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Dictamen 81/2018, de 14 de febrero, del Consejo Consultivo de Andalucía,

de Consulta facultativa sobre determinadas cuestiones atinentes a los
requisitos necesarios para que un concejal pase a la situación de no adscrito
y sobre los efectos que conlleva esta situación frente al Ayuntamiento y
frente a su Grupo Municipal.

Consejo Consultivo de Andalucía

ENTIDADES LOCALES. Expulsión de una concejala de un grupo político. Necesariedad de

la elevación del acuerdo de expulsión al Pleno para la toma en conocimiento. La
Corporación Local deberá comprobar que el acuerdo de expulsión reúne ciertas
formalidades extrínsecas, pero no puede entrar a conocer cuestiones de orden sustantivo.
El dies a quo a partir del cual surte efectos la situación de la concejala, en relación a las
Comisiones Municipales y Consejos Rectores de Agencias Municipales, es desde que se
presenta el escrito en el Registro General de la Entidad Local. Sin embargo, la interesada
no podrá tomar decisiones como miembro del grupo municipal desde el momento en que
ésta tiene conocimiento de la expulsión

FUNDAMENTOS JURÍDICOS
I El Ayuntamiento de Granada solicita dictamen facultativo sobre determinadas cuestiones
atinentes a los requisitos necesarios para que un concejal pase a la situación de no adscrito
y sobre los efectos que conlleva esta situación frente al Ayuntamiento y frente a su grupo
municipal.
El asunto de consulta no está comprendido entre los que, según el artículo 17 de la Ley
4/2005, de 8 de abril (LA LEY 796/2005), del Consejo Consultivo de Andalucía, deben ser
preceptivamente dictaminados. Ahora bien, los artículos 4 y 18 de la misma Ley prevén la
posibilidad de consultas facultativas en supuestos no contemplados en el artículo 17 "que
por su especial trascendencia o repercusión lo requieran".
Esta posibilidad se desarrolla en el artículo 8.2 del Reglamento Orgánico del Consejo, que
exige que la trascendencia o repercusión del asunto objeto de consulta sean debidamente
fundamentados en la petición, al mismo tiempo que establece una limitación subjetiva al
concretar que no podrán ser formuladas al Consejo consultas facultativas por aquellas
entidades y organismos a los que la Ley de creación del mismo sólo reconoce la facultad de

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consultar en los casos previstos por las leyes.

En este caso, la solicitud de dictamen ha sido formulada por órgano competente, el Sr.
Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Granada y viene acompañada de la fundamentación
exigida por la norma. La documentación inicialmente remitida ha sido completada a
requerimiento de este Consejo Consultivo (oficio de 20 de diciembre de 2017).
Aunque el Consejo Consultivo ha examinado el régimen jurídico aplicable a los concejales no
adscritos en el dictamen 593/2009, precisamente dando respuesta a una consulta facultativa
formulada por el Ayuntamiento de Pozoblanco, la que ahora plantea el Ayuntamiento de
Granada presente aspectos que permiten profundizar y perfilar la doctrina sobre esta
materia, teniendo en cuenta la normativa vigente y las novedades jurisprudenciales habidas
con posterioridad. Anteriormente, en su dictamen 40/2002, este Órgano Consultivo abordó
otra consulta facultativa sobre la constitucionalidad de determinadas propuestas
encaminadas a la lucha contra el transfuguismo, con determinación de su incidencia
normativa, competencia y procedimiento a seguir.
La solicitud de dictamen razona que las cuestiones planteadas no sólo afectan a un grupo
municipal, sino a la composición y funcionamiento de los órganos municipales. En este
sentido, se afirma que la consulta presenta interés general, más allá de la repercusión de
los problemas planteados en el funcionamiento del Ayuntamiento de Granada. Al igual que
se expuso en el dictamen 593/2009, también en este caso debe reconocerse la importancia
social y política de las cuestiones objeto de consulta, cuya repercusión y especial
transcendencia motivó un pronunciamiento favorable a su admisión.
II Ante todo, hay que señalar que, al acordar la admisión de la consulta, el Consejo
Consultivo se reservó la posibilidad de acotar su pronunciamiento, una vez analizada la
documentación que se requirió al Ayuntamiento consultante, a la que se suman las
alegaciones que han realizado los concejales directamente concernidos por la consulta.
Dicha posibilidad se condiciona en estos casos a la verificación de la existencia de una
trabazón lógica entre las cuestiones que de modo inconcuso estén dotadas de especial
"trascendencia o repercusión" y aquellas otras en las que esta exigencia legal presente
alguna duda, que sólo se puede despejar una vez analizadas todas las cuestiones con
plenitud de conocimiento.

Por otra parte, hay que hacer notar que el dictamen del Consejo Consultivo se emite, en
todo caso, en el ejercicio de su función de velar por la observancia de la Constitución, el
Estatuto de Autonomía para Andalucía y el resto del ordenamiento jurídico y sin entrar a
conocer de los aspectos de oportunidad y conveniencia, salvo en los supuestos en los que le
sea solicitado expresamente este tipo de pronunciamiento. Dicha función es inherente
también al objeto de las consultas facultativas y la respuesta que el Consejo Consultivo
ofrece, aunque no resulte vinculante, es apreciada por la autonomía con la que el órgano
ejerce su función para garantizar su objetividad e independencia, en este caso actuando
como supremo órgano de asesoramiento de las Entidades Locales, tal y como proclama el
artículo 129.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aunque lo sea bajo el estricto
presupuesto legal que condiciona la admisión de este tipo de consultas. Desde esta óptica,
la misión del Consejo Consultivo requiere un análisis de los asuntos en un clima de respeto,
serenidad y confianza en la alta misión que le encomienda el Estatuto de Autonomía,
incompatible con los reproches que en este caso se han formulado por algún interesado al
considerar que el Alcalde de Granada persigue de propósito una maniobra dilatoria y un
"informe propicio", despreciando los informes que han sido emitidos en el expediente.
Por el contrario, el presente dictamen se formula con imparcialidad de criterio y valorando
como es debido los informes emitidos por la Secretaría General del Ayuntamiento, cuya
calidad y rigor técnico están fuera de toda duda. Asimismo, hay que advertir que el Consejo
ha examinado los escritos de alegaciones y documentos presentados para su unión al
expediente, y ha considerado la delicada situación en que se formula la referida consulta,
mediando una denuncia ante la Fiscalía Provincial de Granada de quien se considera legítima

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representante de "Vamos Granada", que alega que el Alcalde podría haber cometido los
delitos de prevaricación y malversación de fondos, y una demanda de la concejala expulsada
de dicha formación política contra "Vamos Granada", que aduce que este partido político ha
vulnerado sus derechos fundamentales de asociación y participación política.
El dictamen debe ceñirse al examen de las cuestiones planteadas, considerando que no ha
recaído ninguna resolución judicial sobre la cuestión de fondo y la valoración de la
trascendencia penal de las conductas referidas no compete a este Consejo Consultivo. Así
pues, el examen de la cuestión de fondo resulta procedente con estas prevenciones,
teniendo en cuenta que no ha recaído un pronunciamiento constitutivo de cosa juzgada.

Sin perjuicio de lo anterior, antes de dar respuesta a las distintas cuestiones que se
formulan, damos cuenta de la interpretación que ha efectuado el Consejo Consultivo del
artículo 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LA
LEY 847/1985) (en adelante LBRL) y normas concordantes. Aunque en la documentación que
acompaña a la solicitud de dictamen sólo se cita el dictamen 311/2013, del Consejo Jurídico
Consultivo de la Comunidad Valenciana, conviene hacer notar que el Consejo Consultivo de
Andalucía ha examinado en diferentes dictámenes el régimen jurídico de los concejales no
adscritos y distintas posibilidades de regulación con que cuentan las Entidades Locales,
siempre que se ajusten a la normativa básica y a la legislación autonómica. En concreto, nos
referimos a las consultas facultativas que aborda en los dictámenes 40/2002 y 593/2009.
Asimismo, el dictamen 331/2002 da respuesta a una consulta facultativa sobre un proyecto
de reglamento municipal de grupos políticos. Reiteramos las consideraciones realizadas en
dichos dictámenes, cuya lectura resulta aconsejable para enmarcar la cuestión de fondo, si
bien los damos por reproducidos para centrarnos en las concretas cuestiones que plantea la
consulta formulada por el Ayuntamiento de Granada.
Tal y como anticipamos, este fundamento jurídico se destina a la interpretación del artículo
73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985) y normas concordantes, ampliando las consideraciones
que este Consejo Consultivo realizó en 2009, cuya validez resulta avalada por la
jurisprudencia constitucional. Comoquiera que la última sentencia del Tribunal Constitucional
que se menciona en el dictamen 593/2009 data de ese mismo año (concretamente se trata
de la núm. 169/2009, de 9 de julio), hay que señalar que la jurisprudencia posterior permite
reafirmar las conclusiones entonces alcanzadas por el Consejo Consultivo sobre el ejercicio
del ius in officium, la salvaguarda del núcleo de la función representativa y los límites que
derivan de la consideración de determinados concejales como no adscritos. Así lo confirma
(entre otras) la STC 20/2011, de 14 de marzo (LA LEY 6072/2011), y la serie de sentencias
que le siguen en relación con diversos recursos de amparo interpuestos por concejales del
Ayuntamiento de Majadahonda, así como las SSTC 117/2012, de 4 de junio (LA LEY
85387/2012), 9/2012, de 18 de enero (LA LEY 4539/2012) y 151/2017, de 21 de diciembre
(LA LEY 179374/2017).
Precisado lo anterior, nos referimos al reparto competencial, fuentes y principios
interpretativos en la materia. La respuesta a las cuestiones planteadas debe atender, ante
todo, a lo dispuesto en el artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985), teniendo en cuenta
que dicho precepto no establece un régimen completo e indisponible del régimen jurídico de
los miembros no adscritos de las Corporaciones Locales (en este caso concejales), sino que
permite un amplio margen de desarrollo por las leyes de régimen local de cada Comunidad
Autónoma y los correspondientes reglamentos orgánicos de Ayuntamientos o Diputaciones.

