PPP - Habitacional

fls.
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

COMARCA DE SÃO PAULO
FORO CENTRAL - FAZENDA PÚBLICA/ACIDENTES
14ª VARA DE FAZENDA PÚBLICA
Viaduto Dona Paulina,80, 11º andar - Sala 1109, Centro - CEP 01501-020, Fone:
3242-2333r2043, São Paulo-SP - E-mail: sp14faz@tjsp.jus.br
SENTENÇA
Processo nº: 0021901-11.2013.8.26.0053 - Ação Civil Pública
Requerente: 'MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Requerido: Fazenda Pública do Estado de São Paulo e outro
Este documento foi liberado nos autos em 13/03/2017 às 10:36, é cópia do original assinado digitalmente por RANDOLFO FERRAZ DE CAMPOS.
Vistos.
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/esaj, informe o processo 0021901-11.2013.8.26.0053 e código 1H000000388AG.
Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública em face
do Estado de São Paulo, alegando que: em 12 de março de 2013, foi instaurado o inquérito civil
com autos nº 181/13 – 5ª Promotoria de Justiça da Capital para acompanhar projeto de habitação a
ser implantado na região central da Capital por meio de Parceria Público-Privada (PPP) que visa à
oferta de 20.222 unidades habitacionais na área, o qual foi lançado pelo réu; diante de suposta
ausência de participação popular na elaboração de tal projeto, foi instaurado referido inquérito
civil no bojo do qual se apurou não ter havido efetiva participação popular; assim foi que a
Secretaria de Estado da Habitação – SH e sua Agência Paulista de Habitação Social – Casa
Paulista, diante da aprovação de modelo da Parceria Público-Privada pelo Conselho Gestor do
Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas, por meio de reunião realizada em 27 de
fevereiro de 2013, comunicou aos interessados que realizaria audiência pública em atendimento
ao disposto no art. 39 da Lei Federal nº 8.666/93 a fim de tornar pública a modelagem em
questão, visando à concessão administrativa para requalificação urbana da área central da cidade
de São Paulo a partir da oferta de habitação e prestação de serviços correlatos; a fim de
implementar o projeto, em 2 de março de 2013 foi firmado Protocolo de intenções que entre si
celebraram o Estado de São Paulo e o Município de São Paulo, criando Grupo de Trabalho para
acompanhamento do protocolo firmado por 4 representantes de cada parte envolvida (Estado e
Município) para o desenvolvimento do projeto; pouco depois, em 25 de março do mesmo ano, foi
realizada audiência pública, contudo, “teve efeitos meramente relacionados à exigência da Lei de
Licitações”, de modo que não pretendeu a efetivação da participação popular na fase de
planejamento urbano; ou seja, “tudo até aqui realizado sem um único chamamento da sociedade
civil, dos movimentos populares ou de moradias, das comunidades afetadas ou interessadas, dos
órgãos do próprio Estado incumbidos de proteção desses interesses – Ministério Público e
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Defensoria Pública – da população, enfim de qualquer um ou de quem quer que fosse estranho às
hostes palacianas ou da zona de influencia econômica interessada em mais sorvedouro de
dinheiro público”; a participação popular é necessária e vem prevista no Estatuto da Cidade (art.
2º, II, art. 43, art. 44 e art. 45), porém violou o réu tais disposições legais, expondo apenas
“apresentações em power point apresentada na audiência pública que – insista-se – nada teve a
ver com participação popular em formulação, execução e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano – promovidos pelo Governo do Estado não
podem ser considerados informações prestadas à população; são meros esquemas sem os
respectivos materiais de fundamentos: estudos, projetos, planos, programas, absolutamente
insuficientes para o conhecimento do assunto, necessário ao exercício da constitucional
democracia representativa”; a falta de participação popular na discussão do projeto pode gerar
prejuízos ao programa de habitação social em questão, haja vista haver o risco de ser iniciado
“um processo de repasse das habitações e a transferência do subsídio público para as classes
mais altas, seja porque os moradores não conseguiram arcar com os custos do financiamento, ou
porque foram seduzidos a vender seus imóveis devido à valorização imobiliária”, já que a única
modalidade de política habitacional constante do projeto consiste em propriedade privada quando
o ideal seria um parque de locação social “onde os moradores pagam o aluguel de acordo com a
renda”; e além disso, a ocupação das Zonas Especiais de Interesse Social deve ser discutida com
a participação popular para desenvolver projeto “em concordância com a dinâmica existente e
suas especificidades, acompanhar e fiscalizar o processo de atendimento habitacional
relocações, e não apenas produzir novas moradias”. Pediu, em consequência, seja sustada toda e
qualquer tramitação administrativa ou legislativa sem que se garanta a efetivação da participação
da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano relacionado à Parceria Público Privada para concessão administrativa na área central da
cidade de São Paulo para fins de plano habitacional. Requereu medida liminar para idêntico fim.
Instruiu a petição inicial com os documentos de fls. 43/231.
Determinou este Juízo, a fls. 235, o aguardo da manifestação do réu Estado de

