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LA SUSPENSION DE LA COBRANZA COACTIVA POR LA INTERPOSICION DE LA DEMANDA

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Una apreciación constitucional Por: Juan Carlos Morón Urbina
Sumilla: 1. Planteamiento del problema.- 2.- La ejecutividad y la ejecutoriedad del acto
administrativo en la dogmática.- 2.1. La ejecutividad del acto administrativo como atributo de
eficacia.- 2.2. La ejecutoriedad del acto administrativo como atributo de coerción.- 3.- La
constitucionalidad de la ejecutoriedad del acto administrativo.- 3.1. Limitaciones constitucionales a
la ejecutoriedad administrativa.- 3.2. Limitaciones legales a la ejecutoriedad del acto
administrativo.- 4. Las posibilidades para la configuración legal de la suspensión de la
ejecutoriedad del acto administrativo y de su ejecución. 1. Planteamiento del problema Una de las
novedades mas importantes incorporadas en Ley N° 28165, “Ley que modifica e incorpora diversos
artículos a la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva No. 26979” la constituye la suspensión
del procedimiento de ejecución coactiva por la interposición de la demanda contencioso
administrativa ante el Poder Judicial contra el acto administrativo que sirve de titulo para la
ejecución. En efecto, el artículo 16 de la mencionada Ley establece lo siguiente: 16°.- Suspensión
del procedimiento 16.1 Ninguna autoridad administrativa o política podrá suspender el
Procedimiento, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando: e)
Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso
administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso administrativa
presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título
para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el
supuesto contemplado en el artículo 18°, numeral 18.3, de la presente Ley; Como se puede
apreciar, la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por la sola presentación de la
demanda contencioso administrativa por el administrado contra el acto administrativo que sirve de
titulo para la ejecución, importa suspender la ejecutoriedad del acto hasta que la autoridad judicial
se pronuncie en definitiva sobre la constitucionali dad y legalidad de dicho acto. Esta disposición
consolida una tendencia garantista en lo que hace a la regulación del procedimiento de ejecución
coactiva, marcada por la búsqueda de la protección del patrimonio y libertad de los ciudadanos
frente a la prerrogativa publica de ejecutoriedad del acto administrativo. No obstante este acierto
legislativo, ha sido objeto de algunos cuestionamientos desde diversas entidades públicas, por lo
que consideramos necesario explorar en este articulo sobre la compatibilidad constitucional y legal
de esta norma, esto es, desde la perspectiva de la construcción del derecho administrativo
democrático. 2. La ejecutividad y la ejecutoriedad del acto administrativo en la dogmática Cuando
se menciona el tema de la ejecución de las decisiones de la autoridad gubernativa resulta
indispensable repasar los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad como atributos distintos del
acto administrativo. 2.1. La ejecutividad del acto administrativo como atributo de eficacia (Art. 16,
Ley 27444) La denominada ejecutividad del acto administrativo alude al común atributo de todo
acto administrativo de ser eficaz, vinculante o exigible, por contener una decisión, declaración o
una certificación de la autoridad pública. En este sentido, la ejecutividad equivale a la aptitud que
poseen los actos administrativos –como cualquier acto de autoridad- para producir frente a terceros
las consecuencias de toda clase que conforme a su naturaleza deben producir, dando nacimiento,
modificando, extinguiendo, interpretando, o consolidando la situación jurídica o derechos de los
administrados. De ordinario la ejecutividad de un acto administrativo debe analizarse desde la
dimensión de los sujetos vinculados y del espacio geográfico en el que encontrara la eficacia.
