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Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1,Rdo2007.PAGensamiento.pp.131-mi152ducativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp.

131-
152

REFORMA pesar de las probabilidades:


MEJORA DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

Reforma A Pesar De su improbabilidad:


Mejorando la Calidad en Educación

METROerilee
GRAMORindle*

Abstracto

El artículo analiza los episodios de reforma educativa, entendidos por las políticas
públicas en el 90s- en Bolivia, Ecuador, México, Nicaragua y el Estado de Minas
Gerais en Brasil. Centrándose en cómo se formulan las políticas, negociados,
comunicados y imple-mentado, así como en su marco analítico subyacente, la
pregunta central que preguntar es ¿cómo podemos dar cuenta de las políticas
educativas que se suceden a pesar de tener fuertes factores políticos en contra de
ellos. Se hace una distinción entre las reformas políticamente atractivos; es decir, 'de
acceso' y los políticamente discutible; es decir, 'de calidad'. conflictos de intereses y
sesgos institucionales son examinados como relevantes en la interpretación de los
resultados finales de las políticas pero son insuficientes como factores explicativos. Es
esencial para explorar cómo se introducen cambios, aprobados e implementados;
igualmente,
palabras clave: la política educativa, la reforma proceso educativo, los
intereses, las instituciones, la estrategia

Resumen

El Artículo Analiza Episodios de reforma educacional definidos por Políticas publi-cas


Durante La Década de los Noventa en el Cinco Países Latinoamericanos: Bolivia,
Ecuador, México, Nicaragua y El Estado de Minas Gerais en Brasil. El foco es puesto
m en los Procesos de FORMULACION, Negociación, Comunicación e
Implementación de Políticas en Educación, una Los que se APLICA UN marco
analítico Que Evalúa: intereses, Institutions, Estrategias y Procesos. La interrogante ES
centrales ¿Como Podemos dar Cuenta de Iniciativas de Política Educacional Que
Tienen Éxito A Pesar De Tener en Contra Factores Políticos de pesos? SE distingué
Entre Reformas “de Acceso”, hijo Que atractivas politicamente, de las “de calidad”,
qué contenciosas hijo politicamente. El análisis Examina los Conflictos de Interés y los
sesgos Institucionales, Como Factores Importantes un La hora de Interpretar La Suerte
de las Políticas, Pero concluye Que Estós para explicar ningún hijo suficientes SUS
Resultados. Importa examinar · decisivamente de Como introducidos hijo, aprobados e
implementados los Cambios y Como los Actores Que impulsan la Reforma gestionan
el conjunto del Proceso en el Tiempo.
Palabras clave: Política educacional, Proceso de reforma educacional,
Intereses, Institutions, strategy

* Edward S. Mason profesor de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard, y director del


Centro David Rockefeller de la Universidad de Estudios Latinoamericanos, merilee_grindle @
harvard.edu
Rev. Pensamiento miducativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 131-152
Reforma pesar de las probabilidades: Mejora de la calidad en la educación 131 Merilee Grindle
grindle Merilee

How podemos dar cuenta de las iniciativas de reforma de políticas que tienen
éxito, incluso cuando la política cartas se apilan en contra de ellos? En los últimos
años, la oposición política caracteriza la mayoría de los esfuerzos para mejorar la
calidad de la educación en América Latina. En este tipo de iniciativas, diversos
intereses de los ganadores y perdedores y los cambios en la carga de responsabilidad
y rendición de cuentas llevados reformadores, los políticos, los sindicatos de
maestros, administradores de la educación, gobernadores, alcaldes y otros en
conflicto sobre la naturaleza y el alcance de la política. En estas situaciones, la
alineación de las fuerzas anti-reforma fue casi siempre imponiendo; apoyo para el
cambio a menudo estaba tibio; y las instituciones políticas cuidados regularmente
para ser hostil a las iniciativas para alterar el status quo.
Los conflictos de intereses y sesgos institucionales son factores importantes en
la comprensión del destino de los esfuerzos para cambiar la política. Pero ni los
intereses ni las instituciones tienen en cuenta plenamente las reformas de políticas
que se producen a pesar de las probabilidades políticos. En tales casos, importa
mucho cómo se introducen cambios en las políticas, aprueban y aplican y cómo la
reforma-res gestionar este proceso ya que se desarrolla con el tiempo. A menudo, el
proceso de políticas presenta oportunidades para alterar las ecuaciones políticas y las
limitaciones institucionales que limitan el cambio. De hecho, la utilización de este
tipo de oportunidades, reformadores de las políticas de educación en varios países de
América Latina han trabajado para crear condiciones de mayor apoyo para la
introducción de nuevas políticas, incluso cuando se encontraron con los entornos
políticos y burocráticos para ser lleno de oposición al cambio.
En este artículo se indica que las iniciativas de reforma son procesos dinámicos
políticos que se desarrollan con el tiempo, como cadenas complejas de decisiones sujetas
a la interacción de los defensores de la reforma y oponentes en contextos institucionales
que a veces están sujetos a cambios. En las siguientes páginas, utilizo un marco básico
para la evaluación de los intereses, las instituciones, las estrategias y procesos para
entender la dinámica política de la reforma de la política educativa. Este marco plantea
cuatro preguntas: ¿Cuáles son los intereses importantes (los “actores”) que participan en
las iniciativas de reforma? ¿Cuáles son las limitaciones institucionales (las “reglas del
juego”) que afectan a la distribución del poder en la toma de decisiones y la imple-
mentación? ¿Qué acciones se pueden tomar estratégica por los reformadores para alterar
las perspectivas o poder de los intereses opuestos y la orientación de status quo de las
instituciones? ¿Cómo funciona el proceso de políticas de ayuda y dificultan los que
desean llevar a cabo nuevas políticas?
Para encontrar las respuestas a estas preguntas, he investigado cinco casos de
reforma de la educación que se desarrolló en la década de 1990 en América Latina. Estos
casos demuestran cómo las decisiones estratégicas de defensores de la reforma y
oponentes, interactuando con el tiempo, pueden influir en el resultado de las políticas de
contenciosos. episodios de reforma política de Bolivia, Ecuador, México, Nicaragua, y el
estado de Minas Gerais en Brasil fueron “reconstruidos” a través de extensas entrevistas
con una variedad de participantes, pruebas documentales, y el registro de estudiante.
En cada caso, los reformadores tenían diferentes motivaciones y los contextos en
los que las reformas jugado a cabo también eran distintas, al igual que el tamaño de los
países y la composi-

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calidad en la educación Merilee Grindle
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ción de sus economías y sociedades. Sin embargo, las reformas se parecían en que todos
ellos podrían reclamar el liderazgo reforma de alto nivel, todos ellos trataron de mejorar
la calidad de la educación, y todos los involucrados conflicto significativo sobre su
diseño, aprobación e imple-mentación. En cuanto a su contenido, cada uno buscaba para
aumentar la eficiencia organizacional, responsabilidad de los maestros, y la toma de
decisiones descentralizada. Cuatro de las reformas se introdujeron con éxito y, al menos
parcialmente implementada; una falló, pero por razones que no tenían más que ver con
1
una crisis política y económica más general de lo que hizo con la educación per se. La
Tabla 1 proporciona una breve descripción de las cinco iniciativas de reforma de su
ubicación, las fechas, los reformadores de plomo, y el contenido.

tabla 1
Cinco casos de reforma de la educación en la década de 1990

reformador
Caso Año* plomo Contenido más importante
La descentralización (autonomía de
• las escuelas)
Maestro / director de
• profesionalización
Minas Gerais 1991 Ministro
• Los ayuntamientos
• Pruebas
• La descentralización (estados)
Méjico 1992 presidente • profesionalización docente
• Currículo / pedagogía
La descentralización (autonomía de
• las escuelas)
Los consejos locales / cuotas de los
Nicaragua 1993 Ministro • padres
• Currículo / pedagogía
• La descentralización (municipios)
Ministro y • profesionalización docente
Bolivia 1994
presidente • Currículo / pedagogía
• Pruebas
• Descentralización
Ecuador 1999 Ministro • profesionalización docente
• Protección social

* Se refiere al año en que se aprobó la reforma; en muchos casos, muchos años de la iniciativa
antes precedidos de esta fecha.

