08/02/2012

Control: Teoría General

Cr. Luis Costa Lamberto

Revisado al 100212

El Control en general. Concepto.

• ¿Que es controlar? ¿En que consiste la

actividad de control?
• ¿Para que sirve? ¿Porque se controla?
• ¿Como se desarrolla la tarea (actividad) de
controlar?
• ¿La tarea de controlar es simple o compleja?
• ¿Existe relación entre control y gestión?
• ¿A quien se controla?
• ¿Para quien se controla?
• Identifique campos de acción, acciones a
controlar, entes a controlar, en su ámbito:
familiar, laboral, social, …. y sector público.
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La función control aporta en forma positiva a la

organización.

• ¿ El control se satisface del error

encontrado?
• ¿ Cual es el verdadero objetivo del control?
• ¿ El control es bueno para las
organizaciones?
• ¿ El control sirve (presta el servicio) a quien?
• ¿ El control debe señalar solo los aspectos
incorrectos?

Control de asuntos públicos.

• ¿El control, como concepto, es el mismo para el
sector privado y para el sector público, no
obstante que las haciendas (privada y pública)
son distintas, porque sus esencias son
distintas?
• ¿Existe alguna relación entre control y la
hacienda se que controla?
• ¿Que lugar (espacio y preferencia) ocupa el
control de asuntos de Estado en los medios de
comunicación?
• ¿El ciudadano común se interesa por asuntos
de Estado y el control? Es lo mismo: interesarse
que controlar? 4

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El control es uno. Las distintas clasificaciones

tienen objetivo didáctico.
• Clasificación 1
• Clasificación 2
• Clasificación 3
• Clasificación …. n
- Estimo que el control es uno solo; no puede ser
dividido sino a los efectos de su análisis.
- El control es un proceso complejo que se lleva a
cabo por distintos responsables del control, en
distintos momentos, con distintas técnicas
aplicables o con distintos objetivos primarios;
todos los elementos mencionados “completan”
el control que es uno solo.
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Esencia del control público: verificar para tomar decisiones

para mejorar (coadyuvar a lograr el Bien Común)

Control Público >>> Bien Común >>> Paz social

• La esencia del control está en su aspecto
positivo (aportar mejoras al sistema de toma de
decisiones, produciendo la retroalimentación
automática).
• El controlador debe participar del proceso con
“animo de ayuda”.
• Lo positivo del control se encuentra en el aporte
que efectúa.
• En el sector público el control tiene por objeto
verificar el cumplimiento de las funciones. 6

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La “naturaleza” del control público es política

(no técnica)
• Así como al presupuesto (en todas sus etapas:
formulación, sanción y promulgación, ejecución,
evaluación y rendición) le cabe el calificativo de
“general” porque le es aplicable la regla (criterio) de
la generalidad (unidad con universalidad), también
su control es general.

• Así como el presupuesto es de naturaleza política,

también su control es de igual naturaleza.

Discusión estéril sobre la ubicación del control

público en los rangos del conocimiento.

• El control público es ciencia?

• El control público es disciplina?
• El Control público es técnica?
• El control público es arte?
• La discusión es fundamental?

Es discutible si la naturaleza política del control

público lo hace ubicar dentro del campo de las
ciencias (siguiendo a las ciencias políticas) o
bien de las disciplinas, o en su caso como un
arte.
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El poder en la república: el modelo republicano implica

la división del poder (que es uno). También implica
las relaciones de poder entre los poderes, donde
cada uno (PE, PL y PJ) ejerce sus funciones propias
y juntos completan el poder.

En la república:
- ¿Quién controla?
- ¿Cómo funcionan los pesos y contrapesos?
- ¿Cuál es la función de cada porción del poder?
- ¿En otros sistemas de gobierno, distintos a la
república, el control funciona igual?

Hacienda Pública y Control Público.

El control público actúa sobre la HP
• ¿ Existe relación entre control y Hacienda Pública?
• ¿ Que es Hacienda Pública? (las cosas son por sus
características)
• ¿ Cuales son las características de la Hacienda Pública?
• ¿ Cuales son los elementos de la Hacienda Pública?
• ¿ Cual es la finalidad de la Hacienda Pública y la del
control?