São Paulo para a apreciação do requerimento de liminar.
O réu Estado de São Paulo manifestou-se espontaneamente acerca do

requerimento de liminar e juntou documentos (fls. 238/761), aduzindo que: houve a participação
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da população e das associações representativas da comunidade, podendo ser averiguado tal fato
pelos documentos juntados; assim é que a audiência pública realizada em 27 de fevereiro de 2013
contou com a participação de mais de oito dezenas de participantes, inclusive representantes de
movimentos de moradias, universidades, Defensoria Pública e demais entidades da sociedade
civil, públicas e privadas, “quando o tema foi amplamente discutido com a sociedade civil,
conforme lista de presença e ata respectiva”; no período de consulta pública realizada entre 10 de
maio e 10 de junho do corrente ano, dezenas de participantes apresentaram centenas de
manifestações; o Decreto Estadual nº 53.823/2008, que regulamentou a Lei Estadual nº 12.801, de
15 de dezembro de 2008, garantiu 1/4 das vagas aos representantes de organizações populares,
com atuação comprovada na área de habitação popular, o que assegura por si só a plena
representatividade da sociedade, mediante efetiva participação da sociedade civil no Conselho
Estadual de Habitação; a Parceria Público-Privada “foi objeto de discussão e debate também no
âmbito do referido Conselho nas reuniões realizadas, as quais contaram, como já visto, não só
com a presença, mas sobretudo com a participação dos membros representativos das
organizações populares atuantes na área de habitação popular”; a lide é “manifestamente
temerária, de tão patente a inconsistência da tese jurídica sustentada pelo autor”; se deferida a
liminar, milhares de pessoas que seriam diretamente beneficiadas com a oferta de moradias na
área central de São Paulo serão prejudicadas; assim, a medida requerida ocasionará grave lesão à
ordem pública, frustrando a expectativa legítima da população que diretamente e indiretamente
poderia ser beneficiada pela implementação da política pública do Estado; e deve, portanto, ser
indeferida a liminar requerida pelo autor.
Indeferida foi a liminar a fls. 758/761. Na mesma decisão, determinou-se a

inclusão no processo do Município de São Paulo como litisconsorte passivo necessário.
Contra a decisão que indeferiu a liminar, interpôs o autor o agravo de instrumento

nº 0156850-34.2013.8.26.0000 (fls. 907/917) ao qual foi negado efeito suspensivo ativo (fls.
956/957), vindo posteriormente a ser a ele negado provimento (fls. 1.080).
A corré Municipalidade de São Paulo, por sua vez, interpôs o agravo de

instrumento (autos nº 2039650-69.2013-8.26.0000; fls. 1.043/1.051) contra a decisão que
determinou sua inclusão como litisconsorte passivo. Foi ao agravo atribuído efeito suspensivo
(fls. 1.055) e, ao final, foi a ele dado provimento, conforme consulta realizada no sítio eletrônico
do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
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Citado (fls. 769), o Estado de São Paulo ofereceu contestação (fls. 770/795),
acompanhada de documentos (fls. 796/895), sustentando que: preliminarmente, é a
Municipalidade parte legítima para figurar no polo passivo da ação, já que, tratando-se de
litisconsórcio passivo necessário, a ausência de sua formação na origem rende ensejo à extinção
do processo por ilegitimidade passiva; o pedido é juridicamente impossível, já que houve
participação popular na discussão do projeto em questão; no mérito, o ordenamento jurídico
brasileiro não autoriza o controle administrativo prévio de atos normativos “a não ser nos casos
em que há ofensa a cláusula pétrea da Constituição Federal ou por ofensa ao devido processo
legislativo, o que inocorre na espécie”; a Parceria Público-Privada em questão está inserida em
um contexto de aprimoramento da política pública de habitação do Estado de São Paulo, sendo de
extrema relevância, já que permitirá ao “poder público alavancar a oferta de infraestrutura e
equipamentos públicos na região central”; e o requerimento do autor quanto à imposição de
multa de R$ 100.000,00 por dia em caso de descumprimento da obrigação é despropositado, já
que tal pagamento, caso seja determinado, será suportado pelo Erário Estadual.
Réplica foi ofertada a fls. 931/941.
Apresentaram manifestação (fls. 896/906) os senhores Armando Maximo Maciel,

