
participar en una alianza que los acusa de promover la indocumentación?
¿Cómo asumir un enfoque de exclusión y al mismo tiempo reconocer los
esfuerzos del Estado para reducirlos? ¿Acaso esto no llevaría a la
complacencia tan criticada por algunos integrantes de la ADC?

Las preguntas que quedan abiertas son: ¿Hasta qué punto se puede
mantener una alianza sin entrar a un terreno tan conflictivo como el de
“enfoques”? ¿No bastaría contar con objetivos precisos y que el área de los
enfoques sea lo que distingue a cada institución en su propio trabajo y
proyección? ¿Serían los objetivos suficiente motivo cómo para responder a
los intereses de organizaciones fuertemente valorativas? Este es un asunto
importante porque los integrantes desean ver sus creencias e ideologías
reflejadas en el asocio ya que es uno de los elementos que justifica su
presencia y participación. Por ejemplo, una de las principales críticas a la
7
Véase Acta de reunión de la Comisión de comunicaciones de la ADC del 12/01/05.

23
alianza es que ha dejado de lado la discusión conceptual, de enfoques y de
política, a favor de una estrategia técnica o de “marketing social”. 8

b. Los recursos materiales y financieros

Otro factor que reduce los costos de participación es el acceso a

financiamiento externo. Por el momento el SP Identidad ha asumido buena
parte de los costos financieros de la construcción de la Alianza y de la
campaña. Esto significa que las instituciones han tenido que invertir más
bien recursos de tiempo y de capital humano, pero no económicos. Es
evidente que se ha generado una dependencia hacia el apoyo DID, lo cual
constituye uno de los neurálgicos en la sostenibilidad de la Alianza y sus
acciones.

Es un hecho conocido que todo proceso de asocio tiene costos altos de

“arranque” (start up) o de inicio. En este sentido, es común que fuentes
financieras externas cubran buena parte de las necesidades iniciales,
mientras se van construyendo las condiciones propicias para la participación.
Es así que los costos de coordinación, de documentación, diagnóstico e
investigación, de logística, materiales y equipamiento hayan sido asumidos
con los fondos provenientes de DFID. El reto, una vez cumplida esta primera
etapa, consiste en procurar una mayor participación financiera de los socios.
Para ello es parcialmente necesario que las instituciones sientan que el
esfuerzo es importante para su trabajo. Por lo que hemos discutido en el
punto anterior, estas condiciones aún no están presentes.

De ahí que una preocupación de las personas entrevistadas es cómo se

asegurarán recursos en el futuro. La mayoría plantea que se necesitarán
recursos externos por un período adicional para consolidar una alianza que
tiene sólo unos meses de existencia. Parte de la estrategia ha sido el trabajo
de sensibilización con las agencias de cooperación internacional y el hecho
de que algunas se han asociado a la ADC o que hayan manifestado su
interés en apoyar sus acciones. Esta labor deberá continuarse.

Sin embargo, también es necesario que las mismas organizaciones sociales y

estatales comiencen a incluir en sus planes de trabajo y, por ende, ejecución
presupuestaria, fondos para apoyar a la alianza. Este proceso podrá tomar
un tiempo en aquellas organizaciones que ya cuentan con proyectos
específicos aprobados. Pero sería interesante que comiencen a programarlo
en sus actividades institucionales. En la Defensoría, por ejemplo, el trabajo
alrededor del Derecho a la Identidad ya es una de las seis líneas o ejes de
trabajo para el 2005.

c. El valor agregado resultante del asocio

8
Es necesario entender que los representantes ante la ADC deben responder ante sus jefes
inmediatos (estatal) u órganos de gobierno (asambleas, consejos directivos) que justo velan
por la imagen institucional. Algo que aparentemente es inocuo, como el hecho de que un
sacerdote fuera portavoz de la ADC en el lanzamiento de la campaña, puede resultar
inapropiado para uno de los integrantes porque es contrario a posiciones ideológicas y
políticas esenciales para su institución.

24
Otro elemento es cómo se contempla el “valor agregado” que la alianza
otorga al trabajo que las instituciones normalmente realizan o priorizan. A
diferencia del “enfoque”, en este aspecto entramos más bien al logro de los
objetivos estratégicos o resultados que la institución ha programado. En las
entrevistas sostenidas hemos podido percibir hasta tres posiciones
principales:

- Un grupo de instituciones han encontrado en el trabajo aliado

alrededor al derecho al nombre y a la identidad, una dimensión nueva
o ampliada de lo que son sus principales preocupaciones
programáticas. En este grupo podemos ubicar a DEMUS y a la
Defensoría. Para la primera, la identidad informa mejor su trabajo en
torno a los derechos humanos de las mujeres y su lucha contra la
discriminación de género. Para la segunda, identidad integra mejor lo
que es una de sus orientaciones en su plan estratégico que busca una
acción más decidida de la Defensoría en el campo de incidencia sobre
la calidad de vida de los peruanos y peruanas. La importancia que se
le estaba dando a incidir sobre el acceso a la educación, la salud y la
inversión social, por ejemplo, se encuentra ligada a los documentos de
identidad como prerrequisito para acceder a estos servicios.
- Hay un segundo grupo que tiene una posición más cautelosa con
respecto a la alianza y el valor que otorga su trabajo. Por distintas
razones, es posible ubicar a Flora Tristán y a IDS en este grupo.
Ambas son instituciones que ya tenían importantes avances y habían
tejido sus propias relaciones de asocio, antes del SP Identidad y, al
parecer, consideran que la alianza no significa una importante
contribución al respecto. Por el contrario, intuimos que sienten que el
esfuerzo de asocio podría beneficiarse de sus logros o que implica un
retroceso con respecto a las estrategias que habían desarrollado.
- El tercer grupo, más que percibir un valor agregado, actúan como sí la
alianza constituyera un peligro. Su presencia tiende a tener más bien
un carácter fiscalizador o controlista para evitar posibles
cuestionamientos o daño a su imagen pública. Este es el caso de
RENIEC que con frecuencia intenta aplicar un supuesto poder de
“veto” sobre las propuestas de la Alianza.

Muchos de estos problemas surgen porque una alianza puede concebirse

como una inversión en un “bien público” o bien común, en el cual resulta
imposible excluir a los integrantes de los logros, a pesar de que las
inversiones realizadas por algunos sean relativamente pequeñas o
inexistentes. En la economía, esta conducta se denomina en inglés como el
“free rider” y en castellano como el “gorrero”.

Quizás esta sensación se debe a que al conformarse la alianza ya existía un

grupo fundador que había establecido los principales lineamientos y una
coordinación del SP que se encargaba de las principales actividades de
organización, contacto, convocatoria, preparación de documentos, logística,
entre otros. Como hemos mencionado, para muchas instituciones invitadas,
la “mesa estaba servida” y esto significa que –a costo mínimo—puede
disfrutar de ella y hasta criticarla. Es evidente que este tipo de conducta sólo

25
puede revertirse una vez que la ADC cristalice su estructura, objetivos y plan
de trabajo y la forma de participación y colaboración de cada una de las
partes. Sólo así se conocerá a ciencia cierta, qué instituciones consideran
que el trabajo de asocio es importante sobre la base del valor agregado que
le otorga a su propio trabajo.

d. El liderazgo

Los líderes y las liderezas asumen una porción mayor de los costos de
participación al facilitar, persuadir y animar la participación de los miembros
de su comunidad u organización. Para lograrlo reducen el costo de
participación de los demás al encargarse de toda una diversidad de aspectos
de gestión y organizativos. Sin lugar a dudas, el liderazgo en torno a la ADC
ha sido ejercido por el SP Identidad y su coordinadora (al igual que los costos
económicos). Quizás por ello no se le dio la debida y oportuna importancia al
diseño de la estructura organizativa de la alianza. Al igual que los costos
financieros, esto ha generado una gran dependencia en la iniciativa y
conducción de Oxfam y plantea retos importantes a la sostenibilidad.