En este plano, traemos a colación la doctrina que se formula en la STC 214/1989 (LA LEY
130664-NS/0000) (FJ 6) en los siguientes términos:
«De este modo, según los recurrentes, el marco normativo por el que se ordena
directamente y, en primer término, la organización de las Entidades Locales queda
constituido por las previsiones de la LRBRL (LA LEY 847/1985) y de los Reglamentos
Orgánicos de las Entidades Locales, quedando relegadas las normas que las Comunidades
Autónomas puedan dictar sobre la materia a una posición secundaria, de orden subsidiario o

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supletorio en cuanto a su eficacia, ya que sólo vincularán a las Entidades locales en la

medida en que éstas no ejerciten la competencia que se les reconoce y no se doten de esa
estructura organizativa complementaria o, aun en la hipótesis de que habiéndolo previsto,
tales previsiones autonómicas no resulten incompatibles con las del correspondiente
Reglamento Orgánico Local».
Lo que sucede es que, en lo concerniente a la organización municipal, el orden
constitucional de distribución de competencias se funda en el reconocimiento de tres
ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado (art. 149.1.18.ª de
la Constitución (LA LEY 2500/1978)), la legislación de desarrollo de las Comunidades
Autónomas según los respectivos Estatutos y la potestad reglamentaria de los municipios,
inherente esta última a la autonomía que la Constitución garantiza en su art. 140. De
acuerdo con el modelo constitucional anterior, el art. 20 de la L.R.B.R.L. (LA LEY 847/1985),
establece en su apartado 1.º, los órganos municipales de carácter necesario, reconociendo
en el párrafo c) de este mismo apartado la potestad de autoorganización complementaria
que corresponde a los propios municipios, lo que, en sí mismo, no plantea problema
constitucional alguno. Este problema surge en relación con el último inciso de ese mismo
párrafo, según el cual, dicha potestad reglamentaria de autoorganización no tiene más
límite que el respeto de los órganos necesarios establecidos por la Ley básica estatal. Con
ello resulta evidente que se elimina la posibilidad de todo espacio normativo para la
legislación autonómica de desarrollo autonómico en materia de organización municipal, lo
que contradice frontalmente el orden constitucional de distribución de competencias arriba
descrito. Bien entendido que la declaración de inconstitucionalidad de este inciso está
justificada por la exclusividad que como límite se atribuye a esta ley, lo que en modo
alguno impide que la L.R.B.R.L. (LA LEY 847/1985) continúe, en cuanto Ley básica del
Estado, constituyendo un límite (no el único) a la Reglamentación organizativa de los
Municipios.
«Sin perjuicio de lo anterior, el apartado 2.º de este mismo precepto reconoce formalmente
la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas para que éstas puedan establecer
una organización municipal complementaria de la fijada con carácter básico o necesario por
la propia L.R.B.R.L. (LA LEY 847/1985) No obstante, dicho reconocimiento queda supeditado
en su último inciso al hecho de que «regirá en cada municipio en todo aquello que su
Reglamento orgánico no disponga lo contrario». Ello significa, como subrayan los
recurrentes, que el espacio normativo de las Comunidades Autónomas, en este punto, queda
también virtualmente desplazado en su totalidad por la prevalencia de los reglamentos
orgánicos complementarios de que puedan dotarse, según esta Ley, los propios municipios.
Por lo que también debe declararse contrario al orden constitucional de competencias el
inciso transcrito.
«En consecuencia, depurado el precepto de los dos incisos a que se ha hecho referencia,
permita que éste se ajuste al orden constitucional de distribución de competencias, pues en
el mismo se definen los órganos básicos municipales, se reconoce la potestad legislativa de
desarrollo de las Comunidades Autónomas y se admite, al propio tiempo, la existencia de un
ámbito reservado a la autonomía organizativa municipal, ámbito éste que no podrá ser
desconocido o invadido por las normas que, en materia de organización municipal
complementaria, dicten las Comunidades Autónomas…»
Por otro lado, la interpretación de las normas reguladoras de los grupos políticos y del
estatus de los concejales no adscritos no puede perder de vista, en ningún caso, que existe
una reserva legal, exartículo 23.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978); q u e e s t á
concernido un derecho fundamental y es la LBRL (LA LEY 847/1985) la que ha plasmado
dicha figura, sin agotar toda la regulación posible, de manera que resulte viable el desarrollo
de la misma por los legisladores autonómicos, respetando el principio de autonomía local.
Como indica la jurisprudencia, el hecho de que el derecho fundamental contemplado en el
artículo 23.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) sea de configuración legal no autoriza al

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legislador a prescindir de su contenido esencial, y dicha naturaleza comporta asimismo que

la interpretación de la legalidad que delimita el contenido del mismo "secundum
constitutionem" lo sea en el sentido más favorable a su efectividad (STC 25/1990, de 19 de
febrero (LA LEY 636/1990), FJ 6, entre otras).
Partiendo de la referida normativa básica, y a falta de una disciplina legal autonómica sobre
el régimen de los miembros no adscritos de las Corporaciones Locales, es evidente el
protagonismo que en este ámbito pueden tener los reglamentos orgánicos municipales,
aprobados como expresión de la potestad de autoorganización de los municipios; expresión
por excelencia de la autonomía que la Constitución atribuye a la las Entidades Locales para
"la gestión de sus respectivos intereses" (art. 137 de la CE (LA LEY 2500/1978)); autonomía
de los municipios que la Constitución garantiza (art. 140 de la CE (LA LEY 2500/1978)).
Considerando el significado genuino de la autonomía local que se extrae de la Constitución
Española, no es casualidad que el artículo 4 de la LBRL (LA LEY 847/1985), al enunciar las
potestades que corresponden a los municipios y provincias dentro de la esfera de sus
c o m p e t e n c i a s , s e r e f i e r a , e n p r i m e r l u g a r , a l a s "potestades reglamentarias y de
autoorganización".
En este sentido, cabe subrayar la relevancia del reconocimiento de la potestad de
autoorganización en la Carta Europea de Autonomía Local (LA LEY 522/1989) (art. 6º.1) y en
el artículo 91.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en el que se dispone que "los
municipios disponen de plena capacidad de autoorganización dentro del marco de las
disposiciones generales establecidas por ley en materia de organización y funcionamiento
municipal". Dicha capacidad no puede minimizarse. En efecto, tal y como señala la
exposición de motivos de la Ley 5/2010, de 11 de junio (LA LEY 13083/2010), de Autonomía
Local de Andalucía, no estamos ante una potestad residual, sino ante el entendimiento de la
capacidad de autoorganización como regla, que ha de considerarse como función de
gobierno. En esta dirección, el artículo 4.2 de dicha Ley señala que la autonomía local
"comprende, en todo caso, la ordenación de los intereses públicos en el ámbito propio de
municipios y provincias, la organización y gestión de sus propios órganos de gobierno y
administración".

Enlazando con lo anterior, el artículo 5 de la Ley 5/2010 (LA LEY 13083/2010) se refiere
específicamente a la potestad de autoorganización, comenzando por señalar que las
Entidades Locales definen por sí mismas las estructuras administrativas internas con las que
pueden dotarse, con objeto de poder adaptarlas a sus necesidades específicas y a fin de
permitir una gestión eficaz (apdo. 1).
El mismo artículo dispone en su apartado 2 lo siguiente: "Sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado anterior, los municipios y provincias habrán de contar con los órganos necesarios,
previstos en la legislación básica sobre régimen local, para su gobierno y administración,
precisando asimismo que su funcionamiento, su régimen de acuerdos y el estatuto de sus
miembros se ajustarán a lo que aquella legislación establezca, garantizándose, en todo
caso, el ejercicio de la acción de gobierno y el respeto de la representación proporcional en
sus órganos asamblearios, conforme al principio de legitimación democrática. El resto de los
órganos complementarios se ajustará a lo que respectivamente dispongan los estatutos de
cada entidad local".
En este contexto, el artículo 20 de la LBRL (LA LEY 847/1985), tras disponer que el Alcalde,
los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los Ayuntamientos [apdo. 1.a)] y
establecer que la Comisión de Gobierno existe en todos los Municipios con población de
derecho superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su
Reglamento Orgánico o así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento [apdo. 1.a)], precisa en
el apartado 1.c) que "el resto de los órganos, complementarios de los anteriores, se
establece y regula por los propios Municipios en sus Reglamentos Orgánicos, sin otro límite
que el respeto a la organización determinada por esta Ley". Sin perjuicio de lo anterior, el
apartado 2 dispone que las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local

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podrán establecer una organización municipal complementaria de la prevista en este texto

legal, que regirá en cada Municipio en todo aquello que su Reglamento orgánico no disponga
lo contrario.
A su vez, el propio artículo 20 establece en su apartado 1.c) lo siguiente:

"todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar,

mediante la presencia de Concejales pertenecientes a los mismos, en los órganos
complementarios del Ayuntamiento que tengan por función el estudio, informe o consulta de
los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno".
Asimismo, al regular el funcionamiento del Pleno, el artículo 46.2.e) dispone que "en los
plenos ordinarios la parte dedicada al control de los demás órganos de la corporación deberá
presentar sustantividad propia y diferenciada de la parte resolutiva, debiéndose garantizar
de forma efectiva en su funcionamiento y, en su caso, en su regulación, la participación de
todos los grupos municipales en la formulación de ruegos, preguntas y mociones".
En cuanto a los municipios de gran población, damos por reproducidas las referencias
relativas a los grupos políticos contenidas en los artículos 122 y 132.
En este plano, la parca regulación legal lleva a considerar la regulación sobre los "Grupos
Políticos" prevista en los artículos 23 a (LA LEY 2574/1986)2 9 d e l R e g l a m e n t o d e
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por
Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (LA LEY 2574/1986), en la medida en que se
trata de aspectos no regulados en los reglamentos orgánicos municipales, a los que llama el
legislador con la finalidad de configurar el régimen jurídico examinado en todo aquello que
no se oponga a la regulación legal.
Como decimos, aunque la jurisprudencia constitucional examinada en el anterior fundamento
jurídico reconoce que el artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985) permite un amplio
margen de desarrollo para perfilar el régimen jurídico de los concejales no adscritos, hay que
tener en cuenta que dicho desarrollo debe observar los parámetros referidos en la STC
242/2012 (LA LEY 210621/2012), y las diferencias de trato que se introduzca con respecto a
los derechos de los demás concejales deben observar, entre otros, los principios de
necesidad, idoneidad y proporcionalidad, sin que en ningún caso puedan proyectarse sobre el
núcleo de la función representativa.
Así pues, considerando que las cuestiones suscitadas no encuentran respuesta en la
legislación de la Comunidad Autónoma ni en el Reglamento Orgánico Municipal del
Ayuntamiento de Granada, procede examinarlas a la luz de la LBRL (LA LEY 847/1985) y el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
(LA LEY 2574/1986), así como de la jurisprudencia en la materia.
Bajo estas premisas, traemos nuevamente a colación parte de las consideraciones que
formulamos en el dictamen 593/2009 en relación con el artículo 73.3 de la Ley 7/1985 (LA
LEY 847/1985), en la redacción dada por la Ley 57/2003 (LA LEY 1906/2003). Damos por
reproducidos los antecedentes de la norma, y entre ellos el contenido del "Acuerdo sobre un
código de conducta política en relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales",
suscrito el 7 de julio de 1998 por el Gobierno y las fuerzas políticas con representación
parlamentaria; Acuerdo renovado el 26 de septiembre de 2000, al que siguió un nuevo
documento, aprobado el 23 de mayo de 2006, y denominado como "II Adenda" al pacto
sobre el referido código de conducta, bajo la rúbrica "Un compromiso por el respeto a la
voluntad de los ciudadanos y la lealtad política en los gobiernos locales". Aunque
evidentemente no poseen el valor de normas jurídicas, tales acuerdos proporcionan
información valiosa para comprender el porqué de la redacción que se dio al artículo 73.3 de
la LBRL (LA LEY 847/1985). Así lo expuso este Consejo Consultivo en 2009: "Sin dejar de
destacar su importancia, el referido documento refleja un Acuerdo político y no una norma
jurídica que configure el estatus de los concejales no adscritos, en desarrollo de lo previsto
en el artículo 23.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978). Desde este punto de vista, el

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Acuerdo puede ser considerado un antecedente valioso en la interpretación del artículo 73.3
y normas concordantes, pero no es tampoco un documento que exprese la interpretación
auténtica de aquél, o integrador del mismo, pues corresponde al respectivo Reglamento
orgánico colmar aquellos aspectos de la regulación que están a expensas del desarrollo
legal".
Efectivamente, la Ley 57/2003 (LA LEY 1906/2003) modificó el apartado 3 del artículo 73 de
la LBRL (LA LEY 847/1985) y añadió un nuevo párrafo, quedando configurado el precepto en
los siguientes términos:
«A los efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se
constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se
establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya
la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia,
que tendrán la consideración de miembros no adscritos».
«El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá
asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un
componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de
miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con
carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan
destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la
corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter
patrimonial.
«Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores
a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se
ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación.

«Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como

coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida
abandonarla.
«Los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de la dotación a que se
refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la
Corporación, siempre que éste lo pida.
«Cuando la mayoría de los concejales de un grupo político municipal abandonen la
formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones, o
sean expulsados de la misma, serán los concejales que permanezcan en la citada formación
política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos. En cualquier
caso, el secretario de la corporación podrá dirigirse al representante legal de la formación
política que presentó la correspondiente candidatura a efectos de que notifique la
acreditación de las circunstancias señaladas.»
La vigente redacción del apartado transcrito, tiene origen en las enmiendas 201 y 202 del
Grupo Parlamentario Socialista al "Proyecto de Ley de Medidas para la modernización del
Gobierno Local" (BOCG, Serie A, núm. 157-9, de 18 de septiembre de 2003).
En la motivación de la primera de ellas se expresa que el llamado Pacto Antitransfuguismo
considera que no deben formar Grupo Municipal los concejales que abandonen la formación
política a través de la cual resultaron elegidos, toda vez que se entiende que el abandono
por parte de un representante político de la formación a través de la cual resulta elegido por
los ciudadanos debilita la estabilidad en las Corporaciones Locales y deteriora los
fundamentos del sistema democrático. En esa medida se considera que resulta necesario
regular la figura del «no adscrito», como aquel miembro de una Corporación Local que
habiendo sido elegido en una candidatura electoral abandona su grupo político o no se
integra en el grupo político que constituya la formación política por la que fue elegido.
La segunda enmienda, de adición, se justifica por la necesidad de "introducir medidas que
impidan el transfuguismo político, de tal manera que aquellos electos que abandonen o

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sean expulsados del Grupo Político que corresponda según la candidatura en la que resultó
elegido tengan necesariamente la consideración de miembros no adscritos y no puedan
apropiarse, en virtud de mayorías coyunturales, de la denominación y prerrogativas del
Grupo Político legítimamente constituido".

En el meritado dictamen 593/2009, el Consejo Consultivo subraya que la redacción del

artículo 73.3 no es todo lo clara que debiera y ello ha propiciado diferentes interpretaciones
doctrinales.
Sin embargo, frente al entendimiento de algunos recurrentes en el sentido de que el
precepto legal estaría reservado sólo para aquellos concejales que, por su propia voluntad,
deciden no integrarse en el grupo político que constituya la formación política por la que han
sido elegidos o que, posteriormente, la abandonen, y no para los supuestos de expulsión del
Grupo al que se pertenece, numerosas sentencias de los Tribunal Superiores de Justicia
subrayan que la opción del legislador incluye también el caso de expulsión, según una
interpretación sistemática de la norma.

El Consejo Consultivo expresó entonces que compartía la conclusión alcanzada en las

numerosas sentencias que se habían pronunciado sobre la cuestión, entre ellas la del
Tribunal Superior de Justicia de León de 17 de marzo de 2005, en la que se señala que «la
no pertenencia a un grupo político se puede producir por abandono voluntario o por
expulsión», afirmando que, en definitiva, «si los miembros de un grupo se unen por razón de
la identidad de sus posiciones ideológicas, de actuación política o de intereses comunes, es
claro que imponer a un Grupo político un miembro, que ha sido expulsado y que por tanto ha
de presumirse que no comparte las posiciones e intereses del mismo, no hace sino violentar
el ejercicio del derecho fundamental de los miembros de ese grupo previsto en el artículo
23.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)».
En el mismo dictamen se subraya que dicha interpretación fue asumida también por el
Consejo Consultivo de la Comunidad Valenciana (dictamen 454/2008). En suma, este
Consejo Consultivo, resumiendo el contenido y el propósito del artículo 73.3 de la LBRL (LA
LEY 847/1985), destaca que bajo el presupuesto de abandono o expulsión, en los términos
antes expuestos, se configura una excepción al deber de los miembros de las Corporaciones
Locales de constituirse en grupo político, que una vez constatados dichos presupuestos
pasan a tener la consideración de "miembros no adscritos", sin que exista un derecho de los
mismos a integrarse en un grupo mixto.
En este punto, el dictamen 593/2009 señala que esta práctica de integración de los
concejales tránsfugas en el grupo mixto, usual hasta la aplicación del vigente artículo 73.3
de la LBRL (LA LEY 847/1985), hay que entenderla incompatible con la consideración ex lege
de "miembro no adscrito", pues de otro modo podría desvirtuarse la finalidad de la norma.
Como entonces se dijo y se reitera ahora, el legislador básico ha querido que los derechos
económicos y políticos de los "concejales no adscritos" no aparezcan conectados con su
pertenencia a un determinado grupo, llámese mixto o grupo de no adscritos, posibilidad ésta
que en algún momento se barajó, y que finalmente se descarta, precisamente para acentuar
el significado de lo que la propia Ley concibe como "no adscripción", distinta a la de
concejales miembros de un determinado grupo político.
Esta interpretación se confirma en diversas sentencias de los Tribunales Superiores de
Justicia (entre ellas la dictada por el TSJA, Sala de lo Contencioso-Administrativo de
Granada, con fecha 15 de julio de 2016).
En conexión con lo expuesto al comienzo de este fundamento jurídico sobre las posibilidades
de desarrollo de la norma básica, deben tenerse en cuenta las consideraciones del dictamen
593/2009 que siguen a continuación.
El propio artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985), aun dejando margen para el desarrollo
a la legislación autonómica y al reglamento orgánico municipal (al que expresamente se
remite el precepto), establece claramente que los derechos económicos y políticos de los

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miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de
permanecer en el grupo de procedencia; prescripción que opera como límite a la libertad de
configuración de dichas normas. Así lo ha ratificado el Tribunal Constitucional al examinar la
constitucionalidad de determinadas disposiciones de la Ley de Administración Local de la
Comunidad de Madrid.
En efecto, reiterando que la no pertenencia a un grupo político se puede producir por
abandono voluntario o por expulsión, volvemos a subrayar que este Consejo Consultivo
precisó en 2009 que la modulación y la diferencia de trato, siempre que no se rebase la
prohibición antes referida, podrá ser mayor o menor dependiendo de las opciones por las que
se decanten las normas de desarrollo, en el bien entendido de que no se pueden
menoscabar las funciones o facultades pertenecientes al núcleo del denominado i u s i n
oficium, introduciendo pretericiones o diferencias de trato no amparadas por la Constitución.
En cuanto a las asignaciones económicas previstas en el segundo párrafo del artículo 73.3
de la LBRL (LA LEY 847/1985), cabe señalar que la STS de 3 de julio de 2012 declara que
«esas compensaciones económicas se destinan a los órganos de Gobierno y con carácter
fijo a los grupos municipales y por tanto no podrán ser percibidas por concejales no
adscritos que conservan todos sus derechos políticos y económicos pero que no los pueden
percibir en el caso de estos últimos a través de ningún grupo municipal ya que no
pertenecen a ninguno».
En el mismo sentido, la STJPV 352/2011, de 23 de mayo, anula varios apartados de las
bases de ejecución del Presupuesto municipal de Mondragón al considerar que no asumen el
verdadero estatuto que al concejal no adscrito le destina el artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY
847/1985) (tal y como ya había expuesto dicho Tribunal en sentencia de 31 de enero de
2011, con fundamento en la STC 169/2009 (LA LEY 143470/2009)), subrayando que el
artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985) conlleva la pérdida de facultades o beneficios
que se derivan de la pertenencia a un grupo. En el caso examinado, como «se pretende
atribuir a concejales individuales una asignación económica vinculada al hecho de ser
integrante de grupo (letra C), o de ocupar en su nombre cargos de Presidente de Comisión
Informativa, y esas dotaciones económicas están destinadas a los Grupos Políticos
municipales por la norma a la que el artículo 18.4 remite, se nos hace patente que el
concejal no adscrito no puede patrimonializar a título individual un concepto que la Ley y la
normativa municipal interna asignan a los Grupos Políticos municipales» (FJ segundo).
III Sentado lo anterior, procede abordar las distintas cuestiones planteadas, siguiendo el
orden en que han sido formuladas por el Ayuntamiento consultante, si bien procedemos a
agrupar las tres primeras, ya que en realidad se trata de diversas facetas de un mismo
problema.
1.-En la consulta identificamos un primer bloque de cuestiones difícilmente separables, ya
que giran alrededor de la eficacia del acuerdo de expulsión de doña P.R.N. de Vamos Granada
y su pase a la situación de concejal no adscrita, así como sobre el papel del Ayuntamiento
tras recibir la comunicación de expulsión.

Dicho con otras palabras, entendemos que lo que plantea el Ayuntamiento de Granada es si
el acuerdo de expulsión es eficaz por sí mismo, sin necesidad de que el Ayuntamiento
declare que la concejal expulsada de la formación política Vamos Granada pasa a tener la
condición de "concejal no adscrita", y, en este sentido, pregunta desde qué momento se
encuentra la interesada en esa situación (se refiere al dies a quo).
Se trata de una circunstancia que modifica la composición del grupo político, en tanto que la
expulsión de Vamos Granada comporta legalmente "la condición de concejal no adscrito" y,
en esa medida, representa un abandono involuntario del grupo político municipal del mismo
nombre.
Ante la inexistencia de una regulación precisa al respecto y el cruce de acusaciones sobre
posibles irregularidades competenciales y procedimentales en el procedimiento de expulsión,

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el Ayuntamiento se plantea si puede y debe comprobar las irregularidades que se denuncian,

verificando si el procedimiento de expulsión se ha llevado a cabo por órgano competente y
siguiendo el procedimiento previsto en los estatutos de la formación política.
Reiterando nuevamente el encadenamiento entre las tres cuestiones, de modo que la
respuesta a la primera condiciona la que se dé a las restantes, realzamos dicha conexión
efectuando una división meramente formal de dichas cuestiones en tres subapartados. La
argumentación que sigue en el primero de ellos, en relación con el significado de la toma en
conocimiento del acuerdo de expulsión y el posible acuerdo del Pleno de declaración de
concejal no adscrito, sirve como base común que anticipa las respuestas a las dos
cuestiones que se abordan en los subapartados 1.2 y 1.3.
1.1. ¿El Pleno debe limitarse a tomar conocimiento de la situación de no adscrita de la
concejal doña P.R.N. por expulsión del Partido político o está obligado a tomar algún acuerdo
al respecto?
Para pronunciarnos sobre el papel del Ayuntamiento de Granada en relación con el acto de
expulsión, conviene recordar que el acto en cuestión es un acto interno de un partido político
de una entidad asociativa, pues los partidos políticos son asociaciones peculiares por sus
fines y su regulación. Como es lógico, el acto de expulsión no está sometido a la jurisdicción
contencioso-administrativa, sino a la jurisdicción civil; de hecho como ya advertimos, la Sra.
R.N. ha presentado demanda frente a "Vamos Granada" (demanda de la que conoce el
Juzgado de Primera Instancia Número Dos de Granada) aduciendo que este partido político
adoptó dicho acuerdo vulnerando sus derechos fundamentales de asociación y participación
política.
El propio grupo político tiene también naturaleza asociativa, como subrayan algunos
reglamentos orgánicos municipales, y los actos que dicta no son actos administrativos. Así
lo reconoce también la STS de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1994
(rec. 11505/1991) al referirse (FJ primero) a «la sustancial base asociativa de los grupos
políticos, en cuanto que sus miembros se unen a ellos por razón de la identidad de sus
posiciones ideológicas, de actuación política o de intereses comunes que constituyen el
sustrato definidor de los partidos políticos». Del mismo modo, la sentencia subraya que «la
base asociativa del grupo hace que la voluntad de este tenga una fortísima prevalencia» (FJ
segundo).
Ello no obstante, la misma sentencia (que cuenta con voto particular disidente) hace notar
que los grupos políticos municipales «se transformen en un elemento organizativo del propio
ente administrativo territorial, de modo que aquellas se constituyen en el cauce o medio
esencial para que los representantes populares que forman las respectivas Corporaciones
participen en la actividad decisoria de estas, habiendo reconocido la jurisprudencia la
potestad reglamentaria de las propias Corporaciones para fijar el número mínimo de
miembros necesarios para que pueda formarse grupo (STS 20 mayo 1988)». Por dicha razón,
el TS concluye lo siguiente:
«Quiere todo esto decir que estando los grupos sometidos a un régimen de reglamentación
administrativa y siendo piezas básicas en la formación de la voluntad de los entes de la
Administración Local, puesto que a través de ellos se forma y expresa la de los individuos
que los integran con carácter representativo, podemos alcanzar la conclusión de que las
decisiones de los mismos relativas a la admisión o expulsión de sus miembros tienen una
dimensión pública y administrativa, susceptible de examinarse por esta jurisdicción, aun
cuando la amplitud de la discrecionalidad que debe reconocerse a las decisiones de los
propios grupos haga que el alcance del control jurisdiccional sea realmente escaso».
En este plano, las decisiones de un grupo político no pueden confundirse con las decisiones
de las corporaciones en las que operan, pues el grupo político no es un órgano
representativo y «como tal no representa ni puede representar a la Corporación» (STC
163/1991, de 18 de julio (LA LEY 1766-TC/1991), FJ 3).

