El Sistema Internacional y La Integración Económica Regional

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REGIONALISMO Y GLOBALIZACIÓN: PROCESOS DE INTEGRACIÓN

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Regionalismo y globalización:
procesos de integración comparados
Regionalismo y globalización:
procesos de integración comparados
Susana Durán Sáenz (comp.)

Leonardo Granato (comp.)
Carlos Nahuel Oddone (comp.)
Sergio Fabbrini
Sergio M. Cesarín
Isaías Covarrubias Marquina
Enrique Martínez Larrechea
Karen Monserrat Santos Flores
Fabricio Vázquez Recalde
Juan Cruz Vazquez
Editorial Universidad Abierta Interamericana

—UAI—
Regionalismo y globalización : procesos de intregación comparados / Sergio Cesarín ...
[et.al.] ; coordinado por María Susana Durán Sáenz ; Carlos Nahuel Odone ; Leonardo
Granato. - 1a ed. - Buenos Aires : Universidad Abierta Interamericana, 2008.
316 p. ; 24x18 cm.
ISBN 978-987-23874-8-8
1. Globalización. I. Cesarín, Sergio II. Durán Sáenz, María Susana, coord. III. Odone,
Carlos Nahuel, coord. IV. Granato, Leonardo, coord.
CDD 327.1
Fecha de catalogación: 05/09/2008
Edición: Juan Manuel Arana y Juan Cruz Vázquez

Asistentes de edición: Daniel Vázquez y Hernán Gil Pinheiro
Diseño de tapa: Bruno Scaramuzzino
©Universidad Abierta Interamericana
Hecho depósito que previene la Ley 11723

Impreso en Argentina- Printed in Argentina
2008 Universidad Abierta Interamericana. Chacabuco 90, 1er piso, Ciudad Autónoma de Bue-
nos Aires. Tel: 4342-7788.
www.uai.edu.ar
Derechos reservados, prohibida su reproducción total o parcial, su almacenamiento en sistemas

informáticos, su transmisión por medio electrónicos, fotocopias y otros métodos , sin el permiso
previo del editor.
Índice
Prólogo 7
Antonio Colomer Viadel
A modo de presentación 13
María Susana Durán Sáenz, Leonardo Granato y Nahuel Oddone
Primer parte: Contexto general
Capítulo I 17
El Sistema Internacional y la Integración Económica Regional
Leonardo Granato y Carlos Nahuel Oddone
Capítulo II 37
Organización Mundial del Comercio: ¿Multilaterización de las relaciones económicas?
María Susan Durán Sáenz
Anexo 65
Segunda parte
Experiencias de integración en el hemisferio
Capítulo III 69
ALADI y el proceso de integración latinoamericana en tiempos globales:
nuevos roles políticos y económico-comerciales
Capítulo IV 81
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte:
agenda cumplida, ¿cuestiones pendientes?
Leonardo Granato, Carlos Nahuel Oddone y Juan Cruz Vazquez
Capítulo V 101
El Área de Libre Comercio para las Américas: una negociacón sin concluir
Capítulo VI 113
Sombras y luces de la Comunidad Andina de Naciones
Capítulo VII 155

Avances y desafíos del Mercado Común Centroamericano
Karen Monserrat Santos Flores
Capítulo VIII 175

El Mercado Común del Sur: hacia un MERCOSUR posible
Capítulo IX 211
Nuevas propuestas de integración en América Latina:
ALBA y la Comunidad Sudamericana de Naciones
Capítulo X 227
ZICOSUR y la emergencia dirigida de las regiones periféricas:
integración y economías subordinadas
Tercera parte
Otras experiencias de integración: Europa y Asia
Capítulo XI 241
Unión Europea: historia y principios de una integración exitosa
María Susana Durán Sáenz
Capítulo XII 273

El preceso de integración europeo:
¿enseñanzas para otras experiencias de integración regional?
Sergio Fabbrini
Capítulo XIII 291

Rigionalismo en Asia Pacífico: la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia
Sergio M. Cesarín
Anexo 309
Sobre los autores 313

Prólogo
El eterno retorno a la integración, ¿ahora, sin retroceso?
La historia de la idea y la lucha por la integración en las tierras americanas que for-
maban parte de la Corona española tiene una antigua y larga trayectoria que nace en
el mismo momento de la Independencia de las nuevas Repúblicas. Aquellos soñadores
que fueron calificados de libertadores enarbolaron la bandera de la integración desde el
mismo origen. Bolívar, incluso, propuso al Rey de España el constituir una Confedera-
ción de todos los pueblos de origen hispánico, con una nacionalidad común y acuerdos
comerciales y económicos, reconociendo en la Corona una suerte de jefatura simbólica.
Gobernaban entonces los liberales en España (1820-1823). La falta de visión histórica
de aquel monarca impidió que esta iniciativa pudiera culminar en un proyecto de una
enorme trascendencia.
No podemos olvidar que también los caciques y caudillos locales en las tierras ameri-
canas fueron un freno frente a aquellos proyectos integradores de la hora de la Indepen-
dencia. Desde entonces siempre se ha escuchado el discurso integrador y varias constitu-
ciones latinoamericanas incluyen en sus textos esta retórica integradora, pero poco se ha
hecho de efectivo para favorecerla en la práctica, y por el contrario, numerosas pugnas y
enfrentamientos han agudizado las divisiones y antagonismos.
En las últimas décadas y en un contexto internacional que tiende a intensificar la di-
mensión planetaria de las relaciones internacionales y el fenómeno de la llamada globali-
zación, cada vez es más difícil sobrevivir en ese escenario sin alianzas sólidas y compartir
intereses en organizaciones supranacionales de carácter regional. El ejemplo de Europa,
tras la Segunda Guerra Mundial, que fue en buena medida una guerra civil europea, y
con la herencia de antagonismos históricos profundos, superados al constituirse la Co-
munidad Económica Europea —denominada posteriormente Unión Europea— resulta
aleccionador para otras regiones del mundo.
También deberíamos destacar las dificultades crecientes de los Estados nacionales
aislados, para resolver por sí solos los problemas de seguridad jurídica y prestación de
servicios públicos eficaces a su ciudadanía. Sin ánimo profético, hace casi veinte años, a
la hora de establecer las fases de la evolución del Estado Latinoamericano, consideré que
las dificultades para culminar, separadamente, la constitución de verdaderos estados de
derecho, en cada uno de los países latinoamericanos, abocaba fatalmente a que la evolu-

El eterno retorno a la integración...
ción de futuro tuviera que realizarse en un proceso de integración latinoamericano.

Evidentemente esa fatalidad se refiere a un camino de supervivencia y de desarrollo
que creo sólo puede realizarse en esa fase de integración. Desgraciadamente las socieda-
des humanas pueden ser autodestructivas y elegir las sendas equivocadas.
Estas consideraciones iniciales vienen al hilo de redactar el prólogo que me solici-
tan para el presente libro sobre “Regionalismo y Globalización: Procesos de Integración Com-
parados. América, Europa y Asia” que han compilado Susana Durán, Leonardo Granato
y Nahuel Oddone. A estos dos últimos investigadores los conozco por sus trabajos
anteriores y me admira su tenacidad, iniciativa y rigor intelectual. Ahora me encuen-
tro también con el excelente trabajo de Susana Durán. Han conseguido coordinar
a un valioso grupo de expertos de diferentes países latinoamericanos, con alguna
colaboración europea, para analizar las diferentes experiencias de integración en el
Continente, en el contexto de la integración económica multilateral que analiza Su-
sana Durán. Es evidente que este nuevo marco de las relaciones internacionales en
el sistema multilateral de comercio influye de forma profunda en los acuerdos de in-
tegración regional y en las formas que adquieren los posibles escenarios económicos
en los niveles multilateral, regional y local.
Siempre he creído que hay decisiones políticas finales en el trasfondo de los acuerdos
económicos, pero también no podemos olvidar la importancia de los factores económi-
cos y también culturales en los procesos políticos de integración y en las estrategias de
alineamiento internacional en las diferentes pugnas de intereses que entran en el juego de
esas relaciones internacionales.
En el capítulo VIII, Leonardo Granato y Nahuel Oddone, al tratar de la Comuni-
dad Sudamericana de Naciones, plantean algunas cuestiones de la mayor relevancia:
qué integrar, cómo integrar y para qué integrar. Consideran que en Sudamérica no se
ha sabido contestar adecuadamente a estas preguntas y esa confusión ha hecho perder
la guía del proceso de integración. De lo que se trata es de alcanzar un grado suficiente
de autonomía para poder tomar decisiones desde una perspectiva propia, equilibrada e
independiente, que nos encamine a un desarrollo autosuficiente, pero también abierto
a las otras regiones del mundo, desde una cierta igualdad en la negociación.
Me parece que en el orden de los valores el sustrato cultural compartido por los
pueblos de la Región es más profundo e intenso que el que había entre los países
europeos tras la Segunda Guerra Mundial. La diferencia es que en el proceso de in-
tegración europea se ha podido alcanzar un acuerdo fundamental sobre las reglas del
juego democráticas y el sistema de organización política y de defensa de los derechos
fundamentales de la persona, como a priori indiscutible. Ese consenso no está construido
con la misma firmeza en América Latina.
Sin lugar a dudas, el ambicioso proyecto de la Comunidad Sudamericana de Nacio-
nes, rebautizado en los días finales de mayo de 2008 como Unión de Naciones Sura-
mericanas (UNASUR) es una iniciativa relevante, ya que incorpora a todos los países
. Cfr. Colomer Viadel, Antonio. Introducción al Constitucionalismo Iberoamericano. Madrid, Cultura Hispánica, 1990. p. 53 y ss.

Prólogo
del continente sudamericano y porque se apoya en iniciativas económicas estratégicas

que a todos interesan, más allá de sus diferencias ideológicas. Pensemos la importancia
que tuvo la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
(IIRSA), de acuerdo con la cual se trataba de articular el espacio sudamericano mediante
335 proyectos de infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones. Desde este
punto de partida, he destacado la relevancia de la energía y el sistema financiero para
la integración, materias que a todos afectan y a todos interesan, desde los proyectos de
gaseoductos y conducción de petróleo hasta el Banco del Sur, para alcanzar la autonomía
financiera de la Región. Conviene subrayar que durante la Primera Cumbre Energética
de Sudamérica, celebrada en la isla Margarita, de Venezuela, el 16 y 17 de abril de 2007,
además de decidirse la creación del Consejo Energético de Sudamérica, curiosamente se
aceptó la propuesta venezolana de llamar a la Comunidad Sudamericana de Naciones,
“Unión de Naciones Suramericanas” (UNASUR).
Me parece interesante el capítulo III dedicado a la ALADI, por el profesor Martínez
Larrechea, como ejemplo de organización flexible y posibilista para facilitar la integra-
ción general. Recuerdo que en mi visita a Montevideo, a mediados del año 2007, y en la
entrevista con el embajador Opperti, Secretario General de la ALADI, éste me aseguró
que el mandato que tenía de los doce países miembros de la organización era conseguir
como fundamental la convergencia entre la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el
Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
Llama la atención que recientemente —mayo de 2008— el Dr. Rodrigo Borja, ex Presi-
dente de Ecuador y nombrado Secretario de UNASUR, ha renunciado a éste cargo por
considerar que la continuación de la infraestructura institucional, tanto de MERCOSUR
como la CAN, así cómo la debilidad institucional de la nueva organización de integración
sudamericana, debilitaba originalmente este proceso de integración.
También habría que hacer una consideración sobre la responsabilidad de excluir de
esta iniciativa de integración latinoamericana a todo el Caribe y Centroamérica, además
del caso singular de México. Sobre el mismo y en relación al Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN) escriben los profesores Granato, Oddone y Vazquez,
quienes reconocen la importancia del problema migratorio en la relación entre México y
Estados Unidos y la potencialidad de conflicto que se encuentra inmerso en el mismo.
En los estudios dedicados a la Comunidad Andina de Naciones (profesor Cova-
rrubias Marquina), el Mercado Común del Sur (profesores Granato, Oddone y Vaz-
quez) y el Mercado Común Centroamericano (profesora Santos Flores), se destaca la
evolución institucional de estas organizaciones, la densidad de su “derecho comuni-
tario” y la ya larga trayectoria de estas organizaciones regionales, que en buena medida
pueden servir de modelos teóricos y experiencias ejemplares, para la construcción de
otros proyectos integradores.
Me parecen también importantes los capítulos dedicados al Área del Libre Comercio de
. Cfr. Colomer Viadel, Antonio (Coord.). La Integración Política en Europa y en América Latina. Valencia, IBEM-Ugarit, 2007.
p. 251 y ss.

las Américas (ALCA) y a la Alternativa Bolivariana para América Latina (ALBA), ya que
existe una evidente relación dialéctica de antagonismo ideológico entre ambas organizacio-
nes como también intenté poner de relieve en nuestro libro sobre “La Integración Política en
Europa y América Latina”.
Hoy por hoy, el ALCA —proyecto hegemónico de Estados Unidos— se encuentra
en situación de parálisis, mientras que el ALBA —promovida por Venezuela— juega
sus bazas mediante el trasvase de recursos con finalidad social y ayudas a la sociedad
civil en sus capas populares más pobres, a partir de los medios financieros propicia-
dos por el precio del petróleo. Es aquí donde conviene destacar el examen del rol
de la sociedad civil realizado por los profesores Granato y Oddone en el proceso
de construcción de los proyectos de integración y su conexión, tanto en el caso del
ALCA como de la ALBA.
Al llegar a este punto, quisiera subrayar la importancia que en el proceso de integra-
ción europea han tenido las políticas estructurales de cohesión social, para cerrar la bre-
cha de desigualdades entre las distintas regiones de los países de la Unión Europea. Me
parece ese tema de las desigualdades, tanto al interior de los países como en las relaciones
entre Estados, uno de los más graves en América Latina. Por ello consideré esperanzador
que en el marco de MERCOSUR, Brasil y Argentina decidieran, institucionalmente,
empezar a conceder ayudas a Paraguay y a Uruguay, para ir cerrando, poco a poco, esa
brecha económica y social entre los países grandes y los pequeños de esta organización.
Es un pequeño paso, pero un ejemplo a seguir e incrementar. Por el mismo motivo, el
papel de Venezuela, a punto de culminar su integración en el MERCOSUR, es especial-
mente relevante en esta función de re-equilibrio económico y social.
América Latina tiene un desafío básico de justicia distributiva que debe ser prioritario
en cualquier proyecto integrador perdurable.
Quisiera aclarar que considero un grave error el mimetismo servil que el constitucio-
nalismo histórico latinoamericano ha tenido respecto al derecho europeo y norteameri-
cano. Se ha acertado cuando ha seguido sendas propias: pensemos en la institución del
amparo y el nacimiento del constitucionalismo social en México.
También en los procesos de integración, sean sociales, económicos, comerciales o polí-
ticos, debe huirse de ese mimetismo. Aprender de experiencias ajenas, pero buscar en las
propias raíces y en el ámbito cultural de pertenencia la idoneidad del camino, adaptado
a esa realidad peculiar de la Región.
Esta trayectoria es la que he definido como “una teoría constitucional de la su-
pervivencia de América Latina”. En este trabajo polemicé con el jurista germano
Peter Häberle, en su defensa de un diálogo europeo-latinoamericano, excesivamente
imitativo para ésta última Región. Por cierto que este autor hace referencia a los
“elementos constructivos constitucionales”, para los constituyentes latinoamericanos,
e incluye como el primero de ellos “la unidad latinoamericana como elemento de
. Cfr. Colomer Viadel, Antonio (Coord.). La Integración Política en Europa y en América Latina. Valencia, IBEM-Ugarit, 2007.
p. 281 y ss.
10
Prólogo
preámbulo constitucional”. Desgraciadamente la experiencia histórica nos dice que

estas normas de carácter programático se han utilizado como mito y señuelo políticos
para embaucar a los pueblos, sin ninguna efectividad práctica.
Problema diferente es el de los elementos de conflicto y de enfrentamiento implícitos
en el diseño y presentación de algunas de las políticas de perfil ideológico incluidas en
los proyectos de la ALBA. Sería conveniente hacer un esfuerzo de convergencia y de
búsqueda del denominador común de intereses compartidos, para superar los elementos
más chirriantes de conflicto.
Reconozco mi sorpresa e interés por el trabajo del profesor paraguayo Vásquez Recal-
de al tratar de la Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR).
Debo confesar mi desconocimiento hacia esta organización, uno de cuyos elementos me
parece estratégicamente decisivo: la puerta abierta a la cuenca del Pacífico, pero ahora
conectado a esa región del Gran Chaco, constituida por regiones aledañas con el trópico
de Capricornio, pertenecientes a varios países del centro de América del Sur.
Por último, creo también de un destacado interés y una buena decisión de los coor-
dinadores del libro incluir los capítulos finales dedicados a la Unión Europea del pres-
tigioso profesor italiano Sergio Fabbrini de la Università degli Studi di Trento y la
profesora Susana Durán.
Tal vez les reprocharía no haber incorporado un capítulo especial sobre las relacio-
nes América Latina–Unión Europea, dada la afinidad cultural, psicológica y social entre
ambas regiones, especialmente en la vertiente ibérica, y además por las políticas de con-
venios entre la Unión Europea y el Mercado Común Centroamericano, la Comunidad
Andina de Naciones, el proyectado con el MERCOSUR, los encuentros entre el Parla-
mento Europeo y el Parlamento Latinoamericano y los de la CAN y MERCOSUR, así
como las reuniones de jefes de Estado y de Gobierno de países de ambos continentes. La
Unión Europea, aunque con vacilaciones en su política, ha apostado por una asociación
estratégica entre ambas organizaciones regionales.
Asimismo me parece muy pertinente el capítulo último dedicado a los proyectos de
integración en el Sudeste de Asia (SEA) del que es autor el profesor Sergio Cesarin, como
modelo de regionalismo abierto. Creo que América Latina debe buscar alternativas, des-
de la integración, a sus relaciones internacionales, tanto económicas, comerciales como
políticas y culturales y las posibilidades de acuerdos con China, India, Japón, Sudáfrica,
Australia, Nueva Zelanda, deben ser tenidas muy en cuenta.
Quisiera hacerle a los autores una última consideración: la importancia que en el
orden a la integración tienen las relaciones culturales y en este sentido la trascenden-
cia de los importantes lazos comunes de carácter lingüístico y también de herencia
cultural y su proyección futura como herramientas compartidas para la sociedad del
. Este trabajo citado se publicó primero en la Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, Nro. 3, Sao Paulo, Edi-
torial Del Rey, 2004. p. 327 y ss.; y luego fue incorporado como Capítulo V del libro del autor titulado Comunidades y
Ciudades, Constituciones y Solidaridades. Valencia, Universidad Politécnica de Valencia, 2007.
. Veáse Cabedo Mallol, Vicente. “Las Relaciones entre la Unión Europea y América Latina y El Caribe” en Colomer
Viadel, Antonio (Coord.). La Integración Política en Europa y en América Latina. Valencia, IBEM-Ugarit, 2007. p. 311 y ss.
11
conocimiento. Al mismo tiempo destacar la trascendencia económica que tiene la

industria cultural.
Habría que tener muy presente en todos estos procesos de integración, instituciones
como la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (OEI), conectada últimamente con las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de
Estado y Gobierno y su Secretaría Iberoamericana.
Además del valor de nuestra común civilización iberoamericana respecto al resto del
mundo y las otras culturas y civilizaciones, pensemos en la importancia para una econo-
mía de escala y una sinergia de actuaciones que puede tener el uso común de tecnologías
y la investigación y desarrollo, en los campos de la sociedad de la información, mediante
los idiomas ibéricos compartidos y la realización de una estrategia que permitiera estable-
cer centros de excelencia, para uso común de nuestros científicos y creadores, ubicados,
según especialidades, en diferentes países de nuestra área cultural.
Creo que este libro y el valioso esfuerzo de compilación que supone, es un micro mo-
delo ejemplar de esa concertación tan necesaria en auténticos procesos de integración y
en su motor fundamental que son los valores y la cultura.
Antonio Colomer Viadel•

Valencia, 9 de junio de 2008.
12
A modo de presentación
El primer capítulo, a cargo de los profesores Leonardo Granato y Nahuel Oddone, plantea
la relación entre el sistema internacional bajo su actual etapa de globalización y los proce-
sos de integración regional, en el marco de los principales debates académicos en la ma-
teria. Posteriormente, y basándose en la Teoría de la Integración Económica, los jóvenes
profesores estudian los esquemas de la integración regional, reconociendo las diferencias
con el anteriormente estudiado sistema multilateral de comercio.
En el segundo capítulo la profesora Susana Durán Sáenz aborda los principios que rigen
al sistema multilateral de comercio e interpreta, en ese contexto, el rol de los acuerdos de
integración regional con la intención de que que el lector sea capaz de elaborar argumen-
tos de negociación económica internacional y desarrolle la capacidad de autocrítica y crí-
tica para el cambio. Finalmente, la profesora Durán Sáenz se dedica a plantear y evaluar
posibles escenarios económico-comerciales en los niveles multilateral, regional y local.
Ya en el ámbito de las experiencias de integración hemisférica, el tercer capítulo de
autoría del profesor uruguayo Enrique Martínez Larrechea, de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales y de la Universidad de la Empresa, ambas con sede en Montevi-
deo, se propone analizar el rol jugado por la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI), desde su creación, hace veintiocho años, hasta el momento actual del proceso
de integración latinoamericano, abordando sus nuevos retos y desafíos.
El cuarto capítulo, dedicado al Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(NAFTA según sus siglas en inglés), los profesores Granato y Oddone, en colaboración con
el profesor Juan Cruz Vazquez de las Universidades de Buenos Aires, de Belgrano y de
Morón, abordan los antecedentes y desarrollo de las negociaciones del Acuerdo así como
su estructura institucional. Posteriormente, los autores ubican a México en el escenario
del Acuerdo y reconocen la importancia de la problemática migratoria en la relación de
dicho país con los Estados Unidos de América.
El capítulo quinto a cargo de los profesores Granato y Oddone plantean un análisis crítico
del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y establecen los ‘temas sensibles’ de
la negociación hemisférica. En aras de estudiar el estado actual y perspectivas del ALCA
tras la Cumbre de Mar del Plata de 2005, los autores llevan a cabo, finalmente, un exa-
men del rol de la sociedad civil en el proceso de construcción del proyecto de integración.
En el sexto capítulo, el profesor venezolano Isaías Covarrubias Marquina de la Univer-
sidad Centro Occidental Lisandro Alvarado con sede en Barquisimeto, aborda la evolu-
13
ción de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) desde su creación hasta el año 1997.
El autor estudia el ‘resquebrajamiento momentáneo’ del bloque hacia finales de la década
de los noventa y los dos primeros años del siglo XXI, para luego adentrarse en lo que él
llama ‘reponerse y volver a la senda’ de incremento de los flujos comerciales en los dos
últimos años.
El Mercado Común Centroamericano (MCCA) está presente en el capítulo séptimo
a cargo de la profesora salvadoreña Karen Montserrat Santos Flores de la Universidad Cen-
troamericana “José Simeón Cañas” con sede en El Salvador. La autora revisa los antece-
dentes históricos del MCCA y reconoce las diferencias del Sistema de Integración Cen-
troamericana (SICA), respecto de este proceso de integración iniciado durante la década
de los años sesenta. En aras de profundizar acerca del nivel de integración alcanzado por
parte del MCCA, la profesora Santos Flores presenta al lector una compleja gama de ele-
mentos teóricos a la vez que examina el desenvolvimiento de las negociaciones llevadas a
cabo con otros bloques económicos e identifica sus posibles escenarios y obstáculos.
El capítulo octavo aborda el proceso de integración del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR). Los profesores Granato, Oddone y Vazquez se proponen estudiar los oríge-
nes y desarrollo político-institucional del MERCOSUR e identifican sus diferentes etapas,
la estructura institucional del bloque y su sistema de solución de controversias. Finalmen-
te, la propuesta culmina con un análisis crítico del estado actual del MERCOSUR y se
formulan prospecciones y escenarios futuros para el espacio integrado.
El capítulo noveno se centra en el origen y los principios y líneas de acción de
dos nuevas propuestas de integración regional en América Latina: la Alternativa Bo-
livariana para América Latina (ALBA) y la Comunidad Sudamericana de Naciones
(CSN). En este sentido, y en aras de vislumbrar el movimiento que le darán a ambos
proyectos los Estados que los integran, los profesores Granato y Oddone comentan
brevemente la postura de los diferentes países de la región. Asimismo, en virtud de
comprender la autonomía como fin último del ALBA y CSN, es que se encuadra a
los mismos dentro de dos tipos específicos de autonomía: la autonomía secesionista
y la autonomía relacional.
En el último capítulo de esta sección del libro sobre experiencias de integración he-
misféricas, el profesor paraguayo Fabricio Vázquez Recalde, de la Universidad Nacional de
Asunción, interpreta las motivaciones, estrategias y medios con los que cuentan los acto-
res sociales de la Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR),
con énfasis en las transformaciones territoriales que se están operando en esta región. El
autor nos presenta así esta suerte de ‘puerta’ a la Cuenca del Pacífico, asumiendo el plan-
teamiento de múltiples interrogantes sobre la articulación MERCOSUR – ZICOSUR
en particular, y sobre la integración continental en general, en pos de la formulación de
escenarios cada vez más complejos.
Ya en la última parte de esta obra, y en referencia a otras experiencias de integra-
ción, el onceavo capítulo aborda la institucionalización de la Unión Europea (UE) por
parte del profesor italiano Sergio Fabbrini de la Università digli Studi di Trento. En el
14
presente capítulo, cuya presencia honra al presente libro, el profesor Fabbrini pro-
pone indicaciones analíticas y problemáticas comparadas sobre el ya mencionado
proceso de institucionalización.
Por su parte, la profesora Durán Sáenz examina, en el doceavo capítulo, la evolución de
la UE, sus etapas y desarrollo desde una perspectiva histórica de las relaciones internacio-
nales, analizando la etapa actual y concluyendo en probables escenarios futuros.
Finalmente, y a cargo del último capítulo del presente apartado, el profesor Sergio Ce-
sarin, del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de la Argentina
y de la Universidades del Salvador y Torcuato Di Tella,. explica los proyectos de integra-
ción en el Sudeste de Asia (SEA) acaecidos durante la década de los años noventa y que
prosperan bajo el enfoque del regionalismo abierto, no discriminatorio, en sintonía con
el sistema multilateral de negociaciones económicas y como respuesta a los incentivos
propuestos por la globalización.

Leonardo Granato
Carlos Nahuel Oddone
15
Capítulo I
El sistema internacional y la integración económica regional

“Desde sus oscuros orígenes en los textos franceses y estadounidenses de la década

de 1960, el concepto de globalización hoy encuentra expresión en los principales idiomas
del mundo”. La globalización es una idea, un concepto, una determinada forma de ver
el mundo. Si bien aún, para algunos autores, la globalización carece de una definición
precisa; la globalización se ha convertido en un cliché.
La gran idea de la globalización es, justamente, que lo abarca todo “desde los mer-
cados financieros hasta Internet, pero ofrece muy poca condición de la comprensión
humana contemporánea”.
Quizá, los cambios no sean tantos respecto a épocas donde la conquista vía imperio
sometía territorios y economías. Pero, para descubrir esta cuestión, haremos referencia
al debate de la globalización, teniendo como marco que los clichés, muchas veces, logran
captar elementos constitutivos de la experiencia vivida de una época determinada.
El Nuevo Orden Internacional y la economía global
El fin de la Guerra Fría inició un proceso de transformación estructural en el sistema

internacional en el que se manifestó que la dinámica de los cambios globales se concen-
tró —a partir de este hecho— en los países centrales, lo que produjo efectos significativos
en la estructura del denominado “orden económico y político internacional” y, por
tanto, modificó sustancialmente el marco en el que se desenvolvían los restantes países
del globo, particularmente aquellos que estaban en vías de desarrollo.
En el ámbito de la economía política mundial, las transformaciones productivas de los
países más industrializados del mundo hacia la especialización y la concentración de acti-
vidades con alto componente científico-tecnológico, aceleraron la constitución de grandes
polos comerciales o “mega mercados” que gravitaron alrededor de un centro dinámico
de la economía. De esta manera, se difundió, sobre la estructura del sistema internacio-
nal, la creación de bloques económicos regionales en paralelo con el desplazamiento de
una agenda militar-estratégica por una económica en la que la globalización aparecía
como el contrapuesto de la bipolaridad.
. Cfr.
��
Held, D. et al. Transformaciones globales. México D. F., Oxford University Press, 2002, p. 29.
. Cfr.
��
Held, D. et al. Transformaciones globales. México D. F., Oxford University Press, 2002, p. 29.
17
Primera parte: Contexto general
El fin del mundo bipolar es un hecho que no se puede desvincular del proceso de
cambio estructural de las economías centrales, de la consolidación de las relaciones
del tipo Norte–Norte entre las potencias mundiales y del nacimiento de un orden
entendido bajo la lógica de la interdependencia global.
Terminada la Guerra Fría, muchos autores sostuvieron que la “incertidumbre” consti-
tuía un rasgo cuasi estructural del sistema internacional, de allí todos los debates teóricos
suscitados entre los pensadores de las relaciones internacionales del mundo entero. No
obstante, si se retoma la característica estructural del sistema, podía vislumbrarse un
escenario de dos niveles: un nivel multipolar de actores económicos con tres centros de
poder importantes y un nivel unipolar con Estados Unidos en el centro de la escena en
términos de desarrollo militar-estratégico.
Por aquellos años, el orden multipolar comienzó a materializarse en organismos
multilaterales y en relaciones interbloques a partir de los procesos de integración
económica regional.
Como sintetiza Fulvio Attinà (2003): “El sistema mundial contemporáneo es el pri-
mer sistema internacional que conoce procesos de organización política a nivel ma-
crosistémico y a nivel microsistémico o regional”. En este trabajo se entiende el nivel
macrosistémico como el nivel de relacionamiento global receptado en la estructura de
la OMC y los distintos niveles microsistémicos en los diferentes procesos de integra-
ción regional propiamente dichos.
Debate sobre el concepto de globalización
Son numerosas las corrientes y los autores que se han dedicado a profundizar sus es-
tudios sobre la globalización mediante la elaboración de una serie de concepciones, mu-
chas veces contradictorias entre sí, respecto de lo que se entiende por globalización.
En el debate internacional, se identifican principalmente tres grupos intervinientes:
los hiperglobalizadores, los escépticos y los transformacionalistas.
Los hiperglobalizadores sostienen que la globalización contemporánea define una nueva
. El concepto de interdependencia compleja se relaciona con el surgimiento de un orden multipolar en el cual la hegemonía
deja lugar a la supremacía, con una agenda internacional sin jerarquías, con el surgimiento de canales múltiples de rera-
cionamiento que pueden ser interestatales, transgubernamentales o transnacionales; y con la devaluación creciente de la
fuerza militar y el aumento de la importancia económica en el sistema. En este sentido, la interdependencia compleja pretende
presentarse como un sustituto funcional al mantenimiento del orden internacional configurado en la Posguerra Fría y la
continuidad de la supremacía norteamericana mediante el sostenimiento de los regímenes internacionales creados bajo su
período de hegemonía: Organización de Naciones Unidas (ONU), Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (según sus
siglas en inglés GATT), la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), entre otros.
. De allí que algunos autores acuñaron el concepto de mundo “uni-multipolar”. Sobre ��
este punto, véase: Nye, J. S. The
Paradox of American Power. Oxford - New York, Oxford University Press, 2002; Smith, P. Talons of the Eagle. Oxford – New
York, Oxford University Press, 2000; Layne, C. “The Unipolar Ilussion. Why New Great Powers will rise”. International
Security. Vol. 17, Nro. 4. MIT y Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard University. Spring, 1993.
. Cfr. Attinà, F. “Los procesos de integración regional en la política internacional contemporánea” en Echeverría, J. y Fa-
bbrini, S. Gobernancia global y bloques regionales. Quito, Corporación Editora Nacional y Universidad Andina Simón Bolívar,
2003, p. 35.
18
Capítulo I: El Sistema Internacional y la Integración Económica Regional
era en la que los pueblos de todo el mundo están cada vez más sujetos a la disciplina del
mercado global (Kenichi Ohmae, 1997, 2005). Este primer enfoque plantea la globalización
como la ampliación, profundización y aceleración de una interconexión mundial de la ma-
yoría de los aspectos de la dimensión social contemporánea de la vida humana.
Los escépticos, por su parte, como Paul Hirst y Grahame Thompson (1996), postulan
que la globalización es esencialmente un mito que oculta la realidad de una economía
internacional cada vez más segmentada en tres bloques económicos importantes en los
que aún los gobiernos nacionales siguen siendo muy poderosos.
Para los transformacionalistas, como James Rosenau (1990, 1992) y Anthony Giddens
(1996, 2001), las pautas contemporáneas de la globalización se conciben como algo his-
tóricamente sin precedentes, de manera que los Estados y las sociedades experimentan,
actualmente, un proceso de cambio profundo a medida que tratan de adaptarse a un
mundo cada vez más interconectado pero, a la vez, más incierto.
Todas estas corrientes tienen su origen y visión en lo que se ha denominado el centro
político-económico del mundo, entendiendo por ello la tríada constituida por los Estados
Unidos, la hoy Unión Europea y los países del Sudeste Asiático con su nodo en Japón.
De todas formas, es importante destacar el esfuerzo metodológico de una serie de autores
latinoamericanos para generar una conceptualización de la globalización desde nuestro
subsistema regional.
Una visión latinoamericana de la globalización
La visión latinoamericana sobre la globalización que se quiere introducir aquí es

aquella que se encuentra en los escritos de Aldo Ferrer (1996, 1999), Mario Rapoport
(1997, 2002), Raúl Bernal-Meza (2000) y Amado Luiz Cervo (2001), entre otros.
Para estos autores, la globalización es un proceso histórico que comenzó hace más de
cinco siglos. Pero la globalización es, también, una ideología y, en tanto forma de ideolo-
gía, apenas supera los veinte años de vida.
Es posible sostener que las tres hipótesis siguientes sintetizan el pensamiento latino-
americano sobre la globalización.
En primer lugar, se identifica que el origen de la globalización, como proceso econó-
mico, está en la configuración del primer orden económico mundial, estructurado por
el mercantilismo.
En segundo lugar, la globalización no es un proceso distinto, autónomo, de la historia
social y económica del sistema mundial; constituye el eslabón de un largo proceso que se
inicia con la internacionalización y que sigue con la transnacionalización.
. Existe un consenso implícito entre los internacionalistas no liberales latinoamericanos, influenciados por ideas cepalinas
y por la teoría de la dependencia, de inspirarse en autores franceses como alternativa a los textos en inglés.
. Cfr. Ferrer, A. Historia de la Globalización. México, Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 29 y ss.
. Cfr. Bernal-Meza, R. Sistema Mundial y MERCOSUR. Buenos Aires, Nuevo Hacer - Grupo Editor Latinoamericano,
2000, p. 51 y ss.
19
En tercer lugar, el antecedente ideológico de la globalización, el paradigma de las

relaciones interdependientes, sostiene que existe una asociación entre desiguales mediante la
que se configura la hegemonía de los más poderosos. Es aquí donde el proceso de globa-
lización se convierte en ideología.
Si se tiene en cuenta lo hasta aquí señalado, es necesario designar el concepto de mundia-
lización para identificar el proceso económico que da cuenta de las nuevas formas que está
asumiendo la acumulación capitalista y el concepto de globalización para comprender tanto a
éste como al complejo de ideas que se integran en una particular concepción del mundo.
Relación entre globalización y regionalismo
El regionalismo ha sido visto desde dos perspectivas en su relación con la glo-

balización: a) como alternativa a la globalización. En este sentido, se entiende que el re-
gionalismo tiende a fragmentar la globalización, como observa Spota.10 Al examinar
la lógica y el modus operandi de los distintos y paralelos esquemas de integración, el
resultado de dichos esquemas puede presentarse como un sistema de bloques inte-
grados, o como unidades fragmentadas en el nivel regional, que precipitan, así, una
suerte de fragmentación global en bloques regionales.11 El regionalismo constituiría
una amenaza al multilateralismo que conduce a una suerte de fragmentación del siste-
ma internacional en bloques rivales.
Como nos recuerda Fulvio Attinà (2003) reseñando sobre las tendencias de la
globalización: El mundo, en definitiva, aparece como bajo el efecto de algunas causas
—e incentivos— de fragmentación que son menos fuertes que algunas contra-causas
—y obstáculos— de unificación”.12 El autor entiende que:
La fragmentación (cuenta) principalmente con tres causas/incentivos de naturaleza respectivamente econó-

mica, política y cultural: 1) el distinto asentamiento de la economía capitalista que ha dividido vastas partes
del mundo en áreas económicamente similares; 2) los sistemas geopolíticos o de seguridad al nivel local y
3) la apertura/clausura de los Estados que se produce en invitación/resistencia a la penetración externa.13
. Cfr. Rapoport, M. “La globalización económica: ideologías, realidad, historia”. Revista Ciclos, Nro. 12. Buenos Aires,
1997, p. 3 – 42.
10. Cfr. Spota A. A. “Globalización, integración y derecho constitucional”. Revista La Ley, sección Doctrina. Buenos Aires,
26/2/1999, p. 1.
11. “Resulta necesario comprender que no es exacto que la globalización y las integraciones regionales tengan sentido
coincidente o concordante […] las integraciones exitosas habidas […] tienen en realidad un sentido que no condice en su
totalidad con la globalización. Parecería que discrepa con la globalización”. Cfr. Spota A. A. “Globalización, integración y
derecho constitucional”. Revista La Ley, sección Doctrina. Buenos Aires, 26/2/1999, p. 1.
12. Cfr. Attinà, F. “Los procesos de integración regional en la política internacional contemporánea” en Echeverría, J.
y Fabbrini, S. Gobernancia global y bloques regionales. Quito, Corporación Editora Nacional y Universidad Andina Simón
Bolívar, 2003, p. 37.
13. Cfr. Attinà, F. “Los procesos de integración regional en la política internacional contemporánea” en Echeverría, J.
y Fabbrini, S. Gobernancia global y bloques regionales. Quito, Corporación Editora Nacional y Universidad Andina Simón
Bolívar, 2003, p. 37 y 38.
20
En este mundo globalizado dominado por las economías de mercado, lejos de engen-
drar efectos de homogeneización o uniformación engendra procesos de fragmentación,
dispersión y asimetrías crecientes. Muestra de ello son el aumento de las desigualdades
en el ingreso y la creciente concentración económica en el nivel estadual y societal, es de-
cir, concentraciones en Estados ricos y pobres y, en el nivel de las respectivas sociedades,
clases ricas y pobres tanto en países desarrollados como en subdesarrollados.14
b) Como corolario de la globalización, el regionalismo sería, así, el resultado lógico de la globa-
lización, y se entenderá que, dentro del contexto general de reacción ante las crisis de acu-
mulación capitalista de los años 1970 y 1980 y, a partir de sus tres centros de poder —confor-
mados por los Estados Unidos, la entonces Comunidad Económica Europea y el Japón—,
se comenzó a generar la tendencia que conformaron los grandes bloques comerciales que
asumieron un peso geoeconómico y geoestratégico clave para la expansión capitalista.
El regionalismo, en el marco de la globalización, sería la prueba del inicio de un cam-
bio en el sistema de Westfalia basado en la voluntad y soberanía estatal por otro basado
en nuevos estados comerciales (Richard Rosecrance, 1986); en nuevas lealtades y centros
de poder (Kenichi Ohmae, 1997, 2005); con nuevas problemáticas (Mark Zacher, 1992) y
con distintos niveles de voluntad decisoria que se podrían plasmar en una nueva estruc-
tura supranacional superpuesta (Susan Strange, 1993, 1996, 2001).
La formación de bloques regionales parecería ser un instrumento, un recurso de la eco-
nomía política en el trayecto de inserción hacia una economía globalizada.
Los tiempos del regionalismo en América Latina
Básicamente, existen dos tiempos bien diferenciados del regionalismo para nuestro
subsistema latinoamericano pero, como todo proceso, es muy difícil establecer una
fecha precisa. Por esta razón, el primero surgió a lo largo de la década de 1960 y se ex-
tendió hasta principios – mediados de la década de 1980, en tanto que el regionalismo
abierto corresponde a fines de 1980 o bien ya a la década de 1990.
El viejo regionalismo (muy influenciado por la concepción cepalina en América
Latina) se caracterizó por el apoyo a la estrategia de desarrollo de industrialización
por sustitución de importaciones (modelo ISI); por altas barreras externas (alto
desvío de comercio); acuerdos poco profundos; relaciones Sur–Sur y mecanismos
de implementación con bajo nivel de credibilidad y pocos incentivos para la coope-
ración regional.
El nuevo regionalismo, también hoy conocido como regionalismo abierto, se caracteriza
por el apoyo a la reforma estructural y al proceso de liberalización; los esfuerzos por miti-
14. Para mayor información: Cfr. Oddone, N. y Granato, L. “La globalización como proceso e ideología: las desigual-
dades se acrecientan”. Revista Debates Latinoamericanos, Año II, Nro. 3. Buenos Aires, Fundación Red Latinoamericana de
Cooperación Universitaria, CLEA y CONICET, 2004. Véase también: Peretti, A. “El rol de los gobiernos locales en el
MERCOSUR” en AA. VV. Segundo Congreso Anual de Municipios. Buenos Aires, FEMS y Corregidor, 1999.
21
gar el desvío de comercio reafirmando la idea del spaghetti bowl phenomenon;15 la concreción
de acuerdos más profundos; el crecimiento de las relaciones Norte – Sur; la adecuación
de los mecanismos de resolución de disputas y de reglas acordes con la OMC y, por últi-
mo, la cooperación más allá del comercio (infraestructura, paz y democracia).
La caracterización aquí expuesta del regionalismo es indicativa de los “tiempos de
América Latina” en los pretendidos procesos de integración en el nivel subregional.
Relación entre globalización e integración económica

Todo proceso de integración económica constituye una opción de política interna-
cional, dado que no existe una voluntad supraestatal que obligue a los estados–nación
a integrarse.
El estado actual del sistema internacional parece indicar que las opciones de política
económica internacional son más realizables sobre bases integradas. La integración fue y
es vista como un recurso de los estados–nación.
Hay que saber el qué, el cómo y el para qué de la integración. El primero hace referencia a
qué sectores de la economía deberían integrar; el segundo se refiere a con qué mecanismos
o mediante cuáles instituciones se debería realizar la integración; el tercero indica con qué
objetivo, más allá de la integración, se embarcaría en el proceso de integración, pues, es
necesario recordar que ésta no es un fin en sí mismo, sino en un medio para la consecución
o realización de otros fines u objetivos que, en la mayoría de los casos, continúan enlazados
con el desarrollo nacional de los países que confluyen en un proceso de integración deter-
minado. La integración se presenta como la nueva base para la toma de decisiones que
contribuyen a lograr el desarrollo en un mundo globalizado. Los procesos de integración
implican nuevas realidades que se construyen desde una mirada regional.
Mientras que el regionalismo se da como una cuestión de espacio de solidaridad
ampliado, sustentado en criterios geográficos, la integración es una opción de política
internacional que logra convertir la cooperación y los ejes de interdependencia en ejes de coor-
dinación regional intergubernamentales o supranacionales.16
El regionalismo se transforma en integración cuando los Estados soberanos toman la
decisión política de unirse con determinados fines y en determinadas condiciones (que
necesariamente se ve plasmada en algún nivel de institucionalización) a los efectos de un
15. Jagdish Bhagwati introdujo este concepto para explicar el efecto causado por la coexistencia de múltiples regímenes
normativos superpuestos, emergentes de la intensa red – entramado de acuerdos de integración regionales desarrollados
en la década de los años noventa. ��
Para ampliar véase: Bhagwati, J. “U.S. Trade Policy: The Infatuation with Free Trade
Areas” en Bhagwati, J. y Krueger, A. (eds.) The Dangerous Drift to Preferential Trade Agreements. Washington D. C., American
Enterprise Institute for Public Policy Research, 1995. Asimismo, Bhagwati, J. y Panagariya, A. “Preferential Trading
Areas and Multilateralism: Strangers, Friends or Foes? Papers, 9596-04. New York, Columbia University, Department of
Economics, 1996.
16. “Las uniones o integraciones exitosas o en formación parten de un común denominador indudable. Son siempre re-
giones geográficas que tienden a borrar fronteras y a unir economías, finanzas y tecnologías. Y, además, cuando se pueda
legislaciones, jurisdicciones y competencias judiciales. Y, por fin, cuando las circunstancias unificar decisiones políticas y
crear un centro de poder legislativo y ejecutivo, además del mentado judicial. Los primeros de todos esos objetivos son
siempre económicos. Tratan de lograr un mercado de consumo, sobre la base de la libre circulación de productos dentro de
los límites geográficos de la comunidad”. Cfr. Spota A. A. “Globalización, integración y derecho constitucional”. Revista La
Ley, sección Doctrina. Buenos Aires, 26/2/1999, p. 1.
22
accionar conjunto y mancomunado para el logro de una serie de intereses comunes que,
en principio, suelen ser de tipo económicos.
Tal como sintetizara Torrent:
La integración regional es un esfuerzo y una tarea comunes de una pluralidad de Estados que requie-
re la utilización de los instrumentos disponibles para influenciar la realidad económica y social. Estos
instrumentos pueden clasificarse en tres categorías: legislación (reglas jurídicas, normas); actividades
públicas (incluyendo la concesión de subvenciones a determinadas actividades económicas desarro-
lladas por operadores privados); y la redistribución de ingresos mediante transferencias presupuesta-
rias. Como los procesos de integración económica regional son un fenómeno internacional, también
utilizan los instrumentos diplomáticos tradicionales del diálogo y la cooperación.17
Como sostiene Mario Midón, podríamos decir entonces que “la integración es un
hecho político que se instrumenta en forma económica y jurídica, con relevantes hechos
en el plano social”.18 La integración pretende moldear aquellas precondiciones sociales
y económicas nacionales con el fin de alcanzar objetivos específicos mediante el uso de
ciertos instrumentos regionales.
En tanto hecho de política económica, la integración en un mundo global debe, al
menos, ofrecer tres beneficios considerados clave para las economías nacionales:
- Economías de mayor escala: series más largas de producción industrial y nuevos alicientes
para la diversificación de los productos por cada empresa que acceda al mercado amplia-
do que supone la integración.
- Especialización intra-industrial e intra-producto sobre la base de la eficiencia o la productivi-
dad. El desarrollo de la eficiencia como así también el crecimiento del comercio de pro-
ductos manufacturados se han visto favorecidos a partir del aumento del comercio intra-
industrial; convirtiéndose, este último, en el factor de más rápido crecimiento dentro del
comercio internacional y en un hecho económico que no puede ni debe ser ignorado al
momento de diseñar o proyectar un proceso de integración.
- Desarrollo tecnológico: considerado un elemento indispensable para el aprovechamiento
de las economías de escala y la especialización intra-industrial e intra-producto. Basa-
dos en los procesos de cooperación científico-tecnológica intra-regionales, los beneficios
producto de dicha cooperación, medidos como desarrollo tecnológico, se convierten en
elemento sustancial y estructurador de nuevas economías de escala.
Como sintetiza Roberto Lavagna:
Todo proceso de integración tiene como objetivos el aprovechamiento de oportunidades de in-

cremento de la productividad y la eficiencia por efectos de economías de especialización, inter
e intra-industrial. Estos pueden derivar de efectos de escala, y/o efectos complementarios o
cruzados de disponibilidad de know-how por efectos de cambios en las economías de localización
17. Torrent, R. “Un marco analítico para los procesos de integración regional”. En: Rojas Aravena, Francisco; Solís, Luis Gui-
llermo (Coords.). La integración latinoamericana: visiones regionales y subregionales. San José: Editorial Juricentro, 2006, p. 19 y 20.
18. Cfr. Midón, M. Derecho de la Integración. Buenos Aires, Rubinzal - Culzoni Editores, 1998, p. 37.
23
o por economías externas resultantes de un mejor eslabonamiento y mayor ‘densidad’ entre los
diversos segmentos productivos.19
Teoría de la integración económica
En su uso cotidiano, el vocablo integración denota la unión de partes en un todo. Tal

como explica Bela Balassa (1964), en la literatura económica, el término “integración
económica” no tiene un significado tan claro. La integración económica puede ser consi-
derada y ha sido vista como una situación o como un proceso.
Vista como situación o producto, se caracteriza por la ausencia de restricciones en la co-
mercialización de productos, bienes o servicios entre diferentes Estados.20 Considerada
como un proceso, se concibe como un conjunto de medidas dirigidas a abolir en forma
progresiva dichas restricciones, tendiendo a la conformación de una nueva unidad eco-
nómica diferente de la que le diera origen, producto de la suma o fusión de los distintos
ámbitos espaciales económicos objeto del proceso de integración.21
El grado de integración como producto dependerá de una serie de variables de índole
nacional, regional e internacional que se sintetizarán en una determinada estrategia de
desarrollo y relacionamiento externo.
En lo referente al recurso de la integración como proceso, va generando diferentes
resultados medidos en etapas continuas, en las que cada Estado (y su circunstancia)
decide hasta dónde llegar.
Estas etapas, a partir del desarrollo histórico de los procesos de integración económi-
ca, han sido caracterizadas como: zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión
económica (y monetaria) e integración económica total (Bela Balassa, 1964).
Algunos autores (Ramón Tamames, 1984; Marcelo Halperín, 1996) reconocen una
etapa inicial en las zonas de intercambio preferencial o las denominadas preferencias aduaneras,
que consiste en que un grupo de países brinde a sus productos un trato preferencial
en materia arancelaria, aduanera o económica diferente del que acuerda a los bienes
procedentes de otros Estados. Para Midón (1998) la creación de zonas preferenciales
19. Cfr. Lavagna, R. Argentina, Brasil, MERCOSUR: una decisión estratégica. Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 1998,
p. 187.
20. Sólo los Estados pueden negociar, conceder y obtener tratamientos preferenciales en las relaciones económicas inter-
nacionales.
21. Se debe distinguir entre integración y cooperación. Mientras que la cooperación involucra acciones encaminadas a dismi-
nuir la discriminación, el proceso de integración económica implica medidas encaminadas a suprimir algunas formas de
discriminación. Cfr. Bela Balassa, J. D. Teoría de la Integración Económica. México, UTEHA, 1964, p. 1 y ss. Para Robert
Keohane, la cooperación es la conducta orientada a promover ventajas recíprocas entre países; en este sentido la coope-
ración internacional se ha definido como un proceso a través del cual las políticas seguidas por los gobiernos llegan a ser
consideradas por los asociados como acciones que facilitan sus propios objetivos. Cfr. Keohane, R. Después de la Hegemonía.
Cooperación y discordia en la política económica mundial. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988, p. 50 y ss. Para
James Caporaso, la cooperación se configura en ese terreno intermedio, más o menos amplio, en el que el conflicto y la
armonía se mezclan en diversas proporciones. Cfr. Caporaso, J. “Enfoques teóricos sobre la cooperación internacional: el
caso de América Latina” en Muñoz, H. y Orrego Vicuña, F. La cooperación regional en América Latina. Diagnóstico y Proyecciones
futuras. México D. F., Colegio de México - Universidad de Chile, 1987, p. 29.
24
podría asimilarse más a una muestra de cooperación que a una manifestación de inte-
gración económica.
La tesis, tan repetida sin pensar, de que existen ‘cinco fases’ sucesivas en la integración (zona de libre
comercio, unión aduanera, mercado común, unión monetaria y unión política) es rigurosamente
falsa. Vasta contrastarla con el NAFTA/TLCAN y el propio MERCOSUR. El primero incluye
aspectos muy importantes de mercado común en materias que van más allá del comercio de bienes
(servicios, inversiones), y en cualquier caso mucho más importantes y amplios que los que incluye
el MERCOSUR, sin haberse ni tan solo planteado el ‘paso’ por la fase precedente, de unión adua-
nera. Y el MERCOSUR ha tocado muchos temas propios de la unión política (desde la cláusula
democrática a la cooperación educativa, judicial y policial) sin haber avanzado prácticamente nada en
materia de mercado común. Tampoco el proceso europeo se ajusta a aquella sucesión de fases porque
muchos aspectos relativos al mercado común se plantearon en el momento fundacional y no en un
momento ulterior. Y, por último, ASEAN demuestra que se puede invertir el proceso y comenzarse
con la política para acabar en el comercio de bienes.22
Más allá de estas cuestiones, hay cierto consenso en la doctrina en considerar a la

Zona de Libre Comercio como esquema básico de integración económica.
Etapas de la integración
La Zona de Libre Comercio (ZLC) se caracteriza por la eliminación de barreras aran-

celarias y no arancelarias para la totalidad del intercambio comercial entre los países
que la pactan.
El GATT la define en su artículo XXIV, como: “un grupo o más de territorios adua-
neros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones
comerciales restrictivas [...] respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los
productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio”. Se
limita sólo al intercambio de bienes y a la supresión de barreras arancelarias y no arance-
larias, pretendiendo liberar la totalidad del comercio.
Vicente Arnaud (1995) considera esta etapa como la unión de países soberanos limi-
tada a cuestiones comerciales, en donde las decisiones para su inserción en el mundo,
las adopta cada Estado conforme al interés nacional, necesidades de desarrollo, modo de
vida, entidad cultural y tradiciones.
La Unión Aduanera (UA), etapa siempre posterior y superior a la ZLC, se caracte-
riza por la conformación de un área en la que se suprimen paulatinamente las trabas
aduaneras y medidas equivalentes restrictivas del comercio recíproco, estableciéndose
un arancel externo común (AEC) o tarifa externa común (TEC) en relación con los
22. Torrent, R. “Un marco analítico para los procesos de integración regional”. En: Rojas Aravena, Francisco; Solís, Luis
Guillermo (Coords.) La integración latinoamericana: visiones regionales y subregionales. San José: Editorial Juricentro, 2006, p. 14.
25
terceros estados, es decir, una política aduanera y arancelaria común (o compartida,

según parte de la doctrina) para los terceros países.
Se puede decir, entonces, que una UA es un espacio económico cuyos miembros que-
dan comprometidos a no imponerse mutuamente ningún derecho arancelario o impuesto
de efecto equivalente, ninguna restricción cuantitativa y a aplicar un AEC respecto de los
terceros países sobre la base de una legislación arancelaria común.
El GATT define la UA en su artículo XXIV como:
la sustitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera:
-que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas [...] sean
eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios cons-
titutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios de los
productos originarios de dichos territorios; y -que cada uno de los miembros de la unión aplique
al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás
reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos.
El Mercado Común (MC) suma al esquema de la UA, la libre circulación de mercancías,

capitales, servicios y personas, y la adopción de una política comercial común. Contem-
pla, además, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales. En el MC se
propone un sólo mercado entre todos sus asociados con plena vigencia de lo que ha dado
en llamarse libertades de la integración económica ya mencionadas.
La constitución de un MC impone, para su debido funcionamiento, la existencia
de órganos supranacionales con atribuciones ejecutivas, legislativas y jurisdiccionales
colocadas más allá de la voluntad de los Estados Parte quienes, necesariamente, deben
transferir competencias que, hasta la conformación del MC, le eran privativas. Es importante
destacar que no hay definición de mercado común por el GATT.
La Unión Económica y Monetaria (UEM) implica un MC y, además, importa la adopción
de una moneda común y políticas macroeconómicas, sectoriales y sociales comunes. Es
la estructura de integración formada por Estados que, tras el establecimiento de un MC,
acuerdan unificar alguna o algunas de sus políticas económicas, como la monetaria, la
fiscal, la industrial, la agrícola, entre otras.
Para Bela Balassa (1964), la UEM se diferencia del MC porque combina la supresión
de restricciones a los movimientos de mercancías y factores de la producción con algún
grado de armonización de las políticas nacionales, a fin de suprimir la discriminación
debida a disparidades de estas políticas.
Obvio es que, por tratarse de un estándar de mayor profundidad que el MC, la supra-
nacionalidad es un requisito sine qua non.
La Unión Política (UP) o integración plena consiste en la culminación del proceso de inte-
gración que se cierra luego de que los asociados logran unificar todas sus políticas mo-
netarias, fiscales y sociales. De esta manera, se consolida el funcionamiento de órganos
comunitarios cuyas determinaciones obligan a los Estados y sus habitantes. Esta etapa
supone que el bloque dispondrá de una política exterior común y de una política de se-
guridad común. Por lo pronto, no hay caso alguno en el mundo.
26
La clasificación hasta aquí desarrollada —incluso con sus diferenciaciones— fue fruto de
la aceptación de la comunidad epistémica internacional en materia de integración económi-
ca. De todas formas, es cierto que la clasificación sólo se utilizaba con fines metodológicos,
pues los procesos reales y vivenciales de integración no necesariamente han respondido
a las identificaciones de los elementos mencionados en cada etapa. Prueba de ello son el
propio Tratado de Roma de 1950 y el mismo Tratado de Asunción de 1991 ya que, en sus
enunciados, receptaban diferentes características de las etapas hasta ahora mencionadas.
Cuadro resumen: etapas de la integración económica regional

Etapa de la Eliminación Arancel Políticas Políticas Políticas
Integración de aranceles Externo Comerciales Económicas Globales
Económica aduaneros Común Comunes Comunes Comunes
Zona de
Libre √
Comercio
Unión
Aduanera √ √
Mercado
Común √ √ √
Unión
Económica y
√ √ √ √
Monetaria
Unión
Política /
√ √ √ √ √
Integración
plena
La creación y el desvío de comercio: una forma de medir el éxito de los

esquemas de integración económica
Es, a partir de la contribución de Jacob Viner (1950) a la teoría de las uniones adua-
neras,23 que se sientan las bases de los efectos estáticos de los acuerdos de integración
económica regional sobre la creación y el desvío del comercio.
La creación del comercio es la sustitución de una fuente de abastecimiento interno de
costo más alto por una de costo más bajo de un país miembro, en tanto que el desvío del
comercio es la sustitución de una fuente de abastecimiento de menor costo de un tercer
país por una fuente de abastecimiento de un costo más alto de un país miembro.
Estos conceptos de creación y de desvío de comercio, por lo general, se utilizaron como
medida de éxito o fracaso de un acuerdo económico regional. El objetivo de este tipo de
23. Cabe mencionar que la misma constituye un caso especial de la teoría del subóptimo o second best, no resultando posible
en tales circunstancias, satisfacer las condiciones de óptimo de Pareto. Sobre este esquema recae el debate sobre “regionalis-
mo versus multilateralismo” en el sentido de cuestionar si el regionalismo (condición subóptima) conducirá necesariamente
hacia el multilateralismo (condición óptima).
27
acuerdos es reorientar la capacidad de producción preexistente en cada uno de los países.

