La struttura amministrativa:

Affinché i poteri pubblici possano realizzare gli obiettivi che si pongono è necessario che le scelte politiche vengano messe in pratica: a questo
scopo provvede l'attività amministrativa. L'attività politica consiste nel definire gli obiettivi dell'intervento pubblico ed è un'attività libera,
purché vi sia il rispetto delle leggi costituzionali ed europee. L'attività amministrativa consiste nel compiere tutti quegli atti che permettono la
concreta realizzazione degli obiettivi stabiliti in sed politica e legislativa. Il complesso degli enti pubblici che hanno il compito di svolgere
l'attività amministrativa costituisce la Pubblica Amministrazione. :
Gli organi costituzionali sono Apparati Politici La publica amministrazione è formata da Apparati Burocratici
Derivano direttamente o indirettamente dalla sovranità popolare, il Vengono eletti tramite concorso, quindi né direttamente né
popolo elegge il parlamento che a sua volta elegge il PdR... indirettamente dal popolo. (secondo l'art.97 della Cost. Si accede ai
pubblici uffici per concorso).
I membri degli apparati politici vengono scelti in base ai oro I membri degli apparati burocratici vengono scelti in base alla
orientamenti politici. competenze tecnica e professionale
L'incarico dei membri è temporaneo. Sono impiegati in modo stabile.
Devono avere una visione generale dei problemi per compiere Devono avere competenze tecniche professionali specifiche per attuare
scelte politiche. le scelte fatto in sede politica.
Nel corso del 1800 l'amministrazione pubblica costituiva una prerogativa assai limitata per lo stato i cui compiti erano limitati al mantenimento
dell'ordine all'interno dei paesi e la sicurezza nei confronti degli altri stati. La pubblica amministrazione riguardava essenzialmente la polizia, vi
era quindi un intervento statale limitato. Nel 1900 i compiti dello stato sono aumentati progressivamente, cosi come i servizi pubblici erogati
dallo stato. Si è delineata una nuova forma di stato lo stato sociale o welfare state. La crescita dei poteri dello stato ha comportato un aumento
dei dipendenti statali, ma nell'ultimo decenni il numero dei dipendenti ha cominciato a diminuire e si è manifestata una reazione negativa nei
confronti del ruolo dello stato. Tutto questo è il risultato della privatizzazione che si è verificata nell'ultimo decennio del 1900.
In seguito al processo di espansione la pubblica amministrazione si presenta oggi come un insieme eterogeneo di apparati che svolgono funzioni
diverse. La pluralità di amministrazioni deriva innanzitutto dal decentramento amministrativo. Infatti sia lo stato sia gli enti pubblici dispongono
di propri apparati amministrativi. L'amministrazione dello stato è affidata ad apparati che dipendono dal governo nazionale e sono costituiti
fondamentalmente dai ministeri. Alcune funzioni amministrative non sono svolte direttamente dallo Stato ma sono affidate a enti pubblici,
separati dallo stato, dalle regioni e dagli enti locali, anche se posti sotto il loro controllo. Ciascun ente pubblico è formato da organi
amministrativi che agiscono per suo conto secondo competenze stabilite dalla legge.
Gli organi amministrativi possono essere monocratici cioè formati da una sola persona o collegiali cioè formati da più persone che devono
esprimere congiuntamente la volontà dell'organo di cui fanno parte. Essi possono essere distinti anche in base alla natura dei compiti che sono
chiamati a svolgere:
• organi di amministrazione attiva: provvedono in modo diretto alla cura di interessi pubblici negli specifici ambiti in cui essi operano.
Sono organi di amministrazione attiva:
◦ il governo e i ministeri: ogni ministero ha il compito di gestire un particolare ramo della pubblica amministrazione. Ogni
ministero ha competenze specifiche raggruppabili in 5 aree:
1. La presidenza del consiglio: è formata dagli uffici che dipendono direttamente dal Presidente del consiglio e hanno il compito
di assisterlo nell'attività di governo. La presidenza del consiglio si compone di molti dipartimenti che si occupano di pari
opportunità, affari regionali, coordinamento di politiche europee... La direzione dei dipartimenti è solitamente affidata a
ministri senza portafoglio. Molti enti ed organi sono inoltre collegati alla presidenza del consiglio come la corte dei conti,
l'ISTAT, o la conferenza stato-regioni.
2. Il primo gruppo di ministeri comprende quelli che si occupano di ordine e sicurezza sul piano interno ed internazionale,
fanno parte di questo gruppo: il ministero dell'interno che si occupa della sicurezza, dell'immigrazione e della cittadinanza; il
ministero degli affari esteri, cura le relazioni politiche, economiche, sociali e culturali con i paesi e le organizzazioni
internazionali; ministero della difesa amministra le forze armate dello stato e il ministero della giustizia provvede al
funzionamento della giustizia e al funzionamento delle carceri.