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La doctrina ha señalado que los grupos políticos son "prolongación" de los partidos en la
Corporación, la cual se asegura mediante la disciplina interna de la formación. Como hemos
visto en el fundamento jurídico segundo de este dictamen, la jurisprudencia constitucional
destaca la relevancia jurídica (y no sólo política) de la adscripción política de los
representantes (en una larga lista de pronunciamientos desde la STC 32/1985 (LA LEY 423-
TC/1985) hasta la STC 151/2017 (LA LEY 179374/2017)). Ahora bien, volvemos a recordar
que esa misma jurisprudencia considera que dicha premisa ha de armonizarse de manera
insoslayable con la libertad de mandato, subrayando que las funciones y facultades de los
cargos electos corresponden a su titular y no al partido político o grupo en el que se integre.
En efecto, damos por reproducidas la jurisprudencia constitucional relativa a la exclusión de
todo sometimiento jurídico del representante, en cuanto tal, a voluntades políticas ajenas
(STC 151/2017 (LA LEY 179374/2017), FJ 6).
En este orden de ideas, traemos a colación la STC 30/1993, de 25 de enero (LA LEY 2134-
TC/1993), que rechaza la queja del recurrente en amparo construida sobre la tesis de que la
expresión grupos políticos de la LBRL (LA LEY 847/1985) y de los artículos 78 y 79 de la Ley
canaria 8/1986 (LA LEY 2490/1986) no puede entenderse referida a los grupos políticos en
los que se integran los concejales a los efectos de su actuación corporativa, sino a las
formaciones políticas, coaliciones y agrupaciones electorales que hayan concurrido a las
elecciones y obtenido representación en la Corporación. Frente a dicha tesis, la STC 30/1993
(LA LEY 2134-TC/1993) (FJ 6) subraya que el ROF viene a identificar los "grupos políticos"
con aquéllos constituidos por los miembros de las Corporaciones Locales "a efectos de su
actuación corporativa". Más allá de lo anterior, la sentencia señala (ibidem) lo siguiente:
«En efecto, aunque prescindiéramos de la referida noción legal, igual conclusión se
obtendría a partir de una interpretación sistemática de la normativa vigente, pues habiendo
optado el legislador como criterio de organización del trabajo de la Corporación,
generalizado, por lo demás, en todos los órganos asamblearios, por el encuadramiento en
grupos de los Concejales que la integran, el derecho garantizado a cada grupo político de
participar en los órganos internos de funcionamiento y de tener como mínimo un Concejal en
los mismos, no podría entenderse referido sino a los grupos constituidos por los Concejales,
pues de lo contrario de todo sentido quedaría privado aquel criterio de organización.
Finalmente, es que además, aunque dichos grupos políticos sean frecuentemente una lógica
emanación de las formaciones políticas y de las coaliciones y agrupaciones electorales en
cuyas listas han sido elegidos los Concejales, la interpretación que postula el recurrente
difícil cabida tiene en el sistema de representación política que diseña la Constitución… son
los representantes, en este caso los Concejales, y no las formaciones políticas o electorales
en cuyas listas son elegidos, quienes ostentan la exclusiva titularidad del cargo público y
quienes en consecuencia integran el Ayuntamiento (art. 19 LBRL (LA LEY 847/1985)), así
como que la representación en sentido jurídico-político del término surge sólo con la
elección y es siempre representación del cuerpo electoral y nunca de aquellas formaciones.
Sentado esto, la titularidad del derecho a participar en un órgano interno de funcionamiento
del Ayuntamiento corresponderá a los Concejales o, en su caso, a los grupos políticos que
éstos integran y que ellos mismos constituyen (STC 36/1990 (LA LEY 1447-TC/1990),
fundamento jurídico 1º), pero no, como sostiene el recurrente en amparo, a las formaciones
políticas en cuyas listas aquéllos han sido elegidos».
Desde la óptica municipal los grupos políticos representan, ante todo, un instrumento que
permite encauzar la acción corporativa. Esta perspectiva es la que prima en el Reglamento
de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (LA LEY
2574/1986).
En este contexto, el artículo 189 del Reglamento Orgánico Municipal de Granada, bajo la
denominación "Toma de conocimiento por el Pleno", establece lo siguiente: "De la
constitución de los Grupos Políticos y de sus integrantes y portavoces, el Presidente/a dará
cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre".

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Aunque el supuesto de hecho parece apuntar únicamente al momento de constitución, y no

se refiere de modo explícito a la variación en la composición del grupo (en este caso como
consecuencia de un acuerdo de expulsión, tal y como venimos señalando), no puede ponerse
en duda que procede la "toma de conocimiento" por el Pleno. Cabe apuntar que algunas
disposiciones autonómicas son más explícitas y regulan la toma de conocimiento en los
casos de expulsión.
Aunque resulte obvio, hay que afirmar que la comunicación de la expulsión de la Sra. R.N. no
es un acto de cortesía de una formación política, sino que es un acto formal que
desencadena importantes consecuencias. En efecto, dicha comunicación estará seguida de
una serie de actuaciones de la Corporación derivadas de la nueva situación, comenzado por
la elevación del acuerdo al Pleno para la "toma de conocimiento"• Estas actuaciones se
proyectan sobre diferentes esferas, dado que, como hemos visto, los concejales no adscritos
dejan de representar a su grupo de origen y no gozan de los mismos derechos que los
concejales que permanecen integrados en sus respectivos grupos políticos.
Así se apunta en el expediente, ya que la condición sobrevenida de "concejal no adscrito"
comporta una serie de actos de ejecución, entre otras, en la vertiente organizativa
(reestructuración de órganos) y financiera (disponibilidad sobre asignaciones propias de los
grupos), así como limitaciones en el acceso a medios materiales y personales vinculados a
grupo político.
Este Consejo Consultivo ha tenido ocasión de comprobar que algunos reglamentos orgánicos
contemplan que la comunicación de la expulsión vaya seguida de la declaración de "concejal
no adscrito" por parte del Pleno, mientras que en otros se indica que el Alcalde dará cuenta
al Ayuntamiento en Pleno, en la primera sesión que se celebre "a efectos puramente
informativos".
Sin embargo, como hemos dicho, la expulsión de un concejal de su formación política está
dotada de una dimensión pública, en los concretos aspectos considerados en este dictamen.
Por ello, la toma de conocimiento no es un acto protocolario, ya que va seguida de
actuaciones administrativas de indudable relevancia para el sistema de gobierno municipal.
Aunque los reglamentos orgánicos municipales evidencien soluciones diferentes sobre si en
estos supuestos debe existir o no acuerdo de declaración de "concejal no adscrito", lo
verdaderamente importante es señalar que el acuerdo que, en su caso, se adopte lo es a los
solos efectos de dar curso a dicha comunicación, extrayendo de ella los efectos que se
deduzcan de las previsiones legales y del reglamento orgánico correspondiente, es decir,
situada la cuestión en un plano administrativo.
En consecuencia con lo anterior, cabe afirmar que la toma de conocimiento debe traducirse
en un acto por el que el Pleno declare la condición de concejal no adscrito. Así sucede en la
práctica, como refleja la serie de SSTC citadas en el tercer fundamento jurídico de este
dictamen que comienzan por la núm. 20/2011 (FJ 6), al referirse al acuerdo que materialice
las previsiones del artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985). En todo caso, es importante
reiterar que tal acto no puede interpretarse como la expresión de un consentimiento o
aprobación. Este tipo de acuerdos, contemplados expresamente en algunos reglamentos
orgánicos municipales no constituyen una condición de validez o eficacia del acto
anteriormente perfeccionado en el seno de un partido político y cuyas consecuencias vienen
dadas ex lege, esto es, por la posibilidad de encuadramiento legal de dicho acto entre los
que determinan la condición de "concejal no adscrito". Dicho en otros términos, un acuerdo
de esa naturaleza no sería en ningún caso constitutivo, sino que se limitaría a constatar una
situación que nace ex lege, como consecuencia de la declaración de voluntad del partido
político Vamos Granada (acuerdo de expulsión) a la que el artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY
847/1985) anuda la condición de "concejal no adscrito".
1.2. Significado de la toma de conocimiento por parte del Pleno. Documentación exigible y
comprobación de la regularidad formal del procedimiento de expulsión.

