SISTEMAS ELEITORAIS:

REPRESENATIVIDADE VERSUS GOVERNABILIDADE

Avaliação da disciplina Representação Política:

Sistemas Eleitorais e Partidos Políticos do
módulo Tópicos de Política Brasileira do curso de
Mestrado em Ciência Política.

Professor: Jairo Nicolau

Aluno: Lourimar Rabelo dos Santos

Brasília – DF
Abril/2007
 SISTEMAS ELEITORAIS
REPRESENATIVIDADE VERS U S GOVERNABILIDADE

Por Lourimar Rabelo dos Santos

A ordem política democrática – para contemplar o máximo de representatividade

com o máximo de governabilidade – depende fundamentalmente do sistema eleitoral adotado, pois é a
partir dele que são definidas as regras que informarão o processo de escolhas dos mandatários de uma
nação, seja do Executivo ou do Legislativo. É neste que a representatividade deve ser privilegiada, e,
juntamente com aquele, deve romper todos os grilhões impeditivos da governabilidade. Com efeito, é
axiomático afirmar que os sistemas eleitorais de fato importam, dado que representam um elo
essencial entre as preferências dos cidadãos e as políticas levadas a efeito pelos governos.1 É dizer que
dos representantes eleitos – tanto para o Legislativo como para o Executivo – depende o sucesso das
políticas públicas de que necessita a sociedade, seja no nível da municipalidade, da federação ou
similar, ou em âmbito nacional.

Os sistemas eleitorais são também importantes porque2

“They may make a big difference to the shape of the party system, to the nature of government
(coalition or single-party), to the kind of choices facing voters at elections, to the ability of
voters to hold their representative(s) personally accountable, to the behaviour of
parliamentarians, to the degree to which a parliament contains people from all walks of life and
backgrounds, to the extent of democracy and cohesion within political parties, and, of course, to
the quality of government, and hence to the quality of life of the citizens ruled by that
government”.
JAIRO NICOLAU3 conceitua sistema eleitoral como “o conjunto de regras que
define como em uma determinada eleição o eleitor pode fazer suas escolhas e como os votos são
contabilizados para serem transformados em mandatos (cadeiras no Legislativo ou chefia do
Executivo)”. No mesmo sentido, ensinam MICHAEL GALLAGHER e PAUL MITCHELL: “By an
electoral system we mean the set of rules that structure how votes are cast at elections for a
representative assembly and how these votes are then converted into seats in that assembly”.4

1
GALLANGHER, Michael e MITCHELL, Paul. The Politics of Electoral Systems. Oxford University Press, p. 3
2
Idem
3
NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5ª ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004, p.10
4
GALLANGHER, Michael e MITCHELL. Op. Cit., p. 3
 Quanto à classificação dos sistemas eleitorais, tem-se na fórmula eleitoral principal
critério de alocação das cadeiras. “A partir da fórmula, podemos agregar os sistemas eleitorais em
duas ‘grandes famílias’: a representação majoritária e a representação proporcional”.5 Além da
fórmula eleitoral, os sistemas eleitorais podem caracterizar-se por outros seis parâmetros: magnitude
dos distritos eleitorais, barreira eleitoral, número total dos membros de uma assembléia eleita,
influência das eleições presidenciais sobre as eleições legislativas, grau de desproporcionalidade e
vínculos eleitorais interpartidários.6 Tudo isso afeta o grau de representatividade das casas legislativas,
a depender da forma como eles são tratados por cada comunidade política. E se esses parâmetros
afetam a representatividade, da mesma forma repercutem nos níveis da governabilidade. É o que
veremos adiante. Para tanto, valho-me do estudo de AREND LIJPHART7, em que se faz um paralelo
entre os modelos de democracia majoritária e consensual, a que estão intimamente relacionados,
respectivamente, os sistemas eleitorais majoritário e proporcional e, independentemente dessa ordem,
os paradigmas da representatividade e da governabilidade.