Por ello, es importante considerar diversos aspectos, tales como: el estado de situación
inicial de los países que se asocian, los costos y beneficios que subyacen en términos de
creación-desvío, el aumento de las exportaciones intraregión, los tipos de transporte de
mercancías intraregionales, el comportamiento del grupo regional analizado como un todo,
entre otros.
Como todo proceso se encuentra sujeto al análisis y medida de sus resultados, los
conceptos de creación y desvío del comercio fueron recibidos por lo que se denominó
verificador simple y verificador complejo de los procesos de integración. El verificador simple
de los efectos derivados de un proceso de integración económica queda reflejado en el
aumento del comercio entre los países que forman parte de dicho proceso. El verifica-
dor complejo incluye otros dos elementos que están más allá del comercio: la estructura
cualitativa del intercambio (definida en términos de valores agregados intercambiados)
y el efecto sobre el comercio con los considerados no miembros del proceso de inte-
gración, lo que sería que el ‘desvío de comercio’ no superaría el efecto de ‘creación de
comercio’ para no reproducir esquemas de sustitución a escala ampliada.
Principios para diseñar un Acuerdo de Integración Regional moderno

- Compatibilidad con las normas de la OMC, tomando en cuenta el objetivo mayor del
libre comercio global.
- Bajos aranceles en consonancia con el principio de la Nación más Favorecida, a los
efectos de reducir al máximo el desvío de comercio.
- Cláusulas de adhesión amplia, facilita la liberalización del comercio en el nivel
multilateral.
- Normas de origen amplias, para evitar triangulaciones que generen como producto
desvío de comercio.
- Integración profunda, en consonancia con el “nuevo regionalismo”, genera
externalidades que permiten eficientizar los recursos de todos los miembros del
bloque.
- Limitación de las acciones de antidumping, para evitar el desvío de comercio.
Fuente: elaboración de los autores sobre Clinton Shiells (1995).
El derecho producto de los procesos de integración económica
El derecho de la integración económica estudia y sistematiza las normas y principios

que informan los diversos procesos y esquemas jurídicos de integración.24
El derecho de la integración económica se concibe como el conjunto formado por
normas, conductas y valores que rigen los procesos de integración e involucran una serie de
instituciones creadas a tal efecto.25
24. Se debe considerar también que existe un orden jurídico de la integración superior denominado como derecho comu-
nitario, el mismo será abordado en el capítulo dedicado al estudio de la Unión Europea.
25. Se recepta en este sentido la línea de pensamiento de Werner Goldschmidt manifestada en su teoría trialista del mundo
28
Desde sus orígenes, la ciencia jurídica reconoció su epicentro en una norma que au-
toriza o prohíbe algo y establece una regla de conducta (Kelsen, 1934). En este sentido,
el derecho de la integración económica contempla una serie de disposiciones de índole
normativa que regulan los procesos de integración económica.
Con conducta se quiere hacer referencia a todo aquel comportamiento o actuación
de diversa índole que ejerce su efecto sobre la integración, sea de origen social, político,
histórico o económico.
El componente axiológico está dado por un sistema de creencias y lealtades histórico-
antropológicas compartidas por los diferentes países para con el propio sistema de la inte-
gración, y es identificado este componente común por el resto de los actores del sistema
que no participan del proceso mismo.
Necesariamente, la organización de la economía debe crear un espacio acorde con la
importancia de sus intereses para favorecer, a su vez, la creación de nuevas políticas eco-
nómicas en el nivel de la integración. Esta nueva forma de hacer política económica debe
crear para sí una serie de instituciones de orden intergubernamental para poder concretar
sus efectos en el plano social.
El derecho de integración es una rama autónoma del derecho, que estudia y sistema-
tiza las normas y principios que informan los diversos procesos y esquemas jurídicos de
integración. Se trata entonces de una disciplina jurídica que se aplica a los procesos de
integración, es decir, un conjunto de medidas tendientes a abolir en forma progresiva la
discriminación entre las unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones. Mi-
dón (1998) concibe al derecho de la integración como el conjunto de normas, conductas
y valores que rigen los procesos de integración, y que involucran en ellos a las institucio-
nes que posibilitan su desarrollo. Ciuro Caldani (1997) considera que el derecho de la
integración abarca los acercamientos entre los estados a través del desarrollo básico de
una economía que se pretende con rasgos comunes.
Por su parte, el derecho comunitario es el conjunto de normas de derecho propias
de un ordenamiento jurídico creado en un proceso de integración superior, que incluye
no sólo el derecho originario (de los tratados constitutivos), sino el derecho derivado,
originado en los órganos dotados de competencias normativas, así como normas más
laxas como los principios generales del derecho, o específicas como la jurisprudencia
del Tribunal. Comprende también el derecho complementario que celebran los Estados
miembros para aplicar los tratados, así como el derecho que surge de las relaciones de la
Comunidad con terceros Estados. En su sentido estricto, es el derecho que surge de los tra-
tados constitutivos, que son la fuente originaria, y el derivado contenido en las normas y
actos adoptados por las instituciones comunitarios en aplicación del derecho originario.
Las características del derecho comunitario son las siguientes:
- Autonomía: es un orden jurídico autónomo porque está conformado por las normas pri-
jurídico, en la cual los aspectos sociológico, normológico y axiológico se integran a partir del valor Justicia (dikelógico).
En palabras del autor: “el Trialismo, teoría elaborada de la concepción tridimensional, concibe el mundo jurídico como la integración de la
realidad social, de las normas y de la justicia”. Cfr. Goldschmidt, W. El S.O.S. del Derecho Internacional Privado clásico y otros ensayos.
Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1979, p. 11.
29
marias contenidas en el tratado originario que crea el proceso de integración en sí y lo

dota de una estructura propia. Además porque también comprende la sistematización de
las normas derivadas emanadas de los órganos establecidos por la estructura del tratado
marco según el modelo institucional diseñado.
- Pragmatismo: no pretende dar respuestas totales, es un intento de dar una solución.
- Operatividad: todo el derecho producido es self executing, es decir que se ejecuta por sí
mismo, sin necesidad de su recepción e incorporación previa al derecho público de los
estados que forman parte.
- Flexibilidad: existe la posibilidad de cambiarlo a medida que los problemas cambian.
- Instrumentabilidad: el derecho comunitario aparece siempre vinculado a un proceso o a un
instrumento político que es necesario poner en funcionamiento y hacerlo obligatorio.
- Prevalencia: las normas emanadas de sus órganos podrán ser de efecto prevalente,
directo y de aplicación inmediata o bien prevalente pero de aplicación indirecta si así se
mencionare al efecto.
- Supremacía: del derecho comunitario, pues al igual que el derecho público de cada uno
de los Estados, exige que sus normas sean soberanas y que a ellas se ajusten, como con-
secuencia, todas las demás normas, no sólo las comunitarias sino también las normas
internas de cada uno de los estados.
Las consecuencias de esta característica son: la aplicabilidad inmediata, el derecho

comunitario es automáticamente derecho positivo en el orden interno de los Estados;
la aplicabilidad directa o efecto directo dado que crea derechos y obligaciones para los
particulares; y la uniformidad, pues si el derecho comunitario es supremo y lo es aún
por encima del derecho público interno, debe tener una interpretación y una aplicación
uniforme en todo el territorio comunitario.
Diferencia entre el derecho de la integración y el derecho comunitario
La doctrina latinoamericana se ocupó de definir el derecho de la integración y de

destacar las diferencias entre éste y el derecho comunitario, teniendo en cuenta que en
nuestra región se han dado procesos del primer tipo y ninguno del segundo. Según Ruiz
Díaz Labrano (1998), la relación existente entre el derecho de la integración y el derecho
comunitario consiste en que el derecho de la integración es el género y, el comunitario, la
especie. El primero comprende necesariamente al segundo.
Otro criterio considera que el derecho de la integración se manifiesta en dos magnitu-
des: una más imperfecta, en vías de elaboración, a la que se considera como un Derecho de
la Integración Primario o Inferior, cuyo ejemplo es el derecho producido en MERCOSUR;
otra más profunda y mejor lograda, que se califica como Derecho de la Integración Superior,
o derecho comunitario, cuyo ejemplo es la Unión Europea.
30
“Los tratados comunitarios han creado un nuevo ordenamiento jurídico a favor

del cual los Estados han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus derechos de
soberanía y cuyos sujetos no son únicamente los Estados miembros, sino también
sus nacionales”.26 Este es un punto de relevancia, pues el derecho comunitario crea
derechos y obligaciones para los nacionales de los Estados Parte y el derecho de la
integración, no necesariamente.
El derecho comunitario europeo tiene, para algunos juristas, otros dos principios, prin-
cipios que, en realidad, más que hacer al derecho comunitario en sí mismo, hacen a la
asignación de competencias en la Unión Europea: la subsidiariedad y la proporcionalidad.
Los juristas Dromi, Ekmekdejián y Rivera en su tratado Derecho Comunitario. Régimen
del MERCOSUR (1996) consideran la subsidiariedad y la proporcionalidad junto con el
resto de las características que hemos mencionado pero que no hacen a las características
del derecho comunitario per se, sino a la asignación de competencias.
La distribución de competencias es muy importante al momento de entender la actua-
ción de la Unión Europea. Existen distintos tipos de categorías.
Una primera categoría es la denominada de competencias exclusivas, una acción en el
nivel de la Unión Europea resulta más eficiente que en el nivel estatal. Esta categoría
incluye las actividades para desarrollar la unión aduanera, el establecimiento de normas
para el mercado común, la política monetaria del euro, la política comercial común.
Una segunda categoría es la de competencias compartidas, cuando la acción de la Unión
Europea aporta un valor añadido a la acción de los Estados. Esta categoría incluye entre
otros, la cohesión económica, social y territorial, la protección del medio ambiente y los
consumidores, algunos aspectos de salud pública y de investigación y desarrollo tecnoló-
gico; surge, generalmente, a partir del reconocimiento de los Estados Parte de la Unión
Europea de la necesidad de coordinar políticas nacionales.
Una tercera categoría es la denominada de competencias de apoyo, la Unión Europea solo
interviene únicamente para coordinar o completar las acciones de los Estados miembros y,
aquí, se consideran categorías como cultura, turismo, industria o cooperación administra-
tiva, entre otras.
Todas estas categorías están sustentadas por una malla que se denomina cláusula de flexibili-
dad, que permite al Consejo de la Unión Europea colmar de eventuales lagunas competencia-
les asignadas a la Unión Europea. Esto ha permitido sostener que en todas aquellas áreas en
las que no intervengan los Estados Parte, puede hacerlo la Unión Europea.
En este marco funciona el principio de la “subsidiariedad”, uno de los principios clave
de la Unión. El principio tiene por objetivo garantizar la actuación de la Unión Europea
si su acción resulta realmente necesaria y aporta valor añadido a la actuación de los Esta-
dos Parte. Trata de acercar la toma de decisiones lo más cercana posible a los ciudadanos
con la comprobación constante que la acción que se emprende al nivel comunitario esta
justificada en relación con las posibilidades que se ofrecen en los estamentos inferiores, a
escala nacional, regional o local.
26. Cfr. Sentencia de la CEJ del 5.2.63, Van Gend en Loos 26/62, Rec. p.1.
31
El principio de “proporcionalidad”, se complementa con el anterior y persigue tam-

bién el correcto ejercicio de las competencias de la Unión Europea, al prescribir que el
contenido y la forma de acción no deberán exceder de lo necesario para obtener los ob-
jetivos fijados. Estos dos principios se relacionan con un tercero, base de esta situación:
el principio de “eficiencia”, que sostiene que realizará tal actividad el que la realice de ma-
nera más eficiente. En este sentido, si la Unión Europea es más eficiente que los Estados
Parte, la actividad la desarrolla la Unión Europea.
Los sistemas de solución de controversias en los procesos de integración

económica
Sin perjuicio del grado alcanzado en el proceso de integración, los Estados que con-
forman un bloque o espacio integrado necesitan prever los mecanismos adecuados para
dirimir las cuestiones que pudieran suscitarse con motivo de incumplimiento o violación al
derecho producto de la integración, aplicando en su caso las sanciones que correspondan.
Es preciso señalar que los conflictos Estado – Estado son tan sólo una de las tres hipó-
tesis de litigio que se pueden presentar en algunos de los procesos de integración econó-
mica: los otros dos tipos son conflictos entre un particular (persona física o jurídica) y un Estado
parte, o entre dos particulares.
Los mecanismos de solución de controversias previstos suelen asumir diferentes mo-
dalidades no necesariamente excluyentes entre sí: por un lado, encontramos las formas
propias que nos provee el derecho internacional como la negociación, la mediación, la
conciliación y el arbitraje. Pero, por otro, también es posible hallar la creación de un órga-
no comunitario con funciones jurisdiccionales de carácter permanente, cuyas decisiones
obligan a los Estados parte del bloque.
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35
Capítulo II
Organización Mundial del Comercio

¿Multilateralización de las relaciones económicas internacionales?
Maria Susana Durán Sáenz
El fin de la Segunda Guerra Mundial inició una prolongada etapa cuyos rasgos funda-
mentales fueron el librecambio y la expansión del comercio mundial. La novedad de esta
etapa respecto del comercio internacional previo a la II Guerra, fue el establecimiento de un
marco multilateral de relaciones como base de la cooperación internacional.
Este marco multilateral define y condiciona la trayectoria del comercio internacional
desde la segunda mitad del siglo XX hasta la actualidad. El régimen que surgió en este
contexto respondió a la complejidad creciente de los intercambios y necesitó un sistema
comercial que les permitiera mayor fluidez. Las instituciones creadas para tal efecto tra-
bajaron y trabajan para la regulación de los intercambios sobre la base de ciertas normas
y acuerdos comerciales entre países.
Algunas consideraciones teóricas
Robert Keohane, en Después de la Hegemonía, define al régimen
como conjunto de principios explícitos o implícitos, normas reglas y procedimientos decisionales en

torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en una determinada área de las Relaciones
Internacionales. Los principios son convicciones de hecho, causalidad y rectitud. Las normas son
pautas de conducta definidas en términos de derecho y obligaciones. Las reglas son prescripciones
o proscripciones específicas para la acción. Los procedimientos decisionales son las prácticas que
prevalecen para hacer implementar elecciones colectivas.
Los principios de los regímenes definen, en general, los propósitos que se espera
que sus miembros persigan. Por ejemplo, los principios de los regímenes monetarios
y comerciales de posguerra reconfirman el valor de las estructuras abiertas y no dis-
criminatorias de las transacciones económicas internacionales. Las normas contienen
mandatos de algún modo más claros, destinados a los miembros, acerca de las con-
ductas legítimas e ilegítimas, y de las responsabilidades y obligaciones en términos
relativos generales.
.Cfr. Keohane, R. Después de la Hegemonía. Cooperación y Discordia en la Política Económica Mundial. Buenos Aires, Grupo Editor
Latinoamericano, 1988. p. 72 y ss.
37
Las reglas son difíciles de distinguir de sus normas, ya que se mezclan entre si en un
mismo nivel de especificidad. los procesos de toma de decisiones suministran maneras de
implementar sus principios.
El régimen comercial internacional que se estableció a partir de la posguerra, en el
GATT, no exigió que los miembros recurrieran inmediatamente al libre comercio, pero
incorporaron mandatos para practicar la no-discriminación y la reciprocidad y para des-
plazarse hacia una liberalización cada vez mayor.
El objetivo fundacional del GATT fue el de regular la liberalización del comercio en la
posguerra. Los países establecieron, en el marco del Acuerdo, normas para proteger sus
industrias en este nuevo entorno. Las carencias que presentaba el marco institucional del
GATT, se superaron con medidas específicas. La administración de los acuerdos deriva-
dos de la Ronda de Uruguay no podían estar a cargo de la organización, porque esa Ron-
da incluyó, por primera vez, el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) y
el de Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIPS), cuyas
disposiciones se diferencian, de manera sustantiva, de las aplicadas en el GATT sobre el
comercio de mercancías.
La Comunidad Europea, Canadá y México, a fin de contrarrestar el unilateralis-
mo de algunas potencias económicas, propusieron, en 1990, la creación de un me-
canismo de solución de controversias en el que las partes contratantes del GATT se
comprometieran a ajustar sus políticas nacionales a las reglas vigentes de este Acuer-
do y que ese mecanismo fuese arbitrado por una organización nueva. La evolución
de este régimen se plasmó en la OMC.
El Acuerdo General De Aranceles y Tarifas (Gatt)
Un poco de Historia
El fin de la Segunda Guerra Mundial planteó la necesidad de consolidar un escenario de
paz y solidaridad mundial cuyos mecanismos fuesen el apoyo financiero y la cooperación
para el desarrollo. Los países vencedores comenzaron las negociaciones en dos sentidos,
el primero era para establecer un esquema multilateral de relaciones comerciales, y el otro
buscaba establecer un sistema monetario internacional estable o el financiamiento de la
reconstrucción de posguerra.
En 1945 se crea la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en diciembre de
ese año, EEUU realizó la primera propuesta formal para crear una agencia especia-
lizada en comercio mundial. A través de una Resolución del Consejo Económico y
Social (ECOSOC), el 18 de febrero de 1946, convocó a la Conferencia Internacional
sobre Comercio y Empleo y tenía por objetivo diseñar la Carta de una Organización
Internacional del Comercio (OIC). La Conferencia se celebró en La Habana en 1947
. Cfr. Díaz Mier, M. A. Del GATT a la Organización Mundial del Comercio. Madrid, Síntesis, 1996. p 20.
38
Capítulo II: Organización Mundial del comercio...
y se creó un Comité Preparatorio en Ginebra, ese año, su reunión más importante.

La Carta de La Habana, que constituyó un verdadero Código de Comercio Interna-
cional se propuso, básicamente, el establecimiento de una Organización Internacional
del Comercio que funcionara como agencia especializada de las Naciones Unidas con
el objetivo de regular el comercio.
Junto con esta negociación y aprovechando la tercera reunión del Comité Preparato-
rio se inició una segunda negociación con objetivos más modestos. El carácter extrema-
damente ambicioso de la Carta de La Habana fue el principal obstáculo para su puesta
en marcha definitiva. Debido a la fuerte presión ejercida por grupos de presión norte-
americanos relacionados con el Partido Republicano, se descartó la creación de la OIC.
La formalización de sus objetivos se dio a través del acuerdo provisional del Acuerdo
General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
El acuerdo, ratificado en octubre de 1947, comenzó a aplicarse en enero del ‘48. Inme-
diatamente después se celebró la primera conferencia que dio como resultado 45 conce-
siones arancelarias, lo que representaba la quinta parte del comercio mundial.
El Acuerdo lo suscribieron veintitrés países, y dado el fracaso de la Carta de La Ha-
bana y la OIC, el GATT se convirtió en instrumento principal para elaborar normas
comerciales aceptadas para regular el comercio internacional.
Luego del fracaso de la OIC, se trabajó sobre la redacción del Acuerdo del GATT.
Su texto definitivo se concluyó en 1955. Cuando se hace referencia al GATT, se habla
de una entidad compleja, que tiene tres funciones, da marco a las negociaciones entre
las partes a través de una serie de reglas o principios que se deberían respetar; es el
ámbito de las negociaciones de preferencias comerciales y se utiliza como foro de reso-
lución de controversias.
En el texto de 1955 se alude a una serie de principios relacionados con la no discri-
minación, libertad comercial, y reciprocidad. En este sentido, se incluyen normas para
la supresión de barreras arancelarias y obstáculos al comercio, la eliminación de las
prácticas desleales al comercio como el dumping y las restricciones cuantitativas. Se es-
tablecen, también, las reglas necesarias para el logro de estos objetivos y da un marco
legal a los resultados así como el control de la aplicación de los acuerdos alcanzados
y la creación de condiciones económicas para que los gobiernos no tomen medidas
perjudiciales para el comercio.
. El alcance de ese documento transciende lo que podía esperarse de una institución encargada exclusivamente de la
gestión del comercio internacional. La ambición con que se plantearon las negociaciones para crear la OIC ayuda a com-
prender por qué el contenido de la Carta incorporaba disposiciones sobre empleo y sobre desarrollo económico.
. Cfr. Díaz Mier, M. A. Del GATT a la Organización Mundial del Comercio. Madrid, Síntesis, 1996. “A iniciativa de los EEUU
renegociaron àcuerdos concretos para la suavización de los derechos arancelarios y de los obstáculos de toda clase de
comercio`”.
. Cfr. Díaz Mier, M. A. Del GATT a la Organización Mundial del Comercio. Madrid , Síntesis, 1996.“La Carta constaba de 106
artículos y 16 anexos e intentaba compatibilizar dos posiciones que se habían manifestado durante la negociación y que re-
sume Curzón: El conflicto entre el libre comercio que entrañaba la libertad de las empresas privadas para tomar decisiones
sobre importaciones y exportaciones, de acuerdo con las leyes de mercado y las políticas de ocupación plena (recordemos
la inspiración keynesiana), que podría necesitar el control gubernamental de la economía.”
. Las principales características del GATT fueron: Su carácter provisorio, ya que esperaba la ratificación de la Carta de
39
Principios Generales del Gatt
Principio de la no discriminación
El principio de la no discriminación es la base fundamental del sistema multilateral
sobre cómo desarrollar transacciones comerciales entre diferentes países. Se trata de
evitar que las políticas comerciales de los países generen prácticas diferenciales en lo
que se refiere a medidas adoptadas como aranceles, restricciones cuantitativas o tipos
de cambio, o al impacto que estas provoquen en las naciones. El tratamiento de igual-
dad es en definitiva el principio de no discriminación. Y tiene dos consecuencias: una
positiva, los efectos deberían aumentar el flujo de los intercambios y, una negativa,
como rechazo al proteccionismo.
Para alcanzar este objetivo se requiere el cumplimiento de una serie de normas concre-
tas: la cláusula de la nación más favorecida, la igualdad de trato y la reciprocidad.
Cláusula de la nación más favorecida (NMF)

Este principio se encuentra de diversas formas en los tratados de comercio bilateral
desde el siglo XVI, pero su inclusión en el Acuerdo General la convirtió por primera vez
en una obligación aplicable a cada signatario y al tratamiento de los productos de todas
las demás partes contratantes y, por consiguiente, en una obligación multilateral.
En esencia este principio garantiza que cada país aplicará uniformemente a sus interlocutores comer-
ciales los principios del Acuerdo General y los compromisos adoptados durante las Rondas de nego-
ciaciones comerciales, lo que contribuye a garantizar y llevar a la práctica los beneficios económicos
del Comercio Internacional, tanto a favor de los importadores como de los exportadores.
Este principio se conoce como el trato de la nación más favorecida (NMF). Es

el primer artículo del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), que regula el comercio de mercancías y de adhesión obligatoria para ser
parte contratante de la OMC. El principio NMF es también prioritario en el Ac-
uerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) (artículo 2) y en el Acuerdo
sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el
Comercio (ADPIC) (artículo 4).
Existen excepciones a este principio:
Las relativas con respeto a los acuerdos de preferencias aduaneras previos al GATT,
Es decir, a los acuerdos y compromisos existentes entre algunos países y sus colonias.
La Habana La Flexibilidad fue adaptándose cada paso, a las distintas circunstancias y problemáticas comerciales. El prag-
matismo, las Partes debían llegar a una solución negociada en todos los casos. El cumplimiento o no del Acuerdo dependía
de la voluntad de las Partes y de sus propias legislaciones internas.
. “Cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro
país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios
de todas las demás partes contratantes o a ellas destinados…” Artículo 1 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio. Versión GATT 1947.www.omc.org.
. Los párrafos entrecomillados fueron extraídos de “El Regionalismo y el Sistema Mundial de Comercio”. OMC, Gine-
bra, 1 de abril de 1995.
40
Las que establecen el reconocimiento de la conformación de bloques económicos,

donde los países pueden firmar un acuerdo de libre comercio que se aplique únicamente
a los productos objeto de comercio dentro del grupo y generar acciones de discrimi-
nación con respecto a los productos de terceros países. Las que se refieren a la creación de
zonas de libre comercio o uniones aduaneras, bajo determinadas condiciones reconocidas
en el Articulo XXIV. (Véase Anexo).
Otra es la que se puede otorgar acceso especial a sus mercados a los países en de-
sarrollo. Es decir, las derivadas del Sistema de Preferencias Generalizadas, adoptado en
1971 en el seno de la UNCTAD que permite a los países desarrollados que lo deseen
aplicar una tarifa preferencial a productos o bienes provenientes de países o territorios en
vías de desarrollo.
La Cláusula de Habilitación se incorporó en noviembre de 1979, como resultado de
la Ronda de Tokio. Comprende disposiciones que permites a las partes contratantes del
GATT conceder un trato diferenciado y más favorable a los países en desarrollo, a pesar
del requisito de No Discriminación establecido en el art.1 del Acuerdo General.
De este modo se ampara jurídicamente, en especial las concesiones comerciales otor-
gadas a países en desarrollo en el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) de 1971.
Ramón Tamames, en Estructura Económica Internacional 10 afirma que en la Ronda
de Tokio se incluyeron en la negociación cuestiones específicas de la Cláusula de
Habilitación, tales como:
- Las concesiones arancelarias a través del SGP.
- Los acuerdos multilaterales sobre medidas no arancelarias.
- La aceptación, sin reciprocidad, de los acuerdos entre países en desarrollo destinados a
reducir o eliminar aranceles y medidas arancelarias.
- Las concesiones especiales a los países menos adelantados.
Un país puede poner obstáculos a los productos que se consideren objeto de un

comercio desleal procedentes de países específicos. Y, en el caso de los servicios, se per-
mite que los países, en ciertas circunstancias restringidas, apliquen discriminaciones.
Sin embargo, los acuerdos sólo permiten estas excepciones con arreglo a condiciones
estrictas. En general, el trato NMF significa que cada vez que un país reduce un obstáculo
al comercio o abre un mercado, tiene que hacer lo mismo para los mismos productos o
servicios de todos sus interlocutores comerciales, sean ricos o pobres, débiles o fuertes.
Trato nacional
Las mercancías importadas y las producidas en el país deben recibir el mismo trato,
al menos después de que las mercancías extranjeras hayan entrado en el mercado. Lo
. Cfr. Granato, L. y Oddone, C. N. “Unión Aduanera, de requisitos mínimos y máximos. Atrapada entre el GATT y la
doctrina”. Contribuciones a la Economía del Grupo de Investigación Eumed.net, noviembre de 2005. Accesible desde: http://
www.eumed.net/ce/2005/nolg-ua.htm.
10. Cfr Tamames, R. Estructura Económica Internacional. Madrid, .Alianza Editorial, 1999. p. 66 y ss.
41
mismo debe ocurrir en el caso de los servicios extranjeros y los nacionales, y en el de

las marcas de fábrica o de comercio, los derechos de autor y las patentes extranjeras
y nacionales. Este principio de “trato nacional” figura también en los tres principales
Acuerdos de la OMC (artículo 3 del GATT, artículo 17 del AGCS y artículo 3 del
Acuerdo sobre los ADPIC).
El trato nacional sólo se aplica una vez que el producto, el servicio o la obra de prop-
iedad intelectual ha entrado en el mercado. Por lo tanto, la aplicación de derechos de
aduana a las importaciones no constituye una trasgresión del trato nacional, aunque a los
productos fabricados en el país no se les aplique un impuesto equivalente.
Reducción de obstáculos al comercio

La reducción de los obstáculos al comercio es uno de los medios más evidentes de
alentar el comercio. Esos obstáculos incluyen los derechos de aduana (o aranceles) y me-
didas tales como las prohibiciones de las importaciones o los contingentes que restringen
selectivamente las cantidades importadas. Desde la creación del GATT, en 1947-48, se
han realizado ocho rondas de negociaciones comerciales. Actualmente, está en curso una
novena ronda, en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo. Al principio, estas
negociaciones se centraban en la reducción de los aranceles (derechos aduaneros) aplica-
bles a las mercancías importadas. Como consecuencia de las negociaciones, a mediados
del decenio de 1990 los aranceles aplicados por los países industrializados a los productos
industriales habían ido bajando de forma ininterrumpida, hasta situarse en menos del 4
por ciento.
Por otra parte, en el decenio de 1980, las negociaciones se habían ampliado para in-
cluir los obstáculos no arancelarios aplicados a las mercancías y esferas nuevas como las
de los servicios y de propiedad intelectual.
La apertura de los mercados puede ser beneficiosa, pero también exige una adap-
tación. Los Acuerdos de la OMC permiten que los países introduzcan cambios gradual-
mente, mediante una “liberalización progresiva”. Por lo general, los países en desarrollo
disponen de plazos más largos para cumplir sus obligaciones.
Previsibilidad
Mediante la estabilidad y la previsibilidad se fomentan las inversiones, se crean puestos de
trabajo y los consumidores pueden aprovechar plenamente los beneficios de la competencia:
la posibilidad de elegir precios más bajos. El sistema multilateral de comercio constituye un
intento de los gobiernos de dar estabilidad y previsibilidad al entorno comercial.
En la OMC, cuando los países convienen en abrir sus mercados de mercancías y
servicios, “consolidan” sus compromisos. Con respecto a las mercancías, estas consolida-
ciones equivalen a límites máximos de los tipos arancelarios. En algunos casos, los dere-
chos de importación aplicados son inferiores a los tipos consolidados. Esto suele ocurrir
en los países en desarrollo. En los países desarrollados los tipos efectivamente aplicados
y los consolidados tienden a ser iguales.
42
Un país puede modificar sus consolidaciones, pero sólo después de negociarlo con sus
interlocutores comerciales, lo que puede significar que deba compensarlos por la pérdida
de comercio. Uno de los logros de las negociaciones comerciales multilaterales de la
Ronda Uruguay consistió en incrementar la proporción del comercio sujeto a compromi-
sos vinculantes. En la agricultura, el 100 por ciento de los productos tienen actualmente
aranceles consolidados. El resultado de todo ello es un grado considerablemente mayor
de seguridad de los mercados para los comerciantes y los inversores.
El sistema trata también de mejorar la previsibilidad y la estabilidad por otros medios.
Uno de ellos consiste en desalentar la utilización de contingentes y otras medidas em-
pleadas para fijar límites a las cantidades que se pueden importar (la administración de los
contingentes puede dar lugar a un aumento del papeleo administrativo y a acusaciones de
conducta desleal). Otro medio es hacer que las normas comerciales de los países sean tan
claras y públicas (“transparentes”) como sea posible. En muchos de los Acuerdos de la
OMC se exige que los gobiernos divulguen públicamente sus políticas y prácticas en el país
o mediante notificación a la OMC. La supervisión periódica de las políticas comerciales
nacionales por medio del Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales constituye
otro medio de alentar la transparencia tanto a nivel nacional como multilateral.
Libre Competencia
Algunas veces se describe a la OMC como una institución de “libre comercio”, lo que
no es completamente exacto. El sistema permite la aplicación de aranceles y, en circun-
stancias restringidas, otras formas de protección. Es más exacto decir que es un sistema
de normas consagrado al logro de una competencia libre, leal y sin distorsiones.
Las normas sobre no discriminación —NMF y trato nacional— tienen por objeto lo-
grar condiciones equitativas de comercio. Es también el objeto de las normas relativas
al dumping (exportación a precios inferiores al costo para adquirir cuotas de mercado)
y las subvenciones. Las cuestiones son complejas y las normas tratan de establecer lo
que es leal o desleal y cómo pueden responder los gobiernos, en particular mediante la
aplicación de derechos de importación adicionales calculados para compensar el daño
ocasionado por el comercio desleal.
Muchos de los demás Acuerdos de la OMC están destinados a apoyar la competencia
leal, por ejemplo, en la agricultura, la propiedad intelectual y los servicios. El Acuerdo
sobre Contratación Pública (que es un acuerdo “plurilateral” porque sólo ha sido firmado
por algunos de los Miembros de la OMC) hace extensivas las normas en materia de com-
petencia a las compras realizadas por miles de entidades públicas de muchos países.
Antidumping y medidas excepcionales11

El GATT en su artículo 6 del Acuerdo General, otorga el derecho a aplicar medidas
antidumping, normalmente algún recargo adicional a la importación —en casos donde un
competidor cause daño a la producción doméstica del país importador—.
11. Extraído de Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio. (GATT 1947).
43
El dumping, que permite la introducción de los productos de un país en el mercado de otro país a un
precio inferior a su valor normal, es condenable cuando causa o amenaza causar un daño importante
a una rama de producción existente de una parte contratante o si retrasa de manera importante la
creación de una rama de producción nacional.12
Durante la Ronda de Tokio de Negociaciones se generó el primer Acuerdo Antidum-

ping al amparo del GATT. En la Ronda Uruguay este acuerdo fue reelaborado lográn-
dose uno más adecuado a las necesidades de las economías nacionales.
Se introducen cuestiones como determinaciones de causalidad y daño a la industria
doméstica como se expresa en el párrafo anterior.
La existencia de dumping se establece en el Acuerdo de la Ronda de Uruguay cuando
“se introduce en el mercado de otro país a un precio inferior al normal, […] cuando su
precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio compara-
ble, en el curso de las operaciones comerciales normales, de un producto similar destina-
do al consumo en el país exportador.”
En relación con el establecimiento de criterios para poder determinar que el ingreso
de un bien cause efectivamente perjuicio a la industria local, el nuevo Acuerdo establece
la obligación, a cargo del país importador, de definir “la relación causal” precisa entre las
importaciones objeto de dumping y el daño a la industria nacional causado por ellas.
Con respecto al procedimiento para una investigación este nuevo Acuerdo establece
las garantías necesarias para que todas las partes interesadas tengan las mismas oportu-
nidades para presentar pruebas, y las disposiciones relativas a la aplicación de medidas
provisionales así como la duración de las medidas antidumping.
Promoción del desarrollo

Los países en desarrollo necesitan flexibilidad en cuanto al tiempo preciso para
aplicar los Acuerdos del sistema. Y, a la vez, los Acuerdos incorporan las disposi-
ciones anteriores del GATT que prevén asistencia y concesiones comerciales espe-
ciales para los países en desarrollo.
Más de las tres cuartas partes de los Miembros de la OMC son países en desarrollo y
países en transición a economías de mercado. Durante los siete años y medio que duró
la Ronda Uruguay, más de 60 de esos países aplicaron autónomamente programas de
liberalización del comercio. Al mismo tiempo, los países en desarrollo y las economías
en transición fueron mucho más activos e influyentes en las negociaciones de la Ronda
Uruguay que en ninguna ronda anterior, y aún lo son más en el actual Programa de
Doha para el Desarrollo.
Al finalizar la Ronda Uruguay, los países en desarrollo estaban dispuestos a asumir la
mayoría de las obligaciones que se imponen a los países desarrollados. No obstante, los
Acuerdos les concedían períodos de transición para adaptarse a las disposiciones —menos
conocidas y quizás más difíciles— de la OMC, especialmente en el caso de los más pobres,
los países “menos adelantados”. En una Decisión Ministerial adoptada en la finalización
12. Art. 6 del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT 1947).
44
de la Ronda se dice que los países más ricos deben acelerar la aplicación de los compro-
misos en materia de acceso a los mercados que afecten a las mercancías exportadas por
los países menos adelantados, y se pide que se les preste una mayor asistencia técnica.
Más recientemente, los países desarrollados han empezado a permitir la importación
libre de aranceles y de contingentes de casi todos los productos procedentes de los países
menos adelantados. En todo ello la OMC y sus Miembros atraviesan aún un proceso de
aprendizaje. El actual Programa de Doha para el Desarrollo incluye las preocupaciones
de los países en desarrollo por las dificultades con que tropiezan para aplicar los acuerdos
de la Ronda Uruguay.
El GATT como marco de negociación
Las Rondas de Negociaciones13 celebradas en el marco del GATT, desde 1947 a 1973,
Ginebra, Annecy, Torquay, Ginebra y la segunda de Ginebra tuvieron como objetivo
principal la reducción de los obstáculos al comercio internacional y la discusión se centra-
lizó en las rebajas arancelarias. En la segunda etapa, desde la Ronda Kennedy hasta la de
Uruguay se abordó ya una importante ampliación de la agenda y de los procedimientos.
Se redujeron los aranceles en un porcentaje significativo global, se debatieron cuestiones
nuevas como la agrícola y las barreras no arancelarias. Se discutieron normas o códigos
sobre prácticas desleales al comercio como dumping y subsidios. Estos temas se debatieron
también en la Ronda de Tokio y la de Uruguay, abierta en 1986 y concluida en 1994.14
En la actualidad, está en marcha la Ronda de Doha (Qatar) sobre la que se hará referen-
cia en las últimas secciones de este capítulo.
Rondas del GATT