Desde el punto de vista de los sujetos vinculados, tenemos que la ejecutividad del acto
administrativo, como acto de poder público, es general, incluye a las autoridades administrativas, a
los administrados comparecientes y no comparecientes en el procedimiento, sin que pueda
excusarse su cumplimiento por desconocimiento, error, nulidad, etc., en tanto no sea retirado del
mundo jurídico mediante algún mecanismo idóneo previsto en la ley. Su eficacia es directa sobre
los administrados que son destinatarios del acto, sean perfectamente individualizados o tengan
que ser individualizados en su ejecución, ya le beneficie o perjudique, reconozca o constate
derechos o cualquier otra circunstancia. Pero, el acto también es ejecutivo, de manera indirecta,
respecto de otros administrados, en la medida que todos tienen el deber de respetar, cumplir y
acatar la situación jurídica contenida en el acto (por ejemplo, una autorización) En cuanto al
espacio geográfico, la ejecutividad del acto administrativo se circunscribe a las reglas de
competencia (territorio, jerarquía, etc.) del órgano del cual emana, aún cuando esto no se precise
en el propio acto. Excepcionalmente, existen actos administrativos de certificación o constatación
cuya eficacia comprende aún todo el territorio nacional e incluso el extranjero, si entre sus
competencias estuviere así definido el alcance (Ej. Certificaciones consulares, registros públicos,
etc.). Fuera de estos casos, pretender que la autoridad pueda extender la eficacia de un acto mas
allá de su competencia territorial, implicaría admitir actos inválidos o arbitrarios. Ahora bien, el
atributo de la eficacia resulta suficiente para garantizar el cumplimiento de las denominadas
decisiones administrativas no ejecutorias (aquellas cuyo cumplimiento no requiere de la
ejecutoriedad administrativa, que veremos luego) tales como: i) Los actos desprovistos de
realización operatoria, tales como los actos administrativos declarativos, los actos conformadores
(licencias, autorizaciones), los actos certificatoriosm (certificado de supervivencia o domicilio) o los
actos registrales (partida de nacimiento o defunción). En todos estos casos el acto administrativo
produce per se efectos jurídicos inmediatos, no derivándose deberes materiales para la
Administración o el administrado; ii) Los actos cumplidos por el particular: cuando el administrado
cumple el acto dictado, bastando para ello sólo su notificación, no cabe hablar propiamente de
ejecutoriedad del acto; iii) Los actos que imponen deberes a la administración, por lo que su
ejecución incumbe a los administrados mediante la vía recursiva o judicial correspondiente (por Ej.,
el reconocimiento del derecho a un beneficio, pensión o subvención, etc.) En este sentido, la
ejecutividad del acto es una consecuencia que se rige por las reglas de la eficacia del acto
administrativo. 2.2. La ejecutoriedad del acto administrativo como atributo de coerción La
ejecutoriedad de los actos administrativos puede ser definido como “una especial manifestación de
la eficacia de los mismos, por lo cual ello, cuando imponen deberes y restricciones a los
particulares, pueden ser realizados aun contra su voluntad por los órganos directos de la
administración, sin que sea necesaria la previa intervención de la acción declarativa de los órganos
jurisdiccionales”. Como se puede apreciar, mientras que la ejecutividad del acto proviene de la
validez del mismo, como su virtualidad o potencia obligatoria, por su parte, la ejecutoriedad se
asienta en la ejecutividad. Así, un acto administrativo es susceptible de ser ejecutivo y ejecutorio,
siendo la primera una cualidad sustancial, y la segunda su aspecto instrumental. De este modo, la
ejecutoriedad puede expresarse a través de los siguientesm elementos: i) Un atributo exclusivo de
los actos administrativos que imponen deberes y restricciones a los particulares (actos de
gravamen). A diferencia de la ejecutividad que es común y propia de todos los actos
administrativos, la ejecutoriedad es inherente a las “decisiones ejecutorias” esto es, a los actos que
imponen deberes positivos o negativos a los administrados, respecto de los cuales la
Administración posee la aptitud legal para coaccionar legítimamente para alcanzar su
cumplimiento; ii) Debe tratarse de actos resistidos por los administrados (La calificación de actos
resistidos alcanza importancia, por cuanto como quedó expresado anteriormente, aquellos
espontáneamente cumplidos no pueden generar sanciones ni ejecución forzada. Esa resistencia se
revela cuando el administrado conocedor de su obligación se niegue abiertamente a cumplirla o,
por el contrario, adopte una actitud pasiva ante la autoridad); iii) La ejecutoriedad habilita a la
propia Administración a coaccionar al obligado para alcanzar su cumplimiento, siendo el titulo de
ejecución la propia resolución administrativa y, en su apoyo, puede emplear los medios de
ejecutoriedad que establece el articulo 196 de la Ley No. 27444); iv) La ejecutoriedad, en su