3. Il secondo gruppo di ministeri si occupa della politica economica, finanziaria e del bilancio dello stato. Dal 1999 tali compiti
sono attribuiti ad un unico ministero dell'economia e delle finanze. Ad esso competono il coordinamento della spesa pubblica
e la verifica dei suoi andamenti, le politiche fiscali, il demanio... E' il ministero più importante.
4. La terza area comprende i ministeri che si occupano di specifici settori economico-produttivi. Il ministero dello sviluppo
economico che indirizza e regola le attività svolte dalle imprese private e il ministero delle politiche agricole, alimentari e
forestali coordina le politiche agricole regionali.
5. L'ultima area comprende i ministeri che si occupano di politiche sociali e culturali. Il ministero della salute, il ministero
dell'istruzione, il ministero del lavoro e delle politiche sociali..
I ministeri hanno un organizzazione di tipo gerarchico al cui vertice si trova il ministro. Accanto ad un organizzazione centrale
esistono in alcuni ambiti organi periferici dislocati sul territorio. Ogni ministro può' emanare regolamenti e provvedimenti
amministrativi relativi alla sua area di competenza, mediante decreti ministeriali. Tali atti sono validi anche all'esterno, nei
confronti dei cittadini. Il ministro può inoltre impartire direttive ed istruzioni attraverso circolari ministeriali, valide solo
all'interno del ministero. Il ministro è aiutato nella sua azione dai sottosegretari e dal gabinetto del ministero, costituito da una
serie di uffici di diretta collaborazione. Operano sotto i ministri le direzioni generali o i dipartimenti posti sotto a direzione di un
alto dirigente. Ogni dipartimento e direzione generale è formato da numerosi uffici organizzati anch'essi in modo gerarchico.
Presso quasi tutti i ministeri esistono poi degli organi consultivi chiamati consigli superiori o consigli di stato a cui spetta il
compito di fornire pareri.
◦ Gli organi periferici dello stato: dall'ottocento in Italia il territorio è stato diviso in circoscrizioni poste sotto il controllo di un
prefetto al quale spettava il compito di rappresentare il governo centrale. Grazie a questo era possibile garantire un forte
accentramento. Lo sviluppo del decentramento amministrativo e il rafforzamento delle autonomie regionali e locali ha messo in
crisi le funzioni dei prefetti, la loro figura non è stata abolita ma i loro poteri ridotti. Essi hanno il potere di controllo sugli atti
degli enti locali. Il prefetto è il rappresentante dello stato nell'ambito provinciale e risiede nel capoluogo di provincia.Viene
designato dal consiglio dei ministri e nominato con decreto del PdR. Il governo ha ampia discrezionalità nella destituzione e nei
trasferimenti dei prefetti. Il prefetto dipende dal ministero dell'interno ma rappresenta l'intero stato. Il prefetto ha il compito di
coordinare tutte le attività amministrative ed è responsabile della sicurezza, infatti da lui dipendono le questure, la polizia e in caso
 di calamità coordina le operazioni di soccorso. Esistono anche degli organi periferici dei ministeri, che svolgono a livello locale
le attività di ciascun ministero. In conseguenza al decentramento alcuni organi periferici del ministero sono stati soppressi e
trasferiti alle regioni. Secondo al principio di sussidiarietà tutte le funzioni che possono essere svolte a livello locale devono far
capo alle regioni e agli enti locali, non ai ministeri. Soltanto alcuni ministeri conservano dei propri organi periferici: le questure
che dipendono dal ministero dell'interno e la sovraintendenza ai beni culturali (che si occupa della tutela e della gestione dei
musei, monumenti...) che dipende al ministero dei beni e attività culturali.
• Gli organi consultivi: forniscono pareri agli organi di amministrazione attiva circa l'attività che essi devono svolgere, quindi il loro
compito non è quello di decidere ma di consigliare, non prendono provvedimenti ma esprimono pareri, soltanto in seguito a una
specifica richiesta e sempre in modo preventivo, ossia prima che l'atto su cui sono chiamati a pronunciarsi sia stato emanato. Di regola
gli organi di amministrazione attiva sono liberi di rivolgersi o meno ad un organo consultivo per averne il parere: in questo caso il
parere degli organi consultivi viene detto facoltativo. In casi particolari la legge stabilisce che l'organo di amministrazione attiva debba
necessariamente sentire il parere dell'organo consultivo prima di prendere un provvedimento,in tal caso il parere viene detto
obbligatorio e se l'atto viene emanato senza che tale parere sia stato acquisito l'atto stesso è illegittimo e quindi soggetto ad
annullamento. Solitamente i pareri degli organi consultivi non sono vincolanti. Nel caso in cui la legge prescriva che un determinato
parere sia vincolante, l'organo di amministrazione attiva deve necessariamente attenervisi; l'unica libertà di cui dispone è quella di non
adottare quel provvedimento. Gli organi consultivi sono molteplici,tra cui il consiglio superiore consiglio nazionale;tuttavia la Cost.