1
Yo uso el término “éxito” para referirse a las reformas políticas que se convirtieron en parte de
las agendas políticas nacionales, que fueron diseñados para introducir cambios significativos en
la educación, que fueron aprobados por las autoridades políticas y traducidos en la ley o decreto
administrativo, y que fueron al menos parcialmente implementado. El término no se refiere a la
capacidad de producir resultados en términos de los estudiantes con mejor educación, pero sólo
a su “éxito” al pasar obstáculos políticos y burocráticos para convertirse en política oficial.
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La siguiente sección de este artículo indica por qué las reformas de mejora de
calidad en la educación son contenciosos. Se hace una distinción entre el atractivo
político de las reformas de “acceso” y las tensiones creadas por las reformas de
“calidad”. A continuación, la sección siguiente se resumen los resultados de los
estudios de caso en función de los intereses, las instituciones, las estrategias y los
procesos involucrados en los esfuerzos para cambiar la política de educación. El
proceso que condujo a reformas individuales no se describe aquí en detalle; más bien,
el artículo se centra en los resultados de la investigación. Aquellos que deseen un
análisis más profundo de los casos individuales deben consultar el libro del autor,
publicado en 2004, a pesar de las probabilidades: Las confrontaciones políticas de
2
reforma de la educación .

Promoción de Calidad de la Educación

En toda América Latina en la década de 1990, los defensores del cambio argumentaron
que mejor edu-cación era crítico que los países puedan librar batallas eficaces contra la
pobreza endémica y la desigualdad, si fueran a obtener ventajas de la rápida
globalización, y si eran para construir y sostener democrática la ciudadanía y las
3
instituciones . Cada vez más, los expertos estaban preocupados por la evidencia de que la
calidad de la educación es baja, incluso abismal: muchos niños asistían a la escuela, pero
aprendió poco; un número alarmante de las repitió grados; y abandono de la escuela con
sólo unos pocos años de educación era la respuesta más frecuente a un fallo en el aula y
la necesidad económica de la familia. los niños de América Latina hicieron mal en las
evaluaciones de sus logros, y la investigación revelaron sistemáticamente las diferencias
4
entre las escuelas rurales y urbanas y las públicas y privadas . Cada vez más, los expertos
en educación preguntaron si estos niños iban a tener nada más que los futuros marginales
en un mercado laboral cada vez más competitivo.
Por lo tanto, muchas de las propuestas de reforma de la educación de la década de
5
1990 se centraron en la mejora de la calidad edu-cativa . Calidad de la mejora en los
sistemas educativos de la región en general, significó la mejora de la gestión, frente a las
ineficiencias organizativas y financieras, el aumento de la rendición de cuentas, la
reasignación de responsabilidades, y mejorar el desempeño de los administradores,
6
maestros, y estudiantes . En las reformas más ambiciosas, estados, mu-nicipalities,
directores de escuela, o las juntas escolares locales se diera responsabilidades

2
Ver Grindle (2004).
3
Véase, por ejemplos de tales argumentos, Birdsall, Ross, y Sabot (1995); Grindle (2000)
(Agenda Social en Tulchin); Hardy (2002); Navarro, Carnoy y de Moura Castro (2000); y
Reimers (2000).
4
Véase, por pruebas, BID (1998); UNESCO (2000); Banco Mundial (1998); Reimers (2000).
5
Identifiqué principales iniciativas de reforma de la educación en 17 países durante la década de
1990. En algunos países, hubo varias iniciativas para mejorar la educación. Ver Grindle (2004:
9-10).
6
En las reformas de mejora de calidad, consulte de Moura Castro y Verdisco (202); Gajardo
1999; Navarro, Carnoy y de Moura Castro (sin fecha); Puryear (1997).
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calidad en la educación Merilee Grindle
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para contratar, promover, disciplinar y despedir a los maestros; ministerios


nacionales debían ser reestructurado y asignado normativa más que las funciones
operativas. Las nuevas iniciativas incluirían los esfuerzos para reducir la repetición y
las tasas de deserción mediante la alteración de los planes de estudio y el cambio de
la pedagogía. Más atención a la formación y el seguimiento maestro iba a menudo a
mano a mano con propuestas para vincular los salarios al funcionamiento y para una
mayor responsabilidad a los supervisores o las comunidades locales. Las normas
nacionales son un ingrediente importante de las ideas de reforma en varios países y
defensores de la reforma apoyados exámenes regulares de los estudiantes y
profesores.
Este tipo de propuestas de reforma introducen tensiones significativas en la
educación política de decisiones y ejecución. En épocas anteriores, muchos países
latinoamericanos aplicaron políticas para aumentar el acceso a la educación y, durante los
años 1950, 1960 y 1970, la escuela se amplió para muchas zonas rurales y para los niños
7
pobres en asentamientos urbanos recogida de setas . En el centro de las políticas de
acceso eran los esfuerzos para aumentar los presupuestos de educación, tren y contratar
más maestros, construir más escuelas, distribuir más libros de texto, y administrar más
programas. En general, este tipo de reformas son políticamente popular. Aunque cuestan
dinero y requieren capacidades administrativas, reformas de acceso ofrecen a los
ciudadanos los beneficios y los políticos con recursos tangibles visibles para distribuir a
sus electores. Ellos crean más puestos de trabajo para los maestros, administradores,
personal de servicio, trabajadores de la construcción y las empresas, y los libros de texto
y los fabricantes de equipos de la escuela. Ellos aumentan el tamaño y el poder de los
sindicatos de maestros y burocracias educativas. De hecho, los sindicatos suelen situarse
entre los principales defensores de un mayor acceso a la educación pública. Dadas estas
características,
Esto no se puede decir de la mayoría de las iniciativas de 1990 en la educación.
Como se indica en la Tabla 2, las reformas para mejorar la calidad general implican la
posibilidad de que la pérdida de empleos, y la pérdida de control sobre los presupuestos,
las personas y las decisiones. Se exponen a los estudiantes, maestros y supervisores a
nuevas presiones y expectativas. Los sindicatos de maestros a menudo cobran derechos
que destruyen a largo existentes y las vías de carrera. Burócratas cobran que dan autor-
dad a los que “no saben nada acerca de la educación”. Gobernadores y alcaldes con
8
frecuencia no quieren que las nuevas responsabilidades que se van a dar . Los padres no
pueden entender las reformas, y pueden diferir de los profesionales en hacer juicios sobre
la educación cali-dad. Aunque la opinión pública en general destaca la educación como
un importante crítico