Más allá de cómo se visualiza el proceso de “destete”, sigue siendo esencial

el tema del liderazgo. Toda organización, alianza o red necesita de un
animador o una animadora, con capacidad de conciliación y persuasión. Este
asunto deberá ser contemplado en conjunto con la estructura de la ADC.

e. La organización y su estructura

Finalmente, el tipo de estructura que asume la alianza también tiene

incidencia sobre los costos de participación. Aunque se utilizan con
frecuencia conceptos como alianza, consorcios y redes en forma
indiferenciada., no se llega a especificar cuáles son las características,
finalidades y limitaciones del tipo de organización diseñado. Una
organización demasiado “pesada” en términos de demandas a sus
integrantes tiende a tener una duración limitada. Este no parece ser un
problema actual en la Alianza creada, pero hay que entender que recién está
formada y que tiene como soporte a OXFAM y a las socias contrapartes.
Para la mayoría de las instituciones, que ya tienen su agenda formulada, el
espacio de la alianza debe ser algo ágil y de bajo costo, pero que genere
considerables beneficios. Recién se ha comenzado a discutir el asunto de la
organización de la alianza.

La estructura propuesta por el momento consiste en tres comisiones

(comunicación, jurídica y temática) y en una coordinación rotativa. Existe la
opinión, sin embargo, que este tipo de estructura no permite las discusiones
más políticas y que tiende a imprimir un carácter “técnico” a la alianza. En la
reciente evaluación realizada por la comisión de comunicación, se plantea
como alternativa –una vez redefinidos los objetivos de la ADC—que en vez
de comisiones permanentes, se deberían formar grupos de trabajo alrededor
de los principales resultados y acciones programadas. Más adelante en las
recomendaciones analizaremos los aspectos positivos y negativos de cada
tipo de organización.

26
Es necesario precisar que estas preocupaciones son comunes a cualquier
intento de asocio. Lo particular del trabajo de Identidad es que no ha habido
suficiente tiempo para ir construyendo enfoques, para reconocer valores
agregados, buscar formas alternativas de financiamiento e ir generando un
liderazgo propio. El factor tiempo aparece en las entrevistas como un asunto
central ya que en la experiencia de los diversos informantes, la construcción
de alianzas normalmente es un proceso más lento en el cual se van
conociendo los integrantes, generando confianza, y diseñando una apuesta
en común que no sea amenazante de la identidad institucional.

3.2 La Estrategia Comunicacional

La importancia de una estrategia comunicacional y la campaña como aspecto

fundamental en ella, ya se hace evidente en los “Criterios de Intervención”,
elaborados por Rocío Vargas en febrero del 2004. En el documento
considera que el principal objetivo de la estrategia sería incorporar en la
agenda nacional el tema de indocumentación…”transmitiendo mensajes que
fomenten la “indignación” en la ciudadanía logrando cambios de actitud hacia
acciones propositivas”.

La estrategia original: el proceso consensuado

Una vez conformada la coordinación entre los socios SP Identidad, es que se

diseña colectivamente la estrategia de comunicación con la participación de
IDS, Flora Tristán, la Defensoría, DEMUS, DFID y Oxfam. En el documento
preparado, la estrategia justo consiste en una campaña, definida como un
conjunto de acciones comunicacionales que “…generen una corriente de
opinión favorable en los decisores de políticas públicas...” para lograr los
cambios que posibiliten el acceso a los documentos de identidad.

La estrategia parte de un diagnóstico que subraya que la indocumentación es

un tema ausente en la agenda pública nacional e incluso no es percibido
como un problema grave que vulnera el DERECHO a la identidad. Asimismo,
afirma que se tiende a disminuir su importancia con respecto a otros
derechos humanos o ciudadanos. De ahí que el objetivo de la estrategia y la
campaña es POSICIONAR la indocumentación como problema nacional al
vulnerar al derecho a la identidad e imposibilitar el acceso a otros derechos y
el ejercicio ciudadano. El público objetivo serían los decisores, políticos y
líderes de opinión.

Esto plantea como primera tarea a la sensibilización de los decisores

estatales y de las organizaciones de la sociedad civil con respecto de la
importancia de la identidad (y, por ende, documentación) en el ejercicio de los
derechos, en la lucha contra la exclusión y en la constitución de la
ciudadanía. La documentación así deja de ser un asunto meramente de
“formalización” para adquirir un carácter básico en la definición de la persona
y de la ciudadanía.9 En este sentido, el Informe Final de la CVR constituía un
9
Ya en la consultoría de criterios de intervención, se señalaba “… es preciso que en el
marco de la ejecución de los proyectos del Programa DID, se evite la “instrumentalización”

27
importante instrumento para la sensibilización ya que enfatiza los efectos
nefastos de la indocumentación durante la violencia política y la
recomendación del acceso al documento de identidad como medida de
restitución de la ciudadanía. Subraya, además, el carácter excluyente y
discriminatorio de la indocumentación y como había incidido en la vida de
miles de personas.10

Sobre la base de la sensibilización es que se buscaba promover una

corriente de opinión favorable y el compromiso de los actores públicos y
privados en la adopción de medidas para revertir la situación. Esta segunda
etapa, está claramente marcada por la creación de conciencia y voluntad
política a favor del cambio. En ello juega un rol esencial la incidencia política
como mecanismo complejo de convencimiento y presión política. Finalmente,
la estrategia debería llevar a cambios en las prácticas, las cuales tomarían
cuerpo en la disminución de la indocumentación, vía transformaciones en la
accesibilidad (geográfica, económica, cultural), normativa y comportamientos
(funcionarios, autoridades, ciudadanos).

La estrategia y su secuencialidad son lógicas y responden a prácticas ya

comprobadas por las mismas ONGs. El problema se presenta más en
términos a los tiempos y recursos disponibles para aplicar efectivamente la
estrategia acordada. Quizás siendo la principal limitante la falta de
conocimiento acerca de cómo figuraba este tema en las mentalidades y
conciencia de los diferentes actores. Como hemos indicado anteriormente, el
SP Identidad había avanzado sustancialmente en el diagnóstico de las
actitudes de los indocumentados (sendos estudios realizados) y en el
conocimiento de las principales barreras a la documentación, pero se conocía
mucho menos en cómo la indocumentación era interpretada por los actores
públicos (funcionarios y autoridades).

Un ejemplo claro en este sentido, es la visión que hemos recogido de los

funcionarios de la RENIEC, órgano rector en el tema. Los voceros interpretan
a la indocumentación como caso extremo de una falta generalizada de una
“cultura de la documentación”. Afirman, por ejemplo, que aún los
“documentados” no cumplen con las obligaciones de informar oportunamente
acerca de cambios en la residencia, estado civil, entre otros. La referencia
básica que manejan estos funcionarios no es la de un Derecho, sino de la
obligación del ciudadano en cumplir con el Estado y colaborar con la
información que debe manejar de sus ciudadanos. La culpa es la del
individuo como parte de una cultura y no necesariamente de barreras
económicas, políticas y socioculturales. Tan es así que los primeros que
incumplen son los que tienen suficientes recursos, educación y acceso a

del documento de identidad, entendiéndole simplemente como “un requisito para” el título de
propiedad o para acreditarse como dirigente de la organización y poder inscribirla en los
registros públicos. Esto es cierto, sin embargo, el proyecto propenderá a infundir un mensaje
de ejercicio pleno de ciudadanía como un derecho humano y fundamental” (p. 5,
Programa DID-Identidad, Criterios de Intervención).
10
Aunque es importante resaltar la poca discusión y debate público acerca del Informe CVR,
especialmente en los asuntos concernientes a las recomendaciones. El debate que se dio
fue alrededor del estimado del número de víctimas y la aseveración de la CVR del carácter
“sistemático” de la acción violadora de derechos humanos por parte de las fuerzas armadas.

28
información, al no mantener al día la información requerida en los registros.
Sí esta visión responde a una cultura institucional de RENIEC, es notable las
dificultades de sensibilizarlos desde un enfoque de Derechos, ya que el
Estado no es visto como responsable, sino el ciudadano.

Con el tiempo y los recursos disponibles, era evidente que durante los seis
meses restantes del 2004, lo máximo que se podría lograr en la campaña era
iniciar la sensibilización de los decisores y sus organizaciones, dejando
aspectos de generación de voluntad política y cambios efectivos para un
trabajo más sostenido de la Alianza y sus miembros. O, en todo caso, sería
posible avanzar más con aquellos actores que ya tenían experiencia de
asocio con la sociedad civil en proyectos y campañas específicas. Sí el
diagnóstico en la estrategia de comunicación era cierta, entonces la
sensibilización debería ser el primer resultado en el proceso de
posicionamiento del tema.

