PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA ORDINARIA / PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA

EXTRAORDINARIA / CONTRATO DE SEGUROS / ACCIÓN EJECUTIVA -

Prescripción / ACCIÓN ORDINARIA - Prescripción / CRÉDITO FISCAL

Por virtud de la época en que fueron constituidas las pólizas de cumplimiento,

es evidente que regía para efectos de la prescripción extintiva ordinaria y
extraordinaria y para las acciones derivadas del contrato de seguros, los
términos de dos y cinco años, respectivamente, previstos en el art. 1081 del
Código de comercio, para constituir el artículo ejecutivo, según lo consideró la
Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 7 de mayo de 1991,
expediente R - 087. El art. 1081 del C. de Co. establece una prescripción
extintiva ordinaria de dos años, (2) y extraordinaria de cinco años para el
derecho y obligación correlativos y para las acciones que se deriven del
contrato de seguro. Dentro de tales términos quedan comprendidas tanto la
acción ejecutiva como la ordinaria, dicha norma consagra una excepción a la
regla general sentada por el art. 2536 del C.C. según el cual el término de
prescripción de la acción ejecutiva, que no del derecho y obligación mismos, es
de diez años. En los eventos en que la obligación que la administración
pretendía exigir derivara de un contrato de seguro por acaecimiento del
siniestro o riesgo asegurado y éste hubiere sido otorgado para amparar
obligaciones del contratista frente a la administración contratante, la regulación
de la prescripción se sujetaba a su integridad a la norma antes citada. Es decir,
la acción que la administración podía intentar contra el asegurador prescribía
en los términos señalados en el art. 1081 del C. de Co. Del hecho de que el
crédito a favor del Estado se le diera el calificativo de obligación fiscal, no se
deriva consecuencia diferente a la antes señalada, ya que tal calificativo no
tenía, ni tiene hoy en día la virtualidad de transmutar la naturaleza jurídica y el
origen mismo de la obligación. Tampoco conducía a una conclusión distinta el
argumento atinente a la conformación del título ejecutivo que permite a la
administración el cobro de la obligación por la vía de la jurisdicción coactiva.

PRESCRIPCIÓN DE ACCIÓN EJECUTIVA - Improcedencia / TÍTULO

EJECUTIVO - Firmeza / MANDAMIENTO DE PAGO / EXCEPCIÓN A LA
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN

Se observa en el sub - lite que la acción ejecutiva que dan cuenta los actos, no
está prescrita teniendo en cuenta que el mandato de pago fue librado en un
término inferior a cinco años de expedidos los actos administrativos
integradores del título ejecutivo, los cuales adquirieron firmeza una vez se
decidieran los recursos en vía gubernativa y no existir constancia sobre
suspensión provisional o anulación de los mismos, lo cual hace que adquieran
legalidad. La materia referente a la prescripción del título no es asunto de
recibo como excepción de prescripción de la acción, en el proceso ejecutivo.
Por ello, las consideraciones del Tribunal a - quo sobre la legislación aplicable
para efectos de los actos administrativos que declararon el incumplimiento, los
cuales junto con las garantías originales integraron el título ejecutivo, debieron
ser objeto de recursos y acciones diferentes a las que se discuten en el
presente proceso.
PROCESO DE COBRO COACTIVO / TÍTULO EJECUTIVO / MANDAMIENTO
DE PAGO / EXCEPCIONES CONTRA MANDAMIENTO DE PAGO

El proceso de cobro coactivo como está regulado en la actualidad, por el

Estatuto Tributario, parte del supuesto de un título en firme en el cual consta
una obligación clara, expresa y actualmente exigible, situación que como atrás
se dijo está plenamente establecida en el sub - lite. Así mismo debe dictarse un
auto de mandamiento de pago dentro de los cinco años siguientes a la fecha
en que se integró legalmente el título, es decir, desde le fecha en que se hizo
exigible la obligación. El Estatuto Tributario en los arts. 823 y siguientes, regula
el procedimiento de cobro coactivo y en el art. 831 señala las excepciones que
pueden proponerse contra el mandamiento ejecutivo, entre ellas están la
pérdida de ejecutoria del título de revocación o suspensión provisional del acto
administrativo hecha por autoridad competente, y la prescripción de la acción
de cobro.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta.
Santa Fe de Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de mil novecientos
noventa y cinco (1995).

Consejero Ponente: DR. JULIO E. CORREA RESTREPO.