Nro. de países
Nombre Fecha Temas tratados
participantes
Ronda de Ginebra 23 1947 Reducción de aranceles.
Reducción de aranceles. Ad-
II Ronda Annecy 33 1949
hesión de nuevos miembros.
Reducción de aranceles
III Ronda Torquay 34 1950-51
(8.700 concesiones).
13. Las Rondas de negociaciones llevan el nombre de la ciudad dónde se abrieron las negociaciones o el del político
que asumió un rol destacado en el inicio de las mismas, como la Dillon en honor al que fuera Secretario del Tesoro de
EEUU.
14. El clima de las Rondas se iba deteriorando en la medida que se hacia más difícil la negociación de las rebajas aran-
celarias producto por producto. Sin embargo, este no fue el único problema existente, en la Ronda Kennedy se produ-
jeron enfrentamientos entre las dos potencias comerciales de ese momento: la Comunidad Europea y Estados Unidos.
Continuaron en la de Tokio y a éstas se sumaron las tensiones producidas por la crisis de 1973 que contrajo el comercio
internacional por primera vez desde 1945.
45
Nro. de países
Nombre Fecha Temas tratados
participantes
Reducción de aranceles con
IV Ronda Ginebra 22 1955-56 negociación bilateral (4.400
concesiones).
V “Ronda Dillon” Inicio de la negociaciones con
45 1960-61
Ginebra la CEE.
Reducción general de aran-
celes. Medidas no arancela-
VI “Ronda Kennedy” rias. Código Antidumping.
48 1964-7
Ginebra Consolidación de acuerdos
de ayuda a los países en desa-
rrollo.
Reducción de aranceles con
acuerdos multilaterales. Dis-
cusión sobre el desarrollo y
el subdesarrollo. Creación de
VII “Ronda de Tokio”.
99 1973-9 un comité de negociaciones
Tokio
comerciales. Reducción de
los países industrializados de
los derechos de exportación y
otros obstáculos.
Reducción de aranceles.
VII “Ronda Uruguay” Medidas no arancelarias.
123 1986-94
Ginebra Creación de la OMC y otros
organismos.
Fuente: Rabanal, Nuria et all. El entorno económico actual. p.105 y elaboración de la autora.
El GATT y la resolución de controversias
En en la espera de la institucionalización definitiva de la OIC, las Partes Contratantes

introdujeron como práctica para la solución de controversias el procedimiento de grupos
de trabajo. Las diferencias eran reclamos que una parte le hacía a otra por la imposición
de alguna política comercial que se entendía podía dañar algún derecho o alguna conc-
esión. En el período comprendido entre 1952 y 1958 “la edad de la consolidación”15
del GATT se impuso el tratamiento de los conflictos a través de “paneles”. Las diferen-
cias de criterios con respecto a las cuestiones comerciales eran cada vez más evidentes y
esto hacia que el sistema se utilizara cada vez menos. El crecimiento del número de los
países en desarrollo y el surgimiento de la Comunidad Europea cambiaron el escenario
de la relaciones comerciales de los años ‘70.
15. Cfr. Díaz Mier, M. A. Del GATT a la Organización Mundial del Comercio. Madrid, Síntesis, 1996.
46
En los ‘80 se intentó modificar el sistema de manera que contemplara, por un lado, a
los países en desarrollo y, por otro, la utilización del procedimiento “normal”. Luego de
largas negociaciones en la Ronda de Tokio se llega a un instrumento de síntesis de los sis-
temas que constituían la práctica consuetudinaria del GATT en materia de notificación,
consulta, solución de controversias y vigilancia.
El GATT, en definitiva, se ha ido perfeccionando a lo largo de su existencia, sin em-
bargo, en la Ronda Uruguay se expresó la necesidad de “fortalecer el papel del GATT,
mejorar el sistema multilateral de comercio basados en los principios y reglas del GATT
y lograr una más amplia cobertura del comercio mundial sobre disciplinas multilaterales
acordadas, efectivas y reforzadas” esto indicaba la necesidad de mejorar el Sistema de
solución de controversias.
Estructura del GATT
Los principios generales que regían el GATT fueron tomados por su predecesora la
OMC, con el mismo propósito fundamental que, es, el contribuir a que las corrientes
comerciales aumenten en cantidad e intensidad. La OMC convierte en definitivo todos
los compromisos asumidos por el GATT, en el período 1947/93, como los Acuerdos
emanados de la Ronda Uruguay.
La OMC tiene personalidad jurídica y está dotada de los privilegios e inmunidades
establecidos en la “Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos
Especializados de las Naciones Unidas”, se fortalece, de esta manera, su condición ju-
rídica lo que la coloca en igualdad de condiciones con el Banco Mundial y el FMI.
El GATT sólo se constituyó como un acuerdo multilateral: fue un acuerdo, un texto ju-
rídico; en tanto que la OMC es una Organización, por eso se estructura con protocolos de
procedimiento. Durante la aplicación del GATT, a excepción de la Cláusula de la Nación
más Favorecida y de las listas de concesiones, todas las demás disposiciones eran aplicadas
por los estados en la medida que no fuesen conflictivas con la legislación interna.
La OMC requiere que los parlamentos nacionales ratifiquen sus decisiones a partir de
1995, no se permite que ninguna legislación nacional sea incompatible con las disposi-
ciones de la OMC. El GATT se ocupaba del comercio de mercancías; la OMC abarca
también el comercio de servicios y la propiedad intelectual.
El sistema de resolución de controversias no establecía plazos fijos en el GATT mien-
tras que en la OMC fija el procedimiento con plazos concretos.
Orígenes de la OMC
El espíritu que inspiró a los signatarios de la Carta de San Francisco en 1945, se

individualiza por la desaparición de la bipolaridad, el surgimiento de actores cuyo
peso específico está puesto en sus volúmenes de población y búsqueda de representa-
47
tividad. La profunda interdependencia política y económica en este nuevo contexto

multipolar provocó un incremento de las relaciones económicas internacionales y,
por ende, un cambio en las reglas de juego. En la actualidad, esto se manifiesta de
manera directa a través de cambios estructurales en las organizaciones internaciona-
les que deben responder a las nuevas realidades impuestas por la Globalización.16
La última y más importante ronda del GATT fue la Ronda Uruguay, que se de-
sarrolló entre 1986 y 1994 y dio lugar a la creación de la OMC. Mientras que el GATT
se había ocupado principalmente del comercio de mercancías, la OMC y sus Acuerdos
abarcan actualmente el comercio de servicios, y las invenciones, creaciones y dibujos y
modelos que son objeto de transacciones comerciales (propiedad intelectual).
El Acuerdo por el que se establece la OMC prevé un marco institucional común para
el desarrollo de las relaciones comerciales entre las Partes que abarca el Acuerdo General
del GATT, con modificaciones negociadas en la Ronda Uruguay, todos los Acuerdos e
Instrumentos concluídos en su ámbito y los resultados de la última Ronda.
La creación de la OMC obedeció, también, a la necesidad de “universalizar” el
GATT luego de la caída del comunismo en Europa Central y del Este. La organi-
zación podría servir de instrumento para vincular a Rusia y las nuevas repúblicas a
las corrientes del comercio internacional y acelerar, así, los cambios económicos y
políticos de esa región.
De esta manera, se produce un profundo cambio en el desarrollo de las relaciones co-
merciales multilaterales ya que, a través de la OMC, no sólo se incorpora en un sistema
integral la gran mayoría de los códigos de la ronda de Tokio, sino que también se logra
la aplicación definitiva del GATT, lo que en general se traducirá en una ampliación más
uniforme de las obligaciones en el sistema multilateral de comercio. Además, en la OMC
las obligaciones se harán efectivas mediante un procedimiento de solución de controver-
sias común a todos los acuerdos.
Las características principales del comercio internacional de comienzos de los noven-
ta tienen su origen en la década anterior y fueron consolidados en los años recientes. Los
elementos más importantes para comprender el entorno comercial mundial en que surge
la propuesta de creación de la OMC son:
-El progreso tecnológico, que provoca los cambios estructurales de la economía mundial
en los años recientes.
-La revolución tecnológica en electrónica, biotecnología, informática y las comunicacio-
nes tuvieron un fuerte impacto en la actividad económica de todos los países y las rela-
ciones comerciales internacionales.
-La importancia creciente de los servicios en los países desarrollados, propiciaron que ese
sector se convirtiera en la clave principal de la productividad y la competitividad.
-El aumento del intercambio mundial en los servicios fortaleció los vínculos entre co-
mercio, tecnología, inversión y servicios. Esto explica por qué los países desarrollados y
16. Véase el primer capítulo de este libro: “El Sistema Internacional y la Integración Económica Regional”.
48
las empresas transnacionales consideran los servicios como un sector estratégico en las
negociaciones multilaterales sobre comercio.
-La inversión extranjera directa unida a la mundialización de la producción han tenido
un impacto considerable en el flujo comercial de los últimos años. Un aspecto funda-
mental es la tendencia de las empresas más grandes a establecer sistemas integrados de
producción y comericalización.
Otro cambio que se produjo en el comercio internacional, a principios de los noventa,

fue el resurgimiento de los países en desarrollo en el comercio mundial.
Desde 1945 en adelante, las naciones industrializadas impulsaron políticas tendientes
a liberalizarizar el comercio internacional. En los últimos años esas economías dejaron de
lado la función y comenzaron a imponer barreras no arancelarias y distintos tipos de res-
tricciones a las exportaciones provenientes de los países en desarrollo. Estos, en cambio,
duplicaron los esfuerzos para integrarse a la economía mundial y se convirtieron en los
líderes de la liberalización comercial. Desde principios de los ochenta el intercambio del
Sudeste Asiático fue muy dinámico y más recientemente varios países de América Latina
abrieron unilateralmente sus economías.
En suma, pese a que los países desarrollados no abandonaron su lugar prepon-
derante en el intercambio mundial, las naciones en desarrollo se convirtieron en
el motor del crecimiento de éste durante los noventa, tanto por la dinámica de su
comercio exterior como por el reducido crecimiento de las economías industriali-
zadas. Otra característica relevante del comercio internacional fue el resurgimiento
del interés por suscribir acuerdos tendientes a integrar las economías nacionales
en agrupaciones permanentes en torno a mercados comunes, uniones aduaneras o
áreas de libre comercio.
El regionalismo económico y comercial es uno de los fenómenos que más ha llamado
la atención de analistas y organismos especializados en materia económica, en particular
por sus efectos en las negociaciones multilaterales de comercio.
Los desafíos a los que se enfrentaron las negociaciones multilaterales en el marco del
GATT a principios de los noventa fueron:
- Las cuestiones de agenda en materia de política comercial se alcanzaban con más facili-
dad en grupos más pequeños y homogéneos de países que entre las más de cien partici-
pantes en la Ronda de Uruguay;
- el ejemplo de los avances de la Comunidad Europea desde la aparición del libro blanco
sobre la unificación en 1985;
-la creación de una zona de libre comercio (ZLC) entre Canadá y Estados Unidos, a la
que México se sumó en 1994;
- la gradual convergencia de las políticas económicas aplicadas en América Latina y el
Caribe.
49
En suma, de acuerdo con un informe del Director General del GATT, a mediados de
1993 se notificaron a esa organización dieciocho nuevos acuerdos regionales de comer-
cio, entre los que se destacan el TLCAN, trece acuerdos firmados entre Europa Occiden-
tal y los llamados países en transición y el Tratado de Asunción por medio del cual se
estableció el Mercosur entre la Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay.
Un elemento adicional que caracterizó el escenario del comercio mundial de los años
recientes fue el constante empeoramiento de las disciplinas de comercio multilateral y,
por lo tanto, la urgencia de concluir exitosamente la Ronda de Uruguay. Cuando en
1986 se inició dicha Ronda, uno de los objetivos fue, precisamente, detener la erosión del
sistema multilateral y de las disciplinas comerciales debido a una combinación de políti-
cas comerciales proteccionistas y restrictivas. Así, por ejemplo, en los últimos años el co-
mercio mundial se ha ido apartando de la reciprocidad multilateral y de la aplicación de
la cláusula de la “nación más favorecida” (CNMF) y los problemas comerciales se abor-
dan cada vez más sobre la base de criterios bilaterales, regionales e inclusounilaterales.
Un acontecimiento importante que afectó al sistema internacional fue la promulgación
en Estados Unidos de la Ley General de Comercio y Competencias de 1998, cuyas
disposiciones mas controvertidas y que llamaron la atención en la mayoría de los países
fueron las del artículo 301. En este se prevé la aplicación de medidas de represalia contra
los socios comerciales de EEUU por prácticas que unilateralmente se califiquen de “arbi-
trarias”, “injustificables” o “discriminatorias”, no sólo con respecto a los estadounidenses,
sino también en esferas en las que no existe obligación específica alguna, como los servi-
cios, las inversiones y los derechos de propiedad intelectual.
El comercio internacional descrito permite comprender por qué para varios países era
tan importante la creación de una organización mundial que administrara los acuerdos
multilaterales negociados en la Ronda y que contara con un marco legal para aplicar los
acuerdos y eliminar, en lo posible, las medidas unilaterales instrumentadas por las princi-
pales potencias comerciales. Asimismo, los cambios ocurridos en el comercio internacio-
nal de los años recientes convencieron a los países participantes de la urgencia de concluir
con buen éxito la Ronda de Uruguay, pues era evidente que el marco comercial y jurídico
del GATT previo a la Ronda resultaba insuficiente para encarar dichos cambios.
Los Acuerdos de la OMC son extensos y complejos porque se trata de textos jurídicos
que abarcan una amplia variedad de rubros:
-Acuerdo Agricultura
-Acuerdo Textiles y vestido
-Acuerdo Servicios bancarios
-Acuerdo Telecomunicaciones
-Acuerdo Contratación pública
-Acuerdo Normas industriales y seguridad de los productos,
-Acuerdo Reglamentos sobre sanidad de los alimentos,
-Acuerdo Propiedad intelectual.
50
La OMC queda establecida el 1ro de enero de 1995. Los principios simples y fundamen-
tales que constituyen la base del sistema multilateral de comercio del GATT son asumidos
por la OMC: su propósito fundamental es el de contribuir a que aumente el flujo comercial.
Esto no se logra sólo administrando los acuerdos comerciales o negociando sino también
supervisando loas políticas comerciales nacionales, cooperando con otras organizaciones
internacionales y ofreciendo apoyo técnico y comercial a los países menos desarrollados.
Estructura de la OMC
La OMC está integrada por más de 130 Miembros, que representan más del 90 por ciento
del comercio mundial. Más de treinta países están negociando su adhesión a la Organización.
Las decisiones son adoptadas por el conjunto de los países Miembros. Normalmente,
esto se hace por consenso.No obstante, también es posible recurrir a la votación por
mayoría de los votos emitidos, si bien ese sistema nunca ha sido utilizado en la OMC
y sólo se empleó en contadas ocasiones en el marco de su predecesor, el GATT. Los
Acuerdos de la OMC han sido ratificados por los parlamentos de todos los Miembros.
El órgano superior de adopción de decisiones de la OMC es la Conferencia Ministerial,
que se reúne al menos una vez cada dos años.
En el nivel inmediatamente inferior, está el Consejo General (normalmente compuesto
por embajadores y jefes de delegación de Ginebra, aunque a veces también por funciona-
rios enviados desde las capitales de los países Miembros), que se reúne varias veces al año
en la sede situada en Ginebra. El Consejo General también celebra reuniones en calidad de
Órgano de Examen de las Políticas Comerciales y de Órgano de Solución de Diferencias
(Cfr. Organigrama en la página 52.)
En el siguiente nivel, están el Consejo del Comercio de Mercancías, el Consejo del
Comercio de Servicios y el Consejo de los Aspectos de los Derechos de Propiedad In-
telectual relacionados con el Comercio (Consejo de los ADPIC), que rinden informe al
Consejo General.
La OMC cuenta igualmente con un importante número de comités y grupos de tra-
bajo especializados que se encargan de los distintos acuerdos y de otras esferas como el
medio ambiente, el desarrollo, las solicitudes de adhesión a la Organización y los acuer-
dos comerciales regionales.
En la primera Conferencia Ministerial, celebrada en Singapur en 1996, se decidió
añadir a esta estructura tres nuevos grupos de trabajo, encargados respectivamente de la
relación entre comercio e inversiones, la interacción entre comercio y política de compe-
tencia y la transparencia de la contratación pública. En la segunda Conferencia Ministe-
rial, celebrada en Ginebra en 1998, los ministros decidieron que la OMC también había
de estudiar la cuestión del comercio electrónico, tarea ésta que van a compartir distintos
consejos y comités ya existentes.
51
Todos los Miembros de la OMC pueden participar en todos los consejos, comités, etc.
excepto en el Órgano de Apelación, los grupos especiales de solución de diferencias, el
Órgano de Supervisión de los Textiles y los comités de los Acuerdos plurilaterales
Organigrama17
Conferencia Ministerial
El Consejo General reunido El Consejo General reunido en su

en su calidad de órgano de calidad de órgano de Examen de las
Solución de Diferencias políticas Comerciales
Consejo General
Consejo del Comercio de Consejo de los Aspectos de

Comités de Consejo del Comercio
mercancías
Comercio y Medio Ambiente los Derechos de Propiedad de Servicios
Comercio y desarrollo Intelectual relacionados con Comité
el comercio del comercio de servicios
Subcomité de Países Menos financieros de compromisos
adelantados específicos
Grupos de trabajo sobre
Asuntos Presupuestarios, la Reglamentación
Financieros y Administrativos. Nacional
las normas del AGCS
Comités de Acuerdos Plurilaterales

Grupos de trabajo sobre Comité del Comercio de
Adhesiones Acceso a los mercados Aeronaves Civiles
Agricultura Comité de Contratación Pública
Grupos de trabajo sobre Medidas sanitarias y fitosanitarias Programa de Doha para el Desarrollo: El CNC y sus
comercio, Deuda y Finanzas Obstáculos técnicos alcomercio órganos.
Comercio y transferencia de Subvenciones y medidas compensatorias
tecnología Prácticas antidumping Comité de negociaciones
Valoración en Aduana Comerciales
Inactivos: Normas de origen En sesión Extraordinaria
Relación entre comercio Licencias de importación Consejo del Comercio de servicios/ consejo de los
y política de competencia Medidas en materia de inversiones ADPIC/ Órgano de solución de diferencias/
Transparencia de la relacionadas con el comercio Comité de Agricultura y
contratación pública. Salvaguardias Subcomité sobre el Algodón/ Comité de
Comercio y Desarrollo/ Comité de comercio y
Acuerdos Plurilaterales Grupo de Trabajo sobre Medio Ambiente.
Comité del acuerdo las empresas comerciales del Estado
sobre Tecnología de la Grupos de Negociación sobre
Información Acceso a los Mercados / Normas/ Facilitación del
comercio
Secretaría
Secretaría de la OMC, situada en Ginebra, tiene una plantilla de unos 500

funcionarios, encabezada por su Director General. No existen oficinas auxilia-
res fuera de Ginebra, dado que son los propios Miembros quienes toman las de-
cisiones, la Secretaría de la OMC, a diferencia de las secretarías de otros orga-
nismos internacionales, no desempeña una función de adopción de decisiones.
Los principales cometidos de la Secretaría son prestar asistencia técnica a los distintos
17. Extraído de www.wto.org.
52
consejos y comités y a las conferencias ministeriales, prestar asistencia técnica a los países
en desarrollo, analizar el comercio mundial y dar a conocer al público y a los medios de
comunicación los asuntos relacionados con la OMC.
Además, también presta algunas formas de asesoramiento jurídico en los procedi-
mientos de solución de diferencias y asesora a los gobiernos que deseen convertirse
en Miembros de la OMC. El presupuesto anual asciende a unos 122 millones de
francos suizos.
Solución de Controversias en la OMC
El mecanismo de resolución de litigios comerciales internacionales de la OMC impli-

ca el reconocimiento de la dimensión jurisdiccional del comercio multilateral. Con más
de 300 causas registradas en su nómina y con poco más de una década de funcionamien-
to, éste sistema se encuentra bien adaptado, aunque no implique esto que funcione de
manera perfecta, toda vez que las reformas del mecanismo están a la orden del día.
Si bien el contencioso sigue siendo una suerte de patología del Derecho que no
funciona, el sistema de resolución de litigios de la OMC ha demostrado ya su incues-
tionable utilidad. El sistema existe y funciona, a él recurren la mayoría de los Estados
importantes en materia comercial y se le atribuye un papel central en la arquitectura
internacional de la OMC.
El contencioso comercial multilateral

Resulta necesario insistir en el término “multilateral”, pues el contencioso comercial
(incluso en la esfera internacional) cobra diversas formas: los más conocidos, al día de
hoy, son los tratados por la vía arbitral.
El mecanismo de resolución de controversias de la OMC fue implementado por el
Memorandum de Acuerdo Constitutivo del Anexo 2 de la Carta de la OMC (1994).
Este sistema es fruto de la evolución del mecanismo de resolución de litigios que ya
existía en el marco del GATT-47, evolución regida por la voluntad de una mejora
continúa de los procedimientos de resolución para ajustarlos a las necesidades siempre
cambiantes (Jean - Marc Sorel, 2004). El Memorandum “formaliza” a su modo la evo-
lución del GATT-47 a la OMC.
La filosofía del sistema se explicita en el art. 3 del mencionado documento: “el sistema
de resolución de litigios de la OMC […] un elemento esencial para garantizar la seguri-
dad y la previsibilidad del sistema comercial multilateral. Los miembros reconocen que
tiene por objeto preservar los derechos y las obligaciones resultantes para los miembros
de los acuerdos en cuestión, y clarificar, las disposiciones existentes de tales acuerdos
conformemente a las reglas de interpretación del derecho internacional público”.
53
Sistema subsidiario de resolución

El mecanismo de resolución de litigios está concebido como subsidiario (art. 3.7). Sólo
en ausencia de una solución mutuamente acordada podrá accionarse un procedimiento
de tipo contencioso comercial multilateral, lo que explica el lugar preponderante que
posee en el sistema la obligación de las partes de negociar y la reglamentación de sus
condiciones de realización.
Como la idea principal es que un litigio se resuelva lo más rápido posible, se deben
dar todas las oportunidades para lograrlo y, entre ellas, la posibilidad de explorar varias
vías. De allí que el art. 5 del Memorandum deja a discreción de las partes la posibilidad
de recurrir a los buenos oficios, mediación y conciliación. En otras palabras, siempre es
posible una solución amistosa.
Este sistema se beneficia con la exclusividad, la cual queda afirmada en el art. 23.1 del
Memorandum. Todo Estado miembro víctima de un perjuicio en el goce de sus ventajas
o la violación de una obligación o un obstáculo para la realización de un objetivo de los
Acuerdos de la OMC, no puede tratar de obtener reparación por otra vía que no sea la
definida en el Memorandum y según los términos que de él se desprenden. El mecanis-
mo se asemeja así a uno de “jurisdicción obligatoria”, dado que puede ser accionado de
manera unilateral.
Según la doctrina el objetivo principal de esta disposición es descartar las reglas del
derecho internacional general relativas a las contramedidas, y sobre todo excluir las me-
didas unilaterales previas a todo procedimiento de resolución de un litigio.
Otro efecto de este principio de exclusividad del sistema es evitar que se recurra a
cualquier modo de resolución de controversias externo a la OMC, especialmente a la
Corte Internacional de Justicia (CIJ) con sede en La Haya.
La preferencia muchas veces comprobada de las organizaciones internacionales eco-
nómicas por una resolución endógena de los litigios que se desprenden del sistema con-
vencional que administran se confirma en este caso (Jean-Marc Sorel, 2004).
El enfoque adoptado por el sistema es subjetivo y no-contencioso. En efecto, toda
infracción a las obligaciones suscritas “se presume que anula o compromete una ventaja”
(art. 3.8) y será tratada como tal. Asimismo, el art. 3.10 establece que “[…] los pedidos
de conciliación y el recurrir a los procedimientos de resolución de litigios no deberán ser
concebidos ni considerados como actos contenciosos”. Esta presunción del art. 3.8 debe
ser vista como elemento que funde la exigencia de un interés en actuar siempre evitando
el tener que probar la existencia de un perjuicio que justifique el pedido de retirar la me-
dida incriminada.
El campo de aplicación del mecanismo

Se refiere al ámbito en el que serán aplicadas las disposiciones y se precisa tanto desde
el punto de vista temporal como material o personal.
Campo de aplicación temporal: en principio, el mecanismo sólo puede utilizarse para
las querellas (pedidos de consulta) presentadas conformemente con los nuevos acuerdos y,
54
posteriormente, con la entrada en vigor de la Carta de la OMC. Así, determinados hechos

anteriores a la entrada en vigor de la misma pueden ser tratados bajo el nuevo régimen, en
cuanto la denuncia al respecto es emitida luego de la entrada en vigor de éste.
Campo de aplicación material: el Memorandum sobre resolución de litigios es un
acuerdo transversal (naturaleza que comparte con el mecanismo de Estudio de Políticas
Comerciales) que no sólo se beneficia plenamente con el principio del acuerdo único sino
que, en sí mismo, resulta afectado por dicha voluntad de unidad.
Dentro de la aplicación del Memorandum se incluye los acuerdos comerciales multila-
terales, no solamente para el comercio de mercaderías, sino también para los servicios y
la propiedad intelectual; con la especificidad que la mayoría de los litigios en la materia
sobre derechos privados serán generados por casos particulares que corren el riesgo de
ser presentados paralelamente ante las jurisdicciones internas. También puede entrar
en juego en el acuerdo relativo a la OMC, en el propio Memorandum y en lo acuerdos
multilaterales del Anexo 4.
Campo de aplicación personal: por el principio del acuerdo único, todos los Estados
miembro de la OMC son partes en el Memorandum. Así, si el Memorandum concierne
a todos estos Estados y a la Unión Europea, solo es aplicable a los territorios convocados.
El Memorandum concierne tanto a las medidas tomadas por las autoridades nacionales
como a aquellas adoptadas por autoridades inflanacionales, pero sólo las autoridades
nacionales pueden accionar el mecanismo. Existe entonces exclusividad estatal.
El desarrollo del procedimiento

Este proceso de resolución de litigios se desarrolla bajo el control del Órgano de Reso-
lución de Litigios, lo que representa un incuestionable factor de unificación e integración
del control del respeto de las obligaciones convencionales. Se trata de un órgano plenario
específico con poderes extendidos (enumerados en el art. 2.1 del Memorandum), funcio-
na de manera flexible y en principio toma sus decisiones por consenso (art. 2.4).
La arquitectura del sistema se basa en una codificación precisa, especialmente en tér-
minos de plazo, de las diferentes etapas del procedimiento.
Etapas Duración (días)

- consultas (Buenos oficios, conciliación) 60
- conformación de grupo especial 30
- presentación de informe de grupo especial 180-270
- no hay apelación
- adopción del informe del grupo especial 60
55
Etapas Duración (días)
Apelación
- Estudio por el órgano de apelación 60-90
- Adopción del informe de apelación 30
Implementación de recomendaciones del informe
Plazo
razonable
A falta de aplicación de recomendaciones:
- pedido de autorización de represalia 20
- autorización de la represalia 30
- arbitraje eventual sobre plazos de ejecución 60
Total mínimo
330 + ejecución
Total máximo
540 + ejecución
Salvo urgencia o si las partes acuerdan otra cosa
Miembros y Observadores18
De un total de 138 miembros, 110 se adhirieron durante 1995, el resto se fueron in-
corporando en sucesivas etapas hasta el 2000.
Con respecto a los Gobiernos con la condición de observador son treinta y cuatro y
con excepción de la Santa Sede, los observadores deben iniciar las negociaciones de adhe-
sión en un plazo de cinco años después de obtener esta condición.
Organizaciones con la condición de observador en el Consejo General única-
mente (otras organizaciones pueden tener la condición de observador en otros con-
sejos y comités):
-Naciones Unidas (NU)
-Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)
-Fondo Monetario Internacional (FMI)
-Banco Mundial (BM)
-Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)
-Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI)
-Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
18. Los 138 Miembros al 8 de septiembre de 2000.
56
La ronda del desarrollo de Doha19
“El comercio internacional puede jugar un papel más importante en la promoción del
desarrollo económico y en la lucha contra la pobreza. Somos conscientes de la necesidad
de que todos los pueblos se beneficien del aumento de las oportunidades y de la mejora
del bienestar que ofrece el sistema multilateral”. (Declaración Ministerial de Doha, No-
viembre 2001).
El lanzamiento de la agenda del desarrollo en Doha se basó en la promesa de que, en
esta ronda, se plantearían las reformas necesarias para dar a los países más pobres opor-
tunidades comerciales reales “en la medida de sus necesidades de desarrollo”, promesa
que se hizo hace casi medio siglo en los acuerdos del GATT de 1947.
La conferencia de Cancún fracasó porque los países desarrollados no fueron capaces
de cumplir los compromisos que hicieron en Doha.
Existen otros factores que contribuyeron a este resultado: ni la Unión Europea ni los
Estados Unidos fueron capaces de convencer a su opinión pública de la necesidad de
reformar en profundidad sus políticas agrarias.
La situación económica mundial, marcada por la recesión económica y la cada vez
más débil cooperación internacional, fue más favorable a los principios del proteccio-
nismo y del unilateralismo que a un compromiso renovado por el multilateralismo y la
reforma de las normas comerciales.
Además, la agenda contemplaba por un lado, los incumplimientos de plazos de nego-
ciación y por otro, la insistencia de la Unión Europea, Canadá y Japón en iniciar nuevas
negociaciones sobre los controvertidos temas de Singapur.
En cierto modo, se esperaba que Cancún, tuviera resultados positivos como si una
conferencia de cuatro días pudiera compensar dos años de conflicto y de negociacio-
nes frustradas.
En un mundo de 6.000 millones de personas, 1.000 millones poseen el 80% del PIB global, mientras
otros 1.000 millones luchan por sobrevivir con menos de 1 dólar al día. [...] Durante los próximos 25
años, la población de los países pobres aumentará en 1.500 millones de personas. Muchos de ellos
sufrirán pobreza, desempleo y frustración por lo que considerarán un sistema global injusto. (James
Wolfensohn, presidente del Banco Mundial).
El GATT se creó en 1947 como parte de un sistema de instituciones diseñadas para

fomentar el desarrollo y la cooperación internacional como pilares fundamentales para la
paz mundial. Los miembros del GATT, posteriormente OMC, prometieron a los países
en desarrollo, y especialmente a los menos avanzados, “un reparto del crecimiento del
comercio internacional, proporcional a las necesidades de sus economías en desarrollo”.
El sistema de comercio mundial ha fracasado en el cumplimiento de dicha promesa.
19. Se recomienda la lectura de los denominados “Objetivos del Milenio”. Disponibles en: www.omc.org.
57
Dado que:
- Con el 14% de la población mundial, los países de renta alta se benefician del
75% de todas las exportaciones.
- Los países de renta baja, con el 40% de la población mundial, participan sólo en el 3%
del comercio mundial.
- Las exportaciones del Reino Unido son mayores que las de los países del sur de
Asia y del África subsahariana juntos.
Estos escasos resultados económicos se deben, al menos en parte, a las desequilibradas
reglas que rigen el comercio internacional. Por ejemplo:
- Los países en desarrollo tienen que hacer frente a barreras 4 veces más altas que las que
se imponen a los países industrializados; y los bienes producidos en los países más pobres
se enfrentan a las mayores barreras a la importación.
- Los países del Norte continuan con sus prácticas de miles de millones en subsidios
Agrícolas. Además, los subsidios generan grandes excedentes que compiten en el

mercado internacional en condiciones de dumping, a precios que nada tienen que ver con
los costes de producción.
Si no se corrigen estos desequilibrios, hay muy pocas esperanzas de que se puedan al-
canzar los “Objetivos del Mileno”, de los que son signatarios la mayor parte de los países
miembros de la OMC.
Del mismo modo que necesitamos mejorar el marco multilateral de seguridad, debemos reestablecer
la fe en un marco económico multilateral. Si no se progresa ahora, la amargura de hoy puede perfecta-
mente volverse en nuestra contra mañana. (Rubens Ricupero, discurso pronunciado en la Conferencia
Ministerial en Cancún por el Secretario general de la UNCTAD.).
Casi diez años después de la creación de la OMC, se la acusa de ser lenta, incómoda e
inflexible. Las grandes potencias, enfrentadas a una mayor preparación y determinación
de los países pobres, están tratando de boicotear el sistema de la OMC y alcanzar sus
objetivos a través de acuerdos bilaterales o regionales.
A pesar de que es evidente que la OMC no estuvo a la altura de sus expectativas, este
auge del bilateralismo y el regionalismo carece de sentido económico y político:
- Los acuerdos bilaterales y regionales pueden crear graves distorsiones en los flujos de
comercio, con más costes que beneficios para todas las partes implicadas y para la eco-
nomía mundial en su conjunto. Por este motivo el principio de “Nación más Favorecida”
se estableció como la piedra angular de la OMC y por eso existen normas que deben
cumplirse en los acuerdos de libre comercio y uniones aduaneras especificadas en el Ar-
tículo XXVI del GATT.
- La gran cantidad de acuerdos bilaterales y regionales tuvieron resultados económicos muy
variados. Por ejemplo, el Informe sobre Comercio Mundial del 2003 muestra que muchos de
los acuerdos regionales no tuvieron como resultado un aumento del comercio, porque, por
ejemplo, no se liberalizaron los sectores donde el proteccionismo era mayor (WTO, 2003)
58
-Contribuyen a aumentar la complejidad y la incertidumbre, no sólo para las autori-

dades aduaneras sino para todos los actores económicos que tienen que enfrentarse a
una maraña de normas contradictorias y a la falta de claridad acerca de sus jerarquías y
aplicabilidad.
- En los acuerdos participan países en desarrollo con países industrializados refuerzan el
desequilibrio existente entre ricos y pobres, llevando a resultados desiguales que minan la
capacidad de los países pobres para avanzar en el camino hacia su propio desarrollo.
-No siempre tienen un mecanismo de resolución de conflictos equivalente al que tiene la
OMC y, por consiguiente, nada garantiza el cumplimiento de los compromisos.
-No es probable que los acuerdos bilaterales y regionales proporcionen a los países
industrializados acceso a los mercados más grandes de los países en desarrollo.
La agricultura, el tema más complejo sobre la mesa, no puede resolverse mediante

acuerdos regionales y bilaterales, ya que ni la Unión Europea ni los Estados Unidos están
dispuestos a negociar la reducción de los subsidios fuera de la OMC.
Del mismo modo, los mercados agrarios del Sur nunca serán liberalizados sin un com-
promiso firme por parte de los países ricos de reducir sustancialmente los subsidios.
Dejar de lado la cooperación económica multilateral no es lo más indicado, es nece-
saria una mayor cooperación para dar respuesta a los actuales desafíos del mundo en
términos de seguridad, estabilidad, desarrollo y protección medioambiental. Las grandes
potencias no pueden por un lado rechazar la cooperación internacional y por otro pedir
solidaridad sin arriesgarse a perder su credibilidad y sin crear aún más desconfianza en
la comunidad internacional.
El colapso de la Cumbre de Cancún ha minado y probablemente ha puesto en riesgo el
sistema multilateral de comercio. Todos tenemos la obligación de reanudar las negociacio-
nes para lograr una verdadera Ronda del Desarrollo. La alternativa sería perder la esperan-
za de que el conjunto de las naciones sea capaz de crear normas globales de comercio que
pongan remedio a la creciente desigualdad y a la peligrosa inestabilidad que divide nuestro
planeta. Es necesario que los actores principales tomen medidas urgentes para reestablecer
una confianza que resulta imprescindible para que la ronda tenga éxito.
La declaración de Cancún proporcionó datos muy útiles sobre cómo reiniciar las ne-
gociaciones en Ginebra. Los dos principios claves son:
- Mantener los puntos de convergencia: “En aquellas áreas en las que se ha alcanzado un
alto nivel de acuerdo sobre los textos, trabajar para mantener dicha convergencia mien-
tras se avanza hacia un resultado final aceptable”.
- Retomar pronto los trabajos: “Convocar una reunión del Consejo General en el nivel de
altos funcionarios no más tarde del 15 de diciembre para adoptar las acciones necesarias
que nos permitan alcanzar un resultado exitoso y a tiempo”.
Uno de los puntos fundamentales en los que es necesario trabajar es la mejora en la
coordinación y coherencia entre los países en desarrollo a través del G-20 y una consoli-
dada unión ACP/PMA/África. Más que una amenaza, este nuevo paisaje político debe de
59
ser visto como una oportunidad para avanzar de forma más centrada y efectiva, solven-
tando así algunas de las dificultades que plantean negociaciones entre 146 miembros.
En vista de todo lo anterior, seria recomendable que la OMC quisiera superar el ac-
tual bloqueo y reanudar las negociaciones. Una vez que éstas se hayan reestablecido, de-
berán tratarse otros temas cruciales como los ADPIC, la implementación y el tratamiento
especial y diferenciado a los distintos miembros.
Agricultura
La Agricultura es el tema más importante en la agenda de la OMC y será determi-
nante para juzgar su capacidad de ofrecer una agenda reformada y a favor del desarrollo.
Más de tres cuartas partes de la población pobre del mundo – unos 900 millones de per-
sonas – viven en áreas rurales, la mayoría pequeños productores. Es, por tanto, bastante
evidente que si no se producen avances significativos en los temas agrarios será difícil
reestablecer adecuadamente las negociaciones.
Las diferentes propuestas hechas por los países en desarrollo en la Cumbre de Cancún
deberían proporcionar datos útiles sobre el modo en que deben reestablecerse las nego-
ciaciones, que deberían iniciarse lo antes posible. La Unión Europea y Estados Unidos
tiene que hacer importantes concesiones en el tema de los subsidios si quieren conseguir
mayor acceso a los principales mercados de los países en desarrollo. Al contrario de lo
que sucedió en Cancún, el Quad (EE.UU., UE, Canadá y Japón) y el G-20 deben dar
más importancia a las reivindicaciones de los miembros más pobres, especialmente en el
tema de un tratamiento especial y diferenciado.
Sería importante que el Consejo General fije, lo antes posible, una nueva fecha para el
establecimiento de modalidades y para que su presidente inicie las consultas basadas en
los diferentes marcos de propuestas presentadas por los miembros de la OMC.
Algodón
El algodón se convirtió en la prueba de fuego en la Conferencia de Cancún porque evi-
denció las enormes grietas que existen en las actuales reglas de la OMC sobre agricultura.
A pesar de las sanciones acordadas en la Ronda de Uruguay, los subsidios del algodón
están poniendo en peligro la supervivencia de millones de productores en los países en
desarrollo. Los países del África occidental llegaron a las negociaciones con buena fe y pre-
sentaron propuestas constructivas, que consiguieron el apoyo político de la gran mayoría de
los miembros tanto entre los países desarrollados como entre los países en desarrollo.
El fracaso a la hora de llegar a un acuerdo en Cancún es un paso atrás muy serio.
Los países del África occidental han demostrado cierta flexibilidad a la hora de fijar la
fecha de finalización de los subsidios. Pero sus productores no pueden esperar hasta el
final de las negociaciones para que se emprendan acciones concretas, especialmente si
se retrasa más allá del 2005 y su implementación necesita entre cinco y diez años. Para
entonces, uno de los pocos sectores competitivos de estos países, desesperadamente
pobres, desaparecerá.
60
Esa es la razón por la que el tema del algodón fue el primero que se trató de forma
individual.
Para alcanzar una solución lo antes posible, el grupo de negociación sobre el tema
del algodón, creado en Cancún, debe ser convocado de nuevo con el objeto de buscar
otras opciones. La eliminación de los subsidios al algodón que distorsionan el comercio
exige un importante esfuerzo tanto por parte de Estados Unidos —principal responsable
de este problema— como por parte de la Unión Europea. Se deben tener en cuenta las
dificultades a las que se deberán enfrentar los productores de los países ricos. Pero esto
no debe utilizarse como excusa para no adoptar ninguna acción. Estados Unidos debería
ser capaz de hallar una solución y ofrecer propuestas constructivas en relación a estos
subsidios. Cualquier iniciativa significativa sería útil para superar el actual bloqueo.
Los temas de Singapur
Los ‘nuevos temas’ jugaron un papel fundamental en el fracaso de la Conferencia

ministerial de Cancún. En las declaraciones ministeriales previas a esta reunión, 90 países
en desarrollo dejaron claro que no estaban preparados para comenzar las negociaciones.
Esta posición contó con el respaldo de la mayoría de las ONG, los sindicatos, varios
grupos empresariales internacionales y el Banco Mundial, así como de los parlamentos
de algunos países miembros de la Unión Europea.
Ignorando claramente este clima político, los impulsores de esta iniciativa (Unión
Europea, Canadá y Japón) confiaron en que sus oponentes aceptarían su punto de vista,
mientras la mayoría de los miembros mostraron claramente su falta de voluntad para
lanzar las negociaciones en ese momento. La excesiva insistencia en comenzar las nego-
ciaciones pese a este contexto contribuyó a que se creara un clima político polarizado.
Independientemente de sus méritos individuales, está claro que por el momento los
temas de Singapur no pueden ser negociados en el seno de la OMC. Es el momento
de que los demandantes acepten esta realidad política si quieren que las negociaciones
comiencen de nuevo sobre una base constructiva. La Unión Europea debería dar el
primer paso, mostrando su buena disposición a sacar este tema de la agenda para me-
jorar el ambiente y favorecer así que los países miembros puedan concentrarse en los
temas centrales de la agenda de la OMC. Este paso demostraría que se ha escuchado
el mensaje de los países en desarrollo y que la Unión Europea está dispuesta a hacer
concesiones para salvar el multilateralismo y a la OMC en un momento decisivo.
Reforma Institucional
Después del fracaso de la Conferencia de Cancún, varios miembros de la OMC,

incluida la Unión Europea, plantearon la reforma institucional. No hay duda de que
61
algunos problemas de procedimiento contribuyeron al fracaso de la Cumbre, como, por

ejemplo, los borradores elaborados “bajo la responsabilidad del Presidente”, el papel de
los ‘facilitadores’, las decisiones referentes a la prioridad que se da a los diferentes temas
en la agenda de la Conferencia y la falta de claridad en los procedimientos y responsabi-
lidades para extender la duración de la reunión.
Por ejemplo, la declaración revisada que llegó a última hora de la noche del 13 de sep-
tiembre, no reflejaba realmente las reacciones y contrapropuestas de los países en desa-
rrollo. La enorme brecha entre el texto propuesto y las posiciones de la gran mayoría de
los países miembros hizo que algunos de ellos se cuestionen el valor de su participación
de la Conferencia.
Los anteriores intentos de reforma institucional, iniciados por la ruptura de las nego-
ciaciones en Seattle, han fracasado. Aunque por ahora hay que descartar tanto mantener
el status quo como plantear reformas muy radicales, podrían adoptarse algunas propuestas
concretas, formuladas con sentido común, antes de fin de año. Ello mejoraría el ambiente
y ayudaría a retomar las negociaciones de una forma más transparente y eficiente. Éstas
incluyen:
- Aprobación en el Consejo General del texto en el que deberían basarse las negociaciones
posteriores.
- Reglas claras para las funciones de ‘presidente’ de la negociación y de los ‘amigos del
presidente’.
- Procedimientos claros para la elaboración de nuevos borradores, que reflejen todos los
puntos de vista y todas las opciones en los temas más controvertidos.
- Un calendario más realista para que sea posible finalizar las tareas.
El ingreso de China a la OMC
La OMC ha sido definida por algunos autores como un club global de comercio al
que ahora ingresó China.
China pretende llegar al objetivo de doblar el PIB en 2010 y ocupar un lugar entre las
economías más grandes del mundo. Economistas del FMI estiman que, tras cinco años
desde el ingreso para el 2007, la economía china crecerá un 0,8% al año más rápido que
sin su entrada en la organización internacional.
China, debido a su profundo cambio y crecimiento (10% de promedio en los últimos
diez años), está en la mira comercial de todo el mundo. Es el noveno país en el mundo en
en excedente de balanza comercial y el segundo receptor mundial de inversión extranjera
después de EEUU. Con el ingreso a la OMC, será la economía más destacada y floreciente
del siglo XXI. Se espera un crecimiento del 8% para los próximos siguientes 10 años. En
el 2020 será una gran potencia en el mercado internacional con fuerte orientación exporta-
dora y al mismo tiempo un gran mercado doméstico. El ingreso de esta potencia asiática a
la OMC impacta no solo al país y a su economía; sino también a las empresas extranjeras
62
y a las economías mundiales en general. Sin embargo, a China todavía le falta incorporar
los principios de No Discriminación y trato nacional. Tampoco ha logrado en su mercado
interno la adecuación suficiente a los precios de previsibilidad y transparencia.
Bibliografía
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64
Capítulo II. Anexo
La Unión Aduanera según el GATT y su comparación con la Doctrina
El artículo XXIV del GATT y su entendimiento relativo contienen normas y disci-

plinas aplicables a las UA, las ZLC, así como acuerdos provisionales tendientes al es-
tablecimiento de una UA o una ZLC. Dichas normas y disciplinas tienen el objeto de
garantizar que los acuerdos regionales faciliten el comercio entre las partes reduciendo al
mínimo los efectos desfavorables en su comercio con los miembros de la OMC que no
son parte de ellos.
Dentro del propio artículo se prevé el examen de los acuerdos regionales presentes
y futuros a los efectos para garantizar la transparencia de estos acuerdos y estimar sus
compatibilidades con la OMC.
En el caso particular de las UA, cobra importancia un tercer elemento: la renegocia-
ción de las consolidaciones arancelarias en los casos en que la adopción por la UA de un
AEC lleve a una parte de la unión a aplicar aranceles más elevados que los incluidos en
la respectiva lista de concesiones en el marco de la OMC.
La definición de las UA y las ZLC surgen del párrafo 8 del mencionado artículo (con
unas pocas excepciones autorizadas de conformidad con los art. XI, XII, XIII, XIV, XV
y XX del GATT), los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales
restrictivas deben eliminarse con respecto a “lo esencial de los intercambios comerciales”
entre las partes en la UA, la ZLC o el acuerdo provisional.
Además, para ser considerada una UA, y según el propio entendimiento del GATT,
los miembros de ésta aplicarán en el comercio con no miembros “derechos de aduana
y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos”. Lo que en la
práctica implica la existencia de un AEC y una política comercial común.
En el marco de lo sostenido por el GATT, y con base en la Doctrina, se hace necesaria
la distinción entre: 1) la aplicación de la cláusula de la Nación más Favorecida (NMF) a
las relaciones entre los miembros de una UA —comúnmente denominada de “aplicación
hacia adentro”— y 2) la aplicación de la cláusula NMF a las relaciones entre los miembros
de esa UA con terceros países no miembros de la misma, pero sí del GATT, lo que ha
dado en llamarse la aplicación “hacia fuera”.
Dentro de la aplicación de la cláusula de NMF “hacia adentro” encontramos reco-
65
Primera parte: Contexto General
nocidos tres casos que fueron recopilados por el GATT, a saber: 1) una UA o ZLC en
cuanto tal y constituidas acorde con el art. XXIV; 2) un acuerdo interino orientado a la
formación de una UA o ZLC constituido de acuerdo al art. XXIV y 3) una zona prefe-
rencial entre países en desarrollo con base en la “cláusula de habilitación” (enabling clause).
Concentrándonos en este informe por analizar solo el primer caso.
El art. XXIV del GATT autoriza la celebración de ZLC y UA, exceptuando el trata-
miento preferencia que entre sí se otorguen los miembros de esas zonas de la multilatera-
lización impuesta por el art. I del GATT. Hummer y Prager sostienen que:
Sin la excepción consagrada en el art. XXIV del GATT, el desmantelamiento arancelario producido
por al constitución de una unión aduanera o zona de libre comercio debería extenderse y beneficiar a
todos los miembros del GATT, en virtud de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida
consagrada en el art. I del GATT.
Esto nos indica la necesidad de tener un enfoque global para acercarnos al estudio del
Texto del GATT. Ahora bien, la excepción del art. XXIV sólo funciona si el desmantela-
miento arancelario a producirse en la zona en virtud de la constitución de UA o ZLC abarca
lo sustancial del comercio entre las partes contratantes, y si, respecto de esa parte sustancial
del comercio recíproco, la liberalización se produce para todas las partes de la zona.
De esta manera, se excluyen del concepto de “lo sustancial” del comercio las meras
preferencias bilaterales o unilaterales concedidas entre sí por las partes de la zona, que en
todos los casos deberían de ser multilateralizadas en virtud del art. I del GATT, al estar
excluidas de la excepción del art. XXIV del GATT.
Por lo tanto, y en consecuencia, el comercio entre los Estados partícipes de una UA
podría ser considerado en base a dos tipos: 1) los productos que forman parte de lo sus-
tancial del comercio, produciéndose un desmantelamiento arancelario en forma exhausti-
va y absoluta para todos los Estados parte de la UA y sin la obligación que sean multilate-
ralizados en virtud del art. I del GATT y de la cláusula de NMF y 2) los productos que
constituyen la parte “no sustancial” del comercio entre las partes que el propio GATT
autoriza a excluir del desmantelamiento arancelario entre las partes y con respecto a los
cuales pueden subsistir las protecciones arancelarias.
Resulta entonces que la aplicación de NMF a las relaciones entre los miembros de la
zona, y respecto de los productos considerados sustanciales, carece de sentido, debido a
que solo pueden incluirse dentro de la parte sustancial del comercio, y exceptuarse de la
multilateralización impuesta por el propio GATT en su art. I a todos los miembros de la
zona (Hummer y Prager, 1998).
En contra de esta concepción, parece haberse sostenido en el seno del GATT que la
compatibilidad de los acuerdos preferenciales que se pretendían al amparo de la excep-
ción del art. XXIV del GATT, es decir, que la sola constitución de una ZLC o una UA
permite excluir de la aplicación el art. I del GATT no sólo los beneficios que involucren a
todos los miembros de la zona preferencial sino también aquellos que, en forma bilateral
o unilateral, se conceden entre sí los miembros de la zona, y que incluso esas preferencias
66
Capítulo II. Anexo
deben considerarse parte de lo sustancial del comercio liberalizado entre los miembros
de la zona. Según los autores antes mencionados esta interpretación tiende a confundir
conceptualmente el comercio intrazona con la idea de sustancialidad y esencialidad.
De todas maneras, se consagra un sistema orientado a garantizar que el comercio
intrazona, generado por los acuerdos que se pretenden al amparo del XXIV del GATT
sean más intensos que el comercio de extrazona desviado por los países miembros, lo que
sería difícil de lograr si se permitiera que al amparo de estos acuerdos se exceptuara de la
multilateralización impuesta por el art. I del GATT las meras preferencias unilateralmen-
te o bilateralmente concedidas por los Estados signatarios. Las excepciones consagradas
en el art. XXIV se conciben sin perder de vista los objetivos generales del GATT.
La aplicación de la cláusula de la NMF “hacia adentro” en una ZLC o una UA cons-
tituida bajo el art. XXIV carece de sentido, pues, siendo abolidos los obstáculos para el
comercio de lo sustancial, las posibilidades de discriminación intrazona sólo se refieren
a la parte no sustancial, excluidos del desmantelamiento arancelario, y que, a la vez, res-
ponderían al art. I bajo su pleno imperio.
67
Capítulo III
ALADI y el proceso de integración latinoamericana en tiempos

globales: nuevos roles políticos y económico-comerciales
Introducción
La Asociación Latinoamerican de Integración (ALADI) nació en el marco de un nue-

vo momento histórico para la región latinoamericana y caribeña. En otros trabajos y
siguiendo el marco interpretativo elaborado por Alberto Methol Ferré, hemos denomi-
nado esa instancia como el momento “unificador”, o integrador, de América Latina.
El momento integrador no es un punto cronológico, sino más bien un nuevo ciclo his-
tórico, contrapuesto y subsiguiente al “momento fragmentador”, que siguió al fracaso del
proyecto anfictiónico bolivariano, a partir de 1810-1830 y hasta, aproximadamente, 1960.
Como éste, el momento unificador o integrador, comienza a articularse a partir del
éxito relativo del proceso de sustitución de importaciones, a partir de la estructuración
de un pensamiento económico propio (desarrollado entre otros por Raúl Prebisch en
el marco de CEPAL). Es decir que el inicio cronológico del “momento unificador”, es
también variable, según se tengan presentes unas u otras dimensiones de análisis. En
términos teóricos, esta nueva etapa se vincula claramente al auge del estructuralismo y
del desarrollismo como esquemas conceptuales explicativos de la relación de América
Latina con la economía mundial y en especial con las economías centrales. En términos
políticos, se asocia al éxito relativo de la industrialización, sostenida por una amplia coa-
lición social de base fundamental y crecientemente urbana. A nivel externo, el proceso se
articula con el nacimiento del GATT de 1947, en el marco de las posibilidades ofrecidas
por su artículo 24 en el sentido de constituir acuerdos regionales preferenciales y no
puede separarse de otras transformaciones decisivas: el proceso de descolonización, la
emergencia de amplios movimientos democráticos (de estudiantes, minorías étnicas y de
grupos culturales alternativos) que caracterizan a las década de los sesenta y setenta. Se
trata por ello, no sólo de un proceso de cambio no reducido a las solas dimensiones eco-
nómico-comerciales, sino, como es natural tratándose de una actividad de la importancia
histórica del comercio, de un cambio cultural y paradigmático mucho más incluyente y
complejo. No es este artículo el momento para caracterizar en profundidad las causas y
la naturaleza de los factores coadyuvantes de ese proceso. Se trata en todo caso de un
proceso cuya primera etapa podemos situar entre 1947-50 y 1974-80 (sólo por establecer
. Martínez Larrechea, Enrique “El Uruguay Internacional y su dimensión estratégica sudamericana”. En: Cuadernos del
Claeh, 2ª serie, año 30, 2007/1-2 nºs. 94 y 95. Montevideo, 2007. Cfr. Methol Ferré, Alberto y Metalli, Alver América Latina
en el siglo XXI. Buenos Aires: Ediciones Edhasa, 2006..
69
Segunda parte: Experiencias de integración en el hemisferio
posibles hitos históricos de referencia) pese que hacia 1960 está válidamente encauzado.
Se trata de un proceso contemporáneo del surgimiento de la integración europea, de la
crisis del petróleo y del endeudamiento latinoamericano (promovido por la acumulación
de excedentes financieros generada por el precio internacional del petróleo). Por ello es
natural que, desde mediados de los ochenta, comience una segunda etapa del momento
unificador. En esta segunda etapa, la integración económica no se detiene aunque experi-
menta fuertes embates, nace la concertación política latinoamericana y alcanza sus límites
el estilo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones. Una nueva coalición,
esta vez anti-inflacionaria, intenta capitalizar las promesas del fin de la guerra fría a través
de la expansión del comercio y de la apertura e inserción en el mundo global. Tres lustros
más tarde (2003-2005), también esta etapa alcanza sus límites políticos y económicos,
en un contexto de crecimiento de las demandas por materias primas de la región, de
expansión del comercio mundial, pero también de prórroga de las barreras proteccionis-
tas levantadas por los países centrales en el comercio agrícola y en otros capítulos de la
agenda de la OMC.
Sea como fuere, pensamos que ALADI debe ser analizada y comprendida en este marco
histórico y con las herramientas teóricas adecuadas para una época de mutaciones. En este
artículo intentamos guiarnos por una hipótesis (o un pequeño sistema de hipótesis) presi-
dido por la sospecha de que el proceso de ALADI constituye un proceso de integración
cuya articulación evoluciona desde condiciones iniciales incipientes a marcos económico-
comerciales y políticos mucho más complejos. En este sentido, su rol clave como uno de
los principales marcos para el desarrollo y liberalización del comercio intrarregional, pero
también en otras dimensiones relevantes de la complementación académica y el desarrollo
económico-social, requiere ser sostenido por medio de formas de articulación cada vez más
complejas con el conjunto de las instancias de la integración regional latinoamericana. Esa
convergencia de viejos y nuevos roles, en contextos de globalización y de congelamiento
del proceso de negociaciones multilaterales globales tiene mucho que ver con los retos que
enfrenta ALADI como una pieza clave de la integración latinoamericana.
En las siguientes páginas, previa descripción del proceso de ALADI como instancia de
integración, intentaremos aproximarnos a los desafíos que ella enfrenta en la actualidad,
en la perspectiva de un nuevo momento de ese proceso, caracterizado por una nueva
política sudamericana.
El proceso de ALADI como instancia central del proceso de la integración

latinoamericana
La ALALC nació del Tratado de Montevideo de 1960, suscrito el 18 de febrero de

1960 y vigente desde el 2 de junio de 1961, y constituye, junto al Mercado Común Cen-
troamericano, una instancia fundamental, verdadero hito histórico que expresaba el fin
del ciclo balcanizador y el comienzo del ciclo de unificación. Una nueva etapa se abría
70
Capítulo III: ALADI y el proceso de integración latinoamericana en tiempos globales...
paso en la historia de América Latina y esto probablemente distaba de ser evidente en los
comienzos de la década del sesenta. Las formulaciones estructural-desarrollistas ponían
en entredicho las estructuras de dominación y amenazaban el statu-quo de la fragmenta-
ción, pero distaban de aparecer revestidas del aura de transformación revolucionaria que,
probablemente necesitaban los sectores más pobres y deseaban los sectores radicalizados
de la clases medias. Por un lado el proteccionismo y los intentos de dominación imperial
pusieron en jaque a las reformas estructurales de corte desarrollista, mientras que por
otra parte, los movimientos de concepción marxista, a menudo, volcados a la vía armada,
erosionaron la estabilidad democrática. Los golpes de estado y la subsiguiente represión
(que en algunos países poseyó notas de genocidio), acabaron con las ilusiones de una
generación. Methol Ferré, ha hablado del “Ariel armado y del “Ariel desaparecido”, para
evocar este proceso que hondamente sacudió a América Latina.
Sin embargo, producto de causas aún más profundas, tanto de naturaleza cultural y
política, como económica, el proceso de integración regional no se detuvo. En el caso de
ALALC diversas razones militaron para que al final de la década, se advirtiera la nece-
sidad de completar la zona de libre comercio en un plazo acotado (que el Tratado había
fijado inicialmente en doce años). En el Protocolo de Caracas de 1969, se ampliaba de
1973 a 1980, el plazo para alcanzar la zona de libre comercio. En 1978, la Resolución 370
de la Conferencia encargó al Comité Ejecutivo Permanente la realización de los trabajos
conducentes a la reestructuación de la Asociación. En el XIX período de sesiones, en
1979, se adoptó un cronograma de trabajo, sobre el que decidiría el Consejo de Ministros
(introducido tardíamente en la arquitectura de ALALC) en el año siguiente. (Diez de
Velasco, 206: 720; Magariños, 2006, 285-310).
La cláusula de la nación más favorecida y el fuerte multilateralismo de ALALC, en
un contexto de proteccionismo, en el que no se vieron reflejadas las expectativas de los
países de menor desarrollo económico relativo, propiciaron el fin de la Asociación y su
sucesión por la Asociación Latinoamericana de Integración.
El proceso de reestructuración se desarrolló de acuerdo con cronograma previsto, a
través de cuatro reuniones de negociación: la primera, del 18 al 28 de marzo de 1980, en
Caracas; la segunda, verificada del 5 al 16 de mayo en Asunción; la tercera reunión de
alto nivel gubernamental, entre el 16 y el 27 de junio e 1980 en Acapulco. Esta Conferen-
cia extraordinaria de Acapulco, como lo señala Diez de Velasco (2006:725) establece el
que sería prácticamente el texto definitivo del Tratado.
En la Reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el 11 y 12 de agosto
de 1980 sólo se acordaron dos puntos aún pendientes de acuerdo: la participación de los
países signatarios no ratificantes, hasta que se produjera dicha ratificación (artículo 67 del
proyecto) y la elección del Secretario General, que recayó en el delegado permanente de
Paraguay, Dr. Julio César Schupp.
Conformada inicialmente por los once estados miembros de ALALC, a los que se
sumaría Cuba en 1990, ALADI se propuso, según el artículo 2 del Tratado de Monte-
video, las funciones básicas de “promoción y regulación del comercio recíproco, la com-
71
plementación económica y el desarrollo de las acciones de cooperación económica que

coadyuven a la ampliación de los mercados”.
Para ello, el mismo artículo 2 enumeró un conjunto de principios: Pluralismo, que
ponía a la integración sobre las eventuales diferencias de naturaleza política o econó-
mica. Convergencia, expresada en el propósito de la progresiva multilateralización de los
acuerdos de alcance parcial. Flexibilidad. Apuntando al empleo de acuerdos de alcance
parcial orientados a la convergencia final. Tratamientos diferenciales para tres categorías de
países considerados según sus características estructurales. Multiplicidad, Sustentada en el
empleo de diferentes tipos de acuerdos y modalidades de integración. (Cfr. Capítulo I del
Tratado de Montevideo. Objetivos, funciones y principios.)
Los Mecanismos, legislados en el Capítulo II, incluían un área de preferencias económi-
cas, “compuesta de una preferencia arancelaria regional, acuerdos de alcance regional y por
acuerdos de alcance parcial”. Los acuerdos de alcance parcial tenían como función crear las
condiciones necesarias para profundizar la integración, por medio de una progresiva mul-
tilateralización. Podían ser comerciales, de complementación económica, agropecuarios, de
promoción del comercio, o incluso, adoptar otras modalidades (artículo 7 del Tratado de
Montevideo de 1980). El control del proceso de multilateralización, se encomendaba a la
Conferencia de Evaluación y Convergencia. Estos acuerdos deberían: a) estar abiertos a la
adhesión de otros países miembros, previa negociación y b) y c) debería contener cláusulas
que propicien la convergencia con los países miembros u otros países latinoamericanos.
El artículo 3, por su parte, sumaba nuevos principios de referencia: los acuerdos
contendrían
d) tratamientos diferenciales en función de tres categorías de países” [...]; e) la desgravación podrá

efectuarse para los mismos productos o subpartidas arancelarias y sobre la base de una rebaja procen-
tual respecto de los gravámenes aplicados a la importación originaria de los países no participantes;
f) deberán tener un plazo mínimo de un año de duración y g) podrán contener, entre otras, normas
específicas en materia de origen, cláusulas de salvaguardia, restricciones no arancelarias, retiro de
concesiones, renegociación de concesiones, denuncia, coordinación y armonización de políticas.
El Tratado crea en su Capitulo III, un “sistema de apoyo a los países de menor desa-
rrollo económico relativo” (Cfr. Infra).
Junto al Tratado de Montevideo, fueron aprobadas por el Consejo, nueve resolucio-
nes. Las mismas fueron incorporadas al Tratado e incluídas en el acta final (artículo 69).
(Genta Fons y Rivero, 1980)
Dichas resoluciones fueron las siguientes:
I. Revisión de los compromisos derivados del programa de liberación del Tratado de
Montevideo.
II. Acuerdos de Alcance parcial.
III. Apertura de mercados a favor de los países de menor desarrollo relativo.
IV. Programas especiales de cooperación a favor de los PMDER y unidad de promoción
económica.
72
V. Normas básicas sobre la preferencia arancelaria regional.