Un vacío en la estrategia comunicacional diseñada es que se ocupa sólo

sobre la problemática a ser tratada y no abordaba la necesidad de posicionar
a la Alianza. Este era un elemento esencial, ya que la campaña necesitaba
de un promotor reconocido y legítimo que le brindara peso ante los decisores
y la opinión pública y un referente que le otorgara sostenibilidad a las
acciones a realizarse. Esta ausencia, como veremos a continuación, va a
resultar crucial en el desarrollo de la estrategia comunicacional y será fuente
de los principales desencuentros entre las instituciones socias.

29
La contratación de los estrategas: orígenes del quiebre

Con la estrategia consensuada, se procedió al proceso de selección y

contratación de los especialistas en dos áreas: (a) un estratega en el diseño,
implementación y monitoreo de la campaña; y (b) un gestor en intereses en
medios. Esta no fue una decisión unánime ya que existía de parte de
algunos socios el convencimiento de que se podrían encargar de la campaña
utilizando los recursos existentes, incluyendo los de DEMUS que tenía un
proyecto que incluía los aspectos comunicacionales. Existía, además, una
visión negativa del uso de consultores externos, que se plasma claramente
en el Informe de Evaluación Externa del DID (véase páginas 24-25). La
razón principal es que los consultores externos en anteriores ocasiones en el
DID, habían introducido un elemento más en el efecto de “ensalada de frutas”
y habían significado un motivo más de demora y retraso en un programa
caracterizado por la premura del tiempo.

Para entender porque un consultor externo podría ser un elemento

disociador, es necesario analizar en qué estado se encontraba la Alianza
cuando se comenzó a trabajar la campaña. Con la estrategia comunicacional,
recién se estaba logrando cierta unidad de criterio entre los socios del SP y
aún no se había ampliado la alianza para incorporar a nuevos socios. La
campaña misma, en estas circunstancias, debería haber sido parte del
proceso de ASOCIO y de formación de la alianza. En forma equivocada la
campaña fue tratada como un producto, cuando realmente era un proceso de
consolidación y de descubrimiento.

Esto se nota cuando comparamos los términos de referencia (TdR) para la

selección del estratega con lo que luego fueran los objetivos acordados con
Oxfam, una vez contratada la empresa Carnesella Bertie & Asociados (CBA).
En los TdR, el trabajo del estratega se limitaba a revisar la estrategia original,
a elaborar el plan de trabajo final de la campaña, la producción de las piezas
comunicacionales, y la validación y monitoreo de ella. Sin embargo, en los
objetivos diseñados con CBA, dos de los tres tenían que ver con la Alianza: el
segundo de posicionar a la Alianza y tercero de, “… fortalecer el mencionado
consorcio de instituciones en su constitución interna y en su rol público”. Es
decir, la empresa consultora entraba a tallar en el proceso de asocio mismo y
no sólo en los instrumentos para la incidencia.

De acuerdo al estratega principal de CBA (Rafo León), la empresa tenía dos

posibles caminos a seguir, una vez seleccionada: (a) entregar exactamente lo
que se pedía, es decir, el diseño de la campaña y los productos; o (b) apoyar
en la creación de la alianza, su fortalecimiento, su comunicación interna y
pública. CBA optó por la segunda, aunque en términos retrospectivos, afirma
que lo más adecuado profesionalmente hubiera sido limitarse el primer
camino.

Es quizás en este punto en el cual se genera el quiebre principal en el

proceso de asocio y en la definición de la estrategia comunicacional. Es así
porque la campaña ya no estaba limitada a posicionar un tema, sino

30
fundamentalmente a posicionar a la Alianza como referente continuo y
estable del trabajo en torno al acceso a la identidad. Dado que la campaña
mediática sólo podía durar un período breve y que sería limitado a ciertos
medios (radio y prensa escrita), lo importante era transmitir el mensaje de que
existía un esfuerzo concertado y continuo alrededor de la documentación.
Sin embargo, la Alianza recién estaba en formación. Por ejemplo, el
contacto, establecimiento de relaciones, convocatorias a reuniones y
presentaciones de la alianza al sector público y la cooperación internacional
recién terminan de cristalizarse en setiembre.

Desde el punto de vista de los representantes de CBA, el problema de la

Alianza era su inexistencia, entendida como la falta de una plataforma
conjunta Estado-sociedad civil en la cual las partes no renunciaban a su
autonomía y apuestas institucionales (“juntos pero no revueltos”). Desde el
punto de vista de los estrategas de comunicación, se encontraba ante una
alianza en papel, pero no en términos reales. De ahí la importancia que CBA
le diera a la definición de una “imagen corporativa” de la Alianza. Esta
definición era esencial para poder cumplir con los objetivos de
posicionamiento (¿qué posiciono?) y en el fortalecimiento interno.

La incidencia de CBA sobre el carácter, imagen y mensaje de la Alianza,

aunado al apuro por diseñar los productos comunicacionales, tuvieron como
efecto las reacciones que antes hemos examinado. Por un lado, los socios
originales sentían que perdían control sobre algo que aún estaba en
gestación y que las decisiones de imagen se estaban tomando demasiado
rápidas. Por el otro lado, los nuevos socios consideraban que entraban en
algo diseñado y que por los límites de tiempo no tenían mucho que decir y
opinar. Finalmente, Oxfam y CBA consideraban que los socios de la Alianza
estaban prolongando en demasía los debates y discusiones.

Es preciso indicar que la fuerte influencia de CBA fue posible gracias al apoyo
y anuencia de Oxfam, dado que también se sentía presionado por culminar
los productos y lograr el impacto deseado. De nuevo, el informe de
evaluación externa advirtió acerca de este constante peligro en un programa
como DID, que al ser recortado, estaba presionado por resultados:

“… Una de las razones por la que el plan de trabajo para el 2004 se

centra en el trabajo con socios nacionales y regionales en temas
específicos es que las codirectoras creen que pueden demostrar
rápidamente un impacto el entorno de políticas … a las evaluadoras
les preocupa que este interés en obtener un impacto rápido en materia
de políticas a nivel nacional redunde en contra de una labor de
influenciamiento sostenida con y en nombre de los socios locales del
Programa DID, que consiste en ayudarlos a fortalecer su voz en foros
regionales y nacionales” (p. 26).

Creemos que en la aplicación de la estrategia comunicacional y,

específicamente, en la forma en que se asumió la campaña, se priorizaron
los resultados (el qué), más que el proceso (cómo). Somos conscientes que
alrededor de cualquier campaña de una alianza de organizaciones disímiles y

31
diversas, es probable que existan conflictos de opinión, enfoques y
prioridades. Esperar que una campaña satisfaga todas las expectativas es
imposible. Pero este no es el hecho que estamos enfatizando, sino más bien
que el aprendizaje adquirido en el proceso es que no es positivo iniciar una
campaña de posicionamiento de un consorcio de instituciones antes que se
establezcan los elementos básicos de identidad, de una plataforma común y
objetivos claros y específicos compartidos.

Lección Aprendida

En futuras campañas resulta esencial que la

identidad e imagen de la Alianza estén bien
establecidas. Esto facilita el posicionamiento y
permite generar una fuerte identidad interna.

La identidad consensuada también facilita otros

procesos asociados con la campaña como son el
nombre, el logotipo, los guiones y productos
comunicacionales.

También resulta esencial para el trabajo de los

voceros, ya que permite construir un discurso común
ante el público objetivo y la opinión pública.

Logros y dificultades

Este quiebre no significa que la campaña no haya tenido relativo éxito sí

consideramos su poco tiempo. Entre los puntos más notables, podemos
distinguir lo siguiente:

 Ha podido colocar en la agenda de organizaciones estatales al tema

de la indocumentación bajo un enfoque de derechos. Esto es
especialmente notable en los casos de RENIEC, MIMDES y la
Defensoría. A su vez, ha tenido efecto en sus procesos de
planeamiento y el diseño de sus planes de trabajo.
 Ha alimentado y enriquecido las estrategias y actividades de difusión y
sensibilización de organizaciones privadas y públicas.
 Ha apoyado los procesos de incidencia ante el Congreso y existe un
núcleo de congresistas comprometidos con el tema.
 Ha sensibilizado a organizaciones promotoras de los derechos
humanos, promotoras de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes y de los derechos humanos de la mujer a que presten
más atención y prioricen el tema como elemento esencial en la
constitución de la persona y la ciudadanía.
 Ha logrado cierta receptividad en los medios masivos, los cuales le
han otorgado mayor cobertura a un tema que era marginal a la
discusión socio-política del país.