As características essenciais dos sistemas eleitorais são as que se seguem: os

sistemas majoritários, seja na regra da maioria simples ou na de maioria absoluta, têm a finalidade
precípua de garantir a eleição do candidato mais votado, o que pode acontecer por maioria simples ou
maioria absoluta. Os sistemas proporcionais buscam garantir que “os cargos em disputa sejam
distribuídos em proporção à votação recebida pelos concorrentes”.8 Os sistemas mistos combinam as
características daqueles com o fito de eleger candidatos que representem a circunscrição do eleitor
pelo método majoritário, bem como concorrentes ao pleito proporcional, o que viabiliza a participação
de partidos menos populares. Todos, enfim, têm variantes que se distinguem por critérios conducentes
a maior ou menor representatividade.

Refletindo perfeitamente a filosofia majoritária,9 nos métodos de maioria simples

(plurality) em distrito uninominal “o vencedor leva tudo”,10 ficando os demais eleitores sem
representante. Assim, o partido vencedor de uma maioria de votos de âmbito nacional, ou de uma
maioria simples, contará com uma sobre-representação de cadeiras no Parlamento. Em contraste, “o
objetivo básico da representação proporcional é o de representar tanto as maiorias quanto as minorias
e, em vez de representar exagerada ou insuficientemente qualquer um dos partidos, expressar
proporcionalmente a votação em termos de cadeiras parlamentares”.11 Após essa breve passagem

5
NICOLAU, Jairo. Op. Cit., p. 11
6
LIJPHART, AREND. Modelos de Democracia: desempenho e padrões de governo em 36 países. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 2003, p. 170
7
Ver Op. Cit.
8
NICOLAU, Jairo. Op. Cit., p. 11
9
LIJPHART, AREND. Op. Cit., p. 169
10
Idem
11
Idem
pelos sistemas eleitorais, passemos a avaliar até que ponto o tipo de sistema eleitoral adotado
repercute nos aspectos concernentes à representatividade e à governabilidade em um determinado
país.

É assente na literatura que “os principais argumentos em defesa dos sistemas

majoritários é que eles tendem a produzir governos unipartidários e permitem que os eleitores tenham
maior controle sobre a atividade dos representantes. Já para os defensores dos sistemas proporcionais
as eleições devem reproduzir no Parlamento, e da maneira mais justa possível, a diversidade de uma
comunidade política”,12 sobretudo naquela que apresenta “profundas divisões étnicas e religiosas”.13
Quanto ao sistema misto, o principal argumento é o de que “ele garante a representação de um
contingente de parlamentares eleitos em distritos uninominais, mantendo a proporcionalidade na
representação partidária, permitindo uma relação mais próxima entre o eleitor e seu representante;
desse modo, os deputados teriam maiores incentivos para defender os interesses do distrito eleitoral”,14
engendrando meios para realizar os projetos constantes de sua agenda político-eleitoral, prometida
durante as campanhas.

AREND LIJPHART15 também ensina que o sistema proporcional pode permitir

“uma representação mais precisa e, em particular, uma melhor representação das minorias e uma
melhor proteção aos interesses das mesmas, como também uma participação mais ampla na tomada de
decisões”. Para ele, o modelo consensual, próprio da democracia representativa, busca compartilhar,
dispersar e limitar o poder de várias maneiras, além de ser caracterizado pela abrangência, a
negociação e a concessão. Por outro lado, os governos majoritários unipartidários, apesar de
concentrarem o poder político nas mãos de uma pequena maioria, muitas vezes uma maioria
“fabricada”, não absoluta, “são mais decisivos e, por isso, mais eficazes no que concerne à tomada de
decisões”. No mesmo sentido, SAMUEL BEER16 ao dizer que “o governo representativo não deve
apenas representar, deve também governar” – “com a implicação nítida de que a representatividade
existe à custa do governo eficaz”.17 Ou seja, ao custo da governabilidade, sob a ótica do modelo
majoritário. Essa posição, todavia, da eficácia e agilidade na tomada de decisões dos governos
majoritários, nem sempre é verdadeira, segundo LIJPHART.18