VI. Categoría de países.
VII. Situación jurídico-institucional derivada de la entrada en vigencia del Tratado de
Montevideo de 1980.
VIII. Pautas para los programas de trabajo para 1980 y 1981, estructura orgánica de la
Secretaría y presupuesto de gastos para la Asociación para 1981.
IX. Designación del Secretario Ejecutivo del Comité Ejecutivo Permanente de ALALC.
El Tratado de Montevideo de 1980 prevé cuatro órganos, tres de naturaleza política y

uno técnico, la Secretaría General. El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la
Conferencia de Evaluación y Convergencia y el Comité de Representantes Permanentes,
conforman el ámbito de decisión y conducción política.
Nuevos retos y desafíos
Con posterioridad a la entrada en vigencia del segundo Tratado de Montevideo, el 18

de marzo de 1981, (al depositarse el tercer instrumento de ratificación entre Argentina,
Paraguay y Uruguay) la región latinoamericana y caribeña habría de experimentar un
proceso accidentado y creativo que alteró profundamente las condiciones en que se des-
envolvían los procesos de integración.
La década de los años ochenta fue calificada como “perdida” en términos de desarro-
llo, fundamentalmente a causa de la crisis de la deuda externa. Sin embargo, un análisis
más matizado permite identificar en dicho decenio el germen de nuevos procesos de
convergencia y un nuevo impulso de los esquemas de integración.
En esos años tendrán lugar las declaraciones de Quito y de Cartagena (1983 y 1984),
relativas a la crisis de la deuda externa y en las que la región aparece con una posición
monolítica y convergente, obteniendo —aunque tardías e insatisfactorias— respuestas de
los países centrales que implicaban en alguna medida un remedo de diálogo. Simultá-
neamente, la región se daba instrumentos válidos y efectivos para suspender la lógica
imperial bipolar en Centroamérica y obtener su pacificación. Es a través del Grupo de
Contadora, conformado por países vecinos del área centroamericana y luego del Grupo
de Apoyo a Contadora, acrecentado con otros cuatro miembros del Cono Sur, que va a
resolverse la situación de guerra en la región, pese a las frecuentes intervenciones milita-
res norteamericanas, sin responder a la lógica de la guerra fría (y del ya lejano “corolario
Roosevelt” a la doctrina Monroe), como las registradas en Grenada, en Nicaragua, El
Salvador y, hacia el final de la década de los noventa, en Panamá.
En este rico proceso, que registra una activa evolución en pocos años, América Latina
va a adquirir un nuevo protagonismo en la administración de sus propios asuntos y una
nueva presencia internacional. Desde el punto de vista político, esta madurez internacio-
nal, va a expresarse en la creación de un notable mecanismo de concertación política: el
73
Grupo de Río, que expresa de modo más incluyente a la región latinoamericana (Martínez
Larrechea, 2007; Martínez Larrechea, 2007ª: 196; Rojas Aravena, 1997: 25-27). A ello se
suma un hecho decisivo, que hará posible la profundización de la integración en las dos
décadas siguientes: la asociación estratégica entre Argentina y Brasil. Con antecedentes
previos, la misma se consolida con la recuperación de la democracia en ambos países y
vuelve posible, a comienzos de la década de los noventa, la creación del Mercosur.
En estos años y desde el punto de vista económico-comercial, las novedades son
importantes: la citada creación del Mercosur (1991) y la reformulación del mundo an-
dino, en la Comunidad Andina de Naciones (CAN, 1997) significan dos poderosos y
simultáneos movimientos de articulación subregional que modifican profundamente la
estructura misma del proceso de integración latinoamericana.
La ALADI, nacida a comienzos de la década de los ochenta, resulta pues contem-
poránea de este significativo proceso histórico y sin duda, se integra al mismo desde su
propio rol.
Desde 1985, promovió una Rueda Regional de Negociaciones y adoptó en 1990 un
Plan de Acción 1990-1992. Se realizaron estudios sobre la necesidad de revisión del tra-
tado, hasta que se arribó al Protocolo del 13 de junio de 1994, relativo al artículo 44 del
Tratado de Montevideo, estableciendo la posibilidad de solicitar la suspensión de la me-
dida que establecía la extensión inmediata e incondicional a los restantes países miembros
de ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios que los miembros acordasen
a otros estados por medio de instrumentos no previstos en el Tratado (Diez de Velasco,
2006: 722).
Sin embargo, será a partir del año 2000, cuando asistimos a una nueva etapa en la
vida de la Asociación.
En 2004, el Consejo adoptó las relevantes resoluciones 59, 60 y 61 (XIII), que incor-
poran un objetivo muy significativo compatible con los avances de la integración en el
nivel político. La resolución nº 59 (XIII) se tituló Bases de un Programa para la conformación
progresiva de un espacio de libre comercio en la ALADI en la perspectiva de alcanzar el objetivo previsto
en el Tratado de Montevideo de 1980. El Consejo aprobó las bases y encomendó al Comité
la adopción de las medidas destinadas a implementarlo.
La Resolución número 60 (XIII) del Consejo, de 18 de octubre de 2004, se refirió a:
El rol de la ALADI y su funcionamiento para el desarrollo y consolidación del proceso de integración
regional. Finalmente, la Resolución número 61 (XIII) está dedicado a la Participación de los
países de menor desarrollo económico relativo en el proceso de integración.
La Resolución 54 (XI), de 11 de agosto de 2000, había preparado el camino, enco-
mendando al Comité de Representantes Permanentes la realización de un diagnóstico del
proceso de integración, cuyo informe fue aprobado en 2001. La resolución 55 (XII) con
base en esos insumos, solicitó la elaboración de un programa orientado a la conforma-
ción de un espacio de libre comercio latinoamericano (ELC) (Diez de Velasco, 2006: 722;
Magariños, 2006: 424; Secretaría General de ALADI, 2004: 2).
74
Resolución nº 59 (XIII): Bases de un Programa para la conformación progresiva de un espacio de

libre comercio en la ALADI en la perspectiva de alcanzar el objetivo previsto en el Tratado de Monte-
video de 1980.
La Resolución número 59 (XIII) comienza señalando sus antecedentes: la Resolución
número 55 (XII) que encomendaba al Comité presentar un informe conteniendo las
“bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio de libe comer-
cio al interior de la ALADI”. A su vez, dicho mandato, se consignaba, se origina en el
“Estudio de la Evolución del Proceso de Integración en el ámbito de la ALADI, en sus
dimensiones bilateral, subregional y regional y propuestas para fortalecer el papel de la
Asociación en la próxima década”. Dicho estudio fue presentado en diciembre de 2001
–en cumplimiento de la Resolución número 54 (XI).
Señala también el importante avance cuanti y cualitativo registrado en 2002, 2003 y
2004 en el proceso de integración comercial, período en el que se produce la suscripción
de una serie de relevantes instrumentos. Ellos son: Acuerdo de Libre Comercio (ALC)
entre Mercosur y Perú; ALC de Colombia, Ecuador y Venezuela con Mercosur; ALC
entre México y Uruguay; ACE entre México y el Mercosur con vistas a un ALC; ACE
entre Brasil y México por el que se otorgan preferencias recíprocas; ACE entre México
y el Mercosur, relativo al libre comercio del sector automotor; ACE entre Argentina y
Uruguay sobre productos del sector automotor.
A ellos se sumaban 94 Protocolos adicionales a los distintos acuerdos vigentes. Se es-
timaba así que, para el año 2007, el 87,1% del comercio intrarregional estaría plenamente
liberado. En las 66 relaciones bilaterales posibles, 49 contaban ya con un ALC. Por ello,
el momento era oportuno para avanzar hacia la conformación del ELC identificando
componentes claves y temas que requerían atención prioritaria.
El camino era “continuar con la actual estrategia negociadora”, profundizando los
ALC ya suscritos y promoviendo ALC “entre los países que aun no tienen acuerdos de
preferencias fijas”. También era necesario avanzar en la armonización e incorporación de
normas y disciplinas.
El documento identifica los componentes del Espacio de Libre Comercio (ELC) en
ALADI: Acceso a mercados, Normas y Disciplinas, Apoyo a los PMDER, Materias
complementarias, Integración física, Integración Digital, Financiamiento del Comercio,
Fomento productivo y desarrollo del Comercio Internacional, Relacionamiento con los
sectores empresarial, laboral y académico y en varios de estos componentes aporta pers-
pectivas relevantes. Así, en “Acceso a mercados”, señala la necesidad de un acceso amplio
y universal a los mercados, en plazos, modalidades y mecanismos acordados en una
perspectiva convergente. Una estrategia posible en este sentido, es el de convertir los
acuerdos de preferencias fijas en acuerdos de libre comercio. En materia de “normas y
disciplinas”, se hace alusión a: “origen, salvaguardias, restricciones no arancelarias, solu-
ción de controversias, medidas sanitarias y fitosanitarias, normas, reglamentos técnicos y
evaluación de la conformidad, defensa comercial (derechos antidumping y medidas com-
pensatorias, valoración aduanera, regímenes aduaneros y especiales (admisión temporal
75
con perfeccionamiento activo, ‘drawback’ y zonas francas) y políticas de competencia”.

También se impone incorporar a estas normas y disciplinas, las relativas a: “comercio de
servicios, propiedad intelectual, protección de los conocimientos tradicionales, inversio-
nes, doble tributación y compras del sector público”. Se trata de algunos de los nuevos
temas presentes en las actuales negociaciones multilaterales y que poseen regímenes co-
merciales específicos, expresados en acuerdos en el ámbito de la OMC.
Se trata, en consecuencia, de una agenda actualizada, ambiciosa, orientada a conducir
el proceso de integración regional en un contexto histórico, político, económico y comer-
cial específicos.
Resolución número 60 (XIII). El rol de la ALADI y su funcionamiento para el desarrollo y conso-

lidación del proceso de integración regional.
La Resolución número 60 reconocía los “trascendentes cambios políticos, económico-
comerciales y sociales, ocurridos en el escenario internacional de la firma del Tratado
de Montevideo de 1980” y señalaba las asimetrías internas, el intercambio desigual con
otras regiones y las condiciones inequitativas en las que se desenvolvía el comercio in-
ternacional, factores que requerían de la ALADI la asunción, en el marco de sus compe-
tencias, de un rol más “protagónico y proactivo”. Ratificaba asimismo la plena vigencia
del objetivo de alcanzar, en la forma gradual y progresiva que consigna el Tratado de
Montevideo, de un Mercado Común Latinoamericano.
El Espacio de Libre Comercio, de conformidad con las Bases aprobadas por la Reso-
lución número 59, es el objetivo inmediato que se propone la ALADI, como “el principal
marco institucional y foro de la integración regional”.
La resolución proponía continuar impulsando las acciones necesarias —políticas, técni-
cas y administrativas—; correspondía al Comité continuar trabajando en la agenda de la
Asociación, a la vez que debía promover la identificación de modalidades que permitan,
a través de una gradual compatibilización y armonización, la adopción de normas y dis-
ciplinas comunes necesarias para el desarrollo y la profundización del Espacio de Libre
Comercio. En ese espacio, se incluye no sólo el comercio de bienes, sino también el de
servicios, la propiedad intelectual, la protección de los conocimientos tradicionales, las
inversiones, la doble tributación, las compras del sector público y las políticas de com-
petencia (Tercero). En el literal Cuarto, se identifican a la integración física – transporte,
energía, telecomunicaciones, logística y facilitación aduanera; así como a las tecnologías
de la información y las comunicaciones y el comercio electrónico, para una inserción
competitiva en la nueva sociedad de la información. La resolución se refería a la cuestión
de las asimetrías, a una mayor participación de los diversos sectores sociales (empre-
sariales y laborales), el fortalecimiento de la integración productiva y de las cadenas
productivas integradas, pero también a la “temática cultural, educacional, científica y
tecnológica” y “la creación de mecanismos que permitan establecer en la Asociación un
pilar academico que se ocupe de la cooperación con instituciones y centros de estudios,
capacitación e investigación en materia de integración”.
76
En el literal Sexto, se postulaba una estrecha coordinación con los organismos regionales
de cooperación e integración, en especial con la CAN y con el Mercosur y el reforza-
miento de su vinculación con el Grupo de Río en la materia objeto del Tratado de Mon-
tevideo.
Las áreas que se identificaban como prioritarias en términos de ELC sería el desarro-
llo de asesoría técnica y jurídica a los países miembros, en lo relativo a:
a) negociaciones comerciales
b) la suscripción, registro y certificación de acuerdos
c) la administración de los acuerdos
e) la solución de controversias
Asimismo se enumeraban las áreas: “Estadística e información comercial; Estudios y
Capacitación; Sistemas de apoyo a los PMDER; Gestión de la Cooperación; Difusión
pública de las ventajas y logros del proceso de integración y la Promoción de la participa-
ción de los sectores empresarial, laboral y académico”. Para ello, ALADI debía adecuar
su estructura organizacional, con énfasis en procurar una fórmula que de solución defini-
tiva al endeudamiento de los países con ALADI y un sistema de financiamiento adecua-
do. Además, la Resolución 255 del Comité, preveía la revisión de cargos y funciones de
la Asociación. (Literales Séptimo y Octavo).
Resolución número 61 (XIII). Participación de los países de menor desarrollo económico relativo en
el proceso de integración.
El capítulo III del Tratado de Montevideo de 1980 establecía un sistema de apoyo a
los países de menor desarrollo relativo. Los artículos 15 a 23 consagraron el propósito
de la Asociación de ofrecer “condiciones favorables para la participación de los países de
menor desarrollo económico relativo”, con base en los principios de no reciprocidad y co-
operación comunitaria (artículo 15). Para ello se aseguraba un “tratamiento preferencial efectivo”,
por medio de la “apertura de los mercados” por medio de acuerdos de alcance regional y de
acuerdos de alcance parcial (artículos 16 y 17). Para ello se aprobarían “nóminas negociadas
de productos preferentemente industriales”, originarios de los PMER, productos que gozarían
de la exención total de gravámenes aduaneros (artículo 18). Además, los países miembros
negociarían Programas Especiales de Cooperación, en áreas de preinversión, financia-
miento y tecnología, que favorecerían en especial a los países mediterráneos, Bolivia y
Paraguay. Ello también suponía “fórmulas de compensación”en la preferencia arancelaria
regional, cuanto en los acuerdos de alcance regional y parcial (artículos 20, 21 y 22).
La Resolución Nº 56 (XII) por su parte, encomendó a la Secretaría General la elabo-
ración de un informe sobre Identificación de factores endógenos y exógenos que inciden en la partici-
pación de los Países de Menor Desarrollo Económico Relativo en el comercio intrarregional.
El Consejo solicitaba al Comité el desarrollo de mecanismos adicionales y la evalua-
ción periódica del sistema de tratamiento preferencial del PMER. Entre las acciones de
. Cfr. TM80, Capítulo III.
77
cooperación en áreas específicas del comercio regional concentradas en el fomento de

la competitividad, que el Consejo pedía promover, se encontraban algunas tales como
“sistemas de promoción y fomento de las exportaciones, servicios de inteligencia comercial y construcción de
imagen-país para sus principales productos de exportación”.
Asimismo, se identificaba la necesidad de articular la cooperación internacional y
regional, implementar un sistema de calificación de proyectos, a fin de promover la parti-
cipación del sector privado y de las PYMEs y presentar una propuesta de creación de me-
canismos de información y consulta. Finalmente, el área de la integración física y el trans-
porte, es identificado por la resolución como un aspecto clave, para permitir a Bolivia y
Paraguay el acceso a los mercados en condiciones competitivas. Se solicitaba también a
los países beneficiarios limitar y atenuar los efectos tanto de los factores endógenos como
de los exógenos que afectaban sistémicamente la competitividad de sus economías.
Ratificación de rumbos: hacia el Espacio de Libre Comercio latinoamericano.

En su reciente decimocuarta Reunión de Montevideo (11 de marzo de 2008), el Conse-
jo de Ministros de Relaciones Exteriores, presidido por el canciller uruguayo, Gonzalo Fer-
nández, con la vicepresidencia de los cancilleres de Paraguay, Ruben Ramírez Lezcano, y
de Cuba, Ricardo Cabrisas Ruiz, ratificó las orientaciones gestadas en el período anterior.
En ese sentido, se destacan la Resolución y las Declaraciones anexadas al Acta Final.
Estas fueron: la Resolución 62 (XIV) sobre Continuación de los trabajos para la conformación
progresiva del Espacio de Libre Comercio en el marco de la profundización de la integración regional y
la Declaración sobre el papel de la Asociación en el proceso de integración.
Además, se emitieron tres declaraciones de naturaleza política, tales como la Declaración
de respaldo de los legítimos derechos de soberanía de la República Argentina sobre las Islas Malvinas,
Georgias del Sur y Sándwich del Sur; la Declaración sobre Cohesión Social y la Declaración sobre bloqueo
económico, comercial y financiero impuesto por el Gobierno de los Estados Unidos de América a Cuba.
La Resolución 62 (XIV) sobre Continuación de los trabajos para la conformación
progresiva del Espacio de Libre Comercio en el marco de la profundización de la inte-
gración regional encomienda al Comité de Representantes que prosiga con los trabajos
para la conformación progresiva de dicho espacio y lo instruye para que convoque a una
reunión de Viceministros, en el plazo de dos meses desde la fecha. Además instruye al
Comité de Representantes en el sentido de una convocatoria de una Reunión Extraor-
dinaria del Consejo de Ministros en un plazo de cuatro meses. Ello implica que el año
2008 se perfila como uno de intensa actuación para un foro de reflexión e integración de
la importancia de ALADI.
Además, en la Declaración sobre el papel de la Asociación en el proceso de integración se ratifica
que ella “constituye uno de los medios para acelerar el proceso de desarrollo económico
y social en los países de América Latina, que les permite asegurar un mejor nivel de vida
para sus pueblos” y se destaca la importancia de ALADI en “la búsqueda de acuerdos
que contribuyan al desarrollo económico y social, procurando el bienestar de nuestros
pueblos mediante el desarrollo integral y equitativo de todos los países miembros”.
78
El desafío de ALADI aparece así como bifronte, un doble desafío de naturaleza a la vez
política y económico-comercial. Debe articularse al proceso de integración de la Comu-
nidad Sudamericana de Naciones, hoy UNASUR, asentada en los pilares fundamentales
de la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur, sin excluir a México, pero a la vez
que profundiza su vocación como espacio natural de integración económico-comercial de
los países de la región, debe avanzar efectiva y útilmente en un programa de liberaliza-
ción comercial efectivo, apoyado en la complementación y en la cooperación económica
de sus países miembros. Todo ello, en momentos en que ambos bloques sudamericanos
y aun México, experimentan un contexto de incertidumbres, que provienen de las indefi-
niciones de las negociaciones multilaterales y de los posibles cambios en la orientación de
los Estados Unidos. Sin duda, ALADI posee las herramientas y la creatividad necesarias
para afrontar este desafío, que debe ser encarado no sólo por ella, aisladamente, sino por
la comunidad latinoamericana como tal, potenciando la convergencia de los diversos
espacios y mecanismos con los que cuenta en su esfuerzo de integración.
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79
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Secretaría General de ALADI (2005) El rol actual de la ALADI en el proceso de integra-
ción. Montevideo: Secretaría General de ALADI
Secretaría General de ALADI (2005) El rol actual de la ALADI en el proceso de integra-
ción. Montevideo: Secretaría General de ALADI
Secretaría General de ALADI (2005) Informe Preliminar del Secretario General sobre la
Evolución del Proceso de Integración en el año 2005. Montevideo: Secretaría General de ALA-
DI.
www.aladi.org
80
Capítulo IV
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte:

agenda cumplida y agenda pendiente
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte - TLCAN (en inglés North Ame-
rican Free Trade Agreement - NAFTA y en francés, Accord de Libre-Échange Nord Américain
- ALÉNA) es la forma jurídica que se dio a una relación económica de interdependencia
preexistente y, de hecho, entre los países que geográficamente se encuentran ubicados al
norte del continente americano.
En este sentido, el comercio entre Estados Unidos y Canadá fue sustancial y relativa-
mente constante desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y la importancia comercial
de México para los Estados Unidos creció de manera continua, particularmente con
posterioridad a la crisis de la deuda de 1982.
El comercio de Estados Unidos con Canadá y México pasó de un 23% aproxima-
damente en 1982 a un 29% en 1992, convirtiéndose Canadá, a principios de la dé-
cada de 1990, en su primer socio comercial y México en el tercero. Asimismo, éstos
países constituyen importantes destinos para la Inversión Extranjera Directa (IED)
norteamericana.
El TLCAN está inspirado en el preexistente Tratado de Libre Comercio entre Es-
tados Unidos y Canadá (CUSFTA según sus siglas en inglés) de 1988, que continúa
vigente entre estos dos países con respecto a determinadas materias.
El TLCAN se firmó en 17 diciembre de 1992, fue ratificado por los Estados fir-
mantes a lo largo de 1993, y entró en vigor el 1 de diciembre de 1994. Este ins-
trumento tiene por objeto eliminar las barreras al comercio, facilitar el movimiento
transfronterizo de bienes y servicios entre los países miembros, promover la com-
petencia leal dentro de la zona de libre comercio, incrementar las oportunidades de
inversión y las posibilidades de una protección eficaz a través de los derechos de
propiedad intelectual.
. El TLCAN había sido ya previsto como un objetivo sustancial y primario de la denominada Iniciativa por las Américas. el
nuevo programa que lanzara el presidente George Bush sobre la base de la alianza económica que su antecesor, Ronald
Reagan, había logrado exitosamente con Canadá. Hacia 1988, cuando la idea empieza a tomar forma en la propuesta
norteamericana, parecía una verdadera quimera: el histórico intervencionismo estatal de México sobre la economía del
país y su proteccionismo a ultranza marcaban un eje característico que hacía imposible la constitución de una zona de libre
comercio entre los tres países de América del Norte. Sólo será a partir de 1989, bajo la administración de Carlos Salinas
de Gotari, que la liberalización económica tanto en el nivel interno como el externo permitirá el surgimiento y la posterior
consolidación de un escenario fértil y favorable para la aceptación mexicana de la propuesta efectuada por George Bush
a partir de 1991.
81
Dimensiones económicas del TLCAN
Los indicadores económicos preexistentes han potenciado el TLCAN dado que en

conjunto abarca 31 millones de km2, una población de 350 millones de habitantes y un
producto bruto de 6.800 miles de millones de dólares. Un dato no menor es que Estados
Unidos representa el 85% de ese producto y el 75% de la población.
Como han sostenido numerosos artículos de literatura especializada, el crecimiento
económico del TLCAN ha sido realmente superlativo como así también el crecimiento
económico mexicano.
En palabras de Roberto Domínguez:
Entre 1993 y el 2000, el comercio en la región del TLCAN aumentó de 289 mil millones a 659
mil millones de dólares. Los flujos comerciales entre Estados Unidos y Canadá alcanzaron 411 mil
millones de dólares y el comercio entre México y Estados Unidos 263 mil millones en el año 2000.
Las exportaciones de México a los Estados Unidos y Canadá crecieron entre 234% y 203% respecti-
vamente entre 1993 y el año 2002. Hoy en día, veintidós Estados de los Estados Unidos cuentan con
México como el primer o segundo destino de sus exportaciones. Para los nueve restantes, México se
encuentra en el tercer lugar de destino. Con respecto al crecimiento de la IED entre los tres países,
de 63 mil millones de dólares del período 1989-1994, se pasó a 202 mil millones de dólares para
el período 1995-2000, más que triplicando su volumen inicial. La conexión entre la liberalización
comercial y el crecimiento de la inversión se ha visto particularmente manifestada en los sectores de
la industria automotriz, el de textiles y ropa y el de la industria electrónica. En estos sectores, una
integración profunda es claramente evidente.
Proceso de negociación y objetivos del TLCAN
En la instancia de negociación, Estados Unidos funcionó inicialmente como centro – ra-

yos, lo que significa que primero negoció con Canadá (1988) para luego negociar con
México pero, como sostiene Stephan Haggard (1996); fue precisamente el temor de un re-
sultado de “ejes y rayos” (hub and spokes) lo que llevó a Canadá a optar por una participación
completa en las negociaciones de libre comercio con México.
El TLCAN es, por tanto, un instrumento negociado entre los tres países antes mencio-
nados y ha sido denominado como de “alcance amplio”. Además de la eliminación gradual
de todos los aranceles para bienes provenientes del territorio integrado, el TLCAN:
. Kevin Middlebrook y Eduardo Zepeda (2003), Gustavo Vega y Luz María de la Mora (2003), Sidney Weintraub (2004),
Gustavo Vega - Cánovas (2004), Roberto Domínguez (2005), Robert Pastor (2005).
. Cfr.
��
Dominguez, R. “TLCAN: Assessments and Institutional Dvelopment” en Roy, J. y Domínguez, R. The European
Union and Regional Integration: A Comparative Perspective and Lessons for the Americas. Miami, Jean Monnet Chair - University of
Miami, 2005. p. 24-25.
82
Capítulo IV: El tratado de libre comercio de América del Norte...
• elimina o impone normas sobre un variado grupo de barreras no arancelarias, incluyen-

do barreras técnicas al comercio;
• abre la posibilidad para que los gobiernos efectúen adquisiciones con las empresas de
cualquiera de los tres países;
• elimina restricciones sobre las inversiones extranjeras y asegura el trato no discriminato-
rio para las compañías locales cuyos propietarios sean inversionistas en otros países que
formen parte del Tratado;
• provee normas que impiden que los gobiernos utilicen monopolios y empresas estatales
para restringir el comercio;
• proporciona normas comprensibles que protegen los derechos de propiedad intelectual;
• provee diferentes mecanismos para la solución de controversias comerciales.
Más allá de los objetivos principales enumerados, esta zona de libre comercio pre-
senta ítems centrales de resguardo que marcan una tendencia de armonización comer-
cial de alto nivel. Así, se encuentra en su normativa constitutiva un especial hincapié
en: 1) libertad de circulación de transportes relacionados con el comercio; 2) libre
tránsito de hombres y mujeres de negocios pero no de trabajadores sin capacitación;
3) reconocimiento mutuo de títulos profesionales; 4) derecho de establecimiento de
cualquier tipo de instituciones financieras conforme al tipo y forma jurídica decidida
por los inversionistas; y 5) un capítulo atinente al derecho de propiedad intelectual de
patentes (principalmente científicas).
Cada uno de estos elementos configuran una libre circulación de recursos humanos
altamente especializados y de inversiones corporativas / financieras de gran cuantía, a lo
que se le suman productos de alta industrialización y tecnología; en su mayoría provistos
por los Estados Unidos y Canadá. Hasta el momento, el aporte sustantivo de México en
esta triangulación está compuesto, principalmente, por la fuerza de trabajo de obreros no
especializados (mayoritariamente para la labor en las maquiladoras), su complejo petro-
químico, y los recursos minerales, acuíferos y de biodiversidad de su territorio.
Marco institucional del TLCAN
Dada la propia naturaleza jurídica de tratado de libre comercio, los propios Estados
signatarios del TLCAN prescindieron voluntariamente de dar una rígida estructura ins-
titucional al mismo.
En este sentido, el bajo nivel institucional se condice con la estructura pretendida
para una ZLC; sumándosele una estructura específica para la solución de controversias
. Del que México hizo expresas reservas formales en varias etapas de la construcción del TLCAN.
. La relación nivel institucional-estructura de una Zona de Libre Comercio del TLCAN es justificada por Tamames en los siguientes
términos: “las zonas de libre comercio son, evidentemente, formaciones poco estables; que se crean con carácter transitorio
y que por la fuerza de los hechos tienden a convertirse en uniones aduaneras o a desaparecer”. Cfr. Tamames, R. Estructura
Económica Internacional, Madrid, Aliñas, 2000, p. 211.
83
comerciales y conexos dados los montos del intercambio.

El órgano rector es la Comisión de Libre Comercio (CLC); integrada por ministros
y funcionarios en el nivel de gabinete que designa oportunamente cada país. Celebra
sesiones anuales y su actividad está a cargo de comités y grupos de trabajo conformados
por funcionarios designados por los Estados parte.
El cometido de la CLC es la supervisión y vigilancia de la puesta en práctica
del Tratado, la resolución de conflictos relativos a su interpretación o aplicación,
la supervisión de la labor de los comités y grupos de trabajo y el conocimiento de
cualquier asunto o cuestión que pudiere afectar el funcionamiento y desarrollo del
instrumento.
El artículo 2001 reza de la siguiente manera:
1. Las Partes establecen la Comisión de Libre Comercio, integrada por representantes de cada Parte a
nivel de Secretaría de Estado, o por las personas a quienes éstos designen. 2. Con relación a este Tra-
tado, la Comisión deberá: (a) supervisar su puesta en práctica; (b) vigilar su ulterior desarrollo; (c)
resolver las controversias que pudiesen surgir respecto a su interpretación o aplicación; (d) supervisar
la labor de todos los comités y grupos de trabajo establecidos conforme a este Tratado, incluidos
en el Anexo 2001.2; y (e) conocer de cualquier otro asunto que pudiese afectar el funcionamiento
del Tratado. 3. La Comisión podrá: (a) establecer y delegar responsabilidades en comités ad hoc o
permanentes, grupos de trabajo y de expertos; (b) solicitar la asesoría de personas o de grupos sin
vinculación gubernamental; y (c) adoptar cualquier otra acción para el ejercicio de sus funciones,
según acuerden las Partes. 4. La Comisión establecerá sus reglas y procedimientos; y a menos que la
propia Comisión disponga otra cosa, todas sus decisiones se tomarán por consenso. 5. La Comisión
se reunirá por lo menos una vez al año en sesión ordinaria, la cual será presidida sucesivamente por
cada una de las Partes.
Un secretariado integrado por secciones nacionales presta apoyo administrativo y

técnico a la CLC. Por su parte, el artículo 2002 del Tratado establece lo siguiente:
1. La Comisión establecerá un Secretariado que estará integrado por secciones nacionales, y lo su-
pervisará. 2. Cada una de las Partes deberá: (a) establecer la oficina permanente de su sección; (b)
encargarse de: (i) la operación y asumir los costos de su sección, y (ii) la remuneración y los gastos
que deban pagarse a los panelistas, miembros de los comités y miembros de los comités de revisión
científica establecidos de conformidad con este Tratado, según lo dispuesto en el Anexo 2002.2;
(c) designar al Secretario de su sección, quien será el funcionario responsable de su administración
y gestión; y (d) notificar a la Comisión el domicilio de la oficina de su sección. 3. El Secretariado
deberá: (a) proporcionar asistencia a la Comisión; (b) brindar apoyo administrativo a: (i) los paneles
y comités instituidos conforme el Capítulo XIX, “Revisión y solución de controversias en materia
de cuotas antidumping y compensatorias”, de acuerdo con los procedimientos establecidos según el
. Véase al respecto: capítulo XX, sección A, del Tratado.
84
Artículo 1908; y (ii) a los paneles creados de conformidad con este capítulo, de acuerdo con los pro-
cedimientos establecidos según el Artículo 2012; y (c) por instrucciones de la Comisión: (i) apoyar la
labor de los demás comités y grupos establecidos conforme a este Tratado; y (ii) en general, facilitar
el funcionamiento de este Tratado.
Solución de controversias en el TLCAN
En el TLCAN se han previsto dos sistemas de solución de conflictos. Por un lado, un

sistema general aplicable a todas las controversias que eventualmente surgieren entre los
países miembros relativas a la aplicación o interpretación del Tratado; o en toda cir-
cunstancia en que una parte considere que una medida —vigente o en proyecto— de otra
parte, es o podría ser incompatible con las obligaciones del Acuerdo o, sin contravenirlo,
nulifica o menoscaba los beneficios que razonablemente pudieron esperar recibir de la
aplicación de las disposiciones sobre “Comercio de bienes” (salvo las relativas a inversión
del Anexo 300-A), “Comercio e inversión en el sector automotriz”, “Energía”, “Barreras
técnicas al comercio”, “Comercio transfronterizo de servicios” o “Propiedad Intelectual”.
Por otro lado, se prevé un sistema específico de revisión y solución de controversias en
materia de antidumping y cuotas compensatorias.
Consideraciones del procedimiento del sistema general
El Tratado establece claramente, al comenzar el capítulo y sección pertinentes, que

las Partes procurarán, en todo momento, llegar a un acuerdo sobre la interpretación y
la aplicación del Tratado y, mediante la cooperación y consultas, se esforzarán siempre
por alcanzar una solución mutuamente satisfactoria de cualquier asunto que pudiese
afectar su funcionamiento.
El artículo 2006 reza de la siguiente manera:
1. Cualquiera de las Partes podrá solicitar por escrito a las otras la realización de consultas respecto
de cualquier medida adoptada o en proyecto, o respecto de cualquier otro asunto que considere
pudiese afectar el funcionamiento de este Tratado. 2. La Parte solicitante entregará la solicitud a
su sección del Secretariado y a las otras Partes. [...] 5. Mediante las consultas previstas en este artí-
culo o conforme a cualesquiera otras disposiciones consultivas del Tratado, las Partes consultantes
harán todo lo posible por alcanzar una solución mutuamente satisfactoria de cualquier asunto.
Con ese propósito, las Partes consultantes: (a) aportarán la información suficiente que permita
un examen completo de la manera en que la medida adoptada o en proyecto, o cualquier otro
asunto, podría afectar el funcionamiento de este Tratado; (b) darán a la información confidencial
. Véase al respecto: capítulo XX, sección B, del Tratado.

. Véase al respecto: capítulo XIX del Tratado.
85
o reservada que se intercambie en las consultas, el mismo trato que el otorgado por la Parte que la
haya proporcionado; y (c) procurarán evitar cualquier solución que afecte desfavorablemente los
intereses de cualquier otra Parte conforme a este Tratado.
Por su parte y respecto del inicio del procedimiento, el artículo 2007 establece:
1. Cualquiera de las Partes consultantes podrá solicitar por escrito que se reúna la Comisión si no
logran resolver un asunto conforme al Artículo 2006 dentro de un plazo de: (a) 30 días después
de la entrega de la solicitud para las consultas; (b) 45 días después de la entrega de esa solicitud,
cuando cualquier otra de las Partes haya solicitado consultas subsecuentemente o participado en las
relativas al mismo asunto; (c) 15 días después de la entrega de una solicitud de consultas en asuntos
relativos a bienes agropecuarios perecederos; u (d) otro que acuerden. 2. Una Parte también podrá
solicitar por escrito que se reúna la Comisión cuando: (a) haya iniciado procedimientos de solución
de controversias conforme al GATT respecto de cualquier asunto relativo al Artículo 2005 (3) o (4),
y haya recibido una solicitud en los términos del Artículo 2005 (5) para recurrir a los procedimientos
de solución de controversias dispuestos en este capítulo; o (b) se hayan realizado consultas conforme
al Artículo 513, “Procedimientos aduaneros - Grupo de trabajo y subgrupo de aduanas”; al Artículo
723, “Medidas sanitarias y fitosanitarias - Consultas técnicas”, y al Artículo 914, “Medidas de norma-
lización - Consultas técnicas.
3. La Parte solicitante mencionará en la solicitud la medida u otro asunto que sea objeto de la reclamación,
indicará las disposiciones de este Tratado que considere aplicables y entregará la solicitud a su sección del
Secretariado y a las otras Partes. 4. Salvo que decida otra cosa, la Comisión se reunirá en los diez días
siguientes a la entrega de la solicitud, y se avocará sin demora a la solución de la controversia. Cuando la
Comisión se haya reunido conforme a lo establecido en el artículo antes visto y el asunto no se hubiere
resuelto en los plazos estipulados en el Tratado, cualquiera de las Partes consultantes podrá solicitar por
escrito el establecimiento de un panel arbitral integrado por cinco miembros; procurando las Partes con-
tendientes acordar la designación del presidente del panel en los quince días siguientes a la entrega de la
solicitud para la integración del mismo (véase art. 2008 y 2011).
Los principios de las Reglas Modelo de Procedimiento contenidos en el Tratado son

los siguientes: (a) los procedimientos garantizarán como mínimo el derecho a una audien-
cia ante el panel, así como la oportunidad de presentar alegatos y réplicas por escrito; y
(b) las audiencias ante el panel, las deliberaciones y el informe preliminar, así como todos
los escritos y las comunicaciones con el mismo, tendrán el carácter de confidenciales. El
punto 3) del artículo 2012 establece: A menos que las Partes contendientes acuerden otra
cosa, dentro de los 20 días siguientes a la fecha de entrega de solicitud de establecimiento
del panel, el acta de misión será: “Examinar, a la luz de las disposiciones aplicables del
Tratado, el asunto sometido a la Comisión (en los términos de la solicitud para la reunión
de la Comisión) y emitir las conclusiones, determinaciones y recomendaciones a que se
refiere el Artículo 2016(2)”.
86
En este sentido, salvo que las Partes contendientes convengan otra cosa, dentro de
los noventa días siguientes al nombramiento del último panelista, o en cualquier otro
plazo que determinen las Reglas Modelo de Procedimiento establecidas de conformidad
con el Artículo 2012(1); el panel deberá presentar a las Partes contendientes un informe
preliminar que contendrá las conclusiones de hecho, la determinación sobre si la medida
en cuestión es o puede ser incompatible con las obligaciones derivadas de este Tratado,
o es causa de anulación o menoscabo en el sentido del Anexo 2004, o cualquier otra
determinación solicitada en el acta de misión; y sus recomendaciones, cuando las haya,
para la solución de la controversia.
En un plazo de treinta días luego de presentado el informe preliminar, el panel pre-
sentará a las Partes contendientes un informe final, debiendo éstas dar comunicación del
mismo a la CLC para proceder a su publicación (art. 2017).
Respecto del cumplimiento del informe final, el artículo 2018 sostiene:
1. Una vez recibido el informe final del panel, las Partes contendientes convendrán en la solución de
la controversia, la cual, por lo regular, se ajustará a las determinaciones y recomendaciones de dicho
panel, y notificarán a sus secciones del Secretariado toda resolución que hayan acordado. 2. Siempre
que sea posible, la resolución consistirá en la no ejecución o en la derogación de la medida discon-
forme con este Tratado o que sea causa de anulación o menoscabo en el sentido del Anexo 2004. A
falta de resolución, podrá otorgarse una compensación.
Visto esto, dentro del sistema de procedimiento general establecido por el Tratado
encontramos una sección referente a procedimientos internos y solución de controversias
comerciales privadas. Respecto de este último punto consideramos importante resaltar lo
estipulado por el artículo 2022 del Tratado:
1. En la mayor medida posible, cada Parte promoverá y facilitará el recurso al arbitraje y a otros tipos
de medios alternativos para la solución de controversias comerciales internacionales entre particu-
lares en la zona de libre comercio. 2. A tal fin, cada Parte dispondrá procedimientos adecuados que
aseguren la observancia de los convenios de arbitraje y el reconocimiento y ejecución de los laudos
arbitrales que se pronuncien en esas controversias. 3. Se considerará que las Partes cumplen con lo
dispuesto en el párrafo 2, si son parte y se ajustan a las disposiciones de la Convención de Naciones
Unidas sobre el Reconocimiento y Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras, de 1958, o de la
Convención Interamericana sobre Arbitraje Comercial Internacional, de 1975. 4. La Comisión esta-
blecerá un Comité consultivo de controversias comerciales privadas integrado por personas que ten-
gan conocimientos especializados o experiencia en la solución de controversias comerciales interna-
cionales privadas. El comité presentará informes y recomendaciones a la Comisión sobre cuestiones
generales enviadas por ella relativas a la existencia, uso y eficacia del arbitraje y otros procedimientos
para la solución de tales controversias en la zona de libre comercio.
87
Consideraciones del procedimiento del sistema específico
El procedimiento del sistema específico está contenido, tal como señaláramos anterior-
mente, en el capítulo XIX del Tratado, referido a la revisión y solución de controversias
en materia de cuotas antidumping y compensatorias.
En líneas generales podemos decir que:
1. Cada una de las Partes se reserva el derecho de aplicar sus disposiciones jurídicas en materia
de cuotas antidumping y compensatorias a los bienes que se importen de territorio de cualquiera
de las otras Partes. Se consideran disposiciones jurídicas en materia de cuotas antidumping y
compensatorias, según corresponda en cada Parte, las leyes pertinentes, los antecedentes legisla-
tivos, los reglamentos, la práctica administrativa y los precedentes judiciales. 2. Cada una de las
Partes se reserva el derecho de cambiar o reformar sus disposiciones jurídicas en materia de cuotas
antidumping y compensatorias, siempre que, de aprobarse una reforma a la ley antidumping o
de cuotas compensatorias de una Parte: (a) la reforma se aplique a las mercancías de otra de las
Partes, sólo si en la reforma se especifica que tendrá vigencia para los bienes de esa Parte o Par-
tes de este Tratado; (b) la Parte que lleve a cabo la reforma la notifique por escrito con la mayor
anticipación posible a la fecha de su aprobación legislativa a las Partes a las que se aplique; (c)
después de hecha la notificación, la Parte que lleve a cabo la reforma, a solicitud de cualquier Parte
a la cual ésta se aplique, lleve a cabo consultas con esa Parte, previas a su aprobación; y (d) dicha
reforma, en lo aplicable a otra de las Partes, no sea incompatible con: (i) el Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el Acuerdo sobre la Aplicación del Artículo VI del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el Código Antidumping), o el Acuerdo
para la Interpretación y Aplicación de los Artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (el Código de Subsidios), o sus acuerdos sucesores de los cuales
los signatarios originales de este Tratado sean parte, o (ii) el objeto y la finalidad del Tratado y del
capítulo antes mencionado, que es establecer condiciones justas y predecibles para la liberalización
progresiva del comercio entre las Partes del Tratado, a la vez que se conserven disciplinas efectivas
sobre las prácticas comerciales desleales, tal como se desprende de las disposiciones del Tratado,
su Preámbulo y Objetivos, y de las prácticas de las Partes.
Es importante destacar, por último, las normas contenidas en el artículo 1904 so-
bre revisión de resoluciones definitivas sobre cuotas antidumping y compensatorias,
las del artículo 1905 sobre salvaguarda del sistema de revisión ante el panel y, final-
mente, las del artículo 1907 sobre consultas, cuya explicación excedería la extensión
del presente capítulo.
88
CUADRO RESUMEN: Sistema de Solución de Controversias
Controversia
Capítulo Capítulo XIV