concepción original, exime a la administración del deber de buscar y obtener la homologación y
respaldo judicial sobre la legalidad de su actuación. Históricamente, la ejecutoriedad del acto se
apoya en una tradición históricam proveniente del Estado absolutista, que permitía a la
Administración Pública, ser “juez de su propia causa” pero que ha debido adaptarse
progresivamente en los diversos sistemas jurídicos a las exigencias del Estado democrático. Por
ello, no resulta desacertado afirmar que el efecto de la ejecutoriedad del acto administrativo –como
otros tantos- tiene su génesis en los privilegios sociales y políticos de los estamentos dirigentes de
la sociedad europea prerrevolucionaria, los cuales luego solo fueron transferidos a la
Administración moderna. A partir de ese entonces, el derecho público comparado se divide en dos
tendencias sobre este atributo, teniendo en cuenta que la ejecutoriedad no es condición esencial
de la existencia de la Administración ni del derecho administrativo. A decir del profesor MERKL,
“(..) Ni la ejecución forzosa administrativa, ni la pena administrativa son condición esencial de
existencia de la Administración y del derecho administrativo. Es verdad que la esencia de la norma
jurídica, lo mismo de la norma administrativa que la norma judicial, consiste en conminar con un
acto coactivo para el caso de incumplimiento de un deber jurídico, pero no pertenece al la esencia
de la norma administrativa el que, además de ser aplicada por un órgano administrativo al caso
particular, tenga que se ejecutoriada también por un órgano administrativo i el obligado no cumple
con su obligación. No solo cabe imaginar que el establecimiento de la norma general administrativa
corresponda a otra esfera de la actividad estatal, distinta de la administración, sino también que su
ultima aplicación, la ejecución forzosa de la norma administrativa o cuando menos, la declaración
imperativa de su ejecutoriedad, corresponda a la justicia” Existe la posición negativa, que
desconoce a la Administración cualquierm potestad para exigir por si misma el cumplimiento de sus
actos, debiendo valerse de la cobertura judicial previa para ejecutar su voluntad, debiendo obtener
anteladamente el respaldo de la autoridad judicial a través del planteamiento de una acción judicial
sumaria denominada injuntion y solo con esa conformidad, el funcionario puede iniciar la exigencia
al ciudadano (modelo anglosajón). Y, por otro lado, la posición que, mantiene la facultad de la
Administración Pública –distinguiéndola así de otras personas jurídicas o naturales– para que
dentro del marco de la legalidad existente declare sus propios derechos e imponga obligaciones
hacia sí misma y a los demás, en forma pública y cierta, mediante decisiones unilaterales.(modelo
alemán, italiano y español). Pero, de advertir que esta segunda posición, ha den adaptarse
necesariamente en cada ordenamiento al esquema constitucional existente. Una inadvertida
lectura de estos modelos comparados diferentes, ha conducido a algunos autores a señalar que
calificar como ejecutoriedad propia, a aquella en la que la ejecución es realizada por la misma
autoridad administrativa con sus medios y funcionarios, y una ejecutoriedad propia, cuando se
exige que la ejecución sea realizada por un órgano jurisdiccional. En verdad, estamos frente a un
solo atributo administrativo, que es reconocido o negado en los diversos modelos que el derecho
comparado nos ofrece. 3.1.- La constitucionalidad de la ejecutoriedad del acto
administrativo Superada la noción inactual que la ejecutoriedad del acto administrativo derive de
potestades connaturales o extrajurídicas a la Administración o que ella sea indispensable para el
logro del bien común que le ha sido confiada, debemos advertir que ella tiene su fuente en el
derecho. Como bien afirma FIORINI, “Si hay un poder estatal, no debe basarse en un hecho
exterior o en una cualidad que no corresponde al derecho; luego cuando se habla de poder del
Estado solo se afirma un acto jurídico creado y atribuido por una norma jurídica3”. Y en el caso
particular de la ejecutoriedad “(…) la ejecución forzada, la coerción inmediata de las normas sin
tener en cuenta el asentimiento o la conformidad del afectado, acontece porque el precepto jurídico
lo ha establecido exclusivamente de esa forma. Nada tiene que ver la fuerza o la voluntad del
sujeto ejecutor, la imputación normativa es la que determina la ejecución y la voluntad personal del
sujeto imputante, menos aun un órgano por el simple hecho que se denomine policía. La confusión
del concepto ha denominado a esto el poder irresistible de la policía o la voluntad del Estado,
cuando solamente es realización lógica del deber ser, es decir la ejecución de lo que es esencia de
todo derecho, la realización inexorable de lo que ha dispuesto la norma jurídica”. A nuestro criterio,
el marco constitucional remoto para la ejecutoriedad del acto administrativo lo podemos encontrar