Outro aspecto intimamente relacionado à representatividade e a governabilidade é o

que tange aos sistemas partidários, corolário indissociável dos sistemas eleitorais. “A literatura
acadêmica sobre os sistemas eleitorais enfoca o grau de proporcionalidade ou de desproporcionalidade
12
NICOLAU, Jairo. Op. Cit., p. 11
13
Idem
14
Idem, Op. Cit., p. 64
15
LIJPHART, AREND. Op. Cit., p. 293
16
Citado por LIJPHART, AREND. Op. Cit., p. 293
17
LIJPHART, AREND. Op. Cit., p. 293
18
Idem, p. 87
na tradução que esses sistemas fazem do número de votos para o número de partidos nos sistemas
partidários”.19 Com efeito, o modelo majoritário caracteriza-se por sistemas bipartidários, enquanto o
modelo proporcional por multipartidários. “A literatura tradicional sobre os sistemas partidários é
firmemente majoritária, favorecendo de maneira enfática o sistema bipartidário”.20 É que, argumentam
seus defensores, este sistema, “oferece aos eleitores uma clara escolha entre dois conjuntos
alternativos de diretrizes públicas, com influência moderadora, pois os dois partidos precisam
competir pelos eleitores indecisos, que se acham no centro do espectro político, e por isso incluem em
sua agenda diretrizes moderadas e centristas”.21 O sistema majoritário, em face de sua natureza
bipartidária forte, proporciona a formação de governos monopartidários de maioria, que serão estáveis
e com administração eficaz.22 O que pressupõe um ambiente ideal para a boa governabilidade.

É na esteira desse raciocínio que A. LAWRENCE LOWELL23, um dos precursores

da ciência política moderna, “escreveu que a legislatura deve conter ‘dois, e apenas dois partidos, [...]
a fim de que a forma parlamentar de governo possa produzir permanentemente bons resultados’. Ele
chamava de ‘axioma político’ o fato de serem os gabinetes de coalizão frágeis e de vida curta,
comparados com os gabinetes unipartidários: ‘quanto maior o número de grupos divergentes,
formando a maioria, mais difícil será a tarefa de satisfazê-los a todos, e mais fraca a instável será a
posição do gabinete’”.24 AREND LIJPHART, em sua já citada obra, confirma a hipótese de
LOWELL, relacionando sistemas partidários a tipos de gabinetes, e seu “axioma” de que os gabinetes
unipartidários de maioria são mais duradouros e predominantes do que os de coalizão. Afirma
LIJPHART que “a base teórica para o axioma de LOWELL certamente não é implausível. A
concentração de poder político nas mãos de uma estreita maioria pode promover uma liderança
unificada e com grande capacidade decisória e, por isso, políticas coerentes e decisões rápidas”. 25
Porém, isso não se trata de um dogma, alerta LIJPHART. Para ele, “os governos majoritários podem
ser capazes de tomar decisões mais rápidas do que os governos de consenso, mas decisões rápidas não
significam necessariamente decisões sábias”.26

Ademais, as políticas ditas coerentes – e que supostamente viabilizam a

governabilidade, ainda que em detrimento da representatividade – elaboradas por governos
majoritários, podem ser desfeitas, invalidadas, em razão da alternância desses governos, o que pode
ocasionar “profundas mudanças na política econômica, ocorrendo de súbito e com demasiada

19
Idem, p. 170
20
Idem, p. 86
21
Idem
22
Idem
23
Citado por AREND LIJPHART in Op. Cit., p. 86
24
Idem, p. 87
25
Idem, p. 87 e 294
26
Idem, p. 294
freqüência”.27Nesse sentido, S. E. FINER28 “afirma enfaticamente que a administração
macroeconômica bem-sucedida não requer tanto a mão forte quanto a mão firme, e que os governos de
representação RP [Representação Proporcional] e de coalizão têm maior capacidade de prover
políticas governamentais firmes e centristas”.29

Com efeito, políticas apoiadas por um consenso amplo têm mais probabilidades de
serem mais bem-sucedidas e duradouras do que as impostas por um governo ‘com grande poder de
decisão’ contra os desejos de importantes setores da sociedade. Políticas de amplo consenso seriam,
assim, imbuídas de forte representatividade e legitimidade. Ademais, “para a manutenção da paz civil
em sociedades divididas, a conciliação e o acordo – objetivos que requerem a maior inclusão possível
de grupos rivais no processo de tomada de decisão – são provavelmente muito mais importantes do
que decisões tomadas repentinamente. Esses argumentos contrários parecem, pelo menos, um pouco
mais fortes do que o argumento em favor do governo majoritário, que se baseia limitadamente na
rapidez e na coerência do processo decisório”.30