Prevede l'esistenza d un organo:
◦ il consiglio di stato: è la massima autorità nella definizione dei principi che regolano la P.A.. Esso ha 2 distinte funzioni:
consultiva in materia giuridico-amministrativa e giurisdizionale costituisce il secondo grado nel processo amministrativo. I
membri del consiglio di stato vengono nominati con decreto del PdR tra i giudici del tribunale amministrativo regionale, su
decisione del consiglio dei ministri e attraverso concorso pubblico. La disposizione dell'art.100 della costituzione assicura
l'indipendenza del consiglio davanti al governo e stabilisce l'inamovibilità dei consiglieri di stato. Il consiglio di stato è diviso in 6
sezioni: 2 con funzioni consultive e 4 con funzioni giurisdizionali. Il consiglio dei ministri e i ministri possono chiedere il parere
del consiglio di stato in materia giuridico o amministrativa su ogni atto che essi intendano prendere, tuttavia il parere deve
obbligatoriamente essere richiesto prima della delibera di alcuni tipi di atti. I pareri espressi dal consiglio di stato non sono
vincolanti.
• Gli organi di controllo: hanno il compito di controllare l'attività degli organi di amministrazione attiva. I controlli possono riguardare:
◦ la legittimità dell'attività amministrativa: consiste in un giudizio operato nei confronti degli atti di un organo di amministrazione
attiva, volto a valutare la corrispondenza tra tali atti e la legge. I controlli di legittimità presentano 3 caratteristiche fondamentali:
1. sono esercitati su singoli atti, volta per volta.
2. Vengono svolti d'ufficio, in modo automatico, senza che sia necessaria ricorso o domanda.
3. Sono controlli preventivi, vengono applicati prima che l'atto diventi efficace e sono condizione necessaria perché esso diventi
esecutivo.
I controlli di legittimità fungono da filtro impediscono che possano essere emanati atti che siano contrari alla legge, l'eventuale
giudizio positivo emesso da parte dell'organo controllante, non attribuisce una patente definitiva all'atto stesso. Se un cittadino
ritiene che un atto abbia leso un suo diritto può fare ricorso all'autorità giudiziaria, che può a sua volta annullare l'atto se lo
giudica in contrasto con la legge. Il controllo preventivo di legittimità su singoli atti presenta alcuni inconvenienti: non consente di
dare una valutazione globale dell'amministrazione, mira ad accertare che l'amministrazione rispetti i principi fissati dal legislatore
e non è in grado di accertare se essa svolga i suoi compiti nel migliore dei modi. Vengono quindi sottoposti controllo preventivo
solo i provvedimenti più importanti e si da maggiore impulso ai successivi controlli di efficacia ed efficienze in modo da avere
una valutazione sulla gestione complessiva.
◦ Controlli di efficienza ed efficacia: La verifica dell'efficienze viene attuata attraverso il controllo di gestione, esso consiste nel
controllare i costi di un amministrazione rispetto ai prodotti serviti; la verifica dell'efficacia viene attuata attraverso la valutazione
dei risultati, essa consiste nel misurare i risultati raggiunti. Entrambi i tipi di controllo posseggono 2 caratteristiche fondamentali:
vertono sull'attività amministrativa nel suo complesso e sono controlli successivi all'attività amministrativa. Il loro scopo è quello
di permettere all'amministrazione di acquisire ed analizzare i dati e correggere eventuali errori commessi. Il principale organo di
controllo amministrativo è LA CORTE DEI CONTI.
▪ LA CORTE DEI CONTI: è l'organo istituzionale preposto al controllo di tutti gli atti degli enti pubblici che comportino una
spesa, essa deve assicurare una corretta gestione delle risorse collettive e si configura per tanto come imparziale organo di
vigilanza dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico. Essa ha 2 funzioni: una di una giurisdizionale, in materia
di giustizia amministrativa e un'altra di controllo. Insieme al CNEL e al consiglio di stato costituisce uno degli organi
ausiliari. Essa è formata da giudici amministrativi a cui è assicurata l'indipendenza secondo l'art. 100 della Cost.. La corte dei
conti esercita due tipi di controllo:
1. controllo preventivo di legittimità: limitato ai provvedimenti emanati su deliberazione del consiglio dei ministri (esclusi i
decreti), decreti dei singoli ministeri che riguardano specifiche materie e atti indicati da legge. Tale atti vengono
trasmessi alla corte che deve valutare che non vi sia contrasto tra l'atto e le disposizioni di legge. La corte ha 30 gg per
pronunciarsi se non lo fa l'atto diventa efficace, viene pubblicato sulla GU e diviene esecutivo.
2. Controllo successivo di gestione: viene effettuato su tutte le amministrazioni pubbliche, esso riguarda l'intera gestione
amministrativa e ha lo scopo di verificare la legittimità e regolarità delle gestioni e accertare la corrispondenza tra i
risultati e gli obiettivi stabiliti per legge.