32
 Ha comenzado a construir las condiciones para ser un referente en el
tema, al difundir los resultados de sus diagnósticos e investigaciones y
al crear un sitio Web para la Alianza.

Las mayores debilidades son las que conciernen al fortalecimiento de la

Alianza, tema que tocamos antes en términos generales, pero que
analizaremos en mayor detalle al comentar algunos de los aspectos
específicos de la campaña.

1. Imagen de la Alianza

El cambio de nombre de “Alianza por el Derecho a la Identidad” (ADI) por el

actual de “Alianza por el Derecho Ciudadano (ADC), no acaba de convencer
a un núcleo importante de socios. Aunque se entienda la razón del cambio –
usualmente “identidad” tiene connotaciones de identificación étnica--, la
actual denominación no llega a captar la esencia del asocio. Sí como ADI se
podrían crear confusiones con respecto a la finalidad del asocio, con ADC se
amplía tanto el ámbito de acción que pierde su valor como elemento
integrador.

El logotipo institucional busca cumplir con dos metas. En primer lugar,

representa a la población objetivo (los sectores que más sufren esta
exclusión) y, en segundo lugar, permite que las diferentes instituciones
socias puedan apropiarse de aquella parte del logotipo que mejor refleja los
sectores de la población con los cuales trabajan. A pesar de buscar estos
efectos, muchos socios consideran que a lo que lleva es a reforzar la imagen
de que es un tema marginal de personas marginales y no a incidir en el
enfoque de derechos. También se considera que al querer plasmar en una
sola figura a un sector de población que es relativamente heterogéneo
(comunidades nativas, por ejemplo), lo que se ha logrado es estereotipar a
estas poblaciones.

Lección Aprendida

Un elemento esencial en el asocio es que la imagen

generada suscite la identificación de los socios y
socias.

En torno al nombre y el logotipo de la Alianza existe

bastante disconformidad. Es necesario analizar sí
se puede cambiar. En la decisión hay que
sobrepasar dos factores: la identificación de los
socios y cuánto ha calado la imagen en los
decisores, medios y opinión pública. Esta decisión
es esencial ya que el relanzar un nombre e imagen
representa elevados costos y puede llevar a
confusiones.

33
2. La campaña comunicacional

Alrededor del slogan de la campaña se discutió bastante y, al final, se llegó a

un buen producto. El lema de “Para que nadie esté de más”, llega a
satisfacer la idea central de inclusión y no instrumentaliza la problemática de
la indocumentación.11

Los guiones para los spot radiales no han corrido igual suerte, debido a las
múltiples críticas que han recibido de diversas fuentes al interior de la
Alianza. Es en esta área en la cual se nota con mayor claridad los conflictos
entre los socios. Por un lado se encuentra RENIEC que es sumamente
sensible a cualquier elemento que parezca una crítica a su labor y por el otro
a las diversas organizaciones que compiten para que sean mencionadas. Al
igual que en el logotipo, otro conjunto de las socias consideran que los casos
presentados son estereotipados, qué se debieron usar los testimonios reales
y no a actores, o que los mensajes tienden a instrumentalizar la importancia
del DNI, en vez de enfatizar el enfoque de derechos.

Finalmente, se encuentra el asunto de los “voceros” o aquellas personas

seleccionadas para que cumplan el rol de ser voces autorizadas de la
Alianza. La crítica de CBA es que no hay un mensaje común y que, por lo
contrario, los conflictos de enfoque y posiciones se manifiestan con mucha
facilidad. Para ello recomienda la realización de un taller de voceros para
llegar a acuerdos básicos acerca de la imagen a ser presentada.

Mayores críticas presenta CBA, no obstante, con respecto a la delegación de

responsabilidades al interior de la Alianza, especialmente en la comisión de
comunicación. La falta de compromiso de los delegados en la comisión se
manifiesta en la poca asistencia, el no cumplimiento de acuerdos, la falta de
colaboración en las tareas comunicacionales, entre otros. De acuerdo a un
representante de CBA, existe mucha inmadurez por parte de las socias que
se manifiesta en la ambivalencia con respecto a lo que la Alianza quiere
lograr. El ejemplo es la campaña de acceso al DNI y la reducción de las
barreras económicas. Al interior de la Alianza se manejan varias propuestas
(qué se abarate, que se subsidie, que el estado lo asuma totalmente) pero la
falta de madurez no permite llegar a un acuerdo mínimo. Igual sucede con la
relación entre algunas socias con el RENIEC.

Estas apreciaciones parecen exageradas de acuerdo a algunos de los

participantes de la comisión de comunicación. Muchas organizaciones no
pueden estar presentes en las reuniones, pero sí cumplen con los acuerdos y
se mantienen en contacto con la coordinadora de comunicaciones.
Igualmente, a diferencia de lo que afirma CBA, sí se han identificado casos
concretos de indocumentación para presentar a la prensa.

11
Personalmente considero que el slogan anterior “Nadie está de más”, tiene mucho más
fuerza con respecto a un mensaje de inclusión. Sin embargo, algunos socios consideraban
que iniciar con “nadie” le daba una connotación negativa.

34
3. La incidencia directa

Con el tiempo, el objetivo principal de incidencia se definió como la reducción

de las barreras económicas y, específicamente el aumento del presupuesto
de RENIEC para reducir el costo del DNI. Para ello se desarrolló una
estrategia de incidencia focalizada en el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) y ante el Congreso, debido que era justo el momento en el cual se
estaba discutiendo el presupuesto público para el 2005. Debido a la falta de
interés de RENIEC (en teoría el principal interesado en aumentar su
presupuesto) fracasaron los principales intentos de incidencia el respecto. 12

En este punto es necesario volver a puntualizar la falta de conocimiento que

tiene la Alianza y el sector no-gubernamental en general acerca de la cultura
política y organizativa de los funcionarios públicos. ¿Qué implica, por
ejemplo, que una dependencia del Estado comience a exigir más fondos?
¿Cuál será la respuesta del ejecutivo, del partido gobernante y de aquellos
que contribuyeron al nombramiento/designación del funcionario directivo?
¿Qué riesgos conlleva al funcionario y su institución?

La incidencia con mayor efecto ha sido alrededor de un público objetivo

considerado “secundario” en la estrategia comunicacional: los medios.
Aunque alrededor de este punto también existen opiniones encontradas entre
CBA y miembros de la Alianza. CBA considera que los socios han
desperdiciado muchas oportunidades de aparecer en los medios por la falta
de voluntad y compromiso y porque la Alianza carece de verdaderos voceros.
Mientras que muchos de los miembros de la Alianza, incluyendo a Oxfam,
están decepcionados con la débil gestión en intereses de medios de CBA.
Esto se notó con claridad en el lanzamiento de la campaña, en la cual sólo un
puñado de medios estuvo presente. En comparación, cuando DEMUS
presentó su publicación en el marco de la Alianza, logró la presencia de 15
medios y varios canales de señal abierta.

A pesar de estas descoordinaciones, los resultados con la prensa escrita,

televisiva y radial son relativamente importantes sí se toma en consideración
el presupuesto de la campaña, el momento del año en el cual fue lanzada
(los apuros de fin de año), y los conflictos al interior de la Alianza y con la
empresa estratega.

3.3 Sobre la incidencia a nivel de los proyectos

El SP Identidad ha tenido incidencia en diversos aspectos, especialmente en

torno a una mayor sensibilización y conciencia acerca de la indocumentación,
en la generación de espacios locales, regionales y nacionales de interrelación
sociedad civil-estado, en el diseño de propuestas de cambios, y en cambios
efectivos en políticas y normas.

12
CBA había logrado una reunión con el Ministro de Economía, pero RENIEC jamás
confirmó su presencia, la Defensoría había organizado una reunión con la Comisión de
Presupuesto en Congreso, pero RENIEC no entregó las cifras presupuestales necesarias.