en el articulo 118 numeral 1, por el que se encarga al Presidente de la Republica (y, por ende, a la
Administración Publica) a “cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás
disposiciones legales”. En efecto, en esta cláusula se apodera a la Administración de la
competencia suficiente para hacer cumplir el ordenamiento jurídico a los ciudadanos, para lo cual
produce los mas diversos actos administrativos, particularmente de gravamen, tales como
mandatos, ordenes, prohibiciones, sanciones, etc. En este sentido, cuando algún agente de la
administración emite un acto administrativo Debemos recordar que los actos administrativos
responden formalmente a la hipótesis legal prevista previamente, esto es, son típicos. De esta
manera, si la Administración Publica resulta la garante del cumplimiento de la ley, resulta de ello,
que debe hacerlo autónomamente, esto es, en principio, sin la intervención de otro organismo (por
ejemplo, si se le exigiera requerir el pronunciamiento judicial previo a la ejecución de todos sus
actos administrativos). No obstante, debe recordarse que la cláusula impone un primer deber
precisamente a la Administración, el cumplimiento de la Constitución y de la ley, por lo que antes
de hacer cumplir el ordenamiento jurídico a los demás, debe cumplirla ella misma. 5 Y, por otro
lado, la cláusula constitucional no llega a sustentar la ejecutoriedad administrativa, en los términos
que hemos estudiado, sino solo la ejecutividad de la voluntad administrativa. Será la ley de
desarrollo (Ley No. 27444) la disposición que asentándose en la Constitución, opta por dotarle de
ejecutoriedad (coerción propia) a los mandatos de la administración. Con la mención a la cláusula
del articulo 118 numeral 1) de la Constitución Política del Estado, se aprecia que el constituyente
ha encomendado a la administración, la búsqueda del cumplimiento del orden jurídico, siendo que
la administración tampoco podría hacerlo, en contrario a lo que disponga el legislador. Nos
explicamos, el atributo de la ejecutoriedad del acto administrativo, que persigue asegurar el
cumplimiento del ordenamiento jurídico, surge del desarrollo que el legislador hace de esta
cláusula constitucional, y no de una fuente distinta a la ley misma. Ahora bien, si ya encontramos
una base constitucional para la ejecutoriedad de los actos administrativos, no debemos pasar por
alto también que el propio ordenamiento constitucional y legal puede limitar la ejecutoriedad
administrativa en función de otros valores constitucionales superiores. 3.1. Limitaciones
constitucionales a la ejecutoriedad del acto administrativo derivadas del debido respeto de los
derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos 3.1.1. Derechos al debido procedimiento y
a la tutela judicial efectiva Los primeros derechos constitucionales que deben ser conciliados con el
ejercicio de esa potestad exorbitante son, sin duda, el del debido procedimiento y el de la tutela
judicial efectiva. Para el principio ejecutorio de los actos administrativos deben cumplir con respetar
las siguientes garantías implícitas en la actuación administrativa, independientemente de las
demás reglas positivas establecidas en este Capítulo. - Necesidad de acto previo La debida
observancia de este derecho fundamental exige, en primer lugar, que la actividad de ejecución
forzosa esté precedida de un acto administrativo, dictado luego de cumplirse el correspondiente
debido procedimiento con participación útil del administrado. Cualquier actuación material de
ejecución, que no esté precedida de un acto administrativo, se traduce en una vía de hecho,
violatoria por tanto del derecho a la defensa del administrado que sufre las consecuencias de esa
ilegal actuación de la Administración. - Posibilidad cierta de obtener la suspensión de efectos El
derecho a la defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva sólo quedan debidamente
garantizados, si en el trámite de los recursos contra un acto administrativo, el particular puede
evitar que la ejecución del proveimiento administrativo le cause daños de imposible o difícil
reparación. A modo de asegurar el cumplimiento de este derecho fundamental, el artículo 216
prevé la posibilidad de suspender preventivamente los efectos del acto administrativo impugnado,
cautela ésta que puede obtenerse tanto en sede administrativa, como en vía judicial, cuando la
ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o que se aprecie
objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente. Además, el acordar la suspensión
con ocasión de la interposición de un recurso administrativo, aparece como una potestad
discrecional de la Administración, de modo que la protección de los derechos del administrado
queda al arbitrio del funcionario administrativo de turno. En ese mismo orden de ideas, debe
tenerse presente que en caso de procedimientos sancionadores (Art. 237.2) y el procedimiento de
ejecución coactiva (ley de la materia) la interposición de los recursos conllevan la suspensión del
