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ABREVIACIONES Y SIGLAS
Abreviaciones y siglas 3
Agradecimientos 11
INTRODUCCIÓN 13
9. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y
FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS 165
Introducción 166
Transferencias sectoriales: financiamiento de las responsabilidades de gastos descentralizados 167
Transferencias intergubernamentales 169
Conclusión y condiciones de éxito 187
BIBLIOGRAFÍA 188
ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo 4.A: Estructura organizacional del Gobierno de Bolivia, 2005 72
Anexo 4.B: Administración de la planilla salarial a través del sistema del Tesoro Nacional 75
Anexo 7.A: Organigramas de actores institucionales clave 146
Anexo 8.A: Supuestos de la estimación de ingresos departamentales por impuestos 163
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 2.1: Disponibilidad de sistemas de las prefecturas departamentales 32
Tabla 2.2: Ejecución presupuestaria del gasto de inversión (en millones de Bs.), 2004 33
Tabla 3.1: Estimación de la deuda mantenida por las prefecturas, 2004–05 46
Tabla 3.2: Canales para el control de déficits y deuda 48
Tabla 4.1: Composición del gastos del Tesoro Nacional, presupuesto 2005 58
Tabla 4.2: Gastos de la planilla salarial por sector, 2000–05 (millones de Bs.) 59
Tabla 4.3: Gastos de la planilla salarial por sector, 2000–05
(como porcentaje del total de la planilla salarial) 59
Tabla 4.4: Posiciones en educación (pagadas por el TGN) y planilla salarial
por departamento, 2004 60
Tabla 4.5: Empleados del servicio de salud (pagados por el TGN) y planilla salarial
por departamento, 2004 60
Tabla 4.6: Oficiales de la policía por planilla distrital (y departamental), 2004–05 61
Tabla 4.7: Asignación de autoridad por acciones clave de personal en educación y salud 62
Tabla 4.8: Transferencias del Tesoro Nacional a las prefecturas: origen y uso permitido 65
Tabla 4.9: Porción de gasto de inversión dedicado a programas permitidos bajo el D.S. 26091 66
Tabla 4.10: Una regla potencial para relajar las restricciones sobre la creación de
puestos departamentales 67
Tabla 4.11: Pago de salarios al personal departamental 68
Tabla 5.1: Gastos en educación del Ministerio de Educación (en porcentaje), 2002 82
Tabla 5.2 Gastos en educación primara y secundaria (en porcentaje del PIB), 2005 83
Tabla 5.3: Principios para descentralización de educación 86
Tabla 5.4: Alternativas para la descentralización en el sector educación 87
Tabla 5.5: Descentralización de educación hacia gobiernos departamentales y responsabilidades 88
Tabla 5.6: Fase preparatoria previa a la descentralización de educación 91
Tabla 5.7: Paquetes de negociación para descentralización de educación 92
Tabla 6.1: Indicadores del perfil de salud en países seleccionados de América Latina 97
Tabla 6.2: Progreso respecto a seleccionadas Metas de Desarrollo del Milenio (MDMs) 97
Tabla 6.3: Progreso en indicadores de servicios de salud seleccionados, Bolivia 98
Tabla 6.4: Presupuesto ejecutado en millones de bolivianos, 2003 102
Tabla 6.5: Gastos por niveles de atención (en miles de US$), 2002 102
Tabla 6.6: Asignación de responsabilidades por nivel de gobierno 104
Tabla 6.7: Desafíos de descentralización identificados en la Revisión del Gasto Público (2004) 109
Tabla 6.8: Fase preparatoria previa a la descentralización de salud 114
Tabla 6.9: Paquetes de negociación para la descentralización de salud 115
Tabla 7.1: Red de caminos de Bolivia y característica, 2004 122
Tabla 7.2: Condición de la red primaria de caminos (por ciento), 1998-2001 123
Tabla 7.3: Calidad de caminos secundarios por departamento, 2004 123
Tabla 7.4: Recursos domésticos y externos por categoría de camino
(en millones de USD; por ciento del PIB), 2004 125
Tabla 7.5: Ejecución de presupuesto de caminos por los SEPCAM, 2001-2004 134
Tabla 7.6: Fase preparatoria previa a la descentralización de caminos 142
Tabla 7.7: “Paquete de negociación uno” para la descentralización de caminos:
estableciendo responsabilidades para los gobiernos departamentales 143
Tabla 7.8: “Paquete de negociación dos” por descentralización de caminos:
mejorando los servicios 143
Tabla 8.1: Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados
(en porcentaje) 151
Tabla 8.2: Casos de país en administración tributaria regional 153
Tabla 8.3: Opciones para la tributación regional en Bolivia 155
Tabla 8.4: Nuevo ingreso de impuesto departamental (en US$ per cápita), 2010 156
Tabla 8.5: Costeo de ingreso de nuevo impuesto y responsabilidades de gasto para los
gobiernos departamentales (en millones de US$), 2005–10 157
Tabla 8.6: Santa Cruz: ingreso potencial de impuesto y responsabilidades de gasto
(en porcentaje del PIB), 2010 158
Tabla 8.7: Potosí: ingreso potencial de impuesto y responsabilidades de gasto
(en porcentaje del PIB), 2010 158
Tabla 8.8: Tributación departamental y ganancia neta de ingreso por nivel de gobierno
(en millones de US$), 2006-2010 159
Tabla 9.1: Alternativas de financiamiento para descentralización de gasto 168
Tabla 9.2: Los regímenes de transferencias y regalías en Bolivia 172
Tabla 9.3: Ingresos por regalías en el sector de petróleo y gas por nivel de gobierno,
dos leyes de hidrocarburos, 2006 174
Tabla 9.4: Indicadores de descentralización antes y después de la Ley de Hidrocarburos
(en porcentajes), 2004–06 175
Tabla 9.5: Impacto de la Ley de Hidrocarburos (LH) sobre las transferencias interregionales y
disparidades (en US$ per cápita), 2005–06 (proyectado) 178
Tabla 9.6: Mecanismos de estabilización en casos de país seleccionados 183
Tabla 9.7: Fórmula de transferencia en casos de país seleccionados 185
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1.1 Resultados de encuestas en ciudades seleccionadas de Bolivia:
“¿las autonomías regionales van a dividir a la nación?” (marzo de 2005) 22
Gráfico 1.2 Resultados de encuesta: demanda para la descentralización política (marzo de 2005) 22
Gráfico 2.1: Sistema de representación en Bolivia 30
Gráfico 4.1: Sueldos y salarios del gobierno central como porcentaje del ingreso total en
Bolivia y en países seleccionados de América Latina, 1991–2000 58
Gráfico 5.1: Tasas de matrícula en educación primaria e INB per cápita en países de
América Latina seleccionados 79
Gráfico 5.2: Proporción de estudiantes a maestros versus número de estudiantes y
distancia desde el hogar 80
Gráfico 6.1: Presupuesto y pobreza por departamento, 2003 100
Gráfico 6.2: Distribución actual del presupuesto entre departamentos 100
Gráfico 6.3: Arreglos organizacionales y financieros en el sector salud en Bolivia 103
Gráfico 6.4: Relaciones organizacionales y financieras bajo descentralización 110
Gráfico 6.5: Estimación de partos profesionalmente asistidos en diciembre de 2005 116
Gráfico 6.6: Estimación de cobertura del 4to control prenatal en diciembre de 2005 116
Gráfico 6.7: Estimación de cobertura de la vacuna pentavalente en diciembre de 2005 116
Gráfico 7.1: Densidad de la población por kilómetro de camino en los departamentos 123
Gráfico 7.2: Crecimiento real e inversión pública y privada en caminos para transporte
(como porcentaje del PIB), 1971-2002 124
Gráfico 7.3: Financiamiento externo y doméstico por departamento 125
Gráfico 7.4: Porción de gastos del sector caminos en el presupuesto de inversión
(por ciento del PIB, por ciento de Inversiones públicas totales), 1990-2004 127
Gráfico 7.5: Inversiones públicas en caminos (en millones de US$), 2001-2004 127
Anexo Gráfico 7.1: Organización del Servicio Nacional de Caminos (SNC) 146
Anexo Gráfico 7.2: Organización de los Servicios Prefecturales de Caminos (SEPCAM) 146
Anexo Gráfico 7.3: Organización de los Directorios Provinciales de Caminos 147
Gráfico 8.1: Potencial de impuestos de los departamentos (en bolivianos per cápita), 2010 156
Gráfico 9.1: Ingresos y gastos por nivel de gobierno (en porcentajes del PIB) y
desequilibrios fiscales verticales, 2004 171
Gráfico 9.2: Transferencias desde el Fondo de Compensación Departamental
(en millones de US$),1996–2005 175
Gráfico 9.3: Transferencias totales a los gobiernos departamentales e inversión subnacional
(en porcentaje del PIB y porcentaje de los actuales impuestos e ingresos de
hidrocarburos; términos reales), 1994-2004 176
Gráfico 9.4: Transferencias a partir de la Ley de Hidrocarburos (en US$ per cápita) y criterio
de pobreza, 2005–06 (proyectado) 179
Gráfico 9.5: Estimación de autonomía de toma de decisiones presupuestarias de los gobiernos
departamentales (en porcentaje), 2004 179
Gráfico 9.6: Proyección del ingreso por hidrocarburos (en porcentaje del PIB), 2002–11 181
ÍNDICE DE RECUADROS
Recuadro 1.1: Descentralización política sin arreglos institucionales y fiscales adecuados:
casos de país 27
Recuadro 3.1: Reglas de leyes de responsabilidad fiscal 40
Recuadro 4.1: Educación descentralizada en México y Colombia: ¿quién está a cargo? 55
Recuadro 4.2: Aumento de transferencias por inadecuada gestión de recursos humanos:
caso de Colombia 56
Recuadro 5.1: Descentralización de educación en América Latina: distintos enfoques
para financiar la educación 89
Recuadro 7.1: Caminos pavimentados (porcentaje de la longitud total de caminos) 121
Recuadro 7.2: Pobre definición de responsabilidades a través de los niveles de gobierno:
re-clasificación de caminos 129
Recuadro 7.3: La experiencia de descentralización de los caminos primarios y la costosa
re-centralización 131
Recuadro 7.4: Capacidades institucionales de los SEPCAM: el caso de Santa Cruz 135
Recuadro 7.5: Descentralización de caminos en un país federal: el caso de Argentina 138
Recuadro 7.6: El caso de Venezuela: descentralización parcial de los caminos
primarios a los estados 139
Recuadro 7.7: La experiencia de Argentina: descentralización del mantenimiento
de la red primaria (nacional) de caminos 139
Recuadro 7.8: Principios para la descentralización de caminos 140
Recuadro 8.1: Reglas para la descentralización de ingreso propio e impuestos 152
Recuadro 8.2: Condicionando la descentralización del impuesto al ingreso personal
con la transferencia de responsabilidades en educación: el caso de España 160
Recuadro 9.1: Hacia un nuevo sistema de transferencias en Bolivia 166
Recuadro 9.2: Tres pre-condiciones para la estabilización de las transferencias
intergubernamentales 184
Recuadro 9.3: Mejorando los sistemas de transferencia: la secuencia de las reformas es crucial 186
AGRADECIMIENTOS
Este informe fue realizado por el si- también a Guillermo Perry (economista jefe,
guiente grupo de personas: Edgardo Mos- región Latinoamérica y el Caribe).
queira (gerente de proyecto), Jonas Frank La revisión y los comentarios estuvieron
(co-gerente de proyecto), Patricia Alborta a cargo de Harald Fuhr (Universidad de Pots-
(consultora), Raja Bentaouet Kattan (es- dam) y Yasuhiko Matsuda (LCSPS).
pecialista en educación), Sara Calvo (eco- Queremos aprovechar la oportunidad pa-
nomista Senior del País), Jose Pablo Gómez ra agradecer a varios funcionarios del Go-
(especialista en educación), Christian Yves bierno boliviano, quienes han participado y
González (economista), Herman Nissen- apoyado constantemente el análisis y las
baum (consultor), Georgia Pelaez (consul- discusiones llevadas a cabo durante la ela-
tor), Rémy Prud’homme (consultor), Jef- boración de este informe. Nuestro reconoci-
frey Rinne (Especialista en Sector Públi- miento va en particular al Ministerio de la
co), James Robinson (consultor), Fernan- Presidencia: Fabián Yaksic. Ministerio de Ha-
do Rojas (especialista lider del sector pú- cienda: Juan Brunn, Gonzalo Aviles Vargas,
blico), Jorge Shepherd (consultor), Elaine Waldo Gutiérrez, Oscar Montaño, Beatriz Mu-
Tinsley (analista de investigaciones), Car- riel, Liliana Riveros, José Camargo-Torrez,
los Toranzo (consultor), Maria Marcela Sil- Germán Molina-Díaz. Ministerio de Participa-
va (especialista en transporte), Sergei So- ción Popular: Gloria Ardaya, Martin Pérez,
ares (especialista en educación), David Marcelo Renjel. Unidad de Análisis de Políti-
Tuchschneider (especialista en desarrollo cas Económicas (UDAPE): Nicole Czernie-
Rural), Renato Villela (consultor), Steven wicz, Álvaro Lazo, Gabriel Loza. Superinten-
B. Webb (economista líder). El equipo tam- dencia de Servicio Civil: Reynaldo Irigoyen,
bién estuvo conformado por Ximena Coro- Karin Oporto. Ministerio de Salud: Alfredo
nado, Ximena Serrudo, Markus Steinich Ariñez, Álvaro Muñoz Reyes, Cristian Pereira,
(GTZ) y Adam Behrendt (DFID). El apoyo a Tatiana Ruiloba, Julio Von Vacano. Ministe-
la producción y de tipo logístico fue brin- rio de Educación: Carmen Hada. Servicio Na-
dado por Michael Geller (LCSPE), Christo- cional de Caminos (SNC): Jorge Avila-Mira-
pher Humphrey (LCSPE) y Carmen Romero bal, Patricia Ballivián, y además, Mauricio
(LCSPS). La traducción del informe al espa- Navarro. Reconocemos así mismo las impor-
ñol fue realizada por Sergio Selaya (con- tantes contribuciones de La Asociación de
sultor) y la edición por Humberto Jara Municipios (FAM): José Antonio Terán. Uni-
(consultor). dad de Coordinación para la Asamblea Consti-
La supervisión y dirección general del tuyente (UCAC): Franz Barrios. Fondo Nacio-
equipo estuvo a cargo de Marcelo Giugale nal de Desarrollo Rural (FNDR): Alfonso Gar-
(director de país), Connie Luff (representan- cía. Banco Central: Juan Antonio Morales.
te residente), Vicente Fretes-Cibils (econo- Estamos especialmente agradecidos por
mista líder), y Ronald E. Myers (jefe de sec- el apoyo brindado por el personal de las Pre-
tor). Especial agradecimiento extendemos fecturas de La Paz, Santa Cruz y Chuquisaca,
12
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
cuyos insumos fueron clave para la elabora- das, y Antonio Furtado (FMI), Antonio Gui-
ción de este informe. llermo Zoccali, Jaime Alberto Sujoy (BID).
Valiosos comentarios fueron provistos Queremos reconocer y agradecer el apo-
por Alejandro Simone, Ehtisham Ahmad, Si- yo brindado por las agencias de cooperación
mon Cueva, Esteban Vesperoni, Paulo Me- DFID y GTZ.
Director de País
Marcelo Giugale
Director PREM
Ernesto May
Gerente de Sector
Ronald E. Myers
Economista Líder
Vicente Fretes-Cibils
Gerente de Proyecto
Edgardo Mosqueira
Co-Gerente de Proyecto
Jonas Frank
sabilidad fiscal. En efecto, existe pre- Bolivia para enfrentar estos problemas en
asignación de ingresos para los departa- la implementación de la descentraliza-
mentos, presiones fiscales generadas ción de los gobiernos departamentales.
por la actual distribución de regalías, Proporciona una guía para: (i) elaborar una
recursos transferidos sin responsabili- estrategia de descentralización coherente,
dades de gasto, desigualdades en las (ii) estructurar los acuerdos institucionales
transferencias entre regiones, falta de requeridos y (iii) sustentar el marco fiscal
recaudación propia a nivel departamen- intergubernamental. A estos fines, este IGR
tal, elevada dependencia de las transfe- proporciona información analítica para so-
rencias del gobierno central, y un mane- pesar opciones y tomar decisiones, recuenta
jo no transparente de la deuda sub-na- experiencias pertinentes de otros países que
cional. han enfrentado desafíos similares y ofrece
No resolver estos problemas, antes de un conjunto de alternativas de políticas que
profundizar la descentralización, podría pueden permitir al país usar el proceso de
poner en riesgo el logro de las metas de- descentralización como una herramienta
seadas de la segunda fase. Entonces podría para mitigar la inequidad y mejorar la entre-
haber un mayor empeoramiento en la cali- ga del servicio, manteniendo la sostenibili-
dad de los servicios y un aumento en las pre- dad fiscal.
siones para el gasto público podría socavar Mientras que el primer tomo (informe
el reciente mejoramiento fiscal. Las dispu- principal) proporciona los elementos estra-
tas interregionales podrían empeorar, limi- tégicos para diseñar una política de descen-
tando la inclusión social e impidiendo el tralización en Bolivia, este segundo tomo
desarrollo de un nuevo contrato social para presenta el análisis técnico detallado en
Bolivia. nueve diferentes áreas temáticas: intereses
de los actores de la descentralización; capa-
II. OBJETIVO Y cidad institucional de las prefecturas; res-
ESTRUCTURA DEL INFORME ponsabilidad fiscal; gestión de recursos hu-
manos; descentralización en los sectores de
Este Informe de Análisis de la Situa- educación, salud y caminos; tributación a
ción Institucional y de Gobernabilidad nivel departamental, así como interguber-
(IGR, por sus siglas en inglés) propone namental y financiamiento de los gastos
apoyar a los tomadores de decisiones en descentralizados.
1. DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA:
ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS
esde México a la Argentina, y desde Brasil a Colombia,
quieren (su ‘poder’). En general, una gran política. Sin embargo, cuando el régimen
variedad de grupos podría tener preferen- tributario y el gasto del gobierno son deter-
cias sobre la estructura de las instituciones minados a nivel nacional puede haber redis-
políticas en Bolivia, pero aquí el enfoque tribución desde de los departamentos más
está en esos grupos que parecen tener pre- ricos hacia los más pobres. Una mayor des-
ferencias claras, pero mas importante, centralización, aumentando los poderes de
aquellos que probablemente van a poder los departamentos ricos sobre sus propios
ejercer influencia sobre lo que suceda. En recursos, podría reducir tal redistribución en
un nivel abstracto, varios tipos de grupos detrimento de los departamentos más po-
diferentes pueden ser importantes depen- bres. Por tanto no se puede concluir en for-
diendo de la naturaleza de las divisiones e ma automática que las preferencias de los
identidades políticas y sociales en la socie- actores regionales vayan a favorecer una
dad. (i) Si las divisiones son regionales, mayor descentralización.
entonces podemos esperar que existan gru- Los actores regionales más importantes
pos regionales con preferencias bien defi- en Bolivia están en el departamento de San-
nidas. De hecho, este es el caso en Bolivia. ta Cruz. De hecho, las identidades regiona-
(ii) Luego, ya que Bolivia es una democra- les son tan fuertes en Santa Cruz que el he-
cia que funciona desde 1982, se podría es- cho de ser cruceño anula la mayoría de las
perar por tanto, que los partidos políticos alianzas de otros grupos, ya sea para parti-
sean actores importantes con preferencias dos políticos, sindicatos o grupos empresa-
sobre las instituciones políticas. En alguna riales. Como se analiza en mayor detalle en
medida, quizás esto es verdad. (iii) Adicio- la siguiente sección, el actual debate acerca
nalmente, si las divisiones están funda- de descentralización ha sido en gran medida
mentadas en status socio-económico se dirigido y formado por los cruceños. Santa
podría esperar encontrar intereses articu- Cruz fue un departamento fronterizo que se
lados en términos de capital y trabajo, co- desarrollo rápidamente entre los años 60 y
mo es el caso, verdaderamente. (iv) Final- 70. Hoy representa la parte más dinámica de
mente, los grupos pueden formarse sobre la economía boliviana, basada en negocios
bases de orientación ideológica, religión, de agro exportación y grandes haciendas in-
género u origen étnico. En Bolivia, grupos tensivas en capital. Parece haber un gran
de este tipo también son relevantes. consenso en el departamento, sobre el de-
seo de mayor autonomía política del resto
(i) Actores regionales. Primero consi- del país y la capacidad de tomar decisiones
dérese a los actores regionales. Existen mu- locales acerca de la política publica. Esto in-
chas razones por las qué estos deberían for- cluye el control de la educación, salud e in-
mar y tener fuertes preferencias sobre des- fraestructura, pero probablemente la mayo-
centralización y autonomía regional. Ya que ría de esto implica una descentralización de
muchos bienes públicos y formas de repre- la autoridad política. Al margen de la des-
sentación política son regionalmente espe- centralización política implementada a tra-
cíficos, los intereses regionales tienen un vés de la primera elección popular del pre-
incentivo para organizar y demandar des- fecto departamental lograda en diciembre
centralización como una forma de mejorar la de 2005, una demanda clave de Santa Cruz
provisión del servicio y la responsabilidad es retener el 66.6 por ciento del impuesto
18
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
localmente producido1 y las recaudaciones ción podría forzar una división de responsa-
de la aduana con el 33.3 por ciento a ser bilidad para la deuda nacional,3 que los de-
transferido al gobierno central.2 partamentos podrían querer evitar, dada su
Las principales razones para estas de- limitada capacidad de pago; o bien, podría
mandas parecen ser: primero, la visión de forzar un reconocimiento de la deuda domes-
que el gobierno central en La Paz no se preo- tica y externa que actualmente es gestiona-
cupa lo suficiente por las necesidades de da por los gobiernos departamentales4.
Santa Cruz; segundo, la viabilidad de la eco- Los principales apalancamientos que
nomía en Santa Cruz y la estabilidad de los Santa Cruz tiene para conseguir lo que quie-
derechos de propiedad están amenazados re son primeramente, su relativa homogenei-
por el gobierno central; tercero, la impresión dad, y segundo su creciente poder económi-
de que la descentralización permitirá que co. El primer factor permite a los cruceños re-
Santa Cruz se beneficie de tener que redistri- solver el problema de la acción colectiva mu-
buir menos ingresos a otros departamentos cho mas efectivamente que otros intereses
más pobres; y cuarto, el deseo de retener regionales. La principal importancia del se-
más de los ingresos de los hidrocarburos en gundo es que hace viable la autonomía para
el departamento (aunque este factor es me- el departamento. La riqueza de Santa Cruz
nos importante en Santa Cruz que en Tarija). significa que podría pagar los costos fijos de
Aunque la mayoría de los cruceños parece proporcionar los bienes públicos actualmen-
creer que el departamento sólo puede ganar te provistos por el gobierno central, lo que le
con la descentralización, ellos claramente se permite amenazar de manera creíble con que
benefician en algunas formas de la actual si- no pagará impuestos en un intento por inde-
tuación. Primero, debido al uso intensivo del pendizarse lo más que se pueda.
diesel en la agricultura mecanizada, los agri- Sin embargo, Santa Cruz no está propo-
cultores se benefician mucho de los subsi- niendo la secesión o incluso el federalismo y
dios nacionales al diesel, entre otros subsi- ellos saben que tienen que preocuparse por
dios a los sectores productivos. Segundo, no la forma en que van las cosas en otras partes
existen impuestos al ingreso personal en Bo- en Bolivia. Por ejemplo, cuanto más próspe-
livia, y una descentralización fiscalmente ra se vuelva Santa Cruz, más van a experi-
factible podría conducir a la introducción de mentar la inmigración del resto del país. Di-
dichos impuestos. Tercero, la descentraliza- cho proceso podría conducir a las élites ac-
2 Del 66.6 por ciento de recaudación localmente retenida, una porción del 10 por ciento (del impuesto
total y de la recaudación aduanera) estaría destinada para propósitos de redistribución entre
departamentos.
4 Las responsabilidades sobre la deuda departamental no están claras. Formalmente es una deuda del
gobierno central, pero fue manejada autónomamente por las prefecturas aunque con una pobre
supervisión y control.
19
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS
tuales a perder el control de las políticas de- Potosí, parecen tener posiciones mucho me-
partamentales implicando que incluso la au- nos definidas, aunque es probable que ellos
tonomía regional podría ser insuficiente pa- pierdan una importante redistribución de las
ra evitar, por decir, las reformas agrarias. Por recaudaciones tributarias, como producto de
tanto Santa Cruz sabe que tiene que jugar la descentralización. La posición de La Paz
una parte crucial para ayudar a otras regio- parece difícil de caracterizar debido al con-
nes a desarrollar sus economías y a mejorar flicto entre El Alto y la ciudad. La Paz no tie-
la eficiencia de sus gobiernos. ne una fuerte identidad regional de la forma
Otros departamentos también tienen in- que Santa Cruz tiene, debido a las divisiones
tereses regionalmente definidos, pero su transversales en el departamento. Sin em-
heterogeneidad relativa ha hecho difícil re- bargo, la burocracia del gobierno central alo-
solver el problema de acción colectiva y nin- jada en La Paz, posiblemente sea una fuerza
guno tiene un frente unificado ni estrategia dentro del departamento que se oponga a la
bien definida como Santa Cruz. La excepción descentralización o autonomía.
parcial es Tarija. Debido a su gran riqueza de Otro grupo importante de actores regio-
hidrocarburos, Tarija es el otro departamen- nalmente articulados se han fusionado alre-
to que claramente puede beneficiarse de dedor de las municipalidades y de los gana-
una redistribución de recursos que puede dores de las reformas de 1994. Es fácil argu-
acompañar a la descentralización. Las esti- mentar que hoy día las municipalidades no
maciones actuales sugieren que entre 60 y funcionan perfectamente. Sin embargo, la
80 por ciento de la futura producción de hi- descentralización municipal es ampliamen-
drocarburos provendrá de Tarija (y quizás te vista como exitosa en promover la res-
10-20 por ciento desde Santa Cruz). Con cer- ponsabilidad democrática así como la mejo-
ca de US$250 per cápita en transferencias ra de servicios (Faguet 2000). En general,
de los ingresos de hidrocarburos, el departa- las municipalidades están a favor de la des-
mento de Tarija también se beneficia con la centralización, pero parecen considerar la
distribución prescrita en la nueva Ley de Hi- descentralización de los niveles regionales
drocarburos (2005). Los departamentos co- como amenazante ya que los poderes y re-
mo La Paz reciben solamente US$15.8 per cursos pueden ser cedidos a los departa-
cápita, Santa Cruz US$25.7 per cápita, y Co- mentos en detrimento de la autonomía mu-
chabamba US$30.3 per cápita. nicipal. Su principal capacidad de influir en
Los otros departamentos en las tierras el proceso es el nivel de apoyo público y sus
bajas, Beni y Pando, no están tan bien repre- buenos antecedentes desde la aprobación
sentados en las políticas nacionales y parece de la Ley de Participación Popular (LPP).
probable que sean actores muy marginales
en el proceso de descentralización. Ellos pro- (ii) Partidos políticos. Comparado con
bablemente acepten una propuesta de Santa Santa Cruz, el rol de los partidos políticos en
Cruz para la autonomía si es que pueden me- el debate de autonomía o descentralización
jorar su posición política y financiera, pero ha sido muy marginal. Desde su inicio, los
por otro lado no es seguro si es que no tienen principales partidos políticos se han opues-
suficiente apalancamiento para frenar a San- to a la descentralización. Desde fines del si-
ta Cruz de obtener lo que quiere. Los depar- glo XIX, los partidos políticos en Bolivia han
tamentos del altiplano, tales como Oruro o sido coaliciones relativamente personaliza-
20
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
das, diseñadas para capturar el Estado cen- político del que Bolivia ha sido objeto duran-
tral y usar los beneficios de los cargos públi- te los recientes años y una creciente corrien-
cos para recompensar a su clientela y simpa- te de desilusión con los partidos que han go-
tizantes (Gamarra y Malloy, 1995). Aunque bernado a Bolivia desde su retorno a la demo-
frecuentemente han surgido proyectos de cracia, parecen haber debilitado severamen-
descentralización a partir de demandas po- te su apoyo ciudadano.
pulares, nunca han sido exitosas. Sin embar- Puede que los partidos tradicionales no
go, empezando en 1994 con la aprobación apoyen activamente, o se opongan a la des-
de la LPP, se dio un proceso de descentrali- centralización por varias razones. Primero, y
zación hacia las municipalidades. Esta me- muy importante, ya que su estrategia políti-
dida sorprendente, promovida por el gobier- ca ha estado tradicionalmente basada en el
no del Movimiento Nacionalista Revolucio- intento de controlar el estado central, ellos
nario (MNR) bajo la presidencia de Gonzalo pueden ver una reducción del poder del es-
Sánchez de Lozada, parece ser el resultado tado central como una intensificación de su
de dos procesos. Primero, una medida de- debilitamiento político. Segundo, la des-
fensiva para evitar descentralizarse hacia centralización regional puede llevar a la for-
las regiones. Hubo mucha presión para des- mación de nuevos partidos políticos que
centralizar, pero el MNR vio la descentraliza- pueden desafiar la influencia de los anti-
ción hacia el nivel municipal mucho menos guos. De hecho, la descentralización hacia
amenazadora al poder del Estado central, las municipalidades después de 1994 abrió
que la descentralización hacia los departa- un espacio político que los partidos políti-
mentos. Segundo, una apuesta política es- cos tradicionales fracasaron en ocupar, lo
tratégica basada en la anticipación de que que sugiere que ellos no pudieron sacar ven-
aunque el MNR podría perder poder en el ni- taja del espacio que se ha creado por la des-
vel nacional, estaba en una buena posición centralización. Hasta el punto en que los
para controlar muchas de las municipalida- partidos que siempre pudieron tomar venta-
des en base a su reciente éxito electoral (es- ja de los tipos de compensaciones ínter-
ta tesis es desarrollada por O’Neill, 2005). temporales analizadas por O’Neill —“los
Lógicamente entonces, si el MNR espera partidos dan hoy día para recibir mañana”—
perder por la descentralización hacia el nivel ya no pueden hacerlo.
regional de gobierno, se puede esperar que
algún partido nacional esté a favor de ella. (iii) Actores que representan trabajo y
De hecho, este no parece ser el caso. Los tres capital. Luego considérese a los actores que
partidos principales en el pasado, MNR, MIR representan el trabajo y el capital con res-
y ADN, se han debilitado significativamente, pecto a la descentralización. Con respecto al
al grado de carecer los últimos dos ahora de trabajo, a pesar de que los movimientos sin-
representación en la legislatura5. El colapso dicales y que el sindicato de mineros ahora
5 Después de las elecciones de diciembre de 2005, incluso el MNR tiene tan sólo 8 curules en el congreso
y 1 senador. La evidencia más fuerte de esto es la elevación del MAS, que ganó el 54 por ciento del
voto en la ultima elección presidencial y tiene 84 de los 157 sitios en el congreso (a pesar de que no
tienen mayoría en el senado). PODEMOS tiene 56 congresales, constituyendo la segunda fracción mas
fuerte en la legislatura.