Ana Perpetua Pinto dos Santos Botas e Elisabete da Conceição Maciel, requerendo o seu ingresso
na lide como assistentes litisconsorciais, já que são proprietários de imóveis que serão
desapropriados em razão do projeto habitacional ora em debate.
Manifestou-se (fls. 944/946) o corréu Estado de São Paulo pelo indeferimento do

pleito de fls. 896/906.
Citada (fls. 953), a corré Municipalidade apresentou contestação (fls. 968/979),

acompanhada de documentos (fls. 981/1.042), aduzindo que: a inicial não deduziu pretensão em
face de si de modo que a determinação pelo Juízo da sua inclusão no polo passivo se deu em
afronta ao princípio da inércia processual; ocorreu sim participação popular, já que, durante
consulta, pública entidades, sociedade civil e empresas fizeram proposições para o projeto “com
vistas à final elaboração do edital”; foi também realizada audiência pública, regularmente
convocada, da qual participaram 89 pessoas, dentre elas representantes de movimentos sociais; a
definição das áreas passíveis de utilização para moradia social está superada “pela disciplina da
matéria pelo Plano Diretor Estratégico, não havendo que se falar em imposição dos parâmetros
traçados pela PPP aos cidadãos”; e o pleito do autor, se acolhido, implicará no atraso
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significativo da implementação do programa habitacional em questão.
Foi ofertada réplica a fls. 1.066/1.068.
O autor manifestou-se contrariamente ao pleito de fls. 896/909, conforme consta a

fls. 1.069/1.072.
Indeferido foi o ingresso dos senhores Armando Maximo Maciel, Ana Perpetua
Pinto dos Santos Botas e Elisabete da Conceição Maciel como assistentes litisconsorciais (fls.
1.074).
Instadas a se manifestarem, as partes afirmaram não haver interesse na produção

de outras provas (fls. 1.075, 1.083 e 1.085).
O julgamento foi convertido em diligência pela decisão de fls. 1.086,

determinando-se por ela fosse providenciado pela serventia a juntada de documentos (o que se fez
a fls. 1.087/1.095) e fosse pel ré juntado documento a par de determinar-se fossem expedidos
ofícios ao Conselho Estadual de Habitação de São Paulo da Secretaria da Habitação do Estado de
São Paulo (CEH/SH/SP), à à Agência Paulista de Habitação Social - Casa Paulista, vinculada à
Secretaria da Habitação do Estado de São Paulo, ao Departamento de Projeto da FAU/USP, à
Secretaria de Habitação do Município de São Paulo e à à Câmara de Vereadores do Município de
São Paulo a fim de que prestassem informes e encaminhassem documentos, sobrevindo respostas
com documentos (fls. 1.107/1.108, 1.109/1.150, 1.151/1.152, 1.154/1.226, 1.227/1.229,
Manifestou-se o autor a fls. 1.234/1.235 com juntada de parecer do CAEX a fls

1.236/1.261) sobre o qual falou a ré a fls. 1.269/1.285, fazendo então juntar documento a fls.
1.286/1.292.
Encerrada a instrução, falaram as partes em memoriais (fls. 1.297/1.301 e

1.303/1.312).
É o relatório.
Passo a decidir.
Cumpre, primeiramente, afastar a preliminar de impossibilidade jurídica do

pedido, pois o que pretende a corré Municipalidade de São Paulo é, em realidade, a apreciação do
mérito da ação.
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Há, ainda, que elucidar ter sido o Município de São Paulo excluído do polo
passivo da ação por decisão proferida em sede de julgamento de agravo de instrumento.
Passa-se, assim, ao exame do mérito.
II
A PPP Habitacional é programa cujo objetivo se insere na competência da ré,
ex vi do art. 23, IX, da Constituição Federal, in verbis:
"Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:
...
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico".
Aludido programa é abordado em arquivo PDF que se encontra na internet1 e do
qual são extraídas as seguintes informações (as quais são também, ainda que parcialmente,
reproduzidas no documento de fls. 70/92).
Especificamente quanto à região central do Município de São Paulo, a PPP

Habitacional:
(i) tem por escopo gerar "oferta de unidades habitacionais de interesse social na
área central da cidade de São Paulo, tendo como pressuposto o grande número de imóveis
subutilizados nessa região";
(ii) como estratégia fazer a "identificação de oportunidades para intervenção

visando a requalificação urbana de áreas determinadas por Setores de Intervenção, mediante a
oferta de unidades habitacionais de interesse social", como distritos-alvo da intervenção "Sé,
República, Santa Cecília, Consolação, Bom Retiro, Pari, Brás, Mooca, Belém, Cambuci,
Liberdade e Bela Vista"; e
(iii) como população-alvo da PPP "famílias com renda bruta mensal de até 10
salários mínimos vigentes no estado de São Paulo" distribuídas em cinco faixas salariais (com
50% das unidade habitacionais para as duas faixas menos favorecidas), observado para tanto o
"atendimento dirigido para a população que trabalha, com vínculo empregatício, na área central
da cidade de São Paulo", excluído dele quem for "proprietário e ou possuir financiamento de
1http://www.habitacao.sp.gov.br/casapaulista/downloads/ppp/ppp_habitacional_chamamento_publico_no_centro_de_
sp_03.pdf
fls. 7

imóvel residencial em qualquer parte do território nacional" e já tiver sido "atendido

anteriormente por Programas Habitacionais da Secretaria da Habitação/CDHU ou outros
agentes promotores ou financeiros".
Ainda a respeito da estratégia a adotar, é ela pautada pelas seguintes diretrizes:
- ter por foco de interesse a renovação urbana de áreas determinadas que foram
divididas ou individualizadas em seis setores de intervenção (Ferrovia Setor Oeste; República-
Bela Vista; Liberdade-Brás; Indústrias Cambuci/Moóca; Ferrovia - Setor Leste; e Indústrias
Belém), sendo, pois, cada qual dotado de recorte territorial específico;
- estes diferentes setores de intervenção em número de seis deverão receber, sem

exceção de qualquer deles, melhorias em sua infraestrutura, incentivos ao uso misto do solo,
suporte à mobilidade e aos deslocamentos e incremento à oferta de equipamentos públicos e
sociais;
- gerar a integração territorial dos diferentes setores tendo a oferta de habitação

como elemento integrador da renovação urbana; e
- implementar, através do aumento da oferta habitacional, a requalificação destes

espaços degradados e desvalorizados da Região Central do Município de São Paulo.
Acrescente-se que, para cada um dos setores de intervenção definidos em número

de seis, foram elaborados quadros a conter (i) descrição da situação existente, (ii) exposição dos
desafios a serem enfrentados face à situação existente e (iii) a fixação das diretrizes a serem
seguidas face à situação constatada e desafios a superar.
A PPP Habitacional da Região Central do Município de São Paulo, bem assim,

buscará ofertar "entre 1.500 e 2.000 unidades habitacionais, destinadas à população alvo, em
cada setor de intervenção" que "poderá ser incrementado pela oferta de moradia para outras
faixas de renda, por livre iniciativa do parceiro privado".
E caberá ao parceiro privado as seguintes responsabilidades no âmbito daquela

PPP Habitacional:
- realizar projetos e obras para oferta de moradias de interesse social mediante

nova implantação ou reforma de imóveis existentes bem como projetos e obras para implantação
de infraestrutura e de equipamentos sociais e de serviços;
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- viabilizar financiamento habitacional nas condições estabelecidas pela SH;
- fazer a gestão da carteira de mutuários;
- efetuar a administração condominial;
- concretizar trabalho social de pré e pós-ocupação, incluindo nele a capacitação

para gestão condominial e demais serviços de apoio ao adequado provimento da função moradia;
e
- providenciar a regularização fundiária de áreas ou empreendimentos indicados
pela SH.
Responsabilidades a gerarem para aquele parceiro privado as correlatas

obrigações de efetuar:
- prestação de serviços de cadastramento e habilitação da população alvo da PPP;
- recepção, análise e preparação dos documentos para elaboração e assinatura dos

contratos de financiamento;
- concessão de financiamento ao público alvo conforme parâmetros estabelecidos

pelo Estado;
- prestação de serviços de administração da carteira de financiamento;
- prestação de serviços de concessão e controle de subsídios, conforme

parâmetros estabelecidos pelo Estado;
- obtenção do habite-se e averbação do empreendimento com matrícula

individuada das unidades autônomas;
- prestação de serviços de gestão das áreas comerciais e de serviços dos

empreendimentos, quando for o caso;
- instalação e administração dos condomínios e capacitação dos condôminios para

a autogestão;
- prestação de serviços de preservação, educação e conservação ambientais;
- regularização fundiária; e
- outros que venham a ser especificados no edital correspondente.

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Já o Poder Público terá as seguintes obrigações:
- outorgar poderes ao Parceiro Privado;
- pagar a contraprestação ao Parceiro Privado depois de receber as unidades;
- garantir a contraprestação; e
- mediar o inter-relacionamento com a sociedade civil organizada.
Referentemente às propostas a serem feitas pelo pretendente à condição de
parceiro privado, deverão elas ser analisadas por setor de intervenção, devendo atender diversos
requisitos e exigências distribuídos em onze itens (Plano Urbanístico Conjunto da Intervenção;
Identificação e Detalhamento do Elenco de Produtos; Análise dos Investimentos; Descrição do(s)
plano(s) de intervenção(ões); Análise dos Serviços a serem Prestados; Análise e Projeção das
Receitas; Estimativas de custos e despesas; Estimativas do fluxo de contraprestações e dos
impactos orçamentários e financeiros do projeto na modalidade de PPP; Proposta das Condições
de Equalização para Cálculo dos Subsídios; Análise de Viabilidade Econômico-financeira;
Modelagem jurídico-institucional; e Avaliação de impacto e Risco).
IV
Como se verifica do escorço feito acerca da PPP Habitacional no precedente
tópico, quer-se por ele implementar ambicioso projeto com o escopo de revitalizar a região
central do Município de São Paulo mediante oferta de unidades habitacionais de interesse social.
Não se cuida, pois, de meramente ofertar habitações, mas de fazê-lo em contexto

amplo de gama variada de intervenções urbanísticas que se destinam a transformar a região
central, requalificando-a, tanto que (i) busca dar destinação socialmente útil a prédios
subutilizados, (ii) ocupar espaços não utilizados e (iii) fazer com que os diferentes setores de
intervenção em número de seis recebam melhorias em sua infraestrutura, incentivos ao uso misto
do solo, suporte à mobilidade e aos deslocamentos e incremento à oferta de equipamentos
públicos e sociais.
Induvidosamente, portanto, cuida-se de programa que acaba por consubstanciar

também verdadeiro instrumento de "política de desenvolvimento urbano" que deve ser
"executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei", tanto que
aquele escopo da PPP Habitacional vem exatamente a colaborar com o "objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes" (art.
fls. 10

182 da Magna Carta Federal).
Eis porque a Municipalidade de São Paulo foi convidada pela aqui ré (Fazenda
Pública do Estado de São Paulo) a consorciar-se àquela PPP Habitacional (de tal aspecto cuida o
Protocolo de Intenções celebrado entre os Poderes Executivos paulista e paulistano em 28 de
fevereiro de 2013 e que se vê por cópia a fls. 98/103 bem como o documento de fls. 274, subscrito
pelo então Prefeito da Capital e com data de 27 de fevereiro de 2013).
V
A Lei Federal n. 10.257/01 prescreve, por seus arts. 2º, II, e 43, o seguinte:
"Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
...
II gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
...
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audiências e consultas públicas;
III conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional,
estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano".
Atendeu-se esta diretriz legal ?
Sim, ainda que de forma não tão eficiente como poderia sê-lo.
Afinal, em 26 de abril de 2012 e por meio de reunião extraordinária, foi realizada

perante o Conselho Estadual de Habitação de São Paulo da Secretaria da Habitação do Estado de
São Paulo (CEH/SH/SP) a "apresentação do projeto de Chamamento Público para a PPP
Parceria Público Privada para a Região Central do Município de São Paulo" (fls. 247 e ss.).
Reunião esta em que estiveram presentes representantes da UMM-SP (União dos

Movimentos de Moradia), da Associação dos Moradores do Jardim Vivian e da Associação Nova
fls. 11

Jerusalém, inclusive porque aludido Conselho é integrado por representantes de organizações

populares à razão de 1/4 de seus membros na forma cominada pela Lei Estadual n. 12.801/08 (art.
6º, parágrafo único).
E não deveria ter havido, a partir daí, novas reuniões para debater naquele
Conselho, de forma mais efetiva, o projeto então apresentado ?
Seguramente, sim, inclusive à vista de suas atribuições legais (art. 4º da Lei
Estadual n. 12.801/08), mas desde então a PPP Habitação somente foi cuidada naquele Conselho
em apenas mais uma reunião (de 19 de dezembro de 2012) e mesmo assim apenas para se fazer
alusão ao Programa de Parcerias Público-Privadas com notícia de que em seu âmbito se
apresentou e logrou-se obter aprovação junto ao Conselho Gestor das PPP´s de projeto para
"construção de unidades habitacionais com início nas áreas centrais" do Município de São Paulo
(fls. 258, in fine).
Mas se agiu deficientemente o Conselho Estadual de Habitação de São Paulo da

Secretaria da Habitação do Estado de São Paulo (CEH/SH/SP), tal não significa que ficou alijado,
inclusive face ao quadro sinóptico colacionado a fls. 1.245/1.247.
De outro lado, deve-se considerar que, independentemente de haver ou não

consulta pública afeta à Lei Federal n. 8.666/93, realizou-se-a em 25 de março de 2013, ensejando-
se ampla participação popular (fls. 263/273 e 275/281), ensejo este que se renovou por via
eletrônica também (fls. 282/336).
E desta consulta pública teve ciência o Ministério Público por meio do Promotor
de Justiça que subscreve a petição inicial, conforme se infere do documento de fls. 57 consistente
em e-mail por ele recebido em 12 de março de 2013 de pessoa de nome Ângela Seixas Pilotto, a
qual o avisa a respeito de, "para acompanharmos, comunicado referente à PPP da Habitação que
promete fazer 10 mil unidades habitacionais na área central de São Paulo ..." (e anexo ao e-mail,
seguiu-se cópia do aviso da audiência pública então a realizar-se em 25 de março de 2013).
Entretanto, não consta que algum membro (Promotor de Justiça) do Ministério

Público se tenha disposto a participar dela pessoalmente.
Mas participou dela a mesma pessoa que enviou o e-mail, tanto que, a seu
respeito, elaborou "relatório" com data de 25 de março de 2013 e enviou-o ao Ministério Público
na pessoa do Promotor de Justiça que subscreve a petição inicial.
fls. 12

Ora, o argumento basilar da ação está na ausência de "efetivação da participação

da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano relacionado à Parceria Público Privada para concessão administrativa na área central
da cidade de São Paulo para fins de plano habitacional", tanto que se pede seja suspensa "toda e
qualquer tramitação administrativa ou legislativa" (fls. 41) que seja pertinente àquele mesmo
plano, projeto e/ou programa.
Ocorre que, de acordo com o que emana dos autos, é mesmo caso de
improcedência da ação.
E não se olvide a "carta aberta" copiada a fls. 110/111, pois todos os

questionamentos ali postos poderiam ter sido levados àquela audiência pública. Foram-no ? E se
não foram, por que se não o fez ?
E há outros aspectos a considerar que tornam improcedente a ação.
Acolher a ação consistiria em atrasar significativamente a implementação da PPP

