2.

¿En qué medida influye la descentralización política en la eficiencia de la

descentralización fiscal?

Hablar de políticas públicas es referirse a las decisiones del gobierno que incorporan
la opinión, participación, corresponsabilidad y el uso de recursos económicos de los
ciudadanos en su calidad de electores y contribuyentes. Bajo esta perspectiva,
disminuye el protagonismo gubernamental, aumenta el peso de los individuos y de sus
organizaciones y se abren formas nuevas de diseño y gestión: singulares,
descentralizadas, corresponsales, subsidiarias y solidarias con las que gobierno y
sociedad enfrentan en conjunto los problemas colectivos

La descentralización política ha sido consecuente con la descentralización fiscal y se

ha orientado a la persecución de la gobernabilidad democrática, a la reducción de la
brecha existente de desigualdades, a promover la participación de la ciudadanía y a
combatir la corrupción, entre otras políticas La gobernabilidad democrática que
equilibra la economía, la política y la sociedad, es el resultado de una estructura de
gobierno creado por un rediseño institucional promovida por el modelo neoliberal, que
da lugar a la emergencia de una sociedad.

La descentralización política de los Estado-nación constituye una fuerza que tiene su

origen en el interior mismo y que cuestiona la viabilidad de su gobernabilidad. La
democratización de los procesos de descentralización política contribuirá a la formación
de una gobernabilidad más democrática que las formas centralizadas. La
descentralización política con base en territorios transfiere el poder a las organizaciones
del gobierno y de la sociedad civil de las comunidades locales mediante mecanismos de
empoderamiento para la provisión de bienes y servicios públicos.

Además, la descentralización otorga el “empoderamiento” de las comunidades. Bajo

la descentralización política, las comunidades locales reciben competencias para tomar
decisiones relacionadas con su presupuesto para racionalizar democráticamente los
rubros de ingresos y de gasto público, bajo determinados procesos y mecanismos
democráticos para la asignación de recursos. La definición del gasto público a través de
procesos democráticos en función de la capacidad de aportación de cada región puede
contribuir a facilitar la participación ciudadana y aumentar la eficiencia, aunque este
método puede crear desigualdades regionales. (Estevez, 2017)

La tendencia predominante de descentralización política es la del gasto y

vincularlo con las aportaciones locales para infraestructura básica, educación y
salud principalmente.

La descentralización de funciones para la provisión de estos servicios también

requiere la descentralización administrativa de la gestión social. La centralización de las
funciones promueve el desarrollo de ciertas regiones y zonas a costa del subdesarrollo
de otras. La confrontación de las necesidades del desarrollo local implica inversiones en
infraestructura física que no pueden ser financiados con los ingresos fiscales anuales y
que por lo tanto requieren de financiamiento externo a través de la emisión de deuda
pública.

Sin embargo, con el tiempo resulta difícil para el gobierno local pagar la deuda, por
lo que el problema de la reestructuración de la deuda se ha convertido en un problema
pandémico. El problema de la deuda subnacional ha sido identificado como uno de los
más espinosos temas de la descentralización que no tiene respuestas económicas o
políticas fáciles. Para enfrentar la situación los gobiernos locales tienen que reorganizar
sus servicios y operaciones en una reconstrucción cuasi-financiera de forma corporativa,
la cual motiva solamente a los deudores, pero no a los acreedores

La descentralización política de la infraestructura social debe de ser concurrente con

una descentralización de los recursos. La decisión democrática del gasto público es una
condición de la eficiencia en los procesos descentralizadores, No obstante, la
descentralización política encuentra obstáculos con la existente división geográfico-
política porque no corresponden a la demanda diferenciada territorializada de bienes y
servicios públicos.

Por otra parte, un enfoque que priorice los requerimientos del centro probablemente
no derive en una autonomía acentuada en materia de recursos, o, si se quiere de marcada
correspondencia fiscal. De allí que una visión "desde arriba" puede hacer preferible
ciertas transferencias que cubran el desbalance fiscal vertical que derive de esa
circunstancia. La mayor autonomía tributaria relativa no siempre deriva en una
igualmente e mayor obligación de responder. Tanto el citado caso argentino previo a los
años noventa como el brasileño de fines de los años noventa, culminaron con patrones
de endeudamiento nocivos para un federalismo compatible con el mercado. De tal
modo, una versión de federalismo más descentralizada como otra más centralizada fue
adversa a un funcionamiento

Un diseño dado de descentralización fiscal es entonces, una solución de compromiso

que concilie las autonomías y el poder implícitos en la cantidad de recursos o decisiones
cedidas y asumidas, con otros objetivos, incluíos los macroeconómicos y los de orden
redistributivo

No puede haber descentralización efectiva si los gobiernos locales no gozan de

cierta autonomía para obtener sus propios recursos tributarios y para asignar
dichos recursos según las demandas de sus comunidades. Sin impuestos locales, la
descentralización política carece de sentido porque las decisiones de gasto, en
última instancia, estarán siempre controladas por el gobierno nacional o, a lo
sumo, por el Congreso Nacional. El problema radica en decidir qué impuestos
deben descentralizarse y qué atribuciones deben concederse a los departamentos y
municipios para poder manejarlos. (Díaz-Cassou, Carpizo Riva Palacio, & Viscarra
Andrade, 2016)

En este sentido, una descentralización efectiva es aquella que puede demostrar una
relación cierta y positiva con progresos sociales tan importantes como la reducción del
analfabetismo o la mortalidad infantil, y, en general, con un aumento en el desarrollo
humano. Lo anterior es aún más cierto si se tiene en cuenta que los principales sectores
que se descentralizan son, comúnmente, el sanitario y el educativo. En esta línea, el
objetivo del presente trabajo es el de comprobar estos efectos para el caso
latinoamericano. Estos países impulsaron importantes reformas descentralizadoras a
partir de la década de los ochenta del siglo pasado y, por lo tanto, debe ser posible
verificar, después de un plazo considerable, el efecto social positivo de dichos procesos.

4. Escriba un breve ensayo sobre los principales elementos que caracterizan el

sistema ecuatoriano de descentralización fiscal, particularmente considerando las
responsabilidades atribuidas a los GAD´s a partir de la Constitución de 2008 y
posteriormente en el COOTAD.

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN ECUADOR

El Ecuador, como todos los países unitarios de América Latina, tiene una marcada
tradición centralista que históricamente ha concentrado el peso de la administración del
Estado y de las responsabilidades de gobierno, en el nivel central. El proceso de
descentralización que se comienza a expandir en los años 80 y 90 tiene tímidos
comienzos que miran principalmente a la escala local, sin llegar a proponer un sistema
integral de división política y administrativa del Estado. Esta dinámica cambia hacia
fines de la década del 2000, con dos cuerpos legales que dan impulso al desarrollo
territorial: una reforma constitucional sancionada el año 2008 y el Código Orgánico de
Ordenamiento Territorial, Autonomía y descentralización (COOTAD) dictado dos años
después. Ambos están en sus primeros años de rodaje e implementación, de modo que
se presentan diversos problemas que van desde la indefinición de atribuciones propias
de los diferentes niveles del Estado, a la incompletitud del conjunto del diseño, pues
aún no se han creado las regiones, el macro nivel más significativo en escala después
del nivel nacional. Es oportuno, por lo tanto, analizar el proceso y establecer puntos
pendientes con el objetivo de potenciar y fortalecer la descentralización del Estado y el
desarrollo territorial.

Ecuador es una república democrática con un estado constitucional de derecho y

justicia social, democrática, soberana, independiente, unitaria, intercultural,
plurinacional y laico, el cual se gobierna de forma descentralizada. Las últimas
elecciones presidenciales ocurrieron el 26 de abril del año 2009, dando como ganador
en primera vuelta a Rafael Correa, perteneciente, a la coalición Alianza PAIS, con un
51,99% de los votos. Es su segundo período en el cargo, ya que antes había ganado las
elecciones de 2006. Según determina la Constitución Política de la República, el Estado
se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales.
Existen también los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y
las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales, que son regímenes
especiales. La Constitución contempla la posibilidad de generar regiones autónomas,
las que se constituirían por dos o más provincias con continuidad territorial, superficie
regional mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes que, en
conjunto, sea superior al cinco por ciento de la población nacional. Los cantones que
sigan el mismo proceso anterior pueden constituirse en distritos metropolitanos. Si bien
aún no existen las regiones, está normada la faculta de crear 7 regiones. El siguiente
nivel subnacional es el nivel provincial, que cuenta con 24 provincias, las cuales se
dividen en 215 cantones, los mismos que se dividen en 1156 parroquias, las que a su
vez se dividen en urbanas o rurales. Las regiones autónomas elegirán a un Consejo
Regional y a un Gobernador o Gobernadora que presidirá el Consejo. Las provincias
tienen un Consejo Provincial, un Prefecto y un Vice prefecto, democráticamente
elegidos por un período de cuatro años, con derecho a reelección. La primera
administración que contó con estas autoridades fue la de 1970. Las provincias cuentan
también con la figura de un gobernador que representa al presidente de la República en
la provincia y coordina a los funcionarios del poder ejecutivo.

Más allá de los dispositivos institucionales y del Plan de Descentralización que está
en proceso de construcción, que al parecer solo será una hoja de ruta sobre como
entregar las competencias progresivamente, hay inquietud sobre otros asuntos no
resueltos, principalmente descentralización fiscal y organización interna de los GAD.
La dinámica en marcha y el foco político del proceso deberán construir una cultura
institucional que ponga énfasis en profundizar las capacidades de los territorios y sus
actores para lograr mejor resultado en materia de desarrollo socioeconómico y
bienestar social. Los lineamientos básicos deberán tener cuenta:

1. La reducción de inequidades sociales y la satisfacción de las necesidades básicas

a través de una estrategia de desarrollo endógeno, potenciando las capacidades y los
activos territoriales presentes en los territorios y colaborando al despliegue de procesos
productivos de amplia base social que sumen, a través de cadenas de valor, a una
amplia gama de productores y trabajadores a los procesos productivos en marcha.

2. La articulación de la gestión del territorio a través de instrumentos de

planificación y ordenamiento territorial que colaboren a una adecuada gobernanza
territorial que facilite la conversación, coordinación y acuerdos público privado.

3. Gobernanza multinivel que contribuya a la coordinación, cooperación y gestión

intersectorial y entre diferentes niveles del estado.

4. Articulación con el Plan Nacional de Desarrollo

5. Promoción de la participación, la rendición de cuentas y el control social en los

procesos de planificación y de ordenamiento territorial, que reconozca la diversidad de

La descentralización es un proceso complejo que requiere la máxima participación

de los gobiernos seccionales, pero que a la larga es un paso necesario que permitirá una
relación solidaria e integral entre los pueblos y sus territorios en el país. Es sugerente
por lo tanto que, se fortalezcan los gobiernos autónomos en su estructura administrativa;
Mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos actuales y de los que vayan
asumiendo de forma paulatina; Velar porque el campo normativo guarde una armonía
entre los distintos gobiernos y estén siempre apegados a las leyes, garantizando una
seguridad jurídica dentro del país; Reestructurar el régimen fiscal de cada gobierno, a
fin de garantizar la existencia de una adecuada y eficaz gestión tributaria que genere
recursos importantes en el propio beneficio de los ciudadanos contribuyentes.

El Ecuador abrió la puerta a un diseño que refuerza la dimensión regional territorial

de su administración interna y que entiende que macro regiones asentadas sobre
atributos comunes tienen una mayor oportunidad de optimizar sus capacidades. Si bien
la SENPLADES trabaja enfocada a sostener la creación de las regiones, el camino a la
instalación plena de estas nuevas entidades no será fácil pues las provincias, aunque
seguirán existiendo en cuanto tales, no están abiertas a esta fusión.

5. ¿Cuáles son las principales características de la descentralización de los

ingresos y gastos públicos en los países latinoamericanos? adicionalmente, ¿qué
relaciones existen entre el grado de descentralización, el tamaño de la población y
los ingresos?

Una primera vertiente de la línea económica que ha abordado la temática es el

federalismo fiscal. Este enfoque asocia la descentralización con la coparticipación de los
gobiernos locales en las finanzas nacionales y con la capacidad de generar nuevos
recursos a partir de impuestos locales. Las investigaciones giran en torno a la estructura
de ingreso más apropiada para los niveles subnacionales y plantean que si éstos ejercen
importantes funciones de gasto también deberían tener mayores responsabilidades en la
obtención de ingreso. Es decir, se supone que los gobiernos subnacionales desempeñan
un mejor trabajo cuando la obtención de los ingresos y los gastos se encuentran
estrechamente relacionados.

Cuando se habla de federalismo fiscal se hace alusión tanto al tema de los ingresos
como al del gasto por su estrecha vinculación, cuestión que se sustenta con lo que
denomina la equivalencia fiscal. Esta idea sugiere que los impuestos que pagan los
individuos deben estar relacionados con los beneficios que reciben y que las
transferencias intergubernamentales sólo deben darse hacia aquellas regiones más
desfavorecidas que no pueden proveerse de servicios públicos satisfactorios.

La descentralización, desde la perspectiva fiscal, ha adquirido un gran consenso incluso

en países con una larga tradición centralista. Este consenso se ha alcanzado en materia
de decisiones y relaciones intergubernamentales de carácter fiscal del Estado-nación con
los niveles subnacionales debido, entre otras cosas, al ambiente cada día más
competitivo al cual se enfrentan los gobiernos nacionales y subnacionales. Esta cuestión
ha generado presiones adicionales para mejorar la calidad de los servicios y los
impuestos del Estado en sus distintos niveles de gobierno.
Los estudios sobre la descentralización en los países en vías de desarrollo (pero
fundamentalmente en América Latina) se han realizado desde una teoría del federalismo
fiscal que se ha inspirado en la realidad de países desarrollados.

6. ¿En qué medida las transferencias del gobierno central compensan o son,
por el contrario, amplificadores de las diferencias de recursos propios a nivel
territorial?

Por una variedad de razones los gobiernos nacionales, normalmente altamente

centralizados, sean federales o unitarios, están transfiriendo diversas funciones (y en
menor medida los recursos necesarios) a una multiplicidad de gobiernos subnacionales
regionales, provinciales y sobre todo municipales bajo un imperativo que parece ser:
ahora ocúpese usted de hacer gobierno en su jurisdicción, transferencia que encuentra
en principio una alegre recepción en las propias entidades territoriales, que ahora
demandan mayor autonomía, como fue señalado. Oferta y demanda se cruzan en el
territorio y en la función. Hay que agregar que la expresión “hacer gobierno” resulta
ahora casi un sinónimo de “hacer desarrollo”.

La cuestión central radica en que el cruce de la oferta y de la demanda de

descentralización territorial se realiza precisamente en un punto de encuentro en el cual
confluyen, por un lado, el cambio en las funciones de regulación del gobierno nacional,
en el sentido de reservarse éste de ahora en adelante sólo las funciones más
estrictamente nacionales (política monetaria, fiscal, comercial, marco de competencia,
transparencia, etc.) entregando, como se señaló, la función de fomentar el crecimiento y
el desarrollo a entes territoriales, y por otro, la percepción de los territorios (regiones,
provincias, comunas) de ser ellos los responsables de activar los varios mecanismos que
operan actualmente como factores causales de su propio crecimiento y de su desarrollo,
y de su posicionamiento en la globalización. Los territorios deben asumir un cúmulo de
responsabilidades sobre las cuales no tienen generalmente una acumulación de prácticas
históricas, en parte debido a la rapidez del cambio en la sociedad actual. Esta
constatación coloca, en el contexto de la actual sociedad del conocimiento, la cuestión
del conocimiento en el cruce mismo de la descentralización y del desarrollo territorial.

El crecimiento económico territorial depende actualmente de la forma como opera una

matriz de seis factores: la acumulación de capital, la acumulación de conocimiento
(progreso técnico), la acumulación de capital humano, el “proyecto nacional” y su
componente territorial (que asigna papeles estratégicos a cada territorio, afectando su
sendero de crecimiento a largo plazo), el cuadro de la política económica nacional
global y sectorial que “premia y castiga” implícita y diferenciadamente el crecimiento
de cada territorio, y la demanda externa (exportaciones más gasto de no residentes).
Cuando estos seis factores se miran desde el punto de vista de los agentes que operan
“detrás” de ellos mediante sus decisiones, se concluye que el crecimiento económico
territorial es altamente exógeno, los actores se encuentran normalmente fuera de él y por
tanto el gobierno territorial no puede controlarlos; a lo sumo puede influenciar sus
decisiones, algo directamente dependiente de su capacidad de negociación
(parcialmente basada en el conocimiento) y de su capacidad de promoción (también
apoyada en el conocimiento).

7. ¿Qué mecanismos se han diseñado en América Latina para controlar los

niveles de gasto y endeudamiento en los gobiernos sub-nacionales? ¿qué tan
efectivos han sido estos mecanismos?
En el Ecuador se han tomado medidas y políticas para poder reducir el gasto o
sobregasto por parte de las entidades gubernamentales. Los Códigos de Organización
Territorial han sido una de las medidas aplicadas, dividiendo el territorio en provincias,
cantones …. Así el resultado es que se crean los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, encargados de su propio gasto e inversión.

Una de las políticas que mayores resultados a presentado a lo largo del tiempo es la
creación del Códigos de Planificación, para diseñar proyectos y financiar los mismos,
en el Ecuador tenemos el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
(COPFP); aprobado en el 2011, con este código se maneja todas las planificaciones que
se hacen en los gobiernos sub-nacionales como la planificación plurianual que se
pueden hacer y de acuerdo al presupuesto que se va a manejar en concordancia al
tamaño y productividad de cada gobierno sub-nacional. Otro punto muy importante
manejado en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas son los límites de
deuda el código debe regirse a la carta Magna de cada país para así no superar el nivel
de deuda que esta lo permite.

Como se ha podido palpar todo esto en Ecuador fundamentalmente, creemos que aún
existe inequidad al manejar los presupuestos, porque estos se los hacen de acuerdo al
tamaño de los territorios, y no de acuerdo a un diagnóstico en el cuál refleje los
problemas sociales de cada territorio, es decir, cuál es el nivel de educación de la
mayoría de personas en dichos territorios, el índice de mortalidad, etc.

Además, es importante reconocer que ciudades como Quito o Guayaquil, son ciudades
muy autosuficientes, que el nivel de producción y desarrollo han alcanzado grandes
avances, por eso no se debería destinar un gran presupuesto a estas ciudades porque ya
son ciudades autosuficientes para recaudar y manejar sus propios presupuestos y dejar
de depender del Gobierno Nacional.

En conclusión, aun los mecanismos implementados han ayudado mucho a controlar la

deuda, para no sobrepasar límites, pero en control de gasto, aún hay brechas entre
territorios muy grandes como lo es Quito y Guayaquil y territorios pequeños como lo es
Guaranda y San Miguel. En los cuales más recursos financieros se destinan por el
tamaño del territorio, mas no por la necesidad. Esto evidencia todavía una falta de
equidad territorial.
 8. ¿Cuáles son los retos que tiene la descentralización fiscal y política en
América Latina en general y el Ecuador en particular?
El reto más grande que tuvo al comienzo la descentralización fiscal y política en el
Ecuador claramente fue traer estabilidad financiera al país, para que no vuelva a suceder
la misma crisis que ocurrió en los 90, cuando todo el poder financiero se venga abajo.

De acuerdo a los estudios realizados en los últimos años se han podido evidenciar el
nivel de gasto y deuda que ha tenido Ecuador con referencia de los demás países
latinoamericanos incluidos los de Estados Federados como (México, Argentina Brasil),
esto ayudado a concluir que, en los estados federales frente a los países
descentralizados, existe un gasto más lógico de acuerdo a sus necesidades.

De igual forma los estudios también demuestran que Ecuador maneja un gasto y un
manejo de deuda de acuerdo a su PIB, inferior en promedio de todos los países, sólo
superando en gasto a chile.

Ecuador fijo un límites endeudamiento en base a su PIB y fijando que el endeudamiento

del país sólo debe ser destinado al la inversión productiva como lo establece la
Constitución del 2008, y por ningún motivo debe destinarse a gasto corriente, ósea a
Paco de sueldos y salarios u otros gastos del Estado.

Estos puntos son importantes al hacer un análisis, cuando se dice que hubo un excesivo
gasto público en el Ecuador y que además se dejó una deuda inmanejable por el anterior
gobierno.

Como una opinión muy objetiva, la descentralización fiscal de Ecuador y América

Latina, han tenido un gran reto, el cual fue manejar las deudas de todos los países, para
que no existe otra vez una crisis por deudas, que quebraron muchas economías
latinoamericanas.

Ecuador es uno de los países que está por debajo del promedio de América Latina, otro
punto muy importante, es que, ahora en la ley se específica que se debe contraer deuda
solo para producción y ya no para gasto corriente, como antes se lo para cancelar
sueldos a la burocracia. Hasta se puede evidenciar que, habido un gasto indudablemente
social, se ha hecho muchas inversiones, en educación salud, que han permitido el
desarrollo social y reducir la extrema pobreza en el país. Y aun así no se ha superado el
promedio de gasto de América Latina.
Bibliografía
Constitución de la República del Ecuador. (2008).

Díaz-Cassou, J., Carpizo Riva Palacio, C., & Viscarra Andrade, H. (2016). Descentralización,
finanzas sunacionales y ecualización fiscal en Ecuador. Washington, D.C.: Banco
Interamericano de Desarrollo.

Estevez, M. (2017). Descentralizacion America Latina.