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En directa relación con la toma en consideración del Pleno a la que nos acabamos de referir,
la consulta examinada plantea la siguiente cuestión:
¿Es suficiente con la acreditación certificada del acuerdo de expulsión adoptado por el
órgano estatutario con competencia sancionadora en el Partido, o por el contrario, debe
exigirse algún documento más, como podría ser, a título de ejemplo, copia del procedimiento
tramitado por el Partido político o acreditación de la composición del órgano sancionador que
acuerda la expulsión?
Lo que se pregunta es, en definitiva, si el Ayuntamiento consultante puede verificar la
regularidad del procedimiento de expulsión, o al menos determinados extremos del mismo,
pues de otro modo no tendría sentido el requerimiento de la documentación que el escrito
de consulta cita a título de ejemplo.
Así pues, lo que se plantea es si el Ayuntamiento debe limitarse a acusar recibo de la
certificación del acuerdo de expulsión y actuar en consecuencia, limitándose a facilitar la
toma en consideración por el Pleno.
La respuesta a esta cuestión está predeterminada por las consideraciones que hemos
realizado a lo largo del dictamen sobre la trascendencia que posee el pase a la condición de
"concejal no adscrito" en el sistema de gobierno municipal. Con ser de suma importancia,
como lo es en estos casos la afectación de la forma en que puede ejercitarse la función
representativa, no lo es menos, la perspectiva de la repercusión de dicha condición en la
organización y en la actividad corporativa. La propia consulta a la que damos respuesta
demuestra esta afirmación, pues se razona que el problema no sólo atañe a la composición
de un grupo municipal, sino también a la adopción de decisiones que "afectan directamente
al funcionamiento institucional del Ayuntamiento de Granada" y, entre ellas, la composición
y funcionamiento de los órganos municipales donde se integran todos los grupos: Pleno,
Comisiones Delegadas, órganos rectores de entes dependientes, etc.
La repercusión a la que nos referimos se expresa atinadamente en el dictamen del Consejo
Consultivo de la Comunidad Valenciana 311/2013, al señalar lo siguiente:

«No debe olvidarse que, aun cuando el acuerdo de expulsión de un miembro por parte de los
órganos competentes del Partido Político, de la Colación o de la Federación constituye una
decisión interna y propia de éstos, siendo revisable ante la jurisdicción civil (dada su
naturaleza de asociación de carácter privado), tales acuerdos tienen, no obstante, y como
sucede con los acuerdos de expulsión de un concejal de un grupo político municipal, una
importante repercusión en el funcionamiento y organización de los órganos municipales, ya
que tales concejales expulsados de la "formación política" pasan a tener la condición de
concejales no adscritos, lo que debe ser puesto en conocimiento del Pleno del Ayuntamiento
con las implicaciones subsiguientes en la citada organización municipal».
En este contexto se explican las prescripciones de algunos reglamentos orgánicos
(ciertamente pocos) sobre la potestad de calificación del acuerdo de expulsión. El Consejo
Consultivo debe hacer notar que dicha potestad tiene fundamento en la doctrina
constitucional y en la jurisprudencia, aunque sólo pueda concebirse con los temperamentos
necesarios y dejando claramente establecido que su ejercicio está acotado por su objeto y
ha de estar impregnado de mesura y prudencia, para evitar injerencias ilegítimas en el
funcionamiento y en las decisiones internas de los grupos políticos y en el de los partidos
políticos; afirmación que realizamos considerando el abanico de supuestos subsumibles en
el artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985) y el hecho de que la decisión de expulsión
puede provenir del grupo o del partido político, como en este caso sucede.
En efecto, el Ayuntamiento no es un receptor de la decisión de expulsión y en este sentido
no puede compartirse que la toma de conocimiento por parte del Pleno lo sea a efectos
"puramente informativos", como proclaman algunos reglamentos orgánicos municipales.

La cuestión objeto de consulta está resuelta por las dos sentencias del Tribunal Supremo
citadas en el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana al que

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antes hemos aludido. En efecto, la STS de 2 de marzo de 1982 (Sala de lo Contencioso-

administrativo) alude expresamente a la potestad de una Corporación Local para examinar el
acuerdo de expulsión de un partido político (la sentencia se refiere precisamente a un
acuerdo del Ayuntamiento de Granada "dándose por enterado" de la baja en un partido
político de determinados concejales por motivos disciplinarios). Aun con las puntualizaciones
que cabría efectuar ratione temporis, hay que hacer notar que, según el Tribunal Supremo, el
Pleno de la Corporación «…está obligado a calificar o examinar si se dan los requisitos
presupuestos esenciales (formalidades extrínsecas) que aparentemente legitiman la
decisión interesada, pues al menos deben quedar acreditados que la decisión de expulsión o
baja del partido fue adoptada por el órgano competente, a través del procedimiento
establecido y mediante decisión motivada, no bastando una mera comunicación, ya que de
ser así la Corporación al acordar el cese carece de datos suficientes para incorporar a su
acto de cese que como se ha dicho no es de mera ejecución sino, al contrario, un acto
principal y definitivo y que o al afectar a los derechos de una persona ha de ser motivado…».
Tal y como indica el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana
antes referido, la sentencia supone un reconocimiento de la potestad de la Entidad Local
para realizar la verificación apuntada, precisamente por la trascendencia que para el
funcionamiento de la entidad local y de los órganos municipales tienen tales acuerdos, que
afectan a los derechos de un miembro de la entidad local que afectan a la organización de
ésta. Y ello debe destacarse con independencia de que resulte discutible la calificación que
realiza la sentencia de la actuación del Pleno de la Corporación Local como "definitiva" en el
cese de la condición de concejal o vocal de la Corporación (y no como mero órgano ejecutor
del acuerdo de expulsión a través de la fórmula de "darse por enterado).

Asimismo, la STS de 28 de diciembre de 1984, recogiendo el considerando sexto de la

sentencia de instancia, reitera la doctrina sentada en la STS de 2 de marzo de 1982, antes
mentada, según la cual ante la comunicación de un partido político a una Corporación local
dando cuenta de la pérdida de la condición de miembro del mismo de una persona que
ostenta un cargo electivo municipal, el órgano plenario de la Corporación está obligado a
calificar o examinar si se dan los requisitos esenciales (formalidades extrínsecas) que
aparentemente legitiman la decisión de baja, pues al menos deben quedar acreditados que
esta fue adoptada por el órgano competente, a través del procedimiento establecido y
mediante decisión motivada.
Lo anterior concuerda con la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (LA
LEY 1020/2002), pues se trata de velar, en el estricto plano competencia de las Entidades
Locales, por la efectiva aplicación de las garantías que están previstas en dicha Ley al
imponer entre el contenido mínimo de los estatutos [art. 3.2.s)] la regulación del
"régimen de infracciones y sanciones de los afiliados y el procedimiento para su imposición,
que deberá instruirse de forma contradictoria y en el que deberá garantizarse el derecho del
afiliado a ser informado de los hechos que dan lugar a su incoación, a ser oído con carácter
previo a la imposición de sanciones y a que el eventual acuerdo sancionatorio sea
motivado.."
Siendo así, el Consejo Consultivo comparte la conclusión alcanzada en el dictamen de
referencia en el sentido de que la Entidad Local no puede limitarse a comprobar únicamente
que quien remite dicha comunicación del acuerdo de expulsión es efectivamente el
representante del partido político, coalición o federación [artículo 134.4,d) de la Ley de
Régimen Local de la Comunidad Valenciana], sino que deberá comprobar, además, que el
acuerdo ha sido adoptado por el órgano competente, a través del procedimiento establecido.
Todo ello, observando las cautelas a las que ya nos hemos referido en este dictamen, en el
bien entendido de que la Corporación no puede entrar en el examen de la "legalidad
sustantiva" del acuerdo adoptado por un partido político o coalición política acerca de la
expulsión del concejal, ya que ello supondría una intromisión indebida en la autonomía de
los partidos políticos.

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Ahora bien, como antes advertimos, la potestad referida no puede confundirse con el control
judicial de este tipo de decisiones y, en su caso, con el amparo constitucional que puedan
impetrar los cargos representativos afectados por las decisiones de expulsión. En este
contexto, las Corporaciones Locales han de acatar las medidas cautelares y las decisiones
judiciales que resuelvan las cuestiones de fondo, restaurando los derechos de los
demandantes que se hayan podido ver lesionados. Por ello, cabe afirmar que la potestad de
las Corporaciones Locales a la que nos referimos no puede confundirse con la tutela propia
del amparo judicial y el amparo constitucional, cuya extensión ha sido recientemente
matizada en la STC 226/2016, de 22 de diciembre (LA LEY 193630/2016) (FJ 8):

«…La doctrina de este pronunciamiento es también aplicable al ámbito de los partidos

políticos, como asociaciones constitucionalmente cualificadas. Ciertamente, nuestra
doctrina también había venido afirmando que las decisiones relativas a las causas y los
procedimientos de expulsión de los miembros de un partido "están sometidas a un control
de regularidad estatutaria por parte de los órganos judiciales, de forma que una expulsión
adoptada en contra de los procedimientos y garantías que regulan los estatutos puede ser
objeto de control judicial por vulnerar eventualmente derechos fundamentales de los
afectados" (STC 185/1993, de 31 de mayo (LA LEY 2256-TC/1994), FJ 4). No obstante, hasta
la fecha no habíamos precisado que ese control de la regularidad de la expulsión también
puede extenderse al análisis material de las causas de expulsión, en particular cuando esas
causas pueden entenderse como límites al ejercicio de un derecho fundamental del afiliado
en el seno del partido político. Por ello, debemos reconocer ahora que el control
jurisdiccional de la actividad de los partidos políticos puede adentrarse en la ponderación de
la conformidad constitucional de ciertas decisiones de la asociación que impliquen una
injerencia en un derecho fundamental, en particular cuando se trata del ejercicio de la
potestad disciplinaria y esta se proyecta a zonas de conflicto entre el derecho de asociación
-del partido-y la libertad de expresión -del afiliado-, siendo ambos igualmente derechos
fundamentales».
Por consiguiente, dando respuesta a la pregunta planteada, cabe concluir que la
documentación a exigir variará en función de las circunstancias del caso, siendo evidente
que cuando se denuncie la actuación de un órgano incompetente, la omisión del
procedimiento, la falta de audiencia, u otras irregularidades, no será suficiente con la
acreditación certificada del acuerdo de expulsión adoptado por el órgano estatutario con
competencia sancionadora en el partido que comunica la expulsión. En todo caso, insistimos
en que el Ayuntamiento no puede extender su comprobación más allá de lo que el Tribunal
Supremo denomina "formalidades extrínsecas", y desde luego no puede adentrarse en
cuestiones sustantivas como la concurrencia o no de las causas de expulsión.
1.3. La tercera cuestión aparece planteada en el escrito de consulta en los siguientes
términos:
"Determinación del dies a quo a partir del cual surte efectos la situación de concejala no
adscrita frente a la composición y funcionamiento de las Comisiones Municipales Delegadas
y Consejos Rectores de Agencias Municipales y Fundación pública".
La cuestión debe relacionarse con lo anteriormente expuesto en relación con la dación de
cuentas al Pleno, cuyo acuerdo no posee eficacia constitutiva, tal y como hemos precisado.
Entendemos que no se emplea la expresión "dies a quo" en sentido propio, esto es, en
relación con el cómputo de un determinado plazo, sino que se pregunta por el momento a
partir del cual despliega efectos el acuerdo de expulsión desde la perspectiva a la que antes
nos hemos referido, esto es, en su "dimensión pública", que obliga a actuar en el sentido en
que lo ha hecho el Ayuntamiento de Granada, comenzando por la posible petición de
documentación complementaria al representante de la formación político y la puesta en
conocimiento del Pleno para que, en su caso, adopte las decisiones que procedan como
consecuencia del pase a la condición de no adscrito del concejal expulsado.

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Los órganos judiciales consideran resuelta la cuestión que ahora nos ocupa por el Tribunal
Constitucional, cuya doctrina se inicia en supuestos de revocabilidad de la renuncia de
cargos electos antes de que el órgano correspondiente tome conocimiento de la misma;
supuestos en los que los recurrentes en amparo han mantenido la tesis de que la renuncia
adquiere plena eficacia en el mismo momento de su formalización, en tanto que la
declaración de cese y consiguiente vacante tiene naturaleza de acto de mera constatación
reglada, al limitarse a verificar el supuesto de hecho determinante del mismo.
En efecto, la jurisprudencia constitucional señala (SSTC 5, 10, 16, y 20/1983, y 185/1993, de
31 de mayo) que la renuncia es «un acto libre, plenamente voluntario y formalmente
realizado en ejercicio de sus derechos constitucionales, acto que como tal adquiere plena
eficacia desde su formalización»; un acto unilateral «que produce plena eficacia con su
presentación en la Secretaría del Ayuntamiento (art. 24.1 R.O.F.), sin necesidad de su
aceptación por el Pleno». Dicha doctrina se ha aplicado al supuesto que centra nuestra
atención, considerando lo dispuesto en el referido precepto del ROF.

Es importante hacer notar que dicha interpretación queda reforzada por contraposición que la
STC 214/1998, de 11 de noviembre (LA LEY 10871/1998) (FJ 4), efectúa con otros supuestos
en los que existe una norma que condiciona la eficacia de la renuncia a su recepción o
presentación ante un determinado órgano. En concreto, el supuesto regulado en los artículos
24.1 y 25 del ROF, contrasta con el de la renuncia prevista en el artículo 9.4 del ROF, del que
deriva que para que la renuncia surta efectos, debe hacerse "efectiva por escrito ante el
Pleno de la Corporación". En este caso, la STC 214/1998 (LA LEY 10871/1998) (ibidem)
efectúa las siguientes precisiones:

«La interpretación dada por el Tribunal Superior de Justicia al contenido de este art. 9
resulta innecesariamente restrictiva en orden a la efectividad del derecho fundamental al
mantenimiento en los cargos públicos, sin que, por lo demás, pueda deducirse de la
jurisprudencia constitucional en la materia, a la que ha recurrido la propia Sala para
fundamentar la Sentencia que ahora se impugna. En efecto, el art. 9.4 R.O.F. sitúa el
momento de la renuncia en aquel en el que la misma se hace «efectiva» ante el Pleno, esto
es, no cuando se presenta en el Registro de la Corporación municipal, sino precisamente
cuando, registrada en el Ayuntamiento, dicha renuncia es llevada ante el Pleno, siendo ahí,
en ese instante, cuando se hace efectiva. Hasta ese momento puede hablarse, si se quiere,
de una renuncia en curso o en tramitación, pero la efectividad de la misma, esto es, su
eficacia jurídica, se concreta por la normativa vigente en el momento preciso en el que la
misma llega al Pleno de dicha Corporación. Ante éste, pues, no se da simplemente cuenta
de una renuncia que ya fuera efectiva (art. 25 R.O.F.), sino que, conviene reiterar, lo que
más bien tiene lugar es una renuncia que con ese acto de presentación y no antes -ni con
ocasión de actos previos o de tramitación-, se hace efectiva. Ciertamente, el asentimiento
del Pleno de la Corporación no es condición para la efectividad de la renuncia ante él,
siendo posible su revocación antes de que el Pleno tome conocimiento de aquélla; tampoco
dicho asentimiento es condición para la efectividad de la misma».
A contrario sensu, cuando no se impone una exigencia como la del artículo 9.4 del ROJ
resulta operativa la tesis del "automatismo", de modo que el acto surte efectos desde que
se presenta en el Registro General de la Entidad Local, solución expresamente acogida por
algunos reglamentos orgánicos.
En esta dirección, la STC 185/1993, de 31 de mayo (LA LEY 2256-TC/1994) (FJ 6) considera
que «la renuncia constituye un acto jurídico en sentido propio, una voluntad consciente y
exteriorizada que produce efectos jurídicos; se trata de un acto recepticio y unilateral, que
produce efectos sin necesidad de ser aceptado, produciendo plenos efectos con su
presentación en la Secretaría General (art. 24.1 R.O.F.), sin necesidad de su aceptación por
el pleno, ya que el art. 25 R.O.F. sólo habla de "dar cuenta al pleno", requisito al que no
pueden anudarse efectos constitutivos».
Esta doctrina sobre la plena eficacia del acto con su presentación en la Secretaría del

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Ayuntamiento (art. 24.1 ROF) se acoge, entre otras, en la sentencia TSJA de 23 de diciembre
de 1998 (Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, rec. 1797/1998), y en otras. Sin
perjuicio de lo anterior, esta conclusión debe cohonestarse con lo que antes hemos dicho
sobre el papel del Pleno en la denominada "toma de conocimiento" y las posibles incidencias
derivadas de la potestad de calificación. Las circunstancias particulares del caso pueden
determinar que el acuerdo de "materialización" de lo dispuesto en el artículo 73.3 de la LBRL
(LA LEY 847/1985) (por emplear el término adoptado por el Tribunal Constitucional) no se
produzca de modo mecánico o automático en el primer Pleno siguiente a la comunicación de
la expulsión, aunque en la normalidad de los casos sí lo sea. Lógicamente, a partir de la
toma en conocimiento, como se indica en el informe de la Secretaría General del
Ayuntamiento de Granada, deben adoptarse las decisiones que procedan, que afectan a la
composición y funcionamiento de los órganos municipales y otras determinaciones como
personal eventual, etc.
2.-En este apartado abordamos la cuarta pregunta, que se plantea en los siguientes
términos:
"A efectos de evitar una sobrerrepresentación de las minorías por integración de la
concejala no adscrita en los citados órganos complementarios y a fin de respetar el criterio
de proporcionalidad en su composición, ¿es posible la utilización de algún criterio de voto
ponderado que no resulte contrario al principio constitucional de representación?

Aun conociendo que la cuestión no resulta pacífica en la jurisprudencia, en opinión de este

Consejo Consultivo la respuesta debe ser positiva. En este punto, damos por reproducida la
jurisprudencia constitucional que determina que los concejales no adscritos puedan
participar en las comisiones informativas con voz y voto. En la propia jurisprudencia
constitucional se subraya la necesidad de evitar el peligro de sobrerrepresentación.
En el dictamen 593/2009 de este Consejo Consultivo se trajo a colación la STC 169/2009 (LA
LEY 143470/2009) (FJ 5) a la que también nos hemos referido en relación con las comisiones
informativas, subrayando la relevancia que cobran los dictámenes o informes adoptados en
su seno, de cara al ejercicio de la función de control, así como a la formación de la voluntad
de la corporación a través del Pleno. También aludimos a la inconstitucionalidad de la
decisión de permitir a los concejales no adscritos la asistencia y la participación en las
deliberaciones, negándoles el derecho a votar en las comisiones informativas.
Dicho dictamen consideró que la sentencia referida permite también completar la respuesta
a una cuestión similar a la ahora analizada, al menos en lo que se refiere a la necesidad de
respetar la regla de proporcionalidad y conjurar el peligro de la sobrerrepresentación. Aun a
riesgo de ser reiterativos, volvemos sobre lo dicho en esa sentencia (también en las
posteriores que se han citado):
«De lo anterior no se deriva, sin embargo, que los concejales no adscritos tengan derecho a
que su voto compute en los mismos términos que el de los miembros de la comisión
informativa adscritos a grupo. Si así fuera, teniendo en cuenta que la comisión informativa
es una división interna del Pleno de la corporación, sus miembros no adscritos disfrutarían
en su seno de una posición de sobrerrepresentación. Tal y como señalamos en la STC
32/1985, de 6 de marzo (LA LEY 423-TC/1985), "la composición no proporcional de las
Comisiones informativas resulta constitucionalmente inaceptable porque éstas son órganos
sólo en sentido impropio y en realidad meras divisiones internas del Pleno", de tal manera
que, en "cuanto partes del Pleno deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura
política de éste" (FJ 2). Esta exigencia despliega sus efectos tanto para garantizar los
derechos de participación política de las minorías, que es lo que se cuestionaba en la citada
sentencia, como en el sentido opuesto, es decir, para evitar la materialización del riesgo de
sobrerrepresentación de la minoría que se deriva del derecho de participación directa en las
comisiones informativas que corresponde a los miembros no adscritos de la corporación.»
(FJ 5)

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Por ello, el dictamen de referencia señala que las razones apuntadas llevan al Tribunal
Constitucional a considerar que «ya sea a través de las normas que regulen la organización y
funcionamiento de la corporación, o del propio Acuerdo a través del cual se materialice lo
dispuesto en el art. 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985), habrán de adoptarse las
disposiciones organizativas que procedan, de cara a garantizar que el derecho de los
concejales no adscritos a participar en las deliberaciones y a votar en las comisiones
informativas no altere la citada exigencia de proporcionalidad».
En este plano, el dictamen 593/2009 hace notar que "un nuevo reparto proporcional en la
composición de las Comisiones ni puede perjudicar al grupo político que sufrió su
disminución de efectivos por razón de transfuguismo, ni beneficiar al concejal no adscrito
más de lo que suponía su situación anterior". En consecuencia, los acuerdos que al respeto
se adopten deberían partir de los criterios dichos, que son conformes con la jurisprudencia
constitucional en la medida en que debe observarse la exigencia de proporcionalidad,
tendente a "asegurar a cada partido político o grupo de opinión una representación, si no
matemática, cuando menos sensiblemente ajustada a su importancia real" (STC 40/1981 (LA
LEY 13074-JF/0000), FJ 2).
Sin perjuicio de lo anterior, el dictamen destaca que hay que entender que no es
incompatible el pronunciamiento de la jurisprudencia constitucional sobre la incorporación de
los corporativos "no adscritos" a las Comisiones Informativas con una regulación que evite
que su presencia en las mismas pueda suponer una situación de ventaja con respecto a la
situación precedente. Esta misma prevención debería adoptarse también con relación a otros
órganos de la corporación local con personalidad jurídica a los que pudieran asistir (piénsese
en las indemnizaciones por asistencia a los órganos colegiados y entes con personalidad
jurídica previstas en el artículo 13 ROF), pues de otro modo se desvirtuaría el sentido de la
prohibición contenida en el artículo 73.3 de la Ley 7/1985 (LA LEY 847/1985), que aquí
volvemos a reiterar: "Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no
podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de
procedencia…"
Aunque no puede ignorarse la posición jurisprudencial en contra al voto ponderado, hay que
contextualizarla. En efecto, en el rechazo del voto ponderado en la STS de 8 de febrero de
1999 (rec. 3744/1993 (LA LEY 2847/1999)), precedida de la STS de 28 de noviembre de
1995, se plantean diversas cuestiones como el instrumento a través del cual se pretendía
implantar (acuerdo singular y no Reglamento Orgánico), si bien es cierto que la razón
determinante del fallo es una interpretación que el voto ponderado establecido en dichos
acuerdos posiblemente permitiría alcanzar dicha proporcionalidad, pero ello sería sólo en el
aspecto funcional de la adopción de los Acuerdos por las Comisiones, pero no en su
estructura o composición. En el mismo sentido, puede citarse la STS de 30 noviembre de
1995, que considera nulo un sistema de voto ponderado en la medida en que no respeta el
principio de proporcionalidad de la composición.
En la situación actual y partiendo de la limitación que impone el artículo 73.3 de la LBRL (LA
LEY 847/1985), del principio de proporcionalidad que en él se sienta y de la remisión del
régimen de ejercicio de los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos a
la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación, creemos que el voto
ponderado es una fórmula viable para conjurar el peligro de la sobrerrepresentación. Si los
miembros no adscritos han de estar presentes en las comisiones informativas con voz y
voto, y también todos los grupos políticos, por pequeños que sean, la fórmula del voto
ponderado es una solución, que en principio podría haber regulado el legislador, en la medida
en que puede configurarse de modo respetuoso con el principio informador de la
representación proporcional. Recordemos que el artículo 20.1.c) de la LBRL (LA LEY
847/1985) reconoce, ciertamente, el derecho de todos los grupos políticos integrantes de la
corporación a participar en los órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta
de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno (así como en los demás que

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menciona) "mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en proporción

al número de concejales que tengan en el Pleno".