Capítulo XIX
Revisión y solución Disputas sobre
Capítulo XX
de controversias en servicios
Disposiciones institucionales
materia de antidumping
Notificación de
Intención
Revisión binacional para la Consultas
determinación final por
las agencias nacionales
Comisión Consulta
Procedimiento de cambio
extraordinario
Sujeción a la
Panel arbitral cláusula de arbitraje
Comisión de
Implementación Tribunal
arbitral
Laudo arbitral
Aspectos relevantes del comercio exterior mexicano desde la perspectiva de

la integración
Para entender la postura de México con respecto a la integración, es necesario cono-

cer el modelo económico que incidió de manera fundamental tanto en la economía del
país, como en la actividad empresarial, política y social de los últimos años.
Específicamente, no debe perderse de vista que la economía mexicana sufrió un cam-
bio estructural tanto a mediados como a fines de la década de 1980 que la llevó a confi-
gurarse como una de las economías más abiertas del mundo, firmando, en este sentido,
varios tratados de libre comercio (aproximadamente unos doce instrumentos con cuaren-
ta y tres naciones).
El más importante de estos acuerdos, el TLCAN, se constituyó en el epicentro de
la política comercial y externa mexicana. El entorno internacional caracterizado por la
. Hacia 1999, México detentaba una progresiva concentración de sus intercambios totales con los dos otros miembros del
TLCAN, acercándose a un valor cercano al ochenta por ciento. Como paliativo de ésta situación, y en pos de una mayor
diversificación de sus relaciones comerciales internacionales, el gobierno de México propició la negociación de un acuerdo
de Zona de Libre Comercio con la Unión Europea, el que tomaría forma en el 2000.
89
formación de espacios económicos, el fin del mundo bipolar y la “revolución informática

y tecnológica”, particularmente, en los procesos productivos, reconfiguraron el comercio
internacional, y motivaron al gobierno mexicano para hacer de la apertura económica
el eje sobre el cual se centraría el desarrollo nacional, y por tanto, su política exterior.
Es, justamente, sobre estas bases que nació el modelo denominado “de desarrollo hacia
fuera” (Guillen Romo, 2002).
El interés de México en el TLCAN sugiere que la crisis de la deuda, las reformas
económicas y los acuerdos regionales están vinculados (Stephen Haggard, 1996). El
objetivo de la liberalización externa no fue simplemente incrementar la eficiencia sino
atraer a la IED para sustentar política y económicamente las reformas en el largo
plazo. Dada la histórica volatilidad de las políticas en México, la firma de acuerdos
internacionales parecía proveer un mecanismo para que los líderes se comprometie-
ran con los esfuerzos reformistas frente a los inversores extranjeros y la oposición
política interna.10
El acceso preferencial que otorga el TLCAN a toda la región de América del Norte
y el andamiaje jurídico que constituye, ubicaron a México como una puerta de entrada
para terceros países, sobre todo de Centro América y el Caribe.
Los costos de producción, la ubicación geográfica y los estándares de producción de
las manufacturas mexicanas, contribuyeron a ampliar el comercio de México con otras
regiones del mundo: el Cono Sur de América Latina y Europa.
La vinculación comercial internacional continuó y también contemplaba la asociación
con Centro y Sudamérica, zonas de pertenencia cultural y de influencia recíproca. En
1991, se firma un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con Chile, que entró
en vigor en 1992. Debido a que este instrumento sólo consideraba la liberalización del
comercio de bienes y luego del favorable desempeño que tuvo, ambos países decidieron
establecer un acuerdo de libre comercio que incluyó los servicios, la IED, el mecanismo
de solución de controversias, las compras gubernamentales y la propiedad intelectual. En
1999, entraría en vigor un TLC México - Chile.
Durante la administración de Ernesto Zedillo (1994/2000) se continuó y avanzó con
la suscripción de este tipo de acuerdos, que consolidaron la estrategia de integración a
la economía mundial. En 1995, se suscriben TLC’s con Colombia y Venezuela (Grupo
de los Tres), Bolivia y Costa Rica. En 1998, se suscribe un TLC con Nicaragua; en
el 2000 con Israel y la Unión Europea. En el 2000, también se concluyeron las nego-
ciaciones para el establecimiento de un TLC con Guatemala, Honduras y El Salvador
(Triángulo del Norte); de igual manera se finalizaron las negociaciones para un TLC
con los países miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (Islandia, No-
ruega, Liechtenstein y Suiza).
En el ámbito multilateral, particular atención merecen tres hechos en la estrategia
mexicana de apertura comercial y de vinculación a la economía mundial: la membresía,
10. Para más información, véase: Oddone, C. N. Crisis financiera internacional y mercados emergentes. Málaga, Grupo Eumed.net
de la Universidad de Málaga, 2004. p. 57 y ss.
90
en 1993, al Mecanismo de Cooperación Asia - Pacifico (APEC); el ingreso en 1994 a la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); la suscripción,
en el 2000, del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación
con la Unión Europea que incluye un TLC.
Impacto económico del TLCAN sobre México
Sin embargo, los procesos de integración no pueden ser considerados positivos a

priori. Es necesario estudiarlos detenidamente. La entrada en vigor del TLCAN también
ha impactado de manera negativa a algunos sectores económicos. Prueba de ello es la
situación que atraviesa el sector agropecuario en México. Si bien su principal caracterís-
tica es que en él se concentra gran parte de la pobreza del país, el abandono de la fuerza
laboral y de su menor contribución al PBI es cada vez más evidente, conforme transcu-
rre el tiempo. A pesar de ello, desde la entrada en vigor del TLCAN, las exportaciones
agropecuarias han crecido 170% y, en 2003, México exportó más de 8.6 mil millones de
dólares en este rubro.
Parte de esa fuerza laboral, perdida en el campo, se trasladó al sector servicios pero,
en su gran mayoría, se sumó al sector informal de la economía que, por cierto, se ha
convertido en un fenómeno estructural del comportamiento económico mexicano. Basta
mencionar que, en el 2001, el subempleo constituyó 12,5% del PBI y generó cerca de 12
millones de puestos de trabajo.
En la medida que las relaciones comerciales se profundizan e intensifican, es natural
que surjan controversias. Por ello, un segundo aspecto importante para evaluar la utili-
dad del TLCAN, es el marco institucional con el que está dotado. El trabajo diario del
Tratado se lleva a cabo en comités y grupos de trabajo creados dentro de dicho marco
institucional. Estos grupos están compuestos por técnicos de los tres países, y tienen
mandatos específicos en función de los sectores que atienden.
Los principales socios comerciales del país realizan esta actividad a través de acuer-
dos de libre comercio. Por mencionar sólo algunos ejemplos de lo que estos instrumen-
tos han significado para las exportaciones e importaciones nacionales, basta decir que,
desde la entrada en vigor del TLCAN, las exportaciones totales de México se triplica-
ron, y alcanzaron en el 2003, los 165 mil millones de dólares (esto representa que entre
los tres países se comercian U$S 1.2 millones de dólares por minuto) de los cuales,
cerca de 147 mil millones, son producto de las ventas a Estados Unidos. En materia de
importaciones, previo al TLCAN, el monto de éstas era de 45 mil millones de dólares
y, en la actualidad, se sitúan en más de 105 mil millones de dólares. En resumen, la
balanza comercial bilateral pasó de 98.000 mil millones de dólares a más de 250 mil
millones de dólares.
91
El problema de la emigración en la agenda bilateral Estados Unidos - México
De la agenda bilateral México - Estados Unidos, hay tres grandes temas a resolver:
el problema migratorio, la cuestión ambiental11 y la seguridad.12 El tema principal de la
agenda bilateral (históricamente progresivo en su complejidad) es el primero de los ele-
mentos señalados, sin dejar de reconocer que, muchas veces, las malas condiciones labo-
rales vinculadas con los movimientos migratorios contribuyen a la propia problemática
ambiental y de seguridad.
En la actualidad, la migración internacional implica un asunto de especial trascendencia
en la agenda de las naciones. Los desplazamientos de personas entre países dependen, entre
otros factores, de “la proximidad geográfica, los estrechos lazos culturales, la interdepen-
dencia económica y las intensas relaciones e intercambios” (Ramírez Meda, 2004).
En el caso mexicano, la inmigración está altamente relacionada con el sistema de
producción de maquila y las particularidades que éste genera. La maquila centraliza la
industria en la zona fronteriza binacional, en donde encontramos las peores condiciones
ambientales y, asimismo, las peores condiciones de trabajo; también el geoespacio fronte-
rizo, donde se produce la penetración mexicana a los Estados Unidos.
El término maquila es originario del medioevo español, cuando hacía referencia al sis-
tema de moler trigo en un molino ajeno, pagándose al molinero con una porción de la ha-
rina obtenida. En el marco del TLCAN el concepto describe al sistema y condiciones de
producción (el programa de Maquila) que se desarrolla en factorías ubicadas en ciudades
mexicanas lindantes con la frontera de los Estados Unidos. Estas compañías: I) se erigen
sobre capital extranjero;13 II) utilizan mano de obra mexicana;14 III) importan insumos
del exterior sin aranceles o gravámenes; IV) desarrollan productos manufacturados que
no se van a comercializar directamente en México.
La lógica implica una alta competitividad para países con una moneda fuerte y un
buen posicionamiento global en términos comerciales. Por ejemplo: cualquiera de los
otros dos socios del TLCAN radica en suelo azteca su inversión en capital bajo términos
financieros y jurídicos determinados a su favor, circulando a territorio mexicano los insu-
mos necesarios para la manufactura al costo más conveniente (pudiendo ser insumos del
propio país que realizó la inversión). La mano de obra utilizada es mexicana, con salarios
que no representan un gasto fijo representativo para monedas como el dólar estadouni-
dense o canadiense, siendo —por tanto— sumamente barata. El producto finalizado en la
11. La creación e imposición de un modelo ambiental a México por parte de los Estados Unidos para llegar a la firma de
un tratado comercial fue un hecho sin precedentes y un producto directo de la movilización de algunos defensores estado-
unidenses del medio ambiente. En este sentido, se destaca el rol desempeñado por el vicepresidente Al Gore. El gobierno
de Clinton preocupado por el “impacto ecológico” de un mayor intercambio comercial con México, supeditó la firma del
tratado comercial a dos acuerdos paralelos en materia ambiental y laboral. Estos dos acuerdos fueron entendidos como la
“condicionalidad” de la negociación comercial.
12. Esta última asociada principalmente con el narcotráfico y el terrorismo.
13. Principalmente estadounidense, aunque se encuentran en menor medida inversiones de empresas japonesas y corea-
nas.
14. Especialmente de género femenino.
92
maquila a un bajo costo se vende fuera del territorio nacional donde reside la empresa
maquiladora a valores más competitivos que permiten ganar nuevos mercados.
Esquema del programa de maquila
Capital Radicación de
extranjero inversiones con ventajas
Maquiladora jurídicas y financieras
Insumos Mano de obra México

barata
Terceros países
Frontera Producto Terceros mercados regionales
El decreto de maquila en México data de 1965, y encuentra una doble causa: por un
lado, lograr un sistema de producción de alta rentabilidad a bajo costo que pudiera obte-
ner manufacturas capaces de penetrar mercados antes impensados (como China o India).
Por otro lado, las maquiladoras surgen como un sistema de contención a la migración
mexicana hacia Estados Unidos, que reemplaza en la tierra azteca la demanda de trabajo
que se iniciara el 4 de agosto de 1942 bajo el programa de los “braceros”.15
Este último programa se instituyó en el período de la segunda guerra mundial, como
un modo de suplir con mano de obra extranjera (mexicana) los “brazos” de los ciudada-
nos norteamericanos enviados al frente de guerra.
El Convenio Bracero fue firmado por Estados Unidos y México, estipulando el traba-
jo temporal de ciudadanos mejicanos en los ranchos y territorios del sur de Norteamérica
(lindantes con la frontera),16 siendo asignados principalmente a la pizca (recolección) de
algodón, al cultivo agrícola y al mantenimiento de los ferrocarriles. La iniciativa produjo
un gran movimiento demográfico de tipo coyuntural que se extendió por dos décadas
ante la falta de trabajo en la zona de frontera mexicana, dándose por concluido oficial-
15. Para más información sobre éstos antecedentes, véase: Oddone, C. N. y Granato, L. “México en un eventual Acuerdo
de Libre Comercio de las Américas: Perspectivas y Aproximación desde la Historia Actual”. Revista Tendencias. Vol. VII.
Nro. 1. San Juan Pasto, Colombia, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Nariño,
primer semestre de 2006.
16. Los interesados en el convenio aplicaban en el “trocadero”: un local manejado por oficiales norteamericanos dispuesto
con una serie de ventanillas y ubicado en las cercanías del ferrocarril de las ciudades mexicanas más importantes del terri-
torio fronterizo (el más utilizado fue el de la ciudad de Chihuahua). Luego de una serie de entrevistas y demostraciones de
aptitud física para el trabajo, se les entregaba a los candidatos aprobados sus tarjetas de braceros como permisos de trabajo
temporal, para luego ser trasladados a la frontera, alojándose en los “centros de procesamiento” (para aseo y desinfección)
a la espera de ser seleccionados por los patrones.
93
mente el 30 de mayo de 1963, a pesar de lo cual los trabajadores agrícolas continuaron

ingresando a territorio estadounidense hasta 1964.17
Ante el flujo migratorio que supuso el convenio braceros, la situación de desempleo impe-
rante en México, y las ventajas económicas comparativas que presentaba el escenario, los go-
biernos de Estados Unidos y México pusieron en marcha el programa de las maquiladoras.
Actualmente, el gobierno mexicano parece excusarse en lo que ha denominado “la
segunda articulación de la maquila”, etapa que aún no se ha logrado, caracterizada por la
falta de transferencia de tecnología, la baja inversión en I+D y por no generar la necesaria
transferencia a las industrias locales, familiares o PyMEs. Pensando, quizá, que al dar
solución a éstas cuestiones, se podrá resolver uno de los mayores problemas estructurales
de las relaciones entre Estados Unidos y México.
A lo largo de la historia de la emigración México - Estados Unidos, se establecieron
una multiplicidad de convenios entre ambos países, para regular el flujo migratorio de
mexicanos hacia el vecino país del norte.
Con anterioridad a 1990, los acuerdos migratorios eran, en cierta medida, beneficio-
sos para las crecientes oleadas de inmigrantes mexicanos que prestaban su fuerza de tra-
bajo18. Pero, para 1996, aumentan los controles fronterizos bajo la nueva Ley de Reforma
de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante que incluía medidas “filtro”
para la obtención de la residencia en Estados Unidos.
En general, a partir de la entrada en vigor del TLCAN, las acciones para detener
los flujos migratorios se intensificaron por parte de las autoridades estadounidenses, lo
que dejaba en claro que el Tratado se limitaba a establecer un marco para el libre movi-
miento de mercancías y de capital, pero no para las personas y la mano de obra.19 Como
consecuencia del TLCAN, se suscitaron cambios en los sistemas de producción y en el
mercado laboral mexicanos pero que todavía no se han traducido en una mejora de los
salarios reales de los mexicanos, ni en la reducción del desempleo.
Como señala una autora, se debe tener en cuenta que las nuevas modalidades
migratorias tienen su origen en las estrategias de reestructuración productiva y flexi-
17. Cfr. Ramírez Meda, K. “Particularidades de la migración de mexicanos a Estados Unidos y su inserción laboral” en
Encuentro Internacional sobre Migraciones, causas y efectos económicos. Grupo de Investigación EUMED.NET, Uni-
versidad de Málaga, noviembre de 2004.
18. Para más información sobre este punto, véase: Oddone, C. N. y Granato, L. “México en un eventual Acuerdo de
Libre Comercio de las Américas: Perspectivas y Aproximación desde la Historia Actual”. Revista Tendencias. Vol. VII. Nro.
1. San Juan Pasto, Colombia, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Nariño, primer
semestre de 2006. p. 54 y ss.
19. Dentro del Tratado de Libre Comercio no se incluyó ningún tipo de regulación en materia migratoria. Al inicio de
las administraciones de George W. Bush y Vicente Fox Quesada, se planteó como principal tema en la agenda bilateral,
el establecimiento de un acuerdo migratorio, sin embargo después de los eventos del 11 de septiembre de 2001 las priori-
dades del gobierno de Estados Unidos cambiaron. Durante los últimos días de julio de 2003 el tema se retomó por parte
de ambos países, existe una propuesta por parte del Presidente de los Estados Unidos un plan migratorio para legalizar la
los mexicanos que ya son residentes en ese país mediante permisos de trabajo temporales, los emigrantes podrían obtener
una visa de trabajo por tres años, pero no recibirán ninguna consideración especial para la residencia permanente o la
ciudadanía. Pero a lo largo del año 2005, la cuestión migratoria nuevamente pasó a constituir el problema más importante
de la agenda de los dos países, al declarar el Presidente de los Estados Unidos, la construcción de una muralla de 600 km
en la frontera entre ambos países.
94
bilidad que siguieron estos países. Este proceso se manifiesta, en una creciente pola-
rización y segmentación de los mercados, que estas transformaciones han generado,
en el lado estadounidense, así como por la precarización y empobrecimiento de las
condiciones de empleo y reproducción de la fuerza de trabajo, en el lado mexicano
(Ramírez Meda, 2004).
En los últimos tiempos, la llamada “urbanización” de la migración, es uno de los
fenómenos más notorios en las más recientes oleadas de flujos migratorios de México
a Estados Unidos. En algunos estudios recientes se plantea que, a lo largo de la última
década, el volumen de emigrantes de procedencia urbana ha llegado, incluso, a igualar a
los de procedencia rural.
A ésta “urbanización” se atribuyen tres interpretaciones. Por un lado, se argumenta
que es una expresión del proceso de modernización que ha vivido la sociedad mexica-
na durante las últimas dos décadas. Por otro lado, se plantea que las crisis recurrentes
de la economía mexicana de los ochenta y principios de los noventa, golpearon con
mayor rigor a la población de las ciudades mexicanas, lo que promovió una migración
internacional masiva desde las áreas urbanas. Finalmente, se argumenta que la mayor
migración ha sido motivada por los procesos de incorporación de la economía y socie-
dad mexicanas al mercado mundial.
A estos procesos de incorporación se atribuyen los principales cambios que han mo-
dificado el modelo de desarrollo del país. El paso de las políticas intervencionistas a las
de liberalización de la economía, en donde se destacan la liberalización comercial del TL-
CAN, la supresión de los controles de precios, la abolición y reducción de los subsidios,
la venta o liquidación de la mayor parte de las empresas del sector público, entre otras
medidas. Todos estos procesos de “incorporación a la globalización” han tenido efectos
directos en la migración México - Estados Unidos.20
El TLCAN como alianza energética y de seguridad
La seguridad de la región constituye el tercer tema de especial preocupación en

la agenda de los Estados Unidos en relación con el TLCAN, definido en dos áreas
sensibles: el narcotráfico y el terrorismo. Luego de los Atentados del 11-S, la securi-
tización21 se cristalizó en un paradigma global, donde el término “nuevas amenazas”
comenzó a referenciar la transnacionalización del delito y su consecuente compleji-
zación. Esta concepción hegemónica, junto a la idea de sociedad del riesgo,22 determi-
20. Rionda Ramírez (2004) ha señalado que el modelo de desarrollo económico que México ha adoptado, orientado
fundamentalmente a las exportaciones, ha alterado la distribución espacial de la economía mexicana, y en contraste con
lo que ocurría en el pasado ha disminuido la oferta de trabajos estables y bien remunerados en las grandes zonas metro-
politanas mexicanas.
21. Sobre el concepto y sus implicancias, véase: Tulchin, J. “Creando una comunidad de seguridad en el hemisferio”, Nueva
Sociedad, Nro. 198. Caracas, Friedrich Ebert Stiftung, 2005.
22. Sobre este concepto, véanse los libros de Ulrich Beck: La Sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad. Barcelona, Pai-
dós, 1998; y ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Barcelona, Paidós, 1998.
95
naron las acciones políticas en el nivel regional en los distintos espacios de integración,
conformando alianzas militares y policiales para prevenir y hacer frente a las eventuales
vulnerabilidades estatales en cuanto a su seguridad territorial.
En la cumbre trinacional llevada a cabo en marzo del 2005, Estados Unidos expuso la
necesidad de llevar la zona de libre comercio más allá de sus fronteras, hacia una Alianza
para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte bajo la forma de una serie de candados
de seguridad.23 Sus ejes suponen la guerra contra las drogas ya declarada y liderada por la
potencia del norte a lo largo de todo el continente americano en el ámbito específico del
TLCAN. Esto sugiere una especial atención hacia México, señalado por Norteamérica
como país productor y de tránsito de drogas de la región,24 en una incursión que importa
un vasto despliegue policíaco-militar con el cometido de neutralizar las organizaciones
y movimientos de este tipo de delito. A este eje se suma otro, compuesto por una serie
de medidas que tienen como objetivo afianzar la solidez de una red de defensa contra el
terrorismo internacional.
Los candados de seguridad se complementan con una integración energética, que
pone en primer plano los recursos petro-eléctricos de los integrantes del TLCAN, en
donde México se ve presionado cada vez más en las reservas que hiciera como condi-
ción ex ante al firmar el tratado original.25
La evolución de los candados de seguridad conforma, en la actualidad, un tema su-
mamente delicado de la agenda, en donde la cooperación en seguridad se funde con un
liderazgo geopolítico hegemónico de parte de los Estados Unidos.26
23. Los antecedentes de esta iniciativa se encuentran a poco tiempo de conformado el TLCAN. Al respecto describe
Saxe Fernández: “En mayo de 1994 William Perry, Secretario de Defensa del presidente Clinton, planteó la necesidad
de ‘complementar el TLCAN con una integración militar para América del Norte y el hemisferio occidental’”. Cfr. Saxe
Fernández, J. “La metástasis del TLCAN”. Disponible en: http://www.paginadigital.com, 30 de marzo de 2005.
24. Desde la década del ’70, México significó para los Estados Unidos un problema en cuanto a la producción de mari-
huana, iniciando allí políticas de erradicación de cultivos. Del mismo modo, supone en la mirada de la potencia un país de
tránsito, al estimar que “el 80% de la droga que entra en la Unión Norteamericana proviene del Sur de Río Grande. Lo
cual comporta una fuerte injerencia de Washington D.C. en los asuntos aztecas, por mucho que el verdadero problema
radique en que los estadounidenses tienen el más alto consumo de narcóticos del mundo”. Cfr. Tamames, R. Estructura
económica internacional, Madrid, Alianza, 2000. p. 289. Véanse también los siguientes libros: Smith, P. (comp.). El combate de
las drogas en América. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1993; Incardi, J. La guerra contra las drogas. Buenos Aires,
Grupo Editor Latinoamericano, 1993; Hirst, M. Democracia, Seguridad e Integración. América Latina en un mundo en transición.
Buenos Aires, Grupo Editorial Norma y FLACSO, 1996; Youngers, Coletta y Rosin, Eileen. (ed.). Drogas y Democracia en
América Latina: el impacto de la política de Estados Unidos. Biblos, Buenos Aires, 2005.
25. Recuérdese que uno de los ejes de conformación del TLCAN supuso la “Reserva por parte de México – por así estar
previsto constitucionalmente – de las actividades relativas a la prospección, refino, comercio exterior, transporte y distribu-
ción de hidrocarburos, productos químicos de base, y minerales radioactivos; al igual que todo lo referente a electricidad”.
Cfr. Tamames, R. Estructura económica internacional, Madrid, Alianza, 2000. p. 287-288.
26. “El llamado del tiburón a las dos focas del TLC, primero a nadar en las aguas del ‘libre comercio’ y ahora en las de la
‘seguridad con integración energética’, es un reto mayor a la soberanía de México”. Cfr. Saxe Fernández, J. “La metástasis
del TLCAN”. Disponible en: http://www.paginadigital.com, 30 de marzo de 2005.
96
Implicancias políticas del TLCAN para terceros países de la región
La “Iniciativa para las Américas” esbozada por Bush en septiembre de 1990, contem-
plaba lineamientos para una vasta área de libre comercio, de la que el TLCAN pareció
constituirse como el experimento pionero: una suerte de “laboratorio” del funcionamien-
to en el nivel micro del ALCA. La experiencia ha demostrado que la constitución del
TLCAN se dio con manifiestas asimetrías entre sus miembros.
La primera asimetría se observa en los Estados Unidos por sobre los dos otros miem-
bros del TLCAN, en un esquema que fuera oportunamente denominado como el del
tiburón y las dos focas (Saxe Fernández, 2005). Una segunda asimetría se observa entre los
dos países más desarrollados y México.
La experiencia del TLCAN y sus mencionadas asimetrías pusieron de manifiesto
para el resto de los países de América Latina las particularidades que tiene encarar un
proceso de integración de zona de libre comercio con el país más rico del mundo; una
integración.27
México, a partir de la forma y los contenidos de negociación del TLCAN, sentó el
precedente para los futuros mecanismos que se aplicarán ante un eventual retraso en la
concreción del ALCA.
Eventualmente, tal como Estados Unidos intentó actuar como hub and spokes en la
negociación del TLCAN, México puede desempeñar una suerte de mediación con los
países latinoamericanos, para que Estados Unidos efectivice nuevamente este rol de cen-
tros - rayos e indirectamente se favorezca un ALCA soft.
Por otro lado, Estados Unidos ya ha avanzado con la negociación y firma de TLC’ s
bilaterales con los países de América Latina y Caribe que, a la postre, podría multilate-
ralizarlos en una estructura hemisférica que no sería otra cosa que un nueva versión del
ALCA.28
Es de destacar que el escenario del ALCA no provocará grandes cambios en la eco-
nomía mexicana; maximizará sus beneficios y constituirá un punto más en su estrategia
de desarrollo hacia afuera.
Bibliografía
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Reglas de procedimiento del artículo 1904.13. Comité de impugnación extraordinaria.
27. Al respecto véase: Ciminari, B. “ALCA, integración de opuestos”. VIII Congreso Nacional de Ciencia Política: “¿Hacia
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Análisis Político (SAAP), Buenos Aires, 6 al 9 de noviembre de 2007.
28. Respecto del estado actual de las negociaciones y firma de TLC’s bilaterales, véase en este libro el capítulo de: “El Área
de Libre Comercio de la Américas: una negociación sin concluir”.
97
Reglas Modelo de Procedimiento del Capítulo XX.

Código de Conducta para los Procedimientos de Solución de Controversias de los
Capítulos XIX y XX.
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Youngers, Coletta y Rosin, Eileen. (ed.). Drogas y Democracia en América Latina: el im-
pacto de la política de Estados Unidos. Biblos, Buenos Aires, 2005.
99
Capítulo V
El Área de Libre Comercio para las Américas:

¿una negociación sin concluir?
En Miami, Estados Unidos, los Jefes de Estado y de Gobierno de los treinta y

cuatro países “elegidos de las Américas” se reunieron en diciembre de 1994, con el fin
de fomentar la prosperidad, los valores, las instituciones democráticas y la seguridad
hemisférica. Si bien se reconocía que estos países enfrentaban diferentes desafíos en
materia de desarrollo, en la declaración de principios, indicaron que están unidos en la
búsqueda de la prosperidad a través de la apertura de mercados, la integración hemis-
férica y el desarrollo sustentable.
Surgido de la Iniciativa para las Américas (IPA) y presentada por el presidente de
Estados Unidos, George Bush, en junio de 1990, y reactivado por su sucesor, William
Clinton, en la primera Cumbre de las Américas de Miami de diciembre de 1994, el pro-
yecto del ALCA ha transitado un proceso complejo que, si bien ha languidecido con el
paso del tiempo, aún continúa presente.
En la Declaración de Principios de la Cumbre de Miami, se enunciaron los ejes cen-
trales de la propuesta de acción, que fueron, la preservación y el fortalecimiento de la
comunidad de democracias de las Américas, la promoción de la prosperidad mediante
la integración económica y el libre comercio, la erradicación de la pobreza y la discrimi-
nación en nuestro hemisferio, la garantía del desarrollo sostenible y la conservación de
nuestro medio ambiente para las generaciones futuras.
Antecedentes y avances en las negociaciones del ALCA
En el año 1990, el presidente George Bush anunció la IPA como un punto de apoyo
en la lucha comercial contra Japón y frente al constante progreso de la Unión Europea,
y abrió una agenda de discusión para avanzar en la liberalización del comercio desde
Alaska hasta Tierra del Fuego.
La IPA constituyó la primera declaración de política económica de Estados Unidos
hacia América Latina desde la Alianza para el Progreso (1962) de John F. Kennedy, y al
igual que la propuesta de Kennedy, la IPA tuvo una reacción favorable en la subregión.
No obstante, esta propuesta no fue concretada en ningún instrumento específico.
. Cfr. López, R. y Oddone, N. “El tratamiento ambiental en el ALCA”. VI Congreso Argentino – Chileno de Humanidades y
Relaciones Internacionales. Mendoza, Universidad de Congreso, 2002.
101
En la Primera Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno de las

treinta y cuatro naciones democráticas del hemisferio occidental (con la exclusión de
Cuba) acordaron el establecimiento del ALCA en donde se eliminaría, progresivamen-
te, las barreras al comercio y a la inversión.
El ALCA constituye un ambicioso proyecto que, en caso de concretarse, hará del
continente la mayor ZLC del mundo ya que representará un tercio del producto bruto
mundial y más del 20% del comercio global.
Con posterioridad a Miami, y hasta la fecha, se han celebrado las siguientes cumbres
presidenciales: en abril de 1998, en Santiago de Chile (Chile); en abril de 2001, en
Québec (Canadá); en noviembre de 2005, en Mar del Plata (Argentina).
En el marco del ALCA, se han discutido los siguientes temas a lo largo de los años:
• Preservar y fortalecer la democracia representativa indispensable para la estabilidad, la
paz y el desarrollo de la región.
• Promover la prosperidad a través de la creciente integración económica y el libre comercio
entre los países del Hemisferio, como factores claves para elevar el nivel de vida, mejorar
las condiciones de trabajo de los pueblos de las Américas y proteger el medio ambiente.
• Establecer un área de libre comercio en la que serán progresivamente eliminadas las
barreras al comercio de bienes y servicios y la inversión a más tardar para el año 2005.
• Maximizar la apertura de los mercados mediante altos niveles de disciplina, a través de
un acuerdo balanceado y comprensivo.
• Proporcionar oportunidades para facilitar la integración de las economías más peque-
ñas en el proceso del ALCA, con el fin de concretar sus oportunidades y aumentar su
nivel de desarrollo.
• Procurar que las políticas ambientales y de liberalización comercial se apoyen mutua-
mente, y que tomen en cuenta los esfuerzos emprendidos por la OMC y otras organiza-
ciones internacionales.
• Asegurar, de conformidad con las respectivas leyes y reglamentos, la observancia y
promoción de los derechos laborales, la renovación del compromiso de respetar las nor-
mas fundamentales del trabajo internacionalmente reconocidas, y tomar en cuenta que la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) es la entidad competente para establecer y
ocuparse de esas normas fundamentales del trabajo.
Cabe destacar que, para llevar a cabo las negociaciones, se ha establecido un órgano
en el nivel ministerial; un Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), en el nivel
viceministerial; y doce grupos de trabajo.
Durante este proceso negociador, el ALCA ha tenido tres sedes: Miami, de mayo de 1998
a febrero de 2001; Panamá, de marzo de 2001 al 2003; y Puebla, del 2003 hasta enero de
2005; considerándose a México como la sede de la fase final del proceso de negociación.
. Las negociaciones no han logrado alcanzar esta fecha encontrándose aún en proceso de forma bilateral.
. Cfr. Oddone, N. y Granato, L. “La relación México – ALCA: una prospección desde la Historia Actual”. IV Jornadas
Latinoamericanas de Historia de las Relaciones Internacionales. Santa Cruz de la Sierra, Universidad Tecnológica Privada, 2006.
102
Capítulo V: El área de Libre Comercio para las Américas...
Los procesos de negociación del ALCA
La presidencia de las negociaciones se rota, aproximadamente, cada dieciocho meses

o al concluir cada reunión ministerial. Se designaron a los siguientes países para la
presidencia y la vicepresidencia del proceso del ALCA, para períodos sucesivos durante
las negociaciones.
El primer período, que va desde el 1 de mayo de 1998 al 31 de octubre de 1999, fue
presidido por Canadá y la vicepresidencia fue ejercida por Argentina; el segundo, desde
el 1 de noviembre de 1999 hasta el 30 de abril de 2001, fue presidido por Argentina y
con Ecuador en la vicepresidencia; el tercero, del 1 de mayo del 2001 al 31 de octubre de
2002, tuvo a Ecuador como presidente y a Chile como vicepresidente, en tanto que, para
el último período de negociación, del 1 de noviembre del 2002 hasta la finalización de las
negociaciones, la presidencia fue compartida por los Estados Unidos y Brasil.
Los ministros responsables de comercio, ejercen la supervisión y gestión de las
negociaciones. Generalmente, se reúnen cada dieciocho meses en el país que ocupa en
ese momento la presidencia del ALCA.
Los Viceministros responsables de Comercio, en su calidad miembros del CNC, des-
empeñan un papel fundamental en la gestión de las negociaciones. El CNC orienta el tra-
bajo de los grupos y de los comités; tiene, a su vez, poder de decisión sobre la estructura
general del acuerdo y otros temas institucionales.
El CNC también es responsable de asegurar la participación plena de todos los países
en el proceso del ALCA, asegurar la transparencia de las negociaciones, supervisar la
Secretaría Administrativa y supervisar la identificación e implementación de todas las
medidas de facilitación del comercio y los negocios. El Comité se reúne siempre que se
requiera, y al menos dos veces al año, en forma rotativa por todo el hemisferio.
Durante la fase preparatoria de las negociaciones del ALCA, se crearon doce grupos
de trabajo. Los programas de trabajo de los grupos incluían la identificación y el examen
de medidas relacionadas con el comercio existente en cada área.
En la primera reunión, celebrada en Denver, Estados Unidos, en 1995, los ministros
responsables de comercio establecieron un programa inicial de trabajo y crearon los di-
ferentes grupos de trabajo para comenzar tareas preparatorias en las siguientes áreas:
acceso a mercados; procedimientos aduaneros y reglas de origen; inversión; normas y
barreras técnicas al comercio; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, antidumping
y derechos compensatorios; y economías más pequeñas.
Durante la segunda reunión de ministros, celebrada en Cartagena, Colombia, en 1996,
los ministros crearon cuatro nuevos grupos de trabajo en las siguientes áreas: compras del
sector público; derechos de propiedad intelectual; servicios; y política de competencia.
En la tercera reunión, en Belo Horizonte, Brasil, en 1997, los ministros crearon un
último Grupo de Trabajo sobre Solución de Controversias.
En la Declaración de San José, Costa Rica, en 1998, los ministros recomendaron el
lanzamiento de las negociaciones del ALCA, y se establecieron nueve grupos para llevar
103
adelante las negociaciones: Acceso a Mercados; Inversión; Servicios; Compras del Sec-
tor Público; Solución de Controversias; Agricultura; Derechos de Propiedad Intelectual;
Subsidios, Antidumping y Derechos Compensatorios; y Política de Competencia; y tres
comités especiales: Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participación
de la Sociedad Civil; el Comité Conjunto de Expertos del Gobierno y del Sector Privado
sobre Comercio Electrónico y el Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas.
Cuadro resumen: Estructura de la negociación
Reunión de Ministros de
Comercio del Hemisferio
Comité de Negoaciaciones
Comerciales (Viceministros)
Grupos de Negaciación (nueve)
Acceso de Mercados.
Agricultura.
Inversiones.
Servicios.
Compras Gubernamentales.
Subsidios, antidumping y ds. Compensatorios.
Propiedad Intelectual.
Política de Competencia.
Sokución de Controversias.
Grupo Consultivo de Comité de expertos del

Pequeñas Economías Sector público y privado s/
Comercio Electrónico
Comité de Representantes Comité Técnico de

Gubernamentalers sobre la Part. De la Asuntos Institucionales
Sociedad Civil
Comité tripartito (asistencia técnica)

Organización de Estados Americanos (OEA)
Banco Interamericano de Desarrrollo (BID)
Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
La participación de la sociedad civil
El involucramiento directo de la sociedad civil ha sido considerado como una suerte

de equilibrador de las deficiencias presentes en el sistema democrático liberal extendido por
los países que confluyen en la propuesta ALCA, dirigido a posibilitar, en cierta medida,
la reducción la brecha de representación que distancia a los ciudadanos de los respectivos
gobiernos que negocian el proyecto.
Asimismo, las distintas dependencias de los poderes ejecutivos y legislativos naciona-
les han creado diferentes instancias de participación, y dieron lugar a los sectores pro-
104
ductivos y a la sociedad civil de origen en su conjunto, a fin de construir consensos

en los diferentes temas que se exponen y que se debaten dentro del mismo proceso de
negociación. Es un derecho de estos sectores de acercarse a las diferentes organizaciones
industriales, agropecuarias, de servicios, para dar a conocer sus intereses.
Una modalidad interesante, además de esta vía de consultas, es la celebración de dis-
tintos tipos de seminarios con el fin de propiciar un diálogo constructivo. Asimismo, los
países habían reiterado su interés en la celebración de reuniones temáticas, brindando su
apoyo a la realización de dichas reuniones como la de agricultura celebrada en São Paulo,
Brasil, el 25 de junio de 2003; la de servicios, realizada en Santiago de Chile, Chile, el
23 de septiembre de 2003, o la de derechos de propiedad intelectual, celebrada en Santo
Domingo, República Dominicana, el 28 de enero de 2004.
Otro de los canales de comunicación con la sociedad civil han sido las reuniones periódicas
de composición abierta y con diálogos directos entre representantes gubernamentales y repre-
sentantes de organismos empresariales y no gubernamentales, así como el sector académico.
Una de las novedades introducidas por el ALCA ha sido la apertura de canales de
diálogo y consulta a diferentes actores empresariales y de la sociedad civil en el mismo
momento en el que se negociaban las reglas y se delimitaban los alcances de los acuerdos
de integración y cooperación hemisférica.
La participación de actores no gubernamentales en sentido amplio ha tenido un efecto
singular: por un lado, consolida la base de legitimidad y sustento del proceso negociador
mismo que va más allá de los Estados partícipes de la negociación; pero, por otro, favo-
rece la inclusión y discusión casi constante de nuevos temas que, al margen de la agenda
consensuada inicialmente por los gobiernos de los Estados parte, dificulta la posibilidad
de alcanzar un acuerdo amplio.
Es por ello siempre importante tener en cuenta que las negociaciones del ALCA se
han dado en un doble sentido de vinculaciones: verticales y horizontales, es decir, entre el
Estado y la sociedad civil, y entre las mismas organizaciones sociales.
Legalidad de lo que se negocia
En términos de materia jurídica de la integración económica, los Estados Unidos

negocian y firman acuerdos (en inglés, agreements) y no tratados (en inglés, treaties); a
. Por ejemplo: El Seminario Regional de América del Norte, realizado el 18 de julio de 2002, con el objetivo de conocer
las opiniones de la sociedad civil sobre las negociaciones del ALCA en temas como el acceso a mercados, agricultura,
inversión, servicios y transparencia, como así también el Encuentro con la Sociedad Civil Hemisférica, en el marco de la
XIII Reunión del CNC del ALCA, celebrada en Puebla, México. De próxima realización es el Seminario Regional de la
Comunidad Andina.
. En este sentido, Diana Tussie y Mercedes Botto se han planteado en referencia al ALCA: “¿En qué medida esta nueva
interacción público - privada rompe la tradición secretista y exclusivista característica de las negociaciones internacionales
en América Latina? ¿Favorece o dificulta la construcción de consensos entre los gobiernos y sectores? ¿Introduce nuevos
tópicos y estándares nacionales y temáticos? ¿Qué rol cumplen los actores y redes transnacionales en esta convergencia?”.
Para mayor información, véase: Tussie, D. y Botto, M. (coord.) El ALCA y las Cumbres de América: ¿una nueva relación público
– privada? Buenos Aires, FLACSO – Argentina/Biblos, 2003.
105
diferencia de la generalidad de los países de América Latina que negocian y suscriben

tratados de integración económica.
Estados Unidos no firma tratados en la materia, pues, según su Constitución Nacio-
nal, éstos estarían por encima de las leyes; no es este el caso de los acuerdos, los cuales
quedan subsumidos a la legislación nacional y a las fuertes limitaciones que se impone a la
actuación de actores extranjeros bajo cuestiones como la “seguridad nacional”. Por ejem-
plo, todo tipo de transporte interno, comunicaciones satelitales, entre otros casos parti-
culares, quedan restringidos a actores empresariales nacionales, pues se trata de áreas
económicas de las cuales depende la “seguridad nacional”.
En tal sentido, mientras que México, Chile u otros países latinoamericanos han firma-
do TLC’ s; Estados Unidos ha firmado free trade agreements, que están por debajo de sus
leyes nacionales.
Si consideramos las acepciones en inglés de agreement: “un arreglo o compromiso de
hacer algo, realizado entre dos o más compañías, gobiernos, organizaciones, etc. Puede
ser un documento oficial” y de treaty: “un acuerdo formal entre dos o más países o go-
biernos”; podemos indicar lo siguiente:
1.- El acuerdo tendría una definición más amplia que tratado, en referencia a los sujetos
firmantes de dichos documentos. El tratado es firmado por los sujetos “típicos” de dere-
cho internacional público.
2.- El tratado es necesariamente un acuerdo formal (por escrito), en tanto, el acuerdo, si bien
para poseer validez legal debe ser por escrito, puede también ser un acuerdo de palabra.
Los Estados Unidos firman agreements porque como se ha dicho, en su pirámide jurí-
dica, éstos están por debajo de las leyes, en tanto que los treaties están por encima de las
leyes nacionales. Hacen a la pirámide jurídica de Kelsen, para el caso norteamericano, y
deviene de la influencia del sistema del Commonlaw; a modo de ejemplo, se puede recordar
cuando el Reino Unido de Gran Bretaña firmó el European Free Trade Agreement (1960)
antes de ser miembro de la hoy Unión Europea.
En tanto que los Estados Unidos han firmado free trade agreements, los países de Améri-
ca Latina han firmado TLC’ s. Para los países cuyo sistema jurídico es de origen romano
o latino, el término tratado tiene numerosos sinónimos: convención, convenio, acuerdo
y protocolo; si bien hay veces que no se establece una estricta sinonimia, y el tratado
constituye un género que comprende distintas especies.10
. En el caso argentino, tras la reforma constitucional de 1994; todos los tratados internacionales (incluidos los de integra-
ción económica) tienen jerarquía superior a las leyes (art. 75 inc. 22 de la norma fundamental).
. ��
Cfr. Longman. Dictionary of Contemporany English. Great Britain, Longman, 1995. p. 27.
. ��
Cfr. Longman. Dictionary of Contemporany English. Great Britain, Longman, 1995. p. 1542.
. El diccionario sólo presenta una excepción técnica, se firma tratado de compra - venta de una casa.
10. Para ampliar este punto pueden confrontarse: La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
Véase también: Puig, J. C. Derecho de la Comunidad Internacional. Vol. I. Buenos Aires, Depalma, 1974.
106
El ALCA tras la Cumbre de Mar del Plata de noviembre de 2005
Tras la Cumbre de Mar del Plata de finales de noviembre de 2005, sin avances sustan-
ciales en el libre comercio del hemisferio, los países han quedado claramente divididos,
en un mar todavía turbio de cuestiones específicas a definir relacionadas con el comercio
y las inversiones.
El ALCA ha sido un proceso que ha languidecido con el tiempo, que ha contado con
demasiados altibajos. Se debe, básicamente, a dos razones: la primera puede considerarse
de orden sistémico estructural, la segunda, de orden nacional.
En el primer caso, tenemos que considerar el rol de Estados Unidos como potencia
hegemónica y su ubicación en la estructura sistémica de poder. La situación de poder de
los Estados Unidos ha cambiado a lo largo de los diez años del ALCA.
Actualmente, se asiste a una tendencia conservadora basada en las banderas de la
seguridad nacional tras los atentados terroristas del 11-S, los cuales cambiaron, rápida-
mente, la lógica del libre mercado y democracia de la presidencia Clinton, aquellos años
tranquilos del fin de la historia.11
En el segundo caso, debemos identificar las realidades nacionales de cada uno de
los países candidatos a conformar el ALCA, y una vez más, los caminos se bifurcan. La
homogeneidad subregional generada por el Consenso de Washington se ha terminado.
Cada país, y su circunstancia, intentan responder con políticas propias a las realidades
extendidas por sus territorios.
El documento final de la Cumbre de Mar del Plata, en su párrafo 19, nos ha dejado bien
en claro ésta situación ya que se habla de dos grupos distanciados entre sí, identificados
como: “algunos miembros”; “otros miembros”.
Algunos miembros [...] mantenemos nuestro compromiso con el logro de un Acuerdo ALCA equi-
librado y comprensivo, dirigido a la expansión de los flujos comerciales y [...] un comercio libre de
subsidios y de prácticas que lo distorsionen [...]. Otros miembros sostienen12 que todavía no están
dadas las condiciones necesarias para lograr un acuerdo de libre comercio equilibrado y equitativo,
[...] y que tome en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios, así como las diferencias
en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías.
Esto indica, claramente, las propuestas de cada uno de los grupos y sus implicancias.13
Estas diferencias encuentran su razón de ser, y se mantienen a lo largo de los años, a
partir de una integración entre países tan desiguales entre sí. Es muy diferente la integra-
ción entre iguales que la unión entre el país más poderoso del planeta con un grupo de
11. Cfr. Fukuyama, F. El fin de la historia y el último hombre. Buenos Aires, Planeta, 1992.
12. En este grupo se identifica a países tales como: Argentina, Brasil, Bolivia y Venezuela, entre otros.
13. Obsérvese aquí la diferencia en tanto que “algunos miembros mantenemos” por su forma inclusiva de la propuesta, y “otros
miembros sostienen” alejando aquí su posición y sin la posibilidad de incluir al lector en su redacción, en donde en realidad
deberían haberse sintetizado en “algunos miembros mantenemos” y “otros miembros sostenemos”, simbolizando la igualdad de status
de las propuestas y la posibilidad de todos de forman parte de una u otra.
107
Estados débiles y del Tercer Mundo. Estados Unidos tiene un PBI 6,3 veces mayor que
todos los Estados sudamericanos juntos y más de cinco veces mayor que todos los lati-
noamericanos. Además de una abismal brecha científico tecnológica, de infraestructura
financiera, logístico-comercial, etc.
Según algunos datos, las tres Américas (Norte, Centro y Sur) contaban 750 millo-
nes de habitantes y tenían un Producto Bruto Interno (PBI) total de 11 billones de
dólares, con un peso relativo de las economías extremadamente desigual es: Estados
Unidos, Brasil, Canadá y México acaparan respectivamente 75,7%; 6,7%; 5,3% y
3,9% de ese PBI, y los 31 países restantes el 8,4%. De manera que economías como
las de Nicaragua o Haití representan respectivamente el 0,002 % y el 0,003% del PBI
del continente.
Los datos del PBI en función de la población confirman esa asimetría: los Estados
Unidos están primero con 30.600 dólares por habitante, seguido de Canadá (19.320),
Argentina (7.600), Uruguay (5.900), Brasil (4.420) y México (4.400). En el otro extremo,
Nicaragua y Haití cuentan respectivamente con 430 y 460 dólares por habitante, es decir,
70 veces menos que Estados Unidos.
Valores que expresan tanta desigualdad jamás pueden constituirse en una base para
la integración entre iguales. En este sentido, en toda negociación, lo primero es decidir
quiénes intervienen y cómo se interviene; lo segundo, qué se discute.
El ALCA es, sin lugar a dudas, una iniciativa controvertida y ambiciosa, no sólo por el
número de países y las asimetrías económicas y sociales, sino también por la variedad y
el tenor de las metas propuestas. Las exigencias de liberalización pretendidas en el ALCA
probablemente se condigan vis-à-vis el transcurso de las negociaciones con los contenidos
de la Ronda Doha de la OMC.
Una respuesta bilateral al fracaso del ALCA
Ante la previsión y posterior suspensión de las negociaciones del ALCA, los Estados
Unidos comenzaron una carrera de negociación de TLC’s en forma bilateral con distin-
tos países del continente bajo la lógica del hub and spokes y con el efecto de convertir el
continente en un verdadero spaghetti bowl.
En este contexto, el 6 de junio de 2003, se firmó en Miami el Tratado de Libre Co-
mercio entre Chile y Estados Unidos, al cabo de catorce rondas de negociación que se
extendieron durante dos años.14
Finalizado el impasse impuesto desde el 18 de diciembre de 2006, momento en que Pana-
má y los Estados Unidos concluyeron las negociaciones bilaterales, el 28 de junio de 2007
ambos países suscribieron en el ámbito de la OEA un Tratado de Libre Comercio.15
14. Su entrada en vigencia data del 1 de enero de 2004.
15. El 11 de julio del mismo año la legislatura panameña aprobó el referido Tratado, quedando pendiente la aprobación
por parte del Congreso norteamericano.
108
El 19 de mayo de 2004, en Cartagena de Indias (Colombia) concluyó la primera

ronda de negociaciones con vistas a la suscripción de un Tratado de Libre Comercio
entre Estados Unidos, Colombia, Ecuador y Perú. El 12 de abril de 2006 se firmó
formalmente el Tratado de Libre Comercio entre Perú y Estados Unidos durante
una ceremonia realizada en la sede de la OEA.16 El 22 de noviembre de 2006, luego
de múltiples tratativas, el Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados
Unidos fue finalmente firmado en la sede del Banco Interamericano de Desarrollo en
Washington. Con la asunción de este compromiso culmina un difícil proceso de ne-
gociación bilateral que insumió catorce rondas de conversaciones durante veintidós
meses. Con respecto a Ecuador, las negociaciones se encuentran en suspenso desde
el mes de enero de 2006.
El 17 de diciembre de 2003, tras casi un año de negociación, se concluyeron las nego-
ciaciones entre Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, por una Parte y Estados
Unidos, por la otra, para la suscripción de este Tratado de Libre Comercio de Centro-
américa (Central American Free Trade Agreement, CAFTA).
Al cabo de nueve rondas de tratativas, se arribó a un texto aceptado por Estados
Unidos, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua el 17 de diciembre de 2003,
y por Costa Rica el 25 de enero de 2004. Las negociaciones para incluir a la Repú-
blica Dominicana comenzaron en enero de 2004 y concluyeron el 15 de marzo de
2004, pero su firma estuvo pendiente hasta la finalización de un período de consultas
ante el Congreso de Estados Unidos de conformidad con lo establecido por la Ley de
Comercio de dicho país.
El 5 de agosto de 2004 con motivo de la incorporación de la República Dominicana,
se suscribió en Washington un texto único que, sin perjuicio de las listas y notas de cada
uno de los países signatarios, permitió que los siete países participantes enviasen un
mismo instrumento a sus respectivos Congresos para obtener la aprobación requerida. El
texto firmado se denominó “DR-CAFTA”.
Los primeros países en ratificar el Tratado fueron El Salvador (25 de enero de 2005) y
Guatemala (16 de marzo de 2005). Con posterioridad, el Senado norteamericano aprobó el
Tratado el 30 de junio, la Cámara de Representantes lo hizo el 27 de julio y finalmente el 2
de agosto fue firmado por el Presidente. En ese mismo día, 2 de agosto, se publicaba en el
Diario Oficial de Honduras su ratificación.
Hasta ese momento estaba pendiente la ratificación por otros tres de los Estados sig-
natarios, a saber: Costa Rica,17 Nicaragua18 y República Dominicana.19
Pese a que el Tratado debía regir a partir del 1 de enero del 2006 (con excepción de
Costa Rica que a la fecha no lo había ratificado), el Gobierno de Estados Unidos solicitó
16. Aprobado el 28 de junio de 2006 por el Congreso peruano aún no ha sido aprobado por el Congreso norteameri-
cano.
17. El texto aun no había sido remitido a la Asamblea Nacional.
18. El texto no había sido remitido al Poder Legislativo.
19. Se encontraba en estado de tratamiento legislativo, habiendo sido finalmente aprobado por la Asamblea un mes más
tarde, el día 6 de septiembre de 2005.
109
a los gobiernos de los países centroamericanos involucrados una previa reforma legislati-
va sobre todos los temas que fueron objeto de compromiso en el mismo Tratado.
Como consecuencia de estos procesos de reforma legislativa, el 25 de febrero de 2006
la administración norteamericana anunció que el Tratado entraría en vigor bilateralmen-
te (con El Salvador) el 1 de marzo del 2006. Para llegar a esta instancia, en dicho país
debieron ser aprobadas modificaciones a las leyes relativas a: adquisición y contratacio-
nes públicas, sociedades y seguros, marcas y signos, normativa de aduanas, propiedad
intelectual, telecomunicaciones, sanidad vegetal y animal y en los códigos penal y proce-
sal penal.
En el caso de Honduras, su Congreso debió pronunciarse sobre reformas al Código
Penal, leyes de comercialización, propiedad intelectual y controles fitosanitarios. El 24 de
marzo fue aprobada en este país una Ley de Implementación del Tratado, que permitió
su entrada en vigencia el 1 de abril de 2006.
Por su parte, las reformas legales solicitadas a Nicaragua estaban contenidas en cinco
leyes, alusivas a: Derechos de Autor y Derechos Conexos, Marcas y otros Signos Distin-
tivos, Patentes de Invención, Protección de Señales Satelitales Portadoras de Programas
y Ley Especial de Delitos contra el Comercio Internacional o la Inversión Internacional.
Efectuadas las modificaciones, se completaron los trámites parlamentarios y el Acuerdo
entró también en vigor para Nicaragua el 1 de abril de 2006.
Una reforma fiscal aprobada por la Cámara de Diputados de la República Dominica-
na el 27 de diciembre de 2006 había llevado a postergar nuevamente la entrada en vigen-
cia del Tratado. Ello se debió a que el Gobierno de Estados Unidos cuestionó artículos
de la citada reforma, en especial a propósito de impuestos a ser aplicados a la importación
de vehículos usados de gran porte y sin intervención de los órganos con competencia en
la materia, según lo establecido en los textos que se habían convenido. Sin embargo, el
problema fue superado y el Presidente de Estados Unidos puso finalmente en vigencia el
Tratado, con respecto a República Dominicana, el día 1 de marzo de 2007.
Mención especial recibe el caso costarricense, país en el cual se desarrolló un referen-
dum a los efectos de proceder a la entrada en vigor del Tratado ya suscripto. Habiendo
sufragado algo menos que el equivalente al sesenta por ciento del padrón electoral, el
movimiento por el “SI” (a favor del Tratado) se impuso con más del cincuenta y uno y
medio por ciento de los votantes. Ante dicho resultado, el Presidente convocó al bloque
mayoritario de legisladores que, en el marco de la Asamblea Legislativa inició, el día 18
de octubre de 2007, el trámite de consideración mediante un trámite acelerado (“vía rápida”),
de trece proyectos de ley cuya aprobación se consideró indispensable para que el Tratado
pudiera ser puesto en vigor.
Entre estas disposiciones de implementación figuraron los regímenes de: Obtenciones
Vegetales, Protección a Representantes de Casas Extranjeras, Seguros, Ley de Derechos
de Observancia de la Propiedad Intelectual, Ley de Semillas, reformas al Código Penal,
Ley de Marcas, fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y aper-
tura del sistema de telecomunicaciones.
110
El día 21 de noviembre de 2007 el Presidente de la República firmó el texto del Tra-

tado convirtiéndolo así en ley interna. Debido al incumplimiento del plazo previsto (29
de febrero de 2008) por parte de Costa Rica para implementar las reformas legislativas
antes mencionadas, el gobierno de dicho país gestionó y obtuvo de los Estados Unidos
y de los países centroamericanos más la República Dominicana, una prórroga de siete
meses para poner en vigencia el Tratado. En consecuencia, se espera que el 1 de octubre
de 2008 concluya esta nueva etapa de transición.
Bibliografía
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112
Capítulo VI
Luces y sombras de la Comunidad Andina de Naciones
En la evolución de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) desde su creación

hasta el año 1997, se pueden establecer tres etapas diferenciadas de desempeño. Una
primera etapa comprendida en el interregno 1970-1981 está signada por los resultados
iniciales de este Acuerdo de Integración Regional (AIR), caracterizado por un signifi-
cativo dinamismo inicial del intercambio comercial y de los planes de industrialización
que luego paulatinamente pierde fuerza. La segunda etapa (1982-1989) estuvo marcada
por la evolución del AIR en el contexto económico internacional provocado por la cri-
sis de la deuda externa y la consiguiente inestabilidad macroeconómica sufrida por los
países latinoamericanos desde 1982. Consecuentemente, los acuerdos y el intercambio
comercial intrasubregional se tornaron inestables durante buena parte de la década de
los ochenta, poniendo en riesgo los alcances de la integración. La última parte de los
años ochenta mostró signos de recuperación del intercambio comercial y prefiguró, con
la renovación institucional que otorgó amplitud de acción y decisión al Grupo Andino,
el inicio de su etapa más fructífera.
La tercera etapa (1990-1997) cubre la mayor parte de la década de los noventa,
tiene como escenario el proceso de reformas macroeconómicas estructurales imple-
mentadas por los cinco países andinos en diferentes momentos, al igual que ocu-
rrió en la mayoría de los países latinoamericanos, donde cobraron una importancia
fundamental las políticas de liberalización comercial. Este período se inicia con una
reestructuración del Acuerdo que se reflejaría en un sostenido dinamismo del flujo
de comercio intracomunitario, el cual se cuadruplicó, generando beneficios como la
ampliación del tamaño del mercado, el aprovechamiento de las economías de escala
y de aglomeración, procesos de aprendizaje tecnológico y de complementación en el
nivel de las industrias. El exitoso desempeño del comercio intracomunitario obser-
vado en el periodo 1990-1997 va a sufrir un resquebrajamiento momentáneo hacia
finales de la década de los noventa y los dos primeros años del siglo XXI, para luego
reponerse y volver a la senda de incremento de los flujos comerciales en los dos últi-
mos años. Esta nueva inestabilidad se produce, paradójicamente, cuando a partir de
1997 los socios comunitarios andinos se comprometían firmemente en la ampliación
de las metas del Acuerdo, no sólo reforzando la integración comercial sino también
apuntalando su dimensión social y territorial.
Durante la última década se han experimentado cambios en el patrón de comer-
cio exterior y en la estructura porcentual de dicho comercio con respecto a terceros
113
países. Aunque Estados Unidos sigue siendo el país con el cual se mantiene el mayor
flujo comercial, la dinámica de comercio adquirida con países como China, México
y Chile muestran que comienza a funcionar el regionalismo abierto que practican
los países andinos desde los años noventa. Por otra parte, la baja intensidad de co-
mercio con la UE y el Mercosur, en lo que respecta a exportaciones desde la CAN,
hace entrever que dinamizar mucho más este potencial de comercio será una de las
tareas que tendrá por delante este AIR. Las decisiones unilaterales, como la salida de
Venezuela del Acuerdo en el 2006 y su ingreso al Mercosur, el prácticamente sellado
acuerdo de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos, más uno posible de este
país con Perú, también constituyen procesos en desarrollo a tomar en cuenta en el
futuro desempeño de la CAN.
Con treinta y ocho años de funcionamiento la Comunidad Andina tiene varios retos
por delante en aras no sólo de mejorar y perfeccionarse como unión aduanera, incremen-
tando así el volumen, valor y diversificación de su comercio intracomunitario. También
enfrenta los retos de lograr una convergencia macroeconómica que la impulse como
bloque comercial. Por otra parte, la vecindad geográfica de los países que la componen
supone hacer un esfuerzo por armonizar los desarrollos territoriales, en función de inser-
tarlos activamente dentro de los flujos de comercio. En este sentido, las reformas de se-
gunda generación, orientadas a incrementar la competitividad de estos países, mejorando
aspectos como la infraestructura de transporte y de telecomunicaciones, las regulaciones
a las actividades económicas y la calidad de las instituciones, tendrán el efecto de prepa-
rarlos para competir con más fuerza en los mercados internacionales. Asimismo, les da
la oportunidad de generar una capacidad que les permitirá incrementar su potencial de
atraer inversiones extranjeras directas. Por supuesto, el diseño y evaluación de políticas
públicas abocadas a mejorar este AIR no podrá estar reñido con la consecución de metas
sociales, como la reducción de la pobreza y de la exclusión, de manera que realmente se
haga efectiva la predica de hacer de los acuerdos de libre comercio un instrumento para
el desarrollo de los pueblos.
1. Evaluación de los primeros resultados (1970-1981)
El acuerdo de integración subregional andino, denominado originalmente Pacto