21
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS
son muy débiles, existen sindicatos fuertes das y pueden influir el proceso de descentra-
en el sector público, particularmente en sa- lización y la creación de la autonomía. Los
lud y educación. Los objetivos de estos dos pueblos indígenas y sus organizaciones abo-
últimos sindicatos son los de mejores sala- gan por sus derechos a la tierra. Este tema es
rios y condiciones de empleo de sus miem- particularmente importante en Tarija, donde
bros. Su capacidad para lograr estas metas la mayoría de la tierra en la que se encuentra
dependen de su poder de negociación que el gas natural es en la tierra que reclaman los
tradicionalmente ha estado basado en su guaraníes. También es significativo en Santa
control de las instituciones del gobierno cen- Cruz, donde los pueblos indígenas también
tral. Estos sindicados se oponen a la descen- han hecho importantes reclamos de tierra.
tralización porque creen (probablemente en Las organizaciones indígenas se oponen a la
forma correcta) que esto reducirá su poder de autonomía, porque creen que es poco proba-
negociación. Sin embargo, esto podría ser ble que este proceso les beneficie.
diferente en Santa Cruz, dadas las fuertes di-
visiones regionales antes descritas. Los sin- Conclusión. En resumen, Bolivia sigue
dicados en este departamento pueden de he- estando profundamente dividida en cuanto
cho estar a favor de la autonomía. a sus demandas por autonomía. En la zona
Las preferencias de los grupos empresa- occidental de Bolivia, los ciudadanos sien-
riales parecen estar divididas por líneas re- ten mucho temor acerca de que las autono-
gionales. Los grupos empresariales en Santa mías regionales podrían dividir a la nación.
Cruz están muy preocupados con la inviola- Este sentimiento ha sido demostrado en re-
bilidad de los derechos de propiedad y con la sultados del referéndum sobre autonomías
mejora de la entrega de servicio público. verificado en julio de 2006 (Gráfico 1.1).
Ellos ven la autonomía y descentralización Al mismo tiempo, también es destaca-
como la forma de asegurar estos derechos. ble que al margen del desacuerdo sobre el
Ya que, como se analizó antes, el creciente tema de autonomías, hay amplio apoyo po-
poder político de Santa Cruz está estrecha- pular para las elecciones de prefectos de-
mente vinculado a su creciente poder eco- partamentales. Dado que existen estas de-
nómico, y las preferencias de los intereses mandas y preferencias conflictivas parece
empresariales en este departamento han te- ser que un consenso mínimo en el futuro
nido un gran impacto en llevar hacia delan- cercano mejorará las perspectivas para una
te el proceso de descentralización. Los gru- exitosa implementación de la descentrali-
pos de negocios en otros lugares apoyan zación.
fuertemente los derechos de propiedad es-
tables, pero también están preocupados III. ¿POR QUÉ ESTÁ SUCEDIENDO
acerca de otros cambios que puedan ser ne- LA DESCENTRALIZACIÓN AHORA
cesarios para hacer factible la descentraliza- EN BOLIVIA?
ción, por ejemplo la introducción de un im-
puesto a la renta personal. Como un preludio para examinar varias
explicaciones para el momento del proceso
(iv) Pueblos indígenas y otros grupos hacia la descentralización, es útil considerar
sociales. Finalmente, existen otros grupos la racionalidad general para la descentraliza-
sociales que tienen preferencias bien defini- ción. Están implícitas en éstas las teorías de
22
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
59
67
Si cree 74
70
41
Total
36 La Paz
No cree 29
16 El Alto
29
54 Cochabamba
5 Santa Cruz
4
No precisa 10
1
5
0 20 40 60 80 100
%
81 15 4
La elección
de Prefectos
79 14 7 De acuerdo
La realización de la
Asamblea Constituyente En desacuerdo
No precisa
La realización del 69 27 4
referéndum por las
autonomías departamentales
oportunidad (timing). Desde un punto de vis- pueden tener mejor información acerca de
ta normativo, la razón de que puede engen- las preferencias o capacidades, las que no
drar una demanda de descentralización es son fácilmente transmitidas al centro. Alter-
clara. La gente dentro de un país es hetero- nativamente, con los problemas conocidos
génea en gustos y dotaciones de recursos, y como los de agente-principal en la política,
esta heterogeneidad frecuentemente tiene los incentivos de los políticos locales pueden
un aspecto geográfico. Aunque en principio estar mejor alineados con las preferencias de
se podría pensar que cualquier cosa que haga los ciudadanos locales, lo que puede mitigar
un gobierno regional podría ser imitado por dichos problemas o aquellos llamados de
el gobierno central, en la práctica este no pa- compromiso (commitment). Estas ideas ofre-
rece ser el caso. Podría haber muchas razones cen razones para la descentralización, no pa-
para esto, por ejemplo, los políticos locales ra la secesión, porque existen otros efectos
23
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS
compensatorios—por ejemplo algunos bien- les y de una sociedad con importantes dife-
es públicos como la defensa nacional puede rencias étnico-lingüísticas, el Estado cen-
ser eficientemente compartida entre juris- tral se ha opuesto persistentemente a des-
dicciones, mucho más grandes que un depar- centralizar el poder. El movimiento hacia la
tamento. autonomía y la descentralización regional
Por supuesto que existen desventajas parece ahora surgir a partir de varios facto-
por descentralizar aparte de reducir poten- res interrelacionados y en su mayoría no re-
cialmente la capacidad de distribuir los cos- lacionados con el tipo de estrategia electo-
tos de los bienes públicos. No está garanti- ral sobre la que O’Neill teoriza y que indujo
zado de ninguna manera que la descentrali- al MNR a aprobar la LPP en 1994.
zación conduzca a una mejor corresponden- El principal motot del debate sobre auto-
cia entre las preferencias de los políticos y nomía y descentralización es la creciente
ciudadanos debido a que los gobiernos loca- prosperidad relativa de Santa Cruz. Justo co-
les pueden ser capturados por las élites lo- mo históricamente el mayor poder económi-
cales, que no podrían estar en capacidad de co de los barones del estaño relativo a los ba-
capturar al gobierno central (Bardhan y Mo- rones de la plata condujo a una gran reorga-
okherjee, 2000). nización del poder político en Bolivia, en
Desde un punto de vista positivo, la des- particular el cambio de la capital política de
centralización puede surgir debido a la for- Sucre a La Paz en 1899 (Klein, 2003, Capítu-
ma en la que permite a los diferentes grupos lo 6), del mismo modo el crecimiento de la
de la sociedad conseguir lo que quieren. Es- economía en Santa Cruz ahora está condu-
to no aplica simplemente a los intereses ar- ciendo a una nueva reubicación del poder po-
ticulados sobre una base regional, sino a lítico en Bolivia.
cualquier grupo. La descentralización es un La creciente diferenciación económica
cambio en las instituciones políticas, y las entre Santa Cruz y el resto del país tiene va-
instituciones políticas determinan la forma rios efectos. Primero, hace la autonomía
en la que se mapean las preferencias en re- más viable para Santa Cruz. Segundo, aun-
sultados de políticas (Romer y Rosenthal, que Santa Cruz ha objetado ampliamente
1978, Shepsle, 1979, Shepsle y Weingast, sus diferencias con el resto del país, éstas
1984). Por lo tanto, la descentralización in- han crecido indudablemente más, particu-
fluye naturalmente la distribución del poder larmente con el surgimiento de los cocaleros
político en la sociedad. Mientras que la pers- (el termino colectivo usado para los cultiva-
pectiva normativa sugiere que la descentra- dores de coca) y el MAS como una poderosa
lización podría generar mejoras en el senti- fuerza nacional después de las elecciones de
do de Pareto, por ejemplo si existen grandes 2002 y 2005. La economía de Santa Cruz es-
ganancias en eficiencia en la entrega del tá basada en la exportación agrícola capita-
servicio público, la perspectiva positiva lle- lista y grandes haciendas intensivas en ca-
va más hacia la idea que, como en cualquier pital, que son el resultado de las políticas de
proceso de cambio institucional, habrán ga- asignación de tierra de las décadas del 60 y
nadores y perdedores. 70 (i.e., después de las políticas de la refor-
Bolivia ha sido un Estado fuertemente ma agraria que siguieron luego de la Revolu-
centralizado, aunque tradicionalmente dé- ción de 1952 y que afectaron solamente al
bil. Al margen de las desigualdades regiona- altiplano y no a los llanos orientales). Esto
24
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
ha creado la parte más dinámica de la eco- preguntas serán analizadas desde un ángulo
nomía boliviana que difiere mucho de la positivo en la última sección.
economía del altiplano, o aún de El Alto. Es-
to significa que la agenda política del MAS y IV. ¿REALMENTE SE TRATA
de los grupos relacionados es muy distinta DE DESCENTRALIZACIÓN?
de las políticas preferidas por las elites polí-
ticas de Santa Cruz quienes las ven como Existe un gran conflicto político alta-
una amenaza a sus derechos de propiedad. mente polarizado en Bolivia. El debate ante-
Así como Santa Cruz se ha diferenciado rior se enfoca en algunos de los diferentes
del resto del país, también ha perdido su ca- grupos políticamente relevantes en la socie-
pacidad de controlar al gobierno central a dad boliviana y sus intereses y objetivos,
través de los partidos políticos tradiciona- pero así fue en el contexto de cómo estos in-
les, en la medida en que la autoridad del Es- tereses fueron reflejados en el debate sobre
tado central se ha desmoronado.6 Esta es descentralización o quizás el más vago con-
una de las fuerzas impulsoras más importan- cepto de autonomía. Pero realmente ¿es au-
tes detrás de la descentralización al momen- tonomía y descentralización una fuente
to y la razón por la que Santa Cruz formuló la principal de conflicto en la sociedad Boli-
primera propuesta de descentralización que viana? ¿Es la actual confrontación sobre
está sobre la mesa y fue Santa Cruz la que descentralización realmente acerca de la
reunió las 500.000 firmas necesarias bajo la descentralización o es algo más?
Constitución para forzar un referéndum so- La respuesta a estas preguntas es “si” y
bre el tema de la autonomía. “no” al mismo tiempo. Cualquier conjunto
Aquí se debe enfatizar que el referéndum de instituciones es un punto potencial de
es específicamente regional, en el sentido conflicto, debido a la forma en que influye
que si una mayoría de la gente en Santa Cruz en el poder político y la distribución de re-
vota a favor de la autonomía, entonces esto cursos. En la medida en que los intereses es-
va a darles la autonomía aunque la mayoría tán regionalmente articulados, tal como cla-
de la gente de otras regiones o quizás de to- ramente están en el caso de Santa Cruz, la
do el país vote en contra. Este tipo de “des- descentralización se convierte en un tema
centralización asimétrica” fue seguido por político de forma natural. En general, cual-
España y otros, que es precisamente uno de quier grupo desea más poder. Si ese grupo
los modelos para los líderes de Santa Cruz. está afincado en una sola región, entonces
Para resumir, la descentralización está tenderá a favorecer específicamente la des-
siendo impulsada por Santa Cruz y el colap- centralización, ya que ésta aumenta direc-
so de los partidos tradicionales. Es improba- tamente su poder. Esto por supuesto no im-
ble que los grupos que se oponen a la des- plica que implementar la descentralización
centralización puedan frenarla. El tema reduzca el conflicto. Algunas veces dar a un
principal entonces, es ¿qué forma va a to- grupo lo que quiere, solamente los induce a
mar? y ¿qué se va a descentralizar? Estas pedir más. Más aún, dar a un grupo más po-
6 En el pasado, la elite Cruceña parece haber podido ejercer un gran control sobre las políticas clave del
gobierno, por ejemplo desde la re-democratización en 1982, el Ministro de Agricultura siempre ha sido
un Cruceño.
25
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS
der político simultáneamente reduce el po- portantes sobre las instituciones bolivianas
der de otros. que son relevantes para el debate. Primero,
Sin embargo, tal como se analizó más es intrínseco a un estado unitario, en contra-
arriba, existen buenas razones normativas posición a un estado federal, que no haya
para creer que la descentralización es dese- poder formal de toma de decisiones por par-
able, y el desempeño pasado de la LPP es te del nivel regional en el nivel nacional de
que la descentralización de las municipali- gobierno. En consecuencia, los niveles infe-
dades ha promovido la democracia y en me- riores de gobierno tienen que encontrar
nor medida, la eficiencia. Parece bastante otros medios para hacer escuchar sus voces y
probable que esto también suceda a nivel obtener lo que quieren. Esto frecuentemente
departamental, por lo menos en la medida puede darse a través de los partidos políti-
en que se cumplan algunos prerrequisitos cos, pero en Bolivia éstos han sido tan cen-
básicos, tales como mejorar los arreglos ins- tralizados y personalizados que no han pro-
titucionales entre los niveles nacional y de- porcionado un medio de expresión para di-
partamental, mejorar la transparencia y for- chas voces. Esto crea presiones que son una
talecer la capacidad de las administraciones fuente potente de inestabilidad política.
departamentales. Por supuesto que el deba- Una característica institucional central
te no sugiere que ‘descentralizar’ la entrega de la política boliviana es que las relaciones
de educación, salud e infraestructura es el ejecutivo-legislativo no son amistosas (vé-
punto central de la contienda política, aun- ase Gamarra, 1997). Esto fuerza a los presi-
que esto puede ser importante para los sin- dentes a regir mediante decretos y conduce
dicatos del sector público. En cambio, la a extensos períodos de parálisis, con presi-
descentralización parece mejor pensada co- dentes incapaces de formar una coalición
mo un conflicto sobre la autoridad política y para aprobar medidas importantes. Dichas
la fuente de poder político legitimo. relaciones han sido particularmente pro-
En conclusión, dada la heterogeneidad de nunciadas desde la Constitución de 1967
la sociedad boliviana, parece razonable ver que introdujo la regla de que si un candida-
una mayor autonomía política de los depar- to presidencial no ganaba el 50 por ciento
tamentos como parte importante de un nue- de los votos, el congreso elegiría al presi-
vo contrato social. Sin embargo, para imple- dente entre los tres candidatos más vota-
mentarla en el momento, dicho contrato pro- dos. Aunque esta ley ha sido enmendada en
bablemente involucre pagos colaterales cre- 1994 para incluir solo a los dos primeros
íbles para aquellos que se oponen, o por lo candidatos, ha tenido profundas implican-
menos algunos métodos de co-optar a los cias. El Congreso ha elegido a cada presiden-
oponentes. Una forma altamente plausible te desde 1982, y con frecuencia, este no ha
para realizar pagos colaterales sería la intro- sido el candidato que recibió la mayoría de
ducción de un impuesto a la renta personal. los votos. Por ejemplo, en 1989 Jaime Paz
Zamora terminó como presidente aunque
V. EL CONTEXTO INSTITUCIONAL terminó tercero habiendo recibido menos
del 20 por ciento de los votos. En conse-
Los conflictos políticos siempre se des- cuencia, la legitimidad del Congreso ha sido
arrollan dentro de un conjunto de institucio- ampliamente fortalecida, mientras que la
nes existentes. Hay varias características im- del Ejecutivo ha disminuido. En un sistema
26
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
La crisis financiera del Brasil en 1999 fue provocada por un gobierno de un Estado que incumplió su
deuda y el gran poder autónomo de los gobiernos de los Estados en Argentina es ampliamente visto co-
mo la causa de los problemas fiscales de ese país y una característica clave de la política económica dis-
funcional de Argentina. Finalmente, fuera de América Latina, muchos argumentan que la independen-
cia de los gobernadores regionales en Rusia en los 90 fue la responsable para los problemas macroeco-
nómicos y fiscales del Estado central (Shleifer y Treisman, 2000, Capítulo 6). La subida de Putin ha vis-
to una reversión del poder de estos gobernadores quienes ahora son designados por el gobierno central
en vez de ser elegidos, como era antes. Aunque esto es correctamente argüido por muchos como un re-
troceso de la democracia, parece estar correlacionado con una política del gobierno central mucho más
estable y finanzas del gobierno radicalmente mejores. A la luz de esta experiencia internacional pare-
ce importante para Bolivia anticipar la importancia de tener en vigencia acuerdos fiscales e institucio-
nales previos a la dotación de mayor autonomía política a los gobiernos departamentales.
cambia los incentivos y se hace más atracti- ción de potenciales crisis de gobernabilidad
va para que los grupos se reformen junto con en Bolivia, pero sólo en conjunción con
los grupos regionales ya que ellos tienen la otras medidas que protejan de otros males
capacidad de captar los gobiernos regiona- potenciales y que simultáneamente provo-
les. Relacionadamente, la descentralización can que los actores acepten medidas que
puede socavar la negociación del poder de ellos perciben como perjudiciales a su in-
los intereses organizados sobre la base de fluencia. Por lo menos este es el caso con
las instituciones nacionales, tales como los respecto al rol de la descentralización en un
sindicatos. Segundo, es posible que la des- nuevo contrato social. Uno también puede
centralización vaya a liderar a una revitali- esperar que, considerando la limitada expe-
zación del sistema partidario, y a que nue- riencia con las reformas municipales, la des-
vos partidos surjan para competir por el po- centralización también promueva la rendi-
der en los gobiernos locales. Del mismo mo- ción de cuentas y la eficiente entrega de ser-
do, las descentralizaciones disminuyen las vicios por parte del Estado. Sin embargo, a
barreras para entrar a la arena de la toma de largo plazo, dada la existencia de bienes pú-
decisión, pero esto puede exacerbar los pro- blicos críticos que tienen que ser proporcio-
blemas de gobernabilidad si no hay una re- nados por el nivel nacional, lo que realmen-
forma simultánea del sistema político, de te va a ayudar es la recuperación y emergen-
modo que pueda manejar las nuevas deman- cia de los partidos políticos nacionales. No
das y actores. está claro si esto va a suceder o no como una
La conclusión general aquí es que es po- consecuencia de la descentralización y sin
sible que la descentralización y una mayor duda depende exactamente de cómo la des-
autonomía puedan tener un rol en la resolu- centralización suceda.
2. EVALUACIÓN DE LAS
CAPACIDADES INSTITUCIONALES
DE LAS PREFECTURAS
adas las experiencias anteriores de muchos países
Nivel Presidente
Nacional
Nivel
Provincial Gobernador
Nivel
Cantonal Corregidor Delegado Municipal
7 En la transición hacia la Asamblea Constituyente, los prefectos aún serán designados por el Presidente,
a pesar de que sean popularmente elegidos.
los gastos departamentales. Antes de la pro- bilidades de la red caminera primaria desde
mulgación de la Ley de Hidrocarburos (LH), las prefecturas hacia el gobierno nacional,
ellos representaban 8.6 por ciento del total en el año 1999. Las principales limitaciones
de gastos públicos.10 en las prefecturas son las siguientes:
El carácter híbrido de las prefecturas tie- > No existe un sistema básico de adminis-
ne un impacto negativo en la rendición de tración para el uso de los recursos, algu-
cuentas. Los directores sectoriales departa- nos de los cuales son prescritos por la
mentales juegan dos —frecuentemente Ley SAFCO. Esto implica la falta de super-
contrapuestos— roles. Ellos reportan a los visión y limitada transparencia, así como
prefectos, pero también dependen de los el limitado intercambio de información
ministerios sectoriales del gobierno central. entre niveles de gobierno (Tabla 2.1).
Más aún, los presupuestos departamentales > Las prefecturas tienen deficiente planifi-
no están claramente demarcados. Las pre- cación y falta de priorización de sus re-
fecturas participan en la elaboración y tam- cursos. La ausencia, en muchos casos, de
bién en la ejecución parcial de una serie de planes estratégicos institucionales impi-
presupuestos ministeriales. Cada sector tie- de la priorización de los proyectos de in-
ne su propia lógica y patrón de participación versión los que, en algunos casos, han
de los departamentos y prefecturas. Una surgido debido a presiones sociales. Con
parte sustancial de los presupuestos depar- frecuencia, los proyectos de inversión
tamentales es, en realidad, un presupuesto bajo consideración no caen dentro del
nacional. ámbito de responsabilidad de la prefec-
Por ejemplo, el presupuesto del sector tura. No se focaliza en resultados; y no
caminos es negociado individualmente por hay integración entre la planificación,
cada SEPCAM departamental, directamente administración, evaluación y monitoreo
con el Ministerio de Hacienda, sin ser coor- de los proyectos de inversión.
dinado o racionalizado con las políticas del > La estructura organizacional no respon-
sector caminos, o la política de presupuesto de completamente a los roles y funciones
prefectural. Los nueve SEPCAM, como insti- de la prefectura.
tuciones autónomas, ilustran los difusos y > Existe una alta rotación del personal11.
frecuentemente confusos roles involucrados Cada prefecto nuevo usualmente reem-
en la ejecución de los presupuestos departa- plaza a muchos empleados. El resultado
mentales. es limitado un conocimiento institucio-
La capacidad administrativa de las pre- nal dentro de la prefectura.
fecturas es distinta y varía caso por caso, pe- > Frecuentemente existe excesiva burocra-
ro en promedio es limitada. Esto se ilustró en cia y papeleo en los procesos y procedi-
la reciente re-centralización de las responsa- mientos, acompañados por una falta de
10 Sin incluir la planilla salarial de salud y educación, que es una responsabilidad del gobierno nacional.
11 Las prefecturas contratan relativamente pocos empleados. Cerca de 2,888 empleados trabajan en todas
las prefecturas (pero esta cifra incluye todas las agencias sectoriales departamentales como SEDES,
SEDUCA, etc.). De todo el personal prefectural, sólo cerca del 2.5 por ciento está incluido en el servicio
civil (esto incluye al personal trabajando en proyectos específicos financiados por los fondos nacionales
de inversión).
32
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
12 Los datos de empleo y ejecución presupuestaria para cada prefectura se basan en documentos de
trabajo desarrollados por el Ministerio de Participación Popular relacionados con capacidades
institucionales de las prefecturas departamentales (Diciembre de 2005).
33
EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS
Gasto de inversión
Programado Ejecutado Porcentaje de
ejecución
da. Sólo entre el 65 y 70 por ciento de la in- Los procesos de adquisición son admi-
versión es ejecutada. nistrados bajo el sistema SICOES. Sin em-
bargo, durante el año 2005, la prefectura
II.3 La Prefectura de Cochabamba concluyó sólo el 50 por ciento de los proce-
Los sistemas de la Ley SAFCO son aplica- sos iniciados.
dos en esta prefectura. Sin embargo, como El personal de la prefectura alcanza a
en otras, estos sistemas no son utilizados 696 empleados, de los cuales cerca de 52 por
como herramientas de administración, sino ciento son de apoyo administrativo, 22 por
al contrario, no son más que formalidades ciento son profesionales y 27 por ciento téc-
requeridas por la Ley 1178. La planificación nicos. Los servicios departamentales com-
no está articulada a un plan estratégico, así prenden el 70 por ciento (481) del personal
el Plan Operativo Anual no responde a una de la prefectura, mostrando una distribu-
estrategia departamental. ción similar entre apoyo administrativo,
La prefectura incluye todos los procesos profesionales y técnicos. Existe un alto gra-
de adquisición en el sistema SICOES. Sin do de rotación de personal, y ningún emple-
embargo, durante 2005, tuvo un bajo des- ado ha sido reclutado mediante procesos de
empeño en concluir los procesos iniciados selección competitiva.
(98 de 182, alcanzando sólo 50 por ciento). La prefectura utiliza el “Sistema Integra-
El personal de la prefectura alcanza a do de Información Financiera (SIIF institu-
1,014 empleados, de los cuales 53 por ciento cional)” en vez del SIGMA.
son de apoyo administrativo, 40 por ciento El promedio de ejecución de la inversión
son profesionales y 7 por ciento, técnicos. de la prefectura es de 82 por ciento. Los ser-
Los servicios departamentales representan el vicios departamentales muestran un nivel
67 por ciento del personal total, de los cua- de ejecución similar.
les 46 por ciento son de apoyo administrati-
vo. Existe un alto grado de rotación de perso- II.5 La Prefectura de La Paz
nal y ningún empleado ha sido reclutado me- Esta prefectura de La Paz aplica todos los
diante procesos de selección competitiva. sistemas de la Ley SAFCO. Sin embargo, no se
La prefectura utiliza el SIGMA como sis- utilizan como herramientas administrativas,
tema de administración financiera. Sin em- no son más que formalidades requeridas por
bargo, también utiliza el “Sistema Integra- la Ley 1178. El resultado final es un incre-
do de Información Financiera (SIIF institu- mento en la burocracia de los procesos de la
cional),” que es un sistema desarrollado en prefectura. Un ejemplo de esto viene de la
el año 2000 sin actualizaciones realizadas a ausencia de conexión entre el proceso de for-
la fecha. mulación de presupuesto y el Plan Operativo
Anual de la Prefectura.
II.4 La Prefectura de Oruro Las adquisiciones se realizan de acuerdo
Esta prefectura aplica todos los sistemas a las “Normas Básicas de Contrataciones Es-
de la Ley SAFCO. Sin embargo, estos siste- tatales (SABS)” y sus reglamentos. Tales
mas son aplicados únicamente como una procesos muestran un alto grado de transpa-
formalidad requerida por la Ley y, la mayoría rencia, sin embargo no siempre todos los
de las veces, induce a la burocratización de procesos iniciados son concluidos (i.e. 16
los procesos. de 20 durante el año 2005).
35
EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS
reflejando las asignaciones presupuestarias nes, un enfoque más adecuado sería (i) el
históricas, sería mejor transferir fondos ata- medir capacidades institucionales mínimas
dos a una fórmula basada en incentivos (in- sobre la base de sistemas de gestión clave
cluso si esto resultara en montos distintos). que apoyen la rendición de cuentas—al me-
También sería recomendable comprometer a nos un sistema de gestión financiera; de re-
que los gobiernos subnacionales entreguen cursos humanos; y un sistema de compras
mejores servicios dentro de un marco de res- instalado y funcionado—(ii) medir el des-
ponsabilidad que fomente la rendición de empeño para sostener y mejorar la calidad
cuentas. de los servicios entregados; y (iii) comenzar
Asimismo, en vez de realizar “certifica- a transferir aquellas responsabilidades que
ciones” explicitas de las capacidades insti- sean adecuadas para un gran número de mu-
tucionales de los gobiernos subnaciona- nicipalidades o regiones.
les—como se hizo en Perú y Colombia, por Al mismo tiempo, está claro que un tipo
ejemplo—se sugiere poner énfasis en pro- de descentralización sofisticado implemen-
veer incentivos para mejorar los servicios. tado, por ejemplo, en Canadá, España y
De hecho, el Decreto No. 28666 de 5 de abril otros países europeos que está más y más
de 2006, ya establece un sistema de “certi- orientado a resultados, no se puede imple-
ficación” para los gobiernos departamenta- mentar sin que se estén previamente clarifi-
les de Bolivia, aunque quedan por definir los cadas las responsabilidades entre niveles de
criterios técnicos a ser utilizados para medir gobierno. A menos que se den tales condi-
la capacidad subnacional. Las “certificacio- ciones, es improbable que los acuerdos in-
nes” de los gobiernos subnacionales fre- tergubernamentales sean efectivos. Por
cuentemente no han sido eficientes en el tanto, dada la presente transición de Bolivia
contexto de muchos países de América Lati- hacia un Estado más descentralizado, sus
na. Las razones son, entre otras, la dificul- posibilidades reales para lograr una gestión
tad de encontrar indicadores objetivos y en base a resultados no parecen ser muy
medibles, no solo para evaluar la capacidad fuertes.
general del gobierno local, sino también la Un importante elemento estratégico es
capacidad sectorial específica que se re- separar más los roles y responsabilidades de
quiere para entregar servicios descentraliza- los niveles de gobierno antes de proveer a
dos en salud, educación o caminos. Tales in- las prefecturas con responsabilidades adi-
dicadores necesariamente miden el desem- cionales. Existe una necesidad de distinción
peño pasado solamente, y no el potencial entre las funciones nacionales y departa-
futuro de los gobiernos locales. Adicional- mentales (incluyendo contabilidad y presu-
mente, para que las “certificaciones” sean puesto) para obtener una responsabilidad
efectivas y funcionen bien, se requiere de un más adecuada entre los niveles de gobierno.
alto nivel de credibilidad y compromiso por Esto debería ser considerado como un pre-
parte del gobierno central para no transferir rrequisito para mejorar las capacidades de
responsabilidades a los gobiernos subnacio- los gobiernos subnacionales. El período de
nales no elegibles, lo que resulta un dilema tiempo, mientras no se conozcan las reco-
particularmente en aquellos procesos de mendaciones de la Asamblea Constituyente,
descentralización que han sido impulsados parece ser ideal para llevar a cabo muchas de
por las demandas regionales. Por estas razo- las reformas requeridas.
3. RESPONSABILIDAD
FISCAL Y ADMINISTRACIÓN
DE LA DEUDA SUBNACIONAL
l fortalecimiento de la responsabilidad fiscal es de creciente
En ambas situaciones la LRF funcionaría co- los recientes años pasados, se han agregado
mo un mecanismo de compromiso—en el una serie de regulaciones de la deuda, no to-
primer caso a través del tiempo para com- das necesariamente complementarias por lo
prometer a los futuros gobiernos; y, en el se- que existen algunas incompatibilidades.14
gundo caso, a través del espacio para coor- > Deuda de largo plazo sólo puede ser emi-
dinar a los gobiernos en diferentes jurisdic- tida mediante el Sistema de Tesorería del
ciones. Estado.
Varias características de estas leyes son > Deuda externa (incluyendo aquella de los
de particular relevancia para Bolivia, donde gobiernos subnacionales) es garantizada
el debate sobre la adopción de dicha ley aún por el gobierno central. Necesita aproba-
está en vigencia. Ellas se resúmen en el Re- ción explícita del Congreso.
cuadro 3.1. > Deuda doméstica de corto plazo puede
Dada la reciente decisión de Bolivia de ser accedida directamente por entidades
impulsar una descentralización hacia los go- descentralizadas, siempre que sea con-
biernos departamentales electos, este capí- sistente con la programación financiera
tulo se concentra principalmente en la ad- de estas entidades, así como del Ministe-
ministración de la deuda subnacional a nivel rio de Hacienda.
departamental. También evalúa la experien- > Emisión de deuda entre entidades públi-
cia de responsabilidad fiscal a nivel munici- cas está prohibida (excepto para las en-
pal, para obtener las lecciones que son úti- tidades financieras).
les para los gobiernos departamentales. > La norma principal15 que regula la deuda
para prefecturas y municipalidades (to-
II. ANTECEDENTES: ESFUERZOS das las fuentes de deuda) es (i) un límite
ANTERIORES PARA FORTALECER LA máximo para el servicio de la deuda del
RESPONSABILIDAD FISCAL EN LOS 20 por ciento del ingreso actual y (ii) el
NIVELES SUBNACIONALES límite máximo del stock permitido es
200 por ciento del ingreso actual.
Las siguientes son las principales regula- La mayoría de los préstamos domésticos
ciones de la deuda, de acuerdo con la Cons- a las municipalidades provienen del Fondo
titución boliviana, así como con las leyes Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Casi
específicas13 que se han adoptado. Durante 80 municipalidades tienen acceso al finan-
14 Ley de Municipalidades, Art. 12, 115, 172; Ley 1834 del Mercado de Valores; Resolución Suprema
No.218041 (Normas Básicas del Sistema de Crédito Público) 1997; Decreto Supremo No. 26944 de 28 de
febrero de 2003, establece una nueva norma para la deuda orientada a los esfuerzos de recaudación de
ingresos en las municipalidades (tasas de interés mas favorables son concedidas por el FNDR a
condición de que el indicador “recaudación propia actual/gastos actuales” sea mejorado en las
municipalidades); Circular SB/249/99 emitida por la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras orientada al fortalecimiento de los controles ex – ante en nombre del Ministerio de
Hacienda para que las municipalidades inicien sus operaciones de crédito.
15 La así denominada “regla 20/200”. Establecida por la Resolución Suprema No.218041 (Normas Básicas
del Sistema de Crédito Público), 1997; y Ley de Administración Presupuestaria No. 2042, 1999.
42
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
La historia del programa PRF del 2000 gubernamentales a municipios, dado que
entrega lecciones importantes. Por primera para ellos son la línea de vida financiera. Las
vez desde que se adoptó la descentraliza- sanciones fueron políticamente imposibles
ción en 1994, el gobierno central pudo esta- de aplicarlas. Otro ejemplo son las audito-
blecer un marco de reglas rígidas que ha dis- rias de presupuestos municipales que no se
ciplinado a las municipalidades. El programa realizaron nunca.
ha disminuido la deuda municipal agregada Cuando terminó el programa del PRF la
sin proveer condonaciones de deuda, pero la política de endeudamiento del gobierno
reducción de la deuda no ha sido exitosa en central evolucionó. El cambio constituyó en
todas las municipalidades o prefecturas. Al- que los incentivos de arriba-abajo basadas
gunos gobiernos subnacionales estaban por en controles administrativos fueron com-
encima de las metas anuales establecidas plementados con incentivos en base al mer-
para la deuda, incluyendo a Santa Cruz y Co- cado para las municipalidades más populo-
chabamba, dos de las municipalidades más sas. A los gobiernos locales con más de
grandes. Si bien la reducción de la deuda no 50.000 habitantes—esto es, la mayoría de
fue totalmente exitosa, el programa ha cre- los municipios capitales de departamento,
ado algunos incentivos que pueden servir entre ellos La Paz y Santa Cruz—se les requi-
como punto de partida para alcanzar una so- rió una evaluación de riesgo crediticio a car-
lución más completa para el problema de la go de agencias de calificación del sector pri-
deuda municipal.19 vado.21 De acuerdo con el Decreto Supremo
El programa del PRF fue menos exitoso correspondiente, las municipalidades no
en la aplicación de las sanciones comple- tendrían permiso para endeudarse sin una
mentarias establecidas20. Su desempeño fue evaluación favorable de riesgo crediticio.
particularmente pobre con respecto a la en- Esta respuesta del Ministerio de Hacien-
trega e intercambio de información en rela- da parecía plausible, porque el problema de
ción a las finanzas municipales. Por ejem- la deuda municipal estaba concentrado en
plo, el gobierno central estableció sancio- las municipalidades más grandes—que no lo
nes para la falta de entrega de información son tanto como para declarar la bancarrota,
presupuestal por parte de las municipalida- ni suficientemente grandes como para per-
des, pero éstas no funcionaron, porque no mitirles incumplir—por tanto, son más pro-
fueron graduales, lo que les hubiera dado de clives a recibir condonaciones de deuda del
credibilidad. Por tanto, resultó poco creíble gobierno central. El comportamiento de al-
la sanción de parar las transferencias inter- gunas de elas mostró que los controles ad-
21 Decreto Supremo No. 26868, del 17 de diciembre de 2002. Otra medida complementaria de este Decreto
fue limitar la retención del ingreso compartido al 50 por ciento de manera que el FNDR, y otros
prestamistas, también estarían expuestos a un mayor riesgo de crédito (Art. 3).
44
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
ministrativos por sí solos no eran suficien- ciones solo pueden ser totalmente efectivas
tes para frenar a los deudores. Sin embargo, si también las instituciones prestamistas
este enfoque en base al mercado no avanzó están sujetas a reglas e incentivos surgidos
más allá de la aprobación oficial de una me- del mercado. Este, sin embargo, no es, en la
todología para las evaluaciones del riesgo actualidad, el caso de Bolivia, por lo menos
de crédito. En consecuencia, queda por de- no para el FNDR como principal ventana de
terminar si los incentivos de mercado harían préstamo para las municipalidades.
alguna diferencia en Bolivia, ya que el fi- A pesar de que el stock de la deuda sub-
nanciamiento doméstico y el mercado de ca- nacional no es totalmente conocido en Boli-
pitales pueden ser muy pequeños para que via, se estima que su tamaño alcanza el 6
dicho enfoque sea exitoso. por ciento del PIB de 2005: aproximada-
Mientras tanto, hay un uso creciente de mente 1.25 por ciento del PIB para los go-
fondos de fideicomiso que descuentan auto- biernos departamentales y 4.75 por ciento
máticamente el servicio de la deuda munici- para las municipalidades. La mayoría de la
pal de los recursos de la co-participación deuda municipal es a proveedores y una gran
municipal. Casi todos los préstamos del parte es flotante. Estos tipos de deuda son
FNDR operan ahora bajo este sistema. Mien- generalmente difíciles de cuantificar, debi-
tras que esta política fue inicialmente una do a su forma más compleja de registro y re-
mera respuesta de emergencia del Ministerio porte. Por tanto, es posible que el tamaño
de Hacienda en el contexto de la crisis de la de la deuda municipal y departamental esté
deuda municipal posterior al año 1999 y fue sub-estimado.
exclusivamente dirigida a los once gobiernos Existen varias lecciones aprendidas de la
subnacionales que fueron parte del programa reciente historia de fortalecimiento de la
del PRF, ahora existe un total de 53 fondos de responsabilidad fiscal en Bolivia. Estas lec-
fideicomiso22 (42 para municipalidades y 11 ciones son:
para prefecturas y universidades). > Las sanciones deben ser graduales para
De acuerdo con la ley,23 un máximo del 50 ser creíbles.
por ciento de las transferencias de la co-par- > La deuda está mayoritariamente concen-
ticipación puede ser retenido. Se puede trada en los gobiernos departamentales
concluir señalando que las regulaciones de o municipales más grandes24.
la deuda subnacional en Bolivia se han enfo- > Los límites para el servicio de la deuda o
cado fuertemente en los deudores, pero no el stock de la deuda (la denominada “re-
lo suficiente en los prestamistas. Mientras gla 20/200” antes explicada) no son su-
que el límite del 50 por ciento sobre la re- ficientes para establecer un marco de in-
tención de la co-participación expone a los centivos efectivo y coherente para la ad-
prestamistas, particularmente al FNDR, a ministración de la deuda subnacional y
riesgo de crédito, tales incentivos y prohibi- para la responsabilidad fiscal.
22 Mientras tanto, los fondos de fideicomiso del programa PRF se están cerrando.
24 Las municipalidades de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y El Alto juntas tienen casi el 70 por ciento del
stock total de la deuda municipal.
45
RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL
> Bolivia tendrá que permanecer principal- varios servicios sociales importantes sean
mente en un sistema de deuda con con- descentralizados, tales como educación
troles de tipo administrativo y de “arri- básica, cuidado básico de la salud y cami-
ba-abajo”, en vez de enfoques en base al nos secundarios. Algunos de ellos impli-
mercado. can gastos rígidos (por ejemplo, cerca de
> Enfocarse solamente sobre la deuda no 50 por ciento de los gastos de educación
es suficiente para fortalecer la disciplina son destinados a la planilla salarial). Sin
fiscal. Se necesita un amplio marco de embargo, los ingresos de los hidrocarbu-
responsabilidad fiscal y uno que abarque ros son volátiles y no puede esperarse que
a los acreedores y a los prestatarios. los gobiernos departamentales puedan
ajustar sus gastos cuando haya una caída
III. NUEVOS DESAFÍOS QUE en los ingresos.
IMPLICA LA DESCENTRALIZACIÓN Dada la experiencia pasada y las leccio-
HACIA LOS GOBIERNOS nes aprendidas respecto a la responsabili-
DEPARTAMENTALES dad fiscal de las municipalidades, será im-
portante tener instituciones adecuadas a
Bolivia inicia ahora una segunda fase de esos efectos—incluyendo posiblemente
descentralización. Esta nueva fase se enfoca una ley de responsabilidad fiscal—para ayu-
fuertemente sobre los gobiernos departa- dar a prevenir futuros problemas fiscales
mentales. El proceso hacia la descentraliza- con los gobiernos departamentales.
ción departamental implica por lo menos Como se demuestra en el Tabla 3.1., en
tres nuevos desafíos para la responsabilidad 2004 los gobiernos departamentales tenían
fiscal: un stock de deuda de US$258 millones, que
> Primero, empezando en 2006, los depar- es casi 1.25 por ciento del PIB. En 2005, el
tamentos van a recibir una cantidad servicio de la misma es de US$21.8 millones,
substancial de recursos a través de la o casi 0.8 por ciento del total de los ingre-
nueva Ley de Hidrocarburos (LH). Consi- sos del sector público. La mayoría de los go-
derando que las actuales reglas para la biernos departamentales usan una porción
deuda están basadas en el ingreso co- relativamente alta de su ingreso corriente
rriente total, los recursos adicionales por para servir su deuda y la mayoría tienen un
la LH aumentan automáticamente la ca- elevado stock de la misma. El principal des-
pacidad de endeudamiento concedida a afío con la antigua deuda prefectural es la
los gobiernos departamentales. ambigüedad de su status legal. Las prefec-
> Segundo, a partir de 2006, los gobiernos turas son formalmente instituciones del go-
departamentales habrán elegido prefec- bierno central, divisiones desconcentradas
tos, lo que implica un status de autono- del gobierno nacional. Esto implicaría que la
mía de facto. Es probable que la Asam- deuda de las prefecturas es automáticamen-
blea Constituyente proponga un nuevo te obligación del gobierno central. Incluso
marco constitucional, convirtiendo a los la forma en que se manejó la deuda, fue tal
gobiernos departamentales de jure en que las prefecturas eran, en gran medida,
gobiernos autónomos verdaderos. autónomas. Existe el riesgo de que una vez
> Tercero, a pesar de que aún no se ha to- que las prefecturas se conviertan en gobier-
mado una decisión formal, es posible que nos autónomos dentro de la nueva Constitu-
46
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
ción, no reconozcan esta deuda antigua. No podría ocurrir que los gobiernos individua-
se puede tener certeza de que las prefectu- les maximicen sus intereses sin una comple-
ras continúen sirviendo esta deuda. Tal am- ta consideración de los costos que caen so-
bigüedad es preocupante y si no es aborda- bre otros gobiernos a futuro y sobre otras
da, podría llevar a reclamos legales que de- jurisdicciones del país. Segundo, una LRF li-
ben anticiparse. mita los intereses electorales al determinar
que, cualquiera sea el ganador, estará limi-
IV. LINEAMIENTOS DE LA tado por algunas reglas en su comporta-
EXPERIENCIA INTERNACIONAL miento fiscal. Las evidencias histórica e in-
PARA FORTALECER LA ternacional indican que limitar los intereses
RESPONSABILIDAD FISCAL en las transiciones políticas (no solamente
en términos de política económica, sino
Razones Económicas y Políticas. Como también en cuanto a la sobrevivencia políti-
mecanismo de compromiso, una LRF tiene ca de los oponentes) es esencial para un go-
dos funciones básicas de apoyo a una socie- bierno constitucional democrático esta-
dad democrática con gobiernos descentrali- ble25. Por supuesto, una LRF solamente pue-
zados. Primero, limita los excesos en el uso de apoyar a completar estas funciones si
del recurso común de la estabilidad finan- existe un adecuado respeto por el estado de
ciera y fiscal de la Nación. De lo contrario, derecho.
Una LRF ¿por quién y para quién? Las emisión de la deuda, sino también de las ex-
LRF en países unitarios, como Bolivia, son pectativas ex-ante acerca de lo que va a su-
siempre criaturas del gobierno nacional (en cederle al prestamista y a los deudores, si
países federales, podría ser totalmente na- surgen dificultades para el pago—quién va
cional como en Brasil, o en paralelo en los a perder dinero o quién va a ser forzado a un
niveles nacional y estatal como en India). doloroso ajuste. Las decisiones de ese mo-
En los casos relevantes, como Brasil, Colom- mento de préstamo —“el pecado origi-
bia y Perú, pertenecen a los gobiernos sub- nal”— se volverán un fait accompli condi-
nacionales así como al nacional. En todos cionando toda decisión subsiguiente. Esto
los casos, la LRF no es la única ley o institu- apunta a dos dimensiones importantes de
ción que controla el comportamiento fiscal control del préstamo del gobierno: (i) su ti-
subnacional, sino más bien es parte de una po de programación en el tiempo—contro-
red de leyes y regulaciones del sector finan- les ex ante o incentivos ex post— y, (ii) si
ciero para ese propósito. ellos actúan sobre los prestamistas o sobre
los deudores. Todos estos juntos hacen una
Controles e incentivos. Las caracterís- matriz con cuatro celdas (Tabla 3.2).
ticas de los países afectan tanto a la nece- Idealmente, cualquier préstamo debería
sidad de control fiscal de las instituciones estar sometido a restricciones en los cuatro
subnacionales, como a su efectividad. De cuadrantes. Confiar solamente en restric-
hecho, la descentralización política aumen- ciones ex-ante, sin consecuencias ex-post,
ta la necesidad de una LRF en alguna medi- da a los prestamistas y deudores irrespon-
da y también hace que sea más difícil de sables un gran incentivo para saltar las ba-
aprobar y cumplir exitosamente. La centra- rreras iniciales y hacer transacciones para
lización política puede sustituir a una ley que más tarde obtengan un rescate finan-
de responsabilidad fiscal si es que existen ciero. De hecho, esto sucedió en Brasil a
las siguientes condiciones: el partido ma- principios de los años 90. Confiar solamen-
yoritario del ejecutivo controla la legislatu- te en las consecuencias ex-post permite
ra; fuertes identidades y unidad partidaria; que las entidades irresponsables (y gran-
menor autonomía de los gobiernos subna- des) tomen deudas enormes que ni el go-
cionales; fuerte autoridad nacional ejecuti- bierno nacional ni el resto del mundo ten-
va vis-à-vis la legislación nacional y compa- drán el temple para hacer cumplir. Las res-
rada a la influencia de los gobernadores re- tricciones ex-ante son críticamente impor-
gionales sobre los legisladores. En la medi- tantes en economías donde los bancos e
da en que la Constitución y el sistema par- instituciones financieras son de propiedad
tidario conduzcan a una centralización del de los gobiernos y los mercados financieros
poder, el país tendrá menos necesidad de no están totalmente liberalizados. Bajo ta-
una ley especial para coordinar la disciplina les condiciones, las decisiones de la asig-
fiscal entre niveles de gobierno. nación de crédito no se guían fuertemente
El déficit y la deuda surgen de la decisión por consideraciones de protección de los
conjunta de los gobiernos y sus prestamis- intereses de los prestamistas. Confiar sola-
tas (incluyendo proveedores que permiten mente en las restricciones sobre los deudo-
pagos diferidos) y esas decisiones se hacen res, significa que algunos prestamistas
a la luz no sólo de las reglas que rigen la pueden todavía empujar la contratación de
48
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
ta a shocks en el flujo de ingresos. Si las ¿Una LRF para quién? La evidencia in-
planillas salariales consumen casi todo el ternacional muestra claramente que si el go-
ingreso en tiempos buenos, entonces un bierno nacional no se comporta con respon-
shock pone más presión sobre el gobierno sabilidad fiscal, los gobiernos subnaciona-
para que incumpla la deuda, en vez de en- les incurren en lo mismo. Por tanto, la LRF
frentar la tarea (algunas veces legalmente necesita establecer un marco de reglas para
imposible) de recortar empleos o salarios el gobierno central, así como para los go-
en el corto plazo. biernos subnacionales y a otras entidades
descentralizadas (las universidades, por
V. ALTERNATIVAS DE POLÍTICA ejemplo), para asegurar que haya un sólido
PARA BOLIVIA EN EL FUTURO marco fiscal para todos.
¿Cuál debería ser el alcance de una
V.1 Estrategia para la LRF y de otras normas para la responsabi-
responsabilidad fiscal lidad fiscal? Internacionalmente, las LRFs
En la medida que avancen con la descen- varían ampliamente en su cobertura. Mucho
tralización planificada para los gobiernos depende de lo que esté cubierto en otras le-
departamentales y dada su situación y la ex- yes y cuál sea la naturaleza de los problemas
periencia internacional, los hacedores de fiscales presentes. Se deben considerar tres
política van a enfrentar una serie de temas: dimensiones:
¿Debe Bolivia tener una LRF nacional > (i) Transparencia. Todas las LRF con
o solo una mezcla de otras leyes y regula- funciones comparables requieren publi-
ciones? La experiencia internacional mues- cación de información. Esto está vincu-
tra que pueden desarrollarse otras leyes y re- lado con el permiso para endeudarse (del
gulaciones para tener un marco adecuado exterior) y con las regulaciones del sec-
que asegure la responsabilidad fiscal. Boli- tor financiero que solamente reconocen
via podría empezar incorporando ideas para los préstamos como activos en los balan-
una LRF dentro de las varias leyes y regula- ces del banco, si es que la información
ciones sectoriales, desarrollando consensos clave acerca de ellos se hace pública. La
sobre la marcha y entonces, en dos a tres experiencia en México y otros países
años, poner todo el marco dentro de una muestra que la revelación de informa-
LRF. Aunque esta LRF inicial no incorpore ción sobre deuda flotante (incluyendo
todo lo que los bolivianos podrían desear deuda a proveedores) tiene un buen
que eventualmente cubra, debería generar efecto para motivar la responsabilidad
un primer consenso entre los interesados fiscal. De hecho, la LRF podría hacer que
principales, acerca de lo que ellos quieren la transparencia sobre la deuda sea un re-
para proteger el recurso común de la estabi- querimiento para que sea reconocida y
lidad fiscal. La Constitución también podría legalmente exigible.
incluir el principio básico de sostenibilidad > (ii) ¿La LRF se enfoca solamente en
fiscal en todos los niveles de gobierno, pero los balances fiscales o cubre otros te-
debería dejar espacio para que la legislación mas fiscales? Claramente las reglas
saque ventaja de las lecciones de la expe- acerca de los stocks y saldos de deuda
riencia para afinar los instrumentos y lograr para los gobiernos subnacionales están
un marco fiscal sólido. usualmente en el núcleo de una LRF—
50
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
tales como la actual “regla 20/200”26 pa- tica de Bolivia y la volatilidad en la si-
ra las municipalidades en Bolivia. Sin tuación fiscal, probablemente sea mejor
embargo, las reglas sobre los balances empezar con reglas y compromisos por
fiscales se desglosarán, si ellas confron- un año a la vez; luego, cuando se logren
tan fuerte presión de otros temas de ad- resultados, el gobierno podría empezar a
ministración fiscal, especialmente pla- hacer proyecciones multianuales, y en-
nillas salariales excesivas. Algunas re- tonces podría requerirlas por ley en una
glas fuertes, pero simples para la plani- LRF revisada.
lla salarial y otros gastos inflexibles, co-
mo en Colombia y Brasil, podrían ayudar V.2 Opciones de política
a mantener la situación subnacional ba- Analizando las opciones de la Tabla 2.2 y
jo control. Por ejemplo, una LRF útil pa- considerando la situación de Bolivia, las si-
ra Bolivia podría tener tres reglas sim- guientes parecen ser medidas iniciales pro-
ples: (i) límite al crecimiento de nuevas metedoras para controlar el uso de la deuda:
contrataciones y de aumentos salaria-
les; (ii) en el caso de los departamentos a) ¿Qué controles sobre los deudores?
con planillas salariales sobre cierto por- Controles ex ante: ningún préstamo in-
centaje de ingresos, requerir congela- ternacional, excepto a través de una agencia
miento de salarios y de contratación nacional del gobierno en términos concesio-
hasta que el problema haya sido frenado nales:
y el crecimiento económico disminuya la > Préstamo solamente para inversión y no
proporción salario/ingreso a un grado para el costo total de la inversión (por lo
aceptable; (iii) prohibir cualquier nueva menos un cierto porcentaje tiene que ser
contratación o contrato de inversión en pagado con los ingresos corrientes);
el ultimo año o determinados meses pre- > Ningún préstamo si las razones de deuda
vios al final del ejercicio de un gobierno están por encima de la regla “20/200”;
departamental. > Ningún préstamo si la planilla salarial
> (iii) ¿Se requiere la planificación fis- excede un cierto porcentaje de los ingre-
cal anual o multi-anual? La más ex- sos corrientes;
haustiva LRF requiere ejercicios de pla- > Ya que los gobiernos departamentales
nificación multi-anuales, pero la verda- van a recibir una cantidad significativa
dera práctica de excelencia implica la de nuevos recursos sin guías claras o pla-
adaptación a las circunstancias actuales nes para gastarlos (las transferencias a
del país. En concreto, requerir aquello los gobiernos departamentales aumen-
que el país no esta listo para hacer, es tan en promedio 55 por ciento mediante
una mala práctica y empeora la situa- la ley LH); en la transición lo mejor sería
ción, pues, muestra al gobierno como empezar con una mora en sus préstamos
incapaz de cumplir con sus propias le- hasta que los requerimientos de transpa-
yes. Dada la reciente inestabilidad polí- rencia sean totalmente alcanzados.
26 Como se mencionó anteriormente, la regla prevé que el servicio de la deuda no debe exceder el 20 por
ciento de los ingresos corrientes y el stock de la deuda no debe exceder el 200 por ciento. La
aplicación de una serie de reglas de razones más ajustada, sería apropiada para Bolivia.
51
RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL
Las siguientes son las condiciones de > Se ponen en vigencia reglas ex-ante y
éxito para establecer un marco de responsa- condiciones ex-post para un endeuda-
bilidad fiscal coherente: miento prudente, y se restringen tanto a
> Los prefectos elegidos aceptan un nuevo los deudores como a los prestamistas.
marco que sacrifica, en el mediano plazo, > Las sanciones por incumplimiento con
la autonomía presupuestaria para una reglas fiscales preventivas son creíbles y
responsabilidad fiscal fortalecida. pueden hacerse cumplir
> La información sobre deuda subnacional
se hace disponible públicamente.
4. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
Y DESCENTRALIZACIÓN
a descentralización ofrece la promesa de una mayor respuesta
27 Esa convicción estuvo también plasmada, entre otros, en la Revisión Institucional y de Gobernabilidad
del Banco Mundial (IGR), “Bolivia: de un Estado Patrocinador a uno Profesional,” completado el 2000.
También guió el diseño del gobierno del Proyecto de Reforma Institucional (PRI), que recibió
financiamiento del Banco Mundial y de los donantes bilaterales (Dinamarca, Holanda y Suecia).
28 Mientras tanto, 785 casos han sido rechazados. Información proporcionada por la SSC.
29 Este total no incluye a los miembros de las Fuerzas Armadas o empleados de universidades,
municipalidades o prefecturas. Información proporcionada por el Tesoro.
pera tengan los gobiernos departamentales en gran medida están definidas por arreglos
en estos sectores. La descentralización ofre- en la gestión de recursos humanos. Existe
ce la promesa de una mayor sensibilidad con una gran experiencia en América Latina con
las necesidades locales y una asignación de respecto a la gestión de recursos humanos
recursos más eficiente, en ese sentido los descentralizados que se debe tener en cuen-
recursos humanos son un elemento crítico. ta (Recuadros 4.1 y 4.2).
La experiencia de varios países en Améri- Al mismo tiempo, los arreglos en la ges-
ca Latina demuestra cómo la descentraliza- tión de recursos humanos pueden tener sig-
ción de la gestión de recursos humanos pue- nificativas consecuencias fiscales si la des-
de afectar significativamente la responsabi- centralización no es bien implementada. Es-
lidad fiscal, la eficiencia de la entrega del to es particularmente importante para Boli-
servicio y la rendición de cuentas. La ges- via. En el presupuesto de 2005, los salarios
tión de recursos humanos es una función de los empleados públicos absorben 43 por
central del gobierno descentralizado. Da a ciento del gasto total del Tesoro. La porción
los alcaldes y a los prefectos la capacidad de de la planilla salarial es particularmente al-
controlar uno de los insumos más importan- ta en el sector de la educación, donde repre-
tes para producir el nivel deseado de pro- senta el 50.2 por ciento del gasto total. En
ductos y servicios. A un gobierno local que el sector salud, la planilla salarial es 10.1
es formalmente responsable por la entrega por ciento de los gastos totales del sector.
de servicios de salud o educación, pero que Dada la importancia global de los gastos en
no controla al personal, no se puede exigir recursos humanos, Bolivia debe tener en
que rinda de cuentas por lo que produce. A cuenta la experiencia internacional a tiem-
pesar de que son frecuentemente ignoradas, po de diseñar su propio enfoque. Una con-
las divisiones de responsabilidades entre los tratación excesiva de gastos rígidos en for-
niveles de gobierno en los sectores sociales ma de salarios puede socavar la capacidad
no están definidas por leyes y regulaciones, de los gobiernos subnacionales de hacer sus
Colombia tiene una historia de transferencias basadas en costos, determinadas por la demanda y rí-
gidas para financiar al personal del sector público. Las donaciones intergubernamentales han aumen-
tado en proporción con los aumentos salariales y los incrementos de beneficios o planillas salariales ex-
pandidas. Su Ley 60, adoptada en 1993, aumentó las transferencias a los gobiernos locales bajo un sis-
tema de co-participación de ingresos. Esto se consideró necesario debido a que los costos de personal
para educación y salud se habían incrementado. En 1996, ambos, el Situado Fiscal y las Participacio-
nes, se volvieron insuficientes y el gobierno central creó transferencias adicionales para estas necesi-
dades, inicialmente sobre una base temporal. Más tarde fueron institucionalizadas y hechas permanen-
tes; por ejemplo, a través del Fondo Educativo Compensatorio. Además, los gobiernos sub-nacionales
recurrieron a una variedad de tipos de deuda cuando no pudo pagar a su personal.
Como una respuesta a las transferencias incrementadas, la reforma constitucional del año 2001 uni-
ficó las transferencias y estableció un techo sobre sus crecimientos. Aún está por verse si esta reforma
eliminará exitosamente las deficiencias subyacentes del sistema de financiamiento de recursos humanos
propios programas de ajuste fiscal, particu- quiere que los empleados deben esen-
larmente bajo situaciones de una caída de cialmente ser responsables ante el go-
ingresos. En el peor escenario, el país haría bierno departamental elegido, y no ante
lo mismo que Colombia y otros al implemen- el gobierno nacional en La Paz.
tar arreglos disfuncionales donde los sala- > Responsabilidad Fiscal. Las reglas res-
rios se establecen a nivel central, indepen- trictivas impuestas por el Ministerio de
dientemente de la capacidad de pago de los Hacienda sobre el uso del ingreso del go-
gobiernos regional o municipal. bierno departamental para recursos hu-
A la luz de la experiencia internacional, manos va a tener que ser relajada de al-
existen cuatro principios que deben guiar guna manera, para permitir que las deci-
las decisiones concernientes a los aspectos siones se tomen en el nivel del gobierno
de descentralización de recursos humanos a departamental sobre el número de em-
manera de mejorar las posibilidades de que pleados públicos que se necesitan para
los beneficios teóricos de la descentraliza- entregar servicios clave (es decir, en
ción serán alcanzados en la practica: educación o salud). Sin embargo, mien-
> Rendición de cuentas es el primer prin- tras que las reglas existentes deben ser
cipio que debe guiar a los diseñadores de relajadas, eso no es sugerir que ellas de-
política en el diseño de estructuras ad- ben ser totalmente eliminadas. Es apro-
ministrativas para la gobernabilidad des- piado que el gobierno central deba esta-
centralizada. Una vez que los prefectos blecer reglas claras, monitoreables para
son elegidos localmente, ellos deben ser protegerse contra decisiones descuida-
responsables ante sus electores. Esto re- das o imprudentes por los gobiernos de-
57
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN
partamentales para agotar sus recursos – tión de los recursos humanos en relación a
y los de sus sucesores – al contratar per- los departamentos: el empleo público y la
sonal excesivo y generar una planilla sa- planilla salarial, personal en las prefecturas
larial del gobierno departamental que es y roles de la gestión de recursos humanos en
fiscalmente insostenible. La meta debe educación y salud. Entonces, la siguiente
ser permitir a los gobiernos departamen- sección discute como se podría estructurar
tales mayor autonomía para administrar un modelo más descentralizado administra-
y entregar servicios públicos, pero aun tivamente, presentando diferentes opciones
dentro de un marco de reglas nacional- para enfrentar el desafío de cómo estructu-
mente determinadas. rar un sistema de recursos humanos a nivel
> Mérito Profesional. Se deben establecer subnacional particularmente en el contexto
controles institucionales para controlar de gobiernos departamentales elegidos po-
el patrocinio y apoyar y proteger el prin- pularmente. Finalmente, este capítulo pre-
cipio del merito en la administración del senta las conclusiones generales e impor-
gobierno departamental, algo en lo que tantes “condiciones de éxito.”
el gobierno nacional ha trabajado fuerte-
mente para avanzar dentro del servicio II. EMPLEO PÚBLICO Y
civil nacional. La descentralización no PLANILLA SALARIAL
debe socavar o llevar a una reversión de
esa tendencia positiva hacia un mayor Los gastos de personal son, casi invaria-
profesionalismo en la administración pú- blemente, la porción más grande de gasto
blica de Bolivia. del gobierno. El gobierno central de Bolivia
> Transparencia. Para tener gobiernos res- no es la excepción. En el presupuesto de
ponsables para los servicios que ellos en- 2005, los salarios del empleado público re-
tregan (o dejan de entregar), los ciuda- presentó al 43 por ciento del gasto total del
danos deben tener información acerca de Tesoro (Tabla 4.1).
su gobierno, incluyendo información Como una porción de los ingresos totales
acerca de la contratación y gasto en em- del gobierno, los gastos de personal en Bo-
pleos públicos. livia fueron significativamente inferiores a
Este capítulo proporciona sugerencias de finales de los 1990s que a principios de la
cómo podría descentralizar Bolivia sus re- década. Sin embargo, la planilla salarial pú-
cursos humanos honrando los principios an- blica era aun más alta (como un porcentaje
tes mencionados. El enfoque es particular- de los ingresos) que en la mayoría de los pa-
mente sobre los nuevos gobiernos departa- íses de la región (Grafico 4.1).
mentales. Con este fin, esta sección propor- Donde el gobierno central es responsable
ciona muchas opciones de política de cómo de la educación primaria y secundaria, la de
proceder con el fin de dar a las nuevas auto- los salarios de los maestros es la porción
ridades en el departamento mayor autoridad más grande de la planilla salarial pública. De
y autonomía en la toma de decisiones, pero acuerdo con la Ley del Diálogo (2000), las
dentro de una serie de reglas nacionales. municipalidades pagan gastos recurrentes
El resto de este capitulo esta dividido en en educación y salud, mientras que el go-
cinco secciones principales. Las tres prime- bierno cubre el costo de la planilla de estos
ras evalúan los arreglos actuales de la ges- empleados.
58
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
Tabla 4.1 - COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS DEL TESORO NACIONAL, PRESUPUESTO 2005
Gráfico 4.1 - SUELDOS Y SALARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL COMO PORCENTAJE DEL INGRESO
TOTAL EN BOLIVIA Y EN PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA, 1991–2000
60%
Argentina
50%
Bolivia
40% Brasil
Chile
30% Colombia
El Salvador
20% México
Nicaragua
10% Panamá
Perú
0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
La Tabla 4.2 desglosa los gastos generales La estructura del gobierno nacional se
de personal por categorías principales, de presenta en el Anexo 3.A. De acuerdo con
2000-2005. Durante este periodo, los salarios los datos de la planilla de sueldos, propor-
del magisterio en Bolivia han contado por el cionada por el Tesoro, una vasta mayoría de
48 al 51 por ciento de la planilla salarial. los empleados públicos (97.5 por ciento)
Mientras que, el personal de defensa absorbió ocupa posiciones formales en el sector pú-
del 14-18 por ciento de la planilla salarial, y blico (ítems), en contraste con los consulto-
los trabajadores de salud y la policía cada uno res (1.2 por ciento) u otros empleados tem-
contó por otro 9-10 por ciento (Tabla 4.3). porales (1.4 por ciento).31 Por tanto, no pa-
31 Estos datos no incluyen a los miembros de las Fuerzas Armadas o empleados de universidades,
municipalidades o prefecturas.
59
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN
Empleados permanentes
Posiciones Planilla salarial Pagado a los
Departamento (prom./mes) (Bs. mn.) empleados
(c/ encargos) (Bs. mn.)
Si separamos el número del personal asig- dores a contrato (eventuales). Entre tanto,
nado a los departamentos (pero pagados por los policías y trabajadores en salud y educa-
el TGN) de los empleados públicos directa- ción totalizaron 11.483.
mente empleados por los gobiernos departa-
mentales encontramos que el aparato admi- IV. ROLES DE LA ADMINISTRACIÓN
nistrativo de los departamentos es muy mo- DE RECURSOS HUMANOS EN
desto. El número de personal directamente EDUCACIÓN Y SALUD
empleado por los gobiernos departamenta-
les (prefecturas) es muy pequeño en compa- De acuerdo con la Ley de Descentraliza-
ración con el personal efectivamente emple- ción Administrativa (1995), las prefecturas
ado por el gobierno central. Para ilustrar, en son “delegadas” para manejar los recursos
2005 el departamento de La Paz empleó humanos en las áreas de educación, salud y
1.866 empleados.32 Mientras tanto, hubo, en asistencia social (Art.5). En la práctica, la
La Paz, 56.635 policías, trabajadores en sa- autoridad que ejerce la prefectura sobre es-
lud y educación, pagados con recursos del te personal delegado en los sectores de edu-
TGN. El departamento de Chuquisaca tenía cación y salud es mas bien modesta. La Ta-
333 empleados y 165 de ellos fueron trabaja- bla 4.7 establece muchas de las funciones
Territorio
Función de empleador Nacional Departamental Municipal
32 Victor Daniel Paz, Prefectura del Departamento de La Paz. La mayoria de este total consistia en 990 del
personal de SEDUCA y 399 de los empleados de SEDES. Adicionalmente, la estructura administrativa del
Departamento de La Paz incluye el Servicio Departamental de Deporte (SDD), Servicio de Fortalecimiento
Municipal y Comunitario, Servicio Departamental Agropecuario (SEDAC), Gestión Social (SEDEGES).
63
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN
primarias (o roles) de un empleador público ben pago adicional por el tiempo de servi-
e indica qué actor, por nivel de gobierno, cio. Los maestros también reciben tres “bo-
ejerce esos poderes. nos” anuales cada año (al cumplimiento,
pro libro, y económico) y hay un Incentivo
IV.1 Establecimiento de control monetario por Permanencia en las Áreas Ru-
Bajo el actual sistema en Bolivia, el Mi- rales Pobres, así como uno de Permanencia
nisterio de Hacienda tiene la autoridad final en Áreas Urbanas.
sobre el total de la planilla salarial. Tal como Los médicos en el sector salud reciben
muestra la Tabla 4.7, el Ministerio de Ha- salarios en base a sus años de capacitación.
cienda controla el número de posiciones en El salario total de un médico también inclu-
educación y salud. Las propuestas de au- ye un “bono de riesgo,” bono por tiempo de
mento de personal son solicitadas en el pro- servicio y pago por su escalafón. El pago ba-
ceso del presupuesto por el respectivo Ser- se de un médico generalmente es igual a ca-
vicio Departamental de Educación (SEDUCA) si un tercio del pago total.
y por el Servicio Departamental de Salud Estas escalas nacionales para profesio-
(SEDES). Sin embargo, estos requerimientos nales en los sectores de educación y salud
son vetados por Hacienda para determinar aseguran que un maestro o médico que tra-
su impacto fiscal y luego son aprobados, baja en un lugar del país, gane casi la misma
modificados o negados. Este sistema prote- cantidad que un colega con experiencia si-
ge la responsabilidad fiscal, uno de los cua- milar que lo hace en otro lugar. Mientras
tro principios antes descritos. tanto, donde no se aplica una escala nacio-
La cantidad de horas de trabajo también nal–por ejemplo, entre empleados de los mi-
es establecida a nivel nacional, en este caso nisterios del gobierno central–se encuentra
mediante negociaciones con los sindicatos. una variación considerable en los pagos de
En 2004 el número de horas por posición de salarios para empleados comparables.33 Es-
maestro (ítem) por mes fue 72. En 2005 la tas agudas diferencias entre ministerios no
regla fue cambiada para crear ítems urbanos deben generarse. La compensación puede
de 80 horas por mes y para los rurales ítems variar apropiadamente para reflejar las dife-
de 96 horas por mes. Igualmente, las horas rencias regionales en el costo de vida o del
por día para los profesionales en salud fue- mercado laboral del sector privado, pero el
ron una vez de ocho horas, pero luego termi- concepto de igual pago por igual trabajo
naron reducidas a seis. (para aquellos con niveles similares de ex-
periencia, etc.) debe continuar guiando la
IV.2 Política de pago política de compensación.
El Ministerio de Hacienda tiene un rol
claro en las negociaciones salariales de los IV.3 Asignación de posiciones
sectores de educación y salud. Las escalas autorizadas en los departamentos
básicas de pago y las reglas para pago de Cada departamento tiene un Servicio De-
elementos adicionales son definidas nacio- partamental de Educación (SEDUCA) y Servi-
nalmente. Los maestros, por ejemplo, reci- cio Departamental de Salud (SEDES). Un nú-
33 El Ministerio de Hacienda mantiene control sobre los costos de empleo en estos ministerios,
simplemente estableciendo un techo global para la planilla salarial por ministerio.
64
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
34 Los paramédicos y enfermeras no tienen sindicato, ya que son excluidos de la Ley 2104 (2000) y de la
Ley 2027 (1999).
65
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN
mente. Mirando hacia delante, ¿cuáles son las prefecturas usar hasta el 5 por ciento de
los caminos potenciales para enfrentar los su asignación de inversión (es decir, 5 por
temas de recursos humanos que surgirán en ciento del 85 por ciento) para pagar gastos
el contexto de la descentralización? corrientes asociados con ciertos programas
especificados, incluyendo seguridad pública
V.1 ¿Qué está cambiando ya? y asistencia social.35 La mayoría de las prefec-
De acuerdo con la Ley de Descentraliza- turas están bastante por debajo del límite del
ción Administrativa (No.1654-1995), 15 por 5 por ciento (Tabla 4.9).
ciento de los recursos transferidos a las pre- Con la Ley del Presupuesto 2005, se in-
fecturas por el Tesoro General (incluyendo trodujo un cambio importante para permitir
transferencias incrementadas bajo la nueva una reserva de hasta el 10 por ciento para
Ley de Hidrocarburos), pueden usarse para inversión, fondo a ser usado para la creación
pagar los gastos corrientes (incluyendo per- de nuevos puestos departamentales en sa-
sonal), mientras que el saldo del 85 por cien- lud (médicos, enfermeras y asistentes de
to está reservado para gastos de inversión enfermeras) y para Programas de Atención a
(Tabla 4.8). En 2001, el Decreto Supremo Niños (PAN). 36 Antes de que esta nueva re-
26091 enmendó esa política para permitir a gla fuera consagrada en la Ley del Presu-
Origen
Regalías
Hidrocarburos (Ley de Hidrocarburos No. 1689)
Minería (Código de Minería)
Bosques
Fondo de Compensación
Ley de Participación Popular No. 1551
Ley de Descentralización Administrativa No. 1654 & D.S. 23813
10% IEHD (limite para el Fondo de Compensación)
I.E.H.D. (Ley No. 1551, Ley 1981, D.S. 25746)
Uso permitido
15% Gastos recurrentes (gastos administrativos)
85% Proyectos de inversión, gastos de capital
Mas programas de gastos no recurrentes especificado en el D.S. 26091, hasta 5
por ciento de este 85 por ciento.
Fuente: Ley de Descentralización Administrativa (No. 1654, 28 de julio de 1995).
35 Ver D.S. 26091, 2 de marzo de 2001. Los programas permitidos están listados en el Articulo 1 (f).
36 Ver Artículo 11. Nota: gasto total en personal para Seguridad Ciudadana, PAN, y puestos de salud no
pueden exceder el 10 por ciento. Las reglas para implementar el Artículo 11 se encuentran en el D.S.
28198, Junio de 2005.
66
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
Porción del 85
Departamento por ciento gasto de inversión
Beni 0.0
Cochabamba 5.5
Chuquisaca 4.3
Oruro 0.0
Pando 0.0
La Paz 1.9
Potosí 0.0
Santa Cruz 2.2
Tarija 0.0
Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto, 2005.
puesto 2005, se alcanzó un convenio formal bla 4.8 anterior podrían ser cambiados para
entre el Ministerio de Hacienda, el Ministe- igualar la regla simple presentada en la Ta-
rio de Salud y el Sindicato de los Trabajado- bla 4.10, confiriendo mayor autonomía al
res en Salud, indicando que un mínimo de gobierno departamental dentro de un marco
1.000 nuevos ítemes departamentales deben nacional. Bajo esta regla nacional, los go-
ser creados. Como se analiza en la siguiente biernos departamentales aun estarían en-
sección, este enfoque de expandir la autori- frentados a un límite fiscal importante para
dad de los gobiernos departamentales den- la creación de nuevos puestos. Sin embargo,
tro de un marco nacional que protege la res- la restricción política, por la que el Ministe-
ponsabilidad fiscal, sugiere un camino po- rio de Hacienda determine qué sectores me-
tencial para descentralizar los recursos hu- recen recursos humanos adicionales y cuán-
manos en sectores clave de servicios. to, sería eliminada. El gobierno nacional no
determinaría más los sectores y programas
V.2 Construyendo sobre las reglas dónde se pueden crear nuevos puestos y
existentes y sistemas para crear dónde no se puede—decisiones que hasta
un servicio civil departamental este momento han sido hechas sin tener en
Si los gobiernos departamentales verda- cuenta las diferencias departamentales.
deramente reciben responsabilidad genuina La responsabilidad fiscal podría ser mo-
para la entrega de servicios, entonces pare- nitoreada de manera similar a la política que
cería factible y práctico usar el marco legal se sigue actualmente. Los gobiernos depar-
existente antes descrito como un punto de tamentales podrían continuar enviando sus
partida y simplemente ampliar esa política propuestas para crear nuevos puestos al Mi-
para permitir mayor flexibilidad de recursos nisterio de Hacienda. En el Ministerio, tales
por parte de los recientemente elegidos go- propuestas podrían ser vetadas para deter-
biernos departamentales. Por tanto, las re- minar su costo fiscal y para verificar que el
glas de “uso permitido” indicadas en la Ta- gasto total de personal para puestos autori-
67
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN
zados no exceda el techo establecido. Así se bilidad a los gobiernos departamentales re-
lograría asegurar la responsabilidad fiscal y cientemente elegidos más rápidamente que
reducir la responsabilidad contingente del la opción B y es relativamente fácil de admi-
gobierno central (“riesgo de fianza”) en ca- nistrar. Otra opción, no incluída en el cua-
so de que un gobierno departamental sea fi- dro, sería entregar la inmediata responsabi-
nancieramente incapaz de pagar a sus em- lidad a los gobiernos departamentales de to-
pleados. Cabe reiterar, sin embargo, que el da la planilla salarial de los anteriores em-
personal del Ministerio de Hacienda no in- pleados del TGN. Si bien este argumento
gresaría a evaluar si el gobierno departa- puede sonar teóricamente sólido, es posible
mental está en lo “correcto” o se ha “equivo- que tenga consigo una posición política-
cado” al crear puestos en un sector o en mente insostenible.
otro. En cuanto a los mecanismos administra-
tivos a través de los cuales se paga a los em-
V.3 Opciones de transición para pleados de los gobiernos departamentales,
los actuales puestos del TGN en parecería sensato confiar en el sistema de
los gobiernos departamentales pagos y en la base biométrica de datos re-
Se necesita una solución pragmática pa- cientemente producida por el Tesoro Nacio-
ra los miles de empleados públicos pagados nal (el sistema de pago está descrito en el
con recursos del TGN, pero actualmente Anexo 3.B.)
asignados a los gobiernos departamentales. Esta solución evitaría poner una carga
Sin embargo, en la búsqueda de una solu- inmediata sobre la capacidad de las prefec-
ción pragmática, se debe tener en cuenta turas. El personal en los gobiernos departa-
los principios antes delineados: rendición mentales solamente tendría que ser entre-
de cuentas, responsabilidad fiscal, méri- nado para actualizar la base de datos exis-
to profesional, y transparencia. La Tabla tente para reflejar las nuevas contratacio-
4.11 presenta dos posibles respuestas a la nes, promociones, jubilaciones, etc. Como
pregunta: ¿Quién paga los puestos del TGN un beneficio crucial agregado, el requerir el
asignados a los gobiernos departamentales uso del sistema de la base de datos nacional
después de la descentralización?”37 para efectuar los pagos salariales, contri-
La opción A parecería ser la mejor solu- buiría en gran manera a la transparencia en
ción de las dos, ya que traslada la responsa- temas de personal en los gobiernos departa-
Uso permitido
35 por ciento Gastos corrientes (gastos administrativos, incluyendo ítems departamentales)
65 por ciento Proyectos de inversión, gastos de capital
Fuente: Banco Mundial
Como una ilustración, en el sector de la edu- necieron en el nivel nacional. Ello implicó
cación una meta nacionalmente definida que los alcaldes y gobernadores regionales
(benchmark) por el número de estudiantes no controlaron uno de los más importantes
por maestro podría ser establecido por el Mi- insumos para generar un nivel adecuado en
nisterio de Educación. Esta meta disciplina- la provisión de productos y servicios. Un go-
ría en lo sucesivo cualquier proceso para au- bierno local formalmente responsable de en-
torizar la transferencia de un maestro de una tregar servicios de salud o educación, pero
escuela a otra: no debería estar permitido que no controla al personal, no puede ser
dicho traslado con una proporción maestro- considerado como completamente respon-
estudiante por debajo de la meta a una es- sable por lo que produce. Bolivia corre el
cuela con una proporción superior. Asimis- mismo riesgo si es que no revisa la gestión
mo, los nuevos maestros podrían, de acuer- de recursos humanos en los niveles departa-
do con los estándares nacionalmente esta- mental y municipal.
blecidos, estar ubicados en las escuelas con Dada la experiencia internacional en lo
las mayores necesidades, empezando prime- que respecta a la administración de recursos
ro con aquellas que no tienen completo su humanos en los niveles subnacionales, la
plantel de maestros y proceder luego con las descentralización requiere una serie de con-
que tienen las peores proporciones estu- diciones de éxito de manera que los bene-
diante-maestro. Fórmulas comparables po- ficios puedan materializarse. La satisfacción
drían pensarse para la asignación de profe- de estas condiciones de éxito contribuirá
sionales para el cuidado de la salud en las enormemente a cumplir la promesa de la
instituciones del rubro. descentralización: mejores servicios del sec-
tor público para los ciudadanos de Bolivia.
VI. CONCLUSIONES Y Las condiciones son las siguientes:
CONDICIONES DE ÉXITO > Implementación gradual. La transfe-
rencia de personal y de responsabilida-
La experiencia internacional ha demos- des de gestión de recursos humanos no
trado que la descentralización de la gestión puede y no debe realizarse de un día pa-
de recursos humanos fue un impedimento ra otro. El proceso debe efectuarse gra-
mayor para profundizar un proceso de des- dualmente.
centralización. Frecuentemente, las respon- > Enfrentar las limitaciones de la capa-
sabilidades en los niveles del gobierno per- cidad a nivel departamental. Los dise-
manecieron desarticuladas, porque los go- ñadores de la política a llevarse a cabo,
biernos subnacionales no pudieron adminis- deben ser sensibles a las limitaciones de
trar los recursos humanos. Las contratacio- capacidad de los nuevos gobiernos de-
nes y despidos así como las políticas perma- partamentales.39
39 Existen preocupaciones legítimas sobre la capacidad de los gobiernos departamentales. Por ejemplo, el
gobierno nacional dispuso que los Planes Departamentales de Desarrollo Económico y Social (PDDES)
debían ser completados para diciembre de 2004. Sin embargo, solamente dos (Oruro y Tarija) habían
completados los suyos para julio de 2005. Mientras tanto, en Chuquisaca, el jefe de la Unidad de
Planificación estimó que sólo 75% del presupuesto de inversión del departamento había sido
ejecutada.
71
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN
Gobierno Central
Nivel Central
Ministerios
Ministerio de Asuntos Agropecuarios
Viceministerio de Desarrollo Alternativo
Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria
Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios
Viceministerio de Asuntos Campesinos
Ministerio de Desarrollo Económico
Viceministerio de Cultura
Viceministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
Viceministerio de Industria, Comercio y Exportaciones
Viceministerio de Micro y Pequeño Productor
Viceministerio de Turismo
Centro de Promoción Bolivia
Instituto Boliviano de la Pequeña Industria y Artesanía
Servicio Nacional de Propiedad Intelectual
Sistema de Ventanilla Única de Exportación
Unidad Nacional de Productividad y Competitividad
Unidad de Reordenamiento
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación
Servicio Nacional de Áreas Protegidas
Ministerio de Educación
Ministerio de Gobierno
Viceministerio de Defensa Social
Dirección de Registro, Control y Administración de Bienes Incautados
Dirección General de Control y Fiscalización de la Hoja de Coca
Régimen Penitenciario
Dirección General Sustancias Controladas
Dirección Nacional de Fuerza Especial de Lucha Contra en Narcotráfico
Ministerio de Hacienda
Servicio Nacional de Administración de Personal (SNAP)
Servicio Nacional de Patrimonio del Estado
Servicio Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR)
Unidad de Programación Fiscal
Ministerio de Minería e Hidrocarburos
Servicio Nacional de Geología y Técnico de Minas
73
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN
Ministerio de la Presidencia
Viceministerio de Justicia
Despacho de la Primera Dama
Delegada Presidencial Lucha Contra la Corrupción
Delegado Presidencial de Capitalización
Dirección Nacional de Comunicación Social
Unidad de Comunicación
Unidad de Análisis Jurídico
Unidad de Apoyo a la Gestión Social
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
Servicio Nacional de Culto
Ministerio de Salud y Deportes
Viceministerio de Deportes
Consejo Nacional de la Persona con Discapacidad
Dirección de Prevención y Rehabilitación
Escuela Salud La Paz
Escuela Salud Cochabamba
Instituto Nacional de Laboratorios de Salud (INLASA)
Ministerio de Servicios y Obras Públicas
Viceministerio de Electricidad y Energías Alternativas
Viceministerio de Servicio Básicos
Viceministerio de Telecomunicaciones
Viceministerio de Transportes
Centro de Comunicaciones La Paz
Servicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales
Ministerio de Trabajo y Microempresa
Ministerio sin Cartera Responsable de Participación Popular
Ministerio sin Cartera Responsable de Servicios Financieros
Consejo Supremo de Defensa Nacional
Magisterio
Salud
Corte Nacional Electoral
Contraloría General de la República
Poder Legislativo
Poder Judicial
Universidades
Instituciones Descentralizadas
Aduana Nacional
Fiscalía General de la República
Impuestos Nacionales
74
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
Policía Nacional
Servicio Nacional de Caminos (SNC)
Superintendencias
Superintendencia Agraria
Superintendencia de Electricidad
Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras
Superintendencia General de Minas
Superintendencia de Hidrocarburos
Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros
Superintendencia de Saneamiento Básico
Superintendencia del Servicio Civil
Superintendencia de Telecomunicaciones
Superintendencia de Transportes
Cada entidad de gobierno prepara su lista de empleados a ser pagada (planilla), usando
ya sea un paquete de software estándar (SIGMA, Némesis) o uno compatible de su propie-
dad. A partir del 25 de cada mes, estas planillas se envían al Tesoro Nacional. El sistema
“Century” valida entonces la planilla (verificando el formato, pagos dobles, salario máximo
permitido) y certifica que las planillas estén listas para su pago. Entonces el pago es priori-
zado en base a la disponibilidad de fondos. En la fecha que la planilla es autorizada para su
pago (entre el 1° y el 10 del mes)40 los fondos requeridos son transferidos del Banco Central
de Bolivia (BCB) al banco comercial apropiado.
Hasta hace poco el Tesoro Departamental imprimía las boletas de pago correspondientes
y estas eran distribuidas a cada departamento. Para maestros, un representante de SEDUCA
recogía las boletas y se encargaba de la entrega a los SEDUCA en los departamentos. En
2005, sin embargo, el Tesoro Departamental empezó a implementar un sistema biométrico
de identificación para certificar la identidad de los empleados activos y jubilados. Con una
identificación de impresión digital, el pago puede efectuarse directamente a través de los
bancos, sin necesidad de boletas impresas. A diciembre de 2005, aproximadamente 150.000
personas (de un total de 342.000 empleados activos y jubilados) recibían sus pagos men-
sualmente a través del sistema biométrico. La cobertura del sistema se está expandiendo a
un ritmo constante.
40 Los maestros, por ejemplo, saben que su pago está disponible en 8 de cada mes.
5. DESCENTRALIZACIÓN DEL
SECTOR DE EDUCACIÓN
l mayor desafío de la descentralización en el sector
década anterior, según se refleja en las me- zar la Meta de Desarrollo del Milenio
joras educativas. Sus tres mayores logros (MDM) de Conclusión Primaria Universal.
fueron: Sin embargo, Bolivia aún enfrenta consi-
> (i) Incrementar las tasas de escolari- derables desafíos para mejorar su sistema
dad. El promedio de años de escolaridad educativo. Los cuatros principales son:
aumentó desde 4,4 por ciento en 1992 > (i) Pobre calidad de la educación y lo-
hasta 7,9 por ciento en 2001. gros educativos. La calidad de la educa-
> (ii) Altas tasas de matrícula para edu- ción no ha seguido el ritmo de las nece-
cación primaria. Se alcanzó un nivel sidades del país, como se evidencia en
muy alto de matrícula en este nivel: 97 las evaluaciones nacionales e internacio-
por ciento de los niños en edad escolar. nales. Bolivia está fallando en formar a
Este porcentaje coloca a Bolivia por en- los ciudadanos educados y a los trabaja-
cima de países como Venezuela o Repú- dores productivos que requiere para
blica Dominicana, y en situación compa- competir en la economía global.
rable con los estándares de Brasil (Gráfi- > (ii) Acceso bajo y desigual a educa-
co 5.1). Esto fue resultado de los esfuer- ción primaria superior y secundaria.
zos para extender la educación primaria La cobertura universal sigue siendo un
desde un ciclo de cinco años a uno de desafío, especialmente entre los grupos
ocho años, para niños entre 6 y 13 años en mayor desventaja. Sus tasas de deser-
de edad. ción y repetición siguen siendo altas, y
> (iii) Incrementar las tasas de conclu- su participación en la educación secun-
sión. Las tasas de conclusión se incre- daria es críticamente baja. Hasta los on-
mentaron desde 56,1 por ciento en 1996 ce y doce años, la matrícula es casi uni-
hasta 71,5 por ciento en 2001, y se esti- versal para todos los niños (educación
ma que alcancen 85 por ciento en 2010. primaria). Sin embargo, en adelante (en
Esto coloca a Bolivia en la vía para alcan- educación primaria superior) existe una
Bolivia
Net Primary Enrollmen
95
República Dominicana
90 Ecuador Colombia
Venezuela
85
Guatemala
80
0 2.000 4.000 6.000
GNI per Capita
brecha considerable entre ricos y pobres, baja proporción del número de maestros
y entre niños urbanos y rurales, respecti- por el número de alumnos. El anterior
vamente. En contraste con la alta matrí- Gráfico 5.2 muestra que la distribución
cula en educación primaria (97 por cien- de maestros entre distritos es bastante
to), la matrícula neta en educación se- pobre.
cundaria superior fue solamente 51 por Entre los desafíos que aún enfrenta Boli-
ciento en 2001. via en educación, la mejora en la asignación
> (iii) Desigualdades intra-departamen- de maestros parece ser uno de los más críti-
tales. Aunque las desigualdades inter- cos. El problema debe ser resuelto con inde-
departamentales del gasto en educación pendencia del modelo organizacional del
aparentemente no constituyen un pro- sector que se elija en el futuro.
blema significativo,existe evidencia de
que los gastos por estudiante intra-de- II.2 La organización del
partamentales y entre distritos es mucho sistema de educación
menos igualitario. Desde la promulgación de la Ley de Parti-
> (iv) Asignación de maestros. La rela- cipación Popular, la educación ha sido gra-
ción estudiantes-maestros tiene una dé- dualmente más descentralizada. Las munici-
bil concordancia con la cantidad de estu- palidades juegan un rol más preponderante
diantes en los distritos educativos y casi en la provisión de infraestructura escolar.
ninguna con la naturaleza rural/no rural Sin embargo, las decisiones en educación
de los citados distritos. Los datos sugie- primaria y secundaria aún son tomadas en
ren que 9 mil maestros no son requeridos una base razonablemente centralizada. Las
en las escuelas en las que trabajan (pero responsabilidades de las principales institu-
lo son en otras). Ello se evidencia en la ciones involucradas son las siguientes:
Disatncia generalisada
150
100 1000
50
0 100
0 20 40 0 20 40
Proporción estudiantes profesor Proporción estudiantes profesor
41 Al contrario del Ministerio central, los SEDUCA generalmente no asignan maestros sobre bases objetivas.
Sus propios líderes, las cabezas de los SEDUCA, han sido designados desde hace mucho por los
prefectos departamentales. Si bien últimamente el proceso de selección para los SEDUCA se realiza más
en base a méritos, aún están compuestos por individuos elegidos a través de conexiones políticas. Lo
mismo aplica para la asignación de puestos de maestros a los distritos.
82
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
son los más altos para educación primaria, La Tabla 5.2 muestra los gastos por nive-
totalizando 774 bolivianos anuales en el les de gobierno. La mayoría son hechos a
año 2002 (cerca de US$ 296). Estos com- través del Ministerio de Educación. Sólo una
prenden casi el 70 por ciento del gasto glo- pequeña parte de los gastos del Ministerio
bal en educación. Como resultado, la edu- es ejecutada por los SEDUCA. Las municipa-
cación secundaria está ampliamente sub-fi- lidades están ejecutando actualmente una
nanciada. porción creciente de la inversión en educa-
Otros elementos de este gasto incluyen ción y se estima que gasten un total de 0.8
el hecho de que las municipalidades finan- por ciento del PIB en el sector.
cian la educación a partir de sus variadas
fuentes de ingresos (impuestos propios, II.2 Evaluación de
transferencias de co-participación, y recur- la situación actual
sos HIPC). Los recursos de co-participación Las leyes de Reforma Educativa y de Par-
son condicionados y pre-asignados de la si- ticipación Popular cambiaron la organiza-
guiente manera: 85 por ciento para inver- ción del sector trasladando recursos y res-
sión y 15 por ciento para gastos corrientes. ponsabilidades a los departamentos, parti-
La parte de los recursos HIPC (cerca de 1 por cularmente a las municipalidades. Estas me-
ciento del PIB) es sólo un cuarto de las didas de descentralización, sin embargo,
transferencias por co-participación. De los son aún bastante limitadas en sus impactos.
recursos HIPC, 20 por ciento están pre-asig- En el año 2005, cerca del 90 por ciento de
nadas a educación. los gastos en educación, fueron hechos to-
Tabla 5.1 - GASTOS EN EDUCACIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (en porcentaje), 2002
Administración (central
y departamental) 4.0 2.9
Educación inicial 4.7 3.4 446
Educación primaria 69.4 50.6 774
Educación secundaria 15.5 11.3 669
Otros* 6.4 4.7
Gastos totales en
educación no-superior 100.0 73.0
Sistema de
universidad pública 27.0 3,342
Gastos totales del
Ministerio de Educación 100.0 1,019
Nota: * Otros incluye educación alternativa, educación especial, educación técnica, y educación superior
no-universitaria.
Fuente: Ministerio de Educación/UDI.
83
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN
davía de forma centralizada. Esto significa a arriba” —bajo el que los entes descentra-
que la vasta mayoría de los insumos provis- lizados toman decisiones de contratación.
tos a las escuelas fue decidida de manera Entre los distintos niveles de gobierno,
centralizada o por unidades desconcentra- existen notables duplicidades en cuanto a la
das del Ministerio de Educación. asignación de responsabilidades, lo cual ha
Los avances relativamente recientes son dado lugar a ambigüedades y ha hecho tan
positivos en muchos aspectos, pero desafor- difusas las responsabilidades que es parti-
tunadamente condujeron a alguna desaline- cularmente difícil la relación entre los direc-
ación de responsabilidades y recursos. Como tores distritales, los alcaldes, y los goberna-
en muchos otros países, algunas funciones dores departamentales42. Sus manifestacio-
fueron descentralizadas—pero el centro re- nes son particularmente pronunciadas en
tuvo el control de todo lo que realmente im- las siguientes áreas:
portaba. Hoy, el sector educación padece > Insumos de aprendizaje: Muchas es-
una desarticulada y fragmentada toma de cuelas tienen significativas limitaciones
decisiones. El resultado es un modelo de or- de insumos básicos de aprendizaje como
ganización híbrido y poco conveniente en- papel, lápiz y tiza, ya que ni los directo-
tre un enfoque de “arriba a abajo”—en el res, ni los alcaldes aceptan las responsa-
que las escuelas son planificadas y dotadas bilidades por su provisión. Adicional-
de personal en línea con el régimen de una mente, existen inadecuados presupues-
burocracia central—y un enfoque de “abajo tos para estos requerimientos.
42 Uno de los problemas se relaciona con la disparidad entre la cantidad de distritos educativos y
municipalidades, ya que en ocasiones las municipalidades más pequeñas son agrupadas en un sólo
distrito.
84
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
> Puestos de maestros: Ni los prefectos, la mayoría de sus recursos (81 por ciento)
ni los alcaldes municipales son responsa- en infraestructura física y solamente 19
bles financieramente por los puestos de por ciento en materiales pedagógicos o
maestros. Adicionalmente, cambiar estos de capacitación, aunque la información
puestos es muy difícil dados los intrínse- existente sugiere que las mejoras de ser-
cos intereses, por ejemplo, las “propieda- vicio requieren proporciones opuestas.
des” percibidas de los distritos. Asimismo, los recursos HIPC destinados a
> Inversiones en infraestructura: Las in- las municipalidades no han sido utiliza-
versiones en infraestructura no están ali- dos oportunamente debido a una inade-
neadas con inversiones pedagógicas o cuada capacidad, particularmente en las
con las decisiones de dotación de perso- municipalidades más pequeñas.
nal del Ministerio. Los alcaldes son aho- > Ineficientes gastos públicos: Los gas-
ra responsables por la provisión de in- tos públicos expandidos para educación
fraestructura educativa, lo que ha produ- no han producido mejoras tangibles en
cido duplicidad de responsabilidades en- sus resultados. En el año 2002, el gasto
tre ellos y los directores distritales. Exis- total en educación fue el 6.8 por ciento
te evidencia anecdótica de que los alcal- del PIB, el más alto de los últimos años.
des son buenos construyendo nuevas es- Sus inversiones fueron considerablemen-
cuelas, pero no manteniéndolas. te mayores que las de países como Ecua-
La deficiente asignación de responsabili- dor, Perú o Brasil. Sin embargo, muchos
dades también ha tenido otras consecuen- gastos fueron ineficientes.
cias negativas. En el pasado se hicieron diferentes es-
> Débil rendición de cuentas: Ni los al- fuerzos para atender estos problemas, lo que
caldes, ni los directores distritales, ni los básicamente reflejó falta de coordinación en-
prefectos son completamente responsa- tre los niveles de gobierno. Se lanzaron “Pro-
bles por los resultados. Esto ha diezmado yectos Educativos” para tratar de mejorar es-
seriamente la calidad de los servicios ta situación, incentivando una mejor planifi-
educativos. Asimismo, una pobre cola- cación entre las distintas instituciones invo-
boración entre los niveles central y mu- lucradas. Tales proyectos permitieron la par-
nicipal ha limitado los intereses de los ticipación popular en la toma de decisiones
alcaldes en la adecuación de las inversio- del sector y buscaron facilitar las contribu-
nes en educación. ciones de los distintos actores educativos. A
> Ineficiente composición de recursos y su vez, levantaron y apalancaron recursos
baja eficiencia productiva: Existe baja combinando fondos tanto municipales como
eficiencia en el uso de los recursos dispo- desconcentrados y centralizados. La efectivi-
nibles debido a que las decisiones sobre dad de estas medidas ha sido limitada, aun-
los insumos (maestros, por ejemplo) para que en parte debido a la inefectiva participa-
producir resultados (servicios educativos) ción del Ministerio de Educación. Sin embar-
están desarticuladas. Un ejemplo signifi- go, estos proyectos representan un promiso-
cativo se refiere al problema, previamen- rio comienzo para avanzar en la mejora de la
te mencionado, concerniente a la asigna- planificación educativa en todos los niveles y
ción de maestros entre distritos. Asimis- para proveer financiamiento para la educa-
mo, las municipalidades están gastando ción en general y secundaria en particular.
85
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN
zación de educación tiene que ser gradual pa- educación primaria y secundaria. Está deli-
ra permitir navegar por una área de alto gas- neado como opción 1. Este enfoque restrin-
to con fuertes intereses implícitos. gido refleja el hecho de que la segunda fase
de descentralización ahora se concentra
III.4 Desarrollando una visión en principalmente en los niveles departamen-
el sector educación: alternativas tales. Sin embargo, desde el punto de vista
para la descentralización de la experiencia internacional y las consi-
Es importante desarrollar una visión so- deraciones técnicas, se considera que las
bre el futuro del sector educación sometido otras alternativas también constituyen po-
a descentralización. Sobre la base de las ex- sibilidades válidas.
periencias internacionales antes menciona- Debería notarse que la opción 1 ha sido
das, la Tabla 5.4 identifica cuatro opciones elegida porque el actual clima político y
concebibles para estos propósitos y cita sus económico de Bolivia hace irreal suponer
ventajas. que las municipalidades transferirían volun-
Este informe analiza los roles de los go- tariamente sus responsabilidades de in-
biernos departamentales en la provisión de fraestructura para educación a los gobier-
Opciones Ventajas
la asignación de los recursos nacionales y vicios en el sector. Existe una rica experien-
para obtener una distribución de fondos más cia internacional sobre distintos modelos de
simple y transparente. Financiar la educa- financiamiento que deberían ser examina-
ción es un poderoso mecanismo para incen- dos para encontrar el enfoque adecuado pa-
tivar y obtener mejoras en la entrega de ser- ra Bolivia (Recuadro 5.1).
Chile. Hace que los “fondos sigan a los niños” a través de la elección de escuelas. Los proveedores
de educación privada o municipalidades reciben financiamiento desde el gobierno central que es estric-
tamente proporcional a la cantidad de niños matriculados en cada escuela. Los niños son libres de ma-
tricularse en cualquier escuela que elijan (privada o municipal). En el caso de las escuelas municipales,
las municipalidades que las gestionan, reciben financiamiento per cápita, añaden todo recurso propio
que deseen, y entonces dividen los recursos entre sus escuelas de la forma que vean conveniente.
Brasil. Siempre tuvo un sistema centralizado de educación en el que las escuelas eran gestionadas por
municipalidades o estados a quienes se les requería por ley que dedicaran 25 por ciento del total de sus
ingresos a educación. Desafortunadamente, esto condujo a altas inequidades en el financiamiento debi-
do a grandes diferencias en ingresos per cápita entre las unidades federales de Brasil. En 1998, una refor-
ma llamada FUNDEF (Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério) comenzó a tomar el 15 por ciento de la recaudación impositiva e ingresos compartidos en
los niveles estatal y municipal, y creó un fondo estatal. La recaudación de este fondo es redistribuida a
todos los sistemas municipales y el Estado en proporción a la matrícula primaria del año anterior. El go-
bierno federal entonces, completa el fondo en aquellos Estados en los que la recolección impositiva cae
por debajo de un cierto mínimo. También acá, el resultado es que los “recursos siguen a los niños”.
Colombia. Ha seguido un trayecto de descentralización muy parecido al tomado en Bolivia actual-
mente. La descentralización en educación fue una decisión política hecha como parte de una decisión
nacional de descentralización en todas las áreas. Cuando los maestros fueron inicialmente descentrali-
zados a los departamentos, sus salarios fueron pagados por una transferencia no-condicionada (el “Si-
tuado Fiscal”). Sin embargo, la mayoría del Situado fue distribuido de acuerdo con las tendencias de dis-
tribución de costos pre-descentralización. Esto no condujo a una mejor asignación de maestros o equi-
dad entre departamentos. Peor aún, por un momento los departamentos podían contratar maestros y pa-
sar sus costos al Situado. Las municipalidades también reciben una donación basada en una fórmula, lla-
mada de las Participaciones Municipales, y contratan algunos maestros para las escuelas municipales.
Los maestros fueron descentralizados sin atención a la equidad entre departamentos o municipalidades.
Esto condujo a disparidades muy grandes en las proporciones del número de estudiantes por maestro sin
incentivos para cambiar las reglas de asignación de recursos. En la medida en que la situación se volvió
más complicada, se introdujeron reglas de financiamiento que “seguían a los estudiantes”, con la expec-
tativa de alcanzar mejoras sustanciales en el funcionamiento y los incentivos en el sector.
La mayoría de los países siguen una asig- los estudiantes rurales o pobres. Por
nación dirigida por fórmula. Pero, a la luz de ejemplo, cada 20 por ciento de financia-
la actual distribución de responsabilidades miento podría ser transferido sobre una
en Bolivia y del actual movimiento hacia base por estudiante de modo que, des-
una mayor descentralización, cambiar las pués de cinco años, todos los fondos se-
reglas de financiamiento para que los “re- rían basados en la fórmula y guiados por
cursos sigan a los estudiantes” puede solu- incentivos. Este enfoque permitiría que
cionar las ineficiencias que se han generado las escuelas se ajusten a los nuevos cam-
por la descentralización. bios y protegería la neutralidad fiscal de
> Si el ministerio central financia a los de- la descentralización.
partamentos o a las municipalidades (o a
ambas) de acuerdo a una fórmula basada c) Estándares educativos
en estudiantes, esto crearía incentivos La descentralización implica un nuevo
para tener cuantos niños sea posible en rol para el Ministerio de Educación, que de-
las escuelas. Además, podría contribuir a bería liderar el proceso y fortalecer la gober-
distribuir el personal de maestros más nabilidad del sector. Una importante área en
equitativamente que en el presente, me- la última esfera es la necesidad de estable-
jorar el pobre patrón de la relación maes- cer mejores estándares educativos. Una se-
tro-estudiante y atender las inapropia- rie uniforme de indicadores puede ser utili-
das prácticas de asignación de maestros. zada para monitorear el desempeño de los
El cambio resultante podría ser estable- gobiernos departamentales y municipalida-
cido en un período de cinco años, para des, bajo un nuevo escenario descentraliza-
facilitar los ajustes de los actuales pro- do. Los indicadores deberían ser definidos y
cedimientos que son ineficientes. Ade- concordados en la fase preparatoria antes de
más, para complementar este proceso, transferir responsabilidades. Se recomienda
sería deseable cambiar los métodos para utilizar las tasas de conclusión como un in-
la selección de maestros y/o su designa- dicador clave. Esto reflejaría las mejoras
ción y poner un mayor peso en mecanis- educativas y también sería compatible con
mos transparentes y basados en reglas las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM).
establecidas. También podrían emplearse las tasas de ma-
> La formula podría, adicionalmente, ser trícula como un indicador, si es que son di-
ajustada por condiciones especiales ta- ferenciadas entre departamentos.
les como áreas rurales poco pobladas o
dificultades de transporte. d) Monitoreo
> La fórmula debería ser introducida gra- Durante la implementación de la descen-
dualmente. Durante el primer año, po- tralización, las autoridades nacionales de-
dría diseñarse una donación en bloque berían considerar que el proceso pueda no
basada solamente en variables del “lado conducir a mejores servicios. Es posible que
de la oferta”, i.e., los costos de pagar a las tasas de matrícula tengan que ser incre-
los maestros descentralizados. Luego, la mentadas. También es necesario notar que
distribución de la donación podría ser las actuales inequidades entre departamen-
cambiada incrementalmente a una fór- tos podrían empeorar cuando sus gobiernos
mula por estudiante, con mayor peso en determinen sus propias políticas autónomas
91
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN
de educación —si esta problemática no se cación: Estos son: (i) Fase preparatoria para
atiende directa y rápidamente. garantizar capacidades institucionales bási-
El Ministerio de Educación debería for- cas; (ii) Institucionalización de transferen-
talecer su supervisión y monitoreo de los cias a través de “paquetes de negociación”;
resultados en educación. Como se afirmó (iii) Monitoreo del desempeño.
previamente, si se financia a los gobiernos
sobre una fórmula por estudiante, esto cre- a) Fase preparatoria previa a la
aría incentivos para tener cuantos niños transferencia de responsabilidades
sea posible en las escuelas. El Ministerio en educación: garantizar capacidades
podría entonces concentrarse en establecer institucionales básicas
estándares, evaluar el desempeño y proveer Antes de cualquier transferencia de nue-
apoyo técnico a los departamentos y muni- vas responsabilidades, existe la necesidad
cipalidades que gestionan las escuelas. Es- de garantizar la presencia de capacidades
tas, en cambio, tendrían la responsabilidad institucionales mínimas e información clave
de conectarse en el monitoreo a este nivel, para la toma de decisiones. Los siguientes
en estrecha coordinación con los padres. deberían ser sus componentes (Tabla 5.6).
Un monitoreo continuo y regular es un ele-
mento clave para lograr una mayor eficien- b) Puntos de entrada para la
cia y también es clave para fortalecer la descentralización de educación y
rendición de cuentas, aspecto que constitu- “paquetes de negociación”
ye uno de los beneficios deseados de la des- Para la implementación gradual de la
centralización. descentralización, es importante seleccio-
nar puntos de entrada apropiados. Uno de
III.6 Implementando la estos debería ser la transferencia de la res-
descentralización de educación ponsabilidad administrativa de los recursos
Existen tres pasos de implementación re- humanos, con reglas efectivas de responsa-
queridos para la descentralización de la edu- bilidad fiscal. Esto facilitaría las decisiones
eficientes al asignar la mayoría de los insu- Es probable que se requieran otros cam-
mos críticos para servicios de educación. bios en el marco legal debido a que los con-
Sin embargo, existen significativos des- tratos firmados previamente entre el Estado
afíos involucrados en la transferencia de y el personal de enseñanza tendrían que
maestros a los gobiernos departamentales. cambiar a contratos entre los gobiernos de-
El sistema de escalafón docente es tan com- partamentales y los maestros. Los ítems na-
plejo y rígido que reduciría toda autonomía cionales (o puestos) serían transferidos a la
requerida por los departamentos para sus autoridad administrativa del gobierno de-
políticas y prácticas educativas. El escala- partamental, y podrían crearse nuevos ítems
fón debería ser simplificado para permitir la o puestos por los gobiernos departamenta-
descentralización de maestros. Podría fijar- les, dentro de parámetros nacionales. (Se
se un salario mínimo para maestros en rela- describen mayores detalles en el capítulo de
ción con los años de experiencia, y estable- Recursos Humanos).
cerse una capacitación inicial, así como Sería importante construir un marco de
permitir a los departamentos mejorar este incentivos para la transferencia de recursos
salario o añadir incentivos según lo consi- humanos a los gobiernos departamentales y
deren conveniente. Un precedente es la re- elaborar “paquetes de negociación” para es-
forma magisterial de Chile, en la que el Mi- tos propósitos. (Tabla 5.7).
nisterio de Educación establece el salario Los elementos enumerados en estos “pa-
mínimo, pero cualquier escuela es libre de quetes de negociación” son los requeri-
pagar más si lo desea. Por algún tiempo, mientos mínimos para servicios educativos,
podrían co-existir distintos tipos de maes- los que deberían mejorar en el tiempo. Están
tros. Los maestros nacionales departamen- destinados a que los gobiernos departamen-
talizados podrían tener distintos derechos tales obtengan mayor control sobre los in-
adquiridos que aquellos recientemente con- sumos para producir resultados y garantizar
tratados, cuya posibilidad debería ser pre- mayor responsabilidad y eficiencia. El éxito
vista y apoyada. depende de que los acuerdos relacionados
sean y permanezcan atractivos tanto para el den volverse aún más difusas dando lugar
nivel nacional como para el departamental. a la necesidad de medidas correctivas.
> Incentivos para que las escuelas se en-
IV. CONCLUSIONES Y foquen en mejores resultados de edu-
CONDICIONES DE ÉXITO cación y cobertura. Aunque ha habido
un incremento en la cobertura, las tasas
Aunque Bolivia ha mejorado el sector de matrícula en educación secundaria
educación, aún enfrenta grandes desafíos aún son demasiado bajas y deben ser ex-
para mejorar el acceso y la calidad del servi- pandidas.
cio, particularmente para la educación se- > Mejor distribución de maestros. Este es
cundaria. Es evidente que las responsabili- un elemento crítico para mejores servi-
dades del sector educativo son desarticula- cios y resultados de educación mejorados.
das y fragmentadas. En años anteriores, la > Atender mandatos sin financiamiento.
administración de recursos para infraestruc- La combinación de mayor acceso y con-
tura fue descentralizada a las municipalida- clusión mejorada en el nivel de escolari-
des, pero no se hizo lo mismo con el control dad primaria, combinada asimismo con
sobre el sistema de recursos humanos. Este el crecimiento de la población, inevita-
enfoque ha generado significativas fallas en blemente resultará en una mayor deman-
eficiencia y responsabilidad. da de educación secundaria. Se estima
La experiencia internacional sugiere que que la demanda de matrícula secundaria
la descentralización debería contribuir a rural se duplique en 2010. Con la descen-
mejorar los servicios y, simultáneamente, tralización, estos requerimientos de gas-
promover mayor eficiencia y responsabili- to adicionales serían “mandatos sin fi-
dad. Lograr estas metas, sin embargo, no es nanciamiento” (unfunded mandates) en
fácil porque deben concurrir varias condi- la medida en que no hay fondos públicos
ciones de éxito. asignados a esta área de responsabili-
En particular, las siguientes son condi- dad. Así, los gobiernos departamentales
ciones de éxito bajo las cuales la descen- o las municipalidades tendrán que lidiar
tralización puede contribuir a proteger la con ellos.
calidad del servicio y su mejora: > Efectiva distribución de recursos den-
> Mejor asignación de responsabilidades. tro de los departamentos. Los gastos
La descentralización provee una oportu- por estudiante son desiguales dentro de
nidad para alinear de mejor modo las res- los departamentos, y entre distritos. Los
ponsabilidades en cada nivel de gobierno. futuros gobiernos departamentales autó-
Sin embargo, particularmente durante las nomos o municipalidades tendrán que ju-
transiciones, las responsabilidades pue- gar roles efectivamente redistributivos.
6. DESCENTRALIZACIÓN
DEL SECTOR DE SALUD
l principal desafío de la descentralización en el sector salud
control más riguroso de enfermedades Del mismo modo que los sistemas de sa-
transmisibles (especialmente la enferme- lud en Argentina, Perú y Colombia, Bolivia
dad de Chagas, tuberculosis y malaria, cuya ahora tiene una lista precisa de los servicios
incidencia es mayor que en otros países de disponibles a través de su red de salud, lo
América Latina)43 y (iii) aumentos de incen- que le permite facilitar la labor de las auto-
tivos locales para mejorar los productos de ridades para fijar prioridades, ofrecer incen-
salud. tivos y ejercer controles sobre los recursos.
En cuanto a partos, estas políticas han Con su sólida base legal, el SUMI también es
sido principalmente implementadas a través importante como un derecho público ejecu-
de nuevas instalaciones financiadas por el table y ha hecho posible alcanzar uniformi-
Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) y dad en las actividades de las 2.057 instala-
las brigadas móviles EXTENSA, desplegadas ciones de salud de Bolivia (95 por ciento pri-
en las zonas más dispersas y empobrecidas. maria, 4 por ciento secundaria y 1 por cien-
Se informa que EXTENSA ha alcanzado casi to terciaria). Las instalaciones primarias di-
300.000 personas en más de 2.600 comuni- rigen sus actividades principalmente hacia
dades en 2004.44 el paquete de beneficios del SUMI y están
La creación del SUMI en el año 2002 fue orientadas a aumentar la cobertura a grupos
un destacable paso adelante. El SUMI repre- de alto riesgo. Esta práctica es muy útil en
senta la continuación de operaciones pre- vista de las desigualdades en el acceso a los
vias, tales como el esquema de Seguro de servicios de salud, además de la amplia pre-
Salud Básica, que dio a las mujeres embara- valencia de los problemas de salud de la ma-
zadas y a los niños por debajo de 5 años el dre y el niño, y de otros relacionados con las
derecho al cuidado de la salud gratuito. El enfermedades transmisibles. Por tanto, el
seguro estuvo orientado a reducir la morta- SUMI requiere ser continuado en el futuro.
lidad materno infantil entre los pobres y ha Sin embargo, se requieren aún mejoras.
hecho posible el aumento de la cobertura de El SUMI podría aumentar su mecanismo de
servicios, tales como partos profesional- pago de costo-por-servicios y lograr un me-
mente asistidos. jor control de calidad sobre su sistema de
entrega de servicios de salud. De esta ma- y Tarija) y 206 en los llanos (Santa Cruz, Be-
nera, conocería cuan bien están cubriendo ni y Pando).
los problemas de salud de los bolivianos. También existen inequidades sustancia-
Adicionalmente, el SUMI podría mejorar su les en el cuidado de la salud por quintiles de
cobertura, haciendo seguimiento a los pa- ingreso. En 2001, el porcentaje de partos
trones de uso de los beneficiarios. Por aho- profesionalmente asistidos fue 23 por cien-
ra, no analiza el uso de servicios por parte to en el quintil más pobre, 53 por ciento en
de los beneficiarios, por tanto está perdien- el siguiente quintil y 89 por ciento en el
do la posibilidad de tener mayor impacto quintil más rico (Gráfico 1.5 Estudio de la
sobre aquellos carentes de servicios. Al Reforma del Sector Salud del BM). Igual-
margen de sus méritos en atenciones cru- mente, la Revisión del Gasto Público (2004)
ciales, como los partos atendidos profesio- mostró diferencias en la cobertura profesio-
nalmente, el SUMI ha fallado en alcanzar la nal de nacimientos, transitando del 60 por
misma cobertura en algunas atenciones de ciento para la población no-indígena al 37
morbilidad general, por lo que se recomien- por ciento para la población indígena en
da reformar el registro de los beneficiarios y 2001.
así la información generada será usada de Los actuales gastos de salud no enfren-
una mejor forma para aumentar la efectivi- tan estas inequidades. Los fondos que el
dad de la cobertura. Es también aconsejable presupuesto proporciona a las prefecturas
explorar el uso de mecanismos de pago más no muestran asignaciones equitativas en
sofisticados, tales como una fórmula per términos per cápita (Gráfico 6.1) y tampoco
cápita del SUMI para proveedores de cuida- existe una clara correlación con el porcenta-
do básico de salud, lo que podría proporcio- je de los pobres que residen en cada depar-
nar bases más equitativas para aumentar su tamento de Bolivia.
efectividad, así como un mejor incentivo Se puede esperar y justificar algunas di-
para la afiliación o registro de los pobres. ferencias territoriales, pero lo ideal es que
Un punto de partida podría ser la actual los recursos se asignen de acuerdo con las
asignación per cápita para el SUMI, finan- necesidades de la población. Este principio
ciada en todo el país con una porción del podría ser alcanzado mediante el uso de un
10% de los recursos de coparticipación de paquete estandarizado de servicios básicos,
las municipalidades. que esté relacionado con los gastos per cá-
pita, corregidos, si es necesario, por algún
II.2 Inequidades factor de pobreza u otro indicador. El Gráfi-
Adicionalmente, las problemáticas in- co 6.1 muestra que los recursos asignados
equidades persisten en las condiciones de para financiamiento de salud no son sensi-
salud en el país. De acuerdo con la encuesta bles con el perfil de la población. Una mayor
del gobierno, después del censo de 2002, la equidad en los mecanismos de asignación
mortalidad materna45 era de 320 en el alti- del presupuesto podría cerrar las brechas,
plano (incluyendo La Paz, Potosí y Oruro), mostradas en el gráfico, en aquellos depar-
147 en los valles (Cochabamba, Chuquisaca tamentos que están por debajo del promedio
% Pobreza
150
50
100 40
30
50 20
10
0 0
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pnado
País
Presupuesto aprobado Porcentaje de población pobre
Presupuesto ejecutado
del país (las brechas serían las diferencias dida podría involucrar cambios en la asig-
entre las asignaciones del presupuesto y los nación básica per cápita mediante el uso de
niveles de población, que son visibles en el indicadores de demandas relativas al servi-
Gráfico 6.2.) cio, reflejando los diferentes niveles de po-
Es posible emplear una “estrategia de breza o costos de entrega de servicio (qui-
cierre de brechas” para este ajuste. Una me- zás reflejando la dispersión de la población
25%
10%
5%
0%
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pnado
o las distancias de las instalaciones de sa- rio). Asimismo, apoyan a las municipali-
lud). Esto implicaría proporcionar a todos dades a financiar los requerimientos para
sus ciudadanos un “paquete básico de ser- los gastos de esta infraestructura.
vicios de salud”. > Recursos humanos: Las prefecturas tam-
bién son responsables de pagar a los tra-
III. ACTUALES ARREGLOS bajadores departamentales de salud (in-
INSTITUCIONALES DEL cluyendo a los que trabajan en centros
SECTOR SALUD de cuidado primario) que recluta o con-
trata el MSD. Además, determinan sus ni-
III.1 Organización y veles salariales y pueden retirarlos.
financiamiento Municipalidades. Las responsabilidades
El Ministerio de Salud y Deportes (MSD) de las municipalidades son las siguientes:
es la autoridad nacional de salud de Bolivia. > Red de salud primaria y secundaria. Las
Es responsable por la supervisión general municipalidades son responsables de las
del sistema, tanto para los bienes de salud redes de Salud Primaria y Secundaria,
pública como para el cuidado de salud de la compuestas por diferentes centros de sa-
población. El MSD posee casi todo el control lud. Estas redes son supervisadas por un
sobre los recursos pertenecientes al perso- Directorio Local de Salud (DILOS) con la
nal del sector, los recursos para programas participación de representantes de las
verticales (escudo epidemiológico, vacuna- SEDES, los alcaldes municipales y la co-
ciones y control de enfermedades transmisi- munidad. Las redes son coordinadas por
bles, tales como malaria y Mal de Chagas), administradores cuya principal respon-
los recursos de los donantes o agencias mul- sabilidad es la entrega de los elementos
tilaterales y algunos recursos de las inver- del programa SUMI. Las municipalidades
siones sectoriales. poseen y están encargadas de invertir y
Las prefecturas, a través de sus Secreta- mantener la infraestructura de salud.
rías Departamentales de Salud (SEDES), es- > Recursos humanos: Las municipalidades
tán encargadas de lo siguiente: administran parcialmente al personal de
> Supervisión: Son responsables de asegu- los centros de salud.
rar el cumplimiento de las regulaciones Financiamiento. Los gastos del sector
nacionales respecto a los servicios de- público salud en el año 2003, totalizaron
partamentales. 1.066 millones de Bolivianos, comprendien-
> Salud Pública: Son responsables de admi- do casi el 25 por ciento del gasto público
nistrar algunas actividades de salud pú- (tablas 6.4 y 6.5). Sus características signi-
blica, por ejemplo, vigilancia o campa- ficativas son las siguientes:
ñas de salud pública, en coordinación > El financiamiento del MSD viene del pre-
con el MSD. supuesto regular del Gobierno y se rela-
> Infraestructura: También son responsa- ciona a los programas de salud y gastos
bles de la propiedad, reemplazo y mante- operativos del Ministerio. El MSD distri-
nimiento de la infraestructura, así como buye algunos de estos fondos a las pre-
del cuidado de la salud que no se ha trans- fecturas.
ferido a las municipalidades (algunas ins- > El financiamiento para los recursos hu-
talaciones específicas de cuidado tercia- manos del sector de salud se recibe del
102
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
Tabla 6.5 - GASTOS POR NIVELES DE ATENCIÓN (en miles de US$), 2002
Presupuesto fiscal
Presupuesto operativo MSD
+ campañas
Municipalidades
Gastos de capital
Gestión
Financiamiento Responsabilidad
responsabilidades por los recursos huma- zadas a las prefecturas, de conformidad con
nos permanecen bajo los auspicios de las la Ley 1995 y aquellas funciones encargadas
SEDES y del nivel central.47 a las municipalidades, de conformidad con
Estos arreglos son disfuncionales y han la Ley SUMI.
conducido a significativos problemas de Desafortunadamente, a pesar de haber
gestión, que han limitado la rendición de tenido buena intención, la Ley de Descon-
cuentas y han impedido colectivamente el centración48 (1995) y la Ley de Participación
mejoramiento de los servicios de salud. Popular han causado confusión, porque ado-
El proceso de la descentralización en el lecen de una asignación específica de res-
sector salud, que fue iniciado hace casi diez ponsabilidades. La confusión surge porque la
años, no ha mejorado esta situación, porque Ley de Desconcentración tenía la intención
dejó difusas las responsabilidades en los di- de otorgar a las prefecturas el pago de sala-
ferentes niveles de gobierno. Además, ha rios de los trabajadores en salud y de ser co-
existido confusión en torno a la distinción responsable por la inversión y mantenimien-
entre las funciones asignadas o descentrali- to de las instalaciones sanitarias, mientras
47 Dos factores han impedido la descentralización de recursos humanos. Las capacidades de las
municipalidades (especialmente las más pequeñas) están muy limitadas para monitorear el desempeño
o calidad del personal de salud. Adicionalmente, ha habido insuficiente estabilidad en los arreglos
institucionales para permitir el desarrollo de la capacidad local. El SUMI fue creado en 2003 para
reemplazar el anterior Seguro Madre y Niño, y las DILOS (creadas a mediados de los 1990s) fueron
reemplazadas en 2002, después de que otra iniciativa orientada a organizar los Distritos de Salud fue
rechazada.
que la Ley de Participación Popular asignó a ción, como se manifiesta en las tasas de mor-
las municipalidades las responsabilidades de talidad materna e infantil. Para su reducción,
la gestión y mantenimiento de la red de sa- tendrán que hacerse esfuerzos concertados
lud. Consecuentemente, las prefecturas no para mejorar los servicios de salud. A estos fi-
han asumido el rol esperado como coordina- nes, la descentralización podría proporcionar
doras del desarrollo de la salud regional. algunas ventajas y oportunidades—siempre
De la misma manera, tampoco se han lo- que algunos pre-requisitos importantes estén
grado mejores resultados de salud. Algunos presentes. Estos se analizan a continuación.
esfuerzos hechos en el pasado para superar la
pobre calidad del servicio, incluyeron la firma IV. DESCENTRALIZACIÓN FUTURA:
de Convenios de Administración. Estos ‘cua- OPCIONES DE POLÍTICA
si-contratos’49 denominados “Compromisos
de Gestión” contenían estándares de desem- Para Bolivia, el principal desafío de des-
peño con la intención de normar las activida- centralización consiste en lograr un vínculo
des regionales de salud pública. Los acuerdos más cercano entre los recursos asignados a
fueron firmados entre el MSD y las SEDES des- diferentes niveles de gobierno y las respon-
de fines de los 90, así como entre las SEDES y sabilidades y poderes administrativos sobre
las municipalidades. Sin embargo, los conve- estos recursos. El desafío crucial es desarro-
nios no han sido fiscalizados y, por tanto, sus llar una administración adecuada de salud en
impactos fueron limitados. el nivel regional para que los departamentos
Como resultado, los cambios efectuados puedan responder mejor a las demandas por
durante los pasados diez años no han re- una entrega de servicios más equitativa y
suelto el asunto de la responsabilidad en la eficiente, con mayor atención a los necesita-
entrega del servicio. Por tanto, el problema dos, que no tienen una adecuada atención.
de Bolivia en el campo de salud (aparte del Esto se aplica, tanto a la atención de la salud
tema de los recursos) es principalmente su primaria como secundaria, así como a la en-
desorganización, debido a la mala asigna- trega de servicios de salud pública.
ción de responsabilidades en el sector y su Para que la descentralización sea efecti-
insuficiente monitoreo, pese a que se han va, Bolivia debe desarrollar e implementar
tomado iniciativas para superar estas difi- una estrategia apropiada. Una revisión de la
cultades. Desafortunadamente, las solucio- experiencia pasada demuestra que la ten-
nes que se necesitan aún son difíciles de al- dencia de esta nueva estrategia tiene que
canzar. Sus costos potenciales de transac- contener una mejor definición de las priori-
ción son muy elevados, como se evidencia dades de salud, la organización del sector y
en los diferentes esfuerzos orientados a co- las asignaciones de recursos.
ordinar la MSD con las SEDES y las SEDES con
las municipalidades (respecto a las DILOS). IV.1 Experiencia internacional
Se considera que estos problemas han te- Sería útil tener en cuenta la experiencia
nido—entre otros factores—un efecto nega- internacional y las lecciones aprendidas, así
tivo en las condiciones de salud de la pobla- como los principios para la descentraliza-
49 El término “quasi contratos” se aplica porque no están basados en un sistema de administración total
en base a resultados (como en el RU o Nueva Zelanda, por ejemplo).
106
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
ción de salud que ahora son casi universal- Las reformas que han sido implementa-
mente reconocidos y aceptados. das alrededor del mundo han demostrado la
La literatura sobre experiencias de des- utilidad de cambiar incentivos en las orga-
centralización en el sector muestra que una nizaciones del sector salud, con la finali-
mayor eficiencia y la rendición de cuentas dad de aumentar su eficiencia. El sistema
son temas comunes y a la vez metas princi- de salud del Reino Unido tuvo una expe-
pales. También enfatiza dos aspectos rela- riencia denominada “separación compra-
cionados con la transferencia de funciones dor-proveedor”, que optó por separar a las
de los niveles centrales a los niveles locales: entidades financieras de los proveedores de
uno es la descentralización administrativa servicios. Otros países han hecho distincio-
(autonomía sobre los recursos destinados a nes entre quien: (i) provee recursos, (ii)
las actividades de salud) y otro, la descen- administra recursos y gestiona y unifica los
tralización de capacidades (determinación riesgos de salud (risk pooling), y (iii) aque-
de políticas de salud en las regiones). La li- llos que realizan transacciones financieras
teratura también demuestra que lograr ma- con los proveedores (comprando y adqui-
yor eficiencia y rendición de cuentas es úni- riendo servicios).
camente posible cuando las siguientes con- Los cambios en los incentivos a los pro-
diciones de éxito están presentes: veedores han incluido: (i) reforzar las sepa-
> suficiente capacidad administrativa y raciones entre compradores y proveedores,
gerencial; así como introducir nuevos mecanismos de
> claras definiciones de responsabilidad; pago a los proveedores; (ii) introducir mayor
> voluntad del gobierno central para apo- competencia entre los proveedores para se-
yar enfoques flexibles a fin de enfrentar guros obligatorios o paquetes de servicios; y
las distintas situaciones locales. (iii) modernizar tanto a los proveedores de
La experiencia ha mostrado que la ausen- servicios públicos como a los administrado-
cia de las mencionadas condiciones, condu- res de los seguros.
ce a consecuencias muy negativas tales co- Actualmente, la tendencia global en la
mo debilidades en las regulaciones, manipu- organización de servicios de salud es dividir
lación política del sector y mayor desigual- claramente entre (i) la gobernabilidad (o
dad en los servicios de salud. regulación) del sector y (ii) el financia-
Adicionalmente, la experiencia indica que miento y la provisión de la salud. Incluso
existen algunas áreas donde no se aconseja algunos países han creado diferentes enti-
descentralizar. Estas han sido denominadas dades para llevar a cabo estas funciones.
“Funciones Esenciales de Salud Pública”: Adicionalmente, ha quedado claro que las
> el marco básico de la política de salud y funciones de financiamiento y la provisión
establecimiento de prioridades; requiere competencias diferentes a las que
> la determinación de las decisiones estra- usualmente ejercen las agencias de finan-
tégicas sobre los recursos para la salud; ciamiento (que son más preocupadas con la
> la regulación de los actores del sector, equidad y protección financiera de las fami-
sus responsabilidades y transacciones; lias), o los proveedores de servicios (que
> el monitoreo y evaluación del estado de enfocan en los productos de las instancias
salud de la población, así como el acceso de atención de salud y—dependiendo de
y la calidad de los servicios. sus incentivos—también en la eficiencia
107
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD
> Deben definirse criterios para transferir contratos, incluyendo personal de hospi-
recursos y responsabilidades a aquellos tales. Adicionalmente, las municipalida-
gobiernos que son más eficientes en la des también podrían encargarse del re-
provisión de los servicios pertinentes. clutamiento, despido y movimiento del
personal.
IV.5 Escenarios y opciones para La primera alternativa—a cargo del go-
la descentralización de la salud bierno departamental—es más adecuada en
La segunda fase de descentralización de la actual situación de Bolivia, por las si-
Bolivia está enfocada en los gobiernos re- guientes razones:
gionales. Esto requiere la selección de pun- > Una parte importante de los recursos fi-
tos de entrada a las reformas, con el fin de nancieros del sector ya están descentra-
establecer una secuencia apropiada para la lizados a los gobiernos departamentales
implementación. Al respecto, existen ven- (para pago de salarios del personal de
tajas y desventajas significativas entre dife- salud).
rentes diseños posibles. Por tanto, es bueno > Los gobiernos departamentales tienen
considerar las varias opciones disponibles mayores economías de escala, que son
bajo las cuales, ya sea los niveles departa- importantes para la eficiente producción
mentales o municipales, puedan fortalecer- de los servicios de salud.
se mediante el proceso. > También existen potenciales economías
Desde un punto de vista institucional y de escala para la supervisión y monitoreo
de entrega de servicio, existen varias opcio- del sector (i.e., existen solamente nueve
nes para enfrentar los actuales desafíos de gobiernos departamentales, pero más de
la salud, incluyendo la re-centralización (la 300 municipalidades). El Ministerio po-
que podría mejorar posiblemente la coordi- dría negociar mejor y hacer un efectivo
nación y control). Sin embargo, no es posi- seguimiento a las metas de la entrega de
ble que la re-centralización pueda llevarse a servicio, con un número más pequeño de
cabo en vista de la actual tendencia a la au- gobiernos departamentales.
tonomía de los gobiernos departamentales. > Podría lograrse una mejor administra-
Por tanto, en los hechos, parecen existir so- ción si se concentran, en las autoridades
lamente dos alternativas básicas: de los departamentos, los recursos asig-
> Opción uno: Asignar a los gobiernos de- nados al sector salud, ya que ellos tam-
partamentales la entrega completa del bién son responsables por el personal
servicio de salud. Las autoridades depar- mientras que las municipalidades se en-
tamentales, a través de sus oficinas re- cargan de la infraestructura.
gionales de salud dependientes (SEDES),
asumirían la responsabilidad completa IV.6 Descripción detallada de
sobre la entrega de servicios de salud. la opción uno: los gobiernos
> Opción dos: Asignar a las municipalida- departamentales se encargan
des la responsabilidad total de la entrega de la entrega de los servicios
de salud. Podrían encargarse de las ins- de salud
talaciones y el personal en sus jurisdic- Una transferencia de responsabilidades
ciones. Esto también incluiría asumir las de los servicios de salud a los gobiernos de-
responsabilidades de la planilla y los partamentales, podría requerir el re-alinea-
109
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD
miento de las responsabilidades del Minis- implementar un sector salud más descen-
terio de Salud, las municipalidades y el SU- tralizado, que asuma total responsabilidad
MI. Un modelo para esto se indica a conti- departamental y gubernamental para el
nuación. cuidado de la salud primaria y secundaria,
La estructura recomendada parte de la adicionalmente a la salud pública. Estas
definición de los principales desafíos del nuevas relaciones podrían incluir la adop-
sector, previamente debatidos en la Revi- ción de una serie de reglas que potencien la
sión del Gasto Público del Banco Mundial. eficiencia y pongan en vigencia la respon-
Estos incluían: (i) la pobre definición de res- sabilidad requerida. Colectivamente, las
ponsabilidades entre los diferentes niveles reglas formarían un marco coherente de in-
del gobierno, (ii) las inadecuadas capacida- centivo para los varios gobiernos en el sec-
des institucionales en los departamentos y tor salud. Estas reglas se describen más
municipalidades, y (iii) las pequeñas econo- adelante.
mías de escala de las municipalidades. La
Tabla 6.7 muestra su relación con la opción Reglas fiscales generales. El sector sa-
uno recomendada. lud debe operar bajo el régimen de respon-
sabilidad fiscal del gobierno. En conjunción
a) ¿Qué responsabilidades deben con las reglas del presupuesto ya estableci-
adoptarse y cómo trabajan los das, el Ministerio de Hacienda podría emitir
incentivos? regulaciones específicas sobre techos pre-
A continuación, el Gráfico 6.4 muestra supuestales para gastos de recursos huma-
las modificaciones institucionales y finan- nos y/o el número máximo de personal de-
cieras para el modelo recomendado a fin de partamental del gobierno.
MSD
Presupuesto
Supervisión global
Planilla y gasto
de capital
Departamentos Red de salud
Gestión
Coordinación
Municipios
Monitoreo
Financiamiento Responsabilidad
Fuente: Banco Mundial.
guientes serían las responsabilidades de los nuar proporcionando los fondos requeri-
gobiernos departamentales: dos). Esto sería conducido bajo las reglas
> Reglas y estándares. Tendrían la autori- de responsabilidad fiscal del Ministerio
dad sobre los estándares nacionales en la de Hacienda (Véase la sección sobre ges-
organización de instalaciones de salud, tión de recursos humanos).
inversiones y mantenimiento. > Medicamentos. Los gobiernos departa-
> Salud pública. Tendrían la autoridad y el mentales continuarían obteniendo los
poder para implementar las políticas na- medicamentos y otros insumos del MSD,
cionales sobre la vigilancia epidemioló- si es que esta práctica continúa siendo
gica, promoción de la salud y prevención económica y confiable.
de enfermedades. > Infraestructura y mantenimiento. Los
> Organización de servicios de salud y gobiernos departamentales serían res-
redes. Los gobiernos departamentales ponsables por el reemplazo y construc-
planificarían y decidirían cómo organi- ción de nueva infraestructura, con recur-
zar las redes de la atención de salud, de sos del presupuesto o aquellos propor-
acuerdo con las reglas del MSD. Las SE- cionados por donaciones o créditos del
DES podrían diseñar la distribución del Fondo de Inversión Social y Productivi-
sistema de referencias, decidir con las dad Nacional. Los gobiernos departa-
municipalidades sobre la ubicación y na- mentales financiarían los costos operati-
turaleza de las nuevas instalaciones, y vos de estas instalaciones con los recur-
determinar inversiones y asignaciones sos centralmente asignados o con sus
de recursos humanos. Las municipalida- propios ingresos.
des transferirían sus responsabilidades
sobre las inversiones en instalaciones de d) Futuras responsabilidades
salud a las prefecturas (aún bajo el fi- municipales
nanciamiento del SUMI). A pesar de no ser técnicamente ideal, los
> Financiamiento. El financiamiento de la gobiernos departamentales continuarían
entrega de servicios vendría del SUMI y compartiendo responsabilidades con las
del presupuesto regular. municipalidades, principalmente debido a
> Recursos humanos. La gestión de recur- las dificultades previsibles para cambiar la
sos humanos sería descentralizada a los Ley de Participación Popular. Esto significa-
gobiernos departamentales para atender ría lo siguiente:
tanto la salud pública como las tareas re- > Infraestructura: Asumiendo que el pre-
lacionadas a los servicios. El personal de sente arreglo de responsabilidad concu-
las SEDES se volvería entonces totalmen- rrente (responsabilidad compartida)
te dependiente de los gobiernos departa- permanezca intacto, las municipalida-
mentales (no más del MSD). Las SEDES des continuarían siendo responsables
tendrían capacidad para contratar, reti- de las instalaciones de salud. Durante
rar y reubicar al personal, así como eva- cualquier transición, sin embargo, sería
luar su desempeño y capacitarlo. Todo deseable que los gobiernos departa-
esto complementando su actual rol de mentales acuerden con las municipali-
pago de salarios (los presupuestos del dades las inversiones en nuevas instala-
gobierno departamental podrían conti- ciones.
113
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD
> Participación del interesado y planifi- nar los costos por esos servicios (en ca-
cación estratégica local: Las municipa- so de que sus honorarios tuviesen que
lidades tendrían un rol colaborador al in- ajustarse).
volucrar a las comunidades en las deci-
siones y dar apoyo al sistema de aten- IV.7 Implementando
ción de la salud. la descentralización
> Monitoreo: Las municipalidades podrían de la salud
contribuir a monitorear la entrega de Se requieren tres pasos de implementa-
servicio, involucrando a los interesados y ción a ser tomados en cuenta para que la
comunidades locales. descentralización sea exitosa y se amplíen
los servicios mejorados. Los tres pasos son:
e) SUMI (i) asegurar las capacidades institucionales
Las transferencias del SUMI, así como las básicas, (ii) institucionalizar las transferen-
directas del MSD, continuarían siendo las cias y (iii) monitorear el desempeño.
principales fuentes de financiamiento del
sector. A mediano plazo, el SUMI podría ser- a) Asegurar las capacidades
vir como una referencia para la asignación institucionales básicas
de recursos globales, dada su información Antes de que estas nuevas responsabili-
útil para la producción y productividad del dades sean transferidas, deben estar en fun-
sector. Sin embargo, se recomiendan dos cionamiento mínimas capacidades institu-
cambios: cionales e información clave para la toma de
> Arreglos de financiamiento: El SUMI decisiones (Cuadro 6.8).
debe cambiar su método de financia-
miento para servicios de salud. Actual- b) “Paquetes de negociación”
mente, los servicios están siendo paga- Una vez que los pasos preparatorios sean
dos a las municipalidades a través del completados, el gobierno central podría
sistema general de coparticipación. Aho- considerar transferir más responsabilidades
ra debe empezar a pagar por los servicios a los gobiernos departamentales. Sin em-
a las SEDES (como representantes de los bargo, los actuales intereses de los diferen-
gobiernos departamentales) o directa- tes niveles de gobierno no necesariamente
mente a los proveedores. Esta modalidad proveen una base común y adecuada para
incluiría un cambio principal, pero debe- decidir sobre las reglas a ser implementa-
ría efectuarse mediante una implemen- das. Dadas estas posibles diferencias, el go-
tación gradual (en fases), con el fin de bierno central podría construir “paquetes de
asegurar la neutralidad fiscal y facilitar negociación” para lograr un acuerdo entre el
el desarrollo de capacidades. También nivel nacional como de los gobiernos depar-
debería realizarse en concordancia con tamentales.
las decisiones sobre otros mecanismos El paquete descrito en la Tabla 6.9 con-
de transferencia, vinculados con los ob- tiene una selección de elementos clave que
jetivos nacionales. son necesarios para mejorar los servicios de
> Objetivo: El SUMI debe ser reforzado salud. Los compromisos que proponen de-
para identificar a la población que no ha ben ser atractivos para ambos niveles de go-
recibido el servicio de salud y determi- bierno.
114
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
Santa Cruz
Chuquisaca
Tarija
Bolivia
Oruro
Pando
Potosi
Cochabamba
La Paz
Gráfico 6.6 - ESTIMACIÓN DE COBERTURA DEL 4TO CONTROL PRENATAL EN DICIEMBRE DE 2005
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Beni
Chuquisaca
Cochabamba
La Paz
Oruro
Pando
Santa Cruz
Tarija
Bolivia
Potosí
Chuquisaca
Pando
Santa Cruz
Oruro
Tarija
Bolivia
Potosí
Cochabamba
La Paz
Caminos primarios. La calidad de los ca- tasas de pobreza y que suelen tener menor
minos primarios ha mejorado en años recien- densidad poblacional (Gráfico 7.1). Estos
tes (Cuadro 7.2). Entre 1998 y 2001, la pro- departamentos tienen mayores restriccio-
porción de caminos “malos” descendió de 32 nes para la construcción y mantenimiento
por ciento a 14 por ciento, mientras que la de caminos secundarios. A la inversa, los
porción de “muy buenos” subió de uno por departamentos con mayor población (La
ciento a 12 por ciento. Sin embargo, existe Paz, Cochabamba, Santa Cruz y Tarija),
mucho campo para introducir más mejoras. tienen capacidades mucho mejores para
invertir en caminos secundarios. Por tan-
Caminos secundarios. Los caminos se- to, los gobiernos departamentales no es-
cundarios también son pobres y sus condi- tán en igualdad de condiciones para fi-
ciones considerablemente peores a las de la nanciar caminos secundarios y necesitan
red primaria. Se presentan dos problemas ayuda para reducir estas desigualdades.
principales:
(i) Existen desigualdades regionales en la Caminos terciarios. Los caminos tercia-
calidad de los caminos. Tarija tiene el 15 rios también se consideran de pobre calidad
por ciento de sus caminos pavimentados, (en base a información limitada), porque
frente al casi 2 por ciento en departa- son principalmente de grava y tierra. Estos
mentos como Potosí o Pando (Cuadro caminos requieren niveles relativamente
7.3). Aún en Santa Cruz, que depende bajos de capital para su mantenimiento.
fuertemente de la industria de las agro
exportaciones, solamente el 11 por cien- Implicancias. Una red caminera pobre
to de su red está pavimentada. implica altos costos de transporte e impide
(ii)También existen desigualdades regionales el crecimiento económico potencial. Eleva
en la disponibilidad de fondos para cami- los costos de transporte, que son del 10 al
nos secundarios lo que afecta a los depar- 30 por ciento más altos en Bolivia que en los
tamentos de Bolivia que tienen mayores países vecinos. También impide la integra-
123
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS
300%
Población por kilometros de caminos
250%
200%
secundarios
150%
100%
50%
0%
Potosí
Beni
Chuquisaca
Tarija
Santa Cruz
Pando
Oruro
La Paz
Promedio
Cochabamba
nacional
20
15
10
-5
1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003
Inversiones en PIB Linear (Inversiones Linear (PIB)
transporte en transporte)
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
Santa Cruz Tarija Cochabamba La Paz Oruro Chuquisaca Pando Beni Potosí
Impuestos Préstamos externos Donaciones % de PIB
méstico solamente totalizó el 1.26 por También existen diferentes fuentes de fi-
ciento del PIB (Tabla 7.4). El mismo cua- nanciamiento para gastos de caminos entre
dro también muestra los diferentes recur- departamentos. El Gráfico 7.3 muestra las
sos empleados para caminos primarios, se- diferentes fuentes para llegar al total gene-
cundarios y terciarios. Los caminos secun- ral de caminos primarios, secundarios y ter-
darios, responsabilidad de los gobiernos ciarios, así como su distribución a través de
departamentales fueron financiados con los nueve departamentos. Los datos sugie-
US$543.8 millones de financiamiento ex- ren la necesidad de Bolivia de fundamentar
terno y US$285.7 millones de fondos do- su financiamiento con una política nacional
mésticos. de caminos, especialmente si se profundiza
126
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
51 Las transferencias y los gastos en caminos deben interpretarse con cuidado. Una razón es que estos
fondos se clasifican en formas diferentes, dependiendo del arreglo financiero y de la entidad pública.
Existen fondos que son prestados por bancos multilaterales, otros son donaciones de los donantes
oficiales y otros son financiados directamente con los impuestos de hidrocarburos y otros recursos
domésticos. Debido a que los fondos domésticos y de donación no están formalmente asociados con un
tipo específico de actividad caminera, y debido también a que las prefecturas y municipalidades en
Bolivia no contratan sino ejecutan trabajos de caminos directamente, la contabilidad de las operaciones
de mantenimiento y construcción no están clasificadas uniformemente por las instituciones de caminos.
Adicionalmente, mientras que el SNC clasifica las capas de corte del mantenimiento como gastos
corrientes, las entidades de caminos subnacionales las tratan como operaciones de inversión.
127
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS
2,5
40
% de PIB
2,0
30
1,5
20 % de inversión
pública total 1,0
10 0,5
0 0,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2004
2003 SNC
Prefecturas
Municipios
2002
2001
52 No existe un arreglo explícito de la distribución de las recaudaciones de los peajes, si es que las
transferencias son netas de los gastos operativos (Articulo 20).
53 Por ejemplo, las transferencias en Santa Cruz normalmente tienen un retraso de un mes.
129
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS
Desde 1998, la red primaria de caminos ha aumentado en un 40 por ciento. Al mismo tiempo, la lon-
gitud de la red municipal ha decrecido significativamente. En 1996, era de 39.500 Km. de longitud, pe-
ro en 2004 los caminos municipales eran solamente 33.700 Km. Mientras tanto la red global de cami-
nos ha aumentado en casi 9.500 Km. La razón de esta tendencia son las presiones políticas regionales
que, a la luz de las mejores oportunidades de financiamiento para los caminos primarios (que también
incluyen fuentes externas), buscan mejorar la red de caminos existente en los departamentos. Sin em-
bargo, esta constante re-clasificación de caminos socava la planificación y limita las posibilidades del
SNC de hacer un adecuado mantenimiento de la red primaria de caminos.
blema ilustra la importancia de resolver las > Falta de una oficina de planificación.
ambigüedades en los acuerdos instituciona- A diferencia de otros países, las inversio-
les del sector. nes en caminos absorben una porción
Las secciones siguientes analizan los ro- substancial del presupuesto y el Ministe-
les y el desempeño de las agencias del sec- rio no tiene una unidad jerárquica de pla-
tor caminos en los niveles nacional, depar- nificación en su oficina principal. Una
tamental y municipal. oficina así podría ser útil para revisar y
proponer políticas del sector y nuevas re-
a) El nivel del gobierno nacional gulaciones sobre bases concertadas, así
Ministerio de servicios y obras públi- como consolidar información técnica y
cas. El Ministerio de Servicios y Obras Públi- financiera sobre las varias redes de cami-
cas regula el sector transporte a nivel nacio- nos y otros sistemas de transporte. Esto
nal. La Dirección de Transporte de Tierra es- facilitaría una mejor planificación de ac-
tá a cargo de la política de caminos y regula tividades de economía nacional (por
la seguridad y calidad de las salvaguardas en ejemplo, el comercio).
las tres redes54. > Débil cumplimiento de sanciones. Las
El Ministerio tiene varias deficiencias, regulaciones del Ministerio para la cons-
incluyendo las siguientes: trucción y desarrollo de caminos (princi-
> Falta de política nacional del sector de palmente para la red primaria) son pocas
caminos. El Ministerio no formula políti- veces cumplidas y sancionadas.
cas para todo el sector de caminos. La Servicio nacional de caminos (SNC). El
formulación de políticas está fragmenta- SNC está adscrito al Ministerio, pero funcio-
da entre los niveles nacional, departa- na como una agencia autónoma. Tiene su
mental y municipal. propio status legal y administrativo, patri-
54 Artículo 25, D.S. 26973, regula la Ley Orgánica del Ejecutivo (LOPE).
130
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
monio y activos, así como gestión técnica y ada una organización de apoyo de aproxi-
administrativa independiente. El SNC es res- madamente 350 personas, casi la misma
ponsable de la planificación, programación, cantidad de personal del SNC después de su
ingeniería, construcción, conservación, descentralización. Subsiguientemente, el
mantenimiento y rehabilitación de la red SNC se volvió todavía más autónomo. Sus
primaria55. Tiene funciones administrativas directores son elegidos por el Presidente de
y ejecutivas desconcentradas en todos los la República de Bolivia en base a una terna
departamentos. Estas divisiones están a propuesta por el Congreso y su personal pro-
cargo de la planificación y mantenimiento fesional es elegido sobre la base de criterios
de los caminos primarios, efectuando su técnicos y procesos competitivos.
evaluación anual y reasignando recursos en- El SNC ha mejorado sustancialmente su
tre distritos en casos de emergencia56. capacidad institucional en años recientes.
En el pasado, el SNC estuvo sujeto a drás- Este avance va de la mano con su organiza-
ticos cambios institucionales que lo han ción más flexible, que le ha permitido con-
afectado adversamente. En 1995, la red pri- tratar a empresas locales para las tareas de
maria de caminos fue descentralizada hacia construcción y mantenimiento de caminos
los SEPCAM. Sin embargo, en 1999, estos primarios57, aunque algunas actividades to-
caminos fueron re-centralizados al SNC. En davía son ejecutadas directamente por el
el proceso, la mayor parte de su memoria SNC. En los últimos años también ha podido
institucional así como bienes físicos y hu- mejorar la programación de mantenimiento,
manos, se perdió. En enero de 2000, el go- contratación y supervisión, aunque existe
bierno de Bolivia contrató consultores para espacio significativo para mayores mejoras,
reorientar al SNC de las tareas operativas di- por ejemplo, en la adquisición y gestión fi-
rectas a las de contratos para que se encar- nanciera. El SNC también diseñó un progra-
gue de administrar y supervisar el desempe- ma de contratación del sector privado para
ño de los contratados. A ese efecto, fue cre- el mantenimiento de caminos.58
56 Para llevar adelante sus responsabilidades, el SNC tiene seis divisiones: Administración Financiera,
Construcción, Medio Ambiente, Planificación y Desarrollo Técnico, Conservación y Legal.
58 Un programa piloto, iniciado con recursos del Banco Mundial, financió el Proyecto de Mantenimiento de
Caminos Secundarios, probando exitosamente este enfoque, que inicialmente, en el período de
transición confrontó dificultades. En la actualidad el programa de mantenimiento de rutina tiene un
costo estimado de US$2.233/km-año (dentro de los hitos internacionales) y se realiza a través de: (i)
contratos con compañías del sector privado que efectúan las principales actividades que requieren
maquinaria especializada (43 contratos que cubren una longitud total de 12.200 Km. representando
US$20 millones); y (ii) un programa de trabajo intenso de mantenimiento de rutina a través de micro
empresas que cubren 10,200 Km., generando más de 2.291 empleos y con un costo total de US$5,4
millones.
131
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS
59 Los caminos de la red departamental son aquellos que cumplen con las siguientes condiciones: a)
integración departamental; b) se conectan con la Red Fundamental; c) conmutan caminos que están
ubicados cerca de zonas productivas que permitan una rápida conexión a través de una ruta
Fundamental; d) conectan sistemas de transporte inter modal de relevancia departamental; e) acceso al
desarrollo de postes de ámbito departamental; y f) cumplen las reglas de protección del medio
ambiente y sus requerimientos.
62 Con respecto a los derechos de vía, por ejemplo, las regulaciones solo existen para los caminos
primarios, permitiendo el ancho de camino de 100 metros (50 metros en cada carril), pero no para
caminos departamentales y municipales.
133
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS
63 El artículo 15 establece que “los equipos técnicos móviles pueden establecerse bajo la responsabilidad
de los responsables residentes”.
134
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
Un tercio del equipo en el SEPCAM Santa Cruz es obsoleto, lo que hace el mantenimiento de sus ca-
minos muy costoso e insostenible. El SEPCAM se las ha arreglado para aumentar sus fondos propios, pro-
porcionando servicios de pavimentación de caminos (producción de capa base y sub base) a terceros,
que usan otros tipos de maquinaria. Estos fondos han servido para comprar y reponer equipo de man-
tenimiento de rutina. El SEPCAM en Santa Cruz quiso vender todo el equipo de mantenimiento hereda-
do del SNC, pero estas viejas unidades eran todavía de propiedad del SNC y no se podía disponer de ellas
hasta que el problema de propiedad fuese solucionado. Por otra parte, el Gobierno del Japón había acor-
dado la donación de dos unidades pero, debido a la posición del gobierno central, nunca pudieron ser
recibidas. Al final, se le dio mayor prioridad a una donación de dos radares para el aeropuerto de Santa
Cruz. Por tanto, el SEPCAM Santa Cruz continúa, en su esfuerzo por captar recursos, ejecutando obras
de pavimentación a través de todo el departamento, abarcando 15 provincias y 56 municipalidades.
En Santa Cruz, los servicios de caminos se proporcionan a través de una dirección provincial en 9 de
las 15 provincias, con un solo responsable residente que ejecuta y planifica todas las actividades de
mantenimiento con representantes del CPPP (Consejo de Planificación Participativa Provincial) local y
las municipalidades coordinando la movilización de la maquinaria y de los insumos. En conexión con la
dirección provincial, el CPPP tiene un rol que le autoriza a expresar las necesidades de mejoramiento de
los caminos de acceso ante el SEPCAM. Por tanto, Santa Cruz propuso una ley al Congreso para descon-
centrar los poderes administrativos y fortalecer la capacidad de gestión de los caminos departamenta-
les, con la intención de conseguir recursos adicionales de presupuesto que permitan contratar más per-
sonal y comprar piezas complementarias de equipo pesado en cada una de las direcciones provinciales.
Ley del Sistema Nacional de Caminos. US$71 millones que se estimaron necesarios
Una dispersión de las disposiciones lega- para cubrir los costos rutinarios y periódicos
les (la LPP (Ley 1551), la Ley de Munici- de mantenimiento de todas las redes (con
palidades (Ley 2028) y la Ley de Descen- exclusión de los caminos urbanos).
tralización Administrativa), han genera- Esta estimación se basa en la contribu-
do conflictos institucionales y superpo- ción de los usuarios de caminos a través del
sición de responsabilidades entre los ser- descuento del impuesto al valor agregado
vicios de caminos de las prefecturas y las por el consumo de combustibles y de aque-
municipalidades. llos impuestos generalmente aplicados a
> Superposición de responsabilidad en- otros bienes en la economía. En otras pala-
tre el SEPCAM y las municipalidades. bras, los acuerdos institucionales del sector
En vista de que la construcción de cami- han sido inadecuados para superar los pro-
nos es políticamente atractiva, existen blemas de una muy limitada capacidad, fal-
superposiciones comunes relacionadas ta de responsabilidad y sensibilidad, inter-
con esta actividad en áreas de los cen- ferencia política, además de superposición y
tros urbanos de las municipalidades,64 la cambio de responsabilidades. Como resulta-
intersección de túneles y cobradores de do, los resultados de inversión y manteni-
caminos. miento de caminos en Bolivia han sido sub-
óptimos.
II.4 Evaluación Por lo tanto,—en contraste con los sec-
Fortalecer la capacidad institucional en tores de educación y salud— el principal
todos los niveles es una necesidad para el desafío de la descentralización en el sector
manejo eficiente de los activos del sector ca- caminos no es cambiar las responsabilidades
minos, para de ese modo cumplir con la fina- y los recursos desde el nivel nacional a nive-
lidad de mejorar los servicios. Excepto por al- les más bajos de gobierno. El principal des-
gunas mejoras en la red primaria de caminos, afío es lograr acuerdos institucionales que
la calidad de los caminos todavía es muy po- precisen las responsabilidades y las asigna-
bre, particularmente en los secundarios y ciones de recursos. Esto requiere (i) deter-
terciarios. Algunos atribuyen las deficiencias minar el status de los SEPCAM e incorporar-
a las difíciles condiciones geográficas y cli- los en la estructura del gobierno departa-
máticas que prevalecen en Bolivia, pero, pa- mental; (ii) definir criterios para proporcio-
ra la mayor parte, la pobre calidad de los ca- nar adecuadas provisiones de recursos a las
minos es el resultado de las débiles prácticas jurisdicciones; (iii) frenar el uso de la con-
administrativas y los disfuncionales acuer- versión de caminos secundarios en caminos
dos institucionales. Esta realidad se percibe primarios como un medio para aumentar el
muy gráficamente por el hecho de que en el acceso a los fondos; (iv) separar claramente
año 2003 el monto total de los cargos de los las responsabilidades para las áreas urbanas
usuarios de caminos se ubicó por encima de de los gobiernos departamentales vis-à-vis
US$290 millones, cuatro veces más de los las municipalidades; y (v) establecer efecti-
64 El SEPCAM Santa Cruz ha propuesto un arreglo por el cual la municipalidad puede solicitar que el CPPP
apruebe el cambio de recursos de un camino prefectural a otro con mayor necesidad de mantenimiento
de rutina. Una vez autorizado, el equipo técnico de la dirección de la provincia proced93
137
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS
vos mecanismos para monitorear el desem- agencia nacional de caminos fue transferido
peño y la responsabilidad de los productos a los SEPCAM, pero algunos no volvieron a
en cada nivel. Mayor eficiencia, más respon- sus posiciones anteriores. Las capacidades
sabilidad y una calidad mejorada de los ca- ya existentes declinaron gradualmente. Sin
minos, sólo puede lograrse poniendo estos embargo, existen ahora algunas mejoras a
cambios en vigencia. nivel nacional.
Esta experiencia proporciona útiles lec-
III. DESCENTRALIZACIÓN ciones aprendidas, que son aplicables para
EN EL SECTOR CAMINOS mejorar el marco institucional del sector. Es-
tas son las siguientes:
Las siguientes secciones buscan propor- > Las necesidades del nivel departamental
cionar lineamientos para superar las signifi- deben incluirse en una estrategia nacio-
cativas debilidades institucionales. Con es- nal del sector caminos (que todavía tie-
te propósito, es útil tener en cuenta los si- ne que ser desarrollada).
guientes cinco elementos: (i) la experiencia > Se necesita que estén disponibles las ca-
de la descentralización en Bolivia en sí mis- pacidades institucionales básicas en el
ma y las lecciones aprendidas; (ii) la expe- nivel nacional (SNC) para la supervisión,
riencia internacional en la descentralización monitoreo y asistencia técnica.
de caminos; (iii) los principios de la descen- > Se necesita que estén disponibles las ca-
tralización; (iv) los intereses de los involu- pacidades institucionales a nivel depar-
crados en el sector caminos; y (v) los ingre- tamental (SEPCAM) para planificación y
dientes estratégicos para una reforma insti- ejecución de inversiones y mantenimien-
tucional, gradual y descentralizada en el to de caminos.
sector caminos. > Es esencial definir qué nivel de gobierno
asumirá la responsabilidad de cada sec-
III.1 Experiencias de ción de la red de caminos y se deben evi-
descentralización y tar mayores redefiniciones.
lecciones en Bolivia > Las transferencias de responsabilidades
Como se anotó antes, la descentraliza- deben ser graduales e incrementales.
ción no es nueva en el sector. Entre 1995 y > Los incentivos y compromisos para el
1999 hubo un intento de transferir los cami- mantenimiento regular de caminos nece-
nos primarios a las prefecturas pero la expe- sitan estar a disposición.
riencia fracasó. El gobierno, en un intento
por remediar la situación y evitar peores re- III.2 Experiencias internacionales
sultados, decidió recentralizar las responsa- de descentralización
bilidades al nivel nacional. Esta reversión No existe un modelo estándar a seguir
fue costosa. El nivel nacional sólo podía re- para la descentralización de caminos. Los
alinear las responsabilidades, pero con res- acuerdos institucionales varían considera-
tricciones sobre aquellas relacionadas con blemente de un país a otro. Sin embargo, la
los recursos financieros concedidos a los lección general que es relevante para todos
SEPCAM, que funcionaban como agencias los arreglos institucionales —al margen
departamentales para financiar la red prima- del rol particular que tienen los gobiernos
ria de caminos. Personal competente de la locales— es retener centralmente los po-
138
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
deres sobre las políticas, incluyendo los as- que han seguido los países de América Lati-
pectos regulador y supervisor. La descen- na y Europa respecto al financiamiento y
tralización hace más compleja la coordina- ejecución de las inversiones en caminos.
ción sectorial y la elaboración de políticas. Regímenes centralizados: ejecución
Con el fin de prevenir una mala coordina- nacional y financiamiento nacional. Algu-
ción y una mayor desigualdad, es necesaria nos países mantienen centralizadas las res-
una oficina central reguladora. Esto tam- ponsabilidades de la inversión en caminos.
bién incluye asistir a los gobiernos regio- Sin embargo, la mayoría tienen agencias
nales y locales para capacitarlos en las pri- desconcentradas en el nivel regional que es-
meras etapas. tán encargadas de la ejecución. Este es el
La experiencia internacional demuestra caso de Chile y Colombia, por ejemplo.
que la descentralización genera beneficios Ejecución local con co-financiamien-
definidos para las actividades que están más to nacional. En países como Argentina (Re-
localizadas por su naturaleza, tales como cuadro 7.5), Colombia y Alemania, los go-
mantenimiento de caminos, mientras que biernos locales son responsables por la in-
produce menores beneficios para la cons- versión de caminos mientras que el nivel
trucción y la administración de caminos. Es- central comparte la carga financiera y co-fi-
tos últimos casos, debido a sus característi- nancia las inversiones. Venezuela también
cas, son mejor ejecutados en los niveles su- tiene responsabilidades descentralizadas a
periores del gobierno. La experiencia tam- los estados para la gestión de caminos, pe-
bién demuestra la importancia de analizar ro las agencias federales permanecen total-
por separado los acuerdos institucionales mente operativas, llevando a la duplicidad
para el mantenimiento de caminos y la in- de funciones y a una débil responsabilidad
versión. (Recuadro 7.6).
Ejecución local con financiamiento
a) Construcción de caminos e inversión local. En países más descentralizados como
En el caso de la construcción, las respon- Sudáfrica y Estados Unidos, los estados,
sabilidades deben ser ya sea completamen- condados locales y municipios corren casi
te centralizadas o completamente descen- con el 100 por ciento del financiamiento de
tralizadas, con el fin de poder controlar los la construcción de caminos en sus jurisdic-
costos. Existen varios enfoques diferentes ciones.
La Argentina tiene lo que se considera una de las experiencias más exitosas en la región. La red na-
cional ha estado bajo la exclusiva responsabilidad de la agencia nacional (DNV). La Argentina delegó la
administración de algunas secciones de la red (cerca de 7.000 Km., o 18 por ciento de la red) a las pro-
vincias, bajo una operación de dos años y con contratos de mantenimiento, mientras que dio concesio-
nes al sector privado por otros 10.000 Km. de alto volumen de tráfico.
Desde 1997, la Dirección Nacional de Vías Argentina (DNV) ha usado contratos de rehabilitación y
mantenimiento de largo plazo (CREMA—Contrato de Recuperación y Mantenimiento) con compañías
del sector privado para otros 12.000 Km. Algunos consideran esta iniciativa como la prueba de un nue-
vo modelo para la administración de redes nacionales de bajo-volumen. La práctica también se está im-
plementando en Chile, Colombia, Guatemala, Paraguay y Uruguay.
- Cuando existe poca capacidad para la descentralización, el primer paso debe ser transferir las res-
ponsabilidades para los caminos regionales y municipales, mientras que el manejo de la red nacio-
nal debe ser retenido por el ente central.
- La designación de funciones debe estar claramente vinculada con la asignación de responsabilida-
des de gasto para los caminos, es decir, las vías municipales deben ser ubicadas bajo los gobiernos
locales, los caminos regionales bajo los gobiernos regionales y los nacionales bajo los gobiernos
centrales.
- Las responsabilidades administrativas asociadas con los caminos y que pretendan descentralizarse
(planificación, construcción, operación y mantenimiento, política reguladora) deben estar clara-
mente designadas para evitar superposiciones.
- El financiamiento debe estar vinculado con la transferencia de responsabilidades de gastos. Se de-
be reflejar el compromiso local con el mantenimiento y desarrollo de caminos y permitir la redistri-
bución transversal de los recursos con el fin de mantener los estándares nacionales y la conección
con las redes.
> Acuerdos institucionales simples. Los estrategia nacional. Debe coordinar las in-
acuerdos institucionales deben ser sim- versiones con los gobiernos departamenta-
ples y llevar a líneas claras de responsa- les y municipalidades.
bilidad entre los niveles de gobierno. Gobiernos departamentales. Deben
> Reconocer y usar la economía política obtener total responsabilidad por los cami-
para el mejoramiento de servicios. Es nos secundarios dentro de la estrategia na-
importante reconocer la economía políti- cional. Los SEPCAM “semi-autónomos” serí-
ca de intereses: los futuros “ganadores” an incorporados en la estructura del gobier-
tienen que movilizarse y sus intereses de- no departamental, como entidades del sec-
ben estar bien articulados para lograr me- tor caminos. No habría ninguna estructura
joras en el servicio. Por esta razón, es cla- doble entre el SEPCAM y los gobiernos de-
ve controlar el fuerte interés de los futu- partamentales.
ros prefectos para llevar a cabo obras vi- Municipalidades. Las municipalidades
sibles de infraestructura, en lugar de ello continuarían siendo responsables por los
deben generarse acuerdos institucionales caminos terciarios. Ellas coordinarían el
que estén por encima de ese interés y que mantenimiento y las inversiones con los go-
conduzcan a mejores servicios. biernos departamentales.
Fase preparatoria para - Desarrollo de una estrategia nacional del sector caminos
la descentralización de que incluya los tres niveles de gobierno.
caminos y acciones - Definir la red de caminos primaria, secundaria y terciaria.
- Total despliegue de cuentas de los SEPCAM.
- Capacitar a los departamentos en gestión de recursos humanos.
- Capacitar a los departamentos en estrategias y
herramientas de contratación.
- Preparar inventarios (activos físicos) para los SEPCAM
antes de su incorporación en la estructura de los
gobiernos departamentales. Asegurar financiamiento para
el mantenimiento regular de la maquinaria.
- Poner arreglos de monitoreo en vigencia: seleccionar y
acordar sobre una serie básica de indicadores para medir
la calidad del servicio; definir la línea base en cada
departamento; definir responsabilidades de monitoreo;
definir sanciones por falta de cumplimiento.
actividades caracterizadas por los bajos ni- > Existe un bajo nivel de responsabilidad
veles de transparencia y responsabilidad. fiscal en los gobiernos departamentales.
Por tanto, no es aconsejable permitir que
b) Institucionalización de transferencias las prefecturas accedan directamente a
mediante “paquetes de negociación” financiamiento externo sin controles
Una vez que estas condiciones estén vi- mucho más fuertes y sin maquinarias pa-
gentes, se podrían diseñar paquetes de ne- ra el cumplimiento de sus tareas.
gociación para el sector. Ellos deberían sa- Bajos estas condiciones, es recomenda-
car ventaja de los incentivos que existen y ble proceder en dos etapas. El primer paque-
realinearlos de manera que contribuyan a te de negociación se orienta a establecer
mejorar los servicios. Las condiciones inicia- responsabilidades básicas para el gobierno
les e incentivos son: departamental y asegurar que la calidad de
> Un alto nivel de financiamiento externo caminos sea, por lo menos, mantenida (Ta-
(70 por ciento) versus financiamiento do- bla 7.7). El segundo paquete de negociacio-
méstico (30 por ciento). nes se orienta a mejorar los servicios y au-
> Los futuros prefectos elegidos están inte- mentar la cobertura a través de aumento de
resados en proporcionar infraestructura fí- financiamiento (Tabla 7.8). Los elementos
sica visible, particularmente en caminos. listados en estos paquetes de negociación
> Existe una percepción general de que los son los requerimientos mínimos para que los
caminos secundarios tienen que ser me- servicios de caminos mejoren en el tiempo.
jorados. Ellos están orientados a que los gobiernos
143
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS
Gobierno nacional - El gobierno nacional transfiere la agencia del SEPCAM a los gobiernos
departamentales, junto con el personal y los activos físicos.
- El gobierno nacional define una serie de indicadores para monitorear
la calidad del servicio.
Gobierno El Departamento a cambio acepta:
departamental - Financiamiento mediante un incentivo en base a fórmula (fórmula
por kilómetro u otra que esté en línea con la política nacional de
caminos). La introducción de la fórmula es directa (no gradual).
- Se compromete a mantener por lo menos el nivel actual de la calidad
de los caminos secundarios, que fue medido por una serie de
indicadores.
Fuente: Banco Mundial.
Secretario Presidente
General Ejecutivo
Auditoría
Interna
Control Gerente
de Calidad General
Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional
Santa Cruz Oruro Potosí Pando San Ramón
Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional
Tarija Cochabamba Chuquisaca La Paz Beni
Prefectura
Director de
Infraestructura
SEPCAM
Consejo Técnico
Asesor Legal
Auditoría Interna
Sub-Prefectura Supervisor
SEPCAM
Secciones Director
Campamento
de subsidiaridad) (Recuadro 8.1). Y un go- los municipios han ganado acceso a bases
bierno central en una situación de crisis fis- tributarias que también hubieran podido ser
cal bien no podría descentralizar bases de asignados a los departamentos.
impuestos a los gobiernos subnacionales de
los que depende. Esto ha dejado a los gobier- III. OPCIONES PARA LA
nos regionales posibilidades muy limitadas DESCENTRALIZACIÓN DE
de administrar sus propios impuestos, cau- IMPUESTOS A LOS GOBIERNOS
sando que muchos en distintos países se DEPARTAMENTALES
apoyen mayormente en transferencias inter-
gubernamentales. Los gobiernos departa- La selección de fuentes de ingreso propio
mentales bolivianos enfrentan el mismo di- para las regiones representa un desafío
lema. En la primera fase de descentralización enorme en todos los países. En vista de simi-
- El ingreso por impuestos debería cubrir las necesidades de gasto; los ingresos deberían ser sufi-
cientemente grandes o incrementarse proporcionalmente a la expansión o mejora en la entrega de
servicio que se busca.
- La carga tributaria debería recaer en los residentes de cada gobierno subnacional particular y los
impuestos cobrados en una jurisdicción deberían retornar allí como beneficios a su población.
- Por temas de equidad, los impuestos redistributivos deberían ser dejados a los gobiernos centra-
les; el gobierno subnacional debería poseer únicamente bases de impuestos inmóviles (cuyas tasas
pueden ser cambiadas sin significantes pérdidas de ingreso).
- Los ingresos por impuestos deberían ser estables y predecibles para cubrir los gastos de los gobier-
nos subnacionales (los que usualmente también son estables).
- Las fuentes de ingreso que pueden servir al propósito de salvaguardar la estabilidad macroeconó-
mica, ya sea porque proveen un ingreso suficientemente amplio o son elásticos frente al ingreso—
tal como el impuesto al ingreso personal y el impuesto a las empresas— deberían ser dejados al go-
bierno nacional.
- La administración tributaria debería ser llevada a cabo por el nivel de gobierno que tenga el des-
empeño más eficiente y efectivo (en línea con el principio de subsidiaridad).
- Por rendición de cuentas, debería asignarse a los gobiernos subnacionales bases de impuestos in-
dividuales. Esto podría ser enfatizado aplicando el concepto de ‘correspondencia fiscal’, utilizando
fuentes particulares de ingreso para responsabilidades de gasto relacionadas (por ejemplo, gobier-
nos subnacionales cobran un impuesto a los combustibles si es que también tienen la responsabi-
lidad de construcción y mantenimiento de caminos).
- Los impuestos no deberían impedir la eficiencia del mercado interno común. Ellos no deberían
obstruir el libre flujo de fuerza laboral, capital, bienes y servicios dentro de la nación (o hacia paí-
ses extranjeros).
Impuesto - México
a la planilla - Australia
- Sudáfrica
Impuesto al - Colombia: los departamentos cobran "impuestos del vicio" como cargos a
consumo licores, cerveza, y tabaco.
- España: los gobiernos regionales cobran impuestos para el bingo y sobre-
tasas para juegos (que son administrados por las municipalidades).
- El País Vasco (España) como gobierno regional de estatus específico cobra un
impuesto sobre la manufactura.
Impuesto - Los estados en Estados Unidos.
de ventas - Navarra (España) como gobierno regional de estatus específico; también
minorista establece impuestos a la venta en bienes de lujo.
Impuesto - Brasil
al valor agre- - Canadá (IVA paralelo; cinco diferentes tipos de IVA).
gado (IVA) - Las islas Canarias (España) cobra un impuesto general indirecto, con una
estructura similar a la de un IVA, sin embargo tiene menos tasas
diferenciadas y no aplica a las ventas finales minoristas.
Impuesto a - Francia: los departamentos comparten este tipo de impuestos con las
empresas municipalidades (las que obtienen alrededor de la tercera parte del ingreso).
- España: los gobiernos regionales que tienen una sola provincia pueden
establecer sobre-tasas al impuesto municipal a actividades empresariales.
- El País Vasco (España) establece tasas flexibles y concesiones al impuesto de
ingreso corporativo.
Registro de - Colombia: los departamentos administran un impuesto automotor.
automóviles e - Francia: los gobiernos regionales aplican un impuesto a las licencias de
impuestos conducir; gobiernos departamentales administran un impuesto anual para
anuales de automóviles.
matrícula
Peajes para - Carreteras interregionales han sido privatizadas o concesionadas en Chile,
uso de Colombia, Perú y Ecuador, con varios gobiernos regionales participando de
carreteras los ingresos por concepto de peajes.
Impuestos a - Canadá: administrado por el gobierno federal y las provincias con bases
la gasolina tributarias compartidas (tax-sharing).
Estos dos impuestos podrían proveer los US$12.4 per cápita. Existen similares dife-
siguientes ingresos per cápita65 para distin- rencias con respecto al impuesto a las ven-
tos gobiernos departamentales en 2010. tas de gasolina.
Los cálculos indicaron que, en comparación
con el promedio nacional, la porción do- IV. IMPLICANCIAS DE LA
méstica del ICE proporcionaría más ingresos DESCENTRALIZACIÓN DE
que el impuesto a las ventas de gasolina y INGRESOS TRIBUTARIOS
diesel (Tabla 8.4). Como puede esperarse
cuando las capacidades fiscales son des- La descentralización de impuestos im-
iguales entre jurisdicciones, los ingresos plica tres dilemas básicos, cuando los de-
per cápita a ser obtenidos son distintos pa- partamentos tienen potencial tributario
ra cada gobierno departamental. El depar- distinto. Estos dilemas, relevantes a todos
tamento de Potosí, por ejemplo, podría re- los países, parecen ser particularmente se-
caudar tan solo US$ 4.6 per cápita a través veros en el caso boliviano. Los dilemas son
del ICE, mientras que Tarija recibiría los siguientes.
65 Refiérase al Anexo a este documento para detalles sobre los supuestos que subyacen las estimaciones
de ingresos por impuestos.
156
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
Chuquisaca
Pando
Oruro
Tarija
Santa Cruz
Promedio
Potosi
La Paz
Cochabamba
nacional
Ingreso propio a partir de nuevos impuestos 0.0 111.9 118.6 125.8 133.4
Opción 1: Porción doméstica del ICE 0.0 74.8 79.3 84.1 89.2
Opción 2: Impuesto a las ventas de gasolina y diesel 0.0 37.1 39.3 41.7 44.2
Transferencia total de gastos (simétrica) 0.0 632.4 681.4 746.7 800.2
Educación 0.0 460.9 488.5 531.0 563.0
Salud 0.0 100.9 118.1 136.2 153.0
Caminos 0.0 70.6 74.8 79.5 84.2
Fuente: Banco Mundial.
forma de transferencias, de modo que todas res tasas aplicables y todos los departamen-
las regiones puedan alcanzar al menos el tos hayan adoptado todos los gastos en
promedio nacional de ingreso tributario. educación, salud, caminos), sólo serían ca-
También existen otras formas y objetivos paces de recaudar US$ 133.4 millones mien-
para la redistribución. tras que podrían ejecutar potencialmente
Segundo, los gastos a ser transferidos a US$ 800.2 millones en gastos (Tabla 8.5).
los gobiernos departamentales son mucho Estas diferencias entre nuevos ingresos y
más altos que el nuevo ingreso que podría gastos son significativas, ya que sería dese-
obtenerse de la tributación. Sin embargo, able que los gobiernos departamentales re-
estimar el ingreso por impuestos departa- cauden ingresos más o menos iguales al
mentales no puede ser muy nítido y exacto, monto de los gastos que asumirían.
dado que el nivel de tributación es una fun- También debería notarse que estas dife-
ción de las tasas que se apliquen. En con- rencias—entre el potencial tributario y el
secuencia, para este ejercicio de costeo se ingreso tributario asumiendo tasas unifor-
ha supuesto que los gobiernos departa- mes—y los gastos del gobierno central son
mentales aplicarían las tasas permitidas altos tanto en los departamentos ricos como
más altas (por ejemplo, cinco en vez de pobres. Naturalmente, estas diferencias son
uno por ciento para el impuesto a las ven- menores en departamentos con mayor po-
tas de gasolina). Adicionalmente, se ha su- tencial (por ejemplo, Santa Cruz, ref. Tabla
puesto que los gobiernos departamentales 8.6) comparados con aquellos de menor po-
adoptarían nuevos gastos ya desde el año tencial tributario (por ejemplo, Potosí, ref.
2007, aunque no es recomendable imple- Tabla 8.7). Esto crea significativas dificulta-
mentar la descentralización del gasto si des para que los gobiernos departamentales
previamente no se han alcanzado todos los financien nuevos gastos descentralizados
requisitos de la fase preparatoria (ver pri- con ingresos propios por impuestos.
mer volumen de este informe). Tercero, la introducción de tributación
Entonces, en 2010 los gobiernos depar- departamental no es fiscalmente neutral en
tamentales (cuando todos los impuestos es- ningún nivel de gobierno (Tabla 8.8). Esto
tén establecidos y recaudados con las mayo- por supuesto es verdadero para los gobier-
158
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
66 Con respecto a la opción 1 (la descentralización de la porción doméstica del ICE a los departamentos)
vale la pena notar que los montos de ingreso que sean ganados por los gobiernos departamentales y el
ingreso perdido al nivel del gobierno central no son similares. Esto se da porque el ICE en el nivel
central está administrado como un IVA, mientras que el ICE en un nivel departamental estaría
estructurado como un impuesto a las ventas finales. Puesto en la terminología de la teoría de juegos,
la introducción de tributación regional no es un “juego de suma cero” entre los niveles departamental y
nacional.
159
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
Gobierno central
Opción 1: Pérdida de ingreso por permitir a
los departamentos recaudar el ICE doméstico -62.8 -67.3 -71.3 -75.6 -80.2
Ganancia neta en ingreso -62.8 -67.3 -71.3 -75.6 -80.2
Gobierno departamental
Alternativa 1: Impuesto recaudado a través
del ICE doméstico 41.9 75.1 79.6 84.5 89.6
Alternativa 2: Impuesto a las ventas de
gasolina y diesel 31.4 33.6 35.6 37.8 40.1
Ganancia neta de ingreso 73.3 108.7 115.2 122.3 129.7
Gobierno municipal
Ganancia neta de ingreso
(pérdida de ingreso en coparticipación) -12.6 -13.5 -14.3 -15.1 -16.0
Fuente: Banco Mundial.
67 Otro posible caso de preasignación existe con esquemas de co-financiamiento, dado que existe un
vínculo entre los recursos ofrecidos y su uso. Por ejemplo, el gobierno central co-financia la inversión
en caminos en una tasa de 50 por ciento si la región también paga el 50 por ciento de un camino.
Estos recursos serán solamente para inversión en caminos.
162
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
les): se pueden crear eficientes adminis- > Impuesto a las ventas de gasolina: las
traciones tributarias en los gobiernos tasas aplicadas por cada departamento
departamentales; por otro lado, el go- no varían significativamente de modo
bierno central acepta continuar recau- que la carga tributaria no puede ser ex-
dando impuestos por cobro de una tasa. portada fuera de la jurisdicción.
> Para la porción doméstica del ICE (ingre-
so recolectado a nivel del productor): to- (c) Municipalidades:
dos los gobiernos departamentales acep- > Aceptan una caída en el ingreso de la co-
tan una metodología nacional para divi- participación debido a la transferencia de
dir el ingreso por impuestos entre los la porción doméstica del ICE desde el go-
distintos departamentos (por PIB per cá- bierno nacional al nivel departamental.
pita, o un similar).
163
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
68 Considérese el IVA, por ejemplo, el impuesto Boliviano más importante. Si se descentralizará el IVA y
cada región decidiera su propia tasa de impuesto, el monto a ser deducido por la empresa A,
dependería de la ubicación de la empresa B. La administración del impuesto se volvería muy compleja.
La verificación involucraría una complicada e improbable cooperación entre las administraciones
tributarias de las distintas regiones y se incentivaría la evasión de impuestos. Esto es lo que está
pasando en Brasil, uno de los pocos países con un IVA regionalizado.
69 Nótese, sin embargo, que esto se hace a un costo en eficiencia. Las transferencias tienden a erosionar
la responsabilidad política asociada con cobrar los impuestos. El dinero recaudado dolorosamente en la
forma de impuestos locales o regionales es gastado más eficientemente que los recursos recibidos en la
forma de transferencias gratuitas desde el gobierno central.
170
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
cales) elijan libremente los gastos que con- central expresa sus visiones sobre priorida-
sideren mejor para ellos.70 En la práctica, sin des nacionales. En la práctica, las transfe-
embargo, la división de responsabilidades rencias condicionales son onerosas de im-
entre los distintos niveles de gobiernos plementar —pero son perfectamente justi-
nunca es perfecta, ya que las responsabili- ficadas en principio.
dades frecuentemente son superpuestas y
redundantes. Sin embargo, el gobierno cen- III.2 Estructura del
tral es, por lo menos en alguna medida, res- sistema de transferencias
ponsable por lo que se haga en el país, aún Como en otros países, los niveles de go-
cuando lo hagan los gobiernos subnaciona- bierno de Bolivia tienen desequilibrios fis-
les. Muchas decisiones de gasto y programas cales verticales: el ingreso propio de los de-
deben ser decididas “conjuntamente” entre partamentos y municipalidades es menor
el gobierno central y los gobiernos regiona- que sus necesidades de gasto (Gráfico 9.1).
les, para lo cual las transferencias juegan un En 2004, las municipalidades recaudaron el
rol muy útil. 1.8 por ciento del PIB en ingresos, pero sus
En muchos países, además de las trans- gastos fueron 5.5 por ciento. Los gobiernos
ferencias no-condicionadas que los gobier- departamentales recaudaron el 0.9 del PIB72,
nos subnacionales pueden utilizar como pero sus gastos fueron 2.5 por ciento. Las
deseen, existen transferencias condiciona- transferencias intergubernamentales exis-
das que vienen con una serie de reglas y ten para cerrar esta brecha fiscal.
ataduras. Hacen posible que el gobierno La estructura del sistema de transferen-
central influencie las preferencias regiona- cias de Bolivia se muestra en la Tabla 9.2.
les (o municipales) en sus gastos y las ca- La principal fuente de ingreso para las mu-
nalice hacia los sectores con alta prioridad nicipalidades es el sistema de co-participa-
nacional. Un ejemplo clásico de tales trans- ción, que representa el 20 por ciento de los
ferencias condicionadas es el co-financia- ingresos nacionales disponibles. Las trans-
miento.71 El Fondo Productivo y Social (FPS) ferencias se realizan con una fórmula per
aplica estos principios para las municipali- capita. Las transferencias del HIPC, imple-
dades. La racionalidad detrás del co-finan- mentadas desde 2001, proporcionan sola-
ciamiento es que los gobiernos regionales mente cerca de un cuarto de la co-partici-
siguen siendo libres de elegir lo que consi- pación municipal. Los gobiernos departa-
deren más importante, pero el gobierno mentales son más dependientes de los re-
71 El gobierno central entrega dinero para un tipo particular de inversión o gasto, siempre que el gobierno
regional contribuya con una contrapartida (digamos 50 por ciento) del costo. La tasa de contrapartida
puede variar según el tipo de gasto (por ejemplo, puede ser 30 por ciento para caminos y 60 por ciento
para salud, si el gobierno central considera que la salud es una prioridad nacional, más que caminos).
72 Esto incluye donaciones. Sin donaciones, el ingreso recaudado por los departamentos es solamente 0.1
por ciento del PIB.
171
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS
cursos naturales (regalías), que incluyen tesoro para los departamentos “no produc-
ingresos a partir del petróleo y gas, particu- tores”, para ayudarlos a alcanzar el prome-
larmente para los departamentos “produc- dio nacional de financiamiento y estar en
tores” de hidrocarburos73. El Fondo de Com- una posición igual que los departamentos
pensación Departamental provee fondos del “productores”.
Gráfico 9.1 - INGRESOS Y GASTOS POR NIVEL DE GOBIERNO (en porcentajes del PIB)
Y DESEQUILIBRIOS FISCALES VERTICALES, 2004
Déficit del
SPNF en 5.8
porciento del
35.0 PIB
4.3
30.0
0.1
1.8 5.5
Como porcentaje del PIB
5.0
0.0
Ingresos Gastos
73 Este término sigue la denominación utilizada en Bolivia (departamentos productores). Sin embargo,
este término es de alguna manera confusa. No es el gobierno departamental el que produce los
hidrocarburos. Son los recursos naturales que están ubicados en sus jurisdicciones.
Tabla 9.2 - LOS REGÍMENES DE TRANSFERENCIAS Y REGALÍAS EN BOLIVIA 172
Tipo de Nivel receptor Fuente de Criterio de Asignación sectorial
transferencia de gobierno recursos distribución
Co-partici- Municipalidades 20 por ciento de Población municipal de - 85 por ciento para inversión y 15 por ciento para
pación de los ingresos acuerdo a censo. gastos corrientes.
impuestos corrientes. - 7 por ciento del 20 por ciento para el SUMI.
nacionales - 40 por ciento del bono anual del SMGV.
Universidades74 5 por ciento de los — Abierta.
ingresos corrientes.
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
Municipalidades - Cooperación - 70 por ciento a las munici- - Definido por el donante internacional.
Fondo de (y Internacional palidades, de acuerdo a sus Sectores prioritarios en la Estrategia de Reducción
inversión Departamentos Oficial al niveles de pobreza. de la Pobreza: educación, salud, saneamiento
productiva y como Gobierno de - 30 por ciento en partes básico, energía rural, desarrollo rural, recursos
social (FPS) Intermediarios) Bolivia. iguales a las nueve naturales y medioambiente.
- Créditos de prefecturas, distribuido a
Organizaciones las municipalidades sobre la
Multilaterales. base del nivel de pobreza75.
Municipalidades Programa de Alivio Criterio de pobreza Los recursos son canalizados a través de:
HIPC II de la Deuda - El Fondo de Solidaridad Municipal para Educación
Escolar y Salud Pública (US$ 27 millones por
año, 70 por ciento para educación primaria y
secundaria y 30 por ciento para salud) y el
Fondo Nacional de Solidaridad del SUMI.
- La Cuenta Especial del Diálogo Nacional (2002)
recibe la diferencia (10 por ciento para salud, 20
por ciento para manutención y equipamiento de
escuelas, y 70 por ciento para infraestructura).
74 Las universidades también reciben subsidios desde el Gobierno Nacional, lo que en algunos años sobrepasa los recursos de la co-participación.
75 De los montos a ser transferidos a las municipalidades, se descuentan todas las transferencias no-reembolsables recibidas directamente de la
Cooperación Internacional, prefecturas, otras entidades públicas distintas del Tesoro Nacional.
Tipo de Nivel receptor Fuente de Criterio de Asignación sectorial
transferencia de gobierno recursos distribución
Co-participación Departamentos 25 por ciento del IEHD. - 50 por ciento sobre la base de Infraestructura caminera del Servicio
en el Impuesto población. nacional de caminos (como
especial a los - 50 por ciento en partes iguales contraparte de proyectos del SNC).
hidrocarburos y entre los departamentos.
sus derivados
(IEHD)
Fondo de com- Departamentos Presupuesto nacional. El monto requerido por los depar- Abierta.
pensación depar- tamentos para alcanzar el prome-
tamental (FCD) dio nacional de regalías per cápita.
Regalías de Departamentos 11 por ciento del valor de Recibido solamente por los Abierta.
hidrocarburos la producción de petróleo y departamentos que tienen
gas, un por ciento para los recursos naturales.
departamento de Beni (dos
tercio) y Pando (un tercio).
Impuestos Departamento, Departamentos 58 por 12.5 por ciento del IDH recibido Departamentos: Desarrollo económico
directos a los municipalidades ciento del IDH total. por los departamentos "producto- social, seguridad colectiva.
hidrocarburos y universidades. Departamentos 33 por res" de hidrocarburos; 31.25 por Municipalidades: Educación, salud,
(IDH) ciento, municipalidades ciento del IDH total recibido por desarrollo económico local, promoción
20 por ciento y los departamentos "no-producto- de empleo y seguridad colectiva.
universidades 5 por res" de hidrocarburos; compensa- Universidades: Infraestructura y
ciento. ción otorgada por el TGN a los de- equipamiento académico, programas
partamentos "productores" de hi- de mejora de calidad y logro acadé-
drocarburos que puedan tener me- mico, investigación científica, progra-
nores ingresos que un departa- mas tecnológicos y de interacción
mento "no-productor" de hidro- social para grupos de la población
carburos. vulnerables y extremadamente pobres.
173
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS
76 A fines de 2005, una fracción de estos recursos ya había sido transferida, correspondiente a los meses
de Octubre y Diciembre de ese año.
175
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS
Departamentos (prefecturas)
Proporcióna del gasto descentralizado 8.6 13.2
Proporciónb de la descentralización de impuestos 0.5 0.4
Proporción de dependencia de transferencias 96.6 99.3
Municipalidades
Proporción del gasto descentralizado 18.3 21.5
Proporción de la descentralización de impuestos 5.4 4.5
Proporción de dependencia de transferencias 67.6 74.2
Gobiernos sub-nacionales
Proporción del gasto descentralizado 26.9 34.7
Proporción de la descentralización de impuestos 5.8 4.9
Proporción de dependencia de transferencias 66.6 73.1
Notas: a = gastos de las prefecturas /gasto total del sector público; b = impuestos de las prefecturas / total
impuestos del sector público; c = transferencias/total recursos. El análisis de los gobiernos departamentales
excluye la planilla.
Fuente: Banco Mundial.
120,0 departamentos
100,0 Recursos transferidos por el
Fondo de Compensacion
80,0 Departamental
60,0 Recursos requeridos para
40,0 Brecha alcanzar el promedio nacional
20,0
-
1996 1998 2000 2001 2003 2005
Años
Preasignación de ingreso para las re- sean usados para otros propósitos—fuera
giones. Las transferencias a partir de las del sistema intergubernamental—que po-
“regalías” y la LH constituyen el ingreso drían traer retornos económicos y sociales
preasignado a las regiones “productoras” de más altos. Uno de los elementos subyacen-
hidrocarburos. Esto impide que los recursos tes del pacto regional boliviano es que cada
176
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
vez que un departamento “productor” obtie- 5.1 por ciento del PIB. Las transferencias
ne una porción mayor, los “no productores” también se incrementaron desde cerca de
tienen que ser compensados con fondos adi- 17.9 hasta 25.0 por ciento de los ingresos
cionales del Tesoro. Esto crea presiones fis- por concepto de impuestos y de hidrocarbu-
cales adicionales para acceder a otros recur- ros. Al mismo tiempo, el proceso de descen-
sos, no relacionados con los hidrocarburos. tralización implicó que una porción crecien-
Por esta misma razón, el Fondo de Com- te de la inversión pública (incluyendo in-
pensación Departamental no ha funcionado fraestructura en salud y educación) se de-
adecuadamente. Como puede observarse en volviera sobre todo a las municipalidades.
el Gráfico 9.2, existe una tendencia a incre- La inversión subnacional se incrementó des-
mentar el ingreso preasignado de los hidro- de 2.7 por ciento a 5.4 por ciento del PIB en
carburos, en la última década. Ha habido el mismo período. Esto ha mantenido la
fondos insuficientes para compensar a los neutralidad fiscal en la medida en que el in-
departamentos “no productores”. Este arre- cremento en las transferencias fue aproxi-
glo es disfuncional, ya que crea un círculo madamente proporcional al incremento en
vicioso que extrae los escasos recursos del la inversión subnacional (Gráfico 9.3).
tesoro. Sin embargo, la neutralidad fiscal de las
Sostenibilidad de las transferencias y transferencias tuvo un costo. La estrategia
neutralidad fiscal. Entre 1994-2004, las de descentralización seguida entre 1994 y
transferencias a los departamentos y a los 2004 condujo a responsabilidades desarti-
municipios se incrementaron de 3.1 hasta culadas entre niveles de gobierno.77 Las de-
5,0
4,0 Inversión
subnacional
Inversión
3,0 nacional
Transferencias
2,0 totales
1,0
0,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Nota: Transferencias incluidas para los gobiernos departamentales: IEHD, Fondo de Compensación, regalías, IDH.
Para municipalidades: co-participación, HIPC, IDH.
Fuente: Banco Mundial. Información proporcionada por el Ministerio de Hacienda, UPF, Ministerio de
Participación Popular, INE.
78 Si bien el Decreto 28421 de Octubre de 2005 pre-asigna los recursos a ciertos sectores y asimismo
prevé la transferencia de responsabilidades adicionales, en las áreas de desarrollo rural, creación de
empleo, y salud pública (brigadas móviles, prevención de enfermedades, otros), a las municipalidades y
a las prefecturas, no está claro si el gobierno central dejará de proveer tales servicios y/ o en qué
jurisdicciones deben llevarse a cabo tales actividades en la práctica. Estos dos factores determinan
ampliamente si las medidas previstas en el Decreto 28421 contribuyen, por lo menos en el margen, a la
neutralidad fiscal.
79 Medido entre municipalidades agrupadas en cada departamento. La LH incrementa las transferencias,
pero lo hace en una forma relativamente proporcional. Las transferencias municipales per cápita, que
eran ampliamente equitativas, siguen siendo equitativas: la nueva LH también distribuye recursos sobre
una base per cápita.
178
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
El sistema de transferencias para las mu- do podría tener altos costos sociales. Valio-
nicipalidades, que existía antes de la apro- so capital social y económico en las regio-
bación de la LH, no creó desigualdades hori- nes fuentes de migración podría convertirse
zontales en gastos municipales.80 Las trans- en sub-utilizado. A su vez, en las regiones
ferencias sobre una base per cápita son bas- receptoras de migrantes, la presión sobre la
tante equitativos y no varían mucho de una infraestructura social y económica podría
región a otra. Es probable que esta situación crecer demasiado, creando escuelas sub-uti-
permanezca así en el futuro, ya que los recur- lizadas en un lugar y sobre-utilizadas en
sos de hidrocarburos son distribuidos a las otros. Políticamente, un incremento de las
municipalidades sobre una base per cápita. inequidades regionales afectaría negativa-
El incremento en inequidades horizonta- mente a la cohesión nacional.
les—en un país donde estas disparidades ya Preasignación del gasto. Existe un al-
son muy grandes—puede tener consecuen- to nivel de preasignación del gasto, lo que
cias negativas. Podría favorecer las migra- limita la autonomía de los gobiernos de-
ciones interregionales. Algunas pueden ser partamentales en la administración de sus
deseables, pero mucha migración muy rápi- recursos. Esta es una consecuencia tanto
80 Para este análisis, se agruparon las municipalidades dentro de un departamento. Para confirmar la
hipótesis mencionada más atrás también se necesitaría conocer la capacidad fiscal de las
municipalidades, que sin embargo es desconocida. Dado que la base del impuesto municipal
(desconocida) per cápita es probablemente una función del PIB per cápita, esto sugiere que las tasas
tributarias varían grandemente de región en región. Por ejemplo, la razón de impuestos municipales al
PIB—una aproximación al esfuerzo impositivo municipal— es el doble en el departamento de La Paz
que en el departamento de Santa Cruz.
179
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS
450
PIB per cápita: de pobre a rico
400
350
US$ per cápita
300
Antes de la LH (2005)
250
200 Después de la LH (2006),
proyectado
150
100
50
0
Potosí
Beni
Pnado
Chuquisaca
Oruro
La Paz
Cochabamba
Tarija
Santa Cruz
Nota: Para el año 2005, las cifras se basan en el presupuesto anual.
Para 2006, las cifras son estimaciones solamente.
Fuente: Banco Mundial.
Grupo 1: Recursos de
libre asignación
8%
Grupo 2: Pre-asignación
del gasto funcional
(gasto corriente, inversión)
20%
Grupo 4: Gasto
delegado sin Grupo 3: Pre-asignacion
autonomía del gasto sectorial
68% (salud, educación, otros)
4%
del nivel de centralización que existe, co- gulaciones que no es bien monitoreada, ni
mo de los roles que han sido asignados a las sancionada:
prefecturas de actuar como agentes del go- > Actualmente—esto es, antes de la im-
bierno nacional. En los últimos años, se plementación de la Ley de Hidrocarbu-
han añadido nuevas transferencias, todas ros—los gobiernos departamentales po-
disponiendo el uso de los recursos. Estas drían gastar solamente el 8 por ciento de
han creado una compleja red de reglas y re- todos los fondos (transferencias e ingre-
180
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
sos propios)81 de acuerdo a sus propias den en 96.6 por ciento de las transferencias
prioridades (Grupo 1 en el Gráfico 9.5). y la participación se incrementa a 99 por
> Más de dos tercios de los fondos (68 por ciento en 2006 con el ingreso adicional de
ciento) son entregados a los gobiernos hidrocarburos. En el futuro, más aún, podrí-
departamentales sin autonomía en la to- an incluso haber mayores transferencias pa-
ma de decisiones, por ejemplo, para el ra gastos descentralizados, lo que agravaría
pago del personal de salud y educación el problema. Esto contribuye a mayores des-
(Grupo 4 en el Gráfico 9.5). equilibrios fiscales verticales: una mayor
> En el futuro, el nivel de autonomía de to- porción de gastos es financiada a través de
ma de decisiones se reducirá aún más, en transferencias. Esto disminuiría la calidad
la medida en que los recursos de la nue- de la descentralización, ya que el gobierno
va LH sean preasignados en un 100 por central recauda impuestos que son gastados
ciento. por entes subnacionales.
El alto grado de preasignación es proble- Volatilidad del flujo de recursos a la luz
mático desde dos puntos de vista. Implica de la rigidez de los gastos. Es probable que
que los gobiernos departamentales no pue- el flujo de ingresos sea más volátil en el fu-
dan tomar ventaja de la eficiencia producti- turo, dependiente de la producción futura e
va para buscar la combinación de insumos incierta de hidrocarburos (Gráfico 9.6). Los
más eficiente para producir servicios públi- recursos regionales por tanto pueden incre-
cos. Segundo, socava la eficiencia en la mentarse—o disminuir—abruptamente, co-
asignación dado que los departamentos no mo resultado de cambios en los precios inter-
pueden proveer aquellos servicios que sean nacionales del petróleo, ventas de petróleo y
más requeridos por la población. gas, o en inversiones de alta fluctuación po-
Dependencia de transferencias. Las tencial en su exploración o producción.
municipalidades son relativamente depen- Si los ingresos son usados para gastos
dientes de transferencias. Esta dependencia “rígidos”, todo ajuste fiscal necesario en los
es de 68 por ciento, que se incrementa a 74 niveles subnacionales podría ser limitado o
por ciento como consecuencia de la LH (Ta- impedido, especialmente si los recursos son
bla 9.4). Existen enormes variaciones entre utilizados para contraer obligaciones de lar-
municipalidades urbanas y rurales. Estas úl- go plazo, p.ej., contratar nuevos emplea-
timas son particularmente dependientes de dos, cuyos salarios tendrán que ser pagados
transferencias. Sin embargo, en contraste por años en el futuro. El ingreso volátil tam-
con los gobiernos departamentales, las mu- bién limita las alternativas de adoptar nue-
nicipalidades tienen acceso a ingresos pro- vos gastos en sectores con alto nivel de gas-
pios por impuestos (impuestos a los auto- to corriente. Por ejemplo, cerca del 50 por
motores, impuesto a la propiedad)—los que ciento del gasto en educación es para sala-
todavía son subutilizados. rios. Ante una caída de ingreso, el gobierno
Los gobiernos departamentales son aún central podría ser obligado a proporcionar
más dependientes de transferencias que las financiamiento adicional, para evitar la sus-
municipalidades. Los departamentos depen- pensión del servicio.
81 El análisis en esta sección incluye recursos para planilla salarial. Las razones de descentralización que
fueron calculados excluyen la planilla salarial.
181
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS
14
12,5
11,9
12 11,0
10,3
10 9,6 9,0
9,2
Porcentaje PIB
8
6
4,6 4,6
4 5,0
2
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Falta de predictibilidad. Algunas de las obstruye los esfuerzos para mejorar servi-
transferencias son impredecibles o transito- cios y alcanzar una mejor equidad interre-
rias. Los fondos HIPC, por ejemplo, disminu- gional con relación a los gastos públicos.
yen gradualmente hasta agotarse el flujo de Esta situación es preocupante y amerita una
recursos hacia los gobiernos municipales en mirada fresca al sistema de transferencias.
el mediano plazo. Por otro lado y en parte Los temas más relevantes están relaciona-
debido a la apretada situación fiscal de los dos con la preasignación de ingresos a los
últimos años, así como la ausencia de una departamentos, los desequilibrios horizon-
apropiada planificación de flujo de caja del tales, y la preasignación de los gastos.
tesoro, los recursos de la co-participación
algunas veces son transferidos a municipios a) Eliminación de la preasignación
en instrumentos de cuasi-dinero, llamados del ingreso a las regiones y creación
Certificados de Crédito Fiscal (CCF). Los mu- de la fuente de recursos sujeto a
nicipios los utilizan para pagar contratistas distribución
y proveedores. Tal errático flujo de recursos El monto de las transferencias del go-
no solo no contribuye a mejorar los servi- bierno central a los departamentos y a las
cios, sino que afecta negativamente a la municipalidades debería ser determinado en
transparencia, así como socava la confianza relación al monto total de los recursos del
entre los niveles de gobierno, la cual es gobierno central, no en relación a regalías.
esencial para una descentralización exitosa. No existe sustento para utilizar regalías pre-
asignadas a departamentos como una fuen-
III.4. Opciones de reforma te de transferencias intergubernamentales.
del sistema de transferencias Su uso debería ser eliminado. Lo opuesto es
Las transferencias son la principal fuen- lo correcto. La gran incertidumbre implícita
te de ingreso para los gobiernos departa- en los ingresos de las regalías en el tiempo,
mentales, pero el sistema actual también las hace una base particularmente inapro-
182
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
piada para el cálculo para transferencias. La mentar una regla móvil de transferencia sin
unificación (pooling) de las diferentes fuen- proteger completamente a los gobiernos
tes de recursos y el establecimiento de una subnacionales del ajuste requerido, pero
fuente unificada sujeta a distribución esta- dándoles más tiempo para ajustarse debido
ría en los intereses de las mismas regiones y a que usualmente tienen un acceso al crédi-
municipalidades.82 to más limitado (costoso) que el gobierno
Establecer una fuente unificada para la central. Otra alternativa sería establecer
distribución también es un primer paso para una serie de fondos subnacionales de esta-
reducir la volatilidad de los flujos de ingreso bilización. Los países en América Latina han
para los departamentos en particular. Ade- experimentado distintos mecanismos, y
más de esta medida, el país podría deliberar aplicaron frecuentemente una combinación
sobre otros mecanismos explícitos para es- de medias móviles, pisos, y/o sumas fijas
tabilizar las transferencias gubernamenta- (Tabla 9.6).
les. Al hacer esto, debe tomarse una deci- Es esencial tener en cuenta que algunos
sión sobre cuál nivel de gobierno asumiría el de estos mecanismos han puesto en serio
riesgo de la volatilidad: el gobierno nacional riesgo a la posición fiscal de los gobiernos
solo; los subnacionales; o si se compartiría nacionales en ciertos períodos de tiempo, o
el riesgo entre ambos. Cualquiera sea el me- han tenido tan sólo una limitada efectivi-
canismo elegido, una regla estabilizadora— dad. Por ejemplo, Ecuador ha sido afligido
particularmente con relación a la retención por transferencias crecientes—el infame
de los incrementos de ingreso durante perí- “ratchet effect”—por el hecho de que las
odos de auge— podría contribuir a que los transferencias nunca pueden ser menores
gobiernos subnacionales eviten la trampa que las del año anterior. En Argentina, los
implícita en la volatilidad del flujo de recur- pisos a las transferencias han contribuido a
sos que ha afligido a tantos países en Amé- la crisis fiscal la que enfrentó el gobierno fe-
rica Latina. deral después del año 2000. En Venezuela, el
Para diseñar una buena regla de estabili- gobierno federal tuvo una débil disciplina
zación se requiere determinar si el shock en ahorrar efectivamente los recursos del
económico es de naturaleza temporal o per- fondo de estabilización del petróleo y estos
manente, y si los tomadores de decisión se- recursos fueron gastados.
rán capaces de distinguir la diferencia. Si el Por tanto, las experiencias de país supo-
shock es permanente, entonces los gobier- nen que las reglas de estabilización para las
nos subnacionales necesariamente tendrán transferencias intergubernamentales deben
que reducir sus gastos. Para estabilizar el ser complementarias a las reglas de respon-
shock permanente (o si se desconoce su per- sabilidad fiscal nacionales y subnacionales,
manencia), tendría sentido seguir un cami- a la planificación presupuestaria, y a la
no intermedio. Una alternativa es imple- gestión de la deuda. Asimismo, si el gobier-
82 Ellas no pueden realizarlo debido a que están fascinadas por el súbito gran incremento de
transferencias que asocian con el inmediato incremento de regalías de petróleo y gas, producido por la
nueva Ley de Hidrocarburos. Sin embargo, ellas deberían anticipar que a este incremento puede seguir
una caída de ingresos. Para los gobiernos subnacionales el tener todas las transferencias basadas en los
recursos del gobierno central es como pagar una prima de seguro o diversificar riesgos.
183
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS
Argentina Entre 2003-2005, las provincias comenzarían a recibir una media móvil de los
montos de la co-participación de los tres últimos años. En caso que esta media
móvil coincida con años de recesión o de bajo crecimiento, se establece un
monto mínimo: $1.4 billones por mes en 2003, $1.44 mil millones en 2004 y
$1.48 billones en 2005. Estos montos mínimos representan un incremento de
cerca de 2.6 a 2.8 por ciento por año en términos nominales.
Colombia El país ha tratado de limitar el crecimiento de las transferencias totales.
Durante la transición 2002-2008, las transferencias crecerían anualmente, a
la tasa de la inflación más 2 por ciento entre 2002-05 y 2.5 por ciento entre
2006-08, creando así un piso como un techo. La cláusula de escape a este
techo: si el crecimiento del PIB sobrepase el 4 por ciento, el techo no se
aplicaría y las transferencias se incrementarían en proporción al crecimiento
del ingreso nacional.
Ecuador FODESEC (Fondo de desarrollo seccional): las transferencias nunca pueden ser
menores que las del año anterior.
Venezuela Fondo de estabilización del petróleo
Fuente: Banco Mundial.
no subnacional por sí mismo está al borde una fórmula (y criterio) para asignar recur-
de la insolvencia, o si han existido desequi- sos a los departamentos y municipalidades.
librios fiscales estructurales de largo plazo Existen varios principios guía:
en el nivel subnacional que hayan sido fi- > La fórmula debería reducir las disparida-
nanciados con el actual sistema de transfe- des inter-jurisdiccionales.
rencias, entonces las transferencias estabi- > Debería ser simple. Introducir demasia-
lizadoras sólo pueden complicar o incluso dos criterios dificulta la comprensión y
empeorar estos problemas iniciales. En limita la transparencia pero también la
consecuencia, antes de tomar cualquier de- efectividad.
cisión sobre los mecanismos específicos en > Debería ser introducida rápidamente. Es-
Bolivia, deberían darse las siguientes con- te esfuerzo se requiere ya que los nuevos
diciones de éxito antes de establecer una recursos pueden ser rápidamente absor-
regla de estabilización para las transferen- bidos en gastos que son difíciles de pa-
cias del gobierno nacional a los subnacio- gar más adelante. Una vez introducida la
nales (Recuadro 9.2). fórmula, es difícil cambiarla tanto por
razones prácticas (los gastos son rígidos;
b) Atendiendo desequilibrios las inversiones se han hecho y necesitan
horizontales mantenimiento) como por razones polí-
Principios guía. Una vez que se determi- ticas (se crean “ganadores” quienes tie-
ne el monto total y la base de distribución nen interés en mantener un nuevo nivel
de las transferencias, se debe desarrollar de financiamiento).
184
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
(i) Los gobiernos subnacionales tienen el crédito restringido—racionado de alguna forma en el mer-
cado, o los gobiernos subnacionales afrontan costos de endeudamiento sustancialmente mayores.
(ii) El gobierno nacional tiene acceso estable al crédito y una gestión de deuda de calidad.
(iii) No existen desequilibrios fiscales severos, ya sea dentro de los niveles de gobierno o entre niveles
de gobierno. En otras palabras, ningún nivel de gobierno está enfrentando déficits fiscales cícli-
camente ajustados insostenibles. Además, los gobiernos subnacionales no están gastando en ex-
ceso con financiamiento automático de transferencias nacionales.
México: Fondo 45.17 por ciento distribuido al status sobre una base per cápita igual.
General de 45.17 por ciento se asigna sobre una base histórica, comenzando con
Participaciones los ingresos estatales propios justo antes de que comience el sistema
en 1980 y modificado gradualmente por un esfuerzo tributario relativo.
9.66 por ciento se asigna de modo de compensar las anteriores dos
asignaciones.
Colombia: 60 por ciento en proporción al número de habitantes con necesidades
co-participación insatisfechas y con relación al nivel de pobreza.
de ingresos 40 por ciento de acuerdo a la población, eficiencia administrativa, y
(participaciones mejora de la calidad de vida.
municipales)
Ecuador: 15 por 70 por ciento para las municipalidades. De esta porción: 10 por ciento
ciento del ingreso en partes iguales; 40 por ciento sobre población; 50 por ciento sobre
nacional general necesidades básicas insatisfechas.
(Ley del 15 30 por ciento a los consejos provinciales. De esta porción: 50 por
por ciento) ciento sobre necesidades insatisfechas; 10 por ciento sobre extensión
territorial; 40 por ciento sobre población.
Nicaragua: Ley Una porción fija (2.5 por ciento) para la municipalidad de Managua.
de Transferencias Para todas las otras municipalidades (97.5 por ciento):
Municipales 25 por ciento sobre eficiencia en la administración del impuesto a la
(Ley no. 40) propiedad.
25 por ciento compensando la capacidad fiscal entre municipalidades.
25 por ciento sobre población.
25 por ciento sobre eficiencia en la ejecución de las transferencias.
83 En Bolivia, sin embargo, el PIB regional (y el PIB per cápita) son adecuadamente estimados por el INE,
la agencia estadística.
186
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO
pobreza. Es menos transparente en compa- nes rápidas antes de que los grupos de inte-
ración a una fórmula per cápita—y eleva la rés comiencen a presentar demandas para
pregunta sobre cuánto más obtiene una re- recursos incrementales.
gión pobre que una más rica—pero aún es
un enfoque válido para establecer un nivel c) Pre-asignación de los gastos
básico de equidad y compensación para ne- (ear-marking)
cesidades de gasto. Es importante ajustar la pre-asignación
Debería acordarse una nueva fórmula en de los gastos, ya que su nivel actual parece
Bolivia rápidamente ya que de otra manera ser demasiado alto para que haya eficiencia
estos recursos nuevos serán absorbidos en productiva y de asignación. Las medidas
gastos que podrían dificultar su reducción propuestas son:
posterior. Esto también podría afectar a > Reemplazar la pre-asignación funcional
aquellos departamentos que recibirían me- (gastos corrientes/ de inversión) con re-
nos recursos bajo una fórmula de reemplazo. glas de responsabilidad fiscal que limi-
Siguiendo la experiencia de otros países ten los gastos en recursos humanos y dé-
(Recuadro 9.3), también se requieren accio- ficits fiscales generales.
Desde Argentina hasta Alemania, desde Perú hasta España, muchos países han estado o están en el
proceso de reformar sus sistemas de transferencias. Sin embargo, la mayoría fueron incapaces de reno-
var sus sistemas por completo y muchos intentos de reforma fallaron.
Alemania no ha sido capaz de ajustar su sistema por más de 16 años aún cuando su excesiva com-
pensación y redistribución ha sido ampliamente reconocida. Argentina tampoco ha tenido éxito en re-
novar el ineficiente y opaco sistema de co-participación de ingresos (el así llamado “laberinto fiscal”)
adoptado a principios de los 90 a pesar de la alta dependencia en las transferencias de la mayoría de sus
provincias. Colombia también ha percibido hace mucho que su fórmula de 1993 estaba contribuyendo a
mayores presiones fiscales. Solo países como Canadá parecen haber sido capaces de alcanzar tales pac-
tos fiscales nuevos, por ejemplo, mediante el Acuerdo Fiscal de 1999 con sus provincias, consensuando
cambios fundamentales al esquema de ecualización del país y a los medios de financiamiento.
Las lecciones de estas experiencias son evidentes: Tratar de introducir reformas rápidamente antes de
que hayan nuevos beneficiarios de las transferencias ineficientes que opongan reformas orientadas a me-
jorar la eficiencia. O tratar de reformar gradualmente los sistemas de transferencia y sólo marginalmente,
como en Colombia y otros, por ejemplo, Perú con la nueva fórmula para las transferencias de Canon.
Bolivia estaría bien aconsejada de introducir cambios rápidos de modo que no quede estancada en
reformas parciales que han puesto en desventaja a la mayoría de los otros países de la región. Por tan-
to, la introducción de una fórmula per cápita para las transferencias relacionadas con los ingresos de
hidrocarburos sería una importante medida de política en el corto plazo.
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