7
En teoría, no hay tensión necesaria entre las reformas de acceso y de calidad; muchas de las
políticas del sector social tratan de lograr ambas cosas. Sin embargo, en la práctica, es más fácil
de construir nuevas escuelas de formar a los profesores así, políticamente más popular para
contratar a más administradores que insistir en que se administran de manera efectiva.
8
A nudo, estos funcionarios no están dispuestos a asumir la responsabilidad de hacer frente a los
poderosos sindicatos de maestros y pueden resistirse a tener que gestionar grandes burocracias,
m por lo general atrincherado, que no necesariamente pueden controlar.
e
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problemas y defensores de reforma son con frecuencia elocuente en la promoción de


nuevas iniciativas, la política de ponerlos en su lugar y su implementación son
polémicas y difíciles, muy lejos de la situación de los promotores de las reformas de
tipo de acceso.
políticas de calidad que mejoran también requieren cadenas largas de las
actividades de implementación y decisiones. En última instancia, los cambios tienen que
ser adoptada a nivel del aula si son para mejorar el grado en que los niños aprenden las
habilidades críticas y habilidades; esto significa que múltiples capas de los ejecutores
necesitan comprar para las nuevas iniciativas. En cualquier punto de una larga cadena de
responsabilidades en la toma de decisiones, las actividades de reforma pueden ser
víctimas de la pereza, la contienda política, juicio equivocado, celos organizativos y
logísticos enredos. Por otra parte, estos cambios significan que los gobernadores,
alcaldes, funcionarios, maestros, estudiantes, padres y comunidades necesitan adoptar
nuevas formas de pensar y de actuar y aceptar rendir cuentas en múltiples formas nuevas.
Y, para añadir a la complejidad, los beneficios de estas reformas se harán evidentes sólo
en el largo plazo, cuando los estudiantes comienzan a demostrar que sus vidas son más
productivos y que se han ampliado las opciones sobre su destino económico y social.
Generar y mantener el interés en estas reformas, por tanto, es un reto adicional.

Intereses, instituciones, Estrategia y Proceso de Reforma de la Educación

Teniendo en cuenta las características generales de las reformas de mejora de la


calidad, bajo qué condiciones surgen? En los cinco episodios de reforma de la
educación se considera aquí, las iniciativas no se asociaron de forma sistemática a
determinadas condiciones económicas o con características particulares de los
sistemas de partidos, coaliciones de gobierno, o ciclos electorales. Por el contrario, la
aparición de las iniciativas de reforma podría ser claramente remontar a los intereses
y las acciones de los ejecutivos políticos o aquellos que están estrechamente
asociados con ellos; su preocupación por mejorar la educación era parte de las
agendas políticas y de política más amplios que propugnan. Pero estos líderes
enfrentan obstáculos políticos e institucionales significativos en sus esfuerzos para
promover el cambio en el sector. Como se indica más adelante, intentaron alterar los
contextos políticos e institucionales desfavorables a través de estrategias específicas;
El poder de los intereses de las iniciativas de reforma. En los cinco estudios de
caso, los intereses princi-pal dispuestas contra la reforma de la política de educación
fueron los sindicatos de profesores y las burocracias educativas. Los sindicatos eran
jugadores especialmente potentes. La estructura de sus organizaciones difería de un país a
otro, pero la mayoría eran altamente organizaciones centralizadas que tenían la capacidad
de ejercer una influencia considerable en el sector y en la política. Ya sea en Minas
Gerais, México, Nicaragua, Bolivia, Ecuador o, tenían buenas razones para oponerse a la
reforma. Su poder fue amenazado por iniciativas para descentralizar

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calidad en la educación Merilee Grindle
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Tabla 2
La política de las reformas acceso y la calidad:
Una comparación

Acceso Las reformas para mejorar


la calidad
reformas
 mejorar la gestión
 construir infraestructura
 aumentar la eficiencia
 ampliar las burocracias
 Alterar las reglas /
Las acciones típicas para
comportamiento de
llevar  Aumentar los presupuestos
personal
contratar a los
a cabo dichas reformas  administradores
 mejorar la responsabilidad
Contratar a los proveedores
 de servicios
 Mejorar el rendimiento
 Comprar equipos
 Fortalecer el control local
Creación de beneficios:
Imposición de costos:
 Trabajos
 La pérdida de puestos de
Construcción y trabajo
 aprovisionamiento
implicaciones política  La pérdida de la toma de
típica decisiones
contratos
ciones de este tipo de
El aumento de los
reformas el poder para algunos
 presupuestos
 Las nuevas demandas,
El aumento del poder de los
expectativas,
 ministerios
responsabilidades de los
demás
y gerentes
 Uniones de los proveedores  Uniones de los proveedores
de bienvenida se resisten
reformas y colaboran con reformas
 Los administradores tratan de
ellos ignorar
 Los políticos dan la
bienvenida tan- o el cambio de sabotaje
respuesta política típica
gibles para distribuir
beneficios  Muchos políticos desean evitar
a este tipo de reformas
a circunscripciones la promoción de reformas
 Comunidades tienen el  Muchos votantes no son
placer de conscientes de
cambios (al menos en el
recibir beneficios corto
 Los votantes apoyan
cambios término)

control sobre la política de personal y sistemas de recompensa y su control sobre


Ministerios de Educa-ción se vería comprometida. Incluso sus pretensiones de
representar a los docentes fueron desafiados, como reformadores facultadas nuevas
organizaciones y atacaron la integridad de los antiguos. En Bolivia, los reformadores
fueron tan lejos como para proponer que la afiliación sindical sea voluntaria y que los
sindicatos ya no reciben las cuotas a través de deducciones automáticas de salarios de los
maestros.
En términos más generales, los sindicatos fueron marginados del proceso de
diseño de las reformas y, a menudo tratado con poco respeto en las negociaciones o
confrontaciones acerca de los cambios pro-planteado. Fueron dirigidos generalmente
como el enemigo del progreso y la modernización y fueron los más frecuentemente
criticados por lo que fue visto como una preferencia cínica de un status quo rota
sobre la promesa de cambio.
En respuesta a estos cargos, los sindicatos denunciaron una agenda oculta que
creían que era acerca de ahorrar dinero, trabajos de corte, y la sustitución de los servicios
públicos con impulsada por el mercado

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soluciones que sólo beneficiaría a los más acomodados. En todos los países, sus
quejas fueron similares-argumentaron que se les pagaba poco, que sus demandas no
fueron respetados, que no participaron en el diseño de nuevas políticas, y que los
reformadores estaban tratando de socavar los compromisos políticos nacionales para
liberar la educación pública para todos los niños. Los intereses económicos dividen
reformadores de los sindicatos, pero sus conflictos eran también sobre la
participación en el proceso de reforma y las diferencias en los valores que tenían. El
discurso entre los reformadores y los sindicatos era a menudo estridente, y casi
siempre de confrontación. No era, pues, un carácter “nosotros contra ellos” al
conflicto sobre la reforma educa-ción en América Latina.
Pero la política de oposición de los sindicatos a la reforma jugado de forma
diferente. estructuras y la fuerza de la Unión no proporcionan mucha información sobre
por qué esto era así. México, Nicaragua y Ecuador tenido uniones individuales y
centralizadas, y en México y Ecuador, estas organizaciones tenido una larga historia de
derrotar a las iniciativas reformistas anteriores. En Bolivia, dos sindicatos representados
los profesores. En Minas Gerais, mientras que no hubo un solo sindicato, también hubo
una asociación profesional que representa a los maestros que compiten. Aunque las
estructuras diferían, sólo en Ecuador fue la unión capaz de derrotar al inicio de la
reforma. Por otra parte, el poder de los sindicatos -muy fuertes en México,
moderadamente fuertes en Bolivia, Nicaragua y Ecuador, y débiles en Minas Gerais- no
predecir cómo los reformadores se ocuparían de ellos. En los casos con los más fuertes y
más débiles sindicatos, México y Minas Gerais, las reformas fueron negociadas con los
sindicatos; la reforma boliviana participa grandes enfrentamientos con los sindicatos; en
Nicaragua, los reformadores encontraron la manera de marginar la unión sin enfrentarse
directamente, y en Ecuador, tanto en la negociación y confrontación caracterizan la
interacción.
El análisis de los sindicatos indicaron que, si bien todas las reformas opuestas,
diferían en sus relaciones con los gobiernos, ministerios, y los partidos políticos y esto
afecta la forma en que los reformadores tratados con ellos. En México, por ejemplo, la
unión, el Govern-ment, el ministerio, y el partido político dominante entonces habían
sido durante mucho tiempo unidos por la cadera en las alianzas que se apoyen
mutuamente, a pesar de los desacuerdos en la década de 1980. En Nicaragua, el mismo
tipo de relación existió hasta 1990, cuando un nuevo gobierno reemplazó el gobierno
revolucionario sandinista; durante la noche, las relaciones entre el sindicato de maestros y
el gobierno se convirtió en hostil, y el enlace partido se convirtió en un obstáculo para las
interacciones de unión con el ministerio. En Bolivia y Ecuador, sindicales y
gubernamentales interacciones eran siempre hostil y de confrontación debido a los lazos
del sindicato de izquierdas partidos marginales, mientras que al mismo tiempo los
sindicatos han “colonizado” los ministerios con sus partidarios. En Minas Gerais, el
sindicato tenía menos de una relación cordial con el gobierno y el ministerio, a pesar de
su alianza con un grupo de la izquierda democrática significaba que comparte algunos
objetivos con los promotores de la reforma. Este caso también fue diferente de los demás
en que aquellos que fueron capaces de utilizar puestos de trabajo en el ministerio para las
oportunidades de patrocinio se eligieron los políticos, no la dirección del sindicato.

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calidad en la educación Merilee Grindle
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La principal importancia de estas relaciones fue abrir o cerrar las opciones para
los reformadores que buscan minar el poder de los sindicatos. En México, por
ejemplo, la estrecha asociación entre el sindicato y el régimen de partido dominante
significa que se enfrentan-ción o haciendo caso omiso de la unión en la iniciativa de
descentralización era un no-arrancador virtual. En Bolivia, Ecuador y Nicaragua,
intransigente oposición al gobierno redujo op-tunidades para negociar eficazmente
con los sindicatos. En Minas Gerais, la relación con el gobierno y el ministerio y su
alianza con un partido de oposición no fuera tan extrema, dando reformadores más
opciones sobre cómo hacer frente a los conflictos. Los sindicatos, como los
principales intereses en el proceso de reforma, por tanto, establecer restricciones
sobre cómo los reformadores perseguían sus objetivos, pero no tienen la capacidad
de detener sus iniciativas,
A medida que los intereses opuestos a la reforma, las burocracias ministeriales
llevaron a un segundo plano a los sindicatos. Sin embargo, fueron importantes como
parte del paisaje político que enfrentan los reformadores. En México, por ejemplo, el
sindicato había colonizado el Ministerio de Educación y la reforma sólo podía proceder
cuando el ministro había “re-colonizado” sus posiciones de alto nivel con los partidarios
del cambio. En Bolivia, la oposición del ministerio y sus conexiones con los sindicatos
anima a los reformadores a establecerse en otro ministerio, un factor que FACILI-tated
sus primeras actividades, sino que también anima a las alianzas entre la oposición. En
Nicaragua y Ecuador, los reformadores tenían inicialmente para proceder en gran parte
sin ningún tipo de apoyo o ayuda en el ministerio. Con el tiempo, ellos controlaban sólo
enclaves dentro de estas organizaciones. En Minas Gerais, reformadores encontraron
personas de ideas afines en el ministerio y los reclutados para formar parte del equipo de
reforma, incluso mientras muchos otros burócratas fueron dejados de lado en el proceso.
Lo más importante, el obstáculo de la oposición burocrática se convirtió en un problema
crítico cuando se llevaron a cabo las iniciativas de reforma.
Con la excepción de México, las agencias internacionales de desarrollo también
fueron actores importantes en las iniciativas de reforma. En Bolivia y Ecuador,
reformas no han sido diseñados no hubiera sido por la financiación proporcionada
por estas organizaciones. En Nicaragua, eran particularmente importante en el apoyo
a las iniciativas dirigidas como sub-minería contenido sandinista y estructuras en la
educación. En Minas Gerais, apoyaron a los objetivos específicos de una iniciativa de
la escuela autónoma. En los cuatro casos, los organismos internacionales influyeron
en los equipos de diseño a través de sus ideas de cómo mejorar la educación y cómo
otros países han abordado problemas similares.
Sin embargo, estas organizaciones no dominaron el proceso de cambio. Ellos
no estaban activos en la iniciación de proyectos de reforma, aunque pueden haber
ayudado a los reformadores por rais-

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ing el perfil de la educación en diálogos internacionales y la difusión de datos sobre la


9
importancia de la educación y el bajo rendimiento de muchos países de América Latina .
Los estudios de casos indican que estas instituciones eran más influyente cuando
trabajaban directamente con los equipos de diseño, suministro de fondos y las ideas que
los funcionarios trataron de negociar el contenido de las propuestas de reforma. Al mismo
tiempo, los actores internacionales, los grandes ausentes en el proceso de aprobación,
excepto en la retórica de los opositores a la reforma que a menudo demonio-izada nuevas
iniciativas como imposiciones neoliberales del Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional. Ellos volvieron a surgir tan importante en la implementación de las
iniciativas de cambio, en gran parte gracias a la financiación de aspectos específicos de
las reformas.
A veces, otros intereses estaban comprometidos, pero tendían a ser marginal a
los con-flictos que surgieron. En Bolivia, la Iglesia católica se convirtió en un aliado
de los sindicatos y el Ministerio de proponer una alternativa a la iniciativa reformista.
En Minas Gerais, de asociación y otras organizaciones del director de la escuela se
unieron en los debates sobre los costos y beneficios de la reforma. En algunos casos,
piensan tanque y expertos en educación basados en la universidad ayudaron en el
análisis y diseño de los proyectos o fueron nombrados para puestos de alto nivel en
los ministerios como partidarios de líderes de la reforma. Sin embargo, con la excep-
ción de Minas Gerais, las organizaciones de padres, grupos empresariales, o pro-
educación alianzas cívicas eran notoriamente ausente de estas historias de reforma. Si
bien es fácil entender por qué estos grupos pueden tener un interés en la discusión de
las reformas,
En algunos casos, surgieron nuevos intereses como reformas se pusieron en práctica. La
descentralización a nivel estatal en México puso gobernadores, ministros de educación
estatales y locales sindicales en posiciones mucho más prominentes. Después de la reforma se
puso en marcha, se convirtieron en jugadores de importancia crítica en la determinación de la
política de la educación en el país. En Nicaragua y Minas Gerais, directores de escuelas y
juntas escolares estaban facultadas para tomar decisiones sobre la educación y llegaron a jugar
un papel más importante en la determinación de resultados de la educación que la que tenían
en el pasado. En Bolivia, a causa de una iniciativa decentraliza-ción concomitante, alcaldes
tomaron una nueva importancia en la educación. Los maestros y las autoridades escolares
locales también se convirtieron en los jugadores de primera línea en lo bien que se llevaron a
cabo las reformas. En la mayoría de los casos,

9
La Educación de la UNESCO para Todos iniciativa surgió de una cumbre mundial sobre
educación celebrada en Jomtien, Tailandia, en 1990. Esta iniciativa fue importante para los
planificadores de políticas en muchos países de América Latina para las redes que establecen y
la información que circula sobre el estado del mundo escuelas.

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calidad en la educación Merilee Grindle
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Las reformas dejaron ganadores y perdedores a su paso. En general, los sindicatos


de maestros y burócratas centrales consideraron que eran menos bien después de nuevas
políticas fueron aprobados e implementados. partidos políticos y sindicatos que se habían
beneficiado mucho del uso de las citas administrativas enseñar-ción y para recompensar a
sus miembros también perdieron a cabo en la descolonización y la descentralización
hacen incursiones significativas en los ministerios. Muchos maestros se consideran
también los perdedores, en gran parte debido a que las reformas fueron impuestas sobre
ellos, sus sindicatos excoriados los cambios, y que a menudo no entienden el propósito de
la nueva orden o su lugar en él. Entre los ganadores fueron sin duda los funcionarios
regionales y locales donde la descentralización les dio más influencia, y direc-tores
escolares y juntas donde las iniciativas de autonomía escolar les proporcionaban una
mayor capacidad para determinar lo que estaba ocurriendo a nivel comunitario. Sólo en
Minas Gerais hizo padres y las comunidades locales en términos más generales creer que
habían ganado influencia significativa nueva vis-à-vis la escuela local, sin embargo. En
otros lugares, que no surgió como intereses con la capacidad de ejercer influencia en el
sector.
Fuentes institucionales de poder. En un grado significativo, instituciones
presentaron reformadores con obstáculos formidables al comienzo de la década de
1990. ministerios débiles de la educación significaba que tenían que comenzar sus
esfuerzos en la ausencia de jerárquica au-toridad, estándares profesionales,
información o incentivos que podrían aprovechar. La bodega de clientelismo en las
decisiones sobre el personal y la administración era extensa en todos los casos, y los
mecanismos informales que unen los ministerios a los partidos políticos y los
sindicatos hace que sea difícil saber por dónde empezar en la alteración de la práctica
actual. En efecto, mientras que los ministerios eran débiles en la capacidad de ofrecer
educación y responder a liderazgo ministerial, que eran fuertes en la capacidad para
resistir el cambio.
Por otra parte, las instituciones que unían el centro a la periferia ayudaron a afianzar
CEN-descen-, la falta de rendición de cuentas, y una amplia variedad de ineficiencias. En
condiciones anteriores a la reforma, incluso los problemas menores sobre la educación
tuvieron que ser referidos a las capitales nacionales para la resolución. La toma de
decisiones en los partidos y sindicatos, y sobre todo la asignación de recursos fluían
desde arriba hacia abajo, lo que refuerza la centralización. El muy fuerte
presidencialismo-ist en México, por ejemplo, en forma de la centralización de todas las
demás instituciones de manera que se beneficiaron del ministerio, la unión, y el partido
político dominante. En Bolivia, Nicaragua y Ecuador, la centralización significaba una
composición de ineficiencias en la distribución de recursos y la resolución de problemas.
Sólo en Minas Gerais, donde los estados habían mantenido tradicionalmente más poder y
donde el movimiento de democratización de la década de 1980 había dejado una mayor
actividad política local de atrás, era la bodega de centralización en Educa-ción algo
menos sofocante. Incluso allí, sin embargo, un ministro reformista era tan inflexible
como cualquier contraparte nacional en el argumento de que la centralización en un
estado de 30 millones de personas era un poderoso impedimento para la eficiencia, la
eficacia y capacidad de respuesta.
Las limitaciones institucionales son importantes, pero estaban lejos de definir el
alcance de las posibilidades de reforma. Reformadores tenían cierta capacidad para
atenuar esas limitaciones y

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utilizar los recursos institucionales para su beneficio. “Reformmongering” por los


presidentes y ministros, por ejemplo, era importante para aumentar la relevancia de la
calidad en la educación como una cuestión de política. Estos mismos actores fueron
capaces de iniciar los cambios porque eran parte de las instituciones ejecutivas que les
permitió tomar la iniciativa en el establecimiento de programas nacionales sobre la
educación y en el desarrollo de nuevas políticas para el sector. En particular, las
tradiciones de dominio del ejecutivo en la definición de las prioridades políticas y el
desarrollo de propuestas y leyes dieron reformadores la ventaja en la decisión de cómo
iniciar y cambios en el diseño y en la selección de los momentos apropiados para tomar
medidas para promover la reforma. El nombramiento de los equipos de diseño era
exclusivamente su prerrogativa en todos los países, excepto en Ecuador, donde
financiado proyectos operados internacionalmente como un universo paralelo en el min-
terio de Educación. En cuatro casos, los reformadores de plomo fueron capaces de alterar
la estructura de toma de decisiones ministerial mediante la descentralización y
continuaron usando facultades de nombramiento de influir en la ejecución de sus
iniciativas.
Por otra parte, los reformadores tenían un margen considerable para la localización
de la iniciativa de reforma dentro del gobierno, y en lo posible, beneficiándose del apoyo
de otros interesados en el cambio. Esto fue más evidente en el caso de Bolivia, donde la
iniciativa de reforma sobrevivió en un ambiente generalmente hostil, en parte, a través de
su ubicación en el poderoso Ministerio de Planificación. Las opciones acerca de la
sincronización también estaban en manos de los iniciadores de reforma. En México, por
ejemplo, el presidente y dos ministros de educación cometieron más de tres años para
orquestar esfuerzos para alterar el contexto dentro del cual una reforma estaría en-
troduced. Por el contrario, el ministro de Educación en Minas Gerais se movió con
rapidez para poner una nueva política en lugar justo después de una elección, juzgando
que las posibilidades de éxito eran mejores cuando la oposición sería atrapado con la
guardia baja. En Nicaragua,
Por lo tanto, para superar barreras para el cambio, los reformadores se basaron en
fuentes institucionales de poder para socavar los recursos institucionales de los opositores
a la reforma. Se trató de controlar el momento de las iniciativas de reforma, a utilizar sus
facultades de nombramiento para reforzar la capacidad para dirigir el cambio de políticas,
y para establecer los términos en que la reforma se discute en la arena política. Se trató de
debilitar la posición de la oposición y, en ocasiones trataron de reunir un amplio apoyo
público para lo que querían lograr.
. En México, era importante que la reforma estaba a punto de “federalización”, no su
gemelo, “descentralización;” en México y Bolivia, las reformas se presentaron tan
importante para los proyectos más grandes de la modernización; y en Nicaragua, la
reforma fue presentada como un esfuerzo para reintroducir los valores cristianos y la
tradición en el aula.
las prerrogativas del ejecutivo también permitió a los reformadores para determinar
quién sería en la habitación cuando las reformas fueron diseñados y discutidos inicialmente.
Esto fue más clara en Minas Gerais, donde el ministro de Educación determinó que serían
invitados a debatir la escuela

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calidad en la educación Merilee Grindle
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autonomía, y en Bolivia, donde el equipo de diseño mantiene la puerta sólo


parcialmente abierto para la discusión de políticas. En gran medida, era este tipo de
acciones que colocan la oposición a la reforma en un modo reactivo y defensivo
cuando se anunciaron las nuevas políticas. Una vez anunciados, por supuesto, los
opositores de la reforma respondieron con iniciativas de comunicación propios,
acusando a los reformadores estaban decididos a la privatización de la educación y la
imposición de las políticas neoliberales de los públicos no están dispuestos. Sin
embargo, la capacidad de los reformadores a dominar las primeras fases del proceso
de la política era una indicación de la maleabilidad de algunas limitaciones
institucionales. La Tabla 3 indica las actividades que los reformadores utilizan para
tomar la iniciativa.
Legislaturas eran menos importantes para las reformas educativas que el ejecutivo,
pero estas instituciones tenido algún papel en sus destinos. En México, la decisión de
seguir adelante con las negociaciones con el sindicato estaba en suspenso hasta después
de las elecciones de mitad de período se aseguraron de que el partido largamente
dominante recuperó una mayoría de dos tercios en el legislativo. En ese momento, dado
el presidencialismo del sistema, no había duda de que los partidos de la OIPC-rep serían
sello de goma de la iniciativa. En Bolivia, un pacto de gobierno entre el ejecutivo y el
legislativo significaba que la reforma, aunque extremadamente polémico en las calles,
sería poco discutido en el Congreso y después se pasa fácilmente. En Nicaragua, la
posibilidad de que la reforma sería rechazado en el Congreso era lo suficientemente
grande que el ministro reformista en lugar anunció e implementó la reforma mediante
decreto administrativo. En Ecuador, una tradición de tensiones y conflictos que
caracterizan las interacciones ejecutivo-legisla-tivas significaba que la legislación
reformista probablemente tenía posibilidades limitadas, incluso si no hubiera habido
grandes crisis económicas y políticas que ocurren al mismo tiempo. En Minas Gerais, en
el contexto de una huelga de los maestros de todo el estado, la aprobación legislativa para

Tabla 3
Aprovechando la Iniciativa: Estrategias de liderazgo

Estrategias
Debilitar
Director de términos
escuela Gestionar Nombrar o mar- establecidos Campaña
Caso Año
sincronizació
Protagonista n partidarios ginalize del debate en cuestión
oponentes

Minas Gerais 1991 Ministro     

Méjico 1992 presidente    

Nicaragua 1993 Ministro    

Bolivia 1994 presidente    


Ecuador 1999 Ministro   

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autonomía escolar fue azarosa hasta que un gobernador de apoyo deja representantes
saben que iba a usar su considerable poder sobre la asignación de recursos para
10
castigarlos si no votaban a favor de ella .
La discusión sobre el papel de las instituciones ejecutivas y legislativas también
indica que los sistemas de partidos se entrelazan con el destino de la reforma en cada
uno de los casos. Claramente, el clientelismo basado en los sistemas de partidos y las
relaciones del partido con los sindicatos y los ministerios fue visto por los
reformadores como una parte fundamental del problema de la educación en el primer
lugar. Más allá de eso, sin embargo, el sistema de partidos influenciado cómo se
gestionan las reformas después de que fueron diseñados. De hecho, en México,
Bolivia y Ecuador, los votos legislativos eran un resultado de las relaciones
legislativo-ejecutivo del partido, y eran muy poco preocupado con el tema de la
educación pública. El sistema de partidos fragmentado en Nicaragua y las tensiones
dentro de la coalición electoral del presidente significa que los riesgos de intentar
legislar la reforma fueron considerables.
Instituciones fueron importantes en las historias de reforma de cinco casos.
Ellos ayudaron a definir los problemas que los reformadores trataron de corregir y
proporcionan ambos oponentes y partidarios de la reforma con los recursos a utilizar
en los conflictos en torno a las iniciativas. Ellos ayudaron a definir aún más los
obstáculos para la aprobación y aplicación de la reforma. Sin embargo, es difícil
argumentar que las distribuciones institucionales de poder determinados resultados.
Al comienzo de la década de reforma, los prejuicios institucionales a favor del status
quo. Más tarde, las instituciones proporcionan sitios y recursos para su uso en
conflictos por la reforma, pero no determinaron el uso de esos recursos. A través de
la utilización de tales recursos, los reformadores tuvieron oportunidades
significativas para la reestructuración de las instituciones y la modificación de los
prejuicios institucionales a ser más congruentes con sus objetivos.
Reformadores y opciones estratégicas. Reformadores en Minas Gerais, México,
Nicaragua, Bolivia y Ecuador tenían diversos objetivos, aunque todos estaban
comprometidos con la idea de que la educación jugó un papel decisivo en la consecución
de un objetivo más grande. Se llevaron a cabo sobre la reforma educativa de la
preocupación por la necesidad de modernizar sus países, aumentar el uso eficiente de los
recursos públicos, mejorar el grado de equidad en sus sociedades, o fortalecer los valores
sociales importantes. En esta actividad, que no fueron promover los objetivos de los
ministerios de educación existentes o la promoción de los extremos de los actores
poderosos en la educación. Si representaran los intereses de las comunidades locales,
gobiernos regionales y locales, o élites re-ligiosos o económicos, lo hicieron en ausencia
de presión movilizada o apoyo de estas entidades. A lo largo de gran parte del proceso de
reforma, trabajaron desde la parte superior hacia abajo para promover el cambio,
10
Este caso también es interesante debido a la intervención de otra institución, el Tribunal
Supremo, que declaró la elección de directores de escuelas es inconstitucional y posteriormente
dejó el destino de este aspecto de la reforma en manos de las comunidades locales.

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han puesto en práctica y estaban produciendo beneficios para gobernadores,


ministros, escuela direc-tores, las comunidades locales, u otros.
Como se ha indicado, estos reformadores hicieron una serie de decisiones
estratégicas durante el proceso, a menudo algunos muy eficaces. Se movilizó a las redes
para desarrollar sus visiones de cambio, que cortejaban apoyo de liderazgo, colocaron sus
seguidores en posiciones críticas, buscaron ejemplos de otros países para informar y dar
forma a sus propias ideas, negociaron o confrontados o maniobrar alrededor de los
sindicatos hostiles con gran aplomo, se buscado alianzas con proveedores de fondos
internacionales, y crearon nuevos grupos de interés para mejorar la sostenibilidad de sus
políticas. Su energía en la búsqueda de apoyo político de alto nivel ayudó a algunos
permanecen en el cargo mucho más tiempo que era característico de líderes de la
educación en general. En los estudios de casos, por tanto, las iniciativas de reforma de la
educación juega en una serie de decisiones y acciones que atrajeron a los reformadores y
anti-reformistas en serie en conflicto dentro de contextos institucionales maleables. En la
mayoría de los casos, las decisiones estratégicas sobre cómo utilizar los recursos de poder
afectadas significativamente el resultado de estos conflictos.
A veces, los reformadores podrían haber tomado mejores decisiones. En
México, por ejemplo, tenían reformadores prestado más atención a los gobernadores
estatales, mientras negocia con el sindicato, que podrían haber introducido más
incentivos para que puedan manejar sus nuevas responsabilidades en aras de una
mejor educación. En Nicaragua, Bolivia y Ecuador, si los reformadores habían
buscado aliados más pronto en el proceso, puede ser que se han puesto en una mejor
posición para enfrentarse a la oposición sindical y para garantizar una aplicación más
eficaz de sus proyectos. En Ecuador, si los equipos de diseño en el ministerio habían
encontrado una manera de trabajar juntos en lugar de competir entre sí, había un
poco-sin embargo pequeña posibilidad de que la reforma-podría haber hecho más
progresos.
Por otra parte, el dibujo maestros más plenamente en el proceso, la búsqueda de
medios adicionales para recompensar la enseñanza efectiva, la movilización de los padres
en torno a una mejor educación para sus hijos, utilizando la información de manera más
eficaz para demostrar las deficiencias del sistema antiguo, la promoción de la
identificación del partido con una mejor educación, estos son todos actividades que
podrían haber suavizado la introducción y aplicación de la reforma. Tales acciones son
sin duda parte de la sabiduría convencional acerca de la forma de abordar la política de
reforma. La construcción de un consenso sobre lo que hay que hacer, ganando la
colaboración de los agentes sociales, el desarrollo de iniciativas de manera transparente,
creando incentivos para que las partes afectadas a las metodologías se propone
frecuentemente Toler-ate o incluso cambiar de bienvenida, y la inversión en el marketing
11
social para la promoción de una amplia variedad de los cambios .
De hecho, las decisiones estratégicas adoptadas por los reformadores en los cinco
estudios de caso replican algunas patologías observadas con frecuencia de la toma de
decisiones y la participación en América Latina. Una larga historia de arriba hacia abajo
la toma de decisiones se vio reflejado cuando los maestros eran
11
Véase, por ejemplo, BID (nd: 40-43).

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en gran medida excluidos, los padres no fueron consultados, y los sindicatos tratan más o
menos. Por otra parte, hablan de un legado de no tomar las condiciones que enfrentan los
maestros en serio, no encourag-ción de los políticos para identificar la educación de
calidad como bien para ser entregados a los constituyentes, y no utilizar la información
de manera más eficaz para establecer los grupos de apoyo. Al final de una década, estos
problemas se mantuvieron durante una generación posterior de los reformadores de
resolver.
El tiempo y el proceso de las iniciativas de reforma. Diferentes actores se
12
vieron envueltos en las iniciativas de reforma en momentos distintos . A través del
uso de sus recursos estratégicos, líderes de la reforma fueron capaces de tomar la
iniciativa. Esto les dio una gran capacidad para controlar las primeras etapas de
desarrollo de reforma. Los sindicatos de maestros estaban presentes sólo como parte
del problema que los reformadores trataron de resolver, no como participantes
activos en ámbitos en los que se están iniciando y diseñados reformas. A través de
este proceso, opositores a la reforma fueron arrojados a la defensiva y su capacidad
para afectar el diseño de POLI-cies fue socavado. En las primeras fases de la
iniciación de reforma, a continuación, las estrategias de liderazgo eran de vital
importancia para la supervivencia de las propuestas de cambio.
Del mismo modo, tomando la iniciativa fue importante en la fase de diseño del
proceso de políticas. Los equipos de diseño juegan un papel importante en la definición
de los contenidos de una iniciativa reformista y, en el caso de las reformas de política
educativa, tales equipos elaboraron los ingredientes específicos de nuevas iniciativas en
sus países. Pero los casos de Bolivia, Minas Gerais, Ecuador y México también sugieren
que la composición de los equipos de diseño, así como su capacidad para trabajar juntos
de manera efectiva, y su gestión de la discusión del cambio y que estuvo involucrado en
la discusión eran importantes estratégica recursos que podrían ser utilizados para
promover la agenda reformista. La credibilidad de estos equipos de diseño, sus
interacciones con los burócratas de los ministerios más tradicionales del sector público,
Mientras que los reformadores tenían un margen considerable para poner
reforma de la educación en las agendas políticas nacionales y para gestionar su
diseño, cuando se anunciaron nuevas iniciativas, los defensores de la reforma fueron
tropezado con la oposición de que la forma en que fueron limitados hacia adelante
con sus iniciativas. Los sindicatos se convirtieron en actores centrales en la fase de
aprobación de la reforma, y luego volvieron a surgir en el ámbito de aplicación como
una más con-straint sobre las posibilidades de cambio. Del mismo modo, a pesar de
que fueron excluidos de la mayor parte del proceso de diseño y aprobación, los
Ministerios de Educación se hizo más importante para el resultado de la reforma,
cuando las arenas de conflicto desplazaron hasta la implementación y sostenibilidad.

12
En este punto de forma más general, ver Trostle, Somerfeld, y Simon (1997); Kwon y Reich
(2003).
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Los sindicatos fueron actores centrales en atacar a las nuevas iniciativas y, en los
cinco casos, existe considerable evidencia de que usaron similares tácticas de huelgas,
demandas de salarios y beneficios, y el etiquetado de las iniciativas como contrarias al
bien público y nacional (véase la Tabla 4 ). Algunos de los sindicatos introdujeron
contrapropuestas y algunos intensificaron sus denuncias de las reformas para impugnar
todo el gobierno. A la vista de esta oposición, algunos gobiernos negocian sobre el
contenido de la reforma, mientras que otros se enfrentaron a los sindicatos o buscaron
maneras de promover la reforma maniobrando alrededor de ellos. Las razones de estos
diferentes enfoques son complejas, pero entre ellos es el papel de las alianzas entre los
sindicatos y los particulares determinados partidos políticos.

Tabla 4
Los sindicatos de docentes de educación Las respuestas a las iniciativas de reforma

Reclamación Reclamación Reclamación


Demanda Denunciar
ataque exclusión privatización Proporcionar
mejor gobernar-
Huelgas de la Unión de la discusión de público mostrador
sueldos o ment más
integridad/ y educación/ propuesta
beneficios en general
solidaridad diseño neoliberalismo
Minas Gerais     
Méjico      
Nicaragua       
Bolivia       
Ecuador      
solución negociada.
Confrontación.

La política de la implementación y mantenimiento de las nuevas políticas de


educación indica que esa afirmación sobre la reforma trasladó a nuevos sitios y nuevas
voces fueron escuchadas en los debates sobre los costes y beneficios del cambio. Antes
de la implementación, se encontró que los PROPO-nentes más activos de la política
educativa en las ciudades capitales, donde estaban profundamente involucrados en los
ejecutivos nacionales convincentes y legislaturas del valor y la viabilidad de la reforma,
la gestión de la resistencia burocrática al cambio, y hacer frente a los sindicatos
organizados a nivel nacional. Del mismo modo, las agencias de asistencia internacional
participaron activamente en estudiar, proponer, y asistir el desarrollo del programa de
reforma en alianzas con los empresarios nacionales de reforma. Tan pronto como se
hicieron esfuerzos para poner en práctica las reformas, sin embargo, los sitios alternativos
para el conflicto surgido. Los gobiernos estatales y locales, escuelas, consejos escolares,
y las comunidades locales se convirtieron en lugares importantes donde se decidió la
mayor parte del destino de la reforma. Al suceder esto, gobernadores, alcaldes, directores
de escuelas, maestros y organizaciones sindicales locales se convirtieron en los
principales protagonistas de las luchas en curso
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entre los partidarios de la reforma y los que se opusieron a ella y, a veces, los padres
y las comunidades locales fueron llevados a la refriega.
En algunos casos, los nuevos grupos de reformadores surgieron dentro de los
departamentos de educación estatales o municipales o en la escuela y trataron de
aumentar el alcance del cambio. Mientras que muchos sindicatos de docentes
siguieron presionando para aumentar los beneficios y para resistir las reformas a
nivel nacional, sino que también eran activos en los espacios subnacionales.
directores de escuela a menudo a sí mismos que se encuentran facultadas por las
iniciativas de reforma, sino enseñar a esquiar con frecuencia tenían una percepción
muy diferente de los costos y beneficios del cambio. Los padres a veces la reforma
respaldados, pero en otras ocasiones sospechaban de él. En conjunto, estas dinámicas
políticas significaba que era implementación de la reforma tienden a variar sig-
nificativamente por ubicación-entre los estados de México, entre las comunidades de
Minas Gerais, y entre las escuelas en Nicaragua y Bolivia. Y, si la implementación
del cambio era un mosaico, por lo que era el panorama para el mantenimiento de las
reformas a largo plazo. La mayoría de los cambios requieren el apoyo permanente de
los líderes ejecutivos, y también el compromiso de los profesores y padres a nuevas
formas de hacer las cosas. Estos fueron los eslabones más débiles de la
implementación y el mantenimiento de las reformas.
Por lo tanto, el valor de los recursos controlados por los reformadores y la
habitación que tenían que maniobrar altera durante el proceso de políticas. Durante la
configuración del programa y el diseño, que eran en gran medida en el asiento del
conductor; durante la adopción y aplicación, su margen de maniobra se hizo
considerablemente más estrecho. Una importante conclusión que se puede extraer de los
casos, entonces, es que el margen de maniobra en la introducción de cambios expandido
y contraído con el tiempo como el proceso de la política introdujo nuevas áreas de
impugnación. Las opciones de los reformadores de la década de 1990 realizadas en
entornos diferentes durante este proceso en curso importaban para el resultado de las
iniciativas que patrocinaron, a veces mejora el grado de éxito que disfrutaron, en algunos
casos socavándola. Además,
En otras formas, además, la política de las iniciativas de reforma posteriores serían
di-ferente. En el milenio, los gobiernos de América Latina se ven obligados a abrirse más
a las demandas de la responsabilidad democrática y capacidad de respuesta. La sociedad
civil en la mayoría de los países se estaba volviendo más organizados y vocales y las
gratificaciones de los políticos más incierto. Más particularmente, la demanda ciudadana
para un mejor gobierno y servicios sociales más efectivas se habían vuelto más insistente.
El potencial políticamente perjudicial de las disparidades en la riqueza y la pobreza, el
poder y la impotencia, adquirió un nuevo significado a raíz de los cambios políticos
imprevistos en varios países. Las estrategias que habían trabajado en el pasado podrían
ser menos útil en este contexto político distinto. En una nueva era, para tener éxito, los
reformadores podrían tienen que aprender más acerca de cómo participar
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el interés de los ciudadanos, permitir una mayor participación, y construir coaliciones


de apoyo antes de sus actividades. Por lo tanto, al comienzo de un nuevo milenio, la
reforma educativa se mantuvo en proceso.

conclusiones

Las evaluaciones sobre el destino político de las futuras reformas deben tener en
cuenta las numerosas formas en que las decisiones estratégicas de partidarios de la
reforma puede dar forma al proceso de reforma y afectar la tolerancia para el cambio.
Los modelos actuales de economía política, por supuesto, proporciona una visión de
los incentivos que motivan a los ganadores y perdedores y sugieren cómo las
instituciones moldean el destino político de las iniciativas de reforma. Claramente,
los intereses y las instituciones son factores importantes en la política de reforma. En
cinco casos de reforma que se desarrollaron en la década de 1990, las condiciones
iniciales presentados perdedores fuertes y débiles ganadores, así como las
instituciones que privilegiaba el status quo y reformadores limitados. Sin embargo, la
predicción de resultados de la reforma a pesar de las probabilidades era arriesgado en
estos casos.
En los estudios de casos, los reformadores hicieron una serie de opciones
estratégicas que afectaron el resultado de sus iniciativas de cambio de política. Ellos
fueron capaces de seleccionar los momentos oportunos para seguir adelante con las
propuestas de cambio e hicieron retiros estratégicos cuando el momento era poco
propicio para el cambio. Aún más impresionante, los reformadores en algunos casos
fueron capaces de retrasar las reformas hasta que hubieran alterado con éxito el
panorama político para apoyar sus iniciativas. Los reformadores también tomó la
delantera en la alteración de los incentivos en formas que eran más partidarios de la
reforma. Del mismo modo, buscaron crear redes para la promoción de las iniciativas
de reforma en ambientes que eran hostiles a cambiar. Los reformadores también
fueron capaces de tomar ventaja de patrocinio y la cita poderes a la sal de sus
organizaciones con los partidarios del cambio. Al mismo tiempo,
partidarios de la reforma tenían el alcance más amplio para socavar la oposición y
promot-ción cambio mientras estaban comprometidos en asegurar que la educación es un
tema importante en las agendas políticas nacionales y al mismo tiempo nuevas políticas
se están diseñando. En estos momentos, eran más capaces de tomar la iniciativa y afectar
la capacidad de intereses e instituciones para resistir el cambio. Por otra parte, las
acciones estratégicas en estos momentos en el proceso de la política forma a las
dinámicas políticas posteriores que rodean sus propuestas, a veces, que facilitan el
cambio y, a veces lo que hace más difícil. Una vez que se dieron a conocer nuevas
iniciativas, sin embargo, los reformadores pierden normalmente cierta capacidad para
gestionar los destinos políticos de sus propuestas. Por lo tanto, su margen de maniobra
varía con el tiempo y era
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tanto el resultado de sus propias acciones y una condición de forma por el poder de
los intereses y de las instituciones que se oponen al cambio.
Al comienzo del nuevo milenio, un experto en educación en América Latina
resumió lo que los países de la región tenía que hacer con el fin de mejorar las
oportunidades de vida de chil-dren: “Conseguir que antes, mantenerlos más tiempo, y les
13
enseñan mejor” . Detrás de esta simple formulación, por supuesto, son tareas muy
difíciles de transformación, una escasez aguda de recursos y las necesidades extensas
para el desarrollo de capacidades, evaluación y seguimiento en todo el sistema
14
educativo . También detrás del adagio para enseñar más y mejor es una tarea que
incluso más arduo de hacer frente a los problemas sociales profundas de la pobreza y la
desigualdad que mantienen a tantos niños de un buen rendimiento en la escuela. Por lo
tanto, cualesquiera que sean las ganancias y las deficiencias de las reformas en los
sistemas de educación durante la década de 1990, todavía queda mucho para los
reformadores que hacer. Al final de una década de iniciativas de reforma, la promo-ción
de los sistemas educativos de alta calidad se mantuvo sujeta a los caprichos de los
intereses movilizados, los prejuicios institucionales y estrategias de reformador en países
específicos.

13
Juan Carlos Navarro, señala en un taller sobre la reforma educativa, Woodrow Wilson Center
for Scholars, Washington, DC, 4-5 de abril de 2002.
14
A finales de la década de los años 1990, de hecho, la educación preescolar y la escuela
secundaria fueron re-ceiving más la atención de los responsables políticos y nuevas e
importantes iniciativas se estaban discutiendo profesionalizar los cuerpos docentes.

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Fecha de Recepcion: 22 de mayo de 2007 Fecha de UNceptación: 30 de mayo de 2007

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