Andino y posteriormente Comunidad Andina, surgió en 1969, como una expresión
más del regionalismo cerrado que por entonces, junto con la política de sustitución
de importaciones, constituían la piedra angular del modelo de desarrollo de los países
latinoamericanos. Los países miembros originales fueron: Bolivia, Colombia, Ecua-
dor, Perú y Chile, este último país se retiró del acuerdo en 1976; en el año 1973 se
incorporó Venezuela. La asociación buscaba, además de incrementar su comercio
conjunto, propiciar planes deliberados de industrialización basados en el aprovecha-
miento del aumento del tamaño del mercado. Se perseguía superar las limitaciones
114
Capítulo VI: Sombras y luces de la Comunidad Andina de Naciones
confrontadas dentro del Acuerdo Latinoamericano de Libre Comercio (ALALC),

establecido entre países de un menor desarrollo relativo junto con los tres líderes
económicos del subcontinente: Brasil, México y Argentina. Dado que la ALALC
evidenció un rápido agotamiento como modelo de integración, este acuerdo sustitu-
to entre países con similar desarrollo relativo de su sector industrial buscaba evitar
los obstáculos que se habían presentado, como lo hace explícito en los objetivos
planteados: a) la promoción del desarrollo equilibrado y armónico en condiciones
de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; b) facilitar
la participación en el proceso de integración regional, con la finalidad de insertarse
gradualmente en la conformación de un mercado común latinoamericano; c) idear
políticas destinadas a coordinar e intensificar el proceso de industrialización subre-
gional; d) propiciar la armonización de políticas económicas, incluida las adopciones
de regímenes comunes en distintos campos, e) la promoción de programas y acciones
orientados a impulsar el desarrollo científico y tecnológico, la integración fronteriza,
el turismo, la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente, el desarro-
llo social y la comunicación social.
Los mecanismos diseñados para el alcance de estos objetivos se centraron en la
rebaja de los aranceles de los países de la subregión, mediante acuerdos de prefe-
rencias arancelarias, la instrumentación de un Arancel Externo Común (AEC), la
armonización de las normas y procedimientos administrativos, el desarrollo de una
infraestructura de transporte y comunicaciones y la planificación industrial conjunta,
con énfasis en el desarrollo de las capacidades tecnológicas. Asímismo, se estableció
en el Acuerdo original la instrumentación de un régimen común para las inversio-
nes extranjeras, pero no fue sino hasta 1970 que el Acuerdo adoptó la decisión 24,
que cumplía esa finalidad. En función de los objetivos, se establecieron una serie de
instituciones con la misión de activar paulatinamente los mecanismos del Acuerdo.
Entre estas instituciones cabe destacar la Junta del Acuerdo de Cartagena, organis-
mo comunitario destinado a llevar la iniciativa y a desarrollar la capacidad técnica
para planificar e instrumentar los mecanismos que respondieran a los intereses del
conjunto. A la instancia creada con el nombre de Comisión de Representantes de
Gobiernos se le reservó la misión del tratamiento de temas álgidos donde, por sus
características, además del aspecto técnico, el problema requiriera de un tratamiento
político y de decisiones absolutamente consensuadas.
Un objetivo prioritario del Grupo Andino se traslucía en impulsar una política
industrial conjunta, lo cual se abordó mediante los denominados Programas Sectoria-
les de Desarrollo Industrial (PSDI), teniendo como finalidad armonizar las políticas
dirigidas a aprovechar las economías de escala, permitidas por el nuevo contexto de
integración, estableciendo a su vez un patrón de desarrollo industrial que respon-
diera a las ventajas comparativas de cada una de las naciones. En el Acuerdo los
PSDI se limitaron a cuatro sectores industriales constituidos por unas 600 partidas
arancelarias de un total de 6.000. A diferencia de la liberación automática y lineal
115
contemplada para las partidas arancelarias no programadas, fijadas en diez años,

los sectores incluidos en el PSDI debían establecer la modalidad de adopción de la
liberalización y el AEC.
Desde comienzos de la década de los setenta se aprobó el primer programa secto-
rial, el de la industria metalmecánica, y posteriormente hacia mediados de la misma
década el de la industria petroquímica y el de la industria automotriz. Los progra-
mas metalmecánico y petroquímico dieron lugar a un tímido intercambio comercial.
No obstante, con estos programas salían beneficiados los tres países que ya habían
realizado importantes inversiones en este sector: Venezuela, Colombia y Perú, por
lo cual no propiciaba el equilibrio con respecto a los de menor desarrollo relativo:
Ecuador y Bolivia. La otra dificultad que enfrentaron los PSDI fue el incumplimiento
de las metas en el establecimiento del AEC, provocado por la asimetría imperante.
Esto conllevó a postergar los plazos de los acuerdos de liberalización comercial y de
armonización de aranceles, afectando aún más el desarrollo de los PSDI. Como ha
sostenido Salgado (1995), el Grupo Andino se encontraba a inicios de los ochenta
con un instrumento vital no definido, el AEC y la programación industrial desacre-
ditada. Aunque se habían logrado avances con iniciativas como el Programa Andino
de Desarrollo Tecnológico (PADT) y las operaciones de la CAF y del Fondo Andino
de Reservas, la poca efectividad de las negociaciones en los temas considerados prio-
ritarios resentía el proceso de integración.
Sin embargo, el hecho que hasta mediados de los años setenta se avanzara en
algunas de las metas fijadas en el Acuerdo, como el desmontaje de restricciones y gra-
vámenes al comercio interno y la adopción de un Arancel Externo Mínimo Común,
originalmente fijado en una tasa promedio de 40%, generaron un efecto positivo en el
comercio intrasubregional. Esto se evidencia en el aumento de las exportaciones in-
trasubregionales, que aumentaron de 111 millones de dólares en 1970 a 613 millones
de dólares en 1976, representando este aumento una tasa de crecimiento promedio
interanual de 30,4%. Las preferencias otorgadas a los dos países de menor desarrollo
económico relativo fueron aprovechadas por Ecuador, nación que participó amplia-
mente en el intercambio; no así Bolivia que experimentó problemas para encontrar
nichos de mercado para sus exportaciones intrasubregionales. El mayor dinamismo
de las exportaciones correspondió a productos manufacturados no tradicionales, que
representaron el 69% del total (excluyendo combustibles) lo cual estaba en sintonía
con los objetivos perseguidos con el Acuerdo. El intercambio comercial entre los
países del área andina continuó su crecimiento, aunque a un ritmo más lento. En
1979 alcanzó la cifra de 1.066 millones de dólares y en 1981 el comercio multilateral
llegó a 1.238 millones de dólares, para una tasa de crecimiento promedio interanual
de 7,8%. Este último valor de intercambio comercial no sería superado sino hasta el
año 1990. El Gráfico 1 presenta los promedios móviles bianuales del comercio para
el período reseñado.
116
Gráfico 1: Promedios móviles bianuales comercio intracomunitario 1970-1981

1400
1200
1000
800
600
400
200
0 1972-73 1974-75 1976-77

1970-71
1 2 3 4 1978-79
5 1980-81
6
Mill. USD 129 187 475 719 874 1214
Fuente: Comunidad Andina (2006a). Cálculos del autor.
Adicionalmente, la participación del comercio intrasubregional en el total exportado

al mundo por los socios andinos se elevó levemente, al pasar de representar 2,1% en 1970
a representar 4,3% en 1981. Igualmente, en 1970, del total del comercio intrasubregional,
las exportaciones de Colombia representaron aproximadamente un 47%; las respectivas
de Venezuela aproximadamente un 23%; Perú participaba con un 18%; Ecuador y Boli-
via con 8% y 4% respectivamente. En 1981, las participaciones de las exportaciones co-
rrespondientes en el comercio intrasubregional total fueron: Colombia: 36%; Venezuela:
29%; Perú: 20%; Ecuador: 11%; Bolivia: 4%. Estos datos evidencian una evolución del
comercio intrasubregional, donde las exportaciones venezolanas, peruanas y ecuatoria-
nas ganaron participación a expensas de la participación relativa de las exportaciones
colombianas, mientras que Bolivia no logró alterar la participación de sus exportaciones
en el comercio intrasubregional (Covarrubias, 2004).
Hacia comienzos de la década de los años ochenta, resultaba evidente el incum-
plimiento de las metas fijadas por el Grupo Andino en materia de liberalización del
comercio y establecimiento de una política arancelaria común. Reflejo de ello lo
representan los Protocolos de Lima y de Arequipa, aprobados en 1976 y 1978 respec-
tivamente, mediante el cual se ampliaron los plazos para el cumplimiento de algunas
obligaciones. La inviabilidad de los PSDI, provocada por una política que intentó or-
ganizar la producción a escala subregional orientada por criterios fundamentalmente
administrativos y de equidad, terminó teniendo un efecto contrario sobre el resto de
los intercambios, pues los productos que eran seleccionados para ser objeto de los
programas eran excluidos del universo de productos susceptibles de apertura comer-
cial. Actuando a la vez como causa y efecto de la significativa merma del comercio
intraregional andino, se inició una tendencia regresiva y unilateral entre los países
miembros del Acuerdo, derivando en la suspensión del programa de liberalización
y su sustitución por un sistema de restricciones del tipo “comercio administrado”.
117
Las restricciones cuantitativas y cualitativas impuestas provocaron una reducción

drástica del ámbito del comercio recíproco, especialmente en lo atinente a las todavía
incipientes exportaciones de productos manufacturados no tradicionales. Junto con
el deterioro del comercio intrasubregional se abandonaron también de manera defi-
nitiva los PSDI conjuntos. Adicionalmente, los países comenzaron a modificar unila-
teralmente algunas políticas comunitarias como el régimen común de tratamiento a
las inversiones extranjeras.
2. Conclusión de una Etapa (1982-1989)
A los problemas técnicos confrontados por el Grupo Andino a comienzos de la

década de los ochenta se sumaría la crisis de la deuda externa, cuyo estallido y pos-
terior propagación en 1983 afectó seriamente el comercio intrasubregional, al estar
vinculada con inestabilidad macroeconómica y recesión. El comercio intrasubregio-
nal en 1982, por un valor de 1.183 millones de dólares, cayó el siguiente año hasta
753 millones de dólares, experimentando un retroceso de 36%. En 1986 el comercio
recíproco registró una cifra de 655 millones de dólares, la cual representaba aproxi-
madamente los niveles de comercio intrasubregional del año 1976. Otro indicador
del estancamiento sufrido se refleja en el hecho que en 1986 la participación de este
comercio en el total de exportaciones de los países miembros había retrocedido le-
vemente a 3,5% con respecto al mismo indicador en 1981 de 4%. Posteriormente,
el comercio intracomunitario se recupera ligeramente para alcanzar en promedio
los 1.000 millones de dólares en el período 1988-1989, aún por debajo del máximo
histórico de 1980 (Covarrubias, 2004). El Gráfico 2 muestra los promedios móviles
bianuales correspondientes a este periodo.
En cuanto a la estructura de las exportaciones respecto al total intrasubregional,
en 1989 se distribuyó de la manera siguiente: Colombia: 30%; Venezuela: 29%; Perú:
19%; Ecuador: 17%; Bolivia: 5%. Estos datos, comparados con los similares de 1981,
evidencian el sostenimiento de las participaciones respectivas en el comercio intra-
subregional de Venezuela y Perú, aumenta en un punto porcentual la participación
de Bolivia y se incrementa significativamente la participación de las exportaciones
ecuatorianas. Los incrementos de participación en el comercio de estos países se pro-
ducen a expensas de la pérdida de participación de las exportaciones colombianas.
Las cifras reflejan que, más allá de su inicio promisorio, el ambicioso programa de
integración regional andino comenzó a reflejar serias limitaciones. Rodríguez (1994)
considera que tal vez resultaba inevitable que estos esfuerzos fracasaran, pues la bús-
queda de la integración era acompañada con políticas económicas que, paradójica-
mente, hacía inviable la integración. Esto ocurrió así, pues la integración se entendió
como la continuación de la política de sustitución de importaciones, que ya mostraba
signos de agotamiento debido a la estrechez de los mercados internos. En general,
118
resultó inconsistente la ampliación del mercado subregional amparado en un esque-

ma de industrialización planificada, cuya consolidación dependía del mantenimiento
de altos niveles de protección frente a la competencia extraregional. Por lo demás,
imperaba una visión que seguía privilegiando los mercados internos y la protección
de la producción nacional.

Gráfico 2. Promedios móviles bianuales comercio intracomunitario 1982-1989
1200
1000
800
600
400
200
0
1982-83
1 1984-85
2 1986-87
3 1988-89
4
Mill USD 998 774 777 1006
El estancamiento del proceso de integración presionó hacia la búsqueda de un re-

planteamiento del AIR, en función de adaptarlo a las realidades económicas impe-
rantes. La suscripción del Protocolo de Quito en 1987 devino en una solución parcial
a esta disyuntiva, pues permitió la reducción de las exigencias del Acuerdo original.
Mediante este Protocolo la adopción del AEC quedó sin plazo y se continuó con el
esquema de “comercio administrado”. Igualmente, la armonización de las políticas ma-
croeconómicas se mantuvo como objetivo indefinido en el tiempo. Se desmantelaron
los mecanismos de los PSDI, haciéndolos virtualmente inoperantes, sustituyéndolos
por la instrumentación de políticas de complementación industrial entre dos o más so-
cios. Este último aspecto es relevante porque supuso, además, el abandono del estricto
multilateralismo inherente a la integración, propiciando los más flexibles acuerdos bi-
laterales. Paradójicamente, como lo apunta Rodríguez (1994), el Protocolo de Quito, a
pesar de sus restricciones nominales, dotó al Grupo Andino de un instrumento mucho
más flexible para la cooperación económica entre sus miembros. Por esta razón, signi-
ficó el preámbulo de un nuevo enfoque de integración económica, expresado abierta-
mente a lo largo de toda la década de los noventa.

119
3. Políticas de ajuste macroeconómico y reformas
La aplicación de las políticas de ajuste o programas de estabilización y reforma segui-

dos por la mayoría de los países latinoamericanos, especialmente desde finales de los años
ochenta y comienzos de los noventa, se planteó como un objetivo dirigido a insertar efec-
tivamente a la región en la economía mundial y a encauzarla hacia un modelo económico
de crecimiento de largo plazo sostenido. Para ello, se le otorgó un papel central a políticas
económicas que permitieran e incentivaran la operación eficiente de los mercados de
factores y de productos tanto en el ámbito nacional, como, de manera importante, en el
entorno internacional. La tradicional tarea de gestión e intervención de los gobiernos en
la actividad económica se intentó dejarla a un lado ó reducirla al mínimo, en el entendi-
do que las fuerzas del mercado operando en una economía estable y predecible harían
retornar las altas tasas de crecimiento a América Latina. Aspectos importantes de estas
políticas reformistas lo constituyeron: la apertura comercial, fundamentalmente mediante
la disminución significativa de los aranceles al comercio internacional, la liberación de
los precios de bienes y servicios anteriormente controlados o subsidiados, acompañados
de liberalización de las tasas de interés y el tipo de cambio. Se gestionó una reducción
importante de los déficits fiscales, junto con la aplicación de políticas monetarias restricti-
vas. Se procedió a la reestructuración del sistema financiero y del sistema tributario, a la
aplicación de una reforma laboral, al refinanciamiento de las deudas públicas y privadas
externas, junto con una política de privatización y desregulación de los servicios públicos,
especialmente las telecomunicaciones.
Desde la perspectiva de haber transcurrido quince años de aplicación de las re-
formas surgen algunas conclusiones producto de una gran cantidad de análisis al
respecto. Tomado como referencia el estudio de Moguillanski y Bielschowsky (2000)
se mencionarán las más relevantes. En primer lugar, los agudos desequilibrios ma-
croeconómicos y un alto grado de incertidumbre sirvieron de telón de fondo en la
mayoría de los países, con la notable excepción de Colombia y Costa Rica, para la
aplicación de las reformas. En segundo término, éstas se vieron favorecidas por la
liquidez del mercado financiero internacional, permitiendo así una fuerte afluencia
de capitales externos de corto y largo plazo, favoreciendo la expansión del crédito y
estimulando la demanda. Tercero, las políticas reformistas, aunque tenían similares
características en todos los países, en algunos casos se aplicaron simultáneamente,
como en Argentina o Perú en 1990, mientras que en otros el proceso se desarrolló
lentamente y con diferente secuencia, lo que dificultó su maduración integral, por
ejemplo en Bolivia. Por último, la apertura comercial generó un nuevo marco ins-
titucional para los agentes económicos, reorientando la toma de decisiones para la
inversión en bienes transables, estimulando la oferta de exportaciones, y en bienes
no transables, estimulando la oferta interna. Además, la liberalización financiera per-
mitió la adopción de un marco objetivo para evaluar la rentabilidad de los proyectos
120
de inversión, dependiendo del tipo de empresa y sector.

La reactivación del flujo de inversiones por la vía tanto del incremento de la tasa de
inversión doméstica pública y privada, como por el incremento de la IED, hacía suponer
que efectivamente la región se encaminaba a lograr altas tasas de crecimiento de su PIB.
En realidad, el desempeño económico de América Latina durante la década de los no-
venta, si bien exhibió una franca recuperación con respecto a la década inmediatamente
anterior, la llamada “década perdida”, no fue todo lo deseable que pudiera ser. La tasa
promedio de crecimiento del PIB latinoamericano 1990-1997 de 3,3%, exceptuando a
Chile, cuya economía logró crecer a una tasa de 7,2% para el periodo, fue insatisfactoria.
En efecto, no alcanzó el promedio máximo histórico de la región del 6% conseguido entre
1965 y 1980; no estuvo al nivel de las tasas de crecimiento del Este Asiático, las cuales
han llegado a ser el punto de referencia; y no es la tasa mínima requerida para reducir
significativamente la pobreza, de acuerdo a los parámetros del Banco Mundial.
Parte del problema se debió a las inconsistencias en los programas de estabilización,
provocados por los desequilibrios internos y externos que siguieron manifestándose du-
rante la década de los noventa. La muy utilizada política de estabilización de los precios
por la vía del anclaje del tipo de cambio generó en algunos países presiones hacia arriba
de la tasa de interés, lo cual incentivó la entrada de capitales externos de corto plazo. La
consiguiente caída del tipo de cambio real tuvo el efecto de perjudicar las exportaciones
y estimular las importaciones, al tiempo que deprimía la inversión. Para Moguillanski y
Bielschowsky (2000) la caída de las inversiones es un efecto típico que ocurre después de
aplicarse reformas macroeconómicas porque se ven sometidas al clima de incertidumbre
generado por la transición, aunada a la desinversión que se produce en el nivel de las
empresas poco competitivas que salen del mercado. Pero, sí el programa es coherente y
consistente, le sigue otra etapa caracterizada por el aumento de la inversión, canalizada
ésta sobre todo a través de la reorientación exportadora, aprovechando la apertura de
los mercados y mediante el reposicionamiento estratégico de las empresas, especialmente
las transnacionales. La tercera etapa representa la consolidación de un flujo de inversión
estable dirigido hacia los sectores industriales más competitivos. Excepto Chile, ningún
otro país latinoamericano logró en los noventa consolidar un modelo económico que
garantizara un alto coeficiente de inversión sobre el PIB.
Respecto a las particularidades del proceso de reformas macroeconómicas de los países de
la Comunidad Andina cabe acotar que comenzaron a principios de los noventa, salvo en Bo-
livia donde a mediados de los ochenta se instrumentó un programa de estabilización dirigido
a detener la hiperinflación, y continuaron hasta mediados de los años noventa. En todos los
países del área andina, en algún momento la aplicación de las reformas sufrió contratiempos.
La política de liberalización comercial cumplió dos objetivos básicos. Por una parte, estimular
el crecimiento de las exportaciones, apalancándose en las demás reformas. Por otra, propiciar
un regionalismo abierto en contra del regionalismo cerrado y proteccionista que era la prácti-
ca común. Estas políticas, aunque similares en todos los países socios, fueron instrumentadas
de manera diferente en cuanto a la eliminación de restricciones cuantitativas y cualitativas, así
121
como en su aplicación gradual en el tiempo. Adicionalmente, la reestructuración alcanzó una

visión más amplia, al permitir la existencia de acuerdos comerciales bilaterales dentro de la
subregión o fuera de ella, como los consignados a comienzos de los noventa entre Colombia y
Venezuela y el ALC firmado entre Colombia, Venezuela y México, en lo que se conoce como
el Grupo de los Tres (G3).
La disminución de restricciones se hizo efectiva en los cinco países miembros del
Acuerdo. En el caso de Venezuela, Rodríguez (1994) observa que en 1988, un año
antes de la instrumentación del programa de ajuste estructural, el arancel máximo a
las importaciones se situaba en torno al 135% y el arancel promedio en 37%; en 1992
el arancel máximo se correspondía con un 20% y el arancel promedio era de 12%.
En Colombia se transformó un régimen dependiente de restricciones cuantitativas
a uno basado en aranceles. Se reemplazó la restricción cuantitativa que suponía la
licencia previa de 60% de las posiciones arancelarias en 1989 a 2,5% de las posiciones
arancelarias en 1991. Adicionalmente, el nivel promedio de los aranceles nominales
cayó de 27% en 1990 a 11,8% en 1992 y las tasas promedio de protección efectiva
disminuyeron de 66,9% en 1990 a 34% en 1991 (Rajapatirana, 2000). Antes de la
aplicación de las reformas, Ecuador sostenía un arancel promedio de 53%, en 1995
dicho arancel se situaba en 11,2%. Adicionalmente, el rango de aranceles pasó de
un 0-120% a 15-25% y la cobertura de las restricciones cuantitativas de 100% a 0%
(Gutiérrez, 1998). En lo que respecta a Perú, la liberalización comercial supuso la
reducción del arancel máximo de 108% en 1990 a un 25% en 1993. El arancel prome-
dio disminuyó de un 66% a un 18% en el mismo período. Bolivia exhibía un arancel
máximo para sus importaciones de 150% en 1985, el cual se había reducido a 10% en
1993. El arancel promedio pasó de un significativamente bajo 12% a 7% en el mismo
período (Ffrench-Davis, 1999).
Además de la reducción drástica de los aranceles máximos y promedios, se hicieron
esfuerzos para eliminar las barreras no arancelarias. Así, en 1996 Bolivia había elimi-
nado casi todas las restricciones no arancelarias, exceptuando sólo 12 restricciones
relacionadas con productos vulnerables. Colombia disminuyó a 27 las restricciones,
relacionadas con productos vulnerables y exigencias sobre compras nacionales. Perú
aplicaba restricciones a 22 productos vulnerables y Venezuela a 42. Por otra parte,
Colombia y Venezuela reforzaron su acceso a los mercados internacionales al incorpo-
rarse como miembros a la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1994. En
consonancia con estas reformas, el Acta de Barahona de 1991 constituyó una expresión
concreta de un nuevo impulso a los mecanismos de integración comercial subregional.
Se estableció el inicio de una Zona de Libre Comercio a partir del 1 de enero de 1992,
definiéndose un AEC en cuatro niveles: 5, 10, 15 y 20%, según el grado de elaboración
de los productos. Las dificultades para alcanzar en lo inmediato este acuerdo conlle-
varon a que Perú solicitara suspender sus compromisos en relación con el programa
de liberalización y de AEC, en principio hasta diciembre de 1993. Ecuador y Bolivia
también tuvieron inicialmente dificultades para sostener el esquema planteado. En la
122
práctica, la Zona de Libre Comercio Andina quedó activada en febrero de 1993, cuan-
do Bolivia, Ecuador, Colombia y Venezuela terminaron de eliminar sus aranceles y
abrieron recíprocamente sus mercados, manteniendo sus propios aranceles frente a
terceros. Perú sólo se incorporó a dicha Zona en 1997, pero prontamente alineó sus
políticas arancelarias con el resto de sus socios y terminó de completar su programa de
desgravación a finales de 2005. Aunque se trataba de una unión aduanera imperfecta,
no obstante significó un gran adelanto.
Junto con las políticas arancelarias se incorporaron instrumentos complementa-
rios reguladores del mercado interno andino. Desde mediados de los años noventa
cuando fueron establecidos se ha avanzado bastante en su implementación. Destacan
entre ellos la Nomenclatura Comunitaria y la Valoración Aduanera, el Régimen de
Origen y las Normas Técnicas. También existe una normativa que regula los de-
rechos antidumping, tanto para el caso cuando las importaciones objeto de dumping
provengan de otro país comunitario, así como con respecto a las importaciones origi-
narias de un tercer país. Igualmente, rige un sistema especial de franjas de precios y
aranceles variables para un amplio conjunto de rubros agrícolas, mediante los cuales
los países miembros de la CAN buscan proteger su producción agrícola de los efectos
de las variaciones de precios y de los subsidios en los mercados internacionales de
esos productos (Baumann et. al, 2002).
4. Las reformas y su impacto en la integración (1990-1997)
En general, la aplicación de reformas propició que los países de la CAN pudieran salir
rápidamente de la fase de caída de las inversiones, mientras las empresas y los sectores
industriales nacionales reajustaban su capacidad productiva y delineaban sus estrategias
para poder competir en un mercado ampliado y sujeto a otras condiciones. Las estrate-
gias se orientaron a racionalizar la gestión empresarial, con el objeto de lograr eficiencia
en los costos de producción y hacer uso de la capacidad ociosa. Parte de los aumentos de
eficiencia se produjeron por la vía de la modernización del aparato productivo, mediante
la incorporación de nueva maquinaria y equipos. Este proceso se vio reforzado con las in-
versiones realizadas por las empresas transnacionales, para aprovechar las nuevas opor-
tunidades y generar economías de escala entre sus diferentes plantas de la subregión. La
repercusión del incremento de las inversiones se observa en los datos del Cuadro 1. La
evolución del coeficiente promedio de inversión doméstica sobre el PIB de una etapa pre-
rreforma (1985-1990) comparado con el respectivo a una etapa postreforma (1995-1997)
muestra que Bolivia, Colombia y Perú experimentaron un incremento apreciable de este
coeficiente, mientras el de Venezuela aumentó sólo ligeramente. El coeficiente de Ecua-
dor disminuyó, aunque no de forma significativa. El comportamiento de la IED conjunta
de la Comunidad Andina, aunque irregular, mostró también signos de recuperación. La
IED de 2.364 millones de dólares, alcanzados en 1991, luego de dos años de caída relati-
123
va se recuperó hasta elevarse a 9.335 millones de dólares en 1996.

Cuadro 1: Coeficiente de inversión sobre el PIB. Países de la CAN
PAIS PREREFORMA POSTREFORMA
(1985-90) (1995-97)
BOLIVIA 11,9 17,9
COLOMBIA 17,9 21,5
ECUADOR 19,5 18,6
PERU 20,4 24,4
VENEZUELA 16,7 17,3
Fuente: CEPAL (2001)
El aprovechamiento de las ventajas brindadas por un entorno macroeconómico

menos incierto, en el contexto de la política de liberalización comercial, impactó fa-
vorablemente sobre el comportamiento de los flujos de comercio intracomunitarios
durante el periodo 1990-1997. El dinamismo del comercio se refleja en la cuadruplica-
ción de las exportaciones, las cuales pasaron de 1,3 mil millones de dólares en 1990
a 5,6 mil millones en 1997. Al respecto, el Gráfico 3 presenta los promedios móviles
bianuales para este periodo.

6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1
1990-91 2
1992-93 3
1994-95 4
1996-97
Mill USD 1563 2547 4115 5161
Fuente: Comunidad Andina (2006a). Cálculos del autor
Por su parte, la tasa de crecimiento promedio anual de 21% de las exportaciones

de la CAN fue comparativamente mayor que la registrada para el total de las exporta-
ciones de América Latina y el Caribe (alrededor de 16%); que las observadas para el
124
Mercado Común Centroamericano (MCCA) de cerca de 13% y las registradas para

el Mercado Común del Caribe (CARICOM) de 12% aproximadamente; sólo fue lige-
ramente inferior a la variación experimentada por las exportaciones del Mercosur de
aproximadamente 22% (Gráfico 4). Otro indicador de la profundización del comercio
intracomunitario fue el aumento porcentual de las exportaciones dentro del AIR en
los totales de sus exportaciones mundiales y latinoamericanas respectivamente. Las
exportaciones intracomunitarias pasaron de representar 4,2% en 1990 hasta alcanzar
11,8% en 1997 con relación al total de sus exportaciones al mundo. Con respecto al
total exportado hacia América Latina, éstas pasaron de representar 28,6% en 1990 a
representar 49,9% en 1997 (Gráfico 5).
Gráfico 4: Tasa de crecimiento de las exportaciones de AIR latinoamericanos 1990-1997
22%
12%
Mercosur
CARICOM
13% MCCA
ALC
CAN
16%
21%
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Fuente: Cepal (1998). Cálculos del autor.
Durante este período, Colombia y Venezuela siguieron siendo los países líderes con
relación al valor del comercio intrasubregional total. En 1997, los porcentajes de par-
ticipación revelaban que Venezuela había sostenido su porcentaje (37%) mientras que
Colombia había recuperado terreno al representar sus exportaciones un aproximado
de 38% del total. La recuperación de la participación colombiana se debió a la leve
caída relativa de la participación ecuatoriana que disminuyó a 11% y a la más signifi-
cativa disminución de la participación de Perú, que sólo alcanzó aproximadamente 9%
del total; Bolivia permaneció con su participación más o menos constante en alrededor
de 5%. Desde la perspectiva del desempeño de sus balanzas comerciales, Venezuela
y Bolivia lograron superávit en todos los años considerados, mientras que Colombia
experimentó un comportamiento errático, con años de déficit y superávit. Ecuador tuvo
déficit continúo desde 1994, mientras que la situación más desfavorable fue para Perú,
con registró de déficit para todo el periodo considerado. Los problemas de déficit hasta
cierto punto revelan que la apertura comercial tuvo un efecto dual; pues al mismo tiempo
125
de alentar las exportaciones, también incentivó las importaciones. Así, el mayor ritmo
de crecimiento de las importaciones bolivianas, aunque exhibió superávit en su balanza
comercial intracomunitaria, derivó en una reducción importante de su margen de cober-
tura de sus importaciones. Esta situación se repite de manera menos problemática para
Colombia y Perú, mientras que en el caso de Venezuela y Ecuador sus ingresos petroleros
les permitieron manejar con cierta holgura la cobertura (Comunidad Andina, 1999).
Gráfico 5. Porcentaje sobe el total de las exportaciones

intracomunitarias: Mundo y América Latina 1990-1997
50%
12%
CAN/ALC
CAN/Mundo
29%
4%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fuente: Baumann, Bustillo et. al (2002) con base en datos de CEPAL.
Si se analiza el comportamiento del PIB, existe alguna evidencia empírica, como la

presentada por Aguayo, Expósito y Portillo (1998), de un impacto favorable de las re-
formas sobre los flujos comerciales intracomunitarios durante 1990-1997, aunque obvia-
mente la vinculación es indirecta. Al relacionar la apertura comercial con el crecimiento
económico de la CAN durante el período 1987-1996, se constata una correlación positiva
entre ambas variables. Efectivamente, cada uno de los países miembros del AIR experi-
mentó tasas de crecimiento promedio del PIB positivas, aunque moderadas, en todo caso
fueron inferiores a sus tasas promedio máximas alcanzadas en la década de los setenta.
El desempeño económico se situó en un rango entre 3% y 4,5% para Ecuador, Bolivia
y Colombia; Perú experimento la más alta tasa de crecimiento de la subregión con un
promedio de 6%; el peor desempeño correspondió a Venezuela, que apenas alcanzó a
sostener un crecimiento de su PIB de aproximadamente 2% interanual. Mucho mejor fue
el comportamiento de las exportaciones, pues todos los socios andinos exhibieron tasas
de crecimiento por encima de 5% promedio interanual. Destaca el caso de Perú que, de
manera similar a experimentar la más alta tasa de crecimiento, sus exportaciones crecie-
ron al ritmo promedio más alto, en 9,1% (Gráfico 6).
126
Gráfico 6: Tasas de crecimiento 1990-1997 del PIB y de las exportaciones

10
9,1
9
7 6,6
6 6,1
6 BOL
5,5
5,3
COL
(%) 5 4,5 ECU
3,8 PER
4
VEN
3,1
3
1,9
2
0
Var. PIB Var. Export.
Fuente: Banco Mundial (1999)
El examen de la estructura productiva de las exportaciones intracomunitarias para

el período analizado revela que éstas son esencialmente bienes manufacturados. Esto
contrasta con el hecho que las exportaciones destinadas al resto del mundo por parte de
los socios andinos continuaron teniendo un sesgo bastante apreciable hacia los productos
primarios, cuyo incremento ocasional no se debe a incrementos paralelos en la producti-
vidad, sino a las fluctuaciones de los precios internacionales de los productos básicos.
Las exportaciones de productos manufacturados que en 1990 significaban alrededor
del 80% del comercio intracomunitario, habían incrementado su participación en 10%
adicional para 1997. Aun excluyendo los productos manufacturados de poco valor
agregado, el comercio intracomunitario tiene una proporción alta de bienes manufac-
turados de mayor valor agregado, los cuales se han incrementado del 43% al 58% en
el mismo período. Sobresale Colombia, donde este tipo de exportaciones representó
en promedio alrededor de 70% de sus exportaciones intracomunitarias. En el extremo
opuesto está Bolivia con menos de 10% en 1997. Para Colombia, Ecuador y Venezuela,
las exportaciones de manufacturas de mayor valor agregado crecieron más rápido en el
mercado intracomunitario que con respecto al resto del mundo durante la mayor parte
de la década de los noventa.
La diversificación de las exportaciones intracomunitarias es un efecto que se pro-
duce entre otros factores porque, como lo observa Ffrench-Davis (1999), este tipo de
acuerdos agregan un elemento compensatorio a la liberalización unilateral de las im-
portaciones; mucho más si el tipo de cambio se ha revaluado en el proceso, puesto
que estimula las exportaciones recíprocas simultáneamente con las importaciones re-
cíprocas. Los impulsos positivos al intercambio comercial y a la inversión se refle-
jan, además del obvio incremento del tamaño del mercado, en la facilitación de una
127
mayor especialización e industrialización, aprovechando las economías de escala y de

aglomeración. Por otra parte, los más seguros mercados subregionales, aprovechando
similitudes culturales y la vecindad, aceleran el surgimiento de nuevos productores y
comercializadores de exportaciones no tradicionales, sirviendo la curva de aprendizaje
asociada a la experiencia exportadora intraregional de plataforma para nuevas expor-
taciones internacionales. Esto fortalece el impulso a la competencia y la búsqueda de
aumentar las ventajas competitivas estáticas y dinámicas.
La dinámica adquirida por el comercio intracomunitario en su conjunto, basada de
manera significativa en bienes semielaborados y elaborados, implica hacerse la pregunta
de sí estos flujos han supuesto la creación neta o, por el contrario, la desviación neta de
comercio. A priori resulta poco probable la aparición de desviación de comercio dentro de
este AIR, dada la poca compatibilidad exhibida por las importaciones de los países socios
respecto a la estructura de sus exportaciones. La evidencia empírica parece corroborar
esta apreciación. El estudio de Creamer (2004) al respecto, concluye que el aumento de la
elasticidad ingreso total e intrasubregional de demanda de importaciones ex post es un buen
indicador de la existencia de creación neta de comercio. La elasticidad ingreso extrasubre-
gional de demanda de importaciones ex post no cambia significativamente con la apertura,
por lo cual no hay evidencia de desviación neta de comercio. El incremento del índice de la
intensidad de comercio y la propensión a exportar intracomunitariamente, así como el muy
limitado cambio a exportar extrasubregionalmente refuerzan esta conclusión. No obstante,
se da por entendido que más allá de la creación de comercio aún queda mucho espacio para
mejorar la eficiencia dentro del AIR por medio de una óptima asignación de recursos que
eleve las externalidades implícitas en el comercio intracomunitario.
5. La fatiga de las reformas
El retorno de algunos desequilibrios macroeconómicos a finales de la década de los

noventa y principios del siglo XXI en la mayoría de los países andinos, aunque de forma
menos virulenta a los experimentados en la década de los ochenta, reflejan un fenómeno de
fatiga de la primera etapa de reformas macroeconómicas. Como ha sostenido Ortiz (2003),
el avance de las reformas de primera generación en América Latina ha sido desigual tanto
entre países como en términos de los distintos tópicos de la agenda reformista. Se observa
que en el terreno de la liberalización comercial y del sector financiero se avanzó mucho más
rápido y eficazmente que en el campo de la privatización y la desregulación. Este último tó-
pico guarda relación con el retraso en la creación de un marco legal e institucional adecua-
do para operar una economía de mercado, así como en lo referente a instrumentar políticas,
especialmente microeconómicas y mesoeconómicas para fomentar la competitividad.
En general, las economías de los países andinos comenzaron a experimentar nuevos sig-
nos de vulnerabilidad económica, provocados tanto por efectos exógenos, atribuidos sobre
todo al débil comportamiento de la economía mundial, así como por efectos endógenos,
128
relacionados con la aplicación parcial, cuando no de su socavamiento, de algunas de las

políticas reformistas. Gavin y Hausmann (1996) han destacado que América Latina es una
región volátil, donde la desviación estándar de las tasas de crecimiento del PIB tiende a ser,
por término medio, alrededor del doble de las observadas en las economías desarrolladas.
Por esta razón, las crisis sistémicas producidas en el nivel internacional, particularmente
la inestabilidad en las relaciones de intercambio y de los flujos de capital, tienen un efecto
significativo en el crecimiento económico de la región. El otro componente de la volatilidad
es interno y se debe a las fallas de las políticas, especialmente las monetarias y cambiarias,
cuyo comportamiento errático también socava el ritmo de crecimiento económico.
La transmisión de las perturbaciones exógenas y endógenas al comportamiento
volátil del PIB se refleja, según Rodrik (2001), en dos fenómenos con importantes
consecuencias en las economías latinoamericanas. En primer lugar, refleja un patrón
cada vez más habitual en que los flujos financieros determinan el tipo de cambio real.
Si cae la entrada de flujos de capital se deprecia el tipo de cambio real. A un incremento
de la entrada de capitales, le sigue una apreciación del tipo de cambio real. Pero se ha
manifestado un hecho anómalo cuando junto a la apreciación se produce un deterioro
de la cuenta corriente, tal y como sucedió en México entre 1988 y 1994. En segundo
término, la volatilidad provocada por variables exógenas ha estado acompañada por
una inseguridad económica generalizada, especialmente debida a la declinación de la
protección del empleo, la incertidumbre del nivel de los salarios reales y la inestabili-
dad sistémica provocada por el divorcio entre los instrumentos de estabilización y la
economía real. En este contexto, frecuentemente se ha producido el efecto indeseado
de que las reformas orientadas al mercado pierden el necesario respaldo político.
Por esta razón, como lo sugieren estudios del BID (2001, 2002), las reformas es-
tructurales no pueden ser evaluadas exclusivamente al tenor de sus efectos en el cre-
cimiento económico; es necesario tomar en cuenta los aspectos sociales y de equidad.
Las autoridades encargadas de implementar las políticas reformistas deben tener claro
que lo prioritario es el mejoramiento del bienestar de los sectores pobres. Esto es así
porque las reformas no generadoras de bienestar entre los pobres derivan hacia el des-
contento social, haciéndolas insostenibles. Se deben mantener los esfuerzos por lograr
la estabilización macroeconómica, pues se ha demostrado que el crecimiento económico
resulta espurio cuando es inducido en un ambiente de desequilibrios. Pero dicho objetivo
no puede ni debe estar reñido con lograr una senda de crecimiento de largo plazo que
también eleve el ingreso per cápita y reduzca la pobreza. De allí que se haya puesto de
manifiesto la necesidad de una agenda para impulsar una segunda generación de refor-
mas. Estas se orientan a delinear políticas al nivel mesoeconómico y microeconómico
cuyo impacto se traduzca en elevar la productividad de los sectores industriales y, por
ende, su competitividad, propiciando que los países latinoamericanos puedan diversificar
aún más sus exportaciones y lograr una mejor inserción en los mercados internacionales.
Los cambios dirigidos a lograr instituciones eficientes permitirían la disminución de los
costos de transacción y de información, así como la mejora en la calidad de las políticas
129
públicas, facilitando de esta manera el desempeño de los mercados de bienes, servicios y

factores, pues generan un sistema de incentivos que favorece las actividades productivas,
desalentando la captura de rentas por parte de grupos económicos e individuos.
El desarrollo de infraestructura de transporte y de servicios, especialmente de telecomu-
nicaciones, también es un factor desencadenante de incentivos para mejorar la capacidad
exportadora de un país y volverlo más competitivo. De hecho, la posibilidad de establecer
redes de cooperación vertical y horizontal entre las empresas, fomentando así el aprovecha-
miento de externalidades relacionadas con la innovación, las economías de aglomeración
y las estrategias de mercado y distribución de los productos se logra, entre otros factores,
mejorando la calidad de la infraestructura, lo cual permite un mejor acceso a los mercados.
Esta capacidad se ve reforzada cuando también existen políticas orientadas a la capacitación
de recursos humanos pues las industrias con vocación exportadora, proclives de generar
clusters, generalmente lo logran contando con un capital humano que adapta los procesos de
difusión de tecnología y la aplicación de las mejores prácticas organizacionales.
En este contexto, actualmente los países comunitarios andinos no poseen el nivel de com-
petitividad relativa para que sus principales sectores industriales accedan sin mayores dificul-
tades a los exigentes mercados mundiales. La realidad es que los niveles de productividad
industrial no relacionados con la explotación de recursos naturales son, por término medio,
muy inferiores a los de otras economías. Como lo documenta Ramos (2000), una empre-
sa colombiana de la confección y el calzado con más de cincuenta trabajadores tiene una
productividad del 25% de otra de tamaño similar en los Estados Unidos, mientras que la
productividad de una empresa de menor tamaño es apenas de 10% a una similar en el país
norteamericano. Si se toma como referencia la información del World Economic Forum, las
naciones del área andina exhiben índices de competitividad muy alejados comparativamente
de Suiza, Estados Unidos, Finlandia, Singapur. También se sitúan por detrás de países de su
misma región como Chile, el mejor posicionado en América Latina, Costa Rica, México.
6. El comercio intracomunitario 1998-2006
La evolución errática del comercio intracomunitario durante el período 1998-2006

encuentra parte de su explicación en el entorno interno al constatarse que práctica-
mente los cinco países han experimentado cambios políticos que han significado la
implementación de programas económicos con visiones contrapuestas sobre el modelo
de crecimiento y de desarrollo a seguir, igualmente representan perspectivas diferentes
sobre los alcances de la integración. De hecho, la salida de Venezuela de la CAN en el
2006 y su ingreso a Mercosur ha supuesto la intromisión de la visión política y geoes-
tratégica del gobierno venezolano en ambos acuerdos de integración. En el contexto
externo, a las secuelas dejadas por las crisis financieras, principalmente la del Este Asiá-
tico, ha seguido un periodo de recuperación de los flujos comerciales y de capitales en
el nivel mundial, reflejado en el incremento de los precios de los principales comodities,
130
particularmente el petróleo.
El desempeño errático queda reflejado en unos flujos comerciales cuyo valor en 1999
de 3.940 millones de dólares representaron una caída de 27,1% con respecto al mismo valor
de 1998 de 5.411 millones de dólares. Los años 2000 y 2001 representaron una recupera-
ción relativa, al situarse el mismo en 5.167 millones de dólares para el año 2000 y en 5.630
millones de dólares en el año 2001, con el cual se alcanzó un nivel equivalente e comercio
al del año 1997. No obstante, nuevamente los años 2002 y 2003 significaron un retroceso,
pues los valores respectivos fueron 5.227 (una disminución de 7,2% respecto al 2001) y
4.940 millones de dólares, con una caída relativa de 5,5% comparado con el 2002. Los años
2004 y 2005 se corresponden con una nueva recuperación. En el Gráfico 7 se presentan
los promedios móviles bianuales del periodo. Respecto al año 2006, el dato provisional es
que el comercio intracomunitario alcanzó la cifra de 5.092 millones de dólares, haciendo la
salvedad que el mismo no incluye el comercio con la CAN por parte de Venezuela. En este
sentido, su crecimiento porcentual con respecto al 2005 sería de 12,4%.