Habitacional, desconhecendo-se com que prejuízos quanto à sua natureza e sua extensão, mas que
serão evidentemente profundos para aquele programa, dir-se-á mesmo com efeitos
devastadores quanto a um programa de alcance social amplo como o que está em curso.
Além disso, o pedido é demasiado genérico, já que reclama a necessidade de

"participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano relacionado à Parceria Público Privada para concessão administrativa
na área central da cidade de São Paulo para fins de plano habitacional", mas não detalha como
se deveria dar esta participação a fim de suprir a alegada ilegalidade na sua ausência.
É dizer: julgar procedente a ação seria simplesmente paralisar o programa

indefinidamente pela própria indefinição do que fazer para superar o impasse da inexistência
daquela participação.
Há também de ser considerado que, ainda que tenha por finalidade colaborar na
remodelação da região central desta Capital, a PPP Habitação é apenas uma das várias medidas
urbanísticas voltadas a tanto e tem ela por essência o fornecimento de habitação.
Fornecimento de habitação que não se pode paralisar em país, estado e cidade de

fls. 13

déficit habitacional imenso a pretexto de participação popular. Esta é mister para política urbana,
mas não é necessária para fornecer habitação.
E, de fato, não consta que CDHU e COHAB fiquem a realizar debates,

audiências e consultas públicas para fornecer habitações.
Outro ponto a se considerar: a implementação da PPP Habitação não vai esgotar-
se pelo só fornecimento de habitações, tanto que o lhe vier associado quanto às intervenções
urbanísticas necessárias no seu âmbito abrangerá não só a execução de seu programa habitacional
a cargo da ré e do particular que se associar a ela, mas medidas outras várias que serão, inclusive,
tomadas pela Municipalidade de São Paulo, ficando, em consequência, impossível de presumir
que serão olvidadas questões como as pertinentes às ZEIS.
A respeito, merece transcrição excertos do ofício de fls. 244/246, in verbis:

"Tomo a liberdade de encaminhar, também, cópia da parte da Lei Municipal
nº 13.430, de 13 de setembro de 2002, que institui o Plano Diretor Estratégico
do Município de São Paulo, na Subseção IV, que trata das Zonas Especiais de
Interesse Social ZEIS, esclarecendo que já no chamamento empresarial,
documento anexo, tais áreas foram definidas como aquelas onde deveria se
dar a oferta habitacional, o que implica na necessária submissão, no
momento oportuno, aos critérios, diretrizes e normas estabelecidas para
estas áreas, no Plano Diretor, segundo observa os artigos 178 e 179 da
referida Lei Municipal.
Lembrando que o objeto da Parceria Público-Privada consiste na oferta de
moradia, consistente em HIS Habitação de Interesse Social e HMP
Habitação de Mercado Popular, com vistas à reocupação dos vazios urbanos
por famílias que trabalhem no centro da Cidade e, dada a necessária
observância das diretrizes fixadas no Plano Diretor Estratégico do Município
e das diretrizes urbanísticas gerais e específicas fixadas no processo
licitatório pelo Poder Concedente, haverá a implementação de inúmeras
melhorias urbanísticas, resultando na requalificação da área.
Não se trata, portanto, nesta etapa do processo administrativo visado à
contratação de Parceria Público-Privada, da elaboração e/ou
implementação de Planos de Urbanização de que trata o artigo 178 da Lei
13.430/2002, valendo lembrar que o artigo 179 da mesma lei afasta qualquer
dúvida quanto à possibilidade de continuidade do procedimento ao afirmar
que enquanto não estiver aprovado o Plano de Urbanização, aplicar-se-ão as
disposições do artigo 176 desta Lei, demonstrando que não será a ausência
de aprovação que impedirá a adoção de medidas preliminares à implantação
de empreendimentos nas ZEIS.
Como se está, ainda, em fase preliminar à própria contratação das empresas
que promoverão a implantação dos empreendimentos, somente após definido
fls. 14

o parceiro privado e com a necessária elaboração dos respectivos projetos

legais, como pré-requisito para a sua aprovação, é que caberá ao Município
promover sua submissão não só aos respectivos Conselhos Gestores de cada
uma das ZEIS, como a cada um dos órgãos, pessoas e entidades previstos no
Plano Diretor, posto que, antes daquela etapa, caberá aos partícipes
cuidarem da estrita observância, na elaboração dos projetos, das diretrizes
acima citadas, conforme preceitua o dispositivo legal acima reproduzido.
Ressalto, também, conformo manifestação oficial exarada pela Secretaria
Especial de Licenciamentos da Prefeitura do Município de São Paulo (anexa),
que, ao contrário do que afirma o Ministério Público, a implantação das HIS
e HMP não tem influência no estoque de potencial construtivo, portanto, não
o esgota, como afirma na inicial, sendo inverídica a assertiva de que
eventual destinação futura das ZEIS para esta modalidade de atendimento
estará prejudicada.
A propósito, conforme amplamente divulgado pela mídia, informo que o
Governo do Estado e o Município estão adotando as medidas visando a
celebração de CONVÊNIO objetivando, dentre outros, a cooperação mútua
no desenvolvimento e implantação dos empreendimentos resultantes da
Parceria Público-Privada, o que englobará, sem dúvidas as ações visando o
esclarecimento aos interessados, inclusive às entidades mencionadas no
Plano Diretor" (fls. 245/246; a respeito do informe contido no penúltimo
parágrafo ora transcrito, conforme documento de fls. 377).
A improcedência da ação, destarte, é patente.
E esta conclusão de improcedência acaba por robustecer-se à vista de fatos

outros, cuja constatação sobreveio a partir do cumprimento da decisão de fls. 1.086, fatos estes
indicadores da participação popular suficiente – diversamente do que sustenta o autor - à validade
dos atos e fatos ocorridos no bojo do planejamento e implantação da PPP Habitacional, pois:
(i) houve revogação do Decreto Estadual n. 59.273/13 pelo de n. 59.853/13, pois,

cuidando o primeiro de declaração de interesse social para fim de desapropriação sobre imóveis
"para implantação de casas populares e prestação de serviços, no âmbito de concessão
administrativa, na forma de parceria público-privada em fase de elaboração de editais",
sobrevieram "alterações que implicaram revisão de alguns elementos da parceria", o que se deu
exatamente por conta de "contribuições oriundas dos diversos atores da política pública de
habitação manifestações da sociedade civil e também dos demais órgãos da administração com
competência para tratar e regular a matéria", alterações estas como (i-a) submissão ao Poder
Concedente pela concessionária da "indicação das áreas onde se dará a implantação do objeto da
parceria", daí que não haverá emissão de decreto de interesse social para expropriação senão
depois do "Poder Concedente ... verificar o preenchimentos dos requisitos previstos no edital", (ii-
fls. 15

b) "ampliação das formas de aquisição de terrenos pela concessionária. que poderá ocorrer pela
via negocial com participação dos proprietários em projetos associados, possibilidade que
deverá reduzir a necessidade de desapropriações" e (ii-c) disponibilização pelo Poder
Concedente de 100% das áreas destinadas às habitações de Interesse Social (HIS) e pela
concessionária de 100% das áreas necessárias às Habitações de Mercado Popular( HMP) (fls.
1.109/1.111 e 1.146; aqui, cabe uma ressalva: falou-se a fls. 1.110 que a indicação de áreas para
expropriação pela concessionária deveria recair "sobre terrenos ou imóveis não edificados,
subutilizados ou não utilizados, nos conceitos preconizados no Título II, Capítulo III, Subseção I,
da Lei Municipal n. 16.050, de 31 de julho de 2014 (Plano Diretor Estratégico do Município de
São Paulo)", diretriz esta que, porque "sempre fez parte do projeto desde a sua concepção", teria
de ser introduzida na minuta de contrato integrante do edital na forma do item 29.1.2.5.1 –
conforme redação que se vê a fls. 1.146 -, porém tal restrição de indicação de áreas não foi
introduzida realmente, tanto que o contrato efetivamente celebrado não contém aquele item,
consoante se vê a fls. 1.135 anverso, daí que o informe feito a fls. 1.110 não é verdadeiro);
(ii) a PPP Habitacional, especificamente para a região central desta Capital, foi
objeto de audiência pública realizada na Câmara Municipal de São Paulo, realizada em 9 de
outubro de 2013 (fls. 1.172/1.222) e divulgada entre 1º e 8 de outubro de 2013 (fls. 1.159/1.165);
e
(iii) a corroborar o contido a fls. 244 e ss., para os terrenos destinados às

Habitações de Interesse Social (HIS), para o qual há participação da Prefeitura do Município de
São Paulo, em sendo eles "áreas ocupadas por população de baixa renda demarcadas como ZEIS
1 e 3", haverá constituição de Conselhos Gestores que são compostos "por representantes dos
moradores, do Executivo e da sociedade civil organizada", fazendo-se, ainda, o cadastro das
"famílias de baixa renda que eventualmente forem afetadas pelas construção das unidades
habitacionais".
VI
Posto isto, julgo improcedente em parte ação proposta pelo Ministério Público
do Estado de São Paulo em face do Estado de São Paulo.
Não cabe imposição de pagamento de verbas de sucumbência em desfavor do

autor, pois incabível a imposição de pagamento de custas, despesas pelo autor (art. 18 da Lei
Federal n. 7.347/85; neste sentido, mutatis mutandis, STJ, REsp 222.789/MG, 3ª T., Rel. Min.
fls. 16

Carlos Alberto Menezes Direito, v.u., j. 19.12.00, DJ 19.3.01, pág. 105: "O Ministério Público,
autor da ação civil pública, não responde pelos ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé,
nos termos da Lei especial de regência ... Tem razão o Ministério Público quanto aos ônus da
sucumbência. Trata-se de ação civil pública, que tem regência própria para a sucumbência. É
nesse sentido a jurisprudência da Corte: REsp n° 47.242/RS, Relator o Senhor Ministro Gomes de
Barros, DJ de 17.10.94; REsp n° 26.140/SP, Relator o Senhor Ministro Antônio de Pádua
Ribeiro, DJ de 30.10.95; REsp n° 1.523/MS, Relator o Senhor Ministro José Delgado, DJ de
14.10.96; REsp n° 57.162/MG, Relator o Senhor Ministro Antônio de Pádua Ribeiro, DJ de
28.11.96").
Também está dispensado o pagamento de honorários advocatícios, visto que "...

