El acto administrativo

Curso de Especialización en Derecho Administrativo

Organizador: Centro de Estudios en Justicia y Derechos
Humanos - Ministerio de Justicia

Alejandro Moscol Salinas

24 de mayo de 2016
 Acto Administrativo: introducción (1)

Categorías jurídicas en el derecho administrativo:

• Acto administrativo
• Procedimiento Administrativo.
• Contrato Administrativo.
• Reglamento Administrativo.
• Actividad material de la administración.
 Acto Administrativo: introducción (2)

• En un sentido amplio: todo acto jurídico dictado por la Administración

y sometido a Derecho Administrativo. Se distingue de la actuación no
jurídica (actos materiales), o de los actos jurídicos producidos por los
administrados (actos del administrado).
• Concepto más estricto (aceptado por doctrina y legislaciones): Se
excluyen los Reglamentos (*) (es fuente, destinatarios generales o
indeterminados, crea o modifica derecho objetivo), se excluyen los
actos contractuales (contratos de la Administración Pública) y se
independiza del uso de la coacción administrativa concretándose en
declaraciones y no en ejecuciones.
(*) La doctrina reconoce los reglamentos ejecutivos, independientes y
de urgencia.
García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, p.533.
 Acto Administrativo (LPAG)

- Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que,

en el marco de normas de derecho público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

- Ejemplos: imposición de multa administrativa, otorgamiento de

autorización de funcionamiento.
 Acto Administrativo (LPAG)

• No son actos administrativos:

• Los actos de administración interna de las entidades destinados a

organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios.
Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las
disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas
normas que expresamente así lo establezcan.

• Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

 Acto Administrativo (LPAG)

• Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia

de los servicios y fines de las entidades.

• Son emitidos por órgano competente, su objeto debe ser física y

jurídicamente posible, su motivación es facultativa cuando los superiores
jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos.

• Las decisiones internas de mero trámite pueden impartirse verbalmente

por el órgano competente. El órgano inferior que las reciba las
documentará indicando que procede por “orden de…”.
 Acto Administrativo y Acto de Gobierno

• Necesidad de someter el ejercicio del poder público al derecho.

• Disminución de las decisiones de la administración que no estén

sometidas a control y a derecho.

• Diferencia entre Acto Administrativo y Acto de Gobierno o Acto Política.

• Presencia de la discrecionalidad en el ejercicio del poder público. Actos

con discrecionalidad alta, media o baja. Sometimiento a la razonabilidad
como garantía y a la motivación.
 Acto Administrativo (LPAG)

• La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una

Administración.
• Tener en cuenta artículo 1° de la LPAG: Entidad de la Administración Pública:
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Gobiernos Regionales y
Locales, Organismos Constitucionalmente Autónomos; las demás entidades
y organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se
realizan en virtud de potestades administrativas; y las personas jurídicas bajo
el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado.
 Elementos del Acto Administrativo

• Subjetivos: Administración, órganos, competencia,

investidura legítima del titular del órgano.
• Objetivos: presupuesto de hecho, objeto, fin (finalidad
pública). Motivación.
• Formales: procedimiento, forma de la declaración.

García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I,

p.538 y siguientes.
 Características del Acto Administrativo

• Estabilidad. Vinculado con la seguridad jurídica. Diferenciar de la nulidad.

Excepción: la revocación.

• Revisable. Genera cosa decidida. No genera cosa juzgada. Necesidad del

control jurisdiccional. No exigibilidad de la doble instancia administrativa.
Posibilidad de nulidad de oficio y posibilidad de proceso de lesividad.

• Ejecutivo y ejecutorio. Es de obligatorio cumplimiento. Manifestación de la

potestad de autotutela administrativa y la posibilidad de exigir su
cumplimiento coactivo.
 Requisitos de validez del acto administrativo -
Competencia

• Son requisitos de validez de los actos administrativos:

1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia,

territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente
nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados,
cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables
para su emisión.
 La competencia administrativa (1)

• La Constitución Política y la ley como fuente de la competencia

administrativa (legalidad). Función de la Ley Orgánica y de la ley.

• Reglamentación: a cargo de normas administrativas.

• Organización administrativa interna: Reglamentos de Organización

y Funciones, Manual de Organización y Funciones, Cuadro de
Asignación de Personal.
 La competencia administrativa (2)

• La competencia desconcentrada. Reglas de la nueva gestión pública.

• Cuando una norma atribuya una competencia o facultad sin especificar

qué órgano la ejerce:

Regla: Corresponde al órgano de inferior jerarquía de función más similar

a ella (criterio de materia y territorio).

Si coexisten varios órganos posibles: el superior jerárquico común.

 La competencia administrativa (3)

• La ley atribuye a los órganos menor jerarquía funciones menores y

operativas dentro de las entidades:
• Confrontación de hechos con normas expresas.
• Certificaciones
• Inscripciones
• Remisiones al archivo
• Notificaciones
• Expedición de copias certificadas
• Comunicaciones
• Devolución de documentos.
 La competencia administrativa (4)

• La competencia administrativa es inalienable.

