 Nombre del profesor: Fernando Flores Giménez

 Cargo- Institución de procedencia: Profesor Titular de Derecho Constitucional

de la Universitat de València
 Clase: Los problemas fundamentales de funcionamiento del sistema democrático:
funcionamiento de los partidos.
 Asignatura: Los problemas fundamentales de funcionamiento del sistema
democrático: funcionamiento de los partidos y financiación de la actividad
política.
 Materia: 3 Problemas actuales de la parte orgánica de la Constitución.

ÍNDICE:

LOS PROBLEMAS FUNDAMENTALES DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

DEMOCRÁTICO: EL FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS ............................. 2
I. Introducción. Estado democrático y democracia interna de los partidos políticos. .. 2
2. Evolución histórica y naturaleza de los partidos políticos. Asociaciones privadas de
relevancia pública. ........................................................................................................ 4
1. Evolución histórica ............................................................................................... 4
2. Naturaleza ............................................................................................................. 5
3. Por qué deben ser democráticos. Funciones de los partidos. Su marco normativo:
ubicación constitucional, legal y estatutaria. ................................................................ 6
1. Funciones .............................................................................................................. 7
2. El marco normativo: constitución, leyes y estatutos ............................................ 8
4. Los momentos de los partidos políticos ................................................................. 13
1. El momento estático. La estructura y organización de los partidos políticos..... 14
2. El momento dinámico. Los derechos y deberes de los afiliados. La potestad
disciplinaria de los partidos. Las garantías. ............................................................ 17
5. El control de la democracia interna de los partidos ................................................ 22
6. Partidos políticos, grupos parlamentarios y democracia interna ............................ 25

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LOS PROBLEMAS FUNDAMENTALES DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

DEMOCRÁTICO: EL FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS
I. Introducción. Estado democrático y democracia interna de los partidos políticos.

Los partidos políticos son elementos centrales del sistema democrático, por eso su estudio
va unido inevitablemente al de las democracias contemporáneas. Cuando nos acercamos
a ellos solemos hacerlo desde dos perspectivas de análisis: la de su comportamiento
"hacia el exterior", es decir, frente (o junto) a los poderes públicos, el resto de partidos o
la sociedad; y la de su vida interna, a saber, su organización y funcionamiento "hacia
dentro". Nosotros vamos a abordar en este módulo el segundo de los aspectos,
concretamente el relativo a la democracia interna de los partidos, su necesidad, su
presencia histórica, su evolución y, principalmente, su actualidad.

En detalle, se trata de observar la aplicación del principio democrático en los distintos

ámbitos de la realidad partidaria, en su organización formal, estatutaria, y en sus
comportamientos y actuaciones cotidianas. El análisis, en nuestro caso, va a ser
fundamentalmente jurídico, es decir, se va a hacer hincapié en el "deber ser", en el alcance
normativo de la exigencia constitucional de funcionamiento democrático. Alcance que se
traduce en algunos casos en un derecho o conjunto de derechos subjetivos y facultades
atribuidos al afiliado respecto o frente al propio partido, derechos tendentes a asegurar su
participación en la toma de decisiones y en el control del funcionamiento interno de la
organización.

En definitiva, vamos a tratar de ver las posibilidades de que el mandato constitucional,

allí donde exista, se cumpla, y lo haremos fundamentalmente a través de casos prácticos,
tomados de la realidad, sobre el funcionamiento real de Congresos, la elaboración de las
listas para candidaturas a cargos públicos, las corrientes partidarias, la libertad de
expresión, la independencia de los representantes, los actos de disciplina interna...

Estado democrático y democracia interna de los partidos políticos

Las constituciones contemporáneas suelen definir a los Estados que configuran como
Estados sociales y democráticos de Derecho. Estos tres rasgos no son simples adjetivos
sin contenido, sino principios que suelen reflejarse a lo largo del articulado de los propios
textos constitucionales, tanto en la formulación de los derechos fundamentales como en
la organización de los poderes.

Lo que nos dice el rasgo democrático es que el Estado es la expresión del poder del
pueblo, y su reflejo en el articulado se advierte tanto en la parte dogmática de la

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Constitución como en la parte orgánica. En la primera, fundamentalmente en los

derechos de participación política, desde el derecho de asociación o manifestación hasta
el derecho al sufragio o el derecho a acceder a los cargos públicos. En la segunda, en la
configuración de los poderes del Estado, fundamentalmente el ejecutivo y el legislativo;
una configuración que se deduce a través de principios, instituciones y procedimientos
democráticos.

En los sistemas políticos contemporáneos, se entiende que los partidos políticos forman
parte del núcleo del sistema democrático. Ellos (su régimen jurídico y su
funcionamiento), junto a los procedimientos destinados a crear jurídicamente la voluntad
del cuerpo electoral, (es decir, el sistema electoral), a los instrumentos de participación
ciudadana (rendición de cuentas, iniciativa legislativa popular, etc.) y a los derechos
políticos, determinan el grado de democracia que caracteriza a cada concreto Estado de
Derecho. Puede entenderse, en consecuencia, que al ser los partidos políticos elementos
esenciales del sistema democrático, parece razonable exigir que su comportamiento no
difiera en exceso de aquellos principios fundamentales del sistema al que sirven.
En este marco, y centrándonos ya al mundo de los partidos políticos, debe indicarse el
lugar destacado que en las democracias pluralistas corresponde a la libertad de
asociación, libertad que está en el origen del derecho de creación de organizaciones de
carácter político. El derecho a asociarse, y en concreto el derecho a crear un partido
político (que no es sino un específico tipo de asociación), se plasma tanto en la libre
elección por parte de los promotores de los fines asociativos, como en la disponibilidad
de organizarse libremente, sin otro tipo de condicionamientos que los dimanantes de los
límites mismos que al efecto prevea el ordenamiento jurídico.

El aspecto central de la libertad de asociación, y en consecuencia en la libertad de creación

y funcionamiento de los partidos políticos, va a situarse, por tanto, en la amplitud y
extensión de esos límites, en función de los cuales se concretará la efectividad del
derecho y el alcance de la libertad consustancial a su ejercicio. Como veremos a lo largo
de los siguientes puntos de este texto, el primer límite intrínseco de este derecho lo marca
el principio de legalidad, en cuya virtud los estatutos sociales (los estatutos del partido),
reflejo del ejercicio de la potestad de autonomía, han de acomodarse no sólo a la
Constitución, sino también a las leyes que, respetando el contenido esencial de tal
derecho, lo desarrollen o lo regulen. La agrupación permanente que es la asociación se
plasma en una estructura organizativa que los correspondientes estatutos concretarán en
virtud del correspondiente pacto asociativo. Esa estructura deberá ser democrática.
Después, dicho pacto habrá de permitir y propiciar que el funcionamiento interno también
lo sea.

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2. Evolución histórica y naturaleza de los partidos políticos. Asociaciones privadas

de relevancia pública.

1. Evolución histórica

Podría decirse que existen “los partidos” o grupos similares desde el momento en que
más de un grupo concurre en la lucha para ejercer el poder. Pero es evidente que esos
grupos con intenciones políticas han experimentado una evolución importante a lo largo
de los siglos. Los partidos que hoy conocemos se transforman desde las facciones,
fundamentalmente a causa de la idea de representación política sin mandato imperativo y
el desarrollo del sufragio.

Durante un tiempo existió confusión entre lo que se entendía por partido y por facción,
pero, poco a poco, se fue estableciendo una distinción cada vez más clara entre ellos.
Según esta distinción, los partidos no habían de ser necesariamente malos para la
sociedad, mientras que las facciones sí, por vincularse éstas irremediablemente con los
intereses personales. En realidad, durante la primera época del Estado liberal, ambas
figuras eran consideradas un mal político, pero así como el primero ya se admitía por
algunos como irremediable (por ejemplo Madison en El Federalista), la facción nunca
perdió su connotación negativa.

El paso adelante, es decir, la consideración de los partidos como algo positivo y necesario,
lo da Burke (en 1774), para quien

“Un partido es un cuerpo de hombres unidos para promover, mediante su labor conjunta,
el interés nacional sobre la base de algún principio particular acerca del cual todos
están de acuerdo”.

Desde esta perspectiva los partidos políticos serían los medios adecuados para permitir a
los ciudadanos poner en ejecución sus planes comunes; serían instrumentos para obtener
beneficios colectivos; y serían órganos funcionales de un todo (el Estado, por ejemplo) al
que tratarían de servir realizando los fines de este todo. En la medida en que su
comportamiento no se adecuara a estos objetivos, sino al beneficio propio, se habrían de
considerar facciones.

La aparición de los partidos, tal y como hoy los conocemos, coincidió la apertura de las
sociedades hacia el pluralismo, la tolerancia, la disidencia, la diversidad, y, hasta puede
decirse, hacia “lo constitucional”. Sin embargo, el propio movimiento constitucional
(Locke, Montesquieu, El Federalista ...) no los apoyó en un principio, pues en aquel
momento no los necesitaba.

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De hecho, ya es clásico el análisis de Triepel en torno a la evolución de las relaciones

entre el Estado y los partidos políticos, una evolución que comprendería cuatro etapas:
hostilidad, indiferencia, legalización y constitucionalización. La primera etapa, la de
oposición y hostigamiento, coincide con la última fase del Estado absoluto y los
comienzos del Estado liberal. Los partidos son denominados facciones, sin concesión
alguna. La etapa de desconocimiento o indiferencia coincide con la consolidación de los
partidos y con la ausencia de intervención del Estado en las libertades públicas (el derecho
de asociación). Más tarde, la ampliación del sufragio y la reglamentación de las elecciones
obliga a incorporarlos partidos a la legislación, aunque sea sólo por referencias. Tras la
Segunda Guerra Mundial, en cuyo desenlace los partidos democráticos tuvieron una
importante responsabilidad, se constitucionalizan, obteniendo así un reconocimiento de
primer grado, tanto desde la perspectiva política como desde la jurídica.

A partir de aquí, tal ha sido la identificación con el Estado que en ocasiones, en

determinados sistemas, se habla del Estado de partidos. Éste sería aquel que sólo puede
funcionar democráticamente por medio de los partidos, pues sólo éstos podrían movilizar
electoralmente a la población, orientar políticamente al Estado o “capacitar y escoger” a
los que han de dirigirlo.

2. Naturaleza

¿Qué naturaleza presentan los partidos? Los partidos políticos son asociaciones que
tienen la función constitucionalmente atribuida de servir de cauce fundamental para la
participación política y son, por tanto, vehículos del pluralismo político en tanto a su
través se forma y manifiesta la voluntad popular. Son, pues, asociaciones privadas de
relevancia pública.

De una parte, su naturaleza privada de libertad pública implica una limitación a las
intromisiones, sobre todo de parte de los poderes públicos, que puedan realizarse sobre el
ejercicio de su autonomía. Pero de otra, su relevancia pública y su vinculación al buen
funcionamiento del sistema democrático, exige establecer sobre ellos (su organización,
su funcionamiento) una especial atención, más allá de la que se presta a cualquier
asociación.

De hecho, es esta última la razón por la cual muchas constituciones contemporáneas,

cuando no las leyes que las desarrollan, establecen la necesidad, la exigencia, de que los
partidos políticos tengan una estructura y actúen de una forma, que no contradiga los
principios básicos del sistema democrático.

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Sin embargo, esta previsión es difícil de obtener y controlar, fundamentalmente a causa

de a la propia dinámica que envuelve estas organizaciones políticas. Ya hace unos años,
Maurice Duverger relataba lo siguiente:

"La organización de los partidos descansa esencialmente en prácticas y costumbres no

escritas; es casi enteramente consuetudinaria. Los estatutos y los reglamentos interiores
no describen nunca más que una pequeña parte de la realidad: raramente se los aplica
de manera estricta. Por otra parte, la vida de los partidos se rodea voluntariamente de
misterio: no se obtienen fácilmente de ellos datos precisos, incluso elementales. Se está
aquí en un sistema jurídico primitivo, donde las leyes y los ritos son secretos ... Sólo los
viejos del partido conocen bien los pliegues de su organización y las sutilezas de las
intrigas que se anudan en ella..." (Duverger, Los partidos políticos, 1974).
Y Duverger no fue el primero. Ya a principios del siglo XX Robert Michels (Los partidos
políticos) había acuñado la ley de bronce de los partidos políticos, según la cual éstos
estaban condenados a cambiar con el transcurso del tiempo sus objetivos políticos e
ideológicos por la finalidad primera de la supervivencia e interés de la propia
organización. Los partidos han cambiado mucho desde entonces, pero sea cual fuere la
forma hacia la que han evolucionado, esa tensión en su funcionamiento que se resiste a
implantar una eficaz democracia interna, persiste.

3. Por qué deben ser democráticos. Funciones de los partidos. Su marco normativo:
ubicación constitucional, legal y estatutaria.

Siendo los principales actores políticos de los sistemas democráticos sería contradictorio
y reduciría la calidad democrática del sistema el hecho de que estuvieran estructurados y
dirigidos de forma autoritaria, sin posibilidad de discusión política interna y sin
posibilidad de alternativa y alternancia frente a quienes ejercen el poder en ellos en un
momento determinado. Puede decirse, en consecuencia, que el reconocimiento
constitucional de los partidos políticos y las funciones que efectivamente llevan a cabo,
en particular en lo relativo a los procesos del mecanismo democrático, explican la
exigencia de que su estructura y funcionamiento se avengan al principio democrático.

Dicha exigencia se crea con el objetivo de evitar la de falta de conexión entre la voluntad
declarada por las instituciones representativas (parlamentos y gobiernos) y la voluntad
popular, concretamente la de los afiliados y simpatizantes de los principales
configuradores y portavoces del pluralismo político, los partidos. Dicho en sentido
positivo: dicho objetivo tiene una vocación teleológica, la efectividad del sistema
democrático.

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Ahora bien, cuando nos enfrentamos a casos problemáticos, difícilmente pueden

adoptarse decisiones razonables sólo atendiendo a la lógica de las normas y conceptos
jurídicos que se presuponen. En este sentido, la democracia interna de los partidos
políticos alberga, como tendremos ocasión de ver más adelante, muchos casos
problemáticos.

En todo caso, si nos fijamos en las funciones que ejercen, se entiende perfectamente la
importancia de que exista esa pluralidad interna en los partidos.

1. Funciones

Los partidos nos muestran el conflicto social, lo racionalizan y participan en la búsqueda

de soluciones al mismo (no son los únicos, pero son muy importantes para ello). Esto lo
llevan a cabo a través de la realización (no siempre en solitario y no siempre de forma
clara) de las siguientes funciones:

a. Postulan proyectos políticos de carácter global. Con esto queremos decir que los
partidos (llámense de ésta u otra manera) son los únicos que se presentan como posibles
gestores de todos los ámbitos que la comunidad requiere, con programas que atienden de
modo global a las necesidades de la sociedad.

b. Agregan y jerarquizan intereses. Es decir, sistematizan, simplifican las demandas

sociales, y las convierten en alternativas de política general. Es decir, “procesan” las
aspiraciones sociales y las convierten en actuaciones políticas.

c. Orientan los órganos políticos del poder. Pues ellos mismos forman parte de las
instituciones del Estado, en realidad hasta confundirse con ellas.

d. Ejercen la función electoral. Configuran la opinión pública de los ciudadanos,

estructuran el voto, intervienen de manera activa en el mismo proceso electoral y aseguran
la disciplina de los candidatos electos.

e. Seleccionan y reclutan el personal político. Muchas veces los líderes se forman en la

“escuela del partido”, y cuando no es así, por ser la cabeza visible un personaje de
relevancia social ajeno a priori a la vida partidaria, al menos los candidatos a cargos
públicos –representativos o no- suelen alimentarse, mediante cooptación, de la masa
partidaria.

Es cierto que la evolución de los partidos políticos, desde su origen como partidos de
notables, pasando por los denominados partidos “de masas”, hasta llegar a los conocidos
como partidos “atrapalotodo” (definido por Kircheimer), el partido profesional-electoral
(analizado por Panebianco), y los llamados “partidos cártel” (Katz y Mair), ha matizado

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de manera ostensible algunas de las funciones que clásicamente los partidos llevan a cabo.
Sea como fuere, lo que parece claro es que el debilitamiento general de la consistencia
ideológica de muchos partidos se acompaña de la pérdida de importancia de la militancia
y del reforzamiento de la elite dirigente, además de por la aparición de grupos externos
que influyen decisivamente en la agenda programática de las organizaciones.

Por ello es importante entender que no sólo se trata de la conveniencia de distinguir entre
las actividades que tradicionalmente dicen los partidos que llevan a cabo o que se les
asocia inopinadamente y los resultados objetivos de las mismas; ahora es necesario paliar
la brecha abierta entre las demandas políticas de la sociedad y la oferta partidista
anquilosada...

En cualquier caso, teniendo esto presente (pues está en la base de la profunda

deslegitimación que sufren en algunas democracias actuales), debe admitirse que las dos
funciones básicas que todavía desarrollan los partidos en la actualidad son las de
representación de la sociedad y la operatividad del régimen político o de gobernación.

2. El marco normativo: constitución, leyes y estatutos

Las normas que regulan la organización y funcionamiento de los partidos, y que en

consecuencia ordenan su estructura y actuación democrática son, dependiendo de cada
país, las constituciones, las leyes que regulan el derecho de asociación, las leyes relativas
a los partidos políticos, las normas internas que se dan a sí mismos los propios partidos
(los estatutos y normas de desarrollo), y en ocasiones la jurisprudencia de los tribunales
emitida a la hora de resolver conflictos de los militantes en relación con la dirección de
sus partidos políticos.

 La democracia interna de los partidos políticos en las constituciones y en las

leyes
En la doctrina comparada, pocos autores niegan que un funcionamiento interno
antidemocrático de los partidos perjudica al sistema político en su conjunto (obviamente
si hablamos de países democráticos). Después, el reflejo constitucional de esa
preocupación se ha graduado en virtud de la concurrencia en cada país de una cultura
jurídico-política y de unas circunstancias históricas originales, aunque casi siempre con
elementos comunes entre ellos.

Desde la perspectiva constitucional, en relación con la “exigencia” de organización y

funcionamiento democrático, pueden distinguirse cuatro grupos de países:
- Aquellos cuya exigencia constitucional de democracia interna es inequívoca.
(Alemania, México, Venezuela).
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- Aquellos cuya demanda de democracia interna se dirige fundamentalmente “hacia

afuera” (Francia e Italia).
- Aquellos que podríamos situar en una posición intermedia (España, Colombia).
- Los casos de EEUU y Gran Bretaña son muy diferentes entre sí, pero tienen en
común el distanciamiento del modelo continental europeo. Ninguno tiene anclaje
constitucional. El primero se caracteriza por concebir a los partidos como
máquinas electorales con gran autonomía de sus componentes (primarias y
caucus son un buen ejemplo). El modelo británico se fundamenta no solo en la
organización de los partidos sino en la relación electorado – partidos –
instituciones.
Desde un punto de vista legislativo, y con respecto al control sobre la actividad
interna de los partidos, se distinguen dos modelos de fiscalización: el americano
(estadounidense y, por ejemplo, el mexicano), que prevé una intervención estatal intensa
en determinados ámbitos de la actividad interna de los partidos (aquellos que
indudablemente tienen consecuencias en la vida pública); y el europeo, que dispone una
"línea de intervención decreciente", cuyo punto más alto se encuentra en la normativa
alemana.

Concretamente, se aprecia que en los sistemas europeos el grado de reglamentación es

directamente proporcional al nivel de institucionalización formal del partido: máximo en
Alemania, donde el partido tiene relevancia de órgano constitucional; notable en España,
donde a los partidos se les reconoce personalidad jurídica, y fragmentario en Italia y
Francia, donde sólo la materia relativa a su financiación es objeto de disciplina, quedando
fuera, en su totalidad, su organización interna.

Sin embargo, no deja ser cierto que la importancia de los partidos en cada uno de los
sistemas no es muy distinta entre estos Estados, y que la acusación de ser organizaciones
que se alejan del pueblo y que privatizan la política es común en todos ellos. A nivel
constitucional, la diferencia más marcada -que en la actualidad no tiene gran relevancia,
pues se ha vuelto inoperante el problema que se planteaba con la organización de los
partidos comunistas, y menos en relación con la democracia interna-, es la relativa a la
disolución de los partidos antidemocráticos (Francia y Alemania, el Partido Fascista en
Italia, o los vinculados a organizaciones violentas o terroristas, como en España), pues en
el resto de materias son las relaciones de fuerzas internas las que marcan las pautas. Así,
sean considerados órganos del Estado o asociaciones sin personalidad jurídica, la posición
real de los partidos en los sistemas democráticos es la misma, pues no parece que sean
más privilegiados o cumplan más funciones públicas en Alemania que en Italia o en
España.

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El caso español se muestra, adoptando en este punto concreto un rasgo de la propia

Constitución, ecléctico, intermedio. El precepto constitucional -el art.6- es lo
suficientemente claro como para obviar discusiones sobre la exigencia de democracia ad
extra o ad intra, aunque lo bastante escueto como para necesitar de una ley de partidos
que detalle los aspectos mínimos que la democracia interna de los partidos comprende.

 ¿Se debe regular la vida de los partidos políticos? ¿Se puede?

En cualquier caso, sea cual sea el planteamiento constitucional sobre la democracia en los
partidos, es necesario partir del conocimiento empírico de la realidad partidaria, y eso
significa tomar conciencia de las dificultades que existen para controlar el cumplimiento
de la norma constitucional en este ámbito.

La clásica tendencia oligárquica de todas las asociaciones voluntarias, y en especial de

los partidos políticos, se alimenta de múltiples factores y se desarrolla por muy diferentes
conductos, siendo la llamada genéricamente política invisible (Sartori, Partidos y
sistemas de partidos) el principal obstáculo que impide un efectivo control sobre la
democracia interna de las organizaciones políticas. En efecto, muchas de las actuaciones
anti-democráticas de los dirigentes partidarios, comportamientos amparados tanto en el
manejo privilegiado de información como en el respaldo del poder que significa controlar
la distribución o eliminación de incentivos selectivos (Panebianco), están fuera del
alcance de la fiscalidad de las normas jurídicas. Ello da pie, en principio, a no confiar en
exceso en la capacidad del Derecho para crear democracia interna pues, de entre todas las
actividades ad intra de la organización, son precisamente esas políticas invisibles las que
tienen mayor incidencia en la calificación democrática que el funcionamiento de un
partido puede recibir.