'posiciona-se o STJ no sentido de que, em sede de ação civil pública, a condenação do Ministério
Público ao pagamento de honorários advocatícios somente é cabível na hipótese de comprovada
e inequívoca má-fé do 'Parquet' (EREsp 895.530/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 18.12.09)"
(STJ, REsp 1.099.573/RJ, 2ª T., Rel. Min. Castro Meira, v.u., j. 27.4.10, DJe 19.5.10).
P.R.I. e C..
São Paulo, 13 de março de 2017.
Randolfo Ferraz de Campos

Juiz(ª) de Direito

PPP - Habitacional

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fls.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Instruiu a petição inicial com os documentos de fls. 43/231.

Determinou este Juízo, a fls. 235, o aguardo da manifestação do réu Estado de

O réu Estado de São Paulo manifestou-se espontaneamente acerca do

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Indeferida foi a liminar a fls. 758/761. Na mesma decisão, determinou-se a

Contra a decisão que indeferiu a liminar, interpôs o autor o agravo de instrumento

A corré Municipalidade de São Paulo, por sua vez, interpôs o agravo de

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Réplica foi ofertada a fls. 931/941.

Apresentaram manifestação (fls. 896/906) os senhores Armando Maximo Maciel,

Manifestou-se (fls. 944/946) o corréu Estado de São Paulo pelo indeferimento do

Citada (fls. 953), a corré Municipalidade apresentou contestação (fls. 968/979),

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

significativo da implementação do programa habitacional em questão.

Foi ofertada réplica a fls. 1.066/1.068.

O autor manifestou-se contrariamente ao pleito de fls. 896/909, conforme consta a

Instadas a se manifestarem, as partes afirmaram não haver interesse na produção

O julgamento foi convertido em diligência pela decisão de fls. 1.086,

Manifestou-se o autor a fls. 1.234/1.235 com juntada de parecer do CAEX a fls

Encerrada a instrução, falaram as partes em memoriais (fls. 1.297/1.301 e

Cumpre, primeiramente, afastar a preliminar de impossibilidade jurídica do

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Passa-se, assim, ao exame do mérito.

A PPP Habitacional é programa cujo objetivo se insere na competência da ré,

Especificamente quanto à região central do Município de São Paulo, a PPP

(ii) como estratégia fazer a "identificação de oportunidades para intervenção

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imóvel residencial em qualquer parte do território nacional" e já tiver sido "atendido

Ainda a respeito da estratégia a adotar, é ela pautada pelas seguintes diretrizes:

- estes diferentes setores de intervenção em número de seis deverão receber, sem

- gerar a integração territorial dos diferentes setores tendo a oferta de habitação

- implementar, através do aumento da oferta habitacional, a requalificação destes

Acrescente-se que, para cada um dos setores de intervenção definidos em número

A PPP Habitacional da Região Central do Município de São Paulo, bem assim,

E caberá ao parceiro privado as seguintes responsabilidades no âmbito daquela

- realizar projetos e obras para oferta de moradias de interesse social mediante

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- viabilizar financiamento habitacional nas condições estabelecidas pela SH;

- fazer a gestão da carteira de mutuários;

- efetuar a administração condominial;

- concretizar trabalho social de pré e pós-ocupação, incluindo nele a capacitação

Responsabilidades a gerarem para aquele parceiro privado as correlatas

- prestação de serviços de cadastramento e habilitação da população alvo da PPP;

- recepção, análise e preparação dos documentos para elaboração e assinatura dos

- concessão de financiamento ao público alvo conforme parâmetros estabelecidos

- prestação de serviços de administração da carteira de financiamento;

- prestação de serviços de concessão e controle de subsídios, conforme

- obtenção do habite-se e averbação do empreendimento com matrícula

- prestação de serviços de gestão das áreas comerciais e de serviços dos

- instalação e administração dos condomínios e capacitação dos condôminios para

- prestação de serviços de preservação, educação e conservação ambientais;

- outros que venham a ser especificados no edital correspondente.

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Já o Poder Público terá as seguintes obrigações:

- outorgar poderes ao Parceiro Privado;

- pagar a contraprestação ao Parceiro Privado depois de receber as unidades;

Não se cuida, pois, de meramente ofertar habitações, mas de fazê-lo em contexto

Induvidosamente, portanto, cuida-se de programa que acaba por consubstanciar

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