9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1
1998-99 2
2000-01 3
2002-03 4
2004-05
Mill USD 4676 5399 5084 8388
Tanto la pérdida inicial del dinamismo relativo de los flujos comerciales intrasubregio-
nales así como su recuperación a partir del año 2004 está relacionado con el desempeño
del comercio bilateral entre Venezuela y Colombia, el cual ha fluctuado significativa-
mente en la última década. Dado que ambos países han respondido históricamente por
aproximadamente el 60-70% del comercio total intracomunitario estas fluctuaciones han
afectado el desempeño global de la CAN. No obstante, la salida de Venezuela del AIR
desde el 22 de abril de 2006 no parece haber afectado significativamente el crecimiento
del comercio bilateral y las cifras preliminares estiman que dicho flujo comercial haya
alcanzado los 3.900 millones de dólares al cierre del 2006.
Las fluctuaciones cuantitativas observadas en el valor del comercio intracomunitario
fueron impactadas por la aplicación de restricciones cualitativas a las importaciones desde
los países socios. Esta situación respondía al hecho que, como lo ha destacado Maldonado
131
(2003), cuando los países actores de un proceso de integración experimentan dificultades

económicas, suelen responder al entorno adverso con medidas restrictivas a las importa-
ciones. Entre estas medidas se cuentan la política cambiaria; la modificación unilate-
ral de los aranceles externos; el empleo de instrumentos de protección contingente
como el antidumping, los derechos compensatorios y las salvaguardas; y la utilización
con carácter ad hoc de condicionamientos fitosanitarios, zoosanitarios y técnicos. La
mayoría de estas medidas no tienen un asidero jurídico que las justifique de forma
consistente, se justifican en la medida que responden a la coyuntura de un entorno
económico desfavorable.
En un contexto interno caracterizado por el rebrote de medidas proteccionistas
disimuladas, sumado a un entorno externo de economía mundial en crecimiento
sostenido a partir del 2000, las tasas de crecimiento de las exportaciones de los países
andinos hacia el mundo y las tasas de crecimiento de sus exportaciones intracomuni-
tarias en el periodo 2000-2004, han reflejado parcialmente lo señalado anteriormente.
Se observa un relativamente bajo desempeño de las exportaciones de Colombia y
Venezuela tanto respecto al mundo como con respecto a las exportaciones dirigidas a
sus socios andinos. No obstante, el peso significativo que representó la ralentización
de este comercio en lo que respecta a la CAN, fue parcialmente compensado con
la dinámica de las exportaciones intracomunitarias realizadas por Perú, Ecuador y
Bolivia, países que además experimentaron un significativo crecimiento de sus expor-
taciones hacia el mundo (Cuadro 2).
Cuadro 2. Tasa de crecimiento 2000-2004 de las exportaciones: Mundo y CAN.

PAIS Mundo (%) CAN (%)
BOLIVIA 10,6 11,1
COLOMBIA 5,2 3,8
ECUADOR 10,9 8,3
PERU 13,9 12,1
VENEZUELA 2,8 6,8
Fuente: Comunidad Andina (2005). Cálculos propios.
Más allá de la explicación que sobre la dinámica de los flujos de comercio intrasu-
bregional arroja el comportamiento de las tasas de crecimiento de las exportaciones de
los países andinos, importa definir qué tan relevante es el comercio intracomunitario
de cada uno de estos países en el flujo de sus exportaciones totales. En este sentido, la
información que se presenta en el Cuadro 3 muestra la evolución 1990-2004 del por-
centaje de participación de las exportaciones intracomunitarias con relación al total de
132
sus exportaciones para cada uno de los países de la CAN. Resulta evidente que para
Bolivia, Colombia y Ecuador, el mercado intracomunitario andino se ha convertido en
un destino importante de sus exportaciones como porcentaje de la totalidad de éstas,
incrementándose significativamente para el periodo 1990-2004. Destaca Bolivia, cuyas
exportaciones hacia la Comunidad Andina de su total exportado se han triplicado en
quince años. Igualmente Colombia ha aumentado de manera importante el peso rela-
tivo de sus exportaciones hacia la CAN, con la propiedad de ser el socio andino con el
mayor flujo de comercio, de aproximadamente 40% del total en el 2004. Es similar el
caso de Ecuador, país que en tres lustros ha logrado prácticamente doblar su comercio
intracomunitario. Por otra parte, Venezuela ha incrementado el peso relativo de sus ex-
portaciones hacia la CAN como porcentaje de su total, pero la cifra, cercana al 7%, no
es muy significativa, a pesar que este país contribuyó en el 2004 con aproximadamente
el 30% del flujo comercial intracomunitario. Finalmente, Perú ha seguido colocando
alrededor de 6% de sus exportaciones con respecto a su total exportado; con un peso
relativo de su comercio intracomunitario de aproximadamente 10% se erige como el
socio andino para el cual su comercio intracomunitario no ha tenido, en términos por-
centuales, un incremento importante.
Cuadro 3. Exportaciones hacia la CAN como porcentaje del total. 1990 y 2004
PAIS 1990 (%) 2004 (%)

BOLIVIA 7,2 22,5
COLOMBIA 5,3 19,4
ECUADOR 6,9 12,0
PERU 6,4 6,5
VENEZUELA 2,8 6,7
Fuente: CEPAL (2003). Comunidad Andina (2005). Cálculos propios
Con la recuperación de los flujos comerciales en los tres últimos años, cabe pre-
guntarse si el nuevo dinamismo ha tenido un impacto positivo en las tasas de creci-
miento del PIB de los cinco países subregionales andinos. Sin necesidad de establecer
un análisis econométrico riguroso, las cifras del Cuadro 4 corroboran que probable-
mente exista una correlación positiva entre incremento de las exportaciones e incre-
mento del PIB. En efecto, salvo por el caso particular de la economía venezolana, que
experimentó una fuerte caída de su PIB en los años 2002 y 2003, como respuesta a la
grave crisis política que la afectó, tanto esta economía a partir del año 2004, como el
resto de las economías andinas desde 2002 reflejan tasas de crecimiento positivas. Por
supuesto, existen otros factores detrás del crecimiento del PIB independientemente
133
del crecimiento que alcancen las exportaciones, pero la relación parece consolidada
más allá de la magnitud y composición del efecto. Cabe preguntarse también si este
crecimiento se convertirá en un proceso sostenido o si, por el contrario, como ha
ocurrido en el pasado, los flujos de comercio se revertirán a cifras inferiores a los
máximos históricos, sometidas a una probable ralentización de la economía mundial
y a la volatilidad intrínseca que ha caracterizado a estos países durante alguna parte
de su desempeño económico.
Cuadro 4. Tasas de crecimiento del PIB de los países andinos 2002-2006

2002 2003 2004 2005 2006 (e)
BOLIVIA
2,4 2,8 3,6 4,6 4,5
COLOMBIA
1,9 4,3 4,0 5,5 6,0
ECUADOR
4,2 3,6 7,6 3,9 4,3
PERÚ
4,9 4,0 4,8 6,3 7,2
VENEZUELA -8,9 -7,7 17,9 9,3 10,3
COMUNIDAD
3,0 4,0 4,7 5,4 6,0
ANDINA*
Fuente: Comunidad Andina (2006b). BCV (2006). * Sin Venezuela.
7. La ampliación de las metas del Acuerdo
En aras de profundizar y mejorar no sólo el proceso de integración económica, sino

también el proceso de integración social y político la Comunidad Andina inició for-
malmente, hace aproximadamente una década, la ampliación de las metas del Acuer-
do. Además de los temas relevantes de comercio, el tratamiento de aspectos como la
mejora de la infraestructura de transporte, la capacitación de los recursos humanos,
la coordinación de los sistemas de seguridad social, las estrategias para un desarrollo
sostenible, el apoyo al desarrollo de las regiones fronterizas, entre otros, han surgido
como puntos álgidos dentro de una agenda permanente que busca fortalecer el Acuer-
do, dotándolo de la necesaria flexibilidad. Con esta orientación, desde el año 1997,
iniciando con el Protocolo de Sucre y continuando con las reuniones cumbres en los
años sucesivos, se realizaron una serie de adecuaciones institucionales importantes. La
ejecución de las decisiones provenientes de los dos órganos directrices máximos de la
Comunidad: El Consejo Presidencial Andino y el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores recaen desde esa fecha en la Secretaría General de la Comunidad Andina.
En el terreno de las decisiones comerciales, se recalcó el compromiso de abstenerse los
socios en cuanto a aplicar gravámenes o introducir restricciones a las importaciones de
bienes originarios de la subregión. Se reforzó el compromiso con respecto a no alterar
unilateralmente el AEC. Se retomó el objetivo de contar con un régimen común sobre
134
tratamiento a los capitales extranjeros y sobre aspectos relacionados con los derechos
de propiedad intelectual como marcas, patentes, licencias y regalías; todo ello aunado
a la implementación de un régimen uniforme para el tratamiento de las empresas mul-
tinacionales andinas. Por otra parte, se incorporó una normativa destinada a servir de
marco general para lograr la liberalización del comercio intrasubregional de los servi-
cios y se fijó como meta contar con un ALC completo para diciembre del año 2005
(Comunidad Andina, 2002a).
Adicionalmente, se decidió la constitución de un Consejo Asesor, conformado por
los Ministros de Economía y Presidentes de los Bancos Centrales, destinado a realizar
los esfuerzos conjuntos para lograr de forma gradual la armonización de las políticas
macroeconómicas, mediante la definición de los criterios de convergencia en materia
de inflación, deuda pública y déficit fiscal. En este orden de ideas, en reuniones de
los entes ejecutivos comunitarios, celebradas en los años 2000 y 2001, se estableció
el objetivo de reducir las tasas de inflación hasta niveles de un dígito, mediante el
desarrollo de metas fiscales comunes. Se aprobaron metas cuantitativas en cuanto
al déficit fiscal, el cual no debería exceder el 3% del PIB, y el saldo de la deuda pú-
blica externa más interna, que no podría sobrepasar el 50% del PIB al final de cada
ejercicio económico. Se estableció como meta para estos logros el final del año 2002,
aunque, transitoriamente, el límite indicado para el déficit fiscal podría alcanzar hasta
4% del PIB (Baumann, Bustillo et. al., 2002).
No obstante, sigue siendo evidente el incumplimiento de las normativas,
especialmente la no utilización de restricciones para-arancelarias, la falta en la debida
protección a la propiedad intelectual y diferencias en el tratamiento común de las
inversiones extranjeras. El logro de las metas orientadas a sintonizar las políticas
macroeconómicas, aunque ha conseguido avances, sigue siendo una materia pendiente
que presenta una serie de obstáculos difíciles de superar. Los problemas para conseguir
una efectiva coordinación macroeconómica se evidencian, entre otros aspectos, en la
falta de compensación sobre los diferenciales de tasa de inflación de los diferentes
países, la existencia de diferentes sistemas de seguridad social y de regímenes laborales
y diferencias en cuanto a la adopción del tipo de régimen cambiario.
En este sentido, si se toma como referencia el periodo 2000-2004 para evaluar el
cumplimiento de las metas macroeconómicas, se tiene que el objetivo de una tasa
de inflación de un dígito no fue cumplido por Venezuela para ninguno de los años
señalados. La economía boliviana experimentó problemas para sostener déficit fis-
cales inferiores a 4% de su PIB (de 3% a partir de 2002); igualmente el peso de su
deuda pública total externa más interna sobrepasó para el periodo de referencia el
50% de su PIB, situación que se repite, de forma menos drástica, con Ecuador. Los
dos países más próximos al cumplimiento del programa de acción de convergencia
macroeconómica han sido Colombia y Perú, pues experimentaron tasas de inflación
inferiores a un dígito, déficit fiscales no muy alejados de la meta de 4-3% del PIB y
el peso relativo sobre el PIB de sus respectivas deudas externas se mantiene inferior
135
a 50%, aunque no para todos los años y con cifras bordeando los límites estable-
cidos (Comunidad Andina, 2005). No obstante lo anterior, si se evalúa la conver-
gencia macroeconómica en los últimos tres años (2004-2006) para los cuatro países
que actualmente integran la CAN, los indicadores parecen mostrar avances signifi-
cativos en cuanto a armonización macroeconómica, particularmente en materia de
mantener tasas de inflación por debajo de un dígito. En el Cuadro 5 se presenta la
información pertinente.
Cuadro 5. Convergencia macroeconómica en los países que actualmente conforman la CAN 2004-2006
INFLACIÓN DÉFICIT FISCAL DEUDA PÚBLICA
(%) (%PIB ) (%PIB)
2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006

COLOMBIA 5,5 4,9 4,5 -2,8 -2,4 -1,6 40,6 31,4 28,0
PERU 3,7 1,4 1,1 -1,5 -1,0 -0,2 45,5 36,5 35,2
ECUADOR 2,0 2,1 2,9 1,2 1,0 -0,1 52,7 47,2 47,5
BOLIVIA 4,6 4,9 5,0 -5,9 -4,3 7,0 80,2 76,4 56,4
Fuente: Comunidad Andina (2006b).
El Protocolo de Sucre también introdujo en su articulado algunos objetivos sociales

y políticos dignos de mención. En el ámbito de las relaciones externas, se enfatizó la ne-
cesidad de mantener una vocería política común en lo que respecta a las relaciones con
otros sistemas de integración u otros países. Por otra parte, el reconocimiento que una
integración efectiva no se puede lograr sin el concurso de otros instrumentos atinentes
a los aspectos sociales y políticos, fue la visión compartida en el X Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores de marzo del 2003. En el mismo se acordó una nueva
orientación estratégica, sustentada en la consideración prioritaria y el impulso decidido a
la llamada Agenda Social Andina, abocada a posibilitar una más efectiva integración en
otros ámbitos diferentes, aunque estrechamente relacionados, con lo económico. En este
sentido, han tomado forma proyectos como: a) la actualización de la normativa sobre
política migratoria y libre circulación de personas con la meta de hacerla expedita; b) la
coordinación de los sistemas de seguridad social, con el fin de estándarizar los derechos
de los trabajadores migrantes; c) el reconocimiento recíproco de títulos profesionales,
con el objetivo de impulsar la integración del capital humano; d) el diseño de programas
comunes de educación y cultura con la orientación de fortalecer la identidad cultural.
En otros temas álgidos para el proceso de la integración, la Comunidad Andina ha
mostrado avances, al menos desde el punto de vista protocolar y declarativo. Se ha
impulsado una visión compartida sobre la necesidad de basar el desarrollo de los países
andinos en su sostenibilidad. A tal efecto, la CAN ha decidido plantear políticas y estrate-
gias que contribuyan a mejorar la calidad de vida de sus pobladores, incluyendo el apro-
vechamiento sostenible de los ecosistemas, el acceso al agua potable, el manejo integrado
136
de los recursos hídricos, enfrentar los efectos del cambio climático y la prevención de
desastres naturales. Esta estrategia involucra el desarrollo de una plataforma subregional
que canalice los esfuerzos y el financiamiento para la conservación y uso sostenible de la
biodiversidad. Además, supone enfocar los acuerdos de comercio con terceros dentro de
un esquema que le asigne prioridades al comercio para el desarrollo sostenible.El segun-
do tema se relaciona con la creación de Zonas de Integración Fronteriza (ZIF). Las ZIF
buscan promover la generación de condiciones óptimas para la integración y el desarrollo
fronterizo sostenible. Entre sus objetivos se cuentan el apoyo y fortalecimiento a las co-
lectividades locales, potenciando sus capacidades productivas, comerciales y culturales;
contribuyendo a profundizar los procesos nacionales de descentralización económica y
administrativa. Entre los proyectos enmarcados en esta estrategia se encuentra el desarro-
llo de los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) los cuales tienen como
objetivo la implementación de un sistema eficiente e integrado de gestión y control de los
tráficos bidireccionales que se canalizan por los pasos de frontera, evitando así problemas
como la duplicidad de trámites.
Un tercer punto de la agenda de prioridades de la CAN se refiere a alentar lo que
se ha denominado “Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia”, que
autoriza al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores a suspender la participa-
ción de un país miembro en donde se produzca una ruptura de la democracia. En
este sentido, existe la convicción en el seno del Acuerdo de que la gobernabilidad de-
mocrática es una prioridad insoslayable y es un elemento definitorio de la identidad
política de los países andinos. Ante las dificultades transitorias de gobernabilidad se
tiene previsto activar mecanismos que ayuden a la resolución de la situación de crisis
o de conflicto, vigilando el respeto de los derechos humanos y de las libertades fun-
damentales. El cuarto plan se refiere a instrumentar los mecanismos que propicien el
diálogo y la concertación de los intereses económicos, políticos, sociales y culturales,
mediante la participación de la sociedad civil organizada en el proceso comunitario
de toma de decisiones. Por ejemplo, los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral
Andinos, que son instituciones consultivas del Sistema Andino de Integración (SAI)
están facultados para presentar sus opiniones y puntos de vista a este órgano. El
SAI cuenta, además, con un mecanismo de tutela jurisdiccional de los derechos e
intereses de los ciudadanos que pueden acudir a éste para solicitar la anulación ante
el Tribunal Andino de Justicia de algún acto comunitario que lesione sus derechos
e intereses, o demandar el cumplimiento de alguna normativa andina, resultado de
haberse detectado su incumplimiento.
8. Las relaciones externas de la Comunidad Andina
La evolución de los flujos comerciales y de inversión extrasubregionales de la CAN,

tomando en consideración los últimos quince años a partir de los inicios de la apertura
137
comercial, revelan que éstos han tenido una dinámica caracterizada por el sostenimiento
de la influencia que en estos flujos tiene los Estados Unidos. Por otra parte, se puede
apreciar que los flujos comerciales con la anterior UE-15 (desde el 2004 UE-25, desde
el 2007 UE-27) representan la segunda opción de destino de las exportaciones del grupo
subregional. Llama la atención la poca participación relativa de los flujos comerciales que
sostiene la CAN con el Mercosur con quien cabría esperar se tuviera un comercio más
dinámico. También destaca la emergencia de nuevos países, como China, Canadá, Méxi-
co y Chile, en cuanto a proyectarse de manera relevante tanto como importadores de
productos andinos, así como exportadores hacia la CAN de bienes y servicios. Estas son
las relaciones comerciales externas más significativas que tiene en la actualidad la CAN,
representando en el 2005 aproximadamente el 65% tanto de sus exportaciones como de
sus importaciones extrasubregionales.
Las relaciones comerciales han fluido de forma paralela a las estrategias negociadoras
con otros bloques y países. En este sentido, la pérdida de una vocería única no ha sido
obstáculo para intentar alcanzar un ALC consensuado con la UE. No es este el caso de
las negociaciones con los Estados Unidos y con el Mercosur. En efecto, el apoyo a un su-
cedáneo del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) por parte de Colombia
y Perú, impulsando un ALC bilateral con los Estados Unidos, ha encontrado un fuerte
rechazo por parte del gobierno venezolano, que promociona la Alternativa Bolivariana
de las Américas (ALBA) ha ingresado de forma unilateral al Mercosur y finalmente tomó
la decisión de retirarse de la CAN. De manera que se presenta un escenario contradicto-
rio, donde se busca preservar los logros alcanzados en materia de la integración subre-
gional, en medio de un entorno de negociaciones unilaterales que amenazan socavar los
objetivos que justifican la existencia de la Comunidad Andina. Paradójicamente, Chile,
que formó parte de los países fundadores del llamado Pacto Andino y que luego se retiró,
ha negociado nuevamente su ingreso al bloque en calidad de miembro asociado.
Las exportaciones totales de la CAN se han elevado desde los 29.412 millones de
dólares en el año 1991 hasta los 100.868 millones de dólares en el 2005 experimentando
un crecimiento promedio del periodo de 7,2%. De estas exportaciones, 27.615 millones
de dólares correspondieron a exportaciones extracomunitarias en 1991 y 91.788 millones
de dólares en el 2005, experimentando una tasa de crecimiento promedio anual de 7,1%.
Por su parte, 1.797 millones de dólares correspondieron a exportaciones intracomunita-
rias en 1991, cifra que se eleva hasta 9.079 millones de dólares en 2005 (8,3% de creci-
miento promedio anual). En el 2005 las exportaciones extracomunitarias representaron
aproximadamente el 91% del total, mientras que las exportaciones intracomunitarias
representaron aproximadamente el 9% del total. De las exportaciones dirigidas hacia el
mundo, los principales destinos son: Estados Unidos, la UE-15, y el Mercosur. De forma
secundaria participan China, Japón, Canadá, México y Chile. El Gráfico 8 presenta las
tasas de crecimiento para el periodo 1991-1995 de las exportaciones totales, extracomu-
nitarias e intracomunitarias de la CAN. El Cuadro 6 muestra, en términos porcentuales,
la evolución de la estructura por países y bloques de las exportaciones de la CAN para
138
los años 2000, 2003 y 2006, haciendo la salvedad que en el caso de este último año se
trata de estimados y no se incluye a Venezuela. En estos datos se observa que los Estados
Unidos y la UE son el destino de aproximadamente entre 50-55% de las exportaciones
de la CAN y que los países como China, Canadá, México y Chile ya representan aproxi-
madamente el 15% de las exportaciones de la CAN. Cabe destacar que la salida oficial
de Venezuela de la CAN a principios de 2006 no ha supuesto que este país deje de ser un
destino importante de las exportaciones del grupo subregional, pues la cifra estimada de
2006 refleja que un 5,5 % de las exportaciones del AIR tienen como destino a este país.
Gráfico 8: Exportaciones de la CAN 1991-2005 (Millones de USD)

120000
100000
80000
Export
60000 1991
Export
2005
40000
20000
0
TOTAL CAN EXTRACOMUNITARIAS INTRACOMUNITARIAS
VAR (%) 7,2 7,1 8,3
Cuadro 6: Exportaciones de la CAN hacia principales destinos 2000, 2003, 2006

(Participación porcentual en el total)
PAIS/BLOQUE 2000 (%) 2003 (%) 2006 (%)*
ESTADOS UNIDOS 46,7 40,2 35,0
UE-15 9,8 15,2 13,6
MERCOSUR 4,0 2,2 4,9
CHINA 1,0 1,6 4,5
CHILE* 2,4 3,6
CANADÁ* 1,2 3,1
MÉXICO 1,2 1,6 1,7
JAPÓN 1,6 1,4

Fuente: Comunidad Andina (2005, 2006b). Cálculos del autor. * No incluye las exportaciones de
Venezuela. UE-25 desde 2004
139
Esta estructura de las exportaciones hacia el mundo, basada en productos de bajo

valor agregado, contrasta con las exportaciones de bienes y servicios de cierto valor
agregado característicos del comercio intracomunitario. La exportación hacia el mundo
de rubros primarios involucra el riesgo que supone la volatilidad de los precios de inter-
cambio. También refleja la incapacidad de participar en el mercado internacional dentro
de los segmentos más dinámicos. En este sentido, un estudio realizado por Benavente
(2002) clasifica los grupos de productos con mayor demanda en el mercado mundial.
Como cabe esperar, el mayor dinamismo corresponde a los bienes manufacturados
con alto y mediano contenido tecnológico (vidrio óptico, microcircuitos, computado-
res, medicamentos, aparatos ortopédicos, tinta de imprenta, aparatos eléctricos para
telefonía, transmisores-receptores), también a manufacturas textiles. La investigación
deja en claro que los países suramericanos están lejos de incrementar su participación
exportadora en los rubros más dinámicos del comercio global. La situación es un poco
diferente si el enfoque del análisis es el comercio intraregional sudamericano durante
la década de los noventa. Se constata que parte del significativo aumento de las expor-
taciones en la región de bienes manufacturados corresponden a grupos de productos
del ámbito de los más dinámicos. La subregión andina participa en el renglón de ex-
portación de medicamentos.
Desde la perspectiva de las importaciones, La CAN importó en 1991 22.880 mi-
llones de dólares, de los cuales 21.111 millones de dólares correspondieron a impor-
taciones extracomunitarias y 1.769 millones de dólares a importaciones intracomuni-
tarias. En el 2005 el monto total de las importaciones se elevó hasta 70.515 millones
de dólares, de los cuales 60.350 millones de dólares provinieron del resto del mundo
y 10.165 millones de dólares provinieron de los propios países comunitarios. En el
2005 la participación relativa de las importaciones extracomunitarias en el total fue
de aproximadamente, representando el restante 14% las importaciones intracomuni-
tarias. La tasa de crecimiento 1991-2005 de las importaciones realizadas por la CAN
fue de 5,3% mientras que las importaciones extracomunitarias y las intracomunitarias
experimentaron variaciones de 4,8% y de 9,6% respectivamente (Gráfico 9). Además
de las respectivas importaciones que los países miembros de este AIR realizan entre sí,
destacan como países y bloques importadores hacia la CAN: Estados Unidos, la UE-
15, Mercosur, China, Japón, México, Canadá y Chile. Es decir, las importaciones se
realizan mayoritariamente desde los países donde la subregión andina también coloca
sus exportaciones. Estados Unidos tradicionalmente ha mantenido una participación
entre 25-30% en las importaciones realizadas por la CAN y la Unión Europea un
margen entre 12-16%. Destaca el caso del Mercosur, bloque del cual se importa entre
10-12% del total realizado por la CAN, contrastando con al baja participación relativa
que tienen las exportaciones hacia ese bloque comercial. Igual que para el caso de las
exportaciones, donde países como China, México y Chile han emergido como im-
portantes mercados de destino, estos mismos países se han convertido en importantes
140
proveedores de bienes y servicios para el mercado de la Comunidad Andina, como

lo refleja el incremento sostenido de su participación relativa en las importaciones del
bloque subregional andino. El Cuadro 7 presenta la información pertinente para los
años 2000, 2003 y 2006.
Gráfico 9. Importaciones de la CAN 1991-2005 (Millones de USD)
80000
70000
60000
50000
40000
Import 1991
Import 2005
30000
20000
10000
0
TOTAL EXTRACOMUNITARIAS INTRACOMUNITARIAS
VAR (%) 5,3 4,8 9,6
Fuente: Comunidad Andina (2006a) y cálculos del autor.
Cuadro 7. Importaciones de la CAN desde principales fuentes 2000, 2003, 2006

(Participación porcentual en el total)
PAIS/BLOQUE 2000 (%) 2003 (%) 2006 (%)*
ESTADOS UNIDOS 32,0 25,1 23,1

UE-15 16,4 15,1 11,3
MERCOSUR 8,4 10,8 11,4
CHINA 2,5 5,4 8,1
CHILE* 3,6 3,7
CANADÁ* 1,6 1,7
MÉXICO 4,1 4,5 5,7
JAPÓN 4,4 4,1
Fuente: Comunidad Andina (2005, 2006b). Cálculos propios.
* No incluye las importaciones de Venezuela. UE-25 desde 2004
La balanza comercial de la CAN con respecto al mundo ha sido tradicionalmente

positiva. En el período 1991-2005 sólo es deficitaria en el año 1998. Este hecho lo
corrobora la tasa de crecimiento promedio anual más rápida de las exportaciones con
141
respecto a las importaciones de 7,2% frente a 5,3%. Si se analiza la estructura de déficit

y superávit con los terceros países y bloques comerciales para el periodo 2000-2004 se
evidencia un significativo superávit respecto a los Estados Unidos para todos los años y
un significativo déficit con respecto al Mercosur para todos los años. La balanza comercial
con la UE-15 muestra déficit en los dos primeros años, para luego revertirse en superávit.
Con respecto a China se ha tenido déficit en el periodo analizado durante todos los años.
Las importaciones desde China doblan y, en el año 2001, casi triplican las exportaciones
que realizó la CAN a ese país durante 2000-2004. El caso de México y Japón es muy
similar al de China, pues el flujo comercial con estos países es deficitario para todos
los años en magnitudes que doblan o casi triplican la diferencia entre exportaciones e
importaciones de la CAN (Comunidad Andina, 2005).
Si el análisis se concentra en los años 2005 y 2006 (con cifras estimadas para este
último año) y no se consideran ni las exportaciones, ni las importaciones de Venezuela,
el patrón de superávit con otros países y bloques se mantiene para el caso de los Estados
Unidos y la UE-25, y se agregaría Canadá. Se mantiene el patrón de déficit con Merco-
sur, China y México, aunque en el caso del bloque sudamericano se produce un déficit
menos pronunciado al existente cuando se incluía Venezuela, lo que hace suponer que la
importante magnitud deficitaria se debía en gran parte a las importaciones realizadas por
este país desde Mercosur. En el caso de Chile, los flujos comerciales son favorables a la
CAN en 2005 y 2006, revirtiendo la tendencia deficitaria de los tres años inmediatamente
anteriores (Comunidad Andina, 2006b).
En cuanto a la inversión extranjera directa (IED) captada por la Comunidad Andina,
desde mediados de la década de los noventa, proviene fundamentalmente de los países y
bloques con los cuales mantiene el mayor peso relativo de sus flujos comerciales. Existe,
pues, una alta correspondencia entre los flujos de bienes y los de inversión. La IED sos-
tuvo una tasa de crecimiento promedio interanual de aproximadamente 15% durante el
período 1993-2000, al pasar de 2.690 millones de dólares en 1993 a 9.125 millones de dó-
lares en el 2000 (Comunidad Andina, 2003a). En el año 1997 alcanzó un valor de 14.370
millones de dólares, para luego ralentizar un tanto. Durante el período 200-2004 la IED
se situó entre los 7.000 y los 9.000 millones de dólares, lo cual representó aproximada-
mente un 4% del PIB total de la subregión. Los sectores industriales de mayor captación
de IED fueron: petróleo y minería, transporte y comunicaciones y finanzas.
Si se analiza la IED de los dos últimos años, sin considerar la captada por Venezuela,
se tiene que 2005 se convirtió en un año record en IED al captar los países del bloque
andino 14.321 millones, igualando el mejor año que se había tenido de este tipo de in-
versiones. En el año 2006 la IED fue de 7.292 millones de dólares, lo cual significa que
las inversiones de los años 1997 y 2005 pueden considerarse atípicas. Aunque se puede
señalar que los flujos de inversión se han mantenido, fundamentalmente en los sectores
de petróleo, gas y telecomunicaciones, los obstáculos para realizar inversiones extranje-
ras, reflejados en la insuficiencia de políticas gubernamentales de desregulación, la rigidez
de la política impositiva, la inseguridad jurídica y la ineficacia de instituciones claves para
142
generar un buen clima de inversiones, siguen socavando el gran potencial con que cuenta
la subregión andina para ser un polo atractivo de inversiones extranjeras.
La participación como emisores de IED hacia la CAN de bloques y países muestra
un hecho singular. Estado Unidos siguió siendo durante el período analizado el princi-
pal inversionista para la subregión. Sin embargo, si se considera el bloque conformado
por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), contribuyendo con
22.5% (1993) y 29,1% (2000) de la IED, se observa que esta participación fue supera-
da, desde mediados de la década de los noventa, por la respectiva realizada desde la
UE-15. Este bloque comercial, cuya IED hacia la CAN apenas representó un 6,4% del
total en 1993, elevó paulatinamente su participación, representando un 33,6% del total
en el año 2000. Cabe destacar que este importante incremento se debió básicamente
al significativo aumento de las inversiones realizadas por un solo país: España. La na-
ción ibérica se ha convertido en el mayor inversionista de la UE-15 en la subregión,
superando a los países tradicionales (Alemania, Holanda, Francia y el Reino Unido).
Un recuento sucinto de la IED realizada por empresas españolas durante 1990-2000,
señala que éstas se realizaron fundamentalmente en sectores como la banca, los servi-
cios financieros y los seguros, con empresas como el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria
(BBVA) el Grupo Santander y MAPFRE. En el sector de la energía eléctrica y del
suministro de agua con empresas como Endesa y Aguas de Barcelona. En el área pe-
trolera y de gas, Repsol YPF y Gas Natural. En las telecomunicaciones, Telefónica. En
turismo y hotelería, Sol Meliá y NH Hoteles. En construcción y ferrocarriles, Draga-
dos y Ferrovial. En la subregión andina destacan las inversiones de BBVA, el Grupo
Santander, Telefónica y Repsol (Casilda, 2004).
Por su parte, el Mercosur también fue protagonista de una porción de la IED cap-
tada por la subregión andina, realizada, en este orden de importancia, por Argentina
y Brasil. Las inversiones del Mercosur se elevaron desde los 41 millones de dólares en
1993 hasta los 198 millones de dólares en el año 2000, alcanzando un valor máximo de
601 millones de dólares en 1998. La IED realizada por los propios países intracomu-
nitarios estuvo marcada por la estabilidad, aunque representando un bajo porcentaje
del total de IED captada. Esta inversión se situó en torno a los 100-150 millones de
dólares para el período considerado, excepto para el año 1998, cuando alcanzó un va-
lor máximo de 251 millones de dólares. Resalta el paulatino incremento experimentado
por la IED proveniente de Chile, representada fundamentalmente en inversiones en
Perú. En la primera parte de la década, las inversiones chilenas se situaron en torno a
los 150-300 millones de dólares y alcanzaron un valor máximo en 1999 de 324 millo-
nes de dólares. Por el contrario, las inversiones japonesas no han repuntado más allá
de los 179 millones de dólares (valor máximo en el año 1997) correspondiendo esta
relativamente poca importancia, a la pérdida de dinamismo de los flujos comerciales
con la nación asiática.
143
9. Perspectivas de los acuerdos comerciales de los países de la CAN
Una vez analizados la evolución y alcances, desde comienzos de la década de los no-
venta hasta el presente, de las relaciones económicas externas más importantes sostenidas
por la Comunidad Andina, no es de extrañar que sean los países y bloques comerciales
mencionados los que han mantenido con la CAN intensas negociaciones dirigidas a crear
acuerdos de libre comercio. En este sentido, los acuerdos para orientar las relaciones
comerciales con los Estados Unidos, han estado subsumidas, desde 1991 hasta el pre-
sente, dentro del denominado Andean Trade Preference Act (ATPA). Este acuerdo supone
el otorgamiento por parte de la nación norteamericana de preferencias arancelarias a los
países andinos, en retribución a los esfuerzos que realizan en el combate al narcotráfi-
co. Del Acuerdo ha sido excluido Venezuela, puesto que, en su momento, el gobierno
venezolano solicitó no ser incluido, alegando que resultaba desfavorable para el país ser
vinculado con el tráfico de drogas. Las ventajas arancelarias han alcanzado alrededor
de 6.000 productos, pero dejan por fuera rubros de exportación claves en el comercio
andino como textiles, confecciones y atún enlatado. En el año 2002 las preferencias an-
dinas fueron incorporadas a la misma ley de promoción del comercio (TPA) aprobada
por el Congreso de los Estados Unidos. Este nuevo esquema estuvo vigente hasta el
año 2006; amplía los beneficios a las confecciones textiles, permitiendo que sobre todo
Perú y Colombia puedan duplicar o triplicar sus exportaciones de confecciones hacia el
mercado norteamericano. Venezuela, que en esta oportunidad sí solicitó ser incluida, fue
rechazada su admisión por el Congreso de los Estados Unidos.
Dentro de este contexto, se ha librado la batalla comercial, pero también política e
ideológica, entre dos visiones contrapuestas de la integración; la que supone el estable-
cimiento del ALCA y la que supone el establecimiento del ALBA, y otra expresión de
integración como sería la Comunidad Suramericana de Naciones. Si bien la firma de un
ALC por parte de los Estados Unidos de forma bilateral con Chile y con los países cen-
troamericanos representa un avance en las negociaciones por alcanzar un mecanismo de
integración similar con toda la región, los obstáculos para la implementación del ALCA
como fue concebido originalmente apuntan a un escenario más bien pesimista. Dentro
de la CAN hay dos países firmemente decantados y en proceso de la negociación defi-
nitiva de un ALC con los Estados Unidos: Colombia y Perú. En el caso de Ecuador, la
resolución del escenario político interno con la elección de un nuevo presidente y nuevas
autoridades supone una posición más inclinada a rechazar la posibilidad de llegar a un
ALC con Estados Unidos, uniéndose a los otros dos países de la subregión abiertamente
opuestos al ALCA: Venezuela y Bolivia.
En general, desde las posiciones oficiales de los Gobiernos de Brasil, Argentina, Bo-
livia y Venezuela se aduce que la diferencia de productividad y de dominio tecnológico
norteamericano, lo cual le permite tener una estructura económica muy diversificada y
dinámica, tendría, en el caso de contar con un mercado latinoamericano no protegido,
144
la ventaja adicional de las economías de escala ya logradas. En este escenario, presumi-

blemente una gran cantidad de empresas manufactureras del continente desaparecerían
y una gran cantidad de empleos se perderían. No obstante, la realidad indica que con
ALCA o sin ALCA, el peso relativo de los flujos de comercio y de inversiones de los
países de la CAN con los Estados Unidos mantendrá su importancia tradicional. En
efecto, es muy probable que el mercado de los Estados Unidos continúe siendo el más
importante como destino de sus exportaciones. Igualmente, los Estados Unidos proba-
blemente continúen siendo el principal proveedor de importaciones a los socios andinos.
Por su parte, en el marco del convenio ATPA, los países andinos han experimentado
una diversificación de sus exportaciones al mercado norteamericano, como se constata
al evidenciarse el incremento del número de subpartidas Nandina exportadas. De 1.939
subpartidas exportadas en 1990 se pasó a exportar 2.693 subpartidas en 1999, lo cual
representa el 57% del total de subpartidas Nandina que la CAN exporta al mundo (Co-
munidad Andina, 2001b).
No obstante, los países comunitarios dispuestos a negociar un ALC con los Estados
Unidos están conscientes de las dificultades que se presentan en términos de equidad de
dicho acuerdo. Las reuniones, iniciadas en mayo de 2004 y ya culminadas en el caso de
Colombia, han despejado los aspectos álgidos del futuro convenio, particularmente en
materia de derechos de propiedad intelectual y lo sectores sensibles de la industria far-
macéutica y la agricultura. La realidad de los subsidios agrícolas, además de las fuertes
medidas fitosanitarias que imponen las instancias gubernamentales norteamericanas a la
importación de alimentos, constituye un proteccionismo que socava la capacidad expor-
tadora de rubros agropecuarios de Colombia. Se estima que la garantía de equidad en el
sector agrícola es fundamental, puesto que su competitividad se ha revelado como una
fortaleza en el combate contra los cultivos destinados a la producción de drogas ilícitas.
En todo caso, la evaluación de los efectos económicos y sociales para los países invo-
lucrados de finalmente lograr un ALC con los Estados Unidos, presumiblemente sólo
podrá ser analizada una vez que éste evolucione de alguna forma. Sin embargo, la expe-
riencia de México con el TLCAN, cuya implementación cumplió una década en el 2004,
puede servir de medida. Es un hecho que el acceso a los mercados de Estados Unidos
y Canadá implicó para México la realización de importantes inversiones de empresas
industriales asiáticas y europeas. Estas inversiones han permitido un significativo desa-
rrollo industrial, sobre todo en los estados fronterizos con los Estados Unidos, basado en
un dinámico proceso de diversificación fabril. Tal diversificación se constata al observar
que en 1980 el petróleo representaba 60% de las exportaciones totales de México, dos
décadas y media después, las exportaciones petroleras sólo representan aproximadamen-
te el 10% de ese total.
A pesar de estos éxitos, se evidencian dificultades que apuntan a la necesidad de una
cierta reorientación de la política comercial mexicana. Un primer aspecto álgido es la ex-
cesiva dependencia que han adquirido las exportaciones con respecto al mercado norte-
americano. La profundización, a partir de la instrumentación del TLCAN, de la elevada
145
dependencia comercial con los Estados Unidos ha ocasionado una menor diversificación
en el origen y destino de las exportaciones e importaciones mexicanas. Por esta razón,
se arguye que el Tratado se ha convertido en una barrera de entrada para los países no
signatarios del convenio comercial (Kwon-Mun y Quintana, 2003). Por otra parte, la
competitividad exhibida por China, derivada de mantener unos salarios reales que son
apenas una fracción de los respectivos salarios de los países desarrollados y más bajos
que el promedio de los países en desarrollo, ha significado una competencia directa para
las exportaciones mexicanas, incluso en el escenario de productos privilegiados por el
TLCAN. En la práctica se podría estar produciendo desviación de comercio en algunas
subpartidas manufactureras.
Las relaciones comerciales de la CAN con la UE-15 (desde el 2004 UE-25, hoy en día
UE-27) están sustentadas en la existencia de un acuerdo subsumido en el Sistema Gene-
ral de Preferencias (SGP) que otorga la Unión Europea. Estas preferencias arancelarias
alcanzan un conjunto amplio de productos. La renovación del acuerdo desde finales del
2001 para el período 2002-2004, planteó el compromiso por parte de los países de la
CAN de cumplir con las principales normas laborales establecidas por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) y la protección del medio ambiente. Además, el bloque
europeo ha establecido ventajas comerciales para algunos rubros que compra de Colom-
bia, Ecuador, Bolivia, y Perú, a cambio de que éstas combatan el narcotráfico. Como
lo destaca un informe de la Comunidad Andina (2003b), los efectos directos de este
acuerdo se han traducido, entre otros, en el incremento de los productos exportados, en
términos de subpartidas Nandina, por parte de la CAN hacia la UE-15, al pasar de 2.166
subpartidas Nandina en 1991 a 2.432 subpartidas en el año 2001, abarcando esta última
cantidad el 46% del universo arancelario andino.
En lo que respecta a las negociaciones comerciales con el Mercosur, las mismas se
vienen desarrollando desde 1995, época desde la cual ambos bloques subregionales
suramericanos vienen explorando la posibilidad de constituir un ALC. En 1996 se
suscribió un Acuerdo de Complementación Económica para la creación de una Zona
de Libre Comercio entre Bolivia y el Mercosur. Posteriormente, en 1998, se suscribió
el acuerdo marco para la creación de una Zona de Libre Comercio entre la CAN y
el Mercosur, disponiéndose que las negociaciones se realizaran en dos etapas. Una
primera etapa abarcaría un Acuerdo de Preferencias Arancelarias, sobre la base del
patrimonio histórico, con la posibilidad de introducir nuevos productos. Las demoras
en la materialización de esta etapa conllevaron a que Brasil, tomando la iniciativa,
las suscribiera de manera unilateral con la CAN; a continuación, Argentina negoció
un acuerdo semejante. Tanto Paraguay como Uruguay manifestaron objeciones a la
posibilidad de lograr un acuerdo de preferencias arancelarias, pero han manifestado
su interés en alcanzar con la CAN un ALC a finales de 2005 Venezuela ingresó, de
forma unilateral, formalmente al Mercosur, aunque aplican algunas restricciones en
este ingreso.
La segunda etapa de negociaciones tiene planteada el logro de un ALC que con-
146
temple la totalidad del universo arancelario. Se tenía previsto que entrara en vigencia
en el año 2000, pero las negociaciones definitivas han sufrido demoras. El acuerdo
marco se extiende en la necesidad de crear corredores de integración mediante el de-
sarrollo de la infraestructura física, la creación de un marco legal para promover las
inversiones recíprocas y una vocería conjunta en temas de integración hemisférica y
en los foros multilaterales. A partir del año 2002 y hasta el presente, se han realizado
una serie de encuentros entre los representantes de los países de ambos bloques, a ob-
jeto de aligerar y concretar los aspectos de la negociación. Los puntos álgidos tienen
que ver con la lista de los productos sensibles y las propuestas de desgravación para
éstos. Además, en cuanto a los productos agrícolas, está en estudio una propuesta de
la CAN, que persigue alcanzar un equilibrio en la desgravación de los derechos fijos
y variables, los cupos arancelarios para el Sistema Andino de Franjas de Precios y
mecanismos transitorios vinculados al comercio preferencial (Maldonado, 2003). Las
dificultades más importantes que confronta la materialización de un acuerdo de libre
comercio entre la CAN y el Mercosur son destacadas por Toro (2003). En primer
lugar, la alta exigencia de normas de origen que exige el Mercosur (60% de valor
agregado nacional), se convierte, en la práctica, en una barrera para las exportaciones
de la CAN. Segundo, los mecanismos de solución de controversias se encuentran
más desarrollados dentro de la Comunidad Andina que dentro del Mercosur. El más
efectivo funcionamiento institucional de la CAN en este aspecto, que ha servido de
garantía a los reclamos de los países comunitarios, genera una asimetría legal que
sería perentorio corregir. En tercer termino, los dos bloques tienen distintos enfoques
en cuanto al tratamiento a conceder a los países de menor desarrollo relativo. Ade-
más, existe la dificultad estructural del menor desarrollo industrial de la CAN frente
al Mercosur, particularmente frente a Brasil. Por último, han surgido dificultades
coyunturales, expresadas en la utilización de salvaguardas y barreras no arancelarias
al comercio, cada vez que los países de ambos bloques experimentan problemas eco-
nómicos, lo cual obstruye y desvirtúa las negociaciones.
A pesar de los obstáculos, el comercio entre los dos bloques ha evolucionado favora-
blemente en los últimos años, aunque manteniendo la tendencia tradicional de déficit de
la balanza comercial para la CAN, fundamentalmente la respectiva a Brasil. Se observa
un creciente comercio intraindustrial y la diversificación de las exportaciones, medida
por el aumento de las subpartidas Nandina que pasaron de 1.416, en 1992, a 1.770, en
2001(Comunidad Andina, 2002b). Venezuela y Colombia lideran las exportaciones ha-
cia el Mercosur, concentrando cerca del 60% de éstas, principalmente hacia Brasil, que
capta cerca del 70% seguido de Argentina (15% aproximadamente). Las exportaciones
hacia Uruguay se han incrementado de manera constante y representan alrededor de
12% del total. Las importaciones de Paraguay provenientes de la CAN han mostrado
una tendencia irregular en los últimos años y su participación en el total es apenas de
alrededor de 3% del total.
Los temores que suscita entre los empresarios andinos un eventual acuerdo de inte-
147
gración con Mercosur se deben, especialmente, a la posibilidad que el mayor desarrollo

industrial brasileño tenga como efecto una masiva importación de bienes en una amplia
gama de sectores agrícolas e industriales que no encontrarían fuerte competencia en el
mercado andino. Estos temores se ven exacerbados al constatar que el tradicional des-
equilibrio de los flujos comerciales entre la CAN y el Mercosur, se ha acentuado en los
últimos años debido al fuerte aumento de las importaciones provenientes de Brasil. En
efecto, las exportaciones del país amazónico hacia la CAN representan cerca del 65% del
total exportado por el Mercosur, reflejando el importante peso relativo que ha adquirido
el mercado andino para Brasil, particularmente el mercado venezolano, y para el cual,
presumiblemente, este país tiene una estrategia comercial a la medida de esta importan-
cia. De hecho, en los tres últimos años y una vez que se produce el ingreso de Venezuela
al Mercosur y casi simultáneamente con su salida de la CAN y del G3, donde participa-
ba en calidad de socio con México y Colombia, el comercio bilateral entre Venezuela y
Mercosur se ha disparado, alcanzando magnitudes tan importantes que ya Brasil es su
segundo socio comercial, detrás de los Estados Unidos; desplazando de esta posición a
Colombia. Durante el año 2006 se estima una cifra record de comercio de 4.200 millones
de dólares, de los cuales 3.600 millones de dólares corresponderían a exportaciones brasi-
leñas hacia Venezuela y apenas 600 millones de dólares representarían las exportaciones
venezolanas hacia Brasil.
10. Conclusiones
No resulta fácil pronosticar cuál será el futuro de la CAN. En un escenario pesimista,

la salida de Venezuela, junto con las decisiones unilaterales de otros países comunitarios
en materia de acuerdos comerciales con terceros, especialmente con los Estados Unidos,
socavarán de tal forma el AIR que se crearán serios obstáculos para lograr la coordi-
nación macroeconómica, la instrumentación de la Agenda Social Andina, o programas
como el pautado para el desarrollo territorial. Los flujos de comercio e inversión subre-
gionales experimentarán un nuevo retroceso, y la falta de un acuerdo político claro en
aras de trabajar por el fortalecimiento del Acuerdo provocarán su paulatino declive y la
pérdida de su importancia como mecanismo de integración. Por otra parte, las conse-
cuencias económicas de los acuerdos con el país norteamericano puede que no generen
el beneficio esperado y pueden ser causantes de desviación de comercio y de pérdida de
competitividad por parte de productores subregionales que tienen sus nichos de mercado
dentro de la Comunidad Andina, como es el caso de los productores de soja bolivianos.
En un escenario más optimista cabe esperar que el crecimiento de los flujos comer-
ciales evidenciado en el último lustro se convierta en un proceso sostenido, alentado por
la nueva incorporación de Chile al bloque subregional, e incentivado por la posibilidad
de lograr amplitud en los acuerdos de integración con Mercosur y la Unión Europea.
Sin embargo, parte de este impulso deseado dependerá de considerar dos escenarios
148
adicionales. El primer escenario favorable depende de que se mantenga el actual ritmo

de crecimiento de la economía mundial, bajo el impulso de economías emergentes como
China y La India y en segundo plano países como Brasil y México. El segundo escenario
es interno y tiene que ver con la capacidad que tengan los países andinos de sortear las
barreras que frenan la posibilidad de alcanzar un mayor flujo de comercio, junto con el
alcance de otras políticas estratégicas. Esto depende, entre otros aspectos, de seguir per-
feccionando el AIR en materia aduanera y eliminar el resto de restricciones cualitativas.
También supone profundizar la armonización de las políticas macroeconómicas y tratar
de solventar las barreras microeconómicas en el nivel regulatorio, de infraestructura,
laboral, de seguridad social entre otros. Al menos en el plano formal, la ampliación de
las metas del Acuerdo en diversas materias de la integración parece augurar un rumbo
más proactivo.
En principio, el pesimismo que suscitó la salida de Venezuela de la CAN parece amai-
nar en la medida que no supone una reversión drástica de la dinámica comercial sosteni-
da durante la última década. De hecho, durante el 2006 las exportaciones de los cuatro
socios andinos hacia Venezuela alcanzaron los 3.500 millones de dólares, experimentan-
do un incremento de 30% respecto al año 2005. Aunque Venezuela ya no participa en el
Acuerdo a nivel de las materias políticas y sociales, mantendrá las relaciones comerciales.
Para ese fin, hacia finales del año 2006 quedaron más o menos definidas las normas que
regirán para los próximos cinco años estas relaciones. Se crearán cinco grupos técnicos
para la definición de las normas transitorias aplicables en materia de origen, medidas
sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio y solución de controversias y
asuntos institucionales. En lo que atañe al AEC vigente, Venezuela está en la obligación
de seguir desarrollando su comercio exterior con sus ex socios andinos bajo las condi-
ciones ya impuestas durante un plazo mínimo de cinco años. No obstante, debe quedar
claro que la decisión ejecutiva del gobierno venezolano de abandonar la CAN sí le restará
necesariamente potencial integracionista a este AIR. Por ejemplo, resultará muy difícil
que en la instancia en que ahora se encuentra Venezuela respecto a la CAN el gobierno
acceda a limitar sus decisiones en materia de política fiscal y monetaria en aras de una
coordinación macroeconómica supranacional dentro de un esquema de integración del
que ya sólo forma parte parcialmente.
La salida de Venezuela resulta paradójica por varias razones de las que se apuntarán dos.
Además de los instrumentos sociales, culturales y políticos para impulsar la integración en
otras esferas, como deja constancia la Agenda Social Andina o el Programa de Desarrollo
Territorial Andino, la CAN está dotada de los instrumentos necesarios para sortear las dificul-
tades comerciales propias de la evolución de este tipo de AIR. La Comunidad Andina cuenta
con suficientes opciones de salvaguarda (agrícola, productos, sectores, devaluación, acuerdos
con terceros países, normas de origen) que perfectamente podían ser utilizadas por Venezuela
para proteger el comercio de sus productores exportadores frente a disposiciones que los
perjudiquen. Por supuesto, estas salvaguardas operan siempre y cuando el país se mantenga
dentro del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. De manera contradictoria, no
149
se han utilizado estas salvaguardas como una vía factible para la permanencia de Venezuela
dentro de la CAN. Las mismas servirían de instrumentos que permitirían tomar en cuenta las
posibles pérdidas de beneficios para los productores nacionales y los exportadores, objetando
así desde dentro del Acuerdo aspectos puntuales negativos para los productores venezolanos
del controversial ALC de Colombia y eventualmente Perú con Estados Unidos.
Otra paradoja en la decisión del gobierno venezolano de retirarse de la CAN, queda
revelada en el hecho que siendo Colombia el mayor receptor de las exportaciones vene-
zolanas dirigidas hacia la subregión andina, los negociadores colombianos del ALC con
los Estados Unidos estuvieron atentos a tomar en cuenta en las negociaciones los produc-
tos sensibles provenientes del mercado venezolano. Por esta razón, para los sectores que
tienen los productos que constituyen la mayoría de las exportaciones venezolanas hacia
Colombia, se convinieron diversas medidas que retardan la desgravación arancelaria con
Estados Unidos. Para el sector petroquímico se definió una desgravación de siete años.
En los sectores de la siderurgia y la metalmecánica los productos más sensibles serán
liberados en diez años, los medianamente sensibles en cinco años y los demás de manera
inmediata. En cuanto al sector automotor, para 38 posiciones arancelarias la desgrava-
ción se fijó en diez años. Por otra parte, dado que dentro del TLC con Estados Unidos
se acordaron normas de origen flexibles, ello permitiría la incorporación de insumos
venezolanos en productos colombianos que cumplan con los requisitos para el acceso
preferencial al mercado norteamericano.
No obstante lo anterior, el retiro de Venezuela de la CAN sí ha dejado al desnudo
algunas falencias de este AIR. Ya se señaló que dentro de la misma área de las relaciones
comerciales aún imperan fallas como la carencia de infraestructura para el transporte más
eficiente de las mercancías, la falta de convergencia de las legislaciones aduaneras, sanitarias
y otras normas técnicas. También se ha estancado la integración del sector servicios, el de
mayor dinamismo en todas partes del mundo. En el terreno jurídico también se presentan
serias fallas debido a los incumplimientos de los dictámenes de la Secretaría General o del
Tribunal Andino de Justicia en materias como: las restricciones de carácter cambiario, los
diferimientos no autorizados del AEC, la imposición de gravámenes internos discrimina-
torios contra la producción andina y las salvaguardas injustificadas a productos de origen
agropecuario. Igualmente se ha retrasado el logro de la armonización macroeconómica.
Superar estos obstáculos, dentro de un clima que suponga libertad para adelantar de mane-
ra autónoma relaciones con terceros países, apuntalando de manera decidida una agenda
integracionista que convierta en efectivos los programas de lucha contra la pobreza y la
desigualdad más allá de las declaraciones retóricas, es la única plataforma de desarrollo
común que podría seguir haciendo viable el futuro de la CAN.
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153
Capítulo VII
Avances y desafíos del Mercado Común Centroamericano

Montserrat Santos Flores
Antecedentes históricos del proceso de integración económica centroamericana
Centroamérica cuenta con uno de los procesos de integración más antiguos de Latino-
américa, sus inicios se remontan –específicamente en cuanto a integración económica— al
año de 1960; año en el que Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua suscribieron
el Tratado General de Integración Económica Centroamericana —al que Costa Rica se adhirió dos
años después–, inició así el denominado Mercado Común Centroamericano (MCCA).
El objeto del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, fue es-
tablecer un Mercado Común en un plazo máximo de cinco años; y para lograrlo se
constituyó una Unión Aduanera de carácter parcial, con libre comercio para todos los
productos originarios, con las limitaciones de regímenes especiales de carácter transitorio
y de excepción, los que debían quedar automáticamente incorporados al finalizar el quin-
to año de vigencia del Tratado.
Además, a partir de la suscripción de dicho Tratado se obligaron –las partes- a no
firmar con terceros Estados, convenios que pudieran afectar los principios de integración,
así como a mantener la “cláusula Centroamericana de excepción” en caso de celebrar
convenios comerciales con otros países.
Bases del Mercado Común Centroamericano
En sus inicios el MCCA se sustentó en cuatro pilares:

1) Un arancel uniforme a las importaciones de terceros países (convenio de equiparación
arancelaria);
2) creación de una Zona de Libre Comercio intra-centroamericana;
3) establecimiento de un régimen uniforme de incentivos fiscales al desarrollo industrial; y
4) la creación del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).
. Dicha cláusula alude al trato de nación más favorecida que los Estados Centroamericanos se deben de dar recíproca-
mente entre sí en caso de negociación de un tratado comercial con terceros países.
. CEPAL. “Pasado, Presente y Futuro del Proceso de Integración Centroamericano. Una Interpretación”. LC/MEX/
L.500. 14 de noviembre de 2001.
155
Obstáculos del MCCA
El nacimiento del MCCA significó un poderoso motor para las políticas de susti-
tución de importaciones, impulsadas por la Comisión Económica de América Latina
(CEPAL) y por medio de las cuales se buscó no sólo el desarrollo industrial, sino
reducir la dependencia de sus miembros sobre los productos primarios de terceros
Estados.
Sin embargo, y pese al crecimiento económico observado, los objetivos trazados no
fueron alcanzados por diversas dificultades entre las que podemos citar:
- El elemento rigidez como base para alcanzar el Mercado Común.
- La ausencia de un verdadero compromiso de los Estados en ese proyecto económico
común.
- Los reiterados incumplimientos de los Estados, a través de los constantes discriminacio-
nes a favor del productor nacional.
- Y su más grande obstáculo: la popularmente denominada “guerra del fútbol”, 1969.
Como corolario de esta última, el intercambio global entre Honduras y El Salvador se
interrumpió, y el primero pasó a relacionarse con el resto de países centroamericanos
a través de la suscripción de tratados bilaterales de libre comercio, pese a nunca haber
denunciado el Tratado General de Integración Económica Centroamericana.