35
El sentimiento generalizado es que no se ha logrado igual avance con
respecto a las prácticas, especialmente en el marco del proyecto de la
Alianza. Las razones son varias. Primero, no ha habido suficiente tiempo
para que los cambios en actitudes y voluntades de los decisores y las
permutas en las políticas correspondientes hayan transformado prácticas,
salvo en algunas experiencias concretas en las cuales se ha trabajado en
profundidad con las autoridades, funcionarios y líderes sociales a nivel local y
regional. Segundo, que el tratamiento al problema de la indocumentación
sigue teniendo un fuerte peso técnico y no político. La misma campaña ha
incidido más en los beneficios tangibles de la identidad y no tanto en atacar
las raíces mismas: una sociedad política excluyente y la aún débil
construcción de la ciudadanía. Tercero, porque los aspectos culturales que
informan las decisiones con respecto a la identidad y documentación, recién
comienza a tener cierto nivel de tratamiento por parte de las autoridades y
funcionarios. Asuntos diversos como el racismo y etnocentrismo de los
registradores, la falta de confianza en mecanismos alternativos para
reconocer y legitimar la identidad (los registros comunales, los registros
escolares, entre otros), el desinterés y temor de ciudadanos y ciudadanas de
ser parte “oficial” del país, el control ejercido por los varones sobre las
mujeres al estar indocumentadas, todos apuntan hacia procesos de
sensibilización y capacitación de mayor aliento.

Es en este sentido que sea necesario el interfaz entre las decisiones del nivel
macro-social y político con las acciones en el nivel micro, aspecto que no ha
tenido suficiente tratamiento desde el SP Identidad debido a la implícita
división de trabajo entre los proyectos locales y la proyección nacional. Los
diagnósticos realizados, muestran que la exclusión está sumamente
arraigada en la conducta de los funcionarios y las autoridades políticas.
Asimismo, que existe fuerte resistencia de parte de los indocumentados a
“formalizarse”. El trabajo de las contrapartes del SP Identidad ha estado
lidiando con estos temas, y permiten alimentar futuras acciones al respecto.

En forma preliminar interesa en esta sección analizar algunos de los logros y

dificultades en estas experiencias. Más que una evaluación, la síntesis que
sigue es más cercana a una sistematización de las principales lecciones
aprendidas, en ambas esferas del trabajo de las contrapartes; sus
intervenciones específicas y el trabajo alrededor de incidencia nacional.

a. Flora Tristán

Para esta institución, el proyecto de Identidad ha servido para comprobar y

validar una estrategia de asocio que había iniciado en años anteriores. El
interés de la institución en la problemática nace de uno de los objetivos de su
Programa de Desarrollo Rural y el impulso a la equidad en el acceso a los
recursos productivos rurales. Fue su participación en la campaña para la
titulación de tierras campesinas que hizo evidente que un obstáculo esencial
en el proceso era que muchas de las campesinas no contaban con
documento de identidad y, por ende, no podían registrar sus propiedades
legalmente.

36
Para atacar esta problemática, FT diseñó una estrategia de campaña sobre la
base de las relaciones que había construido por cerca de dos décadas en la
Red de la Mujer Rural. Esta red ha permitido en numerosas ocasiones y
proyectos que FT –ubicada en Lima—pueda incidir en diversos aspectos de
equidad de género en regiones y provincias del interior del país.
Normalmente esta incidencia ha estado basada en el estudio y el diagnóstico,
la capacitación, transferencia de conocimientos, y la retroalimentación y
sistematización de los procesos, ventajas comparativas que tiene FT con
respecto a sus socias en provincias. De esta manera, FT ha sabido
enriquecer el trabajo y la práctica de otras organizaciones, a la vez que
profundizaba su entendimiento y propuesta hacia la mujer rural.

- El Programa DID ha permitido consolidar la estrategia de campaña, que

busca facilitar las estructuras y mecanismos locales para que se impulsen
procesos de sensibilización, cambio en normativa y alentar la
documentación de las mujeres (y varones) en las zonas rurales.
- El asocio se ha establecido con instituciones que ya se conocían: existe
confianza y la sinergia entre las relaciones e incidencia de FT en los
ámbitos nacionales, con los propios de las instituciones regionales y
locales. Esto ha facilitado la presencia y participación local de
representantes del Estado, la sociedad civil y ONGs.
- Las principales lecciones aprendidas han sido:
1. La importancia del compromiso de los coordinadores y coordinadoras
regionales y de los comités de campaña. La identificación con los
objetivos del proyecto ha permitido que se legitime la propuesta y que
no parezca como algo “impuesto” desde arriba. Para ello ha resultado
esencial que en cada región se incentivara la participación en los
diversos procesos de la campaña: capacitación, sensibilización,
suscripción de convenios y acuerdos, el diagnóstico continuo de la
realidad y las determinantes regionales en diversos aspectos de la
estrategia.
2. La necesaria incidencia sobre las prácticas, actitudes y conductas de
los registradores y registradoras. Ellas y ellos representan el momento
culminante en el proceso de la documentación y sus actitudes pueden
frenar todo lo avanzado en términos de sensibilización. De ahí que
fuera esencial el convenio con la RENIEC y la participación en los
cursos de capacitación, en los cuales se ha logrado incorporar una
perspectiva de género.
3. La importancia de analizar la problemática desde el punto de vista de
las dificultades creadas por el mismo Estado y la práctica estatal y por
los elementos socioculturales. Resulta necesario estar alertas para
reconocer las especificidades culturales y locales (incluyendo la
geografía) para poder buscar soluciones al respecto. Fue producto de
este análisis que se descubre que la exigencia de la libreta militar era
uno de los factores que limitaban el ejercicio al derecho a la identidad.

- El principal problema en toda propuesta de campaña es la sostenibilidad

de las acciones. Las coordinadoras de las campañas, por ejemplo, son
remuneradas, lo cual implica que la principal animadora de los procesos
de asocio e incidencia ya no esté presente cuando termine el proyecto.

37
 La sostenibilidad dependerá, entonces, de cuán arraigado esté el tema en
la demanda social y política local. Aunque una parte esencial del proyecto
ha sido la sensibilización y capacitación de diversos actores,
especialmente de las organizaciones sociales, es muy temprano como
para evaluar el impacto de estas acciones. Un indicador positivo es que
algunos aspectos de las campañas han sido asumidos por diversas
municipalidades locales.

b. IDS

Al igual que Flora Tristán, el proyecto de IDS se inscribe dentro de una línea
de trabajo con varios años en desarrollo, incluyendo su participación decidida
en la creación de la Comisión de Trabajo por los Indocumentados (COTRAIN)
en Ayacucho (y, luego, Huancavelica). La COTRAIN reúne a 24
organizaciones estatales y civiles de la región y tiene como finalidad
contribuir a la erradicación de la indocumentación, promover el ejercicio al
derecho a la identidad, y la defensa y vigilancia de este derecho. En los
últimos cuatro años, COTRAIN ha realizado numerosas campañas de
sensibilización y documentación, ha capacitado a registradores y líderes
sociales, ha promovido el tema en la región y logrado un aumento
considerable en el número de registros de nacimientos (partidas).

Con el apoyo del SP Identidad, IDS buscaba profundizar las actividades ante
los gobiernos locales y regionales, dentro de su concepción de
democratización de los registros públicos como uno de los mecanismos para
la ampliación de la ciudadanía. Como resultado ha logrado la gestión de más
de 60 ordenanzas distritales, provinciales y regionales que reconocen la
gratuidad de la partida de nacimiento y que facilita el acceso al DNI. Hacia
finales del proyecto, se encontraba en pleno proceso de incidencia para que
estas ordenanzas fueran suscritas por las respectivas autoridades. En esta
tarea ha resultado esencial la COTRAIN y otros aliados, incluyendo a los
comités de vigilancia que se han creado a partid de las organizaciones
sociales de las regiones en cuestión. IDS busca profundizar esta acción,
generando sistemas registro y diagnóstico continuos de los indocumentados
en cada localidad.

Las principales lecciones aprendidas:

 La principal dificultad en las estrategias de asocio es por la poca

voluntad política y el interés instrumentalizador de las autoridades con
respecto a las políticas públicas. A su vez, la centralización es aún
fuerte en el país y las oficinas desconcentradas de instituciones
estatales como RENIEC, tienen poca autonomía con respecto a las
acciones que pueden ejecutar.
 La debilidad de los espacios de concertación, no obstante, también
tiene como causa la fragilidad de las organizaciones de la sociedad
civil. El trabajo de asocio e incidencia recae fuertemente sobre las
ONGs.