La Hacienda Pública es el objeto del control público (el último

tiene su nacimiento con el primero, éste participa de las
características del primero): coactivo, perdurable,
dependiente, de erogación.

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Finalidad de la Hacienda Pública

y su relación con el Control Público:

• La HP tiene por fin el satisfacer las necesidades

públicas que coadyuvan al bien común, para lo
cual aplica los medios (recursos públicos) que
detrae a la comunidad. El control público
posibilita el análisis del equilibrio entre:
necesidades públicas y servicios públicos.
• El control público posibilita entonces la
verificación del grado del cumplimiento de las
funciones del Estado.

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Clasificaciones didácticas del Control Público:

Si bien el control es uno solo, a los fines didácticos normalmente,
distintos autores, realizan clasificaciones con el objeto de indicar las
características y comprenderlo mejor. Así existen distintos criterios:
• Según las disciplinas que lo sustentan: 1) de la política; 2) del
Derecho; 3) del la Economía; 4) de la Contabilidad Pública y 5) de
la Administración.
• Según los poderes que ejercen el control: 1) PL; 2) PJ; 3) PE.
• Según el momento de la realización del control: 1) preventivo; 2)
concomitante y 3) posterior.
• Según la ubicación del órgano controlante: 1) interno y 2) externo.
• Según su actividad: 1) permanente; 2) periódico y 3) accidental.
• Según su intensidad: 1) integral y 2) parcial.
• Según su alcance: 1) legalidad o formal y 2) de mérito o sustancial.
• Según las técnicas aplicadas: 1) investigación operativa (con
variantes como: programación lineal, teoría de las coplas o esperas,
teoría de los juegos …..); 2) auditorías; 3) análisis técnico o de
laboratorio; 4) mediciones, descripciones y certificaciones; 5)
relevamientos; 6) ensayos de materiales; 7) de procesos; 8)
organigramas; 9) cursogramas.
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Fases del control

Se puede hablar de una clasificación que se basa en la
existencia de tres factores, que más que elementos se los
podría denominar fases. Tales fases son:
• Normas: son las que nacen de la Constitución y las leyes.
Ellas van a delinear la forma de gobierno y reglar el ejercicio
del poder (meta normada).
• Resultados: por comparación entre lo normado y lo
ejecutado, necesariamente deberá surgir un resultado
(acercamiento a la meta). Lo difícil en esta fase es la
determinación de los indicadores del resultado (real).
• Acción correctiva: en base a los resultados obtenidos se
diseñará una acción correctiva. Es la emisión de opinión
con recomendaciones y su seguimiento (retroalimentación).
Real (medición) Resultado Meta = norma
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Mecanismos del control.

• Los mecanismos son los medios al servicio del

control. Varían de acuerdo a quien debe
utilizarlos (usuario) y a las metas que persiga
la acción controladora. Así cada usuario
ejercerá una acción de control distinta en
cuanto al procedimiento pero igual en cuanto
a la finalidad.
• Así cada poder (PL, PJ, PE) y el pueblo usan
distintos mecanismos de control y censura.

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Sistema: Control Interno y Control Externo

(complementaridad de los subsistemas)

Subsistema Control Interno Entidades de Defensa al Consumidor

Fiscalía de Estado Fiscalía de Investigaciones

Subsistema Control Externo Oficina Anticorrupción

Control Ciudadano Entes Reguladores Otras ONGs

Ministerio Público Comisión Parlamentaria Mixta Revisora

Poder Ejecutivo – Poder Legislativo – Poder Judicial

Redes de Control (caso Red Nacional … se podría pensar en una Provincial

Municipal)

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Características del control público.