Firma del Protocolo de Tegucigalpa
La década del 80, significó un cambio en el panorama del MCCA, ya que los
problemas a los que se enfrentó fueron de otra índole relacionados básicamente
con el cambio en el escenario político económico, el sostenimiento de las políticas
contrainsurgentes y las propuestas de abrir espacios de dialogo para buscar caminos
hacía la paz regional; situaciones, que a su vez, llevaron, en la segunda década del
’80, a asociar la integración con la paz y la democracia como prerrequisitos para la
estabilización y el desarrollo.
. El comercio pasó de 8,3 millones de pesos centroamericanos (equivalentes a dólares estadounidenses) en 1950, a 297,5
millones de pesos centroamericanos en 1970, dinamismo que vino acompañado de un crecimiento del producto del 5%
promedio por año y de un cambio en el coeficiente de participación del comercio en el PIB que se situaba en 15% en 1960
y avanzó a 18% en 1970.
. Calificada así en alusión a las supuestas motivaciones que tuvieron Honduras y El Salvador para iniciar el conflicto
armado.
. Lo cual se mantuvo hasta en 1980, año en el que El Salvador y Honduras firmaron la paz en la ciudad de Lima, Perú.
. La anterior situación, ha generado discusiones en torno a sí es correcto hablar –durante esa época— de un proceso de
integración económica o si debemos de referirnos a acuerdos de complementación económica, pues de hecho, el comercio
intraregional entre Honduras y El Salvador se vio obstaculizado.
Empero, sin importar el nombre que se le otorgue al fenómeno económico ocurrido, hemos de mencionar que los organis-
mos de integración continuaron con sus labores, aún y cuando éstos se replegaron a sus mínimas funciones.
. Pese a haberse alcanzado en 1980 el máximo valor en exportaciones intracentroamericanas –1,129 millones de dóla-
res—, a partir del 1981 las exportaciones empezaron a decaer.
156
Capítulo VII: Avances y desafíos del Mercado Común Centroamericano
Es así que en 1986 se institucionalizan las reuniones de diálogo de los presidentes

centroamericanos –acuerdo Esquipulas I– y se retoma el interés por la integración
centroamericana.
En 1990, se aprueba por los presidentes de C.A. la “Declaración de Antigua” y el
Plan de Acción Económico Centroamericano (PAECA), mediante el cual se reformulan
los objetivos de la integración centroamericana.
En 1991, en el marco de la IX Reunión Cumbre de Presidentes centroamericanos,
realizada en Tegucigalpa (Honduras), se firma el Protocolo a la Carta de la Organización
de Estados Centroamericanos, o Protocolo de Tegucigalpa, que dio origen al Sistema de
Integración Centroamericana (SICA) como nuevo marco jurídico-político para todos los
niveles de la integración: económico, social, político y cultural.
Es importante hacer mención que el SICA nació dotado de personalidad jurídica
propia, lo que le permite en el marco de sus competencias, celebrar con terceros Estados
u organismos, Tratados o acuerdos de conformidad a los propósitos del Protocolo de
Tegucigalpa; así como concluir acuerdos de asociación con terceros Estados (artículos 29,
30 y 31 Protocolo de Tegucigalpa). El SICA fue reconocido el 12 de octubre de 1995 con
el status de Observador dentro de la Organización de Naciones Unidas (ONU).
Consideraciones jurídicas del Protocolo de Tegucigalpa

El Protocolo de Tegucigalpa, es el Tratado Marco de la Integración Centroamericana;
y así también lo ha interpretado la Corte Centroamericana de Justicia al emitir la opinión
consultiva dictada a las diez horas del día veinticuatro de mayo de mil novecientos noven-
ta y cinco, en la cual determinó:
El Protocolo de Tegucigalpa de 1991 es en la actualidad, el tratado constitutivo marco de la Integra-

ción Centroamericana, y por tanto el de mayor jerarquía y la base fundamental de cualquier otra
normativa centroamericana sean éstos, Tratados, Convenios, Protocolos, Acuerdos u otros actos jurí-
dicos vinculatorios anteriores o posteriores a la entrada en vigencia del Protocolo de Tegucigalpa.
Objetivos del Protocolo de Tegucigalpa

Dicho Protocolo establece que el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) tiene
como objetivo fundamental la realización de la integración de Centroamérica, para constituir-
la como Región de Paz, Democracia y Desarrollo, fijando entre algunos de sus propósitos:
alcanzar una Unión Económica, fortalecer el sistema financiero centroamericano y la región
como bloque económico para insertarlo exitosamente en la economía internacional.
. Cuyo compromiso fue reestructurar, fortalecer y reactivar el proceso de integración, así como a los organismos regiona-
les centroamericanos, adecuando o rediseñando su marco jurídico e institucional para imprimirles un renovado dinamismo
y facilitar su adaptación a las nuevas estrategias de apertura externa y modernización productiva.
. Artículo 3, Protocolo de Tegucigalpa.
157
Protocolo de Guatemala
La suscripción del Protocolo de Tegucigalpa, hizo a los presidentes centroamericanos reco-

nocer la inyección de dinamismo al proceso de integración y, a su vez, advertir que el Tratado
General de Integración Económica Centroamericana suscrito el 13 de diciembre de 1960 –si
bien había permitido avances en distintos campos– resultaba a ese momento, inadecuado con
la realidad de la región y con las necesidades actuales del proceso de integración.
Por ello, se reformó el referido Tratado a través de la suscripción del Protocolo al
Tratado General de Integración Económica Centroamericana, también conocido como
Protocolo de Guatemala.
El Protocolo de Guatemala, introdujo el elemento flexibilidad10 en el sub sistema eco-
nómico, lo que permite avanzar gradualmente hacia la consecución de la Unión Econó-
mica, en especial, respecto a la incorporación efectiva de los países y al grado de profun-
didad a impregnar en el proceso de integración, a efecto de no sufrir retrasos por parte
de los países más lentos.
Marco institucional del sistema de integración centroamericana
La institucionalidad del Sistema de Integración Centroamericana, entendida como el

conjunto de órganos, organismos e instancias regionales, refleja adecuadamente la idea de
un sistema regional de organizaciones y de los institutional arrangements de la integración.
No obstante, presenta un alto grado de complejidad que deriva básicamente de la
multiplicidad de sus orígenes, debido a que en el Protocolo de Tegucigalpa no sólo se
retoman antiguas instituciones –creadas durante la década del 60— sino también, da naci-
miento a nuevas, como por ejemplo la Corte Centroamericana de Justicia, el Parlamento
Centroamericano y el Comité Ejecutivo.

El Sistema de Integración Centroamericana (SICA)
Como aludimos en párrafos precedentes el “Protocolo a la Carta de la Organi-

zación de Estados Centroamericanos” o “Protocolo de Tegucigalpa”, creó el Sistema
de Integración Centroamericana,11 estableciendo de manera explícita, que éste cons-
tituye el marco institucional de la Integración Regional Centroamericana que deberá garantizar el
desarrollo equilibrado y armónico de los sectores económico, social, cultural y político.
10. Artículo 15, Protocolo de Guatemala: “Los Estados parte se comprometen a constituir una Unión Aduanera entre
sus territorios, con el propósito de dar libertad de transito a las mercaderías independientemente del origen de las mis-
mas previa nacionalización en algunos de los Estados miembros, de los productos procedentes de terceros países. Dicha
Unión Aduanera se alcanzará de manera gradual y progresiva, sobre la base de programas que se establecerán al efecto,
aprobados por consenso”.
11. Lo que significó un hito histórico para el proceso, por ser la primera vez que Panamá se adhería plenamente al proceso
de integración y se le reconocía como parte de C.A.; a su vez, en este Protocolo se dejó abierta la posibilidad para que
Belice se adhiriera, adhesión que se materializó en diciembre del 2000.
158
De esta manera el SICA viene a ser el marco institucional de la integración centroame-

ricana e implícitamente la institución política, cuyo objetivo general es “la realización de la
integración de Centroamérica, para constituirla en región de Paz, Democracia y Desarrollo”.
Para alcanzar este objetivo y para la materialización de los propósitos establecidos en
el Protocolo,12 se creó una estructura institucional básica, compuesta por la Reunión de
Presidentes; el Consejo de Ministros; el Comité Ejecutivo y la Secretaria General.13
La Reunión de Presidentes
Es el órgano de mayor jerarquía dentro del Sistema, integrado por los presidentes
constitucionales, cuya función es definir y dirigir la política centroamericana, estableciendo las
directrices sobre la integración de la región, así como las disposiciones necesarias para garantizar la coor-
dinación y armonización de las actividades de los órganos e instituciones del área y la verificación, control
y seguimiento de sus mandatos y decisiones,14 entre otras.
Sus reuniones son cada seis meses y extraordinariamente cuando así lo decidan los
mandatarios,15 lo que ha llevado a la toma de una cantidad de resoluciones y a la casi
inexistente ejecución de ellas, lo cual es un factor dañino para la integración.

El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
Es el órgano principal de coordinación y de seguimiento de las decisiones adoptadas

por la Reunión de Presidentes; a él compete “dar el seguimiento que asegure la ejecución
eficiente de las decisiones adoptadas por la Reunión de Presidentes en lo que concierne
a su ramo y preparar los temas que puedan ser objeto de la mencionada reunión”.16 Por
su parte el Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo
Social compete “ejecutar las decisiones de la Reunión de Presidentes en materia de inte-
gración económica e impulsar la política económica integracionista de la región”.17
El Comité Ejecutivo
Es el órgano al que le corresponden, entre otras obligaciones, asegurar la ejecución

eficiente, por intermedio de la Secretaría General, de las decisiones adoptadas en las
12. Demasiado heterogéneos y dispersos: consolidación de la democracia; concreción de un nuevo modelo de seguridad
regional y de un sistema de bienestar y justicia económica y social para los pueblos Centroamericanos; fortalecimiento
de la sociedad civil; promoción del desarrollo sostenido y del medio ambiente; así como alcanzar la Unión económica;
reforzar el sistema financiero Centroamericano y reafirmar y consolidar la autodeterminación de Centroamérica en sus
relaciones externas (artículo 3, Protocolo de Tegucigalpa).
13. El carácter de permanente lo tienen únicamente el Comité Ejecutivo y la Secretaria General.
14. Artículo
��
15 Protocolo de Tegucigalpa.
15. Artículo
��
16. Artículo
��
17. ��
Artículo 16 Protocolo de Tegucigalpa.
159
Reuniones de Presidentes; velar por el cumplimiento del Protocolo de Tegucigalpa; esta-

blecer las políticas sectoriales; y presentar por conducto de su Presidente, al Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, las propuestas que sean necesarias en concordancia
de las directrices generales emanadas de las Reuniones de Presidentes.18
Este órgano, por tanto, es el encargado de dar seguimiento a las decisiones tomadas
en las Reuniones de Presidentes y verificar que sean acatadas; en teoría lo conforman los
delegados presidenciales de cada país, sin embargo, en la practica este órgano nunca ha
llegado a integrarse.
La falta de conformación del Comité Ejecutivo ha impedido dar seguimiento y ejecu-
ción a las innumerables resoluciones presidenciales –se estima que sólo un 5% de dichas
resoluciones han sido ejecutadas– por lo cual los Presidentes al realizar la Reforma de
Panamá,19 acordaron sustituir al Comité Ejecutivo por un Comité de Delegados de las
Cancillerías; el cual, a la fecha, tampoco ha sido conformado.
La Secretaría General del SICA
A cargo de un Secretario General nombrado por la Reunión de Presidentes por un pe-

ríodo de cuatro años, es la responsable de ejecutar o coordinar la ejecución de los manda-
tos que deriven de las Reuniones de Presidentes; del Consejo de Ministros y del Comité
Ejecutivo; gestionar y suscribir, previa aprobación del Consejo de Ministros competente,
instrumentos internacionales; gestionar la cooperación financiera y técnica para el buen
funcionamiento del SICA; y representar a éste en el ámbito internacional.20
Es de mencionar, que no obstante todas esas atribuciones, la Secretaría General del
SICA no tiene entre sus competencias la cuestión económica, pues ella se reserva al domi-
nio exclusivo de la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica
(SIECA), la cual conserva la personería jurídica, atribuciones y funciones que le asigna
dicho Tratado.21

Parlamento Centroamericano (PARLACEN)
Órgano que garantiza la representatividad democrática en C.A; lo conforman dipu-

tados de elección popular y los presidentes y vicepresidentes salientes de cada Estado.
Sus propuestas no tienen carácter vinculante para los Estados, y le compete, entre otros,
trabajar en la armonización de las legislaciones a nivel meramente propositivo.
18. Artículo 24 Protocolo de Tegucigalpa.

19. Producto de la Reunión de Presidentes celebrada en Panamá los días 11 y 12 de julio de 1997, en la cual se decidió
realizar la sustitución del Comité Ejecutivo por el Comité de Enlace.
20. Artículos 25 y 26 Protocolo de Tegucigalpa.
21. Artículo 28 Protocolo de Tegucigalpa
160
La Corte Centroamericana de Justicia
Órgano permanente que garantiza la seguridad jurídica al interior del Sistema; es la

encargada –entre otros— de interpretar los diversos Protocolos y Tratados que en torno
a la integración hayan sido suscritos a fin de unificar su aplicación, así como conocer los
conflictos que pudieran suscitarse en temas relacionados con la integración con excepción
de los de naturaleza comercial, pues a partir de la reforma hecha al artículo 35 del Protocolo
de Tegucigalpa quedaron sometidos a los tribunales ad-hoc o al mecanismo de solución de
controversias que establezca el Consejo de Ministros de Integración Económica.
A pesar de la importancia de este órgano en la seguridad jurídica y en el equilibrio
de las instituciones, la Corte Centroamericana de Justicia tiene un peso casi inexistente
dentro del proceso de integración centroamericana, producto de los ambages que rea-
lizan los Estados para acatar sus sentencias y de que no todos los países integrantes del
SICA han querido ratificar su Estatuto, en la actualidad la integran sólo tres Estados: El
Salvador, Nicaragua y Honduras.

El Sub-Sistema de Integración Económica Centroamericana
Estructura Institucional
El Protocolo de Guatemala complementa al Protocolo de Tegucigalpa e introduce el
termino “Sub-sistema” en alusión a que el SICA persigue la integración no sólo en el
ámbito económico, sino también, en el político, social y cultural.
Precisamente, la unión de esos Subsistemas conforma el Sistema de Integración Cen-
troamericana; por ello, todos los Subsistemas, y en el caso particular el económico, se
encuentran comprendidos dentro del marco jurídico e institucional del SICA; aún y
cuando cada uno de ellos desarrolle su propia estructura institucional.
En ese sentido, el subsistema de Integración económica, entendido como la organiza-
ción marco del programa de integración económica cuyo objetivo es alcanzar el desarrollo
económico y social equitativo y sostenible de los países centroamericanos,22 mantiene en su estructura
institucional la complejidad del SICA –a la vez que incorpora a sus órganos—, con la sal-
vedad que distingue entre órganos, órganos técnico administrativos e instituciones.23
22. Artículo 3, Protocolo de Guatemala.
23. Articulo 37. 1. Es Subsistema de Integración Económica Centroamericana, comprende los órganos e instituciones
que se detallan a continuación:
2. Son órganos:
a) el Consejo de Ministros de Integración Económica;
b) el Consejo Intersectorial de Ministros de Integración Económica;
c) el Consejo Sectorial de Ministros de Integración Económica y
d) el Comité Ejecutivo de Integración Económica.
3. Son órganos técnico administrativos:
a) la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA).
b) la Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (SCA).
c) la Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano (SCMCA).
161
El Consejo de Ministros de Integración Económica

Es el órgano principal del Subsistema de Integración Económica y, como tal, el res-
ponsable de la coordinación, armonización, convergencia o unificación de las políticas económicas de los
países, así como de formular, para someterlas a la Reunión de Presidente, sus propuestas
generales y directrices.
También es conocido como Gabinete Económico Centroamericano, y está confor-
mado por los Ministros de los Gabinetes Económicos y los Presidentes de los Bancos
Centrales de los Estados parte del Protocolo.
El Consejo de Ministros de Integración Económica tiene la facultad de emitir diver-
sos actos administrativos: resoluciones, reglamentos acuerdos y recomendaciones, con
distinto grado de obligatoriedad; para el caso, las resoluciones son actos obligatorios
referentes a asuntos internos del Subsistema y pueden ser objeto de recurso de reposi-
ción; los reglamentos son decisiones que poseen carácter general, obligatoriedad y son
directamente aplicables; y los acuerdos son actos de carácter especifico y obligatorios
para sus destinatarios.
De esta manera, se establece la superioridad del derecho derivado sobre el derecho na-
cional, aunque los órganos de los que éste emana sean de naturaleza intergubernamental.
El Protocolo de Guatemala alude a que las decisiones deben ser tomadas por consenso,
pero ello no impedirá la toma de decisiones por parte de algunos países, las que serán
vinculantes únicamente para ellos.
La Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA)

En lo que respecta a los órganos técnico administrativos, el más importante y con
mayor protagonismo es la Secretaria de Integración Económica Centroamericana (SIE-
CA), órgano técnico administrativo dotado de personalidad jurídica internacional con
capacidad de propuesta en materia de integración económica.
A la SIECA corresponde servir de enlace de las acciones de las otras Secretarias del
Subsistema Económico así como la coordinación con la Secretaría General del Sistema de
Integración Centroamericana; velar a nivel regional por la correcta aplicación del Proto-
colo de Guatemala y demás instrumentos jurídicos de la integración económica regional
y la ejecución de las decisiones de los órganos del Subsistema Económico; y realizar los
trabajos y estudios que los órganos del Subsistema Económico le encomienden. Tiene,
además las funciones que le asignen el Consejo de Ministros de Integración Económica
o su Comité Ejecutivo.24
d) la Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA).

4. Son instituciones:
a) el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)
b) el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP)
c) el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI).
5. Forma parte también del Subsistema el Comité Consultivo de Integración Económica (CCIE) de conformidad a lo
dispuesto en el articulo 12 del Protocolo de Tegucigalpa.
24. Artículos 43 y 44 Protocolo de Guatemala: Articulo 43. 1. La Secretaría de Integración Económica Centroamericana
(SIECA) es el órgano técnico y administrativo del proceso de integración económica centroamericana, de los órganos que no
162
Otros Órganos del Subsistema Económico
Los otros órganos técnicos con los que cuenta el Subsistema Económico son: la Se-
cretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (SCA); la Secretaria Turística Cen-
troamericana (STCA); y la Secretaría del Consejo Monetario Económico (SCME), cuya
función es prestar apoyo técnico y administrativo a un Consejo que conforman los Presi-
dentes de los Bancos Centrales, responsable de proponer y ejecutar las acciones necesa-
rias para lograr la coordinación, armonización, convergencia o unificación de las política
monetaria, cambiaria, crediticia y financiera de los Estados parte.
La estructura institucional del Subsistema económico se complementa con el Ban-
co Centroamericano de Integración Económica (BCIE) el Instituto Centroamericano
de Administración Pública (ICAP) y el Instituto Centroamericano de Investigación y
Tecnología Industrial (ICAITI), en su condición de instituciones especializadas del pro-
ceso de integración económica de los Estados parte; a ellas les corresponde considerar,
al formular políticas, planes y proyectos, los objetivos y principios establecidos en el
Protocolo de Tegucigalpa, en el Protocolo de Guatemala y en las políticas y directrices
regionales adoptadas en el Subsistema de Integración Económica Centroamericana.
Estado Actual del MCCA
Consideraciones generales
La entrada en vigor del Protocolo de Guatemala, dio un nuevo impulso al MCCA,
lo que llevó a los cinco Estados miembros25 —Guatemala, El Salvador, Honduras,
Nicaragua y Costa Rica— acordar perfeccionar la Zona de Libre Comercio para la
totalidad de los productos originarios26 a fin de no obstaculizar el intercambio intra-
tengan una Secretaría especifica y del Comité Ejecutivo de Integración Económica (CEIE); tendrá personalidad jurídica de
derecho internacional y le corresponde servir de enlace a las acciones de las otras Secretarías de Subsistema Económico, así
como la coordinación con la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA); en concordancia con
lo dispuesto en el artículo 28 del Protocolo de Tegucigalpa y en ejercicio de una autonomía funcional
2. La SIECA estará a cargo de un secretario general, nombrado por el Consejo de Ministros de Integración Económica para
un periodo de cuatro años, a quien corresponde la representación legal.
Articulo 44. 1. La SIECA velará a nivel regional por la correcta aplicación del presente Protocolo y demás instrumentos
jurídicos de la integración económica regional y la ejecución de las decisiones de los órganos del Subsistema Económico.
2. Realizará los trabajos y estudios que los órganos del Subsistema Económico le encomienden. Tendrá, además las
funciones que le asignen el Consejo de Ministros de Integración económica o su Comité Ejecutivo. En materia de
integración económica tendrá capacidad de propuesta.
3. Tendrá su sede en la ciudad de Guatemala, República de Guatemala, y su organización administrativa operativa y presu-
puestaria se establecerá en el Reglamento Interno que será aprobado por el Comité Ejecutivo de Integración Económica.
25. El sexto Estado, es decir Panamá, pese a haber suscrito el Protocolo de Guatemala nunca lo llegó a ratificar, por lo que
no entró en vigor para ese Estado.
26. Articulo 7. Los Estados partes convienen en perfeccionar la zona de libre comercio para todos los bienes originarios
de sus respectivos territorios, para cuyo fin se eliminarán gradualmente todas las barreras arancelarias y no arancelarias al
comercio intraregional, eliminando toda restricción de carácter cuantitativo y cualquier otra medida de efecto equivalente,
mediante la cual una de las partes impida o dificulte unilateralmente el libre comercio. Las mercancías originarias de los
Estados parte gozarán de tratamiento nacional en el territorio de todos ellos.
163
regional por barreras arancelarias o no arancelarias.

Ante los logros obtenidos en materia comercial, El Salvador y Guatemala decidieron
en 1996 constituir una Unión Aduanera entre sí, actuación que fue avalada por la Re-
solución 27-96 del Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y
Desarrollo Regional (COMRIEDRE), cuya interpretación estableció que el artículo 6
del Protocolo de Guatemala27 posibilita este tipo de avances.
Nicaragua y Honduras, decidieron incorporarse en agosto de 2000, lo cual se avaló
mediante las resoluciones número 56-2000 y 57-2000, respectivamente, adoptadas por el
Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO); consolidación que fue
aprobada mediante resolución número 66-2000 (COMIECO-XV) de 27 de septiembre
de 2000; mientras que Costa Rica lo hizo en el año 2002.
Sin embargo, como atinadamente expresa Edgar Vieira:28 “[…] adelantar un proceso
de Integración Económica no se limita a la negociación de las listas de liberación de
intercambio, acompañándolas de mecanismos específicos de apoyo a las condicio-
nes en que se desarrollara el comercio liberado. Se requiere una gestión detallada y
cuidadosa que deje en claro la dirección del proceso, analice los obstáculos que pre-
senta, prevenga posibles inconsistencias, proponga la armonización de políticas y,
actuando supranacionalmente, evite el contenido subjetivo de las representaciones
nacionales”, analizaremos a continuación si el MCCA ha dejado de ser una Zona de
Libre Comercio y ha pasado a conformar una Unión Aduanera.
Dicho análisis es necesario realizarlo, dada la tendencia reiterada de algunos miem-
bros del MCCA a buscar de manera unilateral la firma de tratados de libre comercio,
situación que obliga preguntarse si en realidad no se está creando un proscenio para esta-
blecer una Zona de Libre Comercio con terceros Estados, en detrimento de la integración
de la región.
MCCA: ¿Zona de Libre Comercio o Unión Aduanera?
Para establecer si en la actualidad el MCCA es una Zona de Libre Comercio o una

Unión Aduanera, es necesario partir de los conceptos de una y otra, y realizar una des-
membración de sus elementos, a efecto de verificar su grado de cumplimiento.
Queda a salvo el derecho de los Estados a establecer medidas de seguridad, policía y sanidad. Los Estados partes acorda-
rán un Reglamento Uniforme que regule todo lo referente a las medidas relativas a sanidad.
Los Estados parte se comprometen, en materia de normas técnicas a conservar la aplicación del trato nacional a las ya
existentes y convienen en establecer un proceso de armonización regional de la normativa técnica en general, que propicie
el mejoramiento de la calidad de la producción y favorezca al consumidor, sin que ello implique obstáculos al comercio
intraregional.
27. Artículo 6: El avance del proceso de integración hacia la Unión Económica, se realizará mediante la voluntad de los
Estados parte expresada según lo dispone el articulo 52 del presente Protocolo, referido a la toma de decisiones de los
órganos del Subsistema. Lo cual significa que todos o algunos miembros podrán progresar con la celeridad que acuerden
dentro de ese proceso.
28. Vieira Edgar. “Una Unión Aduanera para América Latina” en Revista de Integración Latinoamericana 187-188/ marzo-abril
1993, año 18. Pag 33.
164
Así visto tenemos:

a) Zona de Libre Comercio
La Zona de Libre Comercio es el acuerdo por el que dos o más países deciden liberali-
zar el comercio entre sí, eliminando todas las barreras arancelarias y no arancelarias para
la totalidad de los productos originarios, al tiempo que mantienen sus propios aranceles
externos frente a terceros países.
b) Unión Aduanera
Por su parte en la Unión Aduanera se da la eliminación de los aranceles y de las de-
más restricciones comerciales entre los países miembros del esquema con respecto a sus
intercambios comerciales, con lo cual existe una libre movilidad de bienes originarios y
no originarios, así como de servicios asociados al comercio, y un nivel mayor de compro-
miso al establecer el Arancel Externo Común frente a terceros Estados.
De los conceptos vertidos se advierte:
a) Los elementos característicos de toda Zona de Libre Comercio son:
• Libre movilidad para los productos originarios; e
• Inexistencia de un único arancel frente a terceros Estados.
b) Por su parte, los elementos de la Unión Aduanera son:
• Libre movilidad para bienes originarios y no originarios;
• Arancel Externo Común y Política Comercial Común
• Administración Aduanera Común; y
• Legislación Aduanera Común.
En el MCCA se observa:
1. Libre movilidad de bienes originarios
En Centroamérica se ha alcanzado el perfeccionamiento de una Zona de Libre Comer-
cio para la casi totalidad de los productos originarios, constituyendo su única excepción
los bienes contemplados en el Anexo “A” al Tratado General de Integración Económica
Centroamericana.29
El Anexo “A” al Tratado General de Integración Económica Centroamericana es el
instrumento de carácter temporal en el que se detalla la lista de bienes originarios que no
gozan de libre comercio.
La importancia de este instrumento radica en que el productor y/o comerciante pue-
de tener una proyección económica en el mediano y largo plazo; lo que desde el punto
de vista jurídico, le otorga derechos adquiridos, y se traduce en una imposibilidad de
volver a ingresar a ese listado un bien que ya goce de libre comercio.
En efecto, dado que la exclusión de un producto del Anexo “A” impide su nueva in-
29. En la actualidad las excepciones al libre comercio centroamericano son las siguientes:
• Azúcar (lo incluyen los cinco países).
• Café sin tostar (lo incluyen los cinco países).
• Derivados del petróleo (lo incluye Honduras con los restantes cuatro países)
• Alcohol etílico (Costa Rica lo incluye con los restantes cuatro países; El Salvador con Honduras).
• Bebidas alcohólicas destiladas (Honduras lo incluye con los otros cuatros países).
• Café tostado (Costa Rica lo incluye con los otros cuatro países).
165
corporación, la labor del COMIECO se limita a decidir qué productos gozarán del libre
comercio, y los períodos a observar en su degravación, pues –como ya dijimos— una
vez eliminado un producto del anexo “A”, bajo ninguna circunstancia puede volver a ser
objeto de medidas arancelarias como no arancelarias.
En relación a ello, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaria de
Integración Económica Centroamericana (DGAJ) ha interpretado: 30 “el otorgamiento
de libre comercio irrestricto no puede ser modificado por ninguna ley nacional de ninguno de los
Estados”.

1.1 Obstáculos al Libre Comercio
En C.A. los obstáculos al libre comercio se han visto disminuidos en forma notaria
hasta llegar a su casi desaparición, tal y como se desprende de las denuncias incluidas
en la “Matriz de medidas contrarias al libre comercio regional”, que el Consejo de Mi-
nistros de la Integración Económica Centroamericana ordenó levantar por primera vez,
en noviembre del año 2001, con el propósito de servir de instrumento de información y
transparencia acerca de las trabas al comercio interregional.
Respecto a los obstáculos al libre comercio, la opinión consultiva dictada por la
Corte Centroamericana de Justicia a las once horas del día veintiséis de noviembre de
2002, determinó:
[...] no pueden, las administraciones municipales establecer gravámenes de ninguna índole al tránsito y
comercio de los productos referidos en la disposición transcrita,31 salvo las excepciones establecidas en
el “Tratado General de Integración Económica Centroamericana” y el “Protocolo de Guatemala”.
A su vez, la DGAJ mediante opinión consultiva del 20 de febrero de 1998 estableció:
Los derechos compensatorios no son recursos compatibles en un sistema de integración económi-

ca, por cuanto la filosofía de éste es la de unificar los procedimientos y normativa en general para
alcanzar un desarrollo económico conjunto, equilibrado, equitativo y sostenible de los Estados que
lo conforman, lo cual se ve absolutamente contrariado con la adopción de medidas unilaterales que
rompan el orden y el equilibrio de las políticas comunes.
2. Libre movilidad de bienes independiente de su origen

En Centroamérica no existe libre movilidad de los bienes no originarios, y se espera
llegar a ello una vez se hayan sustituido los cinco territorios aduaneros por uno solo.
3. Libre movilidad de servicios asociados al comercio

La libre movilidad de servicios asociados al comercio, es un tema que hasta el mo-
mento se ha mantenido al margen de las negociaciones llevadas a cabo entre las naciones
centroamericanas y los pocos avances efectuados lo han sido por el grupo denominado
CA-4, integrado por Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. Costa Rica ha pre-
30. En alusión a la interpretación del artículo III del Tratado General y del artículo 7 del Protocolo de Guatemala.
31. Que se refiere a los productos naturales de los países contratantes y a los productos manufacturados en ellos.
166
ferido mantener una posición de frialdad y dejar ese tema para futuras discusiones.
3.1. Arancel Externo Común
El AEC en Centroamérica es uno de los principales obstáculos en el avance hacia
el perfeccionamiento de la Unión Aduanera, ya que los países mantienen un patrón de
conducta en el cual es común realizar modificaciones unilaterales a sus aranceles, gene-
rándose así importantes retrocesos y reiteradas desarmonizaciones.
A lo anterior se agrega, el problema que presentan los productos agrícolas, puesto que
deben negociarse en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Esto último, presenta uno de los más grandes inconvenientes, debido a que cuando
los países centroamericanos se hicieron miembros del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT), lo hicieron de manera individual sin acordar previa-
mente un mecanismo de coordinación o de información, negociando separadamente sus
derechos y compromisos con los contratantes de ese acuerdo multilateral; así las incorpo-
raciones se efectuaron de la siguiente manera: Nicaragua en 1950, Costa Rica en 1990,
El Salvador y Guatemala en 1991 y Honduras en 1994.
En ese sentido, la consolidación de niveles desiguales de los techos arancelarios, el
otorgar concesiones específicas por debajo del techo en productos y niveles diferentes,
establecer equivalentes arancelarios a productos y niveles distintos y asumir compromi-
sos de contingentes en volúmenes y niveles desiguales, representa un obstáculo para la
equiparación de los rubros arancelarios que aún se encuentran pendientes de ser unifor-
mados, lo que dificulta alcanzar un arancel uniforme y más aún acordar posiciones con-
juntas en negociaciones comerciales, tales como las que será necesario concertar como
requisito sine qua non en la unión aduanera.

3.2. Política Comercial Común.
Relacionado con el AEC encontramos la Política Comercial Común, de la cual C.A.
dista de contar con una; en efecto pese a presentarse como una única región y como un
bloque que conforma el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la realidad centro-
americana es otra: cada país lucha por obtener las mejores ventajas para sí, sin importar
los intereses regionales y sin deseos de negociar como bloque más que los aspectos nor-
mativos de los Tratados.
Como muy bien apunta Guerra Borges:32 “[...] geográficamente Centroamérica es una
sola región, pero políticamente es un calidoscopio de situaciones.”
En efecto, las negociaciones realizadas por Centroamérica como MCCA han sido sólo
en la parte normativa de los Tratados y una vez negociados esos puntos, cada Estado
procede a negociar por separado las partes más importantes y trascendentes de los Tra-
tados33 v.gr. concesiones, exclusiones, normas de origen, etc., con la errónea idea que al
32. Internet: Guerra Borges, Alfredo. “Centroamérica al Azar ante una integración globalizada”. http//www.ii.ucr.ac.cr/re-
cursos/cidcacs/especial/integración/mesa1/Guerra_Borges.pdf.
33. La anterior situación se manifestó en la negociación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, ya que a
pesar que se negoció como “bloque” en la practica no se contó con un solo equipo negociador encargado de representar
una única posición, sino que cada país se hizo representar por su propio equipo negociador, lo que finalmente llevó a
167
hacerlo obtienen tratamientos preferenciales y sin comprender que, al ser países peque-
ños, su demandas específicas no tienen fortaleza.
4. Legislación Aduanera Común

En materia de legislación aduanera se cuenta con el Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (CAUCA) que se encuentra vigente para todos los países y con el Re-
glamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) vigente para todos los
países con excepción de Costa Rica. Además se posee un Manual Unico de Procedimientos
Aduaneros, que está a la espera de ser validado.
4.1 Tipos de aduana que operan al interior del MCCA

En la actualidad se han puesto a operar cuatro tipos distintos de aduanas, a saber: Adua-
nas Integradas; Aduanas Yuxtapuestas; Aduanas Periféricas y Aduanas Trinacionales.34
Las Aduanas Integradas, son los servicios administrativos responsables de la aplica-
ción de la legislación y procedimientos aduaneros comunes de dos o más países que com-
parten una misma oficina administrativa de despacho de mercaderías; dichas aduanas se
encuentran ubicadas en las fronteras de El Amatillo, El Poy y Las Chinamas.
Las Aduanas Yuxtapuestas, son los servicios administrativos de dos o más países en
fronteras comunes que operan en forma coordinada, mediante la atención de servicios de
sus respectivas oficinas y que aplican procedimientos aduaneros complementarios mediante
el uso de mecanismos de comunicación electrónica, preferentemente; este tipo de aduanas
se encuentran localizadas en Pedro de Alvarado, Anguiatú y San Cristobal.
Las Aduanas Periféricas, entendidas como el servicio administrativo localizado gene-
ralmente en la periferia exterior del territorio aduanero común, que aplica legislación y
procedimientos uniformes, pudiendo las mercancías una vez que han sido despachadas
trasladarse al país de destino; se encuentran ubicadas las de El Salvador en Puerto Quetzal,
Santo Tomas de C., Puerto Barrios, Tecún Uman, Puerto Cortés, y las de Honduras en
Tecún Umaán y Peñas Blancas; y las Aduanas Trinacionales de El Amatillo y Guasaule .
Las Aduanas Integradas, Yuxtapuestas y Trinacionales se encuentran operando mien-
tras dure el periodo de transición para alcanzar la Unión Aduanera; mientras que las
Aduanas Periféricas constituyen un plan piloto que busca detectar las deficiencias o los
obstáculos con los que este tipo de Aduana se pueden encontrar, a fin de poder solucio-
narlos y perfeccionar su funcionamiento.
Ahora bien, contrario a la posición sostenida por la SIECA, a nuestro criterio ni las
Aduanas integradas, periféricas, yuxtapuestas o trinacionales significan un verdadero
avance hacía la Unión Aduanera, pues para llegar a ello es necesario la eliminación de
aduanas internas a efecto de constituir una única zona económica en el que circulen libre-
mente los bienes independientemente de su origen.
que en realidad se firmaran Tratados bilaterales de libre comercio de todos los países centroamericanos con los Estados
Unidos de América.
34. Las definiciones vertidas en torno a los tipos de aduanas se encuentran acordes a los oficialmente sostenidos por la
SIECA.
168
Por tanto, la puesta en funcionamiento de este tipo de aduanas lo que realmente vie-
nen a generar es una facilitación de los negocios y del comercio regional, puesto que los
tramites de aduanas se realizan de forma rápida y sin mayores gestiones burocráticas, lo
que se ha traducido en un ahorro de tiempo de aproximadamente 75%.
Con esto no queremos significar que la idea de facilitación de negocios sea contraria al
proceso de integración o más específicamente a los avances que se esperaran para llegar
a la Unión Aduanera, pues es indudable que como mecanismo ad-hoc arroja un resultado
concreto, cual es superar impedimentos determinados que pueden afectar tanto el tráfico
de mercancías, la provisión de servicios, el desplazamiento de los hombres de negocios,
como el establecimiento de las inversiones; por tanto, en el corto plazo sus resultados
pueden ser considerados satisfactorios.
No obstante, como mecanismo aislado para alcanzar el perfeccionamiento de la Unión
Aduanera no es idóneo, ya que no conduce a la eliminación paulatina de las controles
fronterizos, por lo que puede ser utilizado únicamente para dar señales positivas del es-
fuerzo de los gobiernos, para complementar el proceso, pero no para reemplazarlo.
Por todo lo expresado es menester concluir que el MCCA no constituye en la actua-
lidad una Unión Aduanera y dista de alcanzarla en el corto plazo; sino que conforma
únicamente una Zona de Libre Comercio con matices de Unión Aduanera o lo que algu-
nos han dado en llamar una Unión Aduanera Imperfecta, quedando pendientes muchos
obstáculos por salvar antes de poder llegar a considerarse Unión Aduanera perfecta.
Negociaciones de TLC Unión Europea - Centroamérica
Particularidades del MCCA y de la UE35

El MCCA constituye, como ya antes dejamos establecido, una unión aduanera imper-
fecta conformada en un territorio de 483,430.4 km2 y con una población que para el año
2004 alcanzó los 34.6 millones de habitantes.
Respecto a su economía, podemos decir que pertenece al grupo de las economías en
desarrollo, que para el año 2004 alcanzó un PIB a precios corrientes de aproximada-
mente 73.6 miles de millones de dólares. Y con un PIB per cápita promedio para el año
2001 de 2,024 dólares anuales; siendo C.R. quien alcanza el mayor ingreso per cápita
con casi 4,800 dólares anuales y Nicaragua quien presenta el menor ingreso per cápita
con apenas 794 dólares anuales.
En relación a su comercio exterior, para el año 2004, los países centroamericanos
realizaron un intercambio comercial de mercancías con el mundo por un valor de
39.6 miles de millones de dólares; de los cuales las exportaciones alcanzaron los 12.7
miles de millones de dólares y las importaciones los 26.9 miles de millones de dóla-
res, con un déficit de balanza comercial regional de 14.2 miles de millones de dólares.
Al comparar los anteriores indicadores económicos con los de la UE, fácilmente se
35. Fuente: SIECA: “Relaciones Comerciales y de Cooperación entre C.A. y la Unión Europea”.
169
advierte que esta última se sitúa en el rango de los países desarrollados, para el caso su
PIB alcanzó en el año 2004 los 12,818.7 miles de millones de dólares y un PIB per cápita
de 27,462.5; su extensión territorial es nueve veces mayor que la de los países centroame-
ricanos y posee una densidad poblacional de 115 habitantes por km2, mientras que los
países de la región alcanzan los 86 habitantes por km2 en promedio.
Los datos anteriores permiten colegir cuál es el interés centroamericano por ingresar
al mercado europeo, empero, no tan claras resultan ser las motivaciones de la UE, pues
contrario a lo que sucede con países o bloques económicos como México, Chile y MER-
COSUR, en donde visiblemente se refleja la magnitud de los intereses europeos, en el caso
centroamericano, es menos evidente la apreciación del potencial económico de la región.
En efecto, la UE realizó, en el año 2004, el 0.1% de su intercambio comercial con la
región centroamericana; intercambio comercial que para C.A. significó, en ese mismo
año, un porcentaje equivalente al 9.7% con la UE, siendo por consiguiente la UE, en
orden de importancia, el tercer socio comercial de C.A.
Intereses en la negociación de un TLC C.A.- UE

En ese orden de ideas resulta claro que el interés de C.A. por firmar un TLC con la
Unión Europea es básicamente económico, contrario a las motivaciones de esta última
que resultan ser de orden político, más que económico, puesto que el interés primordial
lo constituye la consolidación de los sistemas democráticos, el compartir los valores co-
munes a ambos continentes y el deseo de lograr el establecimiento de una asociación
interregional, ante la existencia de un modelo de integración común.
Empero, no podemos obviar que el interés económico vendría dado por la oportunidad
de negocios para las empresas europeas y por la necesidad de evitar, ante la firma del DR-
CAFTA, una perdida de mercado frente a su mayor rival comercial: Estados Unidos.
Problemática a enfrentar en las negociaciones

Podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que una vez cumplidas las condiciones
para dar inicio a las negociaciones de un TLC –la principal es que C.A. se haga repre-
sentar por un negociador único- uno de los puntos más sensibles será el acceso de los
productos agrícolas centroamericanos al mercado europeo.
Dicha aseveración parte de la existencia –dentro de la UE— de una política agrícola
común (PAC)36 y de otras medidas no arancelarias que tienden a obstaculizar el comercio
de productos agrícolas.
Y es que, en el acceso a la UE, los productos agrícolas provenientes de países extra-
comunitarios se enfrentan a una serie de medidas que obstaculizan su ingreso. En primer
36. En términos generales la PAC constituye una ayuda que la UE brinda a sus agricultores, a partir del año 2003, el
apoyo brindado se haya desvinculado de la producción, lo que significa que la ayuda se abona independientemente de
que el agricultor produzca o no –lo que se ha denominado, pago desacoplado- pues el pago se sujeta al cumplimiento de
la condicionalidad: buenas condiciones agrarias y medioambientales, y requisitos legales y de gestión.
170
lugar, existe una estructura arancelaria con componentes ad valorem con cierta variación
estacional, así como productos donde el arancel cambia según el insumo utilizado, lo
que crea una estructura arancelaria poco transparente y que predomina en los rubros
agrícolas.
Paralelamente, la UE aplica un gran número de barreras no arancelarias (BNA), cuo-
tas arancelarias y salvaguardias especiales. El sector agrícola enfrenta medidas de carác-
ter sanitario, fitosanitario y de etiquetado que en su conjunto son trabas menos transpa-
rentes y más difíciles de negociar.
Adicionalmente, la UE brinda –como ya dijimos— asistencia a su sector agrícola me-
diante otros mecanismos que reducen de manera indirecta las importaciones y fomentan
sus exportaciones. En general, todas estas medidas están enmarcadas dentro de la Política
Agrícola Común (PAC) que se basa en tres principios: (a) unidad de mercado, (b) prefe-
rencia comunitaria y (c) solidaridad financiera. Aproximadamente se asignan más de 50
mil millones de euros para el sector agrícola comunitario.
Este proteccionismo ha afectado en forma notable al comercio agrícola entre la UE
y el MERCOSUR, especialmente en los rubros donde los países suramericanos tienen
mayor eficiencia: carne bovina, maíz —excepto para siembra—, naranjas, uvas frescas,
ajos, mijo, sorgo granifero entre otros.
Y de hecho, los países del MERCOSUR no han concluido satisfactoriamente un
TLC con la UE, pues exigen un mayor ingreso de sus productos al mercado europeo. A
la vez, que mantienen una firme posición en lo relacionado a las cuotas de importación
que aplica a sectores como el textil, metalmecánico, siderúrgico y automotor.
La pregunta es, podrá C.A. negociar un TLC con la UE en condiciones tales que
comprenda particularmente los productos agrícolas?
Conclusiones
En adición a los comentarios que se han expresado a lo largo de este capítulo, y una
vez conocido los “avances” realizados en materia de integración económica, podemos
deducir los desafíos que se le presentan por delante al MCCA, tanto en materia institu-
cional como en el desarrollo de las herramientas para al alcanzar el perfeccionamiento de
la Unión Aduanera.
En ese sentido, uno de los mayores desafíos —y no por ello el único— vendrá dado
por el AEC, ya que es la principal herramienta no sólo para alcanzar la Unión Adua-
nera, sino también para efectuar las negociaciones comerciales con terceros Estados o
bloques económicos en mejore términos; y precisamente, es la que se encuentra más
dañada, dadas las múltiples desarmonizaciones llevadas a cabo por las acciones unilate-
rales de los gobiernos.
Pese a ello, hemos de reconocer el avance que el MCCA ha tenido en relación al es-
quema observado durante las décadas del 60 y 70, pues contrario a lo que aconteció en su
171
esquema original —en donde imperaba un alto proteccionismo de los Estados a favor de
sus productores locales—, el MCCA constituye hoy por hoy una poderosa herramienta que
Centroamérica tiene para insertarse de manera exitosa dentro de la economía mundial
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Capítulo VIII
El Mercado Común del Sur: hacia un MERCOSUR posible

Antecedentes del MERCOSUR
Las características del presente libro nos obligan a ceñirnos a los antecedentes regio-
nales mediatos del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). En este sentido, el 18 de
febrero de 1960, Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay crearon
la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), mediante el Tratado de
Montevideo, y bajo el paraguas jurídico del artículo XXIV del GATT. Posteriormente,
se incorporaron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela.
La meta final era la conformación de una ZLC, a la que se accedería mediante la progre-
siva integración de las economías de los países miembros, a través de la eliminación gradual
de las barreras al comercio intraregional, hasta alcanzar su supresión definitiva.
La estructura orgánica de la ALALC estