Título: Programa de participación ciudadana para la eficiencia y transparencia en

la gestión pública: una formulación posible.

Lugar: Municipio de Morón, Provincia de Buenos Aires
País: Argentina

Resumen
El gobierno del municipio de Morón, tomó la decisión de implementar un programa
de participación ciudadana con mecanismos que propiciaran la integración de la
población como protagonistas activos de las medidas gubernamentales,
superando la vieja concepción del ciudadano como beneficiario pasivo, excluido
del diseño de las políticas publicas y por tanto, sujeto a lo que sus representantes
quieran ofrecerle. La experiencia, que se viene desarrollando exitosa e
ininterrumpidamente desde el año 1999, demuestra que la apertura del municipio
a la intervención directa de la sociedad tiene efectos en el Estado al funcionar en
forma eficiente, honesta y austera. Se generó un marco global para que la
sociedad y los representantes de organizaciones de la sociedad civil fueran
protagonistas tanto en el control de las acciones municipales como en su diseño y
puesta en marcha.

Contexto
Hacia fines de 1999, cuando asume en su primer período de gobierno el actual
intendente1, Martín Sabbatella2 el Municipio de Morón era conocido a nivel
nacional, por los rutilantes hechos de corrupción que se sucedieron durante años,
sumado a un marcado divorcio en la relación entre la sociedad y sus
representantes que resultaba imprescindible reconstruir. El municipio se
encontraba sumergido en una de sus peores crisis, el sistema de salud estaba
colapsado por falta de inversión al igual que los servicios educativos.

La asistencia social sólo alcanzaba a quienes se encontraban atrapados en las

estructuras del “clientelismo” político, no se ejercían controles sobre la mercadería
que circulaba por el distrito, ni inspecciones en los comercios e industrias, algunos
proveedores de bienes y servicios que requerían las comunidades cobraban
precios injustificados. El Estado acumulaba créditos porque gastaba en forma
desmedida, mediante contrataciones realizadas en forma inapropiada de espaldas
a la sociedad; se multiplicaban los cargos jerárquicos para que todos los amigos
del poder cobraran abultados sueldos; mientras, la sociedad no intervenían ni en
el diseño ni en la implementación de las acciones municipales, las que parecían
definidas a la medida de los gobernantes. En síntesis, reinaba un gobierno
deficiente. Para terminar con ello, era necesario convocar a las fuerzas vivas de la
comunidad, a toda la sociedad y principalmente a las organizaciones de la
sociedad civil dedicadas a mejorar las instituciones democráticas con políticas de
Estado que erradiquen la corrupción. En este contexto, ha sido fundamental la
participación de la OSC “Poder Ciudadano”, como capítulo local argentino de
Transparencia Internacional, abocada al estudio, control y difusión de políticas
públicas que propician la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción.

Objetivo
El objetivo fundamental e imprescindible que debía satisfacer el programa de
participación ciudadana y transparencia a implementar por el gobierno fue el de
reconstruir los lazos de confianza y solidaridad entre gobernantes y sociedad
generando un gobierno transparente, abierto y participativo; y demostrar que es
posible gobernar erradicando las prácticas corruptas y ser eficientes al mismo
tiempo.

Procesos y técnicas

¿Quién?
Los actores principales son el gobierno del Municipio de Morón, la organización
Fundación “Poder Ciudadano” como capítulo local argentino de Transparencia
Internacional y la comunidad del municipio de Morón. El municipio de Morón

1
También se le llama Alcalde.
2
Que tan sólo contaba con 29 años de edad.

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cuenta con 370 mil habitantes ubicado en la provincia más importante del país, la
Provincia de Buenos Aires.

¿Qué?
Entre otras importantes acciones que se han implementado e incorporado
definitivamente a la gestión de gobierno, en búsqueda del objetivo propuesto, se
destacan las siguientes:

1. Audiencias públicas. Se institucionalizó este mecanismo de participación

ciudadana para definir los temas de mayor importancia para la comunidad.
2. Austeridad en el manejo de las cuentas públicas. Era necesario
implementar mecanismos que permitan controlar el gasto y auditar la deuda
existente.
3. Licitación para las obras de remodelación de Plaza La Roche. Esta acción
tenía el objetivo de recuperar un sector altamente degradado ubicado en el
centro de morón, donde se dificulta mucho el tránsito vehicular y crean una
imagen antiestética en una de las puertas principales para entrar al
municipio.
4. Creación de la oficina anticorrupción. Se dispuso una sede especial, fuera
del palacio municipal donde la población pudiera llamar o acudir
personalmente a realizar denuncias en forma anónima o personal
5. Declaraciones juradas de bienes. Al inicio de la gestión, todos los nuevos
funcionarios presentaron una declaración jurada en la que determinaron su
patrimonio de bienes.
6. Auditoría ciudadana que se llevó a cabo durante el año 2004, impulsado por
la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la
Democracia, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Poder
Ejecutivo Nacional.
7. Programa de Discrecionalidad Cero. El gobierno prevé la ampliación y
profundización por parte del Municipio de las políticas públicas de
transparencia en la gestión y participación ciudadana
8. Acceso a la información pública a través de boletines impresos y en
Internet.

¿Cómo?

Para la implementación de las acciones se llevaron a cabo de la siguiente forma:

1. Audiencias públicas.

Elaboración del pliego de bases y condiciones para la licitación de la

recolección de residuos. La transparencia es negocio. La fundación Poder
Ciudadano, como capítulo local de Transparencia Internacional, lleva adelante el
programa de contrataciones transparentes que se aplica en las contrataciones
públicas de alto impacto social. El rol de esta fundación es monitorear el
desarrollo de las dos herramientas que componen este programa: la audiencia
pública y el pacto de integridad. El caso más exitoso en el nivel municipal es el
implementado por Morón, que permitió ahorrar en una licitación pública del
servicio de recolección de residuos domiciliarios, 13 millones de dólares en cuatro
años.

Cuando en diciembre de 1999 asumieron cargo las nuevas autoridades del

gobierno municipal, debía llamarse a licitación para definir la nueva concesión del
servicio de recolección y destino final de los residuos domiciliarios, barrido manual
y mecánico en calles y avenidas, limpieza y desobstrucción de sumideros y
mantenimiento de espacios verdes. El contrato vigente por cuatro años con la
empresa Taym (del grupo Roggio) se había firmado por un monto de 45 millones
120 mil pesos argentinos por los cuatro años de vigencia, y vencía en julio de
2000. El contexto en que debía convocarse la licitación era crítico: el intendente
anterior, Juan Carlos Rousselot, había sido destituido por irregularidades en la
administración de un presupuesto que ascendía a 90 millones de pesos argentinos

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anuales y había convertido a Morón, tal como se citaba anteriormente, en el
paradigma de la corrupción.

En vistas de esta situación, el intendente Martín Sabbatella suscribió un convenio

con la Fundación Poder Ciudadano para desarrollar el Programa de
Contrataciones Transparentes.

La audiencia pública, sesión extraordinaria de carácter público, fue convocada por

el Concejo Deliberante, ésta se enmarcó en el concepto de transparencia
preventiva, y permitió anticiparse a posibles conflictos y por otra parte, la
circulación de información, permitió optimizar las decisiones gubernamentales. En
la audiencia pública hicieron uso de la palabra el intendente Sabbatella, los
presidentes de los tres bloques de concejales –Justicialista, Acción por la
República y oficialista-, representantes del Sindicato de Choferes, de empresas y
37 vecinos3.

Los actores gremiales dejaron sentados varios puntos: señalaron que debía darse
prioridad a las empresas nacionales y expresaron que el pliego no daba garantía a
la totalidad del personal que se encontraba trabajando en la recolección de
residuos. Los vecinos de Morón formularon la propuesta de crear un ente,
municipal, intermunicipal o regional, que permita realizar obras de urbanización no
sólo utilizando los residuos sino también reciclándolos.

El valor agregado en este proceso fue la decisión por parte del intendente
Sabbatella de incorporar al proceso un Pacto de Integridad, convirtiéndose así
Morón en el primer municipio argentino en suscribir este tipo de acuerdo.

El pacto de integridad que firmaron la Municipalidad de Morón con las 4 empresas

que participaron de la licitación, monitoreado por una organización no
gubernamental, resultó una fórmula eficaz para garantizar el cumplimiento de la
ley, estableciendo mecanismos prácticos de control mutuo y recíproco entre la
administración y los oferentes.

El Pacto de Integridad es una estrategia para lograr un cambio cultural y gradual

en las licitaciones públicas, en la cual el gobierno asegura transparencia en el
diseño de las bases para la licitación, el proceso de adjudicación y la ejecución del
contrato. También garantiza que ningún funcionario público exigirá ni recibirá el
pago de sobornos. Las empresas oferentes, por su lado, se comprometen a no
ofrecer sobornos y a denunciar a aquellos que lo hagan.

La audiencia pública transformó el borrador de pliego enviado por el ejecutivo

municipal en un 75 por ciento, siendo los siguientes cambios los más
significativos:

ƒ El pliego reguló resultados del servicio y no se detuvo en detalles técnicos, que

son los que permiten orientar las licitaciones en beneficio de una de las
empresas. Asimismo, exigiendo resultados, se evita avanzar sobre un campo
en el cual la municipalidad no es experta.
ƒ Se redujo la experiencia exigida a las empresas en recolección de residuos en
centros urbanos de 10 a 4 años. Esto permitió ampliar la cantidad de
empresas en condiciones de participar de la licitación.
ƒ Se incorporó la metodología de Certificados de Garantía Bancaria para avalar
la solvencia de las empresas postulantes.
ƒ La calidad de la prestación del servicio debía alcanzar la certificación ISO
14000.
ƒ Se incorporaron al pliego condiciones de protección ambiental.

En el Pacto de Integridad se combinó la voluntad política del intendente con el

compromiso de operar en un mercado transparente por parte de las empresas.
Los principales aspectos innovadores del pacto actuaron sobre los incentivos de
las empresas para competir en un mercado transparente, se acordó una instancia
3
Ciudadanos que habitan en el Municipio de Morón

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para resolver conflictos más rápida y eficazmente que la justicia, como lo es la
figura del árbitro, se reforzaron los castigos frente a hechos de sobornos, se
establecieron controles cruzados y se garantizó el carácter público de la
información en las distintas etapas del proceso. Esto permitió que el servicio
vigente pautado con la empresa Taym en un total de 45 millones 120 mil pesos
para los cuatro años de prestación, se adjudicara al nuevo concesionario, Urbaser
Argentina, por el monto de 32 millones 160 mil pesos argentinos por el mismo
lapso, lo que significó un ahorro de 12 millones 960 mil pesos argentinos. Morón,
convertido en una isla de integridad en un conurbano bonaerense4 sumido en la
opacidad, desarrolló una alianza estratégica que involucró al sector privado, al
estatal y a la sociedad civil y generó ahorro, transparencia y un mejor servicio.

Renegociación de las cláusulas del contrato de recolección de residuos.

Luego de la importante crisis que sufriera Argentina en Diciembre de 2001, que
implicó la devaluación del peso y el fin de la paridad cambiaria, la empresa
concesionaria del servicio planteó la necesidad de renegociar las condiciones de
contratación. Tanto en los ámbitos nacional como provincial, se concretaron
renegociaciones de diversos contratos de concesión de servicios públicos. Sin
embargo en Morón, este proceso se llevó a cabo mediante diversas audiencias
públicas que con la participación de las ONG´s, vecinos, entidades intermedias,
colegios profesionales y universidades, determinó el impacto real que la
devaluación causó en los costos del contrato y así se establecieron los parámetros
para lograr un acuerdo razonable tanto para la empresa como para el Municipio.
En esta audiencia pública también se contó con la cooperación y participación de
la Fundación Poder Ciudadano.

Área Central Castelar. Al iniciar la gestión se encontraba pendiente de solución el

problema de la construcción de edificios en altura y delimitación del área central
de la ciudad de Castelar. Para brindar solución a ello se efectuaron sucesivas
reuniones con legisladores, colegios profesionales (arquitectos, martilleros,
ingenieros, agrimensores, etc.) la Universidad de Morón, entidades intermedias,
asociaciones ecologistas y vecinos en general, que culminaron con la celebración
de una audiencia pública para la modificación del Código de Ordenamiento
Urbano (C.O.U.) que regula las normas de construcción en la localidad.

2. Austeridad en el manejo de las cuentas públicas.

Al momento de asumir la nueva gestión, las cuentas municipales ilustraban la

crisis en la que se había sumergido al municipio. El Estado mantenía un déficit que
ascendía a casi 13 millones de pesos y contaba con una deuda consolidada de 26
millones; por lo que era necesario implementar mecanismos que permitan
controlar el gasto y auditar la deuda existente. Existían un número significativo de
reclamos vinculados con la cancelación de obligaciones que el Estado Municipal
presumiblemente mantendría con terceros por la adquisición de bienes y/o
prestaciones de servicios.

Ante esto, el gobierno puso en funciones una “Comisión de Verificación de

Créditos” que se encargó de auditar la efectiva prestación de los bienes y servicios
con anterioridad al año 1999, convocando a los proveedores y presuntos
acreedores a verificar la legitimidad de sus créditos. Ello permitió que se ahorrara
una importante suma correspondiente a aquellos “acreedores” que no pudieron
acreditar la entrega de un bien o la prestación de un servicio a la comuna.
Asimismo, con aquellos verdaderos acreedores que presentaron su
documentación en orden y en consecuencia, fue verificada la existencia del
crédito, se renegociaron las deudas con amplias facilidades para la comuna,
generando a la vez transparencia y eficiencia en el manejo del erario público.

3. Licitación para las obras de remodelación de Plaza La Roche.

El objetivo de esta obra es recuperar un sector altamente degradado ubicado en

pleno centro de Morón, donde actualmente, la combinación de terminales de
4
Gentilicio de Buenos Aires.

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autobuses colectivos con la estación del ferrocarril Sarmiento, sumado a la gran
cantidad de vehículos particulares, dificultan mucho el tránsito en la zona y crea
una imagen absolutamente antiestética, en lo que es una de las principales
puertas de entrada a la ciudad de Morón. El proyecto, que incluye el traslado de
las terminales como forma de alivio, contempla un área de estacionamiento
instalación de instituciones bancarias, nueva iluminación, sectores de juegos
infantiles, una fuente de agua y varios refugios. El costo de la obra, que ronda los
380 mil dólares se realizará con fondos provenientes de un crédito otorgado por el
Banco Mundial y en menor parte, con fondos del municipio. A efectos de
garantizar la absoluta transparencia en todo el proceso licitatorio, se suscribió con
las empresas oferentes un “Pacto de Integridad” que penaliza todo posible acto
de corrupción y se realizó la apertura de ofertas y posterior adjudicación en forma
pública y de cara a la sociedad.

4. Creación de la oficina anticorrupción.

Durante su primer año de gestión, el Intendente creó esta oficina, que dispone de
una línea telefónica gratuita para recibir denuncias sobre funcionarios o
empleados del municipio presuntamente involucrados en intentos de soborno,
coima o cualquier tipo de accionar corrupto. Se dispuso una sede especial, fuera
del palacio municipal donde los vecinos pueden llamar o concurrir personalmente
a realizar sus denuncias en forma anónima o personal. Todas las exposiciones
son investigadas y en caso de comprobarse algún hecho, el gobierno produce el
desplazamiento del o los involucrados y la correspondiente presentación ante los
tribunales de Justicia. La iniciativa forma parte de la política de transparencia
desplegada por el Intendente que sólo puede concretarse con un alto grado de
participación de los vecinos. Desde su creación, se han realizado en esta oficina
96 denuncias de parte de los vecinos y 46 iniciadas de oficio; ello ha derivado en
la presentación por parte del Municipio de 62 denuncias penales, que generaron la
remoción y el correspondiente sumario administrativo a más de una docena de
agentes municipales. Por otra parte, los vecinos de Morón pueden acceder al
informe de gestión que realiza la Oficina Anticorrupción sobre el seguimiento de
las causas, con estadísticas y las principales motivaciones de las denuncias en el
sitio oficial del municipio en Internet.

5. Declaraciones juradas de bienes.

Al inicio de la gestión, todos los nuevos funcionarios presentaron una declaración

jurada en la que determinaron su patrimonio de bienes. Los documentos están a
disposición de los vecinos y en la sede de la Fundación Poder Ciudadano,
Capítulo local de Transparencia Internacional. De esta forma, los moronenses
pueden controlar la evolución patrimonial de todos los funcionarios, desde el
propio Intendente Sabbatella hasta los Directores, pasando por Secretarios y
Subsecretarios del gobierno. Incluso los vecinos pueden acceder a la declaración
jurada patrimonial del Intendente a través de Internet. Asimismo, se ha firmado
con la Fundación Poder Ciudadano, en el marco del programa “Discrecionalidad
Cero”, el compromiso de reactualizar anualmente estas declaraciones juradas y de
realizar descuentos en los haberes de aquellos funcionarios que no cumplan en
tiempo y forma con esta disposición.

6. Auditoría ciudadana.

Durante el año 2004, se llevará a cabo en Morón el proyecto “Auditoría

Ciudadana” impulsado por la Subsecretaría para la Reforma Institucional y
Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de la Jefatura de Gabinete de
Ministros del Poder Ejecutivo Nacional. Es un privilegio para Morón haber sido
seleccionado por el gobierno nacional, de distinto signo político, para realizar esta
experiencia. Ello se produce como consecuencia del proceso de transformación y
transparencia en la gestión que se ha llevado adelante en Morón desde 1999. El
programa tiene como objetivo general, emitir una opinión sobre la calidad de las
prácticas democráticas locales e implementar un sistema de participación que
perdure luego del proyecto. Asimismo, busca proporcionar a la ciudadanía y al

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gobierno local una imagen detallada de las fortalezas y debilidades de su
convivencia democrática; resaltar la existencia de buenas prácticas democráticas
y difundirlas; desarrollar las capacidades ciudadanas para participar crítica e
informadamente en los asuntos locales; construir un sistema participativo de
control y evaluación ciudadana que fortalezca y transparente aún mas la rendición
de cuentas del gobierno.

7. Programa de discrecionalidad cero.

Este programa está suscripto con la Fundación Poder Ciudadano y monitoreado

por las ONG´s locales, prevé la ampliación y profundización por parte del
municipio de las políticas públicas de transparencia en la gestión y participación
ciudadana, que viene implementando desde el año 1999. El compromiso del
gobierno es llevar a cabo las medidas, tomar las resoluciones y aplicar las
disposiciones que fueran necesarias para ejecutar entre otras, las siguientes
acciones y políticas de estado:

7.1.Procedimiento de elaboración participativa de normas, que consiste

en la redacción final de un proyecto normativo como resultado del análisis, debate
y comentario de especialistas, organizaciones de la sociedad civil, funcionarios,
sector privado y de la ciudadanía en general. Este mecanismo tiene por objeto
mejorar la calidad de la toma de decisiones, promover la participación de los
interesados y mantener informados a los ciudadanos.

7.2. El municipio dispondrá la publicidad de las Audiencias de Gestión

de Intereses creando un registro a tal efecto, en el que se inscribirán la totalidad
de las audiencias de este tipo celebradas por cualquier persona física o jurídica,
pública o privada con uno o más funcionarios municipales. Esta información será
de carácter pública, a fin de incrementar los niveles de publicidad, transparencia y
eficiencia de los actos de gobierno.

7.3. Se garantizará el libre acceso a la información pública a todos los

ciudadanos del distrito. El procedimiento correspondiente para acceder a la
misma, será exhibido en todas las oficinas de atención al público de manera clara
y visible para que pueda ser leído en forma rápida y sencilla por toda la
comunidad. Dentro del plazo de 120 días contados a partir de que entre en
vigencia el Procedimiento de Elaboración Participativa de Normas, se iniciará
mediante este método, la elaboración del proyecto normativo de acceso a la
información pública.

7.4. El municipio se compromete a impulsar la sanción de la norma que

cree la figura del Defensor del Pueblo, para la defensa, protección y promoción
de los derechos, garantías e intereses individuales, colectivos y difusos de los
ciudadanos de Morón, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración
y de prestadores de servicios públicos en el distrito.

7.5. El municipio continuará promoviendo la participación ciudadana en el

monitoreo de la ejecución presupuestaria y garantizando la rendición pública de
la totalidad del presupuesto aplicado.

7.6. El municipio proseguirá realizando anualmente un resumen de gestión

informando a la población respecto del cumplimiento de las metas propuestas al
inicio del período ordinario.

7.7. El municipio continuará implementando el mecanismo de audiencias

públicas para el tratamiento de las cuestiones de mayor trascendencia para la
comunidad, a fin de confrontar de forma transparente y pública las distintas
opiniones y propuestas sobre los temas puestos en consulta.

8. Acceso a la información pública.

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Sin perjuicio de la ampliación de las políticas referidas al tema derivadas del
programa “Discrecionalidad Cero”, el municipio se comunica con la totalidad de los
vecinos en forma mensual publicando más de 120 mil ejemplares de un boletín
informativo denominado “La Hoja” que se distribuye casa por casa junto a la Tasa
por Servicios Generales. Esta publicación, realizada en un formato plegable en
una sola hoja de gran tamaño y a color, permite que a través de un diseño
moderno y original llegue la información a todos y cada uno de los rincones del
distrito, dando a conocer las políticas públicas llevadas a cabo por el municipio, así
como también guías de trámites, teléfonos útiles, actividades culturales,
recreativas, políticas de salud, obras públicas, etc. Asimismo, el municipio cuenta
también con un importante sitio Web en Internet (www.moron.gov.ar) que además
de contener en soporte informático la referida publicación informa también entre
otras cosas, los informes de la oficina anticorrupción, el Presupuesto Anual, los
decretos del Departamento Ejecutivo, la Declaración de Bienes del Intendente, los
pormenores del contrato de licitación de residuos, así como otros datos de interés,
resumen histórico de nuestro partido, actividades culturales, el contenido del
programa de desarrollo económico local, etc.

Resultados
Se ha instaurado en Morón desde el año 1999 un modelo de gestión pública que
ha demostrado que es posible combinar eficiencia con transparencia, y que ello es
sinónimo de óptimos resultados, generando un gobierno abierto y participativo que
rinde cuentas a la sociedad de todos y cada uno de sus actos.

Limitaciones y oportunidades
La mayor limitación que enfrentó el proyecto de eficiencia y transparencia en la
gestión pública puesto en marcha en Morón, fue la reacción de aquellos que
habían sido durante años beneficiarios de las prácticas corruptas que el sistema
implementado venía a erradicar. Ante la persistencia de las medidas adoptadas a
partir de 1999, y una vez que la sociedad civil y el gobierno superaron la oposición
a las mismas, se abrió para ambos la oportunidad de trabajar en forma conjunta
en la implementación de las políticas de estado, tendientes a lograr la mayor
eficiencia en la gestión con honestidad.

Recursos Adicionales
Fundación Poder Ciudadano, Capítulo Argentino de Transparencia Internacional
www.moron.gov.ar

Dr. Sergio E. Zurano

Subsecretario de Modernización y Transparencia del Estado Municipio de Morón
Alte. Brown 946 - 1er. Piso - Morón (1708)
Tel: 54114489-7721
zurano.sergio@moron.gov.ar
modernizacionytransparencia@hotmail.com

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