• Coadyuva al bien común, a la paz social, a la gobernabilidad, a la
institucionalidad.
• Universalidad: todo.
• Unidad: el control es uno.
• Generalidad: universalidad y unidad.
• Continuidad: es incesante, perpetuo y permanente.
• Obligatoriedad: quien tiene la obligación de conducir los destinos de
una comunidad social y dictar normas para ello, tiene la obligación
de verificar cual es el grado de cumplimiento de las normas y su
eficacia, y cual es el destino de su comunidad. Debe velar
fundamentalmente por encauzar a la comunidad hacia el lugar que
le es bueno.
• Moralidad: el control nos debe indicar si el accionar de las personas
físicas que tienen la obligación de decidir por formar parte de los
órganos del gobierno se ajusta a la moral y a la Ley.
• Retroalimentador: El control público debe generar acciones que
reencaucen el sistema. El control no se completa si no se produce
el seguimiento de las recomendaciones.
• Acción humana: desarrollada por el hombre perfectible.

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Características del control público.

El Control participa de las características de la HP según lo siguiente:
• Coactivo: el control público se debe ejercer por ser connatural a la
HP. La función de control es obligatoria, se debe controlar siempre.
No existe la posibilidad de que quien está señalado para ejercer el
control no lo haga. Tampoco existe la posibilidad de que algún
hecho o acción del Estado queden al margen del control.
• Perdurable: el control público se hará siempre que exista el Estado.
Mientras exista el Estado, existirá el control público.
• Dependiente: los tres poderes deben ejercer el control público, cada
uno en sus respectivas competencias. Cuando un poder deja de
ejercer el control público que le corresponde, todo el control público
se resiente.
• De erogación: por el fin que persigue el control (coadyuvar al bien
común) queda clara su finalidad erogativa (persigue la satisfacción
de las necesidades públicas). El control público tiene finalidad
social.
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Características del control público.

Principios del Control:
• Debe tener metas claras y definidas.
• El control debe posibilitar la toma de decisiones concretas (generar
acción).
• El control (como actividad que genera acción posterior) debe ser
eficiente (mejor combinación de recursos y gastos) en su aplicación.
• El control (como actividad) debe mirar hacia el futuro o tener
proyección en él.
• El control debe ser flexible.
• El control debe actuar coordinado: implica la intervención y reflexión
por parte de “distintos actores del control”.
• El control debe ser comprensible por todos los controladores y
controlados.
• El control debe ser correctivo.
• El control debe ser retroalimentador (reencauzar el futuro).
• El control debe ser obligatorio.
• El control es selectivo (por excepción). 18

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Características del control público.

Otros requisitos generales de la función control:
• Evitar en los subordinados repercusiones de tipo negativo,
especialmente desde el punto de vista psicológico. Este efecto es el
resultado de la falta de coordinación y visión del control, por parte
de controlador y controlado.
• El control solo debe abarcar lo indispensable: no debe descender a
grados innecesarios, extendiéndose a detalles sin relevancia.
• El control debe ser manifiesto: por lo que no debe llevarse a cabo
en forma secreta.
• Deben evitarse los controles concurrentes.
• Deben evitarse los controles superpuestos.
• El control debe dar lugar a valoraciones objetivas.
• El control debe realizarse con oportunidad: cuando el control se
lleva a cabo en un momento tal que la corrección no resulta ya
posible, se convierte en una actividad complementaria inoperante.

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Características del control público.

Dos requisitos para su eficacia (Dr. Angel Gurruchaga, Presidente de la
Comisión de Administración Pública del Consejo Profesional de Ciencias
Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires)
• “vocación por ejercer el control” (por el controlador) y la “disposición a ser
controlado” (por el controlado). Este requisito tiene que ver con la
institucionalidad. Hoy, falta la tradición y el orgullo del “controlador”.
• “conocer claramente lo que se requiere controlar en función de los
resultados a lograr”. Señala en éste aspecto que la técnica del Presupuesto
por Programas es un instrumento apto para este requisito (porque señala
las metas). Aclara que el solo hecho (ya común en Argentina) de contar con
Presupuesto anual previo a su entrada en vigencia (previo al ejercicio
financiero) si bien es una buena costumbre importante, ella no basta. Se
debería profundizar en el cumplimiento de las metas. Expresa que “ ni los
legisladores, ni los periodistas, ni organizaciones intermedias, profundizan
en el significado que tienen las demandas incluidas en el Presupuesto, que
es (o debería ser) nada menos que el Plan de Gobierno del
correspondiente año”.

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Características del control público.

Otros requisitos para la eficacia:
• Debida articulación entre la ley y la gestión real.
• Dialogo entre controlador y controlado (cada uno desde su función).
• Sostener el sistema de control dual e integrado entre los órganos de
control interno y externo.
• Sostener el buen criterio del sustento constitucional para los
órganos encargados del control interno y externo.
• Promover la complementariedad de tareas entre los distintos
órganos de control de los estados (nación, provincias y municipios).
• Legislar convenientemente las facultades de los órganos de control
con respecto a la exigencia de información y posibilitar el acceso a
la misma, en casos directamente vinculados a la función control
(caso: secreto bancario, DDJJ de funcionarios, ….).
• Adecuado equilibrio entre la labor técnica y la labor política, ejercida
por los distintos agentes del sistema de control.
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Características del control público.

Más requisitos para la eficacia:
• Capacitación permanente (tanto de controlador, como de
controlado) a fin de generar una conciencia de control. Los
agentes del sistema de Control deben capacitar a su
personal, perfeccionar y actualizar sus conocimientos,
incluyendo la debida modernización del instrumental técnico
adecuado, en el cual la informática constituye una pieza
indispensable.
• Los órganos de control deben acercarse a la gente. Es
importante disminuir la brecha entre Sociedad Civil y
Administrador, así como con el Controlador de asuntos de
estado. Se debe verificar si los servicios públicos que presta
el estado, para satisfacer las necesidades públicas, lo son en
la cantidad y calidad requerida por la gente.
• Representatividad de las muestras controladas.
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Características del control público.

• Oportunidad del control: Se debe controlar en tiempo útil. No
basta auditar ni utilizar instrumentos para "mantener a raya" a
los funcionarios. Lo importante es que el control se ejerza en
tiempo útil, y de esa forma mejorar la calidad de la gestión
pública. Se debe tender a controlar en tiempo "real". Los
informes no deben envejecer antes de ser tomados en
cuenta. La tarea de los controladores no debería ser una
"autopsia“ que investigue los hechos una vez ocurridos; por el
contrario, debería llegar a tiempo para recomendar, corregir y
cambiar, así como –quizás- proponer nuevas metas.
• La gestión transparente del estado ayuda al control. Es
importante la publicidad de los actos (de gestión y de control).
• Es importante publicar con prontitud los Informes de
Auditoria, asociando así al conjunto de la sociedad a la
oportuna tarea de seguimiento. Sin embargo, este cambio no
basta por sí mismo para resolver la cuestión medular del
seguimiento. 23

Características del control público.

• Es indispensable efectuar el seguimiento de las

recomendaciones. La falta de seguimiento de las
recomendaciones de los Órganos de Control es
uno de los temas centrales. Esta posición implica
que las recomendaciones deben ser diseñadas de
forma que sean posibles de implementar. Una
cuestión vinculada a la temática es la relacionada
con la posibilidad y/o conveniencia de poner en
marcha mecanismos sancionatorios de conductas
ante el no acatamiento de las recomendaciones.
• Se deben reorientar las tareas de control hacia el
control de gestión.

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Características del control público.

• La formación profesional de los controladores es

tan importante como la independencia de criterio.
Esta última cuestión debe integrarse a conceptos
como la madurez y objetividad de los actuantes, y
virtudes como la prudencia y sabiduría. Lo
expresado trata de enfatizar la “actitud” (más que
la aptitud) del auditor. Se debe tener presente que
los efectos de la voz del auditor en la sociedad
son mucho más fuertes que otras voces.
• Autonomía presupuestaria y financiera (además
de la funcional) de los órganos de control.

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Muchas gracias. !!!!

Cr. Luis Costa Lamberto

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