• Diferencias con otras figuras: delegación de la competencia, encargo de

gestión, colaboración entre entidades administrativas.

• Nulidad de aquellos actos administrativos o contratos que impliquen

renuncia a la titularidad o a la abstención del ejercicio de atribuciones
conferidas a algún órgano administrativo.

• Solo por ley o en mandato judicial expreso y concreto, puede ser exigible
a una autoridad no ejercer una atribución administrativa.
 La competencia administrativa (5)

• La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o su no

ejercicio cuando corresponda, constituye falta disciplinaria imputable a la
autoridad.

• Casos especiales de ejercicio de la competencia afectando el principio de

legalidad administrativa.

• Evaluar: pronunciamiento respecto de materias que no eran de su

competencia, aplicación indebida del derecho, apreciación inadecuada de
los hechos, pronunciamiento ultra petita.
 Conflicto con la función jurisdiccional

• Autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en

sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre
determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser
esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo: Solicitar al
órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.
• En caso que exista estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la
autoridad competente determina su inhibición hasta que el órgano
jurisdiccional resuelva.
• Resolución inhibitoria se eleva en consulta al superior jerárquico (con o sin
apelación).
• Si se confirma la resolución, se comunica al Procurador Público
(protección del Estado).
 Ejercicio de la competencia
• El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano
administrativo. Salvo: cambio de competencia por motivos de
delegación o avocación.

• El encargo de gestión, la delegación de firma y la suplencia no

suponen alteración de la titularidad de la competencia.

• Se respetan las competencia otorgadas por la Constitución.

• Si durante la tramitación de un procedimiento administrativo, la

competencia es transferida a otro órgano o entidad por motivos
organizacionales, en este último continuará sin retrotraer etapas ni
suspender plazos.
Deberes de las autoridades en los procedimientos

Asimismo, se establece que las autoridades tiene como

deber:

Actuar dentro del ámbito de su competencia y los

fines (principio de legalidad y control del exceso de
poder).
Requisitos de validez del acto administrativo

2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su

respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente
sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y
jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público

asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin
que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a
favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley.
La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera
discrecionalidad.
 Requisitos de validez del acto administrativo –
Motivación

4. Motivación.- El acto administrativo debe estar

debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico.
 Motivación
• Certeza y motivación suficiente
• Sobre el contenido constitucionalmente protegido de la
motivación:

“Está delimitado en los siguiente supuestos: inexistencia de

motivación o motivación aparente; falta de motivación interna
del razonamiento; deficiencias en la motivación externa;
justificación de las premisas, motivación insuficiente; y
motivación sustancialmente incongruente” (STC 3943-2006-
PA/TC)
 Motivación (2)
• La motivación debe ser expresa. Relación concreta y directa
en lo probado en la instrucción (verdad material, relevancia
de los hechos y medios probatorios) y la fundamentación
jurídica (razonamiento jurídico)

• Importancia de delimitar alcances de la discrecionalidad

administrativa.
 Motivación (3)
• Puede motivarse mediante la declaración de conformidad
con fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes,
decisiones u otra documentación.
• Necesidad que obren en el expediente y se les identifique de
forma cierta.
• Se constituyen en parte integrante del acto administrativo.
• No se admiten la exposición de fórmulas generales o vacías
de fundamentación para el caso concreto o aquellas
fórmulas que por su oscuridad, vaguedad o contradicción o
insuficiencia no esclarecen de forma suficiente.
 Motivación (4)
No precisan de motivación (excepción expresa de la Ley
27444):

- Las decisiones de mero trámite que impulsan el

procedimiento.

- Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el

administrado y el acto administrativo no perjudica derechos
de terceros.

- Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos

administrativos sustancialmente iguales. Es suficiente la
motivación única.
 Requisitos de validez del acto administrativo –
Procedimiento regular

5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto

debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generación.
 Procedimiento regular (1)

 El concepto “procedimiento” no es exclusivo del ámbito del

derecho público o propio del derecho administrativo. Es un
concepto identificable en ámbitos privados.

 Existe una objetiva y concreta vinculación entre el acto

administrativo y el procedimiento administrativo.

 Debe existir una correspondencia entre el procedimiento

administrativo y los fines por lo que actúan las Administraciones
Públicas.

 El procedimiento administrativo no es el único medio por el cual la

Administración Pública satisface el interés general que motiva su
existencia.
 Procedimiento regular (2)

El procedimiento administrativo puede definirse como la actividad

unilateral y formalizada de las Administraciones Públicas para la
producción de actos administrativos.

(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –

Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.308)
 Procedimiento regular (3)

• Se trata de actividad administrativa: es actividad jurídica.

• Se diferencia de otras actuaciones materiales de la administración.

• Es actividad unilateral. Las declaraciones finales no requieren de la

voluntad de un tercero para alcanzar su validez y eficacia.

• Se diferencia de contratos administrativos en los cuales si se requiere

la voluntad para que produzca efectos.