Referencia: Expediente No. 7261. Actor: SEGUROS ALFA S.A. DIAN. FALLO.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial

de la Nación contra la sentencia proferida el 18 de mayo de 1995, por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, providencia estimatoria de las
pretensiones de la actora, mediante la cual se anularon los actos
administrativos contenidos en las Resoluciones 00342 del 20 de enero de 1994
y 01343 del 28 de marzo de 1994, emanados de la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Especial Operación Aduanera
de Santa Fe de Bogotá, las cuales declararon no probadas las excepciones
propuestas por la sociedad SEGUROS ALFA S.A. NIT: 860.031.979 - 8.

ANTECEDENTES

La sociedad SEGUROS ALFA S.A., expidió las siguientes pólizas de

cumplimiento:
Póliza Número Vigencia
2311 11 de octubre al 11 de diciembre / 73
1430 13 de abril al 13 de mayo / 73
1775 10 de julio al 10 de agosto / 73
3419 27 de febrero al 27 de marzo / 74
2266 24 de septiembre al 24 de noviembre / 73
3308 23 de enero al 23 de febrero / 74
1901 02 de abril al 02 de mayo / 74
3418 27 de febrero al 27 de marzo / 74
 3086 16 de noviembre / 73 al 16 de noviembre /
74
3108 21 de noviembre / 73 al 21 de enero / 74
3168 06 de diciembre / 73 al 06 de febrero / 74
3310 23 de enero / 74 al 23 de febrero / 74
3309 22 de enero / 74 al 23 de febrero / 74
2313 11 de octubre / 73 al 11 de diciembre / 73
7053 12 de mayo / 76 al 12 de noviembre / 76
3420 27 de febrero al 27 de marzo / 74

Las anteriores pólizas de cumplimiento por diferentes valores, se expidieron en

garantía para el cumplimiento de obligaciones contraídas por diferentes
afianzados, según su contenido.

El Administrador de la Aduana Nacional de Buenaventura, mediante las

siguientes resoluciones ordenó requerir al Representante Legal de SEGUROS
ALFA S.A. para que se allane a cancelar, las sumas de las anteriores pólizas.
En dichas resoluciones se advierte que si en el término de los 10 días
siguientes a la ejecutoria no se cancela el monto de las pólizas, se procederá a
dar traslado al Juzgado Único de Ejecuciones Fiscales para el cobro coactivo.
Resolución No. Fecha de expedición
599 mayo 24 de 1989
0635 mayo 30 de 1989
723 junio 8 de 1989
734 junio 12 de 1989
737 junio 12 de 1989
738 junio 12 de 1989
739 junio 12 de 1989
740 junio 12 de 1989
741 junio 12 de 1989
753 junio 12 de 1989
754 junio 12 de 1989
756 junio 12 de 1989
757 junio 12 de 1989
758 junio 12 de 1989
764 junio 12 de 1989
0989 junio 11 de 1989
Las citadas resoluciones fueron recurridas en reposición y apelación,
esgrimiendo el impugnante la ocurrencia de la prescripción ordinaria y
extraordinaria del artículo 1081 del Código de Comercio.
El Administrador de la Aduana Nacional de Buenaventura mediante la
Resolución 1303 del 5 de septiembre de 1989, resolvió adversamente al
impugnante los recursos de reposición interpuestos por la sociedad SEGUROS
ALFA S.A. contra las resoluciones arriba citadas. La apelación se resolvió
mediante la Resolución 3145 de noviembre 12 de 1991 de la Dirección General
de Aduanas, la cual en su parte resolutiva confirma los actos administrativos
números: 599, 635, 734, 737, 738, 739, 740, 741, 753, 754, 756, 757, 758, 764
y 983 de 1989. Con esta última resolución se agotó la vía gubernativa y su
notificación se realizó por edicto desfijado el 6 de diciembre de 1991.

No obra en el expediente ninguna prueba relativa a que la actora hubiese

incoado las acciones contencioso administrativas pertinentes, solo en esta
instancia, con los alegatos de conclusión, el apoderado de la actora afirma que
desde 1993 presentó en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca una
demanda contra las resoluciones de cumplimiento y aquéllas que las
confirman.