La Corte dei conti invia ogni anno al parlamento delle relazioni in cui si riferiscono i controlli effettuati e i problemi sorti, le
relazioni sono lo il principale documento per la valutazione dell'attività amministrativa.
• Le autorità indipendenti: vigilano sul rispetto delle leggi in specifici settori, esistono differenti autorità indipendenti, tra le quali
ricordiamo: l'autorità garante della concorrenza e del mercato, il garante per la protezione dei dati personali e l'autorità di garanzia per
le comunicazioni.
L'attività amministrativa:
deve sottostare ad alcuni principi generali:
• legalità: gli organi amministrativi devono agire secondo le norme stabilite per legge, rispettando i diritti dei cittadini. L'esistenza di tale
principio permette di definire il nostro stato come uno stato di diritto. Per garantire che il principio sia rispettato sono presenti dei
controlli giurisdizionali e amministrativi sugli atti della P.A.. Tale principio comporta due conseguenze:
◦ la prima riguarda il principio di imparzialità, esso afferma che l'amministrazione deve trattare tutti i cittadini in modo eguale senza
 favoritimi ne discriminazioni. Gli atti emanati in violazione del principio di imparzialità sono illegittimi.
◦ La seconda riguarda il principio enunciato nell'art.97 della Cost. Secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si
accede mediante concorso, cioè esami che accertino le reali capacità professionali dei candidati e a cui tutti i cittadini che
possiedono i requisito possono partecipare.
• Efficienza ed efficacia: L’attività amministrativa deve essere guidata anche dal principio di efficienza ed efficacia. L’efficienza
riguarda i mezzi impiegati dell’amministrazione della propria attività. Un’amministrazione efficiente quando adotta i mezzi più adatti e
meno costosi per svolgere i propri compiti. Il principio di efficienza Ha in sostanza lo scopo di evitare gli sprechi.
L’efficacia riguarda risultati conseguiti. Un’amministrazione è efficace se riesce a conseguire risultati che corrispondono agli obiettivi
stabiliti in sede politica. La legge 7 agosto 1990 n.241 afferma che l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è
retta da criteri economici e di efficacia e pubblicità.
• La trasparenza: tradizionalmente l’attività pubblica amministrativa era coperta dal segreto, ma il segreto è nemico della democrazia più
numerose sono le attività coperte dal segreto, più difficile sarà per cittadini difendersi dagli abusi della pubblica amministrazione. È
stata quindi fondamentale la riforma istituita dalla legge sette dell’agosto del 1990 n. 241 chiaro introdotto un principio che la
costituzione non prevedeva il principio della pubblicità o trasparenza. Ciò significa che la pubblica amministrazione non deve
permettere al pubblico di informarsi sulle sue attività. La stessa legge 241 del 1990 Stabilisce che tutti cittadini abbiano il diritto di
accesso ai documenti amministrativi elaborati dalla pubblica amministrazione. Una trasparenza totale potrebbe essere di ostacolo alla
realizzazione dei fini pubblici. Per questo il diritto d’accesso rimane escluso per: i documenti coperti da segreto di Stato, ossia quei
documenti la cui diffusione può nuocere all’integrità e all’indipendenza dello Stato e per tutti gli altri documenti espressamente
indicati dal governo, con un proprio decreto, la cui conoscenza potrebbe compromettere la sicurezza e la difesa nazionale.
Gli atti che la pubblica amministrazione può compiere sono numerosi e di diversa natura. Essi possono essere raggruppati da un punto di vista
giuridico in: Atti di diritto pubblico, in cui l’amministrazione pubblica può agire ponendosi su un piano di superiorità rispetto ai soggetti privati,
usando il potere di comando. In questo caso gli atti della pubblica amministrazione sono espressione della sua autorità: per la loro efficacia è
sufficiente la volontà dell’amministrazione stessa, sono atti unilaterali. Tali atti vengono chiamati atti amministrativi e benché diversi tra loro
hanno in comune il fatto di essere presi dall’autorità della pubblica amministrazione, senza che vi sia stata alcuna contrattazione con i soggetti
quali si rivolgono. La pubblica amministrazione può anche agire ponendosi sullo stesso piano dei privati può cioè perseguire fini di carattere
pubblico usando mezzi privati (può comprare o vendere un terreno, concedere o prendere in affitto un appartamento...). In questi casi è stata vita
a contratti che sono regolati dal diritto privato come qualsiasi contratto stipulato tra privati. In questo caso si tratta di atti bilaterali, che
acquistano efficacia solo se c’è il consenso dei soggetti privati, i quali rimangono possono decidere se stipulare o meno il contratto con la
pubblica amministrazione.
L’attività di diritto pubblico della pubblica amministrazione si manifesta mediante provvedimenti amministrativi. I provvedimenti
amministrativi sono quegli atti con cui la pubblica amministrazione modifica la situazione giuridica dei privati in modo unilaterale e in relazione
a casi concreti. Tratta quindi di atti unilaterali, attraverso cui la pubblica amministrazione può utilizzare il proprio potere di comando sui
cittadini. Tali provvedimenti possono essere restrittivi quando vanno a restringere la sfera giuridica dei privati, o ampliativi nel caso in cui
vadano ad espanderla.