acto impugnado. Por último, la suspensión de efectos no es una medida idónea cuando el acto
impugnado contiene una decisión negativa, pues tradicionalmente se ha considerado que la
suspensión de efectos de los actos de esa especie, implicaría dotar de efectos positivos al acto, lo
cual no puede hacerse mediante un pronunciamiento cautelar. - Posibilidad de emitir órdenes
cautelares positivas Se ha superado también, la idea restrictiva que negaba la suspensión de
efectos de los actos de contenido negativo y se admite ahora, que una autoridad con el objeto de
evitar los daños de difícil o imposible reparación derivados del acto negativo, dicte medidas de
ejecución provisional a favor del recurrente, anticipando de ese modo, en cierta medida, los efectos
de la decisión definitiva. - Proscripción de la regla "solve et repete" Finalmente, con el objeto de
resguardar el derecho al debido procedimiento y asegurar la tutela judicial efectiva de los
ciudadanos, la Ley ha excluido del ámbito general del procedimiento administrativo la regla del
solve et repete (Art. 109.3), de modo que en la actualidad el ejercicio de los recursos
administrativos o judiciales contra los actos que establecen cargas económicas (liquidación de
multas, tributos, etc.) no puede estar condicionado al pago previo o a la presentación de fianza
para asegurar el pago. 3.1.2. Derecho de presunción de inocencia La ejecución directa de los actos
administrativos enfrenta restricciones también, derivadas del derecho a la presunción de inocencia
y de la protección a la honra y reputación de los ciudadanos. - Postergación de la ejecución de
actos sancionatorios Ciertamente, los actos administrativos a través de los cuales se imponen
sanciones a los ciudadanos, no pueden ser ejecutados de manera inmediata por la Administración
(Art. 237.2), no sólo porque los perjuicios que ellos provocan son de difícil reparación por la
definitiva –asunto éste que atiende a la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva– sino
también, y fundamentalmente, porque la potestad ejecutoria en el ámbito sancionador, tiene su
límite más exigente en otra presunción, la presunción de inocencia, configurada también
constitucionalmente, que impide así la ejecutividad inmediata de la sanción impuesta en
procedimiento disciplinario por un órgano administrativo. Se proscribe así, la ejecución inmediata
de las sanciones administrativas de carácter personal pues niega el derecho de presunción de
inocencia, desde que produce un efecto estigmatizante en el inculpado, que difícilmente podrá ser
borrado por una nueva resolución posterior que anule el acto administrativo. - Ilegalidad de
sanciones moralizantes En defensa también del derecho a la presunción de inocencia y a la
protección de la honra y reputación, consideramos que deben erradicarse, por inconstitucionales,
los efectos "moralizantes" de los actos de gravamen y sancionatorios. En este sentido, se ha
apreciado, la tendencia de las autoridades a, equivocadamente, optar por actitudes
pseudomoralizantes como, por ejemplo, publicar en el Diario Oficial los nombres de las personas a
las cuales se ordena iniciar acciones judiciales, se les abre procesos investigatorios, o se declara
alguna presunta responsabilidad económica en sede administrativa a ser demandada en la vía
judicial. Ninguna justificación y utilidad, que no sea provocar un daño moral irreversible contra el
administrado, tienen esas disposiciones legales. Su ilegalidad es evidente, no sólo porque atenta,
como ya dijimos, contra el derecho a la protección de la honra y reputación, sino porque excede los
objetivos de la ejecutividad administrativa. 3.1.3. Inviolabilidad de ingreso al domicilio y a las
propiedades inmuebles (Art. 2 inc. 9 de la Constitución Política) Otra garantía constitucional que
pocas veces es tenida en cuenta por la Administración, a la hora de ejecutar forzosamente sus
actos, es la relativa a la inviolabilidad del domicilio y de las propiedades. De acuerdo con la
Constitución Política, el domicilio es inviolable y no podrá ser allanado sino para impedir la
perpetración de un delito o para cumplir, de acuerdo con la ley, las decisiones que dicten los
órganos judiciales y no los administrativos. Siendo ello así, es evidente que la Administración no
puede ejecutar, por sus propios medios y sin auxilio judicial, los actos administrativos, cuando para
la ejecución efectiva del acto sea necesario entrar en un domicilio en contra de la voluntad de sus
ocupantes. Por lo tanto, cuando la Administración pretenda ejecutar un acto administrativo y
precise para ello ingresar al domicilio del administrado en contra de la voluntad de sus ocupantes,
deberá requerir el auxilio de la autoridad judicial. Puede afirmarse entonces, que la Administración
está desprovista de la potestad de autotutela para ejecutar sus decisiones, cuando ello implique
ingresar al domicilio en contra de la voluntad de sus ocupantes, pues, de acuerdo con la
Constitución, la orden de ejecución forzosa debe estar contenida en una decisión jurisdiccional.
3.2. Limitaciones legales a la ejecutoriedad del acto administrativo Ahora bien, el legislador
ordinario también se encuentra en la aptitud constitucional de limitar la ejecutoriedad de algún acto
administrativo, en función a la consideración de otros valores superiores o libertades preferentes
de los ciudadanos. Ello no solo se aprecia de la cláusula constitucional contenida en el artículo 118
numeral 1) sino también de las dos normas de desarrollo contenidas en la Ley No. 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General. Nos referimos a los siguientes artículos de la mencionada
norma que indica lo siguiente: ARTÍCULO 192°.- EJECUTORIEDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO Los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio, salvo disposición legal
expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.
Articulo 194.- ejecución forzosa.- Para proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos
a través de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú, la autoridad
cumple las siguientes exigencias: 4. Que no se trate de un acto administrativo que la Constitución o
la Ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución. Como se puede apreciar de una
lectura concordada de ambas disposiciones, el Legislador esta advirtiendo que pueden existir
casos en los cuales las leyes especiales pueden considerar alguna disposición legal expresa en
contrario a la regla de ejecutoriedad de los actos administrativos, esto es, considerar el efecto
suspensivo de los recursos administrativos (como por ejemplo sucede con el recurso de revisión en
materia de contrataciones del Estado o el de apelación, en los procedimientos sancionadores) o
que la Administración deba recabar una conformidad judicial previa para imponer un acto
administrativo sobre la persona o patrimonio del administrado como por ejemplo, sucede con la
clausura y decomiso de equipos de los medios de comunicación) Nada obsta que el Legislador,
teniendo la cláusula constitucional por la que se le asigna a la administración Publica, el deber de
asegurar el cumplimiento del ordenamiento, pueda diseñar la forma en que esa ejecutoriedad se
lleve a cabo. Como en los ejemplos, señalados, el Legislador esta en la aptitud de poder,
considerar que frente a derechos preferentes será legitimo que la administración primero convenza
a una autoridad imparcial de la legalidad de su actuación, para luego recién ejecutarlo. Las
posibilidades para la configuración legal de la suspensión de la ejecutoriedad del acto
administrativo y de su ejecución. Conforme a lo que hemos venido explicando, la regla de la
ejecutoriedad de los actos administrativos proviene del derecho absolutista, en el que la
Administración podía ser unilateralmente, creador y ejecutor del gravamen frente al administrado.
Como se puede advertir esta trayectoria hace que la regla sea necesariamente sometida a
regulaciones, matices, excepciones, y porque no en el futuro, a su eventual supresión, en aras de
una relación mas democrática entre el poder administrador y la sociedad civil. En este proceso de
adaptación democrática, en primer lugar el constituyente ha establecido una serie de estándares
que no pueden ser vulnerados por la Administración en aras de un omnímodo poder (propio del
absolutismo predemocrático), sin recordar que en el esquema constitucional de derecho todo poder
es necesariamente limitado por otro poder y, en el caso de la administración, mas aun, por su
carácter sublegal y vinculado positivamente al legislador. En este mismo orden de ideas, en un
Estado democrático, donde se busca el equilibrio de poderes, resulta plenamente compatible que
en aquellos supuestos en que la ejecutoriedad afecte derechos constitucionales valiosos o
preferentes, el Legislador configure el cumplimiento de un acto administrativo de gravamen, a partir
de su revisión judicial como una forma de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de los
ciudadanos.