(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –

Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.308-309)
 Procedimiento regular (4)

• Es actividad formalizada. Se desarrolla con una lógica que lo sustenta

y trámites predeterminados.

• Es actividad administrativa en sentido subjetivo: emana de un

Administración Pública.

• Es actividad administrativa en sentido objetivo: es una actividad de la

Administración Pública bajo el régimen del Derecho Administrativo.

• Diferenciar: la actuación administrativa formalizada (potestad

administrativa) puede tener por objeto la producción de actos
administrativos, reglamentos administrativos y contratos
administrativos.

(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –

Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.309)
 Procedimiento regular (5)

“(…) El procedimiento administrativo en sentido estricto objeto de

estudio ahora se refiere, en sentido técnico – jurídico, a supuestos
en los que la actividad administrativa se centra en la aplicación del
Derecho objetivo mediante una declaración cuya lógica y eficacia
se circunscribe a un supuesto concreto, esto es, se trata de la
realización concreta del Derecho de forma típica”

(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –

Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.309-310)
 Procedimiento regular (6)

• El procedimiento administrativo es “el cauce formal para el desarrollo

de la actividad administrativa”

• Articula la relación Administración Pública y sujetos interesados.

• Responde a fines específicos:

• Garantiza el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de las
actuaciones administrativas.
• Permite uniformizar y racionalizar la actuación administrativa para la
satisfacción eficaz de las necesidades colectivas.
• Posibilita la participación de los particulares en la toma de decisiones.

(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –

Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.310)
 Procedimiento regular (7)

• El procedimiento administrativo constituye un instrumento de

control de la legitimidad (legalidad y razonabilidad o justicia) y del
“acierto de los actos en relación con el interés público” que
persigue la administración.

(Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo II. Palestra Editores,

Lima, 2010, p.629)
 Procedimiento regular (8)
Debido proceso en sede administrativa:
– El Tribunal Constitucional señala que el Debido Proceso
Administrativo supone en toda circunstancia el respeto por parte de
la administración pública de todos aquellos principios y derechos
normalmente invocados en el ámbito de la jurisdicción (STC 026-
97-AA/TC).

– Ello se encuentra reconocido en el ámbito administrativo por la ley

a través de los diversos procedimientos de defensa o
reconocimiento de derechos.

– La objetividad e imparcialidad son valoraciones indesligables del

debido procedimiento (STC 968-97-AA/TC).
 Procedimiento regular (9)
Debido proceso en sede administrativa:
– Derecho al juez natural que manifestará con la existencia de un
órgano competente predeterminado en el procedimiento
administrativo.

– Inobservancia de las normas del procedimiento esenciales vulnera el

debido proceso en sede administrativa (STC 1142-98-AA/TC). (v.g.
destitución de funcionarios sin procedimiento disciplinario previo).

Principio de contradicción

– TC afirma la aplicación del derecho de defensa durante todo el

desarrollo del proceso.
 Procedimiento regular (10)
Publicidad:
– TC ha afirmado la importancia de la notificación y de la indefensión
que se genera (v.g. en cuanto a interponer recursos administrativos).
Incluso validez de la publicación del acto administrativo.

Motivación:

– La motivación está vinculada al principio de interdicción de la

arbitrariedad y el debido proceso.
 Procedimiento regular (11)
El profesor Cassagne resalta que el debido procedimiento implica
el reconocimiento de 3 derechos fundamentales:

1. Derecho a ser oído.

2. Derecho a ofrecer y producir pruebas
3. Derecho a una decisión fundada.

(Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo II. Palestra

Editores, Lima, 2010, p.648)
 Procedimiento regular (11)
Existen requisitos especiales para los casos de órganos
colegiados:

- Aplicación del régimen especial de la LPAG (artículo 95° y

siguientes).
- Régimen de sesiones: Quórum para instalación y quórum para
votación.
- Obligatoriedad del voto. Diferenciar con la abstención.
- Registro de las actuaciones: Obligatoriedad del Acta.
 Clasificación de los actos administrativos
 Actos administrativos generales e individuales (singulares)
 Actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos de
trámite (preparatorios o actos del procedimiento).
 Actos favorables o ampliatorios, actos de gravamen y actos denegatorios.
 Actos administrativos personales y actos administrativos reales
 Actos administrativos según la forma de su exteriorización (expresos, tácitos,
implícitos). Caso del oficio, caso del silencio administrativo, caso del derecho
de petición.
 Actos administrativos impugnables, consentidos y firmes.

Fuente:
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, Tirant lo blanch y Universidad del Externado, Bogota, 2011.
p. 392-398
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Octava Edición,
Lima, 2009.
 Clasificación de los actos administrativos (2)
 Actos constitutivos y declarativos.
 Actos de incoación, instrucción, ordenación, intimación, resolutivos y de
ejecución.
 Actos según su forma de producción (individuales, en masa)
 Actos unipersonales y actos colegiados.
 Actos simple y complejos
 Actos reglados y discrecionales

Fuente:
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, Tirant lo blanch y Universidad del
Externado, Bogota, 2011. p. 392-398
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Gaceta Jurídica. Octava Edición, Lima, 2009.