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales, mediante Auto No. 11405 del 30 de noviembre de 1993, libró orden
de pago a favor de la Nación y en contra de SEGUROS ALFA S.A. por la
cantidad de $35.610.643 más los intereses moratorios causados desde cuando
se hizo exigible la obligación y hasta cuando se realice el pago total de la
misma. La orden de pago se notificó personalmente el 14 de diciembre de
1993. El mandatario judicial formuló contra el citado mandamiento las
excepciones de prescripción de la acción, prescripción del derecho y la
obligación, violación del derecho de defensa y falta del título ejecutivo las
cuales fueron decididas adversamente mediante la Resolución 0342 de enero
20 de 1994, la que a su vez fue recurrida y confirmada con la Resolución 01343
de marzo 28 de 1994, providencia contra la cual no procede ningún recurso.

DEMANDA

Ante la jurisdicción, el apoderado de la sociedad ejecutada, demandó la nulidad

de las providencias que negaron las excepciones y ordenaron seguir adelante
la ejecución, es decir, únicamente las Resoluciones números 0342 del 20 de
enero de 1994 y 1343 de marzo 28 de 1994.

Citó como violados los artículos 84 del C.C.A., 1081 y 1077 del Código de
Comercio, los artículos 826 numeral 4o. y 828 - 1 del Estatuto Tributario, y el
artículo 1602 del Código Civil.

Aduce el actor la falsa motivación de los actos acusados, por cuanto el

mandamiento de pago relaciona una serie de resoluciones iniciales, pero nada
dice que contra ellas se hubieran presentado unos recursos y que se hubieran
demorado dos años para resolverlos.

Arguye que la DIAN pasó por encima del artículo 1081 del Código de
Comercio, de providencias del Consejo de Estado como las del 7 de mayo de
1991 de la Sala Plena, y del 14 de diciembre de 1992, de la Sección Primera, al
no dar prosperidad a la excepción de prescripción.
Manifiesta que los contratos de seguros se celebraron en 1973, 1974 y 1976,
es decir antes de que entrara en vigencia al actual Código Contencioso
Administrativo.

Así, para la época, las únicas normas vigentes eran la Ley 167 de 1941 y el
Código de Comercio. La primera de ellas nada decía sobre la pérdida de fuerza
ejecutoria, y por ello no contemplaba en término preceptivo para la acción
ejecutiva, en consecuencia, la norma aplicable al caso era la contenida en el
artículo 1081 del Código de Comercio, en tanto bajo su vigencia se celebró el
contrato, se expidieron las pólizas, ocurrió el siniestro, la conformación del título
ejecutivo, la expedición y notificación del mandamiento de pago, pero no
provenía término de prescripción de la acción que por jurisdicción coactiva
pudiera intentar la Administración, cuando en la conformación del título
ejecutivo interviene un acto administrativo como ocurre en virtud del artículo 66
numeral 3o.

OPOSICIÓN

Por su parte el apoderado de la Nación, manifestó que era bien sabido que el
proceso de cobro coactivo tiene unas ritualidades y características específicas
que dotan a la Administración de atribuciones jurisdiccionales y mecanismos
coercitivos para la efectividad de obligaciones a favor del Tesoro Nacional.

Expresó que el particular goza de ciertas prerrogativas, pues tiene los recursos
de la vía gubernativa para controvertir el mérito de los actos que buscan la
firmeza a tales obligaciones y puede tras el agotamiento de esta vía, demandar
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la legalidad de esos actos
por cualquiera de los motivos previstos en el C.C.A., artículo 85, bien para
desconocer el nacimiento de la obligación, bien para controvertir su cuantía.

Agotada esta instancia, el Estado tiene ante sí unos actos ejecutoriados que
dan origen al proceso compulsivo de recaudo, evento en el cual puede
ejercitarse el derecho de defensa, mediante la proposición de excepciones
contra el mandamiento ejecutivo. Sin embargo en esta etapa, los medios de
defensa están restringidos pues según el artículo 561 del C.P.C., en el proceso
de cobro coactivo no pueden debatirse cuestiones que debieron ser objeto de
recursos en la vía gubernativa.

Consideró que la prescripción de la acción ejecutiva se cuenta a partir de la

debida conformación del título ejecutivo, esto es, desde la ejecutoria de la
resolución que hace exigible la obligación según los contenidos de la póliza
otorgada a favor de la Nación y hasta la fecha en que se expide el
mandamiento de pago.

En cuanto a la prescripción de la obligación y del derecho, por cuanto la

Administración expidió las resoluciones de incumplimiento, mucho tiempo
después de la ocurrencia del siniestro, estimó que no es materia propia del
proceso de cobro coactivo por mandato del inciso segundo del artículo 509 del
C.P.C. y las disposiciones concordantes del Estatuto Tributario. En
consecuencia, dentro del proceso de cobro coactivo no es posible enervar la
fuerza y el mérito del título conformado contra el actor.

Precisó que en el caso en estudio están plenamente acreditados los requisitos

de claridad, expresividad y exigibilidad del título conforme al artículo 828 del
Estatuto Tributario.

SENTENCIA

El Tribunal a - quo dio prosperidad a las pretensiones de la demanda, con

fundamento en que según fallo de la Sala Plena del Consejo de Estado, era
aplicable el artículo 1081 del Código de Comercio, por cuanto era la norma
vigente para la época en que ocurrieron los hechos, y por consiguiente,
consideró que la excepción de prescripción estaba llamada a prosperar. El fallo
apelado dijo:

“Para la Sala la excepción está llamada a prosperar si se tiene en cuenta que

las pólizas sobre las cuales se pretende al cobro coactivo fueron expedidas en
los años 1973, 1974 y 1976, aspecto que está debidamente probado y
aceptado por las partes y que las resoluciones que declararon el
incumplimiento fueron expedidas en mayo y junio de 1989.

En efecto, la expiración de las garantías se cumple también en los años 1973,

1974 y 1976 y a partir de este momento, ocurrido el siniestro que es la no
exportación asegurada, podría la Administración hacer efectivo su cobro pues
entonces se hizo exigible la obligación, sin que hubiese realizado actividad
alguna para declarar el incumplimiento.

Por las anotadas fechas para la Sala es claro que a pesar de que las
resoluciones que declaran el incumplimiento fueron expedidas en vigencia del
Decreto 01 de 1984, la legislación aplicable es la del momento en que el
incumplimiento se dio, del cual debió tener conocimiento la Administración ya
que las aludidas pólizas garantizaban las exportaciones cuya vigencia
correspondía a la misma entidad.

La demora de las oficinas del Gobierno para expedir las resoluciones que
declaran el incumplimiento no implica que se dejen de lado las disposiciones
bajo cuyo imperio se produjeron los hechos que dan lugar a la ejecución y por
tanto no pueden aceptarse que la expedición de aquellas se dilatara de tal
manera que resultaran proferidas bajo una nueva legislación, ocho y diez años
después. Si bien es cierto que la anterior legislación no contemplaba el término
especial de prescripción de la acción para actos administrativos, también lo es
que el artículo 1081 del C. de Co. prevé un término de prescripción para el
caso de los contratos de seguros, tales como los que se debaten y la tardía
expedición de las declaraciones de incumplimiento eluden tal término
determinado en la ley.

La sentencia citada tanto por las partes como por el Colaborador Fiscal es
pertinente para apoyar la decisión de que la acción ejecutiva frente a las
aludidas garantías se extinguió por el transcurso del tiempo y por la inactividad
de la Administración para iniciar la correspondiente ejecución y así es del caso
aplicar la prescripción prevista en el artículo 1081 del Código de Comercio.

......”. (Cdno. Ppal. fl. 129 y ss.)

APELACIÓN

Contra la decisión anterior interpuso recurso de apelación el apoderado de la

Nación, y fundamentó la impugnación, argumentando en cuanto a la naturaleza
del proceso de cobro coactivo, y los actos acusables ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo; legalidad de los actos demandados y competencia
del Tribunal; normatividad aplicable y extremos de la litis.

Manifestó que el proceso de cobro coactivo supone que ya se han agotado los
mecanismos de defensa de que goza el administrado. Advirtió que los actos de
requerimiento quedaron en firme y no fueron objeto de demanda ante la
jurisdicción contenciosa.

Consideró que todo reparo de ilegalidad frente a la actividad de la

Administración en cuanto a la integración del título ejecutivo de recaudo de
estas obligaciones, era propio de la instancia antecedente a la de cobro
coactivo.

Para el impugnante con la misma lógica y vigor normativo, así como frente al
mandamiento ejecutivo de pago no proceden recursos de la vía gubernativa, ni
acciones en la sede jurisdiccional, frente a la expedición de actos
administrativos que niegan la prosperidad a las excepciones propias del
proceso de cobro coactivo, pues en la vía jurisdiccional no pueden discutirse
cuestiones ajenas al título ejecutivo debidamente integrado, tales como la
prescripción del derecho o el retardo de la actividad administrativa. Hace
énfasis en lo que dispone el artículo 561 del C.P.C., en el sentido de que en los
procesos de cobro coactivo de deudas fiscales no pueden debatirse cuestiones
que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa.