A esta dificultad intrínseca al funcionamiento de los partidos se unen otras dificultades

vinculadas a la propia naturaleza de las normas. Así:

- Las previsiones normativas de las constituciones modernas (por ejemplo la

española y su art.6 es un ejemplo) parecen estar pensando en un modelo de partido
político ya agotado.
- La normas constitucionales, que adolecen de cierta imprecisión como
característica habitual, en relación con nuestro ámbito esa imprecisión es incluso
mayor, pues se utiliza uno de los términos más abiertos que pueden encontrarse,
el de "democracia".
- Finalmente, los preceptos que reconocen el derecho de asociación (base genérico
del derecho a crear partidos y a que éstos funcionen autónomamente) suelen
ofrecer cobertura a una amplia libertad organizativa de los partidos políticos. En

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este sentido, el derecho de autoorganización de los partidos limita el alcance que

pueda tener el control público sobre su estructura y funcionamiento.

Sin embargo, a todas estas dificultades para el control jurídico de los partidos hay que
contraponer otros argumentos que ejercen un indudable contrapeso.

En primer lugar, y más importante, la fuerza normativa de toda la Constitución. Es

cierto que no todos los artículos de la Constitución tienen un mismo alcance y
significación normativas, pero también lo es que todos enuncian efectivas normas
jurídicas, sea cual sea su grado de indeterminación. El abanico de posibilidades de
interpretación que permite el término "democracia interna" dificulta el control jurídico
sobre la estructura y funcionamiento de los partidos, pero ello no debe impedir que ese
control se lleve a cabo, en la medida de lo posible, en la resolución de los casos prácticos,
con arreglo a los principios, valores y coordenadas que las constituciones establecen para
el conjunto del Estado. Sin duda el Derecho es un producto social, y difícilmente puede
prescindir de tal conexión, pero el Derecho tiene también una realidad propia que debe
condicionar y condiciona el contexto al que se aplica.

En segundo lugar, los cambios producidos en el modelo de partido que domina en la

sociedad actual no han producido su democratización interna. A la vista de la
acumulación de poder en manos de los técnicos y comprobado el desplazamiento del
interés que muestran los dirigentes de los partidos -de un menor interés hacia los afiliados,
a un mayor interés hacia los electores-, bien puede concluirse lo contrario. En
consecuencia, la vocación de la norma constitucional que ordena a los partidos que se
estructuren y funcionen internamente con arreglo al principio democrático -vocación que
es la de garantizar el funcionamiento democrático del sistema político en su conjunto-,
no ha dejado de tener vigencia. Es también por ello que debe defenderse la efectiva
aplicación de la norma.

De otra parte, el derecho de autoorganización de los partidos y el consecuente límite a la

intervención pública en su vida interna es coherente tanto con la propia naturaleza de
aquéllos -asociaciones voluntarias- como con su función -formar y expresar el pluralismo
político. Ahora bien, a ello debe añadirse la caracterización del partido político (por
ejemplo, por parte del Tribunal Constitucional español) como una asociación de carácter
privado cuyas funciones tienen relevancia pública. Esta definición "mixta", de perfiles
difusos, da sin embargo alguna pista sobre las razones que apoyan una intervención
legislativa o que pueden fundamentar la solución de los conflictos intrapartidarios en los
casos concretos.
Es cierto que uno de los argumentos contra la regulación de la vida de los partidos es el
temor a hacer de ellos estructuras débiles e inestables. Si existiese una ley muy
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detallada que facilitase una fiscalización judicial constante sobre los partidos, en todos
sus ámbitos internos de actuación, y dicha fiscalización fuera constante y eficaz, el temor
quizás estaría justificado. Pero probablemente una legislación de ese tipo podría incurrir
en inconstitucionalidad por afectar al contenido esencial del derecho de asociación
(obviamente, dependiendo de cómo este derecho y los partidos políticos hayan sido
configurados en el texto constitucional concreto), y además, sería dudoso que a partir de
ella los tribunales pudiesen resolver los conflictos intrapartidarios satisfactoriamente,
tanto desde la perspectiva jurídica como de la política.

Obviamente, lo que al sistema constitucional interesa, sobre todo, son partidos eficaces,
que lleven a cabo la principal función a la que como instrumentos fundamentales de la
participación política se obligan: ser sujetos vertebradores del sistema democrático.
En último término, y para finalizar este punto, cabe preguntarse; ¿Es una ley de partidos
el instrumento que hará que las organizaciones políticas se comporten democráticamente?

La respuesta ha de ser negativa, pero matizada. Una ley por sí sola no creará la democracia
interna en los partidos, pero eso no significa que necesariamente deba prescindirse de
ella, pues su vigencia puede comportar efectos positivos.

En esta dirección, puede apreciarse que las notas negativas que pueden acompañar a una
legislación sobre partidos -una legislación no reglamentista- no suponen perjuicio para el
sistema democrático; en cambio, los aspectos positivos de la misma, aunque muy
limitados, pueden favorecer el papel que el Derecho se reserva sobre la materia; papel
que, de forma genérica, puede resumirse diciendo que consiste en evitar que la
arbitrariedad de los dirigentes de los partidos anulen los derechos de participación de los
afiliados.

De esta forma, la ley de partidos no debe ser una norma ficticia que mantenga la
apariencia de democraticidad de los partidos, lo que puede ser más grave que la propia
carencia. Ha de establecer un procedimiento, unas normas mínimas -unas reglas del
juego- democráticas que deben ser aplicadas. La ley de partidos no será el instrumento
que impida su burocratización, pero puede ser una de las piezas -del complicado
rompecabezas- que ayude a intensificar el grado de democracia de un sistema político.
Para ello es necesario que concrete algunos mecanismos democráticos y fundamente la
existencia de algunos derechos subjetivos para los miembros de la organización.

 Los estatutos de los partidos políticos

El último “escalón normativo” de relevancia que regula la organización y funcionamiento
de los partidos son sus estatutos. Los estatutos de un partido son el derecho objetivo que

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resulta de su acción autoorganizativa, derecho que regula sus órganos, organización y

funcionamiento.

Las leyes que regulan la libertad de asociación y el derecho de partidos suelen exigirlos
formalmente (aunque hay excepciones como en el Reino Unido, donde, por ejemplo, los
tory se organizan y funcionan mediante usos y reglamentos ad hoc), así como un
determinado contenido mínimo en ellos. Este contenido mínimo abarca sus fines,
denominación, los órganos de representación, gobierno y administración (así como el
procedimiento de elección de sus componentes y atribuciones), el procedimiento de
admisión de los afiliados, sus derechos y deberes, el régimen disciplinario, etc.

Los estatutos de los partidos, como el resto de normas internas que suelen desarrollar
algunos de sus artículos, deben poder ser conocidos, es decir, deben ser públicos.
Habitualmente las legislaciones no suelen abordar este aspecto, y en realidad no resulta
fácil hacerse con las normas de algunos partidos. Sin embargo, debe exigirse la
posibilidad de conocer las reglas internas que los organizan, tanto por parte de los
afiliados como por parte de los electores.

En relación con los fines de los partidos, el límite a los mismos suele estar determinado
por su licitud penal. Suele suceder que las declaraciones de objetivos de los partidos en
sus estatutos son muy abstractas, y suelen hacer énfasis en la realización de los principios
democráticos. En todo caso, se trata casi siempre de declaraciones generales sin valor
normativo.

Un punto importante en relación con los estatutos de los partidos, a la hora de resolver
conflictos internos, trata de su interpretación. Quién está facultado para hacerlo y qué
principios deben presidir esa interpretación. En muchas ocasiones, los propios estatutos
establecen cuáles son los órganos competentes para la interpretación, integración o
acomodación de sus normas en los casos concretos. Sea como fuere, para mantener una
buena sintonía con la idea de democracia interna dos elementos no deben faltar en
relación con estos órganos. En primer lugar, deben ser órganos independientes de los de
dirección del partido; en segundo lugar, deben actuar conforme a principios tales como
equidad, proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad.

4. Los momentos de los partidos políticos

Los partidos tienen un “momento estático” y un “momento dinámico”, el primero se

refiere a la conformación de su estructura y organización, mientras que el segundo nos
habla de su funcionamiento, de sus actividades “hacia dentro”, dentro de la dinámica
intrapartidaria, y “hacia fuera”, en relación con los electores, el resto de los partidos y las

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instituciones del Estado. Puede decirse que estos “momentos” de los partidos políticos,
es decir, la relación de los partidos con sus afiliados y militantes, o con los órganos que
lo componen (centralizados o descentralizados, verticales u horizontales) guarda un cierto
paralelismo con la relación entre el los ciudadanos y las instituciones del Estado. Por ello,
siempre que no se haga de forma rígida, sin tener en cuenta las peculiaridades de aquéllos,
cabe en ellos una cierta la aplicación por analogía de los principios democráticos exigibles
al Estado de Derecho.

A partir de aquí, si sobre esta base incorporamos la idea de democracia interna podremos
afirmar que los partidos deben organizarse y funcionar de tal manera que sus órganos de
dirección ejecuten la voluntad del partido (es decir, la voluntad de sus afiliados, y por
extensión, de su cuerpo electoral), y no el partido la voluntad de sus órganos.
En la práctica, y reduciendo a lo básico los objetivos de ese tipo de organización y
funcionamiento, la articulación de esos momentos estático y dinámico de los partidos
tienen que dirigirse a que sus afiliados y militantes (al menos ellos, cuando no los
votantes) estén en condiciones de participar con garantías, al menos, en estas tres vitales
áreas de decisión interna:
- el diseño del programa del partido político.
- la selección de los candidatos a liderar o dirigir el partido.
- la selección de los candidatos para puestos públicos.

1. El momento estático. La estructura y organización de los partidos políticos

Desde un punto de vista jurídico, y ya circunscritos al ámbito de la organización (lo que

podríamos llamar el “momento estático”), la democraticidad organizativa exigible a los
partidos supone una estructura más o menos democrática (en función de múltiples
factores). El necesario respeto a los derechos constitucionales de participación de los
afiliados (el momento dinámico).

a) En relación con la estructura, la forma de Estado (centralizado o

descentralizado), es uno de los elementos que afecta a casi todos los partidos, pues estos
suelen adecuar su organización, al menos de manera formal, al criterio territorial. Así, de
una parte, podemos observar partidos políticos con una clara tendencia centralista, en
los que no existe prácticamente capacidad de acción política autónoma por parte de los
órganos locales. De otra, son abundantes también los partidos con estructura muy
descentralizada (“federal”), en los que esa capacidad si existe. Ello no obstante, en estos
casos, no es infrecuente que los estatutos guarden cláusulas que facultan a los órganos
centrales del partido a acaparar el grueso de las decisiones políticas relevantes de la

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organización, pues normalmente se parte de la premisa de que los partidos, en los distintos
niveles, no pueden llevar a cabo políticas independientes del resto de agrupaciones en
materias desarrolladas por el programa común. Aún así, se trata de un tema delicado, cuyo
análisis requiere la atención concreta en cada país, cada partido, y cada momento político
del mismo.

Dejando a un lado la conveniencia o no de acomodar la estructura de la organización

política a la forma del Estado, habitualmente no existe obligación jurídica para el partido
de adoptar un sistema de centralización o descentralización política acorde con aquél
(aunque en ocasiones la ley lo requiere, como el caso peruano). Sea como fuere, sí puede
afirmarse que se opondría al principio democrático la apropiación por parte de los órganos
centrales del partido (de forma autoritaria o por la vía de hecho -a partir de ambiguas
cláusulas estatutarias que le dieran cobertura, o de meras decisiones amparadas en el
silencio de la normativa interna), de las competencias que la propia normativa estatutaria
otorga a las agrupaciones periféricas.

b) En relación con la organización, puede decirse que los partidos políticos se dotan
de una “maquinaria institucional” propia para funcionar correctamente. Esa idea de
“aparato” o “máquina” conlleva, obviamente el demérito o las inconveniencias de la
burocratización. Sin embargo, si un partido político (o cualquier otro grupo) quiere
mostrarse eficaz, debe estructurarse en órganos especializados de acción y expresión,
dirigidos por personal competente. En realidad, los partidos ofrecen a los electores un
potencial organizativo que sea capaz de llevar a cabo las funciones que describíamos en
un punto anterior (# III.1), es decir, su capacidad de articular y representar demandas
de interés del electorado, y la expectativa de que su programa (que en principio responde
a tales demandas) se realice en proporción al éxito electoral obtenido.

Si descendemos a lo concreto, las leyes no suelen especificar al detalle qué

órganos concretos deben tener los partidos, aunque en muchos casos los dan por supuesto,
pues exigen que éstos sean conformados con base en criterios democráticos. Puede
decirse que son imprescindibles tanto las Asambleas Generales de los partidos como los
órganos de dirección de los mismos.

 Los “Congresos”.
Los Congresos o Asambleas Generales son los órganos supremos del partido, y están
constituidos por el cuerpo de sus afiliados, que pueden actuar directamente o, lo que es
más frecuente, a través de sus compromisarios o delegados.
En principio los Congresos son la máxima instancia decisoria del partido, allí
donde se fiscaliza el trabajo de la directiva saliente; donde se aprueban las normas de la

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organización; donde se eligen y renuevan sus órganos, colegiados (juntas directivas,

comités ejecutivos…) o unipersonales (secretarios generales, presidentes,
coordinadores…); y, desde la perspectiva estrictamente política, allí donde se determina
la línea programática del partido.

Sin ánimo de entrar a fondo en el significado teórico y real de estas reuniones,

dada su importancia en relación con la efectividad del principio de democracia interna,
se señalan a continuación algunas notas que los caracterizan:

- los Congresos provocan una atención mediática muy considerable. De ahí que
en ellos se subraye la intención electoral, la imagen ante la opinión pública y las consignas
a los votantes.
- los Congresos son utilizados por los partidos (al menos esa es su intención y
ponen en ello mucho empeño) como instrumentos para demostrar ante el cuerpo electoral
la fuerza y cohesión de la organización o, más concretamente, la fuerza y control sobre la
misma, de aquellos o aquel que la dirige.

- como consecuencia de lo anterior, las repercusiones hacia fuera se consideran

más importantes (por la dirección de los partidos) que la propia formación de la voluntad
desde bajo.

- la elección de los compromisarios que participarán en el Congreso es un

elemento clave del mismo, y da lugar a la puesta en práctica de los juegos de fuerza más
importantes dentro del partido. Por lo general es difícil hablar de una “selección
democrática” de los delegados, pues las direcciones de los partidos tratan por todos los
medios de controlar las agrupaciones intermedias o locales para garantizarse Asambleas
tranquilas y triunfantes.

- en períodos de confrontación interna (de pérdida de Gobierno la mayor parte de

las veces), los procesos asamblearios pueden llegar a ser muy conflictivos.

Una mención especial requiere el programa del partido. Éste, si bien no tiene valor
jurídico (no puede impugnarse su incumplimiento ante los tribunales) ni posibilita base
alguna de reclamación que no sea política, tiene su importancia, pues se trata de la
declaración de intenciones de la organización política. En ese sentido el programa es un
documento importante por lo que atañe a la identificabilidad de las posiciones políticas
de los partidos (en México la legislación requiere una identificación estricta de la
ideología del partido en sus estatutos). Sin embargo, en la actualidad, en la mayoría de
países, la renuncia por parte de los partidos a incluir en sus programas enunciados
políticos materiales e ideas concretas -el «amable cuadro unitario» que describe
Abendroth- provoca un retroceso democrático en el proceso de la formación de la
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voluntad del partido, a la vez que contribuye a la despolitización de los miembros de los
partidos y de los electores en general.

 En cuanto a los órganos de gobierno de los partidos.

Son los órganos cuyas funciones consisten en orientar las actividades del partido, en la
coordinación del mismo a todos los niveles, y en el desarrollo y puesta en práctica o
ejecución de las resoluciones adoptados en los Congresos o en el marco de otros órganos
con competencia para tomarlas.

Pueden ser de carácter colegiado o unipersonal. Los más relevantes son el máximo órgano
colegiado de los partidos entre Congresos y el órgano unipersonal (presidente,
coordinador general, secretario general…), que los preside. La realidad es que de ellos
depende el grado de realización del principio democrático en el tiempo que transcurre
entre las reuniones de la Asamblea General (una media de 2 ó 3 años).

En cuanto a sus competencias y modos de actuación, debe considerarse contrario al

derecho de participación de los afiliados y a la exigencia de estructura y funcionamiento
democrático de los partidos, la (posibilidad estatutaria de) asunción por determinados
órganos directores de facultades concretas incontrolables por los miembros.

Así, una cosa es que, tanto por razones de imagen y efectividad (muy imbricadas) como
por la propia dinámica de los partidos, los Congresos no sean el foro real donde se aportan
ideas de la base y se discute y toman acuerdos consecuentes; y otra, también frecuente,
es que los órganos directores acaparen formalmente, es decir, tengan la cobertura
estatutaria para asumir, todas o muchas de las funciones esenciales del partido sin
participación ninguna de la base. En este sentido debería entenderse que los estatutos son
contrarios al principio democrático y a los derecho de asociación y participación en los
asuntos públicos de los afiliados, si permiten por ellos mismos una concentración
excesiva de poder en pocas manos. Es cierto que los órganos directores tienen a su alcance
mecanismos para obviar la ley y los estatutos, pero al menos deben saber que cuando los
utilizan están ignorándolos.

2. El momento dinámico. Los derechos y deberes de los afiliados. La potestad

disciplinaria de los partidos. Las garantías.

Como hemos señalado, el momento dinámico de los partidos nos habla de su

funcionamiento, de sus actividades “hacia dentro” y “hacia fuera”. En relación con la
democracia interna de los partidos nos interesa el primer aspecto, en concreto aquella
parte del mismo que tiene que ver con el ejercicio de los derechos de los ciudadanos en

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sus relaciones con las organizaciones políticas, y cuya eficacia determina el grado de
funcionamiento democrático de éstas.

La realización de esos derechos constitucionales en la relación con los partidos políticos

toma forma en tres momentos de esa relación del ciudadano con la asociación partidaria:
en la afiliación, en la permanencia en el partido y en la salida del mismo. Veámoslos
brevemente.

a. En la incorporación al partido
En relación con el derecho de los ciudadanos a afiliarse a un partido político, éste goza,
en el ejercicio de su derecho de asociación, de una amplísima libertad, tanto para regular
la admisión de afiliados a la organización como para llevarla efectivamente a cabo. Sin
embargo, al establecer los requisitos al efecto, los partidos se topan con el límite genérico
de la Constitución y los derechos de los demás, pues también las personas gozan de modo
individual de los derechos de asociación y participación en asuntos públicos, derechos
que pueden ser ejercitados o no -ya que nadie puede ser obligado a afiliarse a una
asociación.

En consecuencia, los partidos no pueden establecer reglas o requisitos de admisión que

ignoren la dignidad de las personas (por ejemplo, racistas), ni pueden resolver
negativamente una solicitud de afiliación de forma injustificada o arbitraria, faltando al
respeto de las reglas formales previstas por sus propios estatutos. El motivo que puede
alegar un partido para limitar el ingreso de una persona como afiliada en él es la
concurrencia en el aspirante de ciertos datos relevantes para aquél, y el fin perseguido ha
de ser el evitar que se adhieran a sus filas miembros extraños a sus principios y objetivos.
Coherentemente con ello, debe existir relación directa entre esa finalidad y la causa de la
inadmisión.

b. En la permanencia en el partido
Una vez en el partido los ya afiliados no pierden sus derechos y libertades, aunque los
ven matizados por el hecho de concurrir colectivamente en una asociación que tiene el
objetivo de alcanzar el poder para realizar su programa.

Como hemos dicho más atrás, la puesta en práctica del principio democrático en los
partidos supone para ellos una limitación a su autonomía y libertad de autoorganización,
e implica que ni sus órganos podrán actuar de forma arbitraria ni impedir que los afiliados
participen en ellos como sujetos de derechos y obligaciones.

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De ese modo, es imprescindible que los partidos se comprometan estatutariamente (y que

cumplan la normativa) a garantizar que los derechos fundamentales "de participación"
sean efectivos en su seno. Así, en un marco de igualdad para todos los afiliados, deben
considerarse como elementos esenciales para el funcionamiento democrático de los
partidos los siguientes derechos:

- la libertad de expresión e información de los militantes,

- el derecho de participación como marco de la opción a ser elector y candidato en
las elecciones internas del partido o para cargos públicos,
- y el derecho de reunión y asociación como garante de que las corrientes no son
perseguidas por los órganos directivos.

En cuanto a la libertad de expresión debe decirse que la prohibición estatutaria genérica

de manifestar disidencia con los acuerdos "democráticamente adoptados por el partido"
podría considerarse contraria al efectivo derecho reconocido constitucionalmente, pues
tal interdicción, si no se acompaña de matiz alguno, vacía de contenido el derecho a
expresarse libremente que toda persona posee, sea afiliada o no.

Cosa diferente, lícita y legítima, es poner límites al ejercicio de esa libertad "hacia el
exterior", si bien debe indicarse que tales restricciones deben tener como fundamento el
interés de la organización, su estabilidad e imagen externa, pero no el interés particular
del grupo dirigente de no verse criticado (aspectos que, en la práctica, debe reconocerse,
son muy difíciles de diferenciar).

El límite a la autonomía en la expresión de convicciones y en la actuación consecuente

respecto a ellas se endurece cuando se aplica a los parlamentarios, lo cual es explicable
atendiendo a la deseable funcionalidad del Parlamento. No obstante, las sanciones que
traigan causa de un ejercicio del voto de conciencia -mínimo exigible para que el
representante conserve su dignidad- deberían entenderse como contrarias a Derecho.

En cuanto a la libertad de información, debe subrayarse que uno de los aspectos que
todo proceso de comunicación comprende es el de recibir información. Sin ella no hay
libre formación de la voluntad partidaria y, en consecuencia, no hay democracia interna
en la organización. No obstante, a pesar de su carácter esencial para la aplicación efectiva
del principio democrático, la información es uno de los elementos de la vida partidaria
más sujetos a la política invisible. Frente a ello, asumidos los intereses que esa actitud de
los órganos directivos defienden al actuar con prudencia y secreto, debe considerarse que
vulneran frontalmente aquel principio los acuerdos adoptados a espaldas de la base que
la misma no llega a conocer.

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Por lo que se refiere a la participación de los militantes en sentido estricto, las

elecciones internas de los partidos son un decisivo test sobre el funcionamiento
democrático de la organización, ya que son el instrumento que da cobertura al derecho de
los afiliados a elegir y ser elegidos para los órganos que dirigen la agrupación.

En este punto se muestra esencial el funcionamiento del Congreso, así como la etapa
previa al mismo. Sin embargo, a pesar de su importancia, y a pesar de que en estos
procesos el uso del "voto de trueque" elimina la representación, los ordenamientos
jurídicos no suelen entrometerse demasiado. En cualquier caso, y con carácter general,
podrían incurrir en inconstitucionalidad -por ser contrarias al principio democrático y al
derecho de participación de los militantes- aquellas hipotéticas normas estatutarias o
aquellos actos que impidiesen una elección periódica de la directiva, o que discriminasen
injustificadamente la candidatura a la misma de algún miembro; que cegasen, en
definitiva, la posibilidad de alternancia entre los grupos o corrientes internas. Después,
todo aquello que se refiere a la articulación de sistemas electorales, listas abiertas o
desbloqueadas, primarias..., son posibilidades que normalmente caen en el ámbito de
acuerdo interno (de la libertad autoorganizativa), y cuya opción permite, eso sí, situar a
un partido en la escala que le acerca o aleja del ideal democrático.

Importa detenerse, además, en el derecho de participación de los afiliados como

definición de la oferta electoral para las elecciones a cargos públicos. Aquí, pocos
comentarios pueden emitirse desde un planteamiento exclusivamente jurídico, salvo que
la manipulación desde la sombra de la confección de listas o candidaturas por parte de las
federaciones o partidos de región se hace en no pocas ocasiones en fraude de los estatutos,
ignorando el derecho de participación que esta normativa otorga a los afiliados. Eso
cuando los candidatos no son impulsados, apoyados y financiados por lobbies interesados
en colocar en puestos de poder y decisión a determinadas personas. Obviamente, cada
sistema de elección interna tiene sus aciertos y sus fisuras, y estos tienen que ver además
con el propio sistema de partidos, el sistema electoral y la forma de gobierno del país del
que estemos hablando.

Así, por ejemplo, en países con partidos fuertes cuya dirección controla con mano de
hierro el comportamiento de los representantes en las cámaras legislativas (España, Gran
Bretaña), no sería incoherente la previsión de que la elaboración de las listas de candidatos
a esas cámaras fuera competencia de la dirección del partido. Fundamentalmente porque,
vista la relación de absoluta obediencia entre los parlamentarios y el órgano director del
partido, la elección descentralizada de aquéllos sólo implicaría un "reparto de poder"
cercano al patronage, pero no una ventana a la voz de las distintas autonomías
representadas.

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Por otra parte, la vigencia del derecho de asociación en los partidos responde a la
necesidad de que la tutela de las minorías, -que son el reflejo del principio del pluralismo
político vigente en un Estado democrático- sea efectiva en ellos. Implica asimismo que
debería considerarse contrario al principio democrático tanto la prohibición absoluta de
las corrientes de opinión en la organización como las actividades encaminadas a
suprimirlas.

Como en el caso de la libertad de expresión, la formación y funcionamiento de las

corrientes debe encontrar un límite en el perjuicio real a los objetivos del partido (no en
el temor de la dirección a estar sometida a control y crítica), por lo que habrá que estar a
los comportamientos puntuales de aquéllas para resolver si los ha habido o no. Así pues,
las corrientes se constituyen como un elemento del valor pluralismo en los partidos, como
la evidencia de que existe más de un discurso, y de que es posible una alternancia en el
poder, si bien ello no quiere decir que tengan el derecho constitucional de cuotas de poder
en la dirección partido.

c. En la pretensión de mantenerse en el partido

Finalmente hay que detenerse en el poder disciplinario del partido y, en concreto, en la
sanción más grave que puede imponerse a un afiliado: la expulsión.

Los órganos que dirigen los partidos suelen controlar el ejercicio de los derechos
fundamentales de los afiliados a través de mecanismos disciplinarios, desarrollados al
amparo de su derecho de auto-regulación. Sin perder de vista que la aplicación de
sanciones en los partidos viene impuesta la mayor parte de las veces de forma material -
aunque carente de cobertura formal-, el ordenamiento jurídico obliga a que, cuando se
utiliza dicha cobertura formal, las reglas estatutarias al efecto sean consecuentes con los
valores que informan la Constitución. Todo lo cual significa, de forma genérica, el
rechazo a todo ejercicio arbitrario de dicha potestad.

El Estado de Derecho en los partidos se refleja fundamentalmente en la exigencia de

procedimientos sancionatorios que impidan la indefensión de alguna de las partes en
conflicto, sobre todo aquella a la que se ha abierto un expediente. No podrá hablarse de
indefensión:
- si dicha apertura se debe a una infracción mínimamente tipificada en los Estatutos
o en los Reglamentos de desarrollo,
- si el procedimiento se aviene al principio contradictorio, es decir, si se da la
oportunidad al expedientado a que aporte los argumentos (o las pruebas) que
estime favorables a su interés,

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- si existe correspondencia y proporción entre la definición de los ilícitos y la

imposición de las sanciones, y
- si éstas son motivadas.

La configuración de los órganos que resuelven de conflictos, y la previsión de otras

garantías previstas en los Estatutos, o de los posibles recursos que éstos prevean, forman
parte de la libertad organizativa del partido y, en consecuencia, de los derechos
estatutarios de los afiliados.

De entre las sanciones previstas en los Estatutos, la más grave es la de la expulsión. Al

igual que existe un derecho genérico del individuo a afiliarse al partido de su elección -y
a abandonarlo cuando mejor le parezca-; una vez afiliado, el militante goza del de no ser
expulsado del mismo salvo por causas tasadas y por el procedimiento legal y estatutario
al efecto, siendo la gravedad de la sanción exigente de un estricto cumplimiento de las
normas procedimentales acorde con la tutela judicial que las constituciones y los tratados
internacionales de derechos humanos reconocen con carácter general.

5. El control de la democracia interna de los partidos

¿Qué sucede cuando cualquiera de los procedimientos o actuaciones de un partido político

no cumplen con los mínimos de democracia interna exigibles? ¿Qué alcance debe tener
el control de los poderes públicos, de la administración, de jueces ordinarios y de, en su
caso, los jueces constitucionales?

La declaración y garantía de los derechos fundamentales es un elemento nuclear de la

Constitución que tiene como objeto hacer del hombre un ciudadano, y si se constata que
esta finalidad cobra especial relevancia cuando las personas participan en el ámbito de
"lo político", y en concreto en los partidos políticos.

En este sentido, el control sobre la democracia interna de los partidos es el elemento

esencial de la perspectiva jurídica del mandato constitucional pues, de forma genérica, el
Derecho tiene vocación de ser cumplido y para ello establece medidas coercitivas para
conseguirlo. No obstante, como se verá enseguida, en el caso de los partidos, por lo
general, se trata de un control de poca fuerza. Las dificultades que el requisito
constitucional de democraticidad plantea han sido indicadas por toda la doctrina, siendo
el obstáculo principal el hecho de que los estatutos de los partidos conforman una
normativa poco justiciable.

De entrada, el control, administrativo, jurisdiccional o constitucional, no puede

ejercerse como si los partidos fuesen una asociación más. La intervención en su vida
interna es, en un Estado de Derecho, posible y deseable, pues la dificultad de su

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fiscalización y su peculiar entorno no pueden justificar actuaciones contrarias al

ordenamiento (fundamentalmente aquellas que pueden vulnerar los derechos
constitucionales de participación de los afiliados). La defensa de la postura contraria
aboca a la consideración de los partidos como "príncipes" absolutos que se sitúan por
encima de la Constitución y la ley (además de hacerla).

El control debe ejercerse en primer lugar sobre los estatutos: comprobando en sede
registral (control administrativo) que éstos se adecúan a los requisitos legalmente
establecidos. Así, habitualmente, la Administración es competente para comprobar la
adecuación formal a la Ley de la documentación que presenten los promotores de un
partido, y es correcto desde la perspectiva de la protección de los derechos fundamentales
(la creación de un partido es expresión del derecho de asociación) que su control se reduce
a esa función.

Una vez inscrito, si los estatutos del partido o alguno de sus actos ignoran la dignidad o
los derechos fundamentales de los afiliados, se abre la vía judicial (y en muchos casos
constitucional, vía recurso de amparo) para la reclamación por posible vulneración del
derechos (asociación, expresión, igualdad…).

Ante los conflictos intrapartidarios, por lo general (aunque lo casos difieren según los
países) los tribunales con funciones constitucionales han manifestado la necesidad de
ponderación entre derechos de los afiliados y el bien jurídico que para el partido supone
su derecho a autoorganizarse. De esta forma, debe existir una ponderación continua,
porque ambos intereses -el de los afiliados y el de la organización- son jurídicamente
vinculantes.
Sin embargo, ni los jueces constitucionales ni los jueces ordinarios han sido por lo
habitual propensos a resolver el fondo de los conflictos que afectan a la estructura y
funcionamiento de las organizaciones políticas, prefiriendo en la abrumadora mayoría de
los casos que sean los propios órganos internos de los partidos los que decidan la solución
que debe adoptarse. Se trata, por otra parte, de una inhibición común en el Derecho
comparado (aunque con excepciones importantes, como sucede en el caso mexicano),
incluso allí donde existe una legislación sobre partidos más detallada, como demuestra el
caso alemán.

Los motivos que avalan esta "práctica inhibitoria" son claros: es discutible que un tribunal
u órgano constitucional puede tener competencia decisoria sobre las actuaciones
partidarias de carácter político (siempre, claro está, que no incurran en ilícito penal). Es
decir, dichas actuaciones no pueden formar parte de la ratio decidendi de la resolución en
sede judicial de un conflicto intrapartidario. Es en este caso donde la libertad
autoorganizativa del partido como asociación privada despliega toda su fuerza.
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Sin embargo, aunque es indudable que todos los conflictos internos de los partidos
albergan aspectos de estrategia interna y de marcado carácter político, algunas
actuaciones o decisiones de los órganos directivos pueden violentar de forma inadmisible
los derechos de los afiliados. Estos casos, si llegaran a manos de los jueces, deberían ser
resueltos en su fondo, desde luego con arreglo a estrictos criterios jurídicos.

¿Qué aspectos de la estructura y funcionamiento de los partidos deben estar sujetos

a ese "mínimo" jurídicamente exigible? Una respuesta concienzuda requiere que
volvamos sobre la división en “momentos” de la organización: uno estático, y tres
dinámicos.

En primer lugar, el control sobre el aspecto estático, la estructura del partido. La

estructura del mismo no puede ser de tal manera que impida por sí misma la participación
de los afiliados en las decisiones importantes que afecten a la organización.

Lo que los estatutos no pueden disponer formalmente es una estructura u organización

que centralice un poder incontrolado en manos de los dirigentes. Es decir, sería contrario
al requisito de la democracia interna que los órganos de gobierno de un partido pudieran
asumir, porque así lo dicen los estatutos, todas o muchas de las funciones principales de
la organización, sin participación ninguna de la base, pues el principio democrático exige
que los afiliados tengan la oportunidad -al menos normativa-, de, articulándose, proponer
y llevar a cabo cambios en la dirección del partido, en sus Estatutos y organización.

En segundo lugar, el control sobre el aspecto dinámico, es el que supone una mayor
dificultad. Nos encontramos en el caso de impugnación de acuerdos o decisiones que no
son formalmente contrarios a la ley o a los estatutos, al haberse adoptado cumpliendo
todos los trámites previstos en ellos. Pese a ello, los afiliados afectados entienden que han
sido adoptados aplicando erróneamente la norma estatutaria correspondiente.

En estos casos, la tensión se plantea por la dificultad para el juez de definir y valorar los
hechos sujetos a la disciplina de partido. Por ejemplo, la decisión sobre si un acuerdo
sancionatorio del partido a un afiliado (la suspensión o expulsión) es excesivo o
desproporcionado, es una decisión problemática en manos de un juez, incluso en aquellos
casos que muestran una apariencia claramente arbitraria. En todo caso, y a pesar de estas
dificultades, como punto de partida, debe defenderse que ante una acción ostensiblemente
irregular que afecte a un derecho fundamental del afiliado, no puede renunciarse a priori
a su tutela judicial efectiva.

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6. Partidos políticos, grupos parlamentarios y democracia interna

Se dice que los grupos parlamentarios podrían tener un funcionamiento democrático si

los Parlamentos fueran «aquellas instituciones representativas en las que los diputados,
sin otra coacción que la de la conciencia y el prestigio propios, seguros de la confianza
de sus electores, tomaban sus decisiones políticas y acordaban sus leyes con los ojos
puestos en el interés general del pueblo» (Leibholz). Pero no lo son.

En la actualidad, los partidos dominan el Parlamento y, por lo general (no sucede así,
por ejemplo, en Estados Unidos), mantienen coactivamente la disciplina de los
parlamentarios, cuyo papel acaba reduciéndose al de meros delegados del partido. Así las
cosas, no cabe esperar una formación democrática en el seno de los grupos
parlamentarios. A lo más, un respeto a la dignidad del diputado, reflejada en su libertad
de conciencia, y la garantía jurisprudencial (fruto de la teoría dominante del mandato
representativo) de que, al menos hasta las siguientes elecciones, no será removido de su
puesto por el propio partido.

Es cierto que partidos, grupos y parlamentarios se encuentran en una situación de

interdependencia, pero podríamos decir que la suya es como la relación que une al
arquitecto con el aparejador y los peones de obra: no es una relación democrática. Si se
asume que del equilibrio entre los tres ejes depende la buena salud de un sistema
democrático, y que sin su armonía «la democracia constitucional pierde uno de sus puntos
de apoyo» (Santaolalla), habrá que concluir que la mayoría de los sistemas democráticos
actuales se encuentran indispuestos.

El diputado, en cualquier caso, no se vincula con el partido a comportamientos concretos,

y puede hacer aquello que estime conveniente en el ejercicio de su libertad. Habrá
situaciones en las que el uso de ésta será en perjuicio de la opción votada por sus
representantes, pero la complejidad de un análisis de las mismas aconseja no profundizar
aquí ni sacar fáciles conclusiones. El hecho es que, jurídicamente, el parlamentario es
dueño de su escaño, pues la jurisprudencia constitucional ha indicado que cualquier otra
concepción pugna con los textos constitucionales y con la misma dignidad de posición de
electores y elegibles. Sin embargo, por ese mismo motivo, no se puede imputar
jurídicamente a los partidos la violación del mandato representativo o vulneración del
derecho fundamental de participación política de los ciudadanos mientras el diputado
ejercite la libertad que dicho mandato le confiere, y una forma de ejercitarla es la de
someterse voluntaria y libremente a la disciplina parlamentaria del partido.
En consecuencia, no sería correcto legalizar la disciplina de grupo, como lo pediría en su
lógica la democracia de partidos, pero tampoco lo sería declarar ilegal esta disciplina o

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intentar imponerle cadenas artificiales y sin eficacia real. La relación que existe entre un
diputado y su partido no es de naturaleza jurídico-constitucional, sino jurídico-partidaria,
y por ser ésta -en este caso- contraria a aquélla, el partido no puede exigirles judicialmente
el cumplimiento de las obligaciones a las que se sometieron cuando se presentaron como
candidatos por sus listas.

Por otra parte, la disposición del sistema representativo actual (con las leyes electorales
vigentes y la posición preponderante de los partidos) da fuerza a la justificación de las
sanciones partidarias a los diputados desobedientes, realidad que tiene una gran
importancia política. Pero en este caso, el problema se traslada a las mismas
organizaciones partidarias. Es decir, en la práctica, mientras el grupo parlamentario sea
un órgano “dependiente” del partido, la respuesta a la democraticidad de sus decisiones
se transfiere al funcionamiento interno de los partidos. Con todas las contradicciones que
esta realidad lleva consigo.

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