Distinto es que, en la práctica, se estén realizando entendimientos defectuosos de dicha

fórmula, como el examinado en la sentencia del TSJ del País Vasco 46/2011, de 31 de enero
(LA LEY 325251/2011) (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec. 1ª), en la que se
concluye que el reglamento orgánico impugnado hace un entendimiento erróneo de la STC
169/2009 (LA LEY 143470/2009), al permitir que el concejal no adscrito que actúa con voz y
voto en la Comisión ejerza un voto ponderado en proporción a todo el conjunto o a la suma
de concejales no adscritos, que es lo que daría lugar, precisamente, a esa
sobrerrepresentación. Por el contrario, de la STC 169/2009 (LA LEY 143470/2009) n o s e
desprende, en medida alguna, que la participación de los concejales no adscritos pueda
venir de su toma en consideración conjunta, y ponderando su importancia numérica en el
Pleno, que es el sistema que refleja el artículo 125.b) del ROF respecto de los grupos
políticos. Antes bien -indica la sentencia-«la sobrerrepresentación a que el Tribunal
Constitucional se refiere derivará de que el voto de un concejal no adscrito (que en el caso
que examina accede directamente a la Comisión), se equipare al de los demás
representantes en dicha Comisión y prescinda de esa máxima de ponderación del voto. La
regla de proporcionalidad quedaría alterada en ese caso…»

Creemos que la vigente regulación del artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985) y l a
llamada al reglamento orgánico configura una nueva situación, en la que no se prejuzgan
ciertamente las fórmulas para mantener la proporcionalidad y evitar la sobrerrepresentación;
como el propio TS reconoce, el voto ponderado es una de ellas, siempre que sea compatible
con el principio de proporcionalidad legalmente establecido. Si el Tribunal Constitucional
afirma que no es admisible constitucionalmente una composición no proporcional de las
Comisiones Informativas (ya que, al ser divisiones internas del Pleno, deben reproducir en
cuanto sea posible la estructura política del mismo), la STC 20/2011 (LA LEY 6072/2011)
subraya que de lo anterior no se deriva que los concejales no adscritos tengan derecho a
que su voto compute en los mismos términos que el de los miembros de la comisión
informativa adscritos a grupo. Si las Comisiones (STC 32/1985, de 6 de marzo (LA LEY 423-
TC/1985)) tienen que observar una composición proporcional, porque éstas son órganos sólo
en sentido impropio y en realidad meras divisiones internas del Pleno, de tal manera que, en
"cuanto partes del Pleno deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura política de
éste" (FJ 2), cabe señalar que el voto ponderado puede ser compatible con dicha exigencia.
Hay que señalar que el voto ponderado está previsto en la Ley 7/1999, de 9 de abril (LA LEY
1968/1999), d e A d m i n i s t r a c i ó n L o c a l d e A r a g ó n , c u y o a r t í c u l o 3 6 , a l r e g u l a r l a
"proporcionalidad política de las comisiones", dispone lo siguiente:
"1. Las comisiones informativas estarán integradas por los miembros que designen los
distintos grupos políticos que formen parte de la Corporación, de modo proporcional a su
representatividad. Todos los grupos contarán, salvo renuncia expresa, con un miembro, al
menos, en cada comisión.

2. Cuando por la composición de la Corporación no sea posible conseguir dicha

proporcionalidad, podrá optarse bien por repartir los puestos de modo que la formación de
mayorías sea la misma que en el Pleno, bien por integrar las Comisiones con un número de
miembros igual para cada grupo, aplicándose el sistema de voto ponderado para la adopción
de sus dictámenes".

Asimismo, el voto ponderado se prevé en el Texto refundido de la Ley municipal y de

régimen local de Cataluña (aprobado por Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril (LA LEY
5735/2003)), cuyo artículo 58.3, al regular la Comisión Especial de Cuentas, dispone lo
siguiente: "…está integrada por miembros de todos los grupos políticos integrantes de la
corporación. El número de miembros es proporcional a su representatividad en el
ayuntamiento o igual para cada grupo. En este último caso se aplica el sistema de voto
ponderado".

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En el mismo sentido, la Carta Municipal de Barcelona, tras su modificación en 2014, dispone

en su artículo 17.2 que el número de concejales que puede designar cada grupo municipal
para integrar las comisiones del Consejo Municipal debe ser proporcional a la composición
del Plenario, añadiendo que en las comisiones en las que no se pueda garantizar esta
proporcionalidad, debe actuarse con voto ponderado.
Esta debiera ser la premisa de partida, pues en la práctica no siempre es posible alcanzar
una proporcionalidad matemática, y en ese contexto el voto ponderado puede contemplarse
como una fórmula al servicio de la proporcionalidad (llámese funcional, distinguiéndola de la
estructural, como hace la jurisprudencia), que estimamos congruente con la jurisprudencia
constitucional. El Tribunal Constitucional es consciente de que su doctrina sobre la
participación de los concejales no adscritos en las comisiones informativas con voz y voto
comporta una secuela de sobrerrepresentación, y por ello, como corolario de dicha doctrina
ha sentado un deber para evitar el resultado indeseado de sobrerrepresentación de estos
concejales, contrario a la exigencia del artículo 73.3, párrafo tercero, de la LBRL (LA LEY
847/1985):

«Esto es, el legislador debe articular las disposiciones que procedan para asegurar que, en
el caso de que en la corporación municipal existan concejales no adscritos, las comisiones
informativas estén integradas no sólo por concejales pertenecientes a los distintos grupos
políticos, sino también por concejales no adscritos, siempre de forma proporcional a su
representatividad en el Pleno; así como para garantizar que el derecho de los concejales no
adscritos a participar en las deliberaciones y a votar en las comisiones informativas en las
que se integren no altere la exigencia constitucional de proporcionalidad en la composición
y funcionamiento de dichas comisiones» (STC 246/2012 (LA LEY 210620/2012), FJ 11).
Reproducimos esta doctrina nuevamente por su relevancia, como también lo hacemos con la
regla que sienta el Tribunal sobre el voto que reconoce a los no adscritos en tales
comisiones: «sin perjuicio de que en las reglas de voto de dichas comisiones haya de
guardarse la debida ponderación del voto que garantice su proporcionalidad con la
representación que ostenten los diferentes grupos políticos y los miembros no adscritos»
(STC 246/2012 (LA LEY 210620/2012), FJ 6)

La llamada del artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985) a los reglamentos orgánicos no
resulta incompatible con la regulación legal de la materia por la Comunidad Autónoma, que
resulta recomendable. Así lo han hecho, como hemos visto, las disposiciones de régimen
local en Aragón y en Cataluña.
3.-Las cuestiones quinta y sexta que plantea la consulta están directamente conectadas, por
lo que aludimos a ellas en este apartado.
3.1. La quinta cuestión del escrito de consulta se concreta así:
"Determinación del dies a quo a partir del cual surte efecto la expulsión en el ámbito del
Grupo Municipal y, por tanto, impide que pueda tomar decisiones como miembro legítima del
mismo".

Como antes se dijo, el acuerdo firme de expulsión no necesita de la aprobación del Pleno, ni
de ningún otro órgano municipal. Considerado en la "dimensión pública" a la que se refiere el
Tribunal Supremo, el acuerdo de expulsión surte efectos desde su presentación en el
Registro del Ayuntamiento, sin necesidad de ratificación o aprobación, pues la toma de
conocimiento del Pleno y el acuerdo que pueda adoptarse al respecto, en el sentido
expuesto en la contestación a la segunda pregunta, no tiene efectos constitutivos.

Sin embargo, en esta ocasión la pregunta plantea algo diferente, cual es la fecha de eficacia
de dicha resolución en el ámbito del grupo político y se da por supuesto que la interesada
conoce su expulsión de la formación política. Entendemos que esto es lo que se trata de
indicar cuando se alude al "dies a quo a partir del cual surte efectos la expulsión en el
ámbito del Grupo Municipal", entendido como el momento que impide que la concejal
expulsada de Vamos Granada pueda tomar decisiones "como miembro legítima" del Grupo

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Municipal.
En este plano de análisis, es decir, considerando el ámbito propio de los grupos políticos,
volvemos a subrayar que no son órganos administrativos municipales, sino entes sin
personalidad jurídica de naturaleza asociativa, que pueden aprobar sus propias normas de
funcionamiento. Presumimos que la cuestión se plantea bajo la hipótesis de que la decisión
firme de expulsión ha sido notificada tanto al grupo político como a la concejal expulsada;
notificación ésta que resulta obligada según los estatutos de Vamos Granada obrantes en el
expediente.

Partiendo de dicha premisa, damos respuesta a la pregunta que se formula señalando que
dicha notificación surte efectos con independencia de que formalmente no se haya producido
la toma de conocimiento de la expulsión por parte del Pleno. Desde el momento en que la
interesada conoce la decisión de expulsión, firme y ejecutiva, la interesada no puede actuar
como miembro del Grupo Político Vamos Granada, pues la expulsión la sitúa ex lege (art.
73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985)) como "concejal no adscrito" y ya hemos dicho que la "no
adscripción" significa que los concejales en dicha situación no pertenecen a ningún grupo
político. Así pues, salvo que el acuerdo de expulsión se hallara suspendido, extremo que no
consta en el expediente, la concejal concernida no puede actuar como miembro del Grupo
Municipal.
Desconocemos si la cuestión que se plantea pretende también que se considere la
posibilidad de que la concejal expulsada conozca su situación por vía indirecta, supuesto que
podría darse si el Secretario le diera traslado de la comunicación recibida en el
Ayuntamiento, o conociera lo sucedido por la convocatoria del Pleno para la toma de
conocimiento de la expulsión. Aun siendo obvio que la comunicación a la concejal expulsada
y al Grupo Político no puede entenderse suplida o sustituida por la que se realiza al
Ayuntamiento para la toma en conocimiento del Pleno, no es menos cierto que en contexto
similares, los tribunales han otorgado relevancia a dicha vía de conocimiento.
Independientemente de la exigibilidad de la notificación, prevista como decimos en los
estatutos de Vamos Granada, no sería lógico que la interesada no se diera por enterada y
siguiera actuando como si desconociera una expulsión ya producida. Todo ello con
independencia de su derecho a impugnar la decisión recaída y a solicitar medidas cautelares.

3.2. La sexta cuestión está ligada a la respuesta anterior y se plantea en estos términos:
¿Cual es la validez del acuerdo de don L.H.R. y doña P.R.N., por el que se altera la
portavocía del Grupo, habida cuenta que el acuerdo del Partido político de expulsión de la
Sra. R. ya había sido comunicado al Ayuntamiento, pero no se había dado cuenta del mismo
al Pleno?

Como apunta el escrito de consulta, la respuesta que se dé a esta consulta es consecuencia

de la anterior. Como se ha dicho antes, no puede confundirse la comunicación que se realiza
a los efectos de dación de cuentas al Pleno, y la que ha de realizarse al propio grupo político
y a las personas expulsadas, advirtiéndoles del carácter firme y ejecutivo de la decisión de
expulsión, para que, en adelante, actúen en consecuencia con su condición de concejal no
adscrito, que crea una situación ex lege, automáticamente conectada con la sanción firme de
expulsión de la formación política. Desde esta perspectiva, a la que se constriñe la consulta,
puede afirmarse que el acuerdo en cuestión no sería válido si se adoptó después de la
comunicación a la que nos hemos referido en el subapartado anterior. Más allá de lo anterior,
el Consejo Consultivo no está llamado a pronunciarse sobre la validez del referido acuerdo,
que podría estar condicionada por otras circunstancias, ajenas a la cuestión que se plantea,
como la que denuncia la Sra. G. en el sentido de que el acuerdo de designación de nueva
portavoz del grupo municipal se adoptó sin su conocimiento.
4.-Finalmente procede aborda la siguiente cuestión:
"¿Cuáles son las consecuencias de orden jurídico e institucional que se derivarían de la falta
de acuerdo entre los dos miembros restantes del Grupo municipal si no alcanzan un acuerdo

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para designar portavoz? (teniendo en cuenta que, hasta ahora, viene ejerciendo de portavoz
la concejala que pasa a ser no adscrita)".
La cuestión adolece de la precisión exigible en este género de consultas y, en principio, no
debe ser examinada por su carácter excesivamente genérico. Lo anterior debe ser puesto en
relación con la reserva que se formuló en el informe de admisión a trámite. No obstante, el
Consejo Consultivo realizará una breve reflexión sobre la problemática a la que apunta dicha
cuestión.

El enunciado de la cuestión parece referirse a la legitimación para ejercer como portavoz de

Vamos Granada, aunque la problemática subyacente tiene mucho más calado. Como bien se
indica en el informe de la Secretaría General, la expulsión de la formación política, y el pase
de la concejala afectada a la condición de "no adscrita", afecta a la composición y
funcionamiento de los órganos municipales y obliga a la designación de nuevo portavoz del
Grupo Municipal, "así como a la adopción de disposiciones organizativas que procedan en
aras a garantizar que el derecho de los concejales no adscritos a participar en las
deliberaciones y a votar en los Plenos, en las comisiones informativas y órganos rectores de
las agencias y fundaciones públicas municipales (art. 188 ROM)".

Del expediente se desprende una situación complicada, creada por el hecho de que el
acuerdo de sustitución del portavoz del grupo político no se reconoce por la Sra. G.B., que
impugna dicho acto por estimarlo inválido y se considera única representante legítima de
Vamos Granada y, por tanto, legitimada para seguir ejerciendo su función como portavoz,
frente a los dos miembros de grupo que acordaron sustituirla. La Sra. R.N. ha sido expulsada
de la formación política y del grupo, y en relación con el miembro restante, como ya se ha
dicho, ha recaído un acuerdo de la formación política, en la que no milita, dando por resuelta
la relación política con el mismo. En efecto, el Ayuntamiento ha recibido comunicación del
partido Vamos Granada dando cuenta del acuerdo de dicha formación política de disolver la
relación entre el partido Vamos Granada y D. L.H.R.G., y llevar a cabo los trámites
necesarios para darle de baja, a la mayor brevedad, del grupo municipal Vamos Granada, de
modo que figure de ahora en adelante como concejal no adscrito; cuestión resuelta en
sentido negativo por el informe de la Secretaría Municipal, en la medida en que entiende que
no concurre ninguno de los supuestos tasados del artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY
847/1985).

Tal y como hemos avanzado, la consulta facultativa no puede proyectarse sobre la

problemática subyacente, sino sobre cuestiones precisas y determinadas. No obstante, hay
que señalar que los problemas de fondo, que tienen que ver con la deficiente regulación de
los grupos políticos, no encuentran respuesta en la normativa analizada. En este caso, la
aplicación de la regla de adaptación de acuerdos por mayoría no solventa el problema, ya
que, tras el pase a la condición de "concejal no adscrita" de la Sra. R.N., sólo quedan dos
miembros en el Grupo Municipal Vamos Granada, cuyas posturas son, al parecer,
irreconciliables.
Esta situación pone de manifiesto una laguna (entre otras que hemos podido comprobar) en
la regulación de los grupos políticos municipales. Algunos reglamentos orgánicos han
contemplado la facultad del Presidente, oída la Junta de Portavoces, de resolver
discrepancias en el caso de concejales no adscritos. Sin embargo, no se trata de situaciones
similares y la cuestión debe dirimirse respetando la autonomía de los grupos municipales y
las normas internas de las que pudieran haberse dotado. Desconocemos si tales normas
existen en este caso.

Lo único que cabe señalar es que las discrepancias en el seno de un grupo político no
pueden conducir a una situación de permanente inseguridad jurídica o bloqueo, mientras que
en sede judicial se despejan las dudas sobre la condición de no adscrito que el partido
Vamos Granada atribuye a una de las integrantes del Grupo Municipal. Mientras se deciden
los litigios entablados, la autoridad consultante puede y debe propiciar el acercamiento de
posturas, velando por el buen funcionamiento del sistema de gobierno municipal. Hablamos

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de situación transitoria en la que puede darse lo que determinados autores consideran una
incómoda cohabitación en el seno de grupos políticos. El Ayuntamiento puede propiciar
fórmulas coparticipativas, turnos rotatorios u otras similares que se juzguen aceptables. Así
sucede en el ámbito parlamentario, en el que se pactan turnos rotatorios, o bien se
contempla que el portavoz sea designado atendiendo a un criterio rotatorio por orden
alfabético, para el caso en que no se adopte acuerdo por mayoría absoluta de sus miembros
(art. 24.3 del Reglamento del Parlamento de Andalucía, entre otros preceptos similares). Se
trata, en definitiva, de evitar los perniciosos efectos que el desacuerdo en el seno de un
grupo político puede tener para el funcionamiento de los distintos órganos municipales
afectados, que terminaría perjudicando al conjunto de los ciudadanos. En este sentido,
terminamos recordando con la doctrina constitucional que "los representantes, una vez
elegidos, no lo son de quienes los votaron, sino de todo el cuerpo electoral", y titulares de
una excelsa función pública que ha de primar por encima de todo.

CONCLUSIONES
PRIMERA.-"Sobre si el Pleno debe limitarse a tomar conocimiento de la situación de no
adscrita de la concejal doña P.R.N. por expulsión del partido político Vamos Granada o está
obligado a tomar algún acuerdo al respecto".

A este respeto, remitiéndonos a los razonamientos que se ofrecen en el FJ III.1.1, se

concluye que la toma de conocimiento no es un acto en el que el Pleno actúa como mero
receptor o ejecutor, ni se produce con efectos meramente informativos.

Dicha toma de conocimiento se traduce en un acto por el que el Pleno declara la condición
de concejal no adscrito y actúa, de oficio, en consecuencia. El Consejo Consultivo deja
subrayado que tal acto no puede interpretarse, en ningún caso, como la expresión de un
consentimiento o aprobación. Por el contrario, se trata de un acuerdo no constitutivo por el
que se constata una situación que nace ex lege, anudada al acuerdo de expulsión de un
partido político, en virtud del artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985).

SEGUNDA.-Sobre si es suficiente con la acreditación certificada del acuerdo de expulsión

adoptado por el órgano estatutario con competencia sancionadora en el partido, o, por el
contrario, debe exigirse algún documento más, como podría ser, a título de ejemplo, copia
del procedimiento tramitado por el Partido político o acreditación de la composición del
órgano sancionador que acuerda la expulsión.

Con remisión al FJ III.1.2, y sin perjuicio de los matices que se exponen en este dictamen,
el Consejo Consultivo considera que la cuestión halla respuesta en la jurisprudencia y en la
doctrina que se cita en el fundamento jurídico precedente, de la que se desprende que el
Pleno de la Corporación «…está obligado a calificar o examinar si se dan los requisitos
presupuestos esenciales (formalidades extrínsecas) que aparentemente legitiman la decisión
interesada, pues al menos deben quedar acreditados que la decisión de expulsión o baja del
partido fue adoptada por el órgano competente, a través del procedimiento establecido y
mediante decisión motivada, no bastando una mera comunicación»
En todo caso, insistimos en que el Ayuntamiento no puede extender su comprobación más
allá de lo que el Tribunal Supremo denomina "formalidades extrínsecas", de modo que no es
posible adentrándose en cuestiones sustantivas como la concurrencia o no de las causas de
expulsión.
TERCERA.-En relación con la "determinación del dies a quo a partir del cual surte efectos la
situación de concejala no adscrita frente a la composición y funcionamiento de las
Comisiones Municipales Delegadas y Consejos Rectores de Agencias Municipales y Fundación
pública".

De acuerdo con la jurisprudencia que se cita en el FJ III.1.3, cabe sostener que la

comunicación de la declaración de expulsión produce plena eficacia, una vez que el pleno
haya tomado conocimiento de la misma, desde su presentación en el Registro del
Ayuntamiento.

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 21/03/2018

CUARTA.-Sobre si es posible "la utilización de algún criterio de voto ponderado que no

resulte contrario al principio constitucional de representación, a efectos de evitar una
sobrerrepresentación de las minorías por integración de la concejala no adscrita en los
citados órganos complementarios y a fin de respetar el criterio de proporcionalidad en su
composición".
Por las razones que se expresan en el FJ III.2, aunque la cuestión no resulta pacífica en la
jurisprudencia, cabe sostener que en la situación actual y partiendo de la limitación que
impone el artículo 73.3 de la LBRL (LA LEY 847/1985), la fórmula del voto ponderado es una
solución para evitar los efectos de la "sobrerrepresentación". En estos casos, la ponderación
del voto está implícita en la doctrina constitucional, sin perjuicio de que deba configurarse
en términos respetuosos con el principio de proporcionalidad. La llamada del artículo 73.3 de
la LBRL (LA LEY 847/1985) a los reglamentos orgánicos no resulta incompatible con la
regulación legal de la materia por la Comunidad Autónoma, que resulta recomendable.

QUINTA.-Sobre la "determinación del dies a quo a partir del cual surte efecto la expulsión en
el ámbito del Grupo Municipal y, por tanto, impide que pueda tomar decisiones como
miembro legítima del mismo".

Por los motivos que se indican en el FJ III.3.1, cabe afirmar que, en el ámbito del grupo
político, la decisión firme y ejecutiva recaída en el procedimiento de expulsión de la
formación política, notificada a la concejal expulsada, como prevén los estatutos de Vamos
Granada, surte efectos en el seno del Grupo Municipal. La eficacia de la comunicación de
dicha decisión en este ámbito no exige que se haya producido la toma de conocimiento del
Pleno.

Por otro lado, aunque la comunicación individualizada de la decisión de expulsión a la

concejal afectada no puede entenderse suplida o sustituida por la que se realiza al
Ayuntamiento, la toma en conocimiento de la misma por el Pleno de la Corporación implica
la de todos los concejales que lo componen, por lo que podría entenderse que supone, a
estos concretos efectos, el conocimiento de la decisión de expulsión -por vía indirecta-por
parte de la interesada.

SEXTA.-Sobre la "validez del acuerdo adoptado por don L.H.R. y doña P.R.N., por el que se
altera la portavocía del Grupo, habida cuenta que el acuerdo del Partido político de expulsión
de la Sra. R. ya había sido comunicado al Ayuntamiento, pero no se había dado cuenta del
mismo al Pleno".
Por los motivos que se indican en el FJ III.3.2, puede afirmarse que el acuerdo en cuestión
no sería válido si se adoptó después de la comunicación a la que nos hemos referido en la
conclusión anterior, o del conocimiento cierto, por vía indirecta, de la expulsión, en los
términos supra indicados. Más allá de lo anterior, el Consejo Consultivo no está llamado a
pronunciarse sobre la validez del referido acuerdo, que podría estar condicionado por otras
circunstancias, ajenas a la cuestión que se plantea.

SÉPTIMA.-Sobre "las consecuencias de orden jurídico e institucional que se derivarían de la

falta de acuerdo entre los dos miembros restantes del Grupo municipal si no alcanzan un
acuerdo para designar portavoz (teniendo en cuenta que, hasta ahora, viene ejerciendo de
portavoz la concejala que pasa a ser no adscrita)".

El Consejo Consultivo no puede dar precisa respuesta a una cuestión de este tipo, carente
de la necesaria claridad y precisión exigible en este tipo de consultas. No obstante lo
anterior, se realizan varias consideraciones y se apuntan algunas fórmulas (principalmente
pro futuro) utilizadas en distintos ámbitos para solucionar discrepancias en el
funcionamiento de grupos políticos, y ello en la medida en que podrían contribuir a mitigar la
problemática subyacente, a la espera del pronunciamiento de los órganos judiciales. (FJ
III.4).

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