Un’altra un’altra caratteristica dei provvedimenti è quella di essere in relazione a casi concreti, attraverso i provvedimenti l’amministrazione
rende esecutivi i poteri che la legge gli attribuisce in forma generale ed astratta. Per ogni provvedimento la legge stabilisce requisiti chiesto
deve possedere per essere valido, essi sono:
1. Il soggetto: chiamando il provvedimento per ogni provvedimento la legge indica qual è l’organo competente ad emanarlo;
2. Lo oggetto o il destinatario: ossia il bene su cui si riflette l’atto, o la persona a favore della quale o contro la quale il provvedimento è
diretto;
3. Il contenuto: il provvedimento deve contenere di regola la motivazione, ossia l’esposizione delle ragioni per cui il provvedimento
viene preso;
4. La forma in cui il provvedimento deve essere redatto: esso può essere redatto attraverso decreto, forma orale o l’uso di segnalazioni,
l'alt del vigile).
La pubblica amministrazione deve limitarsi ad eseguire ciò che la legge dispone solo in alcuni casi, quando la legge regola l’emanazione
dell’atto fin nei minimi dettagli. Gli atti di questo tipo vengono chiamati vincolanti: l’amministrazione non può compiere nessuna scelta e deve
emanare l’atto secondo i tempi e le modalità che la legge ha stabilito. Normalmente, però, la legge si limita fissare alcuni criteri generali e per il
resto lascia all’amministrazione la possibilità di valutare se compiere l’atto. Questo caso l’amministrazione ha un potere di decisione. Gli atti di
questo tipo vengono chiamati atti discrezionali. La discrezionalità ovvero il potere di compiere autonome valutazioni e di decidere è una
caratteristica tipica della pubblica amministrazione. Tuttavia la pubblica amministrazione non può usare il il potere discrezionale a proprio
piacimento ma deve seguire le finalità di carattere pubblico secondo criterio di imparzialità. L’esistenza di un potere discrezionale comporta
l’obbligo per l’amministrazione di motivare i propri provvedimenti, essa deve cioè spiegare le ragioni che l’hanno indotta a scegliere quella
specifica soluzione. Un provvedimento sprovvisto di motivazione o dotato di una motivazione carente e illegittimo e può essere annullato dal
giudice amministrativo. Il contenuto dei provvedimenti amministrativi è in parte vincolato dalla legge ed in parte risultato di auto nome
valutazioni della pubblica amministrazione. È pertanto possibile esaminare ciascun provvedimento da due punti di vista: il merito e la
legittimità. Un provvedimento è illegittimo, ossia presenta vizi di legittimità, quando non ha rispettato norme di legge, non ha rispettato
l’imparzialità, non ha perseguito interessi pubblici o non ha una motivazione sufficiente. Un provvedimento invece inopportuno, ossia presenta
vizi di merito, quando la pubblica amministrazione non ha usato in modo corretto il suo potere discrezionale, no scelto l’alternativa migliore, o
non ha valutato adeguatamente gli elementi tecnici. Un provvedimento può essere legittimo ma poco opportuno o opportuno ma illegittimo. I
provvedimenti possono essere annullati dal giudice amministrativo soltanto se contengono vizi di legittimità il merito del provvedimento non
può essere causa di annullamento in sede giurisdizionale.
1. Ampliativi: vanno ad ampliare la sfera giuridica dei privati, provvedimenti espansivi più importanti sono le autorizzazioni le
concessioni e le sovvenzioni. Le autorizzazioni sono provvedimenti con cui la pubblica amministrazione dopo aver controllato la
sussistenza di determinati requisiti richiesti per legge dà a un privato il permesso di esercitare un diritto o di svolgere un’attività di cui
è già titolare ma che non può essere esercitata senza tale permesso. Lo scopo è quello di sottoporre determinate attività dei privati ad
un controllo pubblico preventivo. Un esempio di autorizzazione alla licenza di caccia e pesca. Le concessioni sono provvedimenti con
cui la pubblica amministrazione dà ad un soggetto privato il diritto di esercitare una funzione pubblica o di usare dei beni pubblici. Un
esempio di concessione è quando la pubblica amministrazione concede l’uso a soggetti privati di uno stabilimento balneare. I
concessionari sono tenuti a particolari obblighi nei confronti della pubblica amministrazione, la quale ha sempre la possibilità di
revocare le concessioni e di riottenere la disponibilità del bene. Diverse sono le concessioni di lavori e di servizi, che sono dei contratti
con i quali l’amministrazione affida al privato un particolare compito o la realizzazione di una particolare opera pubblica. Le
sovvenzioni sono provvedimenti con cui lo Stato attribuisce contributi in denaro a persone che versano in stato di bisogno un esempio
 sono i sussidi di disoccupazione.