LIJPHART, considerando a questão da representatividade e da governabilidade vis-

à-vis os seus dois modelos de democracia – o majoritário e o consensual – faz a seguinte indagação:
“E daí? – a diferença entre a democracia majoritária e a de consenso altera alguma coisa no
funcionamento da democracia, especialmente em sua forma de agir?” O autor chega a três conclusões
ao avaliar os efeitos do modelo consensual sobre os fundamentos macroeconômicos e o controle da
violência em uma democracia:
“a primeira, considerando todos os aspectos da questão, é que as democracias de consenso
apresentam um melhor resultado de desempenho do que as majoritárias, especialmente no que
se refere ao controle da inflação; a segunda, entretanto, é que os resultados, em geral, são
relativamente fracos e mistos. [...] Mas os resultados empíricos não permitem conclusões
definitivas de que as democracias de consenso sejam melhores, quanto à tomada de decisões e
às políticas governamentais, do que os sistemas majoritários. Dessa forma, a terceira e mais
importante conclusão é a de que as democracias majoritárias, nitidamente, não são superiores às
democracias de consenso na administração da economia e na manutenção da paz civil”.31
Ademais, o modelo representativo proporcional incentiva fortemente a participação
do eleitor e a representação das mulheres32 e, segundo LIJPHART, as democracias de consenso são
ligeiramente menos inclinadas à corrupção do que as democracias majoritárias.33 LIJPHART conclui
que a democracia de consenso “faz uma grande diferença com relação a quase todos os indicadores da

27
Idem
28
Citado por AREND LIJPHART in Op. Cit., p. 294
29
AREND LIJPHART, Op. Cit., p. 294
30
Idem, p. 294-295
31
Idem, p. 307-308
32
André BLAIS e R.K. CARTY (1990). Does Proportional Representation Foster Voter Turnout? European Journal
of Political Research 18, nº 2 (março): 167-81; e Wilma RULE e Joseph F. ZIMMERMAN, orgs. (1994). Electoral
Systems in Comparative Perspective: Their impacto on Women and Minorities. Westport, Conn.: Greenwood, citados
na nota de página nº 7 por AREND LIJPHART in Op. Cit., p. 321
33
AREND LIJPHART in Op. Cit., p. 321
qualidade democrática, e com relação a todas as qualidades de generosidade e benevolência [forte
orientação comunitária e consciência social]. Além disso, quando se introduzem os controles
apropriados, a diferença positiva que a democracia de consenso faz se torna, geralmente, ainda mais
impressionante”.34

A conclusão do professor JAIRO NICOLAU,35 quanto ao binômio

representatividade-governabilidade, e vice-versa, é a de que as fórmulas majoritárias formam
legislativos unipartidários e menos fragmentados, mas as eleições são mais desproporcionais e as
mulheres são sub-representadas no Legislativo. Para o mestre, “a ênfase na dimensão da
governabilidade acaba afetando a representatividade”. Os sistemas proporcionais, à sua vez, ainda que
mais fragmentados, são mais democráticos na dimensão representativa, pois a desproporcionalidade é
muito mais baixa, permitindo maior participação das mulheres. Com efeito, é muito difícil a
agremiação partidária mais votada obter a maioria absoluta das cadeiras no Poder Legislativo, o que
torna mais onerosos os custos de transação rumo ao consenso em torno dos projetos do Governo em
tramitação no parlamento. Dessa forma, “a maior representatividade acaba afetando a
governabilidade”, revela-nos o professor. Para quem o “sistema político tem de ser representativo e
tem de garantir o mínimo de governabilidade”.36 Entretanto, para ele, “até hoje não foi possível
inventar sistemas representativos perfeitos, que resolvessem o eterno dilema entre representação e
governabilidade”.37

A respeito do tema, faz-se oportuna a reflexão do senador MARCO MACIEL:38

“Aumentando a governabilidade, diminuímos, na mesma proporção, a diversidade. Privilegiando a
diversidade, prejudicamos proporcionalmente a governabilidade. Sem definirmos precisamente em
que medida equilibrar os dois fatores, não se pode alterar, se não de forma inconseqüente, a
engenharia de qualquer sistema. Países com acentuado pluralismo étnico ou de grande diversidade
cultural e religiosa têm que privilegiar a diversidade para assegurar a governabilidade. Estados de
grande diversidade geopolítica, mas dotados de unidade lingüística e sem divisões que ocasionem
conflitos, podem priorizar a governabilidade sem comprometer a diversidade”. Estaria o senador
referindo-se especificamente ao Brasil – país dotado de um só idioma e sem conflitos étnico-sócio-
culturais – e, portando, sugerindo a redução drástica do multipartidarismo em nosso país? Ora, como
resolver esse dilema, ou pelo menos mitigá-lo?

