cespago exterior sio prerrogativas dos Estados soberanos — ou de entidades nfo fovernamentais expressamente autorizadas por um Estado, ¢ sob sua responsd- sitidade. A migragdo espacial eas casualidades do retomno nfo alteram a propriedade dos engenhos, que permanecem no dominio do Estado que os tenha produzido ¢ langado em 6rbita, 229. Cooperaciio e pacifismo relative. Em 1968, ainda no qua- dro das Nacées Unidas, celebrou-se um Acordo sobre recolhi- mento de astronautas, devolucao de astronautas ¢ devolucio de objetos langados no espaco exterior. No mesmo foro concluiram- “se, mais tarde, uma Convengao sobre a responsabilidade pelos danos causados por engenhos espaciais (1972), uma Convengao sobre registro internacional — junto & Secretaria da ONU — de objetos langados no espaco exterior (1975), ¢ uma Convencao sobre as atividades dos Estados na Lua ¢ em outros corpos ce- estes — 0 chamado Tratado da Lua, de 1979, que desenvolve, sem alteragSes substanciais, os principios do Tratado de 1967. Nestes dois iiltimos textos fica claro que a Lua s6 deve ser uti- lizada para fins pacificos. Contudo, tanto na érbita da Terra quanto na de seu satélite os tratados s6 profbem a colocacio de engenhos dotados de armamento nuclear ou de destruigo em massa. Nao ficaram proibidas, desse modo, outras formas de utilizagdo militar das érbitas — o que vai dos simples engenhos de reconhecimento as armas nao alcangadas pela proibigao ex- pressa. 318 Parte IV CONFLITOS INTERNACIONAIS230. Nociio de conflito internacional. Chamaremos de conflito 0u litigio internacional todo “desacordo sobre certo ponto de direito ou de fato”, toda “contradigao ou oposigio de teses juri- dicas ou de interesses entre dois Estados”!. Esse conceito, for- mulado hé quase oitenta anos pela Corte da Haia, parece bastan- te amplo e tem 0 mérito de Jembrar-nos que 0 conflito interna- cional nao € necessariamente grave ou explosivo, podendo con- sistir, por exemplo, em mera diferenca quanto ao entendimento do significado de certa norma expressa em tratado que vincule dois pafses. A palavra conflito tem talvez 0 inconveniente de trazer-nos ao espirito a ideia de um desacordo sério e carregado de tensdes, mas é preferivel, por seu largo alcance, ao termo tégio, que lembra sempre os desacordos deduzidos ante uma ju- risdigdo, e faz perder a imagem daqueles tantos outros desacordos que se trabalham e resolvem em bases diplomaticas ou politicas, € mesmo daqueles que importam confrontagio armada, E comum que se encontre politicos. No prinmeiro caso, o desacordo se trava a prop6sito do entendimento ¢ da aplicagao do di © porque uma delas pretende ver modificado esse direito, Charles Rousseau lembra aque sob a 6tica do juiz ou icional todos 0s contflitos t jjuridica e podem ser juridicamente equacionados: sucede apenas que ‘casos a pretensiio do Estado reclamante pode ser satisfeita medi ido pela CPIT em 1924, no caso Mavrommatis,¢ em 1927, no ceaso Lotus. Votou a invacé-lo a CU em 1962, no caso do Sudoesteafricano, 2 Rousseau, p. 292.A linguagem empregada pela Corte da Haia refere-se a0 conflito internacional de maior incidéncia: aquele que se esta- belece entre dois Estados soberanos. Convém, contudo, nic esquecer que 0s protagonistas de um conflito internacional po- dem ser eventualmente grupos de Estados. De igual modo, outros sujeitos de direito das gentes — as organizagées internacionais — podem também envolver-se em situagdes conflituosas. A ONU enfrentou problemas com Israel, pafs ainda estranho a0 seu quadro de membros em 1948, quando do atentado contra conde Beradotte em Jerusalém. Mais tarde, em 1962, ela os enfrentaria com pafses-membros (destacadamente a Franga ¢ a Unido Soviética) a propésito da questdo de saber quais as des- pesas da organizaco cujo custeio € obrigat6rio para seus inte- sgrantes; e ainda a propésito da imunidade de jurisdigio de seus agentes (problemas com a Malésia nos Gltimos anos noventa). ‘Todos esses incidentes deram origem a pareceres consultivos da Corte da Haia’. 231. Proposi¢io da matéria. O fato de ser hoje a guerra um ilicito internacional nao deve fazer perder de vista que até o comego do século XX ela era uma opgao perfeitamente legitima para que se resolvessem pendéncias entre Estados. Por isso 0 direito internacional classico abrigou amplo e pormenorizado estudo da guerra e da neutralidade. O quadro contemporanco nao mais justifica especial dispéndio de energia no exame de tudo quando compés, outrora, o direito da guerra: parecem su- peradas sobretudo aquelas normas de protocolo militar de natureza técnica que se compendiaram na Haia entre 1899 € 1907, Mas nao faria sentido ignorar que o fendmeno da guerra J Caw Bemadotte: Recueil CLI (1949), p. 174e8. Caso das despesas da ONU: Re CH (1962), p. 151 €8. Caso Cumaraswamy:¥ retro 08 176. 382 subsiste, ¢ que o estudo de certas normas a ela inerentes nao se converteu ainda, infelizmente, em arqueologia juridica. Assim, © segundo capitulo desta quarta e tiltima parte do livro versa a guerra frente ao direito internacional contemporaneo. O pri- meiro capitulo teri descrito os meios diplomaticos, os meios politicos, e os meios jurisdicionais de solucao pacifica dos con- flitos que ocorrem na cena internacional. A propésito dos meios pacificos, vale uma adverténcia pre- liminar. Nao ha, entre eles, um escalonamento hierarquico. Exceto pelo inguérito, que visa apenas a apurar a materialidade dos fatos e propende, assim, a anteceder uma outra via de solu- cio do conflito, os demais figuram todos, tanto sob uma pers pectiva te6rica quanto na realidade da vida internacional, cami- nhos alternativos, permitindo uma escolha coerente com a na- tureza do contflito ¢ a preferéncia das partes. Inexato, portanto, ia supor que os meios diplomaticos constituem preliminar das vias jurisdicionais, ou que 0 apelo aos meios politicos deve necessariamente vir antes ou depois de uma iniciativa diplomé- tica. E certo que, inoperante certa via, podem as partes tomar outra, sem que, entretanto, exista um roteiro predeterminado. E apenas provavel que, na pratica, o mais simples dos meios diplo- maticos, 0 entendimento direto entre as partes, dé origem, quan- do nao tenha éxito, a0 uso de outro método — que, de todo modo, pode ser também diplomatico e nao politico ou jurisdicional. O conflito relative ao canal de Beagle, opondo a Argentina a0 Chile nos anos setenta, bem ilustrou quanto a casualidade his- t6rica pode ordenar de modo curioso a sequéncia de métodos de solugo pacifica: inoperante a arbitragem — visto que uma das partes alegava a nulidade da sentenga —, tomou-se o caminho diplomético da mediago, que conduziu a bom termo. ‘Sto muito limitadas, quando diversos 0s meios, as hipéteses em que 0 argu- ‘mento da lrispendéncia bloqueia certa iniciativa de solugo. No caso Lockerbie a 83Corte da Haia rejeitou a tese de que o trato da das NagGes Unidas impedia vestibularmente 0 cont matéria pelo Conselho de Seguranca Jnecimento da ago intentada pela Libia contra os Estados Unidos e o Reino Unido* 7. Cases (Libia vs; Reino Unido e Libia vs. EUA) Lockerbie: Recueil CL (1998). p.9€3-€ 384 fivos ao Incidente aéreo de Capitulo I SOLUCAO PACIFICA 232. Evolugiio dos meios. Nos primeiros anos do século XX a referéncia aos meios diplomdticos e & arbitragem teria esgotado © rol das vias possiveis de soluco pacifica de pendéncias entre Estados. A era das organizagées internacionais trouxe consigo alguma coisa nova. A arbitragem hoje concorre, no plano das vias jurisdicionais, com as cortes permanentes, entre as quais a da Haia aparece como o grande exemplo. Além disso, fora do Ambito jurisdicional, construiu-se uma variante do acervo de meios diplomiticos: cuida-se do recurso as organizagoes inter- nacionais, destacadamente Aquelas de vocagao politica, na ex- pectativa de que seus 6rgdos competentes componham as partes e resolvam 0 conflito. E usual que se denominem meios politicos de solugao de conflitos internacionais os mecanismos existentes no Ambito dessas organizagdes. Eles pouco diferem dos meios diplomaticos no que tange A plasticidade de sua operagao e de seus resultados. Aqueles, a seu turno, poder-se-iam também qualificar como politicos, dado que a politica é 0 substrato maior da diplomacia em qualquer circunstancia, mas notadamente num quadro conflituoso. Uns e outros — os meios diplomaticos e os chamados meios politicos — identificam-se entre si, e distin- guem-se dos meios jurisdicionais, pelo fato de faltar-Ihes um compromisso clementar com o primado do direito. Com efeito, ao juiz.e ao arbitro incumbe aplicar ao caso concreto a norma juridica pertinente: mesmo quando inexistente, incompleta ou insatisfatria a norma, eles irdo supri-la mediante métodos in- tegrativos de raciocinio juridico, a analogia e a equidade. J4 0 mediador, a junta de conciliacio, o Conselho de Seguranga das 385.am a base desse compromisso. In- jito, compondo as partes ainda que com o eventual sacrificio — ditado pelas circunstancias — da norma juridica aplicdvel. Se conseguem promover entre as Par tes a recomposigio, pondo termo ao conflito, terdo realizado a tarefa que Ihes € propria. Se o fazem garantindo, ao mesmo tempo, o primado do direito, tanto melhor. NacSes Unidas nao trabalh: cumbe-lhes resolver o confll Secao I — MEIOS DIPLOMATICOS 233. O entendimento direto em sua forma simples. © desa~ cordo, neste caso, resolve-se mediante negociacao entre 0s conteadores, sem que terceiros intervenham a qualquer tftulo. © entendimento direto faz-se em caréter avulso ou no quadro da comunicagio diplomética existente entre os dois Estados, ¢ tanto pode desenvolver-se oralmente quanto — 0 que é mais ‘comum — por meio de troca de notas entre chancelaria ¢ em- baixada, Ter-se-4 chegado a bom termo quando as partes mutu- amente transijam em suas pretensdes, ou quando uma delas acabe por reconhecer a validade das razGes da outra. entendimento direto respond, no dia adia, pel ro de conflitos internacionis. Talvez. no se perce fimna generalizada tendéncia a ndo qualificar como conflitos, ve vantoe que nfo produzem maior tensdo nem ganham notoriedade: sia estes st ee gue melhor se habilitam a resolver-se pela mais simples das via posseis, {qual seja a negociagZo entre os conten Substancial, de outras pessoas juridicas de dda em que crescem o vulto ca seriedade do roto passa a depender, em regra, de um certo equ “isposicio para transigir, fundamental no quadro do en oePtjonaro Estado simuttaneamente cioso da iunportancia dos interesses em JOB ‘da sua propria superioridade ante a parte adverss. e, aqui também, de um entendimento 234, Bons offcios. Cuida-sé facilitado pela agao amis- direto entre os contendores, entretanto 386 tosa de um terceiro. Este — 0 chamado prestador de bons ofic — € uma pessoa de diteito internacional, vale dizer, um Estado ou organizacao, embora nao seja raro que se individualize col quialmente a iniciativa, indicando-se pelo nome o chefe de Es. ele © ministro que exterioriza esse apoio instrumental aos itigantes. Instrumental, aqui, vale dizer que 0 terceiro no pro- poe solucdo para oconflito. Na realidade, ele nem sequer to conhecimento das razes de uma e outra das partes: fmita-te a aproximé-las, a proporcionar-Ihes, muitas vezes, um campo ‘0 de negociagio, por haver-se convencido de que a descon- fianga ou o ressentimento reinantes impedirio o dislogo es tineo entre os Estados contendores. Assim compreendidos os bons ofiios fécil é perceber que eles nao costumam ser solici- ao terceiro pelas partes, ou por uma delas. Sao em geral Gea os pelo terceiro. Pacem ser recusados, mas a iniciativa ae bons oficios nunca se entender como intromissio Aisi diploma do Bra bow sls pet Ise ms ds lo govroepubinas de litgios em que o Brasil foi pare ecthew 0 benetco da a tc Eta Asin, Pot 180 press de os cos rai ea Gr-Bretanha,rmpldos deseo incideme Chris, esabelce ‘seu relacionamento diplomatico, steam Co a mo exemplo contemporineo de bons offs pesados 4 agio dow Extados Union a Amin, sob 0 poveme Carer, na aponimarea entre o Egito ¢ Israel, que teve por desfe em tebe Carp David. Nese cn, conto, €ponvel qe tena vido pars, oe Sg eae eee ee eae ae ne Sees torre ee een sfo, em 1973, dos acordos que conduairam ao fim da guerra, Exempla vacant: eanidosem Conimel em 2 sine do México, da Cambie da ene reslveramoficios conjuntos aos governos de Cuba e dos Estados Unidos para facilita idlogo. De imediato Fidel Castro e George Bush agradeceram ¢ recusa fa. As causas da animosidade que nessa época opde os dois governos parecem mais profundas que uma simples indisposigo para 0 dislogo. 235. Sistema de consultas. O que este nome significa nao é sendo um entendimento direto programado. Nao ha, no caso da consulta, intervengao substancial ou sequer instrumental de terceiro. As partes consultam-se mutuamente sobre seus desa- cordos, ¢ 0 fazem nao de improviso, mas porque previamente © haviam combinado. Assim, nada mais temos no chamado siste~ ma de consultas que a previsio — normalmente expressa em tratado — de encontros periddicos onde os Estados trardo & mesa suas reclamagGes miituas, acumuladas durante o perfodo, ¢ bus- caro solucionar, & base desse didlogo direto e programado, suas pendéncias. (O sistema consultivo é de consagrado uso no quaciro pan também experimentado alhures, Franga, Gra-Bretanha, Estados Unidos ‘concluram em Washington, em 1921, um tratado em que programaram const "as para solugdo de suas desavengas € harmonizaglo de pontos de vi Jas quatro poténcias no Pacifico. das conferén fa tém permitido aos p: ts mesmo da funago da OBA no veh cone tam 1890, as erie de cons aoe pea vor de seus mites das egos exeires, Ue 8 = raat extents hes enconiem volo. Na Cara di OEA vge ge" oot ae reuniges de con ds chanclees integra extra or- nie da enidae 236. Mediagio. Tal como sucede no caso dos bons oficios, a mediago importa o envolvimento de terceiro no conflito. Aqui, entretanto, este ndo atua instrumentalmente aproximando as partes: ele toma conhecimento do desacordo e das razies de cada um dos contendores, para finalmente propor-Ihes uma solucao Em esséncia, 0 desempenho do mediador nao difere daquele do 388 Arbitro ou do juiz. A radical diferenga esta em que o parecer — ou a proposta — do mediador nao obriga as partes. Daf re- sulta que essa via sé terd éxito se os contendores, ambos, enten- derem satisfat6ria a proposta e decidirem agir na sua conformi- dade — qual sucedeu com a mediagao de Joo Paulo II no conflito argentino-chileno sobre o canal de Beagle, em 1981. (© mediador, quando nao seja nominalmente uma personalidad de direito las gentes — 0 Estado X, a organizagiio 1, a Santa Sé —, ser no minimo um estadista, uma pessoa no exercicio de elevada fungio publica, cuja individualidade seja indissocidvel da pessoa juridica internacional por ele repre sentada (Henry Kissinger, pelos Estados Unidos, mediando na Palestina, nos anos, setenta, o conilito entre Israel e os Estados dirabes; ¢ ali mesmo, com igual missao em 1948, 0 conde Bernadotte, pela ONU). Diversamente do que sucede vez por outra com o érbitro, © mediador nunca é escolhido em fungio exclusiva de seus lentos pessoais, © & margem de qualquer vinculo com Estado internacional onganizagao d registro de casos de mediagaio exercida coletivamente por Estados v Argentina, 0 Brasil e 0 Chile fo entre 0s Estados Unidos ¢ 0 México, 20 Peru e contro sompuseram. num contlito nalmente resolvido com a celebragio de lateral. As mestnas trés repuiblicas, agora somadas aos Uruguai, exerceram mediagao ao longo da guerra do Chaco, O mediador deve contar vestibularmente com a confianga de ambos os Estados em conflito: ndo existe mediagao a revelia de uma das partes. Ela pode ser oferecida pelo terceiro — sem que isso represente intromissio indevida —, e pode ser solici tada pelos contendores. E Iicita a recusa de prestar a mediagao, como licita € a recusa de aceité-la, exteriorizada por uma das partes em conflito ou por ambas. Se a mediacao se instaura, isto significa que os litigantes depositam no mediador confianga bastante para que se proponham expor-lhe seus argumentos provas, € para que se disponham, mais tarde, a examinar com boa vontade seu parecer, sua ideia de composi¢ao do conflito. 389Nada mais que isso. A solugdo proposta pelo mediador nao é obrigatéria, e basta que uma das partes entenda de rejeité-la para que essa via de solucao pacffica conduza ao fracasso 237. Conciliagao. O que temos, aqui, é uma variante da media~ cdo. caracterizada por maior aparato formal, ¢ consagrada por sua previsdo em bom ntimero de tratados, alguns recentes ¢ de capital importéncia como a Convengao de Viena sobre o direito dos tratados (1969) e a Convengao das Nagées Unidas sobre 0 direito do mar (1982). Caracteriza esta variante o fato de ser coletivo seu exercicio: no ha um conciliador singular, mas uma comissdio de conciliagdo, integrada por representantes dos Es- tados em conflito ¢ elementos neuttos, em niimero total impar. E grande a incidéncia de opgées pela férmula em que cada liti- gante indica dois conciliadores de sua confianga, sendo um deles de sua nacionalidade, e esses quatro personagens apontam em comum acordo © quinto conciliador, a quem seré confiada a presidéncia da comissio. A presenca de elementos parciais dé maior elasticidade ao sistema e permite a cada litigante um acompanhamento permanente dos trabalhos. Tomam-se decis6es por maioria, desde aquelas pertinentes a0 procedimento até a decisio final ¢ essencial, qual seja o relardrio em que a comissao propse um deslinde para o conflito. Este, a exemplo do parecer do mediador, nao tem forca obrigatéria para as partes, e 86 sera observado quando ambas 0 entendam conveniente. ‘A Convengiio de Viena sobre 0 direito dos tratados (art. 66) e a Convengao das Nagdes Unidas sobre o direito do mar (art, 284) indicam, para a solugio de ‘controvérsias inerentes a seus respectivos textos, 0 uso da conciliagdo, © chegam to ponto de disciplinar, cada qual num anexo proprio — a que 0 artigo remete—, rocedimento. Em ambos o$ casos preveem-se amplas listas de personalidades Suscetiveis de screm escolhtidas para compor comissées de coneiliagao, € nessas ss, proferencialmente, sero escothidos os elementos da confianga dos Estados figantes e o concitiador neutro, As duas grandes Convengdes slo expl recordar que o relatério da comissio de conciliacio, bem como suas eventuais cconclusdes ou recomendagbes, nio obrigam as partes. 238. Inquérito: uma preliminar de instancia, Em direito in- ternacional publico 0 uso do termo inguérito tem servido para significar um procedimento preliminar de instancia diplomdtica, politica ou jurisdicional, sendo ele proprio um meio diplomati- co de se estabelecer antecipadamente a materialidade dos fatos. O inquérito costuma ser conduzido por comissdes semelhantes as de conciliagio, visto que integradas por representantes das partes e investigadores neutros. Essas comissdes nao tém por encargo propor o que quer que seja, mas tio s6 apurar fatos ainda iliquidos, de modo que se prepare adequadamente o in- gresso numa das vias de efetiva solugio do conflito. Parece Gbvio, assim, que nao hé falar em inquérito seniio quando uma situagao de fato reclama esclarecimento — 0 que no sucede, por exemplo, se 0 litigio diz respeito apenas & interpretagao de normas convencionais. bilidade da marinha russa, de tal modo que o governo imperial indenizou de pron- too tesouro britinico. Pouco tempo depois a Convengio da Haia ce 1907 recomen- daria 0 uso do inquérito para bom encaminhamento da solugio de conflitos on¢ houvesse um quadro de fatos a esclarecer, “ Segiio II — MEIOS POLITICOS 239. Orgios politicos das Nagdes Unidas. Tanto a Assemblei: Geral quanto o Conselho de Seguranga das Nagdes Unidas podem ser utilizados como instancias politicas de soluetio de contlitos internacionais. Dois t6picos singularizam essa via: ela nfo deve ser tomada sendo em presenga de conflitos de certa gravidade, que constituam pelo menos uma ameaga ao clima de paz; ela 391