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2017
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
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Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas
Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade, Florestas e Recuperação Ambiental
2017
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
Produção Editorial
Capa
Carlos José
Projeto Gráfico
Carlos José
Normatização Bibliográfica
Helionidia C. Oliveira Pavel
Catalogação na Fonte
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
CDU(2.ed.)639.2
4
Agradecimentos
8
Lista de Tabelas
Tabela 2 – Número de inscritos (pescadores ou não) no RGP, por UF, região e to-
tal, com respectivas participações relativas em 2003, 2006 e 2014. 28
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Sumário
RESUMO.................................................................................................................... 13
ABSTRACT................................................................................................................. 15
1. INTRODUÇÃO........................................................................................................ 17
2. METODOLOGIA..................................................................................................... 19
6. CONCLUSÃO......................................................................................................... 105
7. RECOMENDAÇÕES............................................................................................... 111
8. REFERÊNCIAS....................................................................................................... 117
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Resumo
ambientes continentais, de lagoas e baías. As ção de uma profunda revisão do uso do segu-
constatações anteriores levaram à recomenda- ro-defeso para o pescador artesanal.
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Abstract
become a devastating incentive for the sustai- findings have prompted the recommendation
nability of fisheries, especially in continental of a thorough review of the use of “seguro-de-
environments, lagoons and bays. The previous feso” for artisanal fisherman.
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1. Introdução
A política do uso do seguro-desempre- e Lima Júnior (2014), além das realizadas pelo
go, vulgarmente chamado de seguro-defeso Tribunal de Contas da União (TCU), em 2013,
para a pesca artesanal, foi aprovada em 1991 e pela Controladoria-Geral da União (CGU) em
e, desde então, passou por algumas modifica- 2014, entre outras.
ções. Nas várias avaliações sobre a sua apli-
A principal inovação da obra é mostrar um
cação, algumas foram bastante abrangentes
olhar específico e crítico sobre os eventuais re-
quanto aos valores aplicados, o quantitativo
sultados dos principais defesos instituídos para
de beneficiados por unidade da Federação
a pesca nacional. O objetivo é avaliar a influên-
(UF) e por ano, assim como os possíveis des-
cia dessa política pública voltada para a pesca
vios. Entretanto, poucas avaliam os benefícios
artesanal, diante de outros defesos da pesca
ambientais para os recursos pesqueiros ou a
industrial, destacando os possíveis benefícios
bioecologia das espécies alvos dos defesos e,
para recuperar os estoques pesqueiros (bio-
quando ocorrem, abordam determinada pesca-
diversidade aquática), para proteger espécies
ria ou UF.
durante seu período de maior intensidade de
Este livro apresenta análises mais abran- reprodução ou do recrutamento, ou seja, pos-
gentes, em especial sobre os possíveis benefí- sibilitar a entrada de nova faixa etária de peixes
cios ambientais dos defesos para as principais na pesca.
espécies ou pescarias nacionais, principal alvo
Para as análises foram elaboradas algu-
da aplicação da política para o pescador arte-
mas hipóteses que permitiram fazer as correla-
sanal.
ções com dados, informações e outros aspec-
O trabalho inicia com a atualização de tos institucionais relativos às políticas públicas.
dados e informações contidas em avaliações Também foram analisados os discursos e as
realizadas recentemente por Campos e Cha- diretrizes de gestores que contribuíram para
ves (2014a), Campos e Chaves (2014b) e Pires mensurar e qualificar o grau das distorções nos
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
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2. Metodologia
Inicialmente, este trabalho fez um levan- bre a separação entre a produção arte-
tamento da legislação e de informações biblio- sanal e industrial foram estimados pelo
gráficas disponíveis sobre a aplicação do segu- autor, tomando por base a série histórica
ro-desemprego, bem como consulta de dados de dados divulgados pelo Ibama;
disponíveis publicados pelo Instituto Brasileiro
• As produções de 2012 a 2014 são de-
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Re-
correntes de dados coletados, estima-
nováveis (Ibama), dos Ministérios do Trabalho e
tivas e extrapolações consolidadas pelo
Emprego (MTE) e da Pesca e Aquicultura (MPA),
Grupo Técnico de Trabalho (GTT), insti-
e por meio de solicitação de informações especí-
tuído pela Portaria MPA nº 385, de 17
ficas aos dois ministérios citados.
de outubro de 2014 e com prazo de tra-
Os dados estatísticos sobre a produção balho prorrogado pela Portaria nº 438,
pesqueira total, por região, por UF e por espécie, de 18 de dezembro de 2014. Este autor
do Brasil, foram obtidos das seguintes fontes: integrava o citado GTT, cujos resultados
não foram publicados, possivelmente
• Publicações sobre a estatística de pes-
em decorrência da extinção do MPA.
ca do Instituto Brasileiro de Geografia
Também para os citados anos, os da-
e Estatística (IBGE) e/ou da Superinten-
dos de produção para algumas espé-
dência do Desenvolvimento da Pesca
cies e da separação entre a produção
(Sudepe) até 1989;
artesanal e industrial foram estimados
• Boletins de estatística da pesca publica- pelo autor, tomando por base a série
dos pelo Ibama com os dados de 1994 histórica de dados divulgados pelo Iba-
a 2007; ma.
três fontes básicas: do Ibama, da Secretaria veis sobre o programa também foi mencionada
Especial de Aquicultura e Pesca da Presidência na obra de Pires e Lima Júnior (2014).
da República (Seap-PR) e, posteriormente, do
Com base no conjunto de dados e infor-
MPA.
mações, estas análises buscam contribuir com
Também foram objeto de pesquisa algu- avaliações sobre algumas hipóteses e dúvidas
mas matérias ou notícias, das muitas publica- descritas em documentos elaborados pelas
das na mídia (jornais e blogues), para ilustrar os instituições citadas. Destaques são dados para
vários desvios, alguns considerados “casos de os constantes incrementos de gastos da União
polícia”, que vêm ocorrendo na implementação com o pagamento do seguro-defeso, na tenta-
da política do seguro-defeso para o pescador ar- tiva de entender por que isso aconteceu, con-
tesanal. A seleção levou em conta, dominante- siderando as seguintes perguntas/hipóteses:
mente, as abordagens que se relacionam com
• mudanças na legislação relativa à apli-
as UFs cujos problemas são mais graves, como
pode ser observado no decorrer do trabalho. cação do seguro para os pescadores ar-
tesanais e as atuais normas contidas na
Foram considerados referências impor- nova lei de pesca?
tantes os trabalhos dos especialistas do Ins-
tituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), • fragilidade ou descontrole na adminis-
da Controladoria-Geral da União (CGU), do Tri- tração do Sistema de Registro Geral
bunal de Contas da União (TCU) e do Ministé- da Atividade Pesqueira (RGP), especial-
rio do Trabalho e Emprego (MTE), pelas rele- mente no licenciamento dos pescado-
vantes informações e análises sobre o número res?
de beneficiários do seguro-defeso, os valores • diretrizes institucionais ou dos gestores
pagos por UF, por gênero e por total anual, da pesca?
bem como os desvios observados.
• deficiências, em parte, do MTE, que é o
É preciso registrar que houve dificuldade
responsável pelo pagamento do segu-
em obter dados e informações sobre o pagamen-
ro?
to do seguro-defeso para o pescador artesanal, o
que, de alguma forma, impossibilitou certas aná- • mudanças nas regulamentações dos
lises. A falta de acesso às informações disponí- defesos?
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3. Breve Histórico sobre a Institucionalização do
Seguro-Defeso
MPA (hoje Mapa), o MPS, o MMA/Ibama e a Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Caixa Econômica Federal (CEF), que realiza o Recursos Naturais Renováveis (Ibama), que re-
pagamento do benefício, bem como as colô- gulamentou a suspensão da pesca no período
nias de pescadores. de 1989 a 2009, passando a responsabilidade
aos ministérios da Pesca e Aquicultura (MPA)
Quanto às regras que definem os de-
e do Meio Ambiente (MMA), em ato conjunto,
fesos, a responsabilidade é das autoridades
a partir de 2009. Alguns defesos, entretanto,
que detêm competência de gestão do uso foram instituídos ainda na época da Superin-
dos recursos pesqueiros. Essas competências tendência de Desenvolvimento da Pesca (Su-
mudaram ao longo do tempo. No início, era do depe), antes de 1989.
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4. Número de Pescadores e Valores Pagos pelo
Seguro-Defeso
Neste item são abordados assuntos so- de pescadores, por UF e total, deva-se às
bre a evolução do número de pescadores e o transferências das competências do RGP da Su-
incremento nos valores pagos, relativos ao se- depe para o Ibama, em 1989, do Instituto para o
guro-defeso. Mapa, em 1998, do Mapa para a Secretaria Espe-
cial de Aquicultura e Pesca (Seap/PR), em 2003,
4.1 Número de pescadores e, na sequência, a transformação da Secretaria
em MPA. Outra possibilidade é o fato de que
É necessário registrar a grande dificuldade esse tipo de informação passou a ser importante
de encontrar o histórico dos dados oficiais “moeda” política para vender a grandeza ou im-
consolidados sobre o número de pescadores portância social da pesca nacional. Com esse en-
registrados por unidade da Federação e total, tendimento, alguns gestores desinformados ou
por ano. Sendo assim, só foi possível conseguir de intenções duvidosas acreditavam e repassa-
uma série, que vai de 2003 a 2014, com dados
vam que quanto maior o número de pescadores,
do Ibama de 2003 e 2004, e do MPA (SisR-
mais importante era o segmento de pesca. Em
GP) para os anos seguintes. Os dados do MPA
decorrência, mesmo com esforços exaustivos,
para os dois primeiros anos considerados eram
ao apresentar um número de pescadores muito
tão inexpressivos que não foi possível consi-
baixo, por ocasião da divulgação, logo em segui-
derá-los como reais. O fato é que, na década
da a informação não estava mais disponibilizada,
de 1990, vários relatos e documentos não pu-
como aconteceu com o relatório do Recadastra-
blicados já apontavam que o número total de
mento Nacional dos Pescadores, realizado pela
pescadores do Brasil girava em torno de 400
a 500 mil. Seap/PR em 2006.
riam sido obtidos por meio de visitas, confor- Feitas essas considerações, os dados que
me mostra o seguinte trecho: “... praticamen- constam da Tabela 1 apontam que, em 2003,
te, de porta em porta, durante mais de doze a quantidade de pescadores do Brasil era de
meses...”. Isso, na certa, envolveu elevado 414.387 e chegou, em 2014, a 1.025.593 pes-
gasto e o total de pescadores do Brasil era de cadores, correspondendo a um fabuloso incre-
390.761. Esse número, inferior aos 470.559 mento de 147%. Valores que serão motivo de
pescadores constantes do RGP, para 2006 (Ta- várias análises e considerações. A região que
bela 1), foi desconsiderado logo em seguida e apresentou o maior número de pescadores no
o relatório retirado da base de dados oficiais período foi a Nordeste, seguida da Norte, depois
do MPA. a Sudeste, a Sul e, por último, a Centro-Oeste.
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Figura 1 – Evolução do número de inscritos (pescadores ou não) no RGP, por região e total, de 2003 a 2014.
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Considerando os três anos da série, das regiões Sudeste e Sul. Chama a atenção,
verifica-se, também, o incremento de inscritos no entanto, a significativa diminuição percen-
em todas as UFs do Norte, com especial des- tual de inscritos em São Paulo, Santa Catarina
taque para o Pará (14,40%, 19,74% e 21,37%) e Rio Grande do Sul, já que nos três estados
e o Amazonas (5,21%, 5,82% e 8,35%). No ocorreu queda de 5%, se compararmos 2003
Nordeste, a situação é bastante distinta entre com 2014 (Tabela 2).
as UFs, com destaque para o grande cresci-
É possível que a diminuição no núme-
mento da participação do Maranhão, que pas-
ro de pescadores entre 2003 e 2006, mes-
sou de 7,33% para 11,70% e, depois, para
mo considerando o verificado no relatório da
18,59%. Em seguida vem o Piauí, que em re-
Seap/PR, que afirma que esse resultado foi
lação a 2003 cresceu 1% em 2006 e em 2014,
fruto de exaustivo esforço de recadastramen-
e a Bahia, com incremento pouco inferior a 2%
to de porta em porta e que foi feito em 1.600
entre 2003 e 2014. É importante registrar o de-
municípios, represente subestimativa do total
créscimo de 3% do Ceará e do Rio Grande do
real de pescadores atuando no Brasil naque-
Norte, considerando os extremos da série.
le ano. Mas, na realidade, esse total devia gi-
Pode-se constatar, pelos números rar em torno de 500.000 pescadores e isso
apresentados na tabela, diminuição na partici- pode ter sido a principal razão de o relatório
pação relativa do número de inscritos nas UFs da Seap/PR ter sido suspenso.
Tabela 2 – Número de inscritos (pescadores ou não) no RGP, por UF, região e total, com respectivas par-
ticipações relativas em 2003, 2006 e 2014.
2003* 2006** 2014***
REGIÕES/UF
Nº pescadores % Nº pescadores % Nº pescadores %
Acre 2.280 0,55 3.482 0,89 13.920 1,36
Amazonas 21.598 5,21 22.760 5,82 85.662 8,35
Amapá 4.041 0,98 4.460 1,14 16.062 1,57
Pará 59.671 14,40 77.133 19,74 219.155 21,37
Rondônia 2.310 0,56 2.705 0,69 7.677 0,75
Roraima 2.059 0,50 3.697 0,95 6.264 0,61
Tocantins 1.814 0,44 2.986 0,76 7.513 0,73
NORTE 93.773 22,63 117.223 30,00 356.253 34,74
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Continuação da Tabela 2
2003* 2006** 2014***
REGIÕES/UF
Nº pescadores % Nº pescadores % Nº pescadores %
Maranhão 30.372 7,33 45.726 11,70 190.611 18,59
Piauí 7.007 1,69 10.923 2,80 39.014 3,80
Ceará 22.503 5.43 15.094 3,86 23.173 2,26
Rio G. do Norte 22.437 5,41 19.934 5,10 25.547 2,49
Paraíba 13.428 3,24 11.905 3,05 30.391 2,96
Pernambuco 5.740 1,39 5.017 1,28 13.929 1,36
Alagoas 8.413 2,03 10.592 2,71 23.901 2,33
Sergipe 10.250 2,47 8.812 2,26 32.062 3,13
Bahia 42.293 10,21 36.851 9,43 125.064 12,19
NORDESTE 162.443 39,20 164.854 42,19 503.692 49,11
4.2 Dos valores pagos pelo seguro-defeso cação de recursos do FAT no pagamento do
seguro-defeso. Na figura, podem ser identifi-
A partir dos dados e informações forne- cados três períodos bem definidos: o primeiro
cidos pelo MTE e dos contidos nos trabalhos de 1995 a 2003; o segundo de 2003 a 2009; e
mencionados, foi possível elaborar a Figura o terceiro de 2009 a 2014, último ano conside-
2, na qual fica evidenciada a evolução da apli- rado no estudo.
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
O primeiro período é caracterizado pelo aplicação de recursos foi multiplicada por 19,2
início da aplicação do seguro-defeso para o e isso pode ter decorrido, em grande parte,
pescador artesanal, quando vigorava o esta- por ter sido o período do início de implemen-
belecido na Lei n° 8.287/91 e as regras sobre tação do programa, quando os beneficiários
os defesos eram definidas pelo Ibama. Nessa estavam tomando conhecimento dos seus
época, ocorreu incremento na aplicação no- direitos, portanto, com demanda crescente e
minal de recursos orçamentários, passando continuada, mas dentro de parâmetros bem
de 4,3 milhões de reais, em 1995, para 82,5 realistas, diante do real número de pescado-
milhões de reais em 2003. Nesses 9 anos, a res.
Figura 2 – Valores nominais, em reais, pagos aos pescadores artesanais, considerando distin-
tos períodos e a base legal entre 1995 e 2014.
Fonte: MTE (planilha original obtida em 2015) – elaborada pelo autor.
No segundo período, o valor inicial foi de valor de 2003 por 11, por causa da mudan-
82,5 milhões (ano de 2003) e chegou a 905,2 ça ocorrida na base legal e dos desmandos,
milhões em 2009. Nos 7 anos do período, o como abordado anteriormente. Já no último
incremento representa a multiplicação do período, de 6 anos, os benefícios do seguro-
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defeso passaram dos 905,2 milhões para 2,57 A Figura 3 foi elaborada a partir do núme-
bilhões em 2014. A multiplicação do valor ini- ro total de possíveis pescadores, por ano, cons-
cial para o final foi de 2,8, decorrente de mais tante da Tabela 1, e do número de beneficiados
uma mudança na legislação do pagamento, com o seguro-defeso entre 2003 e 2014, se-
em parte, a quem não era pescador ou não gundo o MTE. Foram incluídos, ainda, os núme-
fazia jus ao benefício. ros de pescadores constantes da base oficial da
ex-Seap/PR, em 2003 e 2004, que, certamente,
Considerando todo o período (1995 a não correspondiam à realidade, pois os núme-
2014), constata-se que ocorreu incremento no ros de beneficiários do seguro, nos dois anos,
pagamento do seguro-defeso, que passou de foram superiores, e só foi possível porque, cer-
4,3 milhões para 2,5 bilhões, ou seja, aumento tamente, não existia o cruzamento de informa-
de 58.000%. ções entre aquela secretaria e o MTE.
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A Tabela 4 apresenta as normas que defi- dos rios do Maranhão, com 19,87%; os da Ba-
nem os defesos, considerando, separadamen- cia do Tocantins, com 10,85%; os da Bacia do
te, o ambiente (se continental ou marinho), as São Francisco, com 10,11%; e os da Bacia do
respectivas áreas de abrangência, as espécies Parnaíba com 5,63%. É preciso registrar que,
contempladas, os períodos de cada defeso, o em todos os casos, estão envolvidos um ou
número de beneficiários e os valores pagos mais de um dos estados que receberam mais
para cada defeso em 2013 e em 2014. pagamentos do seguro: Pará, Maranhão, Bahia
e Amazonas.
O primeiro aspecto a observar nos dados
da tabela é que os gastos com os defesos con- Na mesma Tabela 4 pode ser verificado,
tinentais representam mais de 82% do total ainda, que do pagamento a beneficiários de
pago em cada ano e com os marinhos menos defesos marinhos, o maior destaque é para o
de 18%. Chama a atenção, porém, o fato de que gasto com o defeso dos camarões do Nordeste
nos defesos da pesca continental, 74% dos pa- (área de Pernambuco à Bahia), com 8,15% dos
gamentos são relativos a 5 dos 16 defesos que dispêndios em 2014. Em seguida, vem o defe-
receberam pagamento do seguro em 2014, ou so das lagostas, com 2,05%. Mais uma vez, o
seja, os da Bacia Amazônica, com 27,34%; os estado da Bahia está envolvido.
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Tabela 4 – Norma que define o defeso, área de abrangência, espécies contempladas, períodos, beneficiá-
rios e valores pagos em 2013 e 2014. Fonte: MTE (planilha original obtida em 2015) – Elaborada pelo autor.
P IBAMA 4/08 Rios CE - Todas 1-fev 30-abr 4.937 0,67 10.242.765,81 0,54 4.304 0,48 9.394.648,00 0,37
INI 12/11 Bac Araguaia - Todas 1-nov 28-fev 4.843 0,65 12.158.133,38 0,64 5.671 0,63 18.772.014,00 0,73
IN IBAMA 129/06 Ac Públicos BA 1-dez 28-fev 1.493 0,20 4.574.140,00 0,24 2.705 0,30 6.237.364,00 0,24
INI 13/11 Bac Tocantins - Todas 1-nov 28-fev 88.590 11,97 235.251.773,63 12,43 86.327 9,54 278.853.915,00 10,85
IN IBAMA 193/08 Bac Uruguai (SC e RS) - Todas 1-out 31-jan 2.911 0,39 7.366.744,00 0,39 3.640 0,40 10.450.676,00 0,41
IN IBAMA 197/08 Bac RS e SC - Todas 1-nov 31-jan 3.439 0,46 6.029.416,00 0,32 3.303 0,37 8.034.292,00 0,31
IN IBAMA 201/08 Bac Paraguai (MT e MS) - Todas 5-nov 28-fev 9.077 1,23 22.042.733,54 1,16 10.425 1,15 32.264.848,00 1,26
sardinha e branquinha)
P IBAMA 85/2003 Rios MA – Todas 1-dez 30-mar 84.632 11,44 297.000.420,51 15,69 165.415 18,28 510.786.024,00 19,87
Subtotal Continental 558.984 75,53 1.555.988.952,85 82,18 695.380 76,87 2.179.529.555,00 84,78
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Continuação da Tabela 4
Norma Área - Espécie Período 2013 2014
Ambiente
INI 02/09 PR, SC e RS - Anchova 1-dez 31-mar 7.517 1,02 25.013.514,00 1,32 10.221 1,13 31.373.697,00 1,22
IN IBAMA 10/09 ES – robalo e camurim 1-mai 30-jun 69 0,01 88.140,00 0,00 63 0,01 91.224,00 0,00
P IBAMA 133/94 Baías PR - Camarões 15-dez 15-fev 2.271 0,31 3.156.452,00 0,17 1.725 0,19 2.716.236,00 0,11
15-abr; 15-mai;
IN MMA 14/04 PE até BA - Camarões 01-dez; 15-jan; 113.352 15,32 160.300.094,42 8,47 139.519 15,42 209.575.903,00 8,15
15-set 31-out
15-jun; 31-jul;
IN IBAMA 15/09 Litoral /RJ a SC - Sardinha 5 0,00 13.744,00 0,00 220 0,02 502.152,00 0,02
01-nov 15-fev
15-nov; 15-jan;
IN IBAMA 189/08 ES ao RS - Camarões 01-abr; 31-mai; 4.949 0,67 9.254.567,03 0,49 4.816 0,53 10.255.876,00 0,40
01-mar 15-abr
IN IBAMA 206/08 AP ao ES - Lagostas 1-dez 31-mai 12.294 1,66 53.002.849,39 2,80 11.694 1,29 52.820.057,00 2,05
P SUDEPE 42/84 RS a SP (Rosado e Bagres) 1-jan 31-mar 2.363 0,32 4.871.710,00 0,26 2.039 0,23 4.469.444,00 0,17
P IBAMA 49/92 BA e ES - Robalos e camurim 15-mai 31-jul 8.216 1,11 16.842.860,46 0,89 9.200 1,02 19.972.188,00 0,78
30-nov
ES,RJ,SP,PR e SC - Caran- 1-out (tudo)
P IBAMA 52/03 373 0,05 506.018,00 0,03 293 0,03 336.566,00 0,01
guejo-uçá 1-dez 31-dez
(fêmea)
P IBAMA 53/03 ES,RJ e SP - Guaiamun 1-out 31-mar 1.475 0,20 5.208.398,00 0,28 1.746 0,19 7.758.408,00 0,30
IN IBAMA 105/06 S/SE - mexilhão 1-set 31-dez 4.879 0,66 12.082.022,00 0,64 5.302 0,59 14.417.420,00 0,56
Subtotal Marinho 181.122 24,47 337.376.866,60 17,82 209.270 23,13 391.132.563,00 15,22
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entre tais valores. Da análise, constata-se que: Total 2.525.000.000,00 2.570.662.118,00 101,81
com a receita gerada com o total da Estado do Pará 550.000.000,00 573.222.723,00 104,22
Estado do
produção nacional da pesca artesanal; Maranhão 310.000.000,00 553.877.383,00 178,67
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5. Discussão - Avaliação das Hipóteses
Conforme apontado no item 3, serão ava- • Certidão do registro de pescador profis-
liadas, a seguir, as hipóteses a que esta análise sional no órgão competente emitida, no
se propôs. mínimo, há três anos da data da publica-
ção desta lei (inciso I, art. 2°).
5.1 Quais os fatores mais relevantes para o incre- O primeiro critério, aparentemente, nunca
mento nos gastos com o pagamento do se-
guro-defeso para os pescadores artesanais? teve a devida aplicação por parte do MTE, es-
pecialmente para o pagamento de defesos de
Serão avaliadas, neste subitem, seis hi- espécies ou pescarias continentais, bem como
póteses ou perguntas: para algumas espécies do ambiente marinho. A
grande dificuldade em aplicar esse critério de-
veu-se, possivelmente, ao fato do sistema do
5.1.1 Os incrementos decorreram de mudanças
na legislação do seguro-desemprego RGP, por ocasião do licenciamento dos pescado-
para os pescadores artesanais e/ou das res artesanais, não definir quais espécies eram o
alterações contidas na nova lei de pesca? alvo principal de suas capturas. Essa deficiência
a) A Lei n° 8.287, de 20 de dezembro do RGP continua a ocorrer até a atualidade.
de 1991, além de possibilitar o uso do seguro- O segundo critério contém importante
desemprego para o pescador artesanal, duran- princípio, o de ser aplicado para pescadores
te o defeso, define importantes critérios para a inscritos no RGP e licenciados pelo órgão com-
sua gestão, entre eles: petente há, no mínimo, 3 anos antes da publi-
• Que o pescador deve se dedicar à cap- cação da lei. Esse pode ter sido o motivo que im-
tura da espécie marinha, fluvial ou la- pediu o crescimento indiscriminado do esforço
custre protegida pelo defeso (§ 2°, do de pesca (número de pescadores) sobre a captu-
art. 1°); ra de espécies protegidas pelo defeso até 2003.
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estão o processo de licenciamento ...” do pes- troles primários das unidades, cau-
cador artesanal. sando morosidade na inclusão ou
revalidação do registro, permanência
Somam-se às fragilidades apontadas,
de inscritos cuja carteira apresenta
a não menos grave deficiência enfrentada
prazo de validade expirado, além da
no MPA e suas superintendências federais
inobservância de normas e fragilida-
(SFPA). São vários os problemas, entre eles:
des no fluxo administrativo de proce-
• Nas SFPAs predominam pessoas que dimentos.
não são servidoras públicas de carreira,
Há análise de documentos e inscri-
sem aptidão para o serviço sob suas res-
ponsabilidades e ocupando cargos por ções no Sistema Informatizado do
indicação de políticos (incluindo terceiri- RGP (SisRGP) feitos por terceiriza-
zados) (DIAS-NETO; DIAS, 2015); dos; não foram cancelados os regis-
tros com prazo de validade expira-
• O cargo máximo na SFPA é, também, do; inscrições de pescadores foram
ocupado por indicações de partido po- feitas no SisRGP com o sistema
lítico (na maioria, do mesmo partido a suspenso; o arquivo dos processos
que pertence o ministro do momento) é feito sem controle ou organização;
(DIAS-NETO; DIAS, 2015); processos faltando peças previstas
• As SFPAs apresentam deficiências fun- em legislação; documentos com
cionais, estruturais e de pessoal, aliadas preenchimento incompleto e incor-
à ausência de definição e implementa- reto dos dados dos pescadores no
ção de rotinas para executar os traba- SisRGP.
lhos, conforme apontado em relatório
Os problemas estruturais das SFPAs
da CGU (2014), e a seguir transcrito:
impactam diretamente no RGP, ten-
Trabalhos desenvolvidos pela CGU do em vista sua operacionalização
no âmbito das Superintendências ser uma de suas principais ativida-
Federais de Pesca e Aquicultura des. Ademais, problemas referentes
(SFPAs) nos estados evidenciaram à segregação de funções e a restri-
fragilidades na estrutura e nos con- ções no número de servidores pre-
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
de notícias não tão elogiosas sobre o trabalho dos nos portais governamentais, im-
do MPA e suas autoridades máximas, como possibilitando o controle social. Após
ilustra a seguinte notícia veiculada em 2011: diversas solicitações, inclusive à Ou-
vidoria-Geral da União, a Associação
O mistério da multiplicação dos
Contas Abertas obteve a relação no-
pescadores – Autor(es): Agência O
minal dos segurados e dos municí-
Globo: Gil Castello Branco, O Globo
pios onde ocorre o defeso. Até em
– 4/10/2011.
Brasília existem favorecidos.
A Bíblia conta sobre a multiplicação …................................
dos pães e dos peixes… Ao contrário da passagem bíblica,
fato que a religiosidade explica, é ex-
No Brasil, a multiplicação recente
tremamente necessário que a Con-
não é dos pães ou dos peixes, mas
troladoria-Geral da União, o Tribunal
de pescadores. A Lei nº 8.287 criou
de Contas da União e o Ministério
o seguro-defeso, a chamada “bol-
Público investiguem – de imediato e
sa pescador”. A intenção é correta.
com rigor – a multiplicação dos pes-
[…..].
cadores, que afronta o bom-senso e
Seja pela consciência ambiental, exala má-fé.
seja pela garantida renda fixa e fácil,
Esses são, portanto, os fundamentos
o número de pescadores cresceu
qualitativos e não mensuráveis que, em con-
exponencialmente. Em 2003, eram
junto com o item anterior, respondem segura-
113.783 favorecidos. Em 2011, já
mente pelo segundo lugar no incremento de
são mais de meio milhão. Ou seja,
gastos com a aplicação do seguro.
exatamente 553.172 pessoas afir-
mam viver tão somente da pesca, in-
dividual ou em regime de economia 5.1.4 Os incrementos decorreram de dificuldades
enfrentadas pelo MTE, responsável pelo paga-
familiar, [….].
mento do seguro-defeso?
….............................
Para agravar o mistério, os nomes As dificuldades enfrentadas pelo Minis-
dos contemplados não são divulga- tério do Trabalho e Emprego (MTE) na imple-
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
d) Pescadores com RGP cancelado por es- O confronto entre a base de pagamen-
tarem recebendo benefício previdenci- tos do seguro-desemprego ao pescador arte-
ário; sanal e a base do CNPJ da Receita Federal do
Brasil revelou a ocorrência de 392 beneficiá-
e) RGP cancelado por motivo de óbito ou
rios sócios de empresas, totalizando benefí-
por ter outro vínculo empregatício. cios pagos no valor de R$ 381.993,88, sendo
B – 12.317 requerentes que dispunham que 97 desses beneficiários já constavam nas
de outra fonte de renda (20,2%); avaliações anteriores.
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A dupla lesão ao erário ocorre pelo fato • Deficiência de pessoal qualificado nas es-
de ser pago o seguro para quem não tem di- pecificidades da pesca:
reito e, ao mesmo tempo, não receber o pa-
As peculiaridades da pesca têm de ser
gamento dos patrões, relativos aos direitos
tratadas por servidores com um mínimo de co-
trabalhistas do pescador profissional, que la-
buta em seus barcos. Esse comportamento, nhecimento no assunto, para que haja encami-
em decorrência de deficiente controle e de nhamento adequado das demandas relativas
fiscalização, tem crescido. ao uso do seguro. Pelos desvios apontados, a
deficiência de pessoal é, certamente, uma das
De acordo com os dados e as informa- causas da ineficiência.
ções apresentadas, fica evidente que algu-
mas deficiências do MTE contribuíram para • Terceirização parcial do credenciamento de
os desvios, entre elas podem ser apontadas pescadores para o recebimento do seguro:
como as mais importantes, as seguintes:
O uso de serviços de terceiros, como o
• Controle e fiscalização insuficientes: Sine, também tem sido apontado como um as-
pecto que contribui para o pagamento indevido
A insuficiência no uso dos instrumentos
a pessoas que não deveriam receber o seguro-
de controle e de fiscalização tem sido aponta-
defeso. A título de exemplificação e, inclusive,
da como um dos importantes gargalos na ade-
por ter se tornado caso de polícia, veja a trans-
quada aplicação do seguro, como bem ilustra
crição a seguir:
o trabalho desenvolvido pela CGU (2014), en-
tre outros. Polícia Federal investiga fraude de
• Ausência no cruzamento da base de dados mais de R$ 15 mi no seguro-de-
públicos: semprego (Estadão Conteúdo: por-
tal@d24am.com - quinta-feira, 15 de
Esta é, certamente, uma das importantes janeiro de 2015)
ferramentas de controle e de acordo com as in-
formações apresentadas, historicamente, tem Operação MAC 70 da Polícia Fede-
sido utilizada de forma insuficiente. Nos últimos ral prendeu grupo suspeito de inse-
anos, pode ser constatada alguma melhora, mas rir dados falsos em sistema de in-
é preciso que haja crescente aprimoramento. formação
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
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item anterior, existe também por parte dos consistia em preparar documentos
gestores das representações do MTE nas uni- ideologicamente falsos para que pes-
dades da Federação. soas que não sobrevivem da pesca
pudessem receber, ilicitamente, o
Essa possibilidade decorre do volume de
seguro-defeso. [….]. (http://g1.globo.
recursos e da quantidade de pessoal benefi-
com/espirito-santo/noticia/2014/11/
ciado diante do inescrupuloso objetivo de alçar
policia-federal-prende-5-pessoas-por-
cargos eletivos, por parte de alguns gestores.
fraude-no-seguro-defeso-no-es.html).
Esses desvios têm levado a Polícia Federal e
o Ministério Público a atuarem em conjunto, Esses aspectos ocupam o terceiro lugar
ou isoladamente, em operações específicas, no quesito de responsabilidade do incremento
como mostra a notícia a seguir: no uso do seguro-defeso.
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
da bioecologia das espécies. Esses aspectos (Tabela 4). Esses defesos, em ordem crescen-
remetem, necessariamente, a eventuais revi- te de demanda por recurso são: Rio da Paraí-
sões nos períodos de defeso, de cada recurso ba (2,22%), Bacia do Paraná (3,02%), Bacia do
envolvido, dentro de respectiva área. Sendo Parnaíba (5,33%), Bacia do Tocantins (8,87%),
assim, é natural, até certo ponto, mudanças na Bacia do São Francisco (11,63%), Rio do Mara-
legislação para defini-los. nhão (15,97%) e Bacia do Amazonas (28,73%).
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
É necessário reconhecer que alguns de- que não foi verificado nos últimos dois anos.
fesos temporários decorrentes de calamidades Por isso, certamente, o indicador da respon-
climáticas ou acidentes ocorridos em anos pas- sabilidade das mudanças ou adaptações nas
sados podem ter demandado mais recursos, o regulamentações dos defesos sobre o espeta-
Quadro 1 – Demonstrativo do início dos defesos que demandaram pagamento em 2013 e 2014, indicando
adequações ou mudanças ao longo do período (elaborado pelo autor).
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
A avaliação dessas hipóteses mostra que anos estão contabilizados com dados prelimi-
os maiores problemas ou desvios ocorridos nares de produção) versus o número de inscri-
com a implementação do seguro-defeso, tradu- tos no RGP, como “pescadores”, no período
zidos em números crescentes de beneficiários de 2003 a 2014, bem como cada região e os
e dispêndios, colocam em risco o futuro do pró- quatro estados com maior demanda pelo se-
prio seguro. Na realidade, como apontado por guro-defeso. O segundo, denominado análise
Campos e Chaves (2014b), em debates recen- específica, discute defesos específicos, con-
tes travados nas esferas públicas, o programa siderando períodos mais longos, e o resultado
passou a ser encarado com ressalvas. Apesar obtido para determinada espécie ou grupos
de suas originárias virtudes associadas a objeti- de espécies.
vos sociais e ambientais, o seguro passou a ser
criticado por diversas instituições, chegando a
5.2.1 Análise global
ser retratado nas seções policiais dos veículos
jornalísticos, conforme mencionado. Por isso, o Inicialmente, é importante lembrar que,
programa vem enfrentando um autêntico pro- conforme discutido, a regulamentação de de-
cesso de desconstrução, calcado em acusa- fesos para proteger a reprodução ou o recru-
ções de desvirtuamentos e ilegalidades. tamento dos recursos pesqueiros no Brasil foi
iniciada no início da década de 1970, para algu-
5.2 Os defesos e o uso do seguro-defeso acar- mas espécies das pescarias litorâneas e, espe-
retaram benefícios ambientais para recu- cialmente, no período de maior intensidade da
perar os estoques pesqueiros das espécies piracema, das espécies de águas continentais.
ou grupos de espécies contempladas pelas
medidas? Sobre as espécies de águas continentais,
especificamente nos primórdios dos defesos
As análises sobre os benefícios am-
da piracema, todas as pescarias comerciais
bientais dos defesos e do uso do seguro-de-
eram proibidas e só era possível usar linha e
feso para a recuperação dos estoques pes-
anzol para a pesca de subsistência e, mesmo
queiros serão desenvolvidas considerando
essa, condicionada a uma pequena quantidade
dois aspectos: o primeiro, chamado de aná-
de pescado por dia e por pescador. Portanto,
lise global, leva em consideração o volume todas as espécies, inclusive as que não realiza-
de produção total do País (os quatro últimos vam o fenômeno da piracema, ficavam prote-
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gidas da pesca, assim como o meio ambiente, Agrava mais o problema o fato de, em
e dos impactos diretos ou indiretos causados uma mesma bacia hidrográfica, ter períodos de
pela atividade de captura. defeso diferentes para as mesmas espécies,
como o caso dos defesos na Bacia Amazôni-
Essa prática foi significativamente altera- ca. É muito provável que, sob a ótica ambiental
da no final dos anos de 1990 e início dos anos ou da dinâmica da bacia e da ecologia das
de 2000, quando os defesos para todas as espécies, tenha fundamento a existência de
espécies foram substituídos por defesos por defesos em meses diferentes, entretanto, se
bacia hidrográfica, que, em parte dos casos, for considerado que naquela bacia o pescado
protegiam apenas algumas espécies. é transportado por barcos entre os estados, é
extremamente difícil fazer qualquer controle
Se a adoção dos defesos por bacia foi
ou fiscalização do que foi pescado e onde foi
um importante avanço, o mesmo não se
pescado, em período definido, se levarmos em
pode dizer dos defesos somente para algu-
conta o número de fiscais e os instrumentos
mas espécies (as mais importantes para a
de controle utilizados.
pesca comercial e que realizavam a pirace-
ma), que passaram a ser um problema só Portanto, os aspectos apontados, adi-
recentemente identificado. Esse problema cionados ao descumprimento da medida, por
diz respeito ao fato de esses defesos par- grande parte dos pescadores, fazem com que
ciais, como identificado por Dias-Neto e Dias parte dos especialistas em gestão da pesca
(2015), proibir a captura de determinadas es- aponte como nulos ou negativos os benefícios
pécies continentais, mas não proibir o(s) mé- que poderiam ser alcançados por esses tipos
todo(s) de pesca utilizado(s) para capturá-las. de defesos, principalmente quando associa-
Assim, não tinha como evitar a pesca de tais dos ao crescimento desordenado do número
espécies. Sobre esse aspecto, Batista et al. de pescadores.
(2012), comentando o defeso do tambaqui, Feitas essas considerações, é preciso
na Bacia Amazônica, apontam que foi justa- observar a Figura 6, que apresenta o compor-
mente nos meses correspondentes à proibi- tamento da produtividade total (kg) ou CPUE
ção da pesca, em 2002, que foram desem- pescador/ano, da pesca artesanal, no período
barcadas 48% da produção de tambaqui no de 2003 a 2014 (os dados de produção total
mercado de Manaus. da pesca artesanal dos últimos 7 anos são es-
63
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
timados e dos últimos 4 são preliminares) e de forte e continuado decréscimo, até 2014,
considera o número de pescadores levantado quando a produtividade foi de apenas 482 kg
no Ibama1 (2003 e 2004) ou inscritos no RGP, e ou 43% da inicial.
informados pelo MPA entre 2005 e 2014, con-
Cabe ponderar que os quatro últimos
forme mencionado.
anos foram de aparente estabilidade, entretan-
Na Figura 6, pode-se observar que a pro- to de difícil avaliação conclusiva, já que a par-
dutividade (pescador/ano) era de 1.132 kg em tir de 2008 não mais existiu o real controle da
2003 e com exceção de 2006, a tendência foi produção, nem a separação das produções da
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pesca artesanal e industrial, e os dados de de- Não foi possível, ainda, separar e sub-
sembarque total da pesca desses últimos anos trair o número de pescadores que trabalham
passaram a ser extrapolações, a partir da pro- somente na pesca industrial, o que pode ter
dução de 2007. levado a uma subestimativa da CPUE da pesca
artesanal. Entretanto, como esse número de
Seria importante realizar esse tipo de
pescadores é, seguramente, inferior a 5% do
análise, considerando, separadamente, o que
total nacional de pescadores inscritos no RGP,
ocorreu na pesca artesanal continental (bem
a influência nesse tipo de estimativa não é tão
mais grave) e na marinha. Contudo, esse tipo
elevada.
de análise mostrou-se de difícil concretização,
uma vez que não foi possível encontrar uma A Figura 7 apresenta o comportamento
fonte de dados que distinguisse, por estado li- da produtividade ou CPUE da pesca artesanal,
torâneo, o número de pescadores por ambien- pescador/ano, por região, para o mesmo perío-
te e, em uma série de anos consecutivos, que do anteriormente comentado.
fosse minimamente consistente.
Nesse caso, observa-se nítida diferen-
O espetacular crescimento do número ça de tendência entre as regiões Sudeste e
de pescadores, conforme discutido, envolve Sul, e as do Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
pessoas que não pescam e isso torna vulnerá- Enquanto no Sudeste e no Sul o comporta-
vel a análise anterior, assim como as seguin- mento foi de flutuação, mas com aparente
tes. Porém, é muito provável que o número estabilidade ou, no caso do Sul, até de leve
real de pescadores do Brasil, especialmente tendência de recuperação, nas outras regiões
do Norte e Nordeste, cresceu muito no pe- observa-se acentuados decréscimos, sendo
ríodo, em busca do benefício seguro-defeso. que o ocorrido na Região Norte foi o maior de
Portanto, mesmo que alguns beneficiários todos, onde a CPUE despencou de 2.100 kg/
não pesquem, é indiscutível que o crescimen- pescador/ano, em 2003, para 529 kg/pesca-
to no número dos que pescam levou a uma dor/ano, 25% da inicial, nos últimos anos da
maior pressão da pesca sobre as espécies série. Esse decréscimo, junto com o observa-
protegidas e, por isso, a uma real queda na do para o Nordeste, foi, certamente, o grande
CPUE, de cada recurso, e, por consequência, responsável pela queda da produtividade de
da produtividade total. todo o Brasil.
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
É necessário reconhecer que a impossi- Das regiões com maior queda na produti-
bilidade de excluir o número de pescadores da vidade por pescador/ano, os estados com maior
pesca industrial para as regiões Sudeste e Sul, declínio são o Pará e o Amazonas, no Norte, se-
onde a relação é bem mais acentuada que nas guidos do Maranhão e da Bahia, como evidencia
demais regiões, certamente levaram a uma a Figura 8. Para esses estados, com exceção do
subestimativa da CPUE dessas regiões, com Pará, onde tem uma pequena parcela de produção
maior destaque para a produtividade do Sul. industrial, a pesca é marcadamente artesanal.
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cimos nos anos seguintes, podendo, todavia, realmente vem acontecendo com os estoques
observar tendência de estagnação e um leve da espécie nesta última década.
decréscimo nos últimos anos da série, quando
O defeso específico para a pesca do
as produções ficaram pouco acima de 4.000
tambaqui teve início em 1989 (BATISTA et al.,
toneladas.
2012). Atualmente, corresponde ao período de
É relevante ponderar que as produções 1° de outubro a 31 de março. Nos dois últimos
de 2008 a 2013, como citado, são apenas ex- anos, segundo dados disponibilizados pelo
trapolações das produções consolidadas pelo MPA e o MTE, esse defeso não tem demanda-
Ibama até 2007 e, possivelmente, não reflitam do o pagamento do seguro-defeso e, caso hou-
o que realmente possa ter ocorrido com as vesse, não seria justificável, já que os pesca-
produções do tambaqui naqueles anos. Assim, dores continuaram pescando outras espécies,
não é possível afirmar com segurança o que não interrompendo, assim, a geração de renda.
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
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trados na Região Norte. O mais provável é que que as espécies Prochilodus nigricans Agas-
tenha ocorrido agravamento da sobrepesca so- siz, 1829, e Prochilodus lineatus (Valencientes,
bre a espécie, o que confirma o fato de o segu- 1847) são as mais destacadas.
ro-defeso ter se tornado um incentivo negativo
O comportamento histórico da produ-
para a sustentabilidade das pescarias.
ção de curimatãs no período de 1980 a 2013
é apresentado na Figura 10. Nos anos de 1980
A.2 – Curimatã a 1987, é observada tendência da produção to-
O grupo de espécies consideradas nas tal crescente, atingindo o máximo no último
estatísticas oficiais como curimatã, grumatã, ano, de 35.795 t; a partir de 1989, a tendência
curimba ou curimbatá, entre outros nomes vul- foi de produção decrescente, atingindo o me-
gares, apresenta desembarques em todos os nor valor do período histórico considerado, em
estados do Brasil. Esse é, também, o grupo de 1998, com 21.364 t; a partir de então, houve
espécies com maior produção nacional na pes- significativa recuperação, voltando, nos anos
ca continental. Contudo, as maiores produções de 2002 e 2003, a patamares pouco acima de
ocorrem nas regiões Norte (destaque para o 30.000 t; na última década, a tendência foi de
Amazonas e o Pará) e Nordeste (especialmen- declínio, ficando, nos últimos anos, em torno
te Bahia, Maranhão e Ceará), com pouco mais de 27.000 toneladas. Entretanto, como no caso
de 60% do total nacional. do tambaqui, os últimos dados podem não re-
fletir a real situação da produção de curimatã,
Das espécies incluídas no grupo de curi- em todo o Brasil, pelas razões anteriormente
matãs, Dias-Neto e Dias (2015) consideram expostas.
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
Figura 10 – Produção total de curimatãs, no período de 1980 a 2013. Os dados de 2011 a 2013 são
preliminares (elaborados pelo autor).
Os curimatãs estão sujeitos a vários de- Paulo e Paraná), do Leste (Sergipe, Bahia,
fesos, definidos por bacia hidrográfica, confor- Minas Gerais e Espírito Santo); rios dos es-
me apresentado a seguir: tados do Rio Grande do Sul e Santa Catari-
na, do Araguaia, do Tocantins e do Gurupi:
• Bacia Hidrográfica do Rio São
anual e total (todas as espécies), no período
Francisco: anual e para todas as espécies,
no período de 1° de novembro a 28 de fe- de 1° de novembro a 28 de fevereiro (portarias
vereiro, e nas lagoas marginais de 1° de Ibama n° 49/2007, nº 193/2008, nº 194/2008,
novembro a 30 de abril (Portaria Ibama n° nº 195/2008, nº 196/2008, nº 197/2008; INI n°
50/2007). 12/2011 e nº 13/2011).
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crescente, com produção recorde nesse último Os jaraquis estão contemplados nos de-
ano, de 17.474 t; decresceu nos anos seguin- fesos das bacias do Araguaia (INI MPA-MMA n°
tes, sendo que a produção dos últimos anos 12/2011), Tocantins (INI MPA-MMA n° 13/2011)
foram inferiores a 16.000 toneladas. e em parte da Bacia Amazônica (Portaria Iba-
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Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
Na realidade, é possível que num pri- Esses autores informam que no estuário
meiro momento a medida tenha favorecido a piramutaba evita água salgada e durante a
aumento da produção, entre 1998 e 2007, em estação de águas baixas, quando a água doce
decorrência do incremento do esforço de pes- recua, os peixes se movem para o interior do
ca, entretanto, esses incrementos foram tão estuário, considerado área de alimentação e de
elevados que provocaram sobrepesca e, como crescimento da espécie.
consequência, redução na produção total, nos
A pesca da piramutaba é realizada pelas
últimos anos.
modalidades de pequena escala, ou artesanal, e
Desse modo, os resultados dos defesos industrial, sendo que a primeira ocorre tanto no
sobre os estoques de jaraquis são duvidosos estuário como na calha principal do eixo Ama-
e apontam, com maior possibilidade, para o zonas-Solimões, enquanto a industrial só ocorre
incremento da pressão da pesca sobre esses na área estuarina.
estoques e isso deve ser motivo de aprofunda-
da discussão sobre alternativas para adequar a É preciso destacar, ainda, que a espécie
gestão ou, até, substituir os defesos por outras ocupa o segundo lugar entre as dez com maior
medidas mais apropriadas para a reposição das produção média na pesca continental brasilei-
espécies. ra, no período de 1995 a 2010. Esse recurso é
um dos três mais importantes do ponto de vis-
ta social e econômico para o parque industrial
A.4 – Piramutaba
de pesca sediado em Belém/PA, só perdendo
A piramutaba Brachyplatystoma vaillan- para o camarão-rosa e, dependendo do ano,
tii (Valenciennes, 1840) pertence à família para o pargo ou lagostas.
Pimelodidae e, segundo Dias-Neto e Dias
A evolução da produção total de piramu-
(2015), estudos sugerem que a espécie mi-
taba, no período de 1972 a 2013, está apre-
gra 3.500 km a montante da Foz do Rio Ama-
sentada na Figura 12, onde fica demonstrado
zonas, para realizar a desova em tributários
o seguinte comportamento: partindo de uma
andinos, tais como o Rio Ucayali e Rio Japu-
produção de apenas 835 t no primeiro ano da
rá. A migração rio acima ocorre entre maio e
série, atingiu a produção recorde de 28.829 t,
outubro.
em 1977, comportamento só possível devido à
78
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
eficiência (elevado poder predador) do método ção em 2006, de 28.195 t. Nos últimos anos da
de pesca empregado no estuário (arrasto com série, as produções totais ficaram em torno de
parelhas). A partir de então, mesmo tendo sido 23.000 toneladas.
adotadas medidas de gestão, a tendência foi
O defeso para a piramutaba é somente
de decréscimo, com algumas flutuações, che-
para a pesca de arrasto e foi introduzido em
gando a atingir, em 1992, apenas 7.070 t. De
1993 a 1999 ocorreu a recuperação da produ- 2003. Atualmente, corresponde ao período
ção total, atingindo 22.087 t nesse último ano. de 15 de setembro a 30 de novembro, na foz
Em seguida, a produção apresenta flutuações dos rios Amazonas e Pará (INI MPA-MMA n°
típicas de um recurso explotado em níveis má- 11/2011). Esse defeso, por ser somente para a
ximos ou, mesmo, em recuperação de situa- pesca industrial, não demanda pagamento do
ção de sobrepesca, com nova grande produ- seguro-defeso.
Figura 12 – Produção total de piramutaba no período de 1972 a 2013. Os dados de 2011 a 2013 são pre-
liminares (elaborados pelo autor).
79
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
Além do defeso, essa pescaria tem ou- seguintes espécies ou grupo de espécies: la-
tras medidas de gestão, entre elas o controle gostas, sardinha-verdadeira e camarão-rosa do
do esforço de pesca máximo para a frota in- Sudeste e Sul.
dustrial (48 embarcações), tamanho mínimo da
malha no saco-túnel das redes de arrasto, área
B.1 – Lagostas
de exclusão à pesca industrial etc.
As lagostas capturadas na plataforma
Esse conjunto de medidas parece ter
continental do Brasil são da família Palinuri-
promovido bons resultados para a recuperação
dae e do gênero Panulirus, com três espécies
do estoque e da produção de piramutaba (Fi-
em ordem decrescente de importância: lagos-
gura 12), com destaque para a associação de
ta-vermelha Panulirus argus, lagosta-verde
período de defeso com o controle do esforço
P. laevicauda e lagosta-pintada P. echinatus,
de pesca total e o não pagamento do seguro,
sendo esta de insignificante participação nas
conforme discutido.
pescarias. A participação relativa das duas prin-
cipais espécies na captura tem sido, em mé-
B – Os defesos para espécies ou pescarias dia, 56,5% e 43,5%, em número, e 70,6% e
de ambientes marinhos 29,4% em peso (IVO et al., 2012).
Diferentemente das pescarias sobre es- Segundo Dias-Neto e Dias (2015), o Ceará,
pécies de águas continentais, nas marinhas os no passado, respondia por cerca de 2/3 da pro-
dados disponíveis sobre as principais espécies dução total desembarcada (IVO, 2012). Levando
em conta os dados dos anos de 2005 a 2007,
ou grupos de espécies são, historicamente, de
consolidados pelo Ibama, constata-se mudança
melhor qualidade. Mesmo assim, a ausência
na concentração dos desembarques, com o
de controle estatístico continuado, nos últimos
Ceará continuando com a maior participação
8 anos, também representa um problema, es-
na produção desembarcada, entretanto, com
pecialmente para algumas espécies.
acentuada queda na participação, variando
As análises dos possíveis benefícios entre 42,9% (2005) e 28,4% (2006). No se-
dos defesos para o meio ambiente marinho e gundo lugar ficou o Pará, em 2006 e 2007,
para a reposição dos estoques contemplam as com 21,2% e 20,9%, respectivamente, e
80
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
a Bahia com 17,8% (em 2005); em seguida recuperações sucessivas até 1979, quando a
vem o Rio Grande do Norte e o Espírito Santo. produção foi de 11.032 t; grandes flutuações,
mas com tendência de declínio até 1986, quan-
O comportamento da produção total
do a produção foi de apenas 4.441 t; novo pe-
brasileira de lagostas (peso inteiro), no pe-
ríodo de grandes recuperações, culminando
ríodo de 1965 a 2013, é apresentado na Fi-
com a produção recorde de 11.068 t em 1991;
gura 13, onde, no geral, fica evidente gran-
novo período de flutuações decrescentes até
de flutuação ou instabilidade na produção 1998 (6.002 t). O período entre 2000 e 2013 é
anual, o que se deve, em parte, aos ciclos o que apresentou maior estabilidade na produ-
de esgotamentos (sobrepesca) de determi- ção anual (exceção para 2004 e 2012), quando
nadas áreas de pesca e deslocamento (ex- a produção total variou em torno de 6.000 e
pansão) da frota para a ocupação de outras 7.000 t (Figura 13).
áreas de captura.
O defeso para a pesca de lagostas no
Quanto ao comportamento interanual da Brasil teve início na década de 1970 e atual-
produção total (peso inteiro), pode-se consta- mente corresponde ao período de 1° de de-
tar: tendência de crescimento até 1974 (9.231 zembro a 31 de maio.
t); decréscimo acentuado em 1975 (6.679 t);
81
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
Figura 13 – Produção total de lagostas (as duas espécies em conjunto) no período de 1965 a 2013. Os
dados de 2011 a 2013 são preliminares (elaborados pelo autor).
Além do defeso, a pesca de lagostas ca que não seja armadilha do tipo covo ou
tem as seguintes medidas conjuntas de ges- manzuá e cangalha; não pode ser utilizado o
tão: tamanhos mínimos de captura; limitação dispositivo atrator ou concentrador de lagos-
do esforço de pesca total, em número de co- tas denominado marambaia; só é permitida
vos, que foi transformado em quantidade fixa a pesca com barcos cujo comprimento total
de embarcações; proibição da descaracteriza- seja superior a 4 m; a embarcação deve ter
ção das caudas de lagostas, para não impedir autorização de pesca específica para a captu-
a identificação da espécie; a pesca é proibida ra de lagostas e ser definido o número máxi-
em áreas de criadouros naturais específicos mo de covos permitido para trabalhar; barcos
e a menos de 4 milhas da costa; é proibida a acima de 10 m de comprimento total devem
captura com qualquer outro método de pes- utilizar o sistema de monitoramento remoto
82
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Os valores pagos com o seguro-defeso iii) o Rio Grande do Norte ficou em segun-
da pesca de lagostas em 2013 e 2014 foram, do lugar e os indícios de irregularidades
respectivamente, de 53 e 46 milhões de reais, foram maiores, já que somente 15%,
conforme consta na Tabela 4. ou 1.107 pescadores, fariam jus ao re-
cebimento;
A avaliação da aplicação do seguro-defeso
na pesca de lagostas em toda a área de pesca iv) a Paraíba ocupou o terceiro lugar e os
no Brasil foi realizada em duas oportunidades, indícios de aplicação indevida foram
conforme as sínteses apresentadas a seguir. próximos aos do Rio Grande do Norte,
uma vez que apontam que 22% (442
Na primeira, Dias-Neto (2008) analisando
trabalhadores) deveriam ter recebido o
os dados fornecidos pela Secretaria de Políti-
seguro;
cas Públicas de Emprego, do Ministério do Tra-
balho e Emprego (SPPE/MTE), sobre o volume v) os outros estados que aplicaram re-
de recursos financeiros aplicados no seguro- cursos foram: Pernambuco, Alagoas,
defeso, no período de 1995 a 2005, apontou Bahia, Espírito Santo e Piauí.
que o volume de recursos financeiros aplica-
O quadro anteriormente resumido permi-
dos no seguro-defeso, no período de 1995 a
tiu ao autor inferir que alguns sérios desvios
2005, na pesca de lagostas, apresentou as se-
vinham ocorrendo no uso desse importante
guintes tendências:
instrumento, entre eles:
i) as aplicações anuais passaram de R$
• pagamento indevido do seguro: nes-
1.045.594,00 para R$ 25.251.570,00,
te caso, inclui: i) recebimento do seguro
o que equivale a um incremento de
por pescadores que trabalham em barcos
2.315%;
que pescam lagostas ilegalmente (sem per-
ii) o Ceará foi o estado que mais recursos missão); ii) pagamento a pescadores que
aplicou e, se os fundamentos legais fos- dependem de outras espécies de pescado,
83
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
que não estão incluídas no defeso de lagos- Concluindo, indicou que esses desvios
tas e, portanto, não fazem jus ao benefício; deveriam ser rapidamente eliminados, pois além
iii) pagamento a pessoas que não pescam, de estar onerando indevidamente a União, ge-
mas que conseguem (indevidamente) do- ram efeito inverso como instrumento de apoio às
cumentação para comprovar a atividade; medidas de gestão, contribuindo, portanto, para
o uso insustentável de lagostas no Brasil.
• contribuição para aumentar o esfor-
ço de pesca sobre o recurso lagosteiro: Em segunda avaliação, Dias-Neto
como não se tem levado em conta o fato (2017), com base em atualização dos dados do
de o pescador trabalhar em um barco de MTE, faz uma análise dos recursos alocados
pesca de lagostas devidamente autoriza- com o pagamento desse importante instru-
do, observa-se que grande quantidade de mento, considerando os anos de 2005 e 2013,
barcos realiza pelo menos uma pescaria e constata o seguinte (Tabela 6):
durante o ano, para comprovar que atua na
i) Houve continuidade da expansão no vo-
captura desses crustáceos;
lume total de recursos aplicados, pas-
• intensificação da captura de indiví- sando de 25 milhões, em 2005, para 51
duos jovens (abaixo do tamanho míni- milhões em 2013, com o valor recorde
mo): a conjugação da liberação da pesca de quase 60 milhões em 2009, ano de
com rede tipo caçoeira com o seguro-defe- criação do MPA;
so proporcionou o incremento da pesca de
ii) O Ceará continuou recebendo quase
barcos de pequeno porte (especialmente
metade dos valores pagos, por ano;
jangadas e paquetes) que, por terem pe-
quena autonomia, atuam dominantemente iii) O Rio Grande do Norte foi o segundo
em área de concentração de indivíduos jo- estado mais beneficiado.
vens de lagostas.
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Tabela 6 – Recursos alocados para o pagamento do seguro-defeso, por estado e total, nos anos de 2005
a 2013 (Fonte: Dias-Neto, 2017).
TOTAL 24.794,72 36.704,05 48.692,68 27.125,63 59.894,09 51.426,00 50.651,69 48.938,35 51.012,03
Fonte: MTE.
Quanto ao número de pescadores que goas e Espírito Santo), sem que tenha havido
receberam o seguro-defeso entre os anos de motivo aparente para tal (Tabela 7), já que o
2005 e 2013, foi constatada grande flutuação número de barcos autorizados para a pesca
em determinados estados (Piauí, Ceará, Rio continuou estável ou com pequena diminui-
Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Ala- ção.
85
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
Tabela 7 – Estimativa do número de pescadores que receberam o seguro, por estado e total, nos anos de
2005 a 2013. (Fonte: Dias-Neto, 2017).
O autor realizou, também, um esforço para ii) As distorções mais gritantes ocorre-
avaliar os possíveis desvios, considerando o nú- ram nos estados do Piauí e Espírito
mero de pescadores que receberam o pagamen- Santo;
to e o número de pescadores que deveriam ter
iii) Sérias distorções (especialmente pelos
recebido, considerando a somatória da multipli-
valores envolvidos) no Ceará, Rio Gran-
cação do número de pescadores pelo número de
de do Norte, Paraíba e Pernambuco.
barcos licenciados (legais), por categoria de com-
primento, por estado e total (Tabela 8). A título de conclusão da situação aborda-
da, o autor aponta:
Os dados da tabela evidenciam:
• Tendência de estabilização no total de
i) Acentuada distorção nos pagamentos,
pescadores pagos, nos dois últimos
para mais, nos anos de 2007 (72%) e
anos (2012 e 2013 – Tabela 7);
2009 (82%);
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Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Ano
UF 2007 2008 2009 2013
¹ O número de pescadores que receberam pagamento (NP-Pg) foi estimado dividindo o total pago, por ano, pelo valor do salário-mí-
nimo multiplicado pelo número de meses de duração do defeso.
² O real número de pescadores (NP-Real) foi estimado por meio da somatória da multiplicação do número de pescadores, pelo
número de barcos de cada categoria.
87
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
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10 milhões deveria ter sido eliminado Quanto aos possíveis resultados alcança-
em 2008 e 2009 e até 2015 não ti- dos da aplicação do defeso na pesca de lagos-
nha ocorrido). Esse, certamente, foi o tas, cabe ponderar que foram realizadas várias
maior desvio na execução do Plano, o avaliações, especialmente pelo Grupo Perma-
que, possivelmente, inviabilizou a reto- nente de Estudos (GPE) de lagostas e o Sub-
mada da pesca em níveis de sustenta- comitê Científico (SCC) do Comitê de Gestão
bilidade. do Uso Sustentável de Lagostas (CGSL), do
Ibama e, posteriormente, pelo SCC do Comitê
Permanente de Gestão de Lagostas (CPG) do
Essas informações explicam, em parte, MPA, nos últimos 40 anos. Dominou, nessas
a ampliação do número de pescadores que avaliações, o seguinte entendimento:
passaram a ter direito ao seguro-defeso, quan-
do se compara os dados da primeira avaliação Um colapso [da pesca] só não ocor-
reu por que a conjugação dos fatores
com os da segunda.
... tem possibilitado a recuperação
A tendência de estabilização do quanti- do recurso, mas não sem antes ter
tativo de beneficiários do seguro-defeso do havido um recrudescimento nas me-
estado do Ceará, a partir de 2010 (Tabela 7), didas de ordenamento, como defe-
corrobora com a ponderação da CGU de que sos mais longos ...;
a situação de pagamento do seguro no estado Quanto à duração do período de de-
apresenta menos problemas, ou desvios, em feso, ... a CPUE de um ano é pro-
decorrência, possivelmente, da experiência porcional à duração do período de
positiva de articulação entre SRTE/MTE-CE e paralisação três anos antes, ...” [...],
MPT (CGU, 2015). ou seja, defesos com maior duração
propiciaram melhores CPUEs no
Na realidade, a implementação do Plano
tempo apontado.
de Gestão de Lagostas, a partir de 2009, pare-
ce ter contribuído para estabilizar a quantidade O SCC analisou, também, propostas de
de beneficiários do seguro-defeso próximo da redução do período de defeso, em mais de
realidade, na maioria dos estados (Tabela 8), uma reunião, e a análise realizada na reunião
mas atenção especial deve ser dada para o de 2013 (MPA/MMA, 2013) apresentou o re-
caso do Espírito Santo. sultado a seguir transcrito.
89
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
A redução do defeso da pesca de la- qual fica demonstrado que com o fim do
gostas em 30 dias, com a supressão defeso, a quase totalidade dos barcos
do mês de maio, apresentada pelo Con- retorna à pesca no mesmo tempo, fa-
selho Nacional de Pesca e Aquicultura zendo com que, no primeiro e segundo
(Conepe), tinha como principal argu- meses da temporada de pesca, ocorra
mento a diminuição da concorrência do grande concentração do esforço de pes-
produto brasileiro com o de outros paí- ca, correspondente a 41% do esforço de
ses exportadores, no início da tempora- todo o ano.
da de pesca, especialmente nos meses
• Os dados da Tabela 9 permitiram esti-
de maio e junho.
mar que um dia de mar de um barco no
...Inicialmente, foi ponderado que até início do defeso (maio e junho) é 2,083 ve-
aquele momento a redução do excesso zes superior à média dos dias de mar dos
de esforço de pesca (de 10 milhões de outros meses da temporada de pesca
covos/dia) ainda não tinha acontecido. (julho a novembro). Ou seja, 41% em 60
Ressaltou-se que na reunião do SCC, re- dias correspondem a 0,683%, enquanto
alizada no período de 4 e 5 de maio de os 150 dias de mar dos outros meses da
2010, foi submetida pelos exportadores temporada de pesca equivale a 0,328%.
uma proposta de redução do defeso em
• Os cálculos apresentados permitiram
15 dias, já naquele ano. Na oportunidade,
concluir que a redução do defeso em
o subcomitê esboçou o seguinte cenário:
15 dias, ou o aumento da temporada de
• Foi avaliado o impacto no incremento pesca para 195 dias, resultaria num au-
do esforço de pesca, em termos nomi- mento real do esforço de pesca sobre o
nais (aumentar a temporada de pesca estoque de lagostas de 17,28%.
de 180 para 195 dias), o que resultaria
• Se estivessem disponíveis na reunião
em incremento de 8,3% no esforço de
os dados de 2007 e 2009, quando os
pesca licenciado para 2010.
defesos foram de 6 meses, certamente
• Em termos qualitativos, a situação tor- um aumento ou impacto negativo ainda
nava-se mais grave, conforme é exem- maior poderia ser apontado com a redu-
plificado pelos dados da Tabela 9, na ção do defeso em 15 dias.
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Tabela 9 – Esforço de pesca em dias de mar (padro- pesca poderia chegar a 35%, com o
nizado) para 2005. agravante de ser aplicado num pe-
ríodo em que a reprodução ainda é
Esforço
Mês % intensa, especialmente na área de
(dias de mar)
pesca do litoral do Rio Grande do
Maio 92.715 22
Junho 81.583 19 Norte e do Pará.
Julho 58.487 14
Em função das informações e argu-
Agosto 48.078 11
mentos expostos, o SCC avaliou,
Setembro 41.066 10
naquela reunião, que eram muito
Outubro 32.663 8
Novembro 35.074 8 elevados os riscos de agravamento
Dezembro 39.188 9 da situação dos estoques e da pes-
Total 428.856 100 ca de lagostas, caso fosse reduzido
Fonte: Estatpesca/Ibama. o período de defeso. Concluiu, final-
mente e por consenso, que o mais
prudente era recomendar que não
• Em função do exposto, o subcomi-
fosse concretizada a redução de 30
tê entendeu que seriam muito eleva-
dias no período de defeso e que fos-
dos os riscos potenciais de se redu-
se mantida a regra em vigor.
zir em 15 dias a duração do defeso,
especialmente por ser no mês de
Estudo realizado em 2014 pela equipe do
maio, sem que se tomassem outras
Centro de Desenvolvimento e Pesca Susten-
medidas para diminuir o esforço de
tável (CeDePesca) no Brasil, filial de Fortaleza,
pesca autorizado (sem falar do ilegal)
a partir de dados fornecidos pelo Sindicato da
para a captura de lagostas.
Indústria de Frio e Pesca do Ceará (Sindifrio),
Com base no raciocínio e informa- intitulado Conclusões preliminares para con-
ções anteriores e considerando que tribuir com a gestão sustentável da pescaria
a solicitação de então era de redução de lagosta (CeDePesca, 2014) apresentou as
do defeso em 30 dias, o SCC esti- seguintes considerações sobre a alteração do
ma que o incremento do esforço de atual período de defeso:
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dustrial, em mar aberto (DIAS-NETO; DIAS, do das produções obtidas na Lagoa dos Patos,
2015). que, conforme abordado, estão relacionadas
com as condições ambientais que permitem a
Quanto às grandes flutuações na produ- entrada ou não de camarão no ambiente e, em
ção total de ano para ano, mostradas na Figura decorrência, alta ou baixa produção, depen-
15, a principal razão está associada ao resulta- dendo do ano.
Figura 15 – Produção total do camarão-rosa do Sudeste e do Sul, no período de 1965 a 2010. Os dados de
2008 a 2010 são estimativas do autor.
97
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
to, que podem comprometer ou anular essa • Defeso em baías e lagoas: baías do
eventual recuperação. Paraná, de 15 de dezembro a 15 de fe-
vereiro (Portaria Ibama n° 133/1994);
É importante acrescentar que o contro-
complexo lagunar de Santa Catarina:
le da produção do camarão-rosa do Sudeste e
de 15 de julho a 15 de novembro (IN
do Sul não tem sido, historicamente, separado
Ibama n° 21/2009); Baía da Babitonga/
por espécie resultante da pesca artesanal ou
SC: de 1° de novembro a 31 de janei-
de pequena escala ou da industrial.
ro (Portaria Ibama n° 70/2003); Lagoa
Segundo os autores, as pescarias de ca- dos Patos: de 1° de junho a 31 de ja-
marão-rosa do Sudeste e do Sul estão regula- neiro (INC MMA-Seap/PR n° 03/2004).
mentadas por um conjunto de regras, entre elas
os defesos, conforme especificados a seguir: Além dos defesos, as pescarias do ca-
marão-rosa estão submetidas a um conjunto
• Defesos anuais em mar aberto: no de outras regras de uso como limite do esforço
período de 1º de março a 31 de maio, de pesca (número máximo de barcos – pesca
entre a divisa dos estados do Espí- industrial), tamanho mínimo de captura, tama-
rito Santo e Rio de Janeiro à foz do nho de malha e proibição da pesca de arrasto
Arroio Chuí/RS; e de 15 de novembro (pesca em estuários e baías), entre outras.
a 15 de janeiro e de 1° de abril a 31
de maio no litoral do Espírito San- Em 2014, a aplicação do defeso de to-
to (IN Ibama n° 189/2008). Proibir o dos os camarões no Sudeste e no Sul, em mar
exercício da pesca de arrasto com aberto, demandou recursos da ordem de 10
tração motorizada para a captura de milhões de reais (0,46% do total de recursos
camarão-rosa (Farfantepenaeus pau- aplicados no ano) e beneficiou 4.759 pescado-
lensis, F. brasiliensis e F. subtilis), res (Tabela 4), a grande maioria pescador do
camarão-sete-barbas (Xiphopenaeus camarão-sete-barbas e do camarão-branco,
kroyeri), camarão-branco (Litope- também incluídos no defeso.
naeus schmitti), camarão-santana ou
camarão-vermelho (Pleoticus muelle- Os defesos de baías e lagoas mobiliza-
ri) e camarão-barba-ruça (Artemesia ram os seguintes recursos e beneficiários em
longinaris), anualmente. 2014 (Tabela 4):
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2 Ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal contra a União, tendo por objeto o entendimento assumido em 2010 pelo
Ministério do Trabalho e Emprego, de que o seguro-defeso não seria devido às mulheres de pescadores artesanais que, com eles,
atuam em regime de economia familiar no estuário da Lagoa dos Patos/RS, ou seja, às mulheres que tradicionalmente atuam na
atividade pesqueira artesanal nesse estuário.
101
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
28,9% (período de boa safra de pes- camarões em pescarias de mar aberto (pesca
ca) a 100% (período de safra de pesca industrial) e nas de baías e lagoas (pesca ar-
fraca), dependendo do município (KA- tesanal). Esta constatação deve-se, em parte,
LIKOSKI; VASCONCELLOS, 2013); aos seguintes aspectos:
• Os citados autores demonstraram, • Na pesca em mar aberto e na indus-
com algumas exceções, que os pes- trial do Sudeste e do Sul, os defesos
cadores artesanais não dependem ex-
não demandam pagamento do segu-
clusivamente da pesca como principal
ro e estão atrelados a limitações do
fonte de renda, vez que, a atual situa-
esforço de pesca (número de bar-
ção de rentabilidade da pesca forçou a
cos). Se os resultados não são me-
que eles buscassem ouras fontes de
renda além da pesca, para manter o lhores, os motivos são outros como
seu modo de vida pesqueiro. frequentes alterações, medidas ina-
dequadas, descontrole e desrespeito
ao conjunto das medidas de gestão
b) Outras baías e lagoas etc.;
102
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
103
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
104
6. Conclusão
Para as últimas mudanças apontadas, é • O número de beneficiários (pescadores
necessária uma revisão geral do arcabouço le- ou não) passou de 105.584, em 2003,
gal do SisRGP e, portanto, da distribuição da para 904.650 em 2014;
carteira ou habilitação do pescador artesanal,
• As regiões com maior participação no
entre outros aspectos.
uso do seguro-defeso, em 2014, foram
Considerando as análises apresenta- a Nordeste (53%) e a Norte (36%), con-
das e, especificamente, os aspectos gerais da centrando 89% do total dos beneficia-
aplicação do seguro-defeso, pode-se concluir dos, e também onde são apontados os
que: maiores desvios;
106
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Quanto aos benefícios ambientais decor- • Ficou evidente, também, que em cada
rentes do uso do seguro-defeso para as espé- região e para cada pescaria (ou espécie)
cies de ambientes continentais e marinhos, no os impactos são diferentes. Entretan-
geral, as discussões apontam: to, as dificuldades para realizações das
avaliações específicas são muitas, em
• As mudanças ocorridas na fundamenta-
função da ausência de dados.
ção legal do uso do seguro, em 2003 e
2009, representaram um verdadeiro de-
sastre para a sustentabilidade ambiental Ao se considerar os resultados especí-
e para as principais pescarias brasileiras. ficos para cada espécie ou grupo de espé-
Os impactos negativos foram, entretanto, cies, por pescaria e ambiente, do ponto de
mais graves para as pescarias realizadas vista dos benefícios ambientais decorrentes
em ambientes continentais, estuarino ou do uso do seguro-defeso, os casos analisa-
de baías, fazendo com que o seguro, para dos indicam:
esses ambientes, enquadre-se como “in-
• Defesos para determinadas espécies
centivo negativo” para a sustentabilidade
ou grupos de espécies que não dis-
do uso das principais espécies;
põem de controle de acesso ao uso ou
• Adicionalmente, contribuíram para os controle do esforço de pesca (número
danos ambientais, os descontroles ad- de pescadores ou frota limitada) e proi-
ministrativos e os equívocos políticos bição dos métodos de captura, como
cometidos com a implementação do é o caso do tambaqui, do curimatã, do
seguro-defeso, ao não considerar o ins- jaraqui (pesca continental) e dos cama-
trumento como de apoio à gestão am- rões de ambientes de estuários e baías,
biental ou das pescarias; não se apresentam positivos e, ao con-
107
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
• Defesos para uma espécie dentro de • Ficou evidente que uma simples
uma mesma bacia hidrográfica ou am- medida de defeso para determina-
biente contínuo, mas com períodos da espécie, e independentemente
diferentes, têm se mostrado de difícil do ambiente, se não estiver associa-
ou inviável controle, comprometendo a da a um efetivo controle do esfor-
sustentabilidade da pesca e onerando ço de pesca (quem pesca, número
indevidamente o erário; máximo de pescadores ou de barcos)
e acompanhada da proibição dos
• Os defesos para espécies com esfor-
métodos de pesca para capturas
ço de pesca controlado e métodos de
da espécie ou grupo de espécies,
pesca definidos, entre outras medidas,
não deve ser mantida ou adotada no
como o da piramutaba (pesca industrial) futuro;
e da sardinha-verdadeira (mesmo não
demandando pagamento do seguro-de- • Na grande maioria dos defesos con-
feso), têm apresentado resultados posi- tinentais e de baías e lagoas, entre
tivos para a recuperação dos estoques outros ambientes que contemplam
e, portanto, para a sustentabilidade das apenas algumas espécies, o pesca-
pescarias; dor continua sua atividade de pesca,
o que, por lei, o inviabiliza de fazer jus
• No caso do defeso para a pesca de la- ao recebimento do seguro-defeso. O
gostas, os bons resultados da medida mesmo ocorre quando é legalmente
não têm sido duradouros em decorrên- possibilitada uma pescaria alternativa
cia do elevado nível de esforço de pes- (como é o caso do defeso para as la-
ca que vem sendo mantido nos últimos gostas, entre outras);
anos (acima do recomendável) e do
• O mais apropriado, especialmente para
desrespeito generalizado ao conjunto
defesos de espécies de ambientes
das medidas de gestão definidas para
continentais, quando a adoção da me-
a pescaria. Entretanto, é entendimento
dida se justificar, é definir a paralisação
dominante que, se não fosse o defeso
108
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
total da pesca para todas e quaisquer dos panos fabricados em indústrias) também
espécies, só possibilitando a captura de favoreceram o aumento do esforço de pesca
subsistência para alimento próprio (do individual.
pescador e da família), como acontecia
Os aspectos abordados nos dois pará-
no início dos defesos de piracema, na
década de 1970, e somente com o uso
grafos anteriores favoreceram o incremento
de vara, linha e anzol.
do poder de pesca de cada pescador que, as-
sociado ao constante e continuado incremen-
Em decorrência do exposto, com raras to do número de “pescadores”, contribuíram
exceções que confirmam a regra, os defesos para explodir o esforço de pesca total, levando
de espécies de ambientes continentais e de ao agravamento da crise de insustentabilidade
lagoas e baías devem ser reavaliados e, se for das pescarias.
o caso, definidas medidas alternativas, confor-
A constatação a que se chega, após os
me recomendações apresentadas a seguir.
dados e análises apresentados, é que os des-
Fica notório, no transcorrer da leitura virtuamentos ocorridos com a aplicação do se-
de artigos especializados, o fato de parte dos guro-defeso possibilitaram que:
recursos derivados do seguro-defeso ter pos-
• Do ponto de vista administrativo e eco-
sibilitado a capitalização do pescador, pois o
nômico, o dispêndio com o seguro deve
saldo decorrente do autossustento e de seus
ser proporcional a uma fração da receita
familiares foi associado à receita decorrente
líquida total anual da venda da produção
da alternativa de continuar a pesca com outros
da pesca artesanal (por exemplo: se o
recursos (pesca continental e de lagoas e baí-
defeso for de 3 meses, os dispêndios
as), propiciando a compra de novos e maiores
com o seguro não devem ultrapassar
petrechos de pesca (como redes de emalhe).
¼ da receita líquida – receita total, me-
Nessa mesma direção, como abordado nos custos de captura – nacional, regio-
por Pieve et al. (2009), o retorno dos investi- nal ou estadual) que passou a ser, em
mentos decorrentes dos créditos oficiais sub- 2014, um montante próximo ou supe-
sidiados, em fins dos anos de 1990 e início de rior ao total da receita bruta gerada pela
2000, e os avanços tecnológicos (substituição produção nacional da pesca artesanal.
da confecção manual das redes, pela compra Portanto, seguramente, o que foi pago
109
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
110
7. Recomendações
Considerando a necessidade de ampla de forma a possibilitar, entre outros aspectos,
revisão de vários aspectos relacionados com a identificação da área(s) ou município, a(s)
o uso do seguro-defeso para os pescadores espécie(s)-alvo da pesca e a modalidade de
artesanais, serão apresentadas, a seguir, reco- pesca utilizada, para cada pescador, distin-
mendações que levam em conta os distintos e guindo no documento de habilitação (carteira
importantes aspectos e instrumentos que fun- de pescador), ainda, se a pesca é profissão
damentam sua aplicação. habitual ou o principal meio de vida ou se
exerce atividades de apoio à pesca (não tendo
Para a base legal superior (a lei), o ideal
direito ao seguro). É fundamental, também,
seria que o benefício contemplasse somente
que a outorga da carteira de pescador passe
pescadores que comprovassem pescar a(s)
por um processo de moralização, de forma a
espécie(s) ou realizassem a pescaria, no míni-
evitar a distribuição política ou eleitoreira e
mo, três anos antes da primeira definição do
não possibilitar que pessoas que exercem ou-
defeso, como estabele a Lei n° 8.287, de 20
tras profissões se inscrevam como pescador
de dezembro de 1991. Esse aspecto evita ou
profissional artesanal. Na realidade, o mais
elimina a possibilidade do seguro continuar a
adequado é distinguir a carteira de pescador
ser um estímulo à entrada ilimitada de novos
da de licença ou autorização de pesca de cada
pescadores e o aumento continuado de esfor-
profissional e, ainda, definir a área de atuação,
ço de pesca sobre espécies já sobrepescadas.
a(s) espécie(s)-alvo da pesca, a modalidade de
Essa adequação remete, necessariamen- pesca autorizada a utilizar etc.
te, à revisão do decreto que a regulamenta, bem
Quanto às regras ambientais que defi-
como à(s) regra(s) do Codefat, entre outras.
nem cada defeso, devem ser, no geral, avalia-
O maior desafio, entretanto, é adequar das, oportunidade em que devem ser conside-
e modernizar as regras do RGP e do SisRGP, rados os seguintes aspectos, entre outros:
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
112
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
tam, por ambiente, para cada medida, a área Permanente de Gestão (CTPG), composta por
da espécie(s)-alvo, o início e o fim do defeso, a representantes dos dois ministérios.
sugestão de avaliação e respectiva prioridade –
Quanto aos desvios no pagamento de
se urgente (vermelho), se no curto prazo (ama-
beneficiários, identificados neste e nos demais
relo) ou se no médio prazo (verde-claro), ou se
trabalhos citados, a quase totalidade pode ser
é para manter a regra atual (verde-escuro). É
resolvida por meio de um trabalho direciona-
apresentada, ainda, uma resumida justificativa
do a algumas poucas unidades da Federação,
do motivo da recomendação, que tomou como
entre elas citam-se: Bahia, Pará, Maranhão e
base as discussões e conclusões indicadas no
Amazonas.
decorrer das análises.
Finalmente, todas as instituições envolvi-
As discussões sobre as possíveis ade-
das com a aplicação do seguro-defeso devem
quações para os defesos, anteriormente
melhorar significativamente suas atuações, es-
apontadas, devem ser conduzidas com ampla
pecialmente no tocante à permanente articu-
participação dos segmentos de usuários que
lação e troca de informações, assim como ao
dependem da pescaria ou espécie(s) sob de-
eficiente e eficaz trabalho nas áreas de contro-
feso e, de preferência, seguindo o rito previsto
le e fiscalização, e na habilitação dos pescado-
no Sistema de Gestão Compartilhada, defini-
res para o pagamento do seguro. Já as repre-
do pelos dois ministérios, ou seja, avaliação
sentações de classe e os pescadores devem
no subcomitê científico de cada Comitê Per-
respeitar as regras estabelecidas, de forma a
manente de Gestão (CPG) constituído, resul-
contribuir para uma eventual continuidade do
tado submetido ao plenário do respectivo CPG
adequado uso do instrumento.
e, finalmente, avaliação na Comissão Técnica
113
Análise do seguro-desemprego do pescador artesanal e de possíveis benefícios para a gestão pesqueira
Redefinir medidas O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
P IBAMA 4/08 Rios CE - Todas 1-fev 30-abr
– urgente sustentabilidade ambiental
Avaliar – curto O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
INI 12/11 Bac Araguaia - Todas 1-nov 28-fev
prazo sustentabilidade ambiental
Redefinir medidas O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca, em ambientes
IN IBAMA 129/06 Ac Públicos BA 1-dez 28-fev
– urgente que não ocorrem piracema, e a insustentabilidade ambiental
Avaliar – curto O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
INI 13/11 Bac Tocantins - Todas 1-nov 28-fev
prazo sustentabilidade ambiental
Bac Uruguai (SC e RS) Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 193/08 1-out 31-jan
- Todas prazo sustentabilidade ambiental
Bac Sudeste – Todas Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 195/08 1-nov 28-fev
(ES,MG,RJ,SP E PR) prazo sustentabilidade ambiental
Bac Leste (SE, BA,MG Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 196/08 1-nov 28-fev
e ES) - Todas prazo sustentabilidade ambiental
Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 197/08 Bac RS e SC - Todas 1-nov 31-jan
prazo sustentabilidade ambiental
Bac Paraguai (MT e Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 201/08 5-nov 28-fev
MS) - Todas prazo sustentabilidade ambiental
Continental
Rios do RN (curimatã, O defeso é parcial (algumas espécies), pesca continua ocorrendo, tem
Redefinir medidas
IN IBAMA 209/08 piau, sardinha e 1-dez 28-fev contribuído para aumentar o esforço de pesca e insustentabilidade ambiental
– urgente
branquinha) – o pescador pode continuar pescando outras espécies
Rios da PB (curimatã, O defeso é parcial (algumas espécies), pesca continua ocorrendo, tem
Redefinir medidas
IN IBAMA 210/08 piau, sardinha e 1-dez 28-fev contribuído para aumentar o esforço de pesca e insustentabilidade ambiental
– urgente
branquinha) – o pescador pode continuar pescando outras espécies
Bac Paraná
Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 25/09 (MG,GO,SP,PR,MS e 1-nov 28-fev
prazo sustentabilidade ambiental
SC) - Todas
Bac Parnaíba (MA, PI e Avaliar – curto O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN MMA 40/05 15-nov 16-mar
CE) - Todas prazo sustentabilidade ambiental
Bac Amazonas - Muda
a relação de espécies O defeso, dominantemente, é parcial (algumas espécies), pesca continua
para cada UF (dourada, Redefinir medidas ocorrendo e tem contribuído para aumentar o esforço de pesca e
IN IBAMA 48/07 Varias Varias
jaraqui, mapará, – urgente insustentabilidade ambiental – incentivo negativo – o pescador pode
curimantã, pacu, piau - continuar pescando outras espécies
mais relevantes)
Bac S. Francisco
Avaliar – médio O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para a
IN IBAMA 50/07 (MG,BA,PE,SE,AL,GO e 1-nov 28-fev
prazo sustentabilidade ambiental
DF) - Todas
Redefinir medidas O defeso sem fundamentação técnica, tem contribuído para aumentar o
P IBAMA 85/2003 Rios MA 1-dez 30-mar
– urgente esforço de pesca e insustentabilidade ambiental
114
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Continuação Tabela 10
Ambiente
Norma Área - Espécie Inicio Fim Sugestão Justificativa
Complexo Lagunar O defeso tem contribuído para o aumentar o esforço de pesca com risco
Reavaliar – curto
IN IBAMA 21/09 SC – Camarões rosa e 15-jul 15-nov para a sustentabilidade ambiental – o pescador pode continuar pescando
prazo
branco outras espécies
Ausência de avaliação de benefícios ambientais, alta possibilidade de
RS a SP (Rosado e Avaliar – curto
P SUDEPE 42/84 1-jan 31-mar contribuir para o aumento do esforço de pesca – o pescador pode continuar
Bagres) prazo
pescando outras espécies
Ausência de avaliação de benefícios ambientais, alta possibilidade de
BA e ES - Robalos e Avaliar – curto
P IBAMA 49/92 15-mai 31-jul contribuir para aumento do esforço de pesca – o pescador pode continuar
camurim prazo
pescando outras espécies
30/nov Avaliar pertinência de defeso na “andada”, a medida atual tem contribuído
ES,RJ,SP,PR e SC - Avaliar – curto
P IBAMA 52/03 1-out 1-dez (tudo) 30-dez para aumentar o esforço de pesca com risco para a sustentabilidade
Caranguejo-uçá prazo
(fêmeas) ambiental – o pescador pode continuar pescando outras espécies
Espécie na lista de ameaçadas (vulnerável), o defeso tem contribuído para
P IBAMA 53/03 ES,RJ e SP - Guaiamun 1-out 31-mar Avaliar – urgente
aumentar o esforço de pesca com risco para a sustentabilidade ambiental
Baia Babitonga/SC - Reavaliar – curto O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para
P IBAMA 70/03 1-nov 31-jan
Camarões rosa e branco prazo a sustentabilidade ambiental
AP (entre rios Agaruari O defeso tem contribuído para aumentar o esforço de pesca com risco para
Avaliar – curto
P IBAMA 73/96 e Cumami - até 3 17-nov 31-mar a sustentabilidade ambiental – o pescador pode continuar pescando outras
prazo
milhas) - gurijuba espécies
Lagoa dos Patos Redefinir Reavaliar período defeso, tem contribuído para aumentar o esforço de
INC MMA-SEAP
- Camarão, tainha, 1-dez 29-fev medidas – curto pesca com risco para a sustentabilidade ambiental – o pescador pode
03/04
corvina e Bagre prazo continuar pescando outras espécies
Avaliar – médio Ausência de avaliação de benefícios ambientais – alta possibilidade de
IN IBAMA 105/06 S/SE - mexilhão 1-set 31-dez
prazo contribuir para o aumento do esforço de pesca.
115
8. Referências
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