2. Restrittivi: sono invece i provvedimenti che vanno a restringere la sfera giuridica dei privati. Tra i provvedimenti che limitano la
libertà dei privati vi sono gli ordini i divieti e comandi. Si tratta di provvedimenti con cui la pubblica amministrazione impone o
proibisce ad un privato di tenere un certo comportamento. Un esempio è il vigile che impone l’altro ad un automobilista. Appartengono
a questa categoria i provvedimenti sanzionatori cioè sanzioni a soggetti che hanno commesso un illecito. Vi sono poi quei
provvedimenti ablativi con cui la pubblica amministrazione toglie ad un privato, in modo temporaneo o definitivo, il diritto di
proprietà di una cosa. I più importanti sono l’espropriazione, la requisizione, l’occupazione e la confisca. Va ricordato che la libertà
personale e le libertà garantite dalla costituzione non possono essere limitate se non in casi del tutto eccezionali.
Normalmente la legge prevede che per l’emanazione di un provvedimento venga seguito un determinato procedimento che consiste in una serie
di fasi poste in sequenza. Non esiste un modello unico di procedimento amministrativo la legge 241 del 1990 ha stabilito alcune regole generali
che devono essere applicate a qualsiasi procedimento. Per ogni tipo di procedimento deve essere indicato un termine entro cui esso deve
concludersi. Qualora tale termine non sia determinato la conclusione del procedimento deve avvenire entro 30 giorni dall’inizio. L’esistenza dei
termini serve a difendere i cittadini delle lentezze burocratiche. Per ogni procedimento deve inoltre essere indicata la persona del funzionario
responsabile di quella specifica pratica. Il cittadino deve sapere esattamente a chi rivolgersi.
Benché siano molto diversi tra di loro tutti procedimenti amministrativi si basano su quattro fasi:
1. L’iniziativa consiste nell’atto di avvio di un procedimento, essa può spettare alla pubblica amministrazione quando agisce d’ufficio
oppure iniziativa di parte quando spetta alla persona interessata. Iniziativa spetterà alla pubblica amministrazione in caso di
provvedimenti restrittivi, mentre spetterà al privato in caso di provvedimenti espansivi.
2. La seconda fase è quella dell’istruttoria infatti una volta che il procedimento è stato iniziato l’amministrazione deve compiere una serie
di atti preparatori, o istruttori, che hanno lo scopo di acquisire tutte le informazioni necessarie per prendere una decisione. La legge
può prescrivere anche l’acquisizione di pareri presso gli organi consultivi.
3. Una volta conclusa l’istruttoria l’organo competente, sulla base delle informazioni raccolte e dei pareri acquisiti, prende una decisione,
cioè adotta un provvedimento secondo le forme e le modalità stabilite dalla legge. In certi casi può essere sufficiente la decisione
individuale di un organo monocratico, in altri può essere richiesta l’approvazione da parte di un organo collegiale.
4. L’ultima fase è la fase integrativa dell’efficacia. Un procedimento non è efficace se non viene comunicato con le dovute forme. La
comunicazione può avvenire in vari modi: può essere prescritta la notifica, ossia la comunicazione diretta all’interessato, oppure la
pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, oppure l’esposizione del provvedimento all’albo dell’organo che lo ha emanato ecc. Il
provvedimento diviene efficace solo dopo che tale comunicazione è avvenuta.
Le procedure amministrative sono spesso lunghe e complicate e negli ultimi vent’anni si è cominciato dopo ad affrontare questo problema
attraverso un imponente programma di interventi legislativi diretti a semplificare le procedure amministrative. Principali strumenti che sono stati
introdotti sono:
• L’autocertificazione: nei casi in cui è richiesta la presentazione di un certificato per l’adozione di un procedimento, il cittadino ha
diritto di presentare in sostituzione del certificato una dichiarazione di autocertificazione in cui conferma di essere in possesso dei
requisiti richiesti. Con l’introduzione dell’autocertificazione la pubblica amministrazione deve dare fiducia ai cittadini.
1. La legge 241 del 1990 hai inoltre stabilito che per alcuni casi la domanda s’ intende automaticamente accolta se l’amministrazione non
si esprime entro un certo tempo. Per altri casi il cittadino ha la facoltà di intraprendere un’attività dandone comunicazione
all’amministrazione: l’attività si intende autorizzata se l’amministrazione non la vieta espressamente entro un certo termine. In
entrambe le circostanze il silenzio equivale a un assenso. Si parla in questi casi del principio di silenzio assenso.
• Numerose procedure sono rese particolarmente complesse dalla necessità di acquisire il parere di amministrazioni diverse che hanno
qualche specifico interesse sull’oggetto della decisione o particolari competenze tecniche, soprattutto quando si tratta di grandi opere
pubbliche. La legge 241 del 1990 ha stabilito che in tali casi è possibile riunire tutte le amministrazioni attorno un tavolo, chiamato
conferenza dei servizi, per concordare la decisione finale.
• Inoltre , in passato, chi voleva aprire un’impresa doveva ottenere preventivamente numerose autorizzazioni. Il richiedente doveva
quindi presentare una domanda a ciascun ufficio dell’amministrazione competente e poteva iniziare a svolgere la sua attività solo dopo
che tutte le autorizzazioni erano state lasciate. Ora invece in ogni Comune deve esserci uno sportello unico per le imprese, così che
l’imprenditore potrà fare una sola domanda allo sportello unico e sarà quest’ultimo ad occuparsi di reperire tutte le autorizzazioni
necessarie.
I provvedimenti illegittimi sono invalidi. La legge stabilisce che gli atti invalidi possano essere annullabili ciò significa che essi producono
egualmente loro effetti, ma che successivamente possono essere annullati. La dichiarazione di annullamento all’effetto retroattivo: elimina gli
effetti giuridici che l’atto ha prodotto.
Possono presentarsi casi particolari in cui la violazione della legge così grave devi dente che l’atto non può produrre alcun effetto. Benché
queste ipotesi non sia preso esplicitamente in considerazione la giurisprudenza amministrativa ritiene che l’atto debba essere considerato nullo,
Cioè inesistente: non produce effetti, la nullità può essere dichiarata in qualsiasi momento ma si tratta di casi poco frequenti. In generale
possiamo dire che l’invalidità dell’atto amministrativo ha come conseguenza l’annullabilità.
Atto è annullabile quando è illegittimo, ossia quando contiene vizi di legittimità. I vizi di legittimità ricorrono in tre casi espressamente previsti
dalla legge:
• Incompetenza: L’atto è viziato da incompetenza quando viene posto in essere da un organo che non ha la competenza per farlo;
• Eccesso di potere: può presentarsi negli atti discrezionali cioè quando la legge rimette la decisione a un’autonoma valutazione della
pubblica amministrazione. Si ha dunque l’eccesso di potere quando il potere discrezionale è usato male ossia per fini diversi da quelli
voluti dalla legge o in modo non imparziale. Per provare che c’è stato un eccesso di potere occorre dimostrare che i veri motivi che
hanno indotto l’amministrazione ad agire sono diversi da quelli dichiarati ufficialmente. Il che non è facile. Per superare questa
difficoltà esperienza amministrativa individuato una serie di figure sintomatiche, Ossia di indizi in presenza dei quali si presume che
l’atto sia viziato da eccesso di potere. Tali indizi sono l’illogicità manifesta, la contraddittorietà della motivazione...
• Il vizio di violazione della legge comprende tutte le forme di legittimità diverse dall’incompetenza dell’eccesso di potere.
L’atto annullabile è efficace fino al momento in cui viene dichiarato il suo annullamento. La pubblica amministrazione può agire d’ufficio per
eliminare o correggere i difetti di un proprio atto amministrativo. Questo potere viene detto di autotutela perché in questo modo
l’amministrazione si protegge contro i propri errori. Esistono varie forme di autotutela:
• L’organo che ha emanato l’atto può disporre l’annullamento dell’atto sia per vizi di legittimità sia per vizi di merito. La pubblica
amministrazione non è mai obbligata ad annullare i propri atti ma può farlo se lo ritiene opportuno.
• Amministrazione ha a sua disposizione anche altri rimedi per l’eliminazione dell’invalidità dell’atto, può emettere un nuovo atto
legittimo in sostituzione di quello illegittimo, si parla di convalida;
 • Può provvedere in seguito a svolgere quegli adempimenti obbligatori la cui mancanza rendeva illegittimo l’atto: l’atto illegittimo
perché mancava un’autorizzazione che viene acquisita in un secondo momento, si parla di sanatoria;
• La pubblica amministrazione può inoltre disporre la revoca di un atto da cui discendono effetti continuato nel tempo. L’atto revocato
viene privato della sua efficacia a partire dal momento della revoca. La revoca può essere decisa anche nei confronti di un atto non
invalido: l’amministrazione è sempre libera di modificare le proprie decisioni precedenti, qualora ritenga che il nuovo atto sia più
conforme all’interesse pubblico.
• Anche soggetti privati in cui interessi sono stati danneggiati da un atto invalido possono agire contro di esso per ottenerne
l’annullamento, sia rivolgendosi alla stessa amministrazione, si parla di ricorso amministrativo, si rivolgendosi al giudice, si parla di
ricorso giurisdizionale.