Consideró que la sentencia al examinar la legalidad de las Resoluciones

000342 y 1343 de 1994 frente a la normatividad superior adopta una decisión
amparada en jurisprudencia que no resulta aplicable a la controversia de actos
denegatorios de excepciones en procesos de cobro y arguye:

“A. La prescripción de la Acción Ejecutiva sólo puede examinarse a partir de la

CONFORMACIÓN DEL TÍTULO y hasta la fecha de NOTIFICACIÓN DEL
MANDAMIENTO DE PAGO. Por este aspecto, el actor no hace reparo alguno
en la vía jurisdiccional y los actos están bien sustentados.

B. La excepción de prescripción del derecho y de la obligación no tiene

respaldo en el proceso de cobro por el carácter TAXATIVO de los medios
exceptivos del proceso coactivo.

C. El Título Ejecutivo reúne los requisitos de claridad, expresividad y

exigibilidad conforme a las normas.
El contenido de los actos administrativos que niegan la prosperidad de las
excepciones no está llamado a ser desconocido por la autoridad jurisdiccional,
máxime cuando la parte actora no acreditó la oportuna impugnación de los
actos integradores del Título y el examen de legalidad de los mismos no puede
hacer parte de esta controversia. Es importante anotar, que si bien el fallo no se
extiende a declarar la Nulidad de aquellos actos de requerimiento
(incurriéndose en fallo ultra - petita), le decisión que se apela comporta un
verdadero desconocimiento de la presunción de legalidad de los mismos,
actividad que no está conforme a las finalidades y cometidos de la recta
administración de justicia, pues con ello se priva a una de las partes del
efectivo ejercicio de los medios de defensa a su alcance.

.....” (fl. 139 a 140 Cdno. Ppal).

En cuanto a la violación del artículo 1081 del Código de Comercio manifestó

que el Consejo de Estado ha precisado la oportunidad de que goza la
Administración para integrar los títulos ejecutivos por obligaciones fiscales a
favor del Tesoro Nacional, aspecto éste que no se discute en el proceso por no
ser los actos acusados de este tenor, ni los medios de controversia plantearse
en torno a esta circunstancia.

Estimó que el a - quo, aunque considera que los actos integradores de título se
habían expedido bajo la normatividad del Decreto 01 de 1984 con base en
supuestos de hecho a los que se aplicaba la Ley 167 de 1941 y por
consiguiente la prescripción del derecho se regía por el artículo 1081 del
Código de Comercio, el pronunciamiento de mérito no podía extenderse en el
juicio hasta aquella etapa gubernativa, pues ello sería desconocer precisas
normas que así lo establecen, y atentar contra el principio de la presunción de
legalidad de actos que no han sido declarados nulos, ni suspendidos por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El apoderado de la parte demandante, en esta oportunidad procesal, solicitó la

confirmación de la sentencia apelada, considera que el fallo proferido por el a
quo es fiel reflejo de la realidad demostrada a lo largo del litigio y se constituye
en una respuesta jurisprudencial necesaria a las actuaciones ilegales y
negligentes de los funcionarios de la DIAN, antes de la Aduana Nacional.

Afirmó que desde 1993, presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo

de Cundinamarca una demanda contra las resoluciones de incumplimiento y
aquéllas que las confirman y hasta el momento no ha sido posible, después de
reiterados requerimientos de ese Tribunal, que la DIAN aporte, con destino al
proceso copias auténticas con constancia de ejecutoria de los actos
administrativos demandados. Insistió que la demandante ha acudido ante la
justicia, tanto en la vía gubernativa como en acción jurisdiccional, para
demandar tanto las resoluciones que declararon el incumplimiento, como ha
propuesto excepciones en el proceso ejecutivo.
Manifestó que la jurisprudencia del Consejo de Estado en Sala Plena y en la
Sección Cuarta ha esclarecido el problema, y estimó que los funcionarios
ejecutores la han desatendido apartándose así de lo dispuesto en el artículo
1081 del Código de Comercio, colocando a los contribuyentes en absoluta
indefensión, ya que al desatender lo preceptuado por el Consejo de Estado han
creado términos prescriptivos indeterminados.

Sostuvo que el ataque del impugnador se fundamentó en argumentos

puramente procesales, que según el actor no tiene base legal ni jurisprudencial
alguna.

La parte impugnadora en los alegatos de conclusión insistió en los argumentos

esgrimidos en la sustentación del recurso, consideró que la sentencia del
Tribunal dirigió el análisis contra los actos constitutivos del derecho, es decir,
aquellos en que se ordena hacer exigible la obligación respaldada por la
correspondiente garantía y no frente a los actos efectivamente demandados
como la resolución que declara no probadas unas excepciones y el acto
administrativo que lo confirma, violándose con ello el principio de congruencia
de la sentencia por el artículo 305 del C.P.C.

Alegó que los actos constitutivos del título ejecutivo se conformaron entre mayo
y junio de 1989, fecha a partir de la cual se cuentan 5 años para el inicio de la
acción de cobro, lo que efectivamente se inició con la expedición de auto de
mandamiento de pago No. 11405 del 30 de noviembre de 1993 fecha en la cual
no se habían cumplido los 5 años de que tratan las normas aplicables el
procedimiento de cobro.

Consideró que no pueden tachar de nulos los actos administrativos

impugnados manifestando que los mismos se expidieron cuando la acción
ejecutiva había prescrito estando plenamente demostrado que esto no ocurrió,
en consecuencia considera que el fallo emitido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca no está ajustado a derecho ni a los hechos ocurridos en el sub
lite, por lo cual solicita que sea revocado.

EL MINISTERIO PÚBLICO

No se pronunció en esta instancia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La controversia en esta instancia se contrae a determinar si le asiste razón al

apoderado de la Nación, en su condición de apelante único, al impugnar el fallo
del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que le fue
desfavorable en cuanto dio prosperidad a la excepción de prescripción.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 18 de

mayo de 1995, accedió a las súplicas de la demanda, decretando la nulidad de
los actos acusados en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho
intentado por la sociedad de SEGUROS ALFA S.A., contra las resoluciones
0342 de enero 20 de 1994 y 1343 del 28 de marzo de 1994, por medio de las
cuales la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, Administración Especial de Operación Aduanera de Santa
Fe de Bogotá, declaró no probadas las excepciones propuestas contra el
mandamiento de pago No. 11405 del 30 de noviembre de 1993, proferida por la
U.A.E. de la Dirección de Impuestos Nacionales a favor de la Nación y en
contra de la sociedad SEGUROS ALFA S.A. por valor de $35.610.643, más los
intereses moratorios causados desde el momento en que se hizo exigible la
obligación hasta cuando se realice el pago total de la deuda y las costas del
proceso.

El auto de mandamiento ejecutivo de pago citado, fue librado en consideración

a que las Resoluciones números 599 del 24 de mayo de 1989, 723 de junio 8
de 1989, 734 de junio 12 de 1989, 635 de mayo 30 de 1989, 737, 738, 739,
740, 741, 753, 754, 756, 757, 758, 764 y 983 todas de junio 12 de 1989,
ordenaron el cobro de las garantías, pólizas números 3420 de febrero 27 de
1974, 7053 de mayo 12 de 1976, 2313 de octubre 11 de 1973, 3309 de enero
23 de 1974, 3310 de enero 23 de 1974, 3168 de diciembre 6 de 1973, 3108 de
noviembre 16 de 1973, 3086 de noviembre 16 de 1973, 3412 de febrero 27 de
1974, 1901 de abril 2 de 1974, 3386 de enero 23 de 1974, 2262 de septiembre
24 de 1973, 3419 de febrero 27 de 1974, 1775 de julio 10 de 1973, 1430 de
abril 13 de 1973 y 2311 de octubre 11 de 1973 de SEGUROS ALFA S.A., las
cuales se encuentran debidamente notificadas y ejecutoriadas y prestan mérito
ejecutivo de conformidad con los artículos 828 del E.T. y 68 del C.C.A. en
consonancia con lo dispuesto por el artículo 488 del C.P.C.
Del estudio del expediente surge que la actora interpuso oportunamente los
recursos gubernativos de reposición y apelación contra las resoluciones de
incumplimiento expedidas por la Aduana Nacional de Buenaventura en mayo y
junio de 1989. Recursos que fueron fallados mediante las Resoluciones 1303
de septiembre 5 de 1989 y 3145 de noviembre 12 de 1991, habiéndose
agotado así la vía gubernativa en relación con los requerimientos hechos a
SEGUROS ALFA S.A. para que cancelara las pólizas descritas, que
garantizaban el cumplimiento de disposiciones legales de reexportación por
Plan Vallejo de mercancías, providencias que confirmaron las resoluciones
recurridas. Por ello, para la Sala, y por cuanto no obra prueba alguna relativa a
que se hubiese instaurado la correspondiente acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, tales resoluciones se encuentran en firme,
ejecutoriadas, y legalmente integrado el título ejecutivo, de conformidad con el
numeral 4o. del artículo 828 del Estatuto Tributario.
Ahora bien, en relación con la prescripción alegada se observa, que por virtud
de la época fueron constituidas las pólizas de cumplimiento, es evidente que
regía para efectos de la prescripción extintiva ordinaria y extraordinaria y para
las acciones derivadas del contrato de seguros, los términos de dos y cinco
años, respectivamente, previstos en el artículo 1081 del Código de Comercio,
para constituir el título ejecutivo, según lo consideró la Sala Plena del Consejo
de Estado en sentencia del 7 de mayo de 1991, expediente R - 087:

“El artículo 1081 del C. de Co. establece una prescripción extintiva ordinaria de
dos (2) años y extraordinaria de cinco (5) años para el derecho y obligación
correlativos y para las acciones que se deriven del contrato de seguro. Dentro
de tales términos quedan comprendidas tanto la acción ejecutiva como la
ordinaria. Dicha norma consagra una excepción a la regla general sentada por
el artículo 2536 del C.C., según el cual el término de prescripción de la acción
ejecutiva, que no del derecho y obligación mismos, es de diez (10) años.

En los eventos en que la obligación que la Administración pretendía exigir

derivara de un contrato de seguro por acaecimiento del siniestro o riesgo
asegurado y éste hubiere sido otorgado para amparar obligaciones del
contratista frente a la Administración contratante, la regulación de la
prescripción se sujetaba en su integridad a la norma antes citada. Es decir, la
acción que la Administración podía intentar contra el asegurador prescribía en
los términos señalados en el artículo 1081 del C. de Co. Del hecho de que al
crédito a favor del Estado se le diera el calificativo de obligación fiscal, no se
derivaba consecuencia diferente a la antes señalada, ya que tal calificativo no
tenía, ni tiene hoy en día la virtualidad de transmutar la naturaleza jurídica y el
origen mismo de la obligación. Tampoco conducía a una conclusión distinta el
argumento atinente a la conformación del título ejecutivo que permite a la
Administración el cobro de la obligación por la vía de la jurisdicción coactiva.
Concretamente en el evento que nos ocupa, la circunstancia de que tal título se
estructurara, a más del contrato en que es parte contratante la Administración y
de la póliza, con uno o varios actos administrativos, para nada incidía en la
determinación del término de prescripción de la acción, pues únicamente
concernía a la posibilidad o viabilidad de incoar la acción ejecutiva por la vía de
la jurisdicción coactiva. De otra parte, el artículo 1081, en forma por demás
expresa y precisa, determina que la prescripción en él señalada corre en contra
del interesado y es claro que siendo la Administración contratante asegurada y
beneficiaria, es parte interesada. Anota la Sala, que la misma sentencia objeto
del recurso expresó que “Cabe anotar que el artículo 1081 del Código de
Comercio se refiere a relaciones jurídicas que nacen del contrato de seguro,
vale decir, los vínculos jurídicos entre asegurados y asegurado...” de donde hay
que concluir que en la misma sentencia se reconoce la aplicabilidad del artículo
1081 del C. de Co., a eventos como el que ahora ocupa la atención de la Sala.

De lo anterior se concluye que desde el momento en que ocurría el siniestro o

riesgo asegurado empezaba a correr el término de la prescripción
extraordinaria de cinco años y que desde la fecha en que la Administración
Contratante había tenido o debido tener conocimiento de tal ocurrencia
empezaba a correr el término de la prescripción ordinaria de dos años, lo
anterior, tanto para el derecho y obligación correlativos, como para la acción, a
diferencia de lo que ocurre a partir de la vigencia del actual C.C.A., en que
cabe diferenciar el término de prescripción de la obligación y del derecho que
emanan del contrato de seguro, aspecto éste regido por el artículo 1081 del C.
de Co., y, el término de prescripción de la acción ejecutiva por jurisdicción
coactiva regulado por el artículo 66, numeral 3), del C.C.A. De manera que si el
título ejecutivo no se conforma dentro de los dos años señalados por la norma
primeramente citada, no será viable el cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva
de la obligación derivada del contrato de seguro, en razón a que el derecho y
la obligación ya se encuentran prescritos, asunto éste materia de
cuestionamiento o controversia dentro del control de legalidad del acto
administrativo así expedido, mas no de la excepción de prescripción de la
acción en el proceso ejecutivo.
.....” (Subraya la Sala).

En el anterior orden de ideas, se observa en el sub - lite que la acción ejecutiva

que dan cuenta los actos, no está prescrita teniendo en cuenta que el
mandamiento de pago fue librado en un término inferior a cinco años de
expedidos los actos administrativos integradores del título ejecutivo, los cuales
adquirieron firmeza una vez se decidiera los recursos en vía gubernativa y no
existir constancia sobre suspensión provisional o anulación de los mismos, lo
cual hace que adquieran presunción de legalidad.

Ahora bien, la sentencia del a quo examina el cargo en el cual se plantea la

excepción de prescripción a la luz de la legislación vigente para la época en
que se constituyeron y vencieron las garantías, (pólizas de cumplimiento), y por
ello considera el fallo que el término de prescripción de la obligación se cuenta
desde la fecha de siniestro, fecha en que la obligación se hizo exigible sin que
se hubiese realizado actividad alguna para declarar el incumplimiento.

Para la Sala, la sentencia apelada habrá de revocarse, por cuanto, según el

fallo de Sala Plena del Consejo de Estado, que se transcribió antes la materia
referente a la prescripción del título no es asunto de recibo como excepción de
prescripción de la acción, en el proceso ejecutivo. Por ello, las consideraciones
del Tribunal a quo sobre la legislación aplicable para efectos de los actos
administrativos que declararon el incumplimiento, los cuales junto con las
garantías originales integraron el título ejecutivo, debieron ser objeto de
recursos y acciones diferentes a las que se discuten en el presente proceso.

En consecuencia, considera la Sala que la sentencia apelada anuló los actos

acusados fundamentada en hechos que no pueden debatirse en un proceso de
cobro por jurisdicción coactiva.

Para la Sala el proceso de cobro coactivo como está regulado en la actualidad,

por el Estatuto Tributario, parte del supuesto de un título en firme en el cual
consta una obligación clara, expresa y actualmente exigible, situación que
como atrás se dijo está plenamente establecida en el sub - lite.

Así mismo debe dictarse un auto de mandamiento de pago dentro de los cinco
años siguientes a la fecha en que se integró legalmente el título, es decir,
desde la fecha en que se hizo exigible la obligación. En el sub judice el título se
hizo exigible en noviembre de 1991, por cuanto de él surge la ejecutoria de los
actos administrativos que integran el título ejecutivo; luego el mandamiento de
pago No. 11405 de noviembre 30 de 1993, fue expedido dentro del término
legal de cinco años, ésto es dentro de la oportunidad legal.

El Estatuto Tributario en los artículos 823 y siguientes, regula el procedimiento

de cobro coactivo y en el artículo 831 señala las excepciones que pueden
proponerse contra el mandamiento ejecutivo, entre ellas están la pérdida de
ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto
administrativo hecha por autoridad competente, y la prescripción de la acción
de cobro. El actor presentó escrito de excepciones, las cuales fueron negadas
en los actos objeto de este proceso, y que el Tribunal a - quo en el fallo apelado
aceptó dando prosperidad a la excepción de prescripción.

Para la Sala, de lo expuesto se aprecia que los actos constitutivos del título
integrados entre mayo y junio de 1989, quedaron en firme, según las pruebas
obrantes en el proceso de noviembre de 1991, fecha desde la cual se cuentan
cinco años para el inicio de la acción de cobro, la que efectivamente se inició
con la expedición del mandamiento de pago No. 11405 del 30 de noviembre de
1993, fecha en la cual no se habían cumplido los cinco años de que tratan las
normas aplicables al procedimiento de cobro.

En este orden de ideas por las consideraciones expuestas a lo largo de esta

providencia, la Sala da prosperidad al recurso interpuesto por la demandada,
en consecuencia, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia y en
su lugar denegará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1o. REVÓCASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, el 18 de mayo de 1995.

2o. En su lugar, DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

3o. RECONÓCESE personería a la Abogada IVONNIE EDITH GALLARDO

GÓMEZ para actuar en representación de la Nación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en

sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

Presidente - Ausente

JULIO E. CORREA RESTREPO

DELIO GÓMEZ LEYVA

CONSUELO SARRIA OLCOS

CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJAS

Secretario