34
Idem, p. 335
35
JAIRO NICOLAU, Op. Cit., p. 86
36
Entrevista ao Valor Econômico em 09/10/2006 intitulada Crise é de Representatividade, disponível em
http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=309321> Acesso em16/04/2007
37
Citado no artigo Mudanças deixariam Câmara só com 7 partidos, O Estado de São Paulo - pág. A8 de 22/08/1999,
disponível em <http://www.senado.gov.br/secs_inter/noticias/senamidia/historico/1999/8/zm0822.htm> Acesso em
16/04/2007
38
Artigo: Desafios para a reforma política, in Correio Braziliense. Caderno Opinião, em 13/11/2003
 Quando se privilegia a dimensão da governabilidade em detrimento da
representatividade, e quando se enfatiza a representatividade em detrimento da governabilidade, há
que se forjar um novo caminho. Um caminho que busque atender, senão integralmente, mas muito
fortemente, tanto a representatividade, quanto a governabilidade – pois uma questão não pode estar
dissociada da outra. Talvez a resposta resida na adoção de um sistema que homenageie as duas
dimensões.

A propósito dessa discussão, segundo MICHAEL GALLAGHER e PAUL

MITCHELL39, “Mixed systems have been described as ‘the best of both worlds’(g.n)”.40 Ou seja, o
mundo da representatividade (modelo proporcional) e da governabilidade (modelo majoritário).
Reforçando a importância do sistema misto, esses autores dizem que “This type of system is growing
in popularity”.41 JAIRO NICOLAU42 também reconhece esse crescimento, ao dizer que “Até o final
dos anos 1980, apenas a Alemanha e o México utilizavam sistemas eleitorais mistos. Desde então, é
crescente a popularidade da combinação da representação proporcional com a majoritária, tanto entre
os defensores de reformas nos sistemas eleitorais das democracias tradicionais, quanto entre os
‘arquitetos’ dos sistemas representativos de novas democracias”.

Mas nenhuma dessas democracias quer para si um contexto de instabilidade, todas

buscam um ambiente político-institucional em que a governabilidade seja factível e com o máximo
possível de representatividade. Ao adotar um sistema eleitoral, é insofismável que cada país levará em
conta suas tradições, sua diversidade, sobretudo no que concerne à distribuição do poder, pois os
modelos de uma democracia nem sempre se ajustam às carências de outra. Numas, o regime pode ser
parlamentarista – em que o sistema eleitoral majoritário a elas melhor se ajusta, dada a necessidade de
um gabinete forte, o que só pode ocorrer com um partido de maioria absoluta no parlamento para
garantir a permanência do primeiro-ministro; noutras, o regime pode ser presidencialista, caso em que
a tendência é a adoção do sistema eleitoral proporcional, visto as maiorias parlamentares absolutas
não serem um imperativo para a estabilidade do governo, pois o Presidente pode estabelecer amplas
coalizões, formando uma base no Legislativo que lhe dê a sustentação necessária à governabilidade,
ainda que a um custo de transação elevado.

De uma forma ou de outra, a governabilidade é possível, mas em nenhuma delas

deve-se negligenciar a representatividade, sob pena de “riscos elevados de deslegitimação, ao deixar
segmentos sociais significativos sem representação adequada”.43
39
MICHAEL GALLAGHER e PAUL MITCHELL, in Op. Cit., p. 12
40
MICHAEL GALLAGHER e PAUL MITCHELL, in Op. Cit., p. 12, creditam a frase “the best of both worlds” a
SHUGART e WATTENBERG;
41
Idem, Op. Cit., p. 6
42
JAIRO NICOLAU, Op. Cit., p. 63-64
43
ABRANCHES (1988:12), citado por Fátima Anastasia, Carlos Ranulfo Melo e Fabiano Santos in Governabilidade e
representação política na América do Sul, Ed. Unesp, p. 14, nota de rodapé nº 6