38
 La premura de tiempo para ejecutar el proyecto ha llevado al retraso
en algunas actividades y resultados, como las tareas de difusión y
sensibilización.
 Sigue siendo necesario trabajar el aspecto de vigilancia,
especialmente a nivel local, debido a los constantes cambios de
autoridades y funcionarios y la necesidad permanente de incidir y
presionar ante ellos.
 La Alianza ofrece una oportunidad para incidir sobre las políticas
nacionales, pero necesita de un perfil y estrategias políticas. Por
ahora, la Alianza ha tenido mayor proyección acerca de asuntos
técnicos (costo, barreras económicas) y no tanto sobre la exclusión.

La sostenibilidad de lo impulsado por IDS en las dos regiones seguirá

dependiendo de su presencia. Debido a que la documentación es vista por la
institución como parte del proceso de ampliación de ciudadanía y restitución
de derechos como parte de las reparaciones por la violencia política, el
trabajo alrededor del derecho a la identidad continuará como parte de la
apuesta institucional.

c. La Defensoría

La principal incidencia del SP es haber logrado mayor comunicación e

interrelación institucional en torno al tema de identidad. Como resultado, el
tema ha sido incorporado como uno de los seis ejes del trabajo de la
Defensoría para el resto de su plan estratégico y en el POA del 2005.

Al iniciar el proyecto la indocumentación se trabajaba desde varios frentes, en

las adjuntías, programas y representaciones. Se trabajaba en forma poco
articulada al interior de la institución y con otras instituciones públicas y los
medios masivos. Con el proyecto se ha logrado:

- Ha generado una visión –desde la Defensoría—de la problemática que no

es simplemente lograr que las personas se documenten, sino incidir en
procesos para que en el futuro no vuelvan a ser indocumentados. Esto
implica trabajar para que las barreras económicas, legales y
administrativas sean eliminadas. Poco sirve tener campañas gratuitas de
documentación, sí seis años después se vence el DNI y sus altos costos
no permiten su renovación.
- Es necesario trabajar conjuntamente toda la secuencia de la
documentación: certificado de nacidos vivos, partidas de nacimiento y
DNI.
- Las campañas son básicas, no sólo para la documentación, sino
principalmente como un medio de sensibilización y para asociar recursos
y formar alianzas. Esta sensibilización permite crear una corriente
favorable hacia el cambio de políticas y normas por parte de los
funcionarios del Estado e incentiva la vigilancia ciudadana.
- La experiencia en Identidad ha confirmado la estrategia asumida por la
Defensoría en su último plan estratégico: pasar de una orientación
demasiado abocada a la atención de quejas y petitorios, a una que
prioriza la incidencia en políticas públicas. Esto lo buscaba hacer en

39
 salud, educación, seguridad ciudadana, pero ahora están conscientes que
todas estas áreas están cruzadas por el problema de identidad.
- La principal limitación en el desarrollo de las estrategias en el proyecto
con SP Identidad, ha sido la incidencia en políticas nacionales. Esto
incluye problemas en su relación con RENIEC. Mucha de la energía y
recursos fueron destinados a fortalecerse institucionalmente para abordar
la problemática de manera más eficiente y eficaz. Sin embargo, como
producto de ello, se ha logrado una incidencia más organizada a nivel de
regiones, e incluso han diseñado instrumentos para medir la eficacia de
sus acciones.

d. DEMUS

Aunque DEMUS tiene una larga trayectoria en la promoción de los derechos

humanos de la mujer y la lucha contra la violencia de género, recién
comienza a prestarle mayor atención a la indocumentación al realizar una
consultoría financiada por DFID en el 2003. La consultoría consistía en un
diagnóstico y análisis de las principales barreras a la realización del derecho
al nombre y a la identidad. Al profundizar esta problemática, DEMUS
constató el importante efecto que tenía sobre la ciudadanía y la realización de
derechos en general y, específicamente, en el caso de la mujer. En el caso
de las partidas de nacimiento es que se plasma con toda claridad la
discriminación hacia mujeres (y sus hijos e hijas) debido a las barreras
existentes en la inscripción en el caso de hijos e hijas extramatrimoniales.

Integrantes de DEMUS participaban en el consejo consultivo del SP Identidad

antes que la institución fuera apoyada con fondos del subprograma. Como
mencionamos anteriormente, una vez que se especificaran los objetivos y
estrategias de Identidad, se hizo evidente que era necesario fortalecer el
aspecto jurídico y comunicacional, áreas de competencia de DEMUS. Es así
que a partir de julio se convierte en un socio de DID con un proyecto con tres
líneas principales de trabajo: (a) una investigación acerca del efecto de la
indocumentación en la vida concreta y cotidiana de mujeres en diferentes
zonas del país: (b) una serie de intervenciones jurídicas puntuales con
mujeres que tenían problemas debido a la indocumentación, con lo cual se
quería enriquecer los diagnósticos realizados al incluir casuística y (c) el
apoyo a la preparación de diversos productos comunicacionales en apoyo a
la campaña.

Las primeras dos líneas han contribuido al examinar los aspectos más
concretos de la indocumentación, una aproximación necesaria para
comprender mejor los procesos de discriminación y exclusión y su efecto
sobre la autoestima, calidad de vida y la falta de oportunidades. En términos
del apoyo a aspectos comunicacionales, DEMUS ha participado activamente
en la elaboración de la estrategia, en el acompañamiento a la campaña y en
el diseño de la página Web de la Alianza.

40
IV. RECOMENDACIONES SOBRE LA BASE DE APRENDIZAJES

En las secciones anteriores hemos ofrecido un recuento sistematizado de los

principales logros y debilidades de la ejecución del SP Identidad durante el
2004. En el camino hemos constatado y presentado algunos de los puntos
críticos en esta ejecución y ofrecido algunas recomendaciones parciales. La
experiencia ha mostrado ser rica, pero rápida y, a veces, apabullante. A
pesar de que existen numerosas críticas al trabajo realizado, es evidente que
los actores e instituciones involucradas tienden a ofrecer un balance positivo
y un deseo a seguir participando en este proceso de asocio. Una muestra
clara en este sentido ha sido el interés que ha concitado las reuniones de
evaluación realizadas por comisión durante el mes de enero de 2005.

En el cuadro a continuación, presentamos, en forma apretada, las principales

opiniones de los socios y del estratega comunicacional con respecto a los
logros, las debilidades y las recomendaciones hacia el futuro. Resulta
sintomático que la columna con menos entradas y contenido sea lo de logros,
especialmente cuando la comparamos con las limitaciones y debilidades. Sin
embargo, resulta alentador que la columna final de recomendaciones tenga
tantos ítems como la de debilidades. Este hecho es lo que anima el
contenido de esta última sección del informe.

La orientación de esta discusión es ofrecer recomendaciones sobre la base

de las lecciones aprendidas, algunas de las cuales hemos subrayado
anteriormente. No todas las recomendaciones ofrecerán respuestas
inequívocas, por el contrario, lo que buscan es establecer las áreas en las
cuales se deberán prestar atención y buscar respuestas a los problemas
planteados. En este sentido, sí ofreceremos nuestra opinión con respecto a
algunas de las alternativas.

Para el trabajo continuado de alianza e incidencia, consideramos que es

importante tener respuestas a cuatro preguntas principales:

- ¿Para qué y por qué construir una alianza?

- ¿Cómo es que vamos a cumplir con este propósito?
- ¿Cómo nos organizaremos para cumplirlo?
- ¿Con qué recursos contaremos para realizarlo?

A continuación exploraremos lo que significan estas preguntas, las posibles

respuestas, y qué representan en torno a la futura Alianza.

4.1 ¿Para qué y por qué construir la Alianza?

Al responder esta pregunta no está en juego la importancia intrínseca del

derecho al nombre y a la identidad, por lo menos para los socios de la
Alianza. Tampoco es necesario entrar en la discusión de las ventajas del
trabajo asociado en esta temática, ya que mostró sus frutos en el corto
período de su existencia. Acá nos referimos más a los objetivos y enfoques
que dan forma al asocio y justifica la participación de sus diferentes socios.

41
 PRINCIPALES OPINIONES ACERCA DE LA ALIANZA
LOGROS
1. Construcción inicial entre los socios DID y el
Subprograma fue muy rica en intercambios y
un ejemplo de cómo es posible consensuar y
asegurar un trabajo de asocio. Experiencia
generó una base sólida que permitió avance
de la Alianza a pesar de las dificultades que se
presentaron al ampliar la membresía y en el
diseño y ejecución de la campaña de
incidencia.
2. Se logró construir un espacio de trabajo entre
organizaciones estatales y privadas que ha
permitido visibilizar el problema, profundizar el
conocimiento de la indocumentación y arribar
a consensos iniciales acerca de las barreras
en la obtención del DNI.
3. Se ha logrado posicionar “medianamente” a la
Alianza como referente en los derechos al
nombre y a la identidad.
4. El trabajo de coordinación del SP fue
sumamente positivo porque mostró
proactividad, iniciativa, apertura y capacidad
de resolución de conflictos.
LIMITACIONES/DEBILIDADES
1. En términos de los objetivos:
- No hubo suficiente consenso en limitarlo al
DNI y las barreras económicas, dejando
de lado otras prioridades institucionales.
- No logró consolidarse una plataforma
común que fuera respetuosa de
particularidades de sus socios. Esto
produjo tensiones y enfrentamientos.
- Se dio demasiada importancia a la
campaña, se confundió alianza con
estrategia comunicacional.
2. Estructura/membresía
- Se debió estructurar la Alianza antes que
lanzar la campaña.
- Las comisiones demandan demasiado
tiempo y todas estamos ocupadas.
- La rápida incorporación de nuevos socios
rompió inicial identidad y no se ha logrado
construir una nueva.
- Se le dio demasiado poder a RENIEC y
hubo complacencia de DID.
3. Campaña/incidencia
- Insatisfacción con cambio de nombre,
logo, lema, productos (estereotipados),
empresa y DID tuvieron demasiado poder
de decisión.
- Hubo poca llegada y convocatoria a los
medios.
- Falta de voceros llevó a confusiones,
confrontaciones entre socios.
- Poca colaboración con la campaña y
actividades de incidencia.
- No se ha llegado a los jefes máximos de
muchas de las instituciones estatales.
42
RECOMENDACIONES
1. En términos de los objetivos:
- Los nuevos objetivos deben ser acordados
consensualmente y deben ser específicos
para que puedan cumplirse en el 2005.
- Es necesario darle mayor peso a una
orientación política (democracia) y no sólo
a elementos técnicos.
- Debe ampliarse discusión acerca de los
enfoques para incluir con claridad los
derechos, la exclusión, la discriminación,
género e interculturalidad.
- En esta segunda fase es necesario
abordar la Partida de Nacimiento ya que
responde bien a los temas de fondo. El
Plan de trabajo debe ser alrededor de
casuística, proyectos de ley y propuesta
legislativa.
2. Estructura/membresía:
- Determinar estructura antes de iniciar
acciones. Quizás sea mejor grupos de
trabajo y no comisiones. Liderazgo
rotativo y comisión ejecutiva.
- Funcionar en base a acuerdos y
compromisos asumidos por cada
institución. Rendición de cuentas.
- Incorporación de nuevos socios en función
al reconocimiento de sus aportes
específicos a la Alianza.
3. Campaña/incidencia
- Garantizar presencia de medios.
- Regresar a nombre original.
- Realizar seguimiento a las políticas.
- Producir la campaña internamente, sin
estratega externo.
A pesar de los puntos de vista divergentes y las confrontaciones que se han hecho
manifiestas en la Alianza, es evidente que las instituciones que se han acercado a ella
tienen interés en el trabajo asociado. Entre las instituciones que han presentado las
principales resistencias (por ejemplo, IDS y RENIEC) existen años de trabajo conjunto
en al ámbito local y regional. El asocio exige, sin embargo, de la construcción de una
plataforma común que permita el trabajo armónico, pero que a su vez no comprometa
en demasía la autonomía ideológica y política de las partes. Como hemos mencionado
en diversas oportunidades, uno de los elementos claves para motivar la participación en
cualquier experiencia de asocio, es percibir que los intereses de cada institución se
vean parcialmente reflejados en esta empresa común. Es así que para construir y
consolidar esta plataforma sea necesario:

a. Tener en claro los intereses de los asociados y posibles asociados en el tema.

Para ello es necesario realizar un análisis de los actores involucrados
(stakeholder análisis) o un mapeo político. En este ejercicio se identifica y
sistematiza la posición de cada uno de los actores que tienen incidencia en el
tema, incluso aquellos que no son parte de la Alianza. Aunque este puede ser un
ejercicio bastante complejo, la coordinación de la Alianza podría realizar un
análisis preliminar con la información disponible. Para que este análisis sea
efectivo, sin embargo, el mapeo político debe ser alrededor de aspectos
específicos de políticas y de los cambios deseados. Sólo así se puede precisar
las opiniones, intereses y posibles reacciones de los actores a una tarea de
sensibilización e incidencia. En este trabajo se deberá prestar especial atención
a los actores estatales y la cultura organizativa de las organizaciones públicas.
Para cumplir con estas dos condiciones (política específica, diagnóstico de
actores estatales) se requiere conocer con mayor claridad cuáles serán los
objetivos de la Alianza para el 2005.
b. Los objetivos de la Alianza deben ser claros y existir consenso alrededor de ellos.
No se pueden ir construyendo en el camino con la participación de algunos de
los socios, hechos que marcaron la experiencia en el 2004. La comisión de
comunicación en su evaluación del 2004, sugiere que los objetivos sean
específicos para “… saber qué queremos lograr concretamente en el 2005…”.
En este sentido considera que la segunda fase de la Alianza debe abordar a la
Partida de Nacimiento, ya que es una problemática que afecta a una población
mayor (incluyendo niños y niñas) y que “…sintetiza muy bien los temas de fondo
(exclusión, discriminación de origen, de género, etc.)…” y también forma parte de
las preocupaciones e intereses de la mayoría de las integrantes de la Alianza.
Alrededor de este tema, la comisión también ofrece sugerencias con respecto al
trabajo de realizarse (diagnóstico de la situación, diagnóstico de proyectos de ley,
propuesta de de proyecto de ley). Es también un tema de suma importancia
debido a la plena asunción de RENIEC de los registros civiles durante el 2005.
Nuestra preocupación al respecto es que el año 2005 también es de coyuntura
preelectoral y esto podría favorecer el tratamiento del tema del DNI.
c. Este tipo de dilema nos remite al hecho de que la decisión asumida debe estar
informada por las oportunidades y amenazas que ofrecerá el entorno. La
participación política no sólo depende de intereses compartidos y la capacidad
de movilizar recursos, sino también de las oportunidades sociales, políticas y
económicas. El objetivo de incidencia en el 2004 era disminuir las barreras

43
 económicas vía el aumento de presupuesto para RENIEC, pero se inició el
trabajo cuando ya estaba establecido, en líneas generales, el ejercicio
presupuestal del 2005. Era oportuno el momento, pero con muy poco tiempo
para responder a posibles contingencias y demoras.
d. Es necesario fijar el enfoque, aunque es un tema que puede generar conflictos.
Nuestra recomendación es que el enfoque sea de Derechos y bajo una
perspectiva transversal de género e interculturalidad. Los asuntos vinculados a
exclusión y discriminación tienden a convertirse en cuestionamientos a la acción
estatal y al trabajo de sus funcionarios. RENIEC siente, por ejemplo, que está
tomando medidas para facilitar el acceso y que con las mismas ONGs ha
trabajado asuntos de la conducta y actitudes de sus funcionarios, especialmente
registradores, en las capacitaciones. No se ven a sí mismos como
discriminadores. De ahí que desde el espacio de la Alianza no sea conveniente
insistir en estos enfoques. Además los socios pueden desarrollar estos enfoques
desde otros espacios que han constituido desde la misma sociedad civil y sus
organizaciones vía la incidencia y la presión política.
e. Finalmente, la Alianza deberá fijar algunas condiciones de interfaz entre el
trabajo micro y el macro. Esto permite un mayor compromiso en las
organizaciones ya que vincula su trabajo cotidiano con las acciones del espacio
de asocio. Esta vinculación, además, permite que la Alianza tenga mayor
resonancia a nivel nacional.

4.2 ¿Cómo es que vamos a cumplir con estos propósitos?

Esta pregunta nos lleva a los aspectos relacionados con estrategias y el

posicionamiento de la Alianza. Este fue uno de los puntos que generó mayor
controversia en el 2004 y una de las razones es que se colocaron demasiadas
atribuciones y expectativas alrededor de la Alianza. Es tiempo de decidir cómo la
Alianza va a actuar.

a. Se afirma que la Alianza será un referente, pero no se sabe exactamente en qué

sentido y con qué profundidad:
- Se puede ser un referente como animador y/o facilitador de las acciones
de los socios y de otros. Esto significa centralizar la información
disponible (referente temático), generar capacidades de incidencia
(referente estratégico), o para la formulación de propuestas de cambio
(referente técnico-jurídico). La Alianza se convierte así en un recurso para
los demás, pero para ello debe afinar los diagnósticos, montar un centro
de documentación, realizar actividades de capacitación, entre otros. El tipo
de referente que asuma dependerá de los recursos disponibles.
- Se puede ser, más bien, un referente político, en el sentido que las
principales iniciativas de acción y cambio, incidencia y presión, pasen
necesariamente por la Alianza.13
13
Las reacciones negativas hacia la iniciativa de RENIEC de formar una Comisión de Alto Nivel para
tratar el tema de la indocumentación sin incluir a la Alianza, refleja la opinión de aquellos que quieren que
la Alianza sea el referente político. Pero sí definimos el ser referente de acuerdo a su capacidad de
animar y movilizar las acciones de otros, entonces la acción de RENIEC sería congruente con esta
imagen.

44
 El problema con el segundo sentido de referente es que podría ser percibida por
las instituciones estatales y sus funcionarios como un riesgo. ¿Hasta qué punto
estarían dispuestos a embarcarse en acciones políticas que, sin duda,
cuestionaran el trabajo de sus instituciones y jefes? Por el contrario, al ser un
referente para la facilitación de la acción de otros, la Alianza tendría vigencia
política pero no estaría involucrada directamente en la acción política de los
otros.

b. La incidencia es otra de las estrategias centrales de la Alianza, pero al igual que

el punto anterior, ésta debe ser especificada. ¿La Alianza se limitará a la
sensibilización o entrara a tallar en aspectos de negociación, cabildeo y presión
política? Por ahora la principal acción de la Alianza estaba focalizada en el
POSICIONAMIENTO de la problemática bajo una perspectiva de derechos. La
ampliación hacia los otros aspectos de negociación, cabildeo y presión
dependerán fuertemente de cuán específico es el tema que será tratado y el nivel
de consenso que existe alrededor de las acciones políticas deseables. Para ello
es necesario llegar a acuerdos que serán refrendados por los directivos o
autoridades máximas de cada organización integrante. Lo que se busca evitar
es embarcarse en un objetivo –como el aumento del presupuesto de RENIEC—y
diseñar estrategias de incidencia ante el ejecutivo y el congreso, cuando no
todos los involucrados están dispuestos a participar en las acciones.

4.3 ¿Cómo nos organizaremos para cumplirlo?

La Alianza está conformada por organizaciones con agendas complejas y cargas

fuertes de trabajo. De ahí que la estructura de la Alianza debe ser liviana y ágil, lo cual
significa que queda excluida la opción de formar una organización. En el diseño de la
estructura se deben reconocer dos elementos centrales: (a) que las instituciones están
presentes en múltiples iniciativas propias y asociadas y (b) que entre las instituciones
hay diferencias considerables en tamaño y recursos disponibles. Es decir, hay que
tener claridad acerca de lo que representa la participación en el asocio y respetar las
decisiones acerca de los recursos que puedan disponer cada uno para su participación.

Existen varias opciones de organización:

a. La Alianza podría organizarse como una red. Sin embargo, sí nos remitimos a
una de las características intrínsecas de las redes es que permiten entrar y salir
de ellas sin mayores dificultades (en inglés “easy entry and exit”). La red es una
animadora de iniciativas –normalmente de sus socios—las cuales socializa entre
los integrantes y solicita las intervenciones de los que desean participar. El éxito
de las redes es que permiten el acceso a recursos y oportunidades. La debilidad
es que no obligan a participar en todas las iniciativas. 14 Esta alternativa resulta

14
El participar en una red conlleva ciertas obligaciones, pero la principal es la reciprocidad. Es así que
sí me beneficio de la información disponible en la red, yo también debo alimentarla con información
propia. Lo mismo ocurre en nuestras redes personales, en las cuales la relación con los demás tiende a
estar gobernada por algún principio de reciprocidad. Esto es diferente a una organización que exige otros
tipos de compromisos y que tienen roles definidos, una estructura de poder y toma de decisiones
establecidas, y criterios de membresía más rígidos.

45
 demasiado laxa, debido la situación actual de la Alianza que requiere fortalecer
su identidad y el compromiso de los socios.
b. La organización alrededor de una campaña, tiende a responder mejor a los
objetivos y el actual nivel de compromiso de los socios. Una campaña focaliza la
atención, genera niveles de compromisos, facilita los acuerdos de participación
de las partes (áreas, tiempos, recursos), permite y genera una mentalidad que
permite integrar acciones y sensibiliza a los participantes. La experiencia del
2004, sin embargo, nos remite a las siguientes consideraciones:
- Los objetivos de la campaña deben ser claros, especialmente en términos
de resultados y público objetivo.
- La campaña involucra el posicionamiento de la Alianza y del tema. Esto
significa que deben existir las condiciones mencionadas anteriormente
(una plataforma de acción consensuada). Son los socios los que tienen
que decidir los diversos elementos de la campaña y no un estratega
externo. El diseño de la campaña es una parte central del proceso de
asocio y no es sólo un asunto técnico. En todo caso se puede contar con
el concurso de especialistas para asuntos más bien técnicos, pero no para
decidir sobre cuestiones centrales como la imagen corporativa.
- Todas las instituciones participantes deben comprometerse –de acuerdo a
habilidades y recursos—en impulsar la campaña. Sobre la base de estos
compromisos es que se puede asumir un plan de trabajo, realizar
seguimiento y evaluar los desempeños.
- La dirección de la campaña –que podría durar un año—puede ser rotativa
pero la coordinación debe ser permanente y continua.
- La estructura de la campaña puede ser variada. Algunos de los actuales
integrantes de la Alianza cuestionan la división en comisiones (jurídica,
comunicación, temática) y prefieren grupos de trabajo adecuados a las
demandas que plantean los objetivos del consorcio. Esto podría funcionar,
pero es evidente que algunas áreas –como la de comunicación—tienen un
carácter transversal y entra a tallar en diversos momentos y acciones del
grupo. Es necesario, por ejemplo, establecer una política de voceros, los
cuales serán alimentados por el grupo de comunicaciones.

4.4 ¿Con qué recursos contaremos para realizarlo?

Durante el 2004, la mayor parte de los recursos financieros y de coordinación para la

Alianza fueron facilitados por Oxfam. Aún en el caso de los socios originales, su
participación parcialmente estaba cubierta por recursos de DID. Como hemos
mencionado anteriormente, esto no significa que los diversos integrantes de la Alianza
no hayan “invertido” en la alianza con su tiempo, experticia y palanqueando recursos de
sus propias instituciones. La dependencia en los fondos DID, no obstante, plantea el
problema de dependencia y debilita las opciones de sostenibilidad.

Oxfam ha optado por seguir financiando a la Alianza por un año más, lo cual da tiempo
para ir desarrollando alternativas de financiamiento:

a. Continuar el trabajo de incidencia y sensibilización con la cooperación

internacional para que participe en las acciones de la Alianza. Para ello es

46
 necesario contar con proyectos bien planteados que incluyan una descripción
pormenorizada de los procesos de monitoreo y evaluación de los resultados e
impacto.
b. Incentivar a que las instituciones socias incorporen al trabajo en asocio como
parte de su planificación y planes de trabajo, incluyendo la designación de
tiempos y partidas presupuestarias. Alentar, a su vez, a que incluyan el tema y la
Alianza en sus nuevos pedidos de fondos.
c. Lograr que las instituciones participantes acuerden la destinación de recursos
para la alianza, para poder estimar con qué se cuenta e intentar cubrir aquellos
rubros que se encuentran desfinanciados.
d. Intentar involucrar a instituciones empresariales como mecanismo para ampliar la
cobertura del trabajo y conseguir patrocinadores.

Mientras se realizan estas actividades, es esencial que Oxfam democratice las

decisiones sobre los recursos que va a destinar a la Alianza. Uno de los puntos álgidos
del año 2004, fue la percepción que las relaciones al interior de la Alianza eran entre
desiguales, debido al poder financiero que tenía Oxfam. Es deseable disminuir esta
diferenciación al permitir que algunos aspectos del financiamiento de la Alianza sean
decididos por la asamblea de socios.

47