I beni pubblici
la pubblica amministrazione chiamata a gestire i beni pubblici, cioè i beni che appartengono allo Stato e agli altri enti territoriali. Parte di questi
beni sono beni comuni, ossia beni di cui chiunque può usufruire. I beni pubblici sono sottoposti a una disciplina giuridica diversa rispetto ai beni
di proprietà privata. La costituzione prevede due tipi di proprietà quella pubblica e quella privata. Esse sono differenziate dalla finalità, mentre
beni pubblici vengono impiegati per finalità generali quelli privati sono utilizzati per soddisfare interessi del singolo. La legge prevede due tipi
di proprietà pubblica:
• I beni demaniali: Fanno parte del demanio due gruppi di beni espressamente indicati dalla legge che formano rispettivamente il:
Demanio pubblico necessario: comprende quei beni che per loro natura sono destinati a scopi pubblici e che non possono essere
sottratti a questa destinazione con atti di disposizione, appartengono quindi allo stato. Si tratta di beni fuori commerci, inalienabili e
infruttiferi. Per questo i beni del demanio necessario non costituiscono fonte di entrata, eccezionalmente posso essere rilasciati in
concessione in cambio di un corrispettivo che ha natura di tributo (lido del mare).
Demanio accidentale: rientrano in questa categoria quei beni che potrebbero anche appartenere ai privati ma che per la loro elevata
funzione sociale sono parte della proprietà pubblica e sono assoggettati al regime del demanio pubblico (strade). Eccezionalmente i
beni del demanio accidentale attraverso la sdemanializzazione, possono entrare a far parte dei beni patrimoniali.
Le principali differenze tra regime giuridico dei beni demaniali e quello dei beni di proprietà privata sono due: i beni demaniali sono
inalienabili e devono esse utilizzati per finalità pubbliche. I beni demaniali sono solitamente di uso comune. La legge prevede anche la
possibilità di dare un bene demaniale in concessione ad un privato: lo Stato può dare in concessione il diritto di stallare uno
stabilimento balneare su una spiaggia.
• I beni patrimoniali: Possono essere suddivisi in:
Beni patrimoniali indisponibili: sono quelli in grado di soddisfare direttamente un pubblico interesse, questi possono essere ceduti o
dati in godimento a terzi però con il rispetto della normativa volta a salvaguardarne la destinazione. Possono costituire fonte di entrata
originaria.
• I beni patrimoniali indisponibili, cioè quelle categorie di beni indicati dall’articolo 826 del codice civile, tra cui troviamo le miniere, la
fa una selvatica, e le acque minerali e termali. Fanno parte del patrimonio indisponibile gli edifici destinati a sede di pubblici uffici con
i loro arredi e gli altri beni destinati ad un servizio pubblico. La caratteristica dei beni patrimoniali indisponibili e quella di non poter
essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi. Essi sono dunque sottoposti ad un regime simile a quello dei
beni demaniali: essi sono inalienabili finché vengono destinati a scopi pubblici, ma tale destinazione può cessare.
Beni patrimoniali disponibili: sono parte di questa categoria tutti i beni mobili e immobili che non sono parte delle precedenti
categorie. Questi beni sono disponibili secondo le regole del diritto privato e sono considerati come proprietà privata. Costituiscono
fonte di entrata originaria. Si tratta di beni che non possono specificamente essere usati per scopi pubblici, sono beni che la pubblica
amministrazione possiede allo scopo di ricavarne un reddito.
Per i beni del demanio accidentale quelli patrimoniali lo Stato gli altri enti pubblici possono acquistarne la proprietà comportandosi come se
fossero dei soggetti privati, cioè attraverso un contratto di compravendita. Tuttavia la pubblica amministrazione può anche agire d’autorità,
Contro la volontà del proprietario, mediante l’espropriazione. Tale possibilità è prevista dall’articolo 42 della costituzione che precisa che
l’espropriazione può essere effettuata solo nei casi previsti dalla legge, per motivi di interesse generale e chi è il proprietario è dovuto comunque
un indennizzo. Diverse leggi stabiliscono inoltre altri casi di espropriazione: per la costruzione di opere di pubblica utilità, L’espropriazione di
beni di valore artistico storico archeologico, l’espropriazione di aree fabbricabili da parte dei comuni per la costruzione di edifici di edilizia
popolare. Per evitare che l’azione della pubblica amministrazione possa violare i diritti dei proprietari la legge prevede che il provvedimento di
espropriazione possa essere effettuato soltanto al termine di un complesso procedimento amministrativo, che prevede l’elaborazione di un piano
delle opere che si intendono compiere sul bene, e la dichiarazione di pubblica utilità di quel bene. In casi di urgenza in cui non sarebbe possibile
dar corso al procedimento di espropriazione la legge offre all’amministrazione la possibilità di procedere alla:
• Requisizione, con cui l’amministrazione può acquistare rapidamente la proprietà dei beni mobili appartenenti a privati per motivi di
carattere militare o in casi di gravi calamità naturali. Possono essere requisiti anche beni immobili ma in questo caso l’amministrazione
non ne acquista la proprietà ma soltanto illuso per un certo periodo di tempo. In entrambi casi il proprietario della cosa requisita hai
diritto ad un indennizzo.
• Occupazione quando la pubblica amministrazione dispone l’occupazione temporanea di un immobile in casi di forza maggiore o
quando la opera pubblica viene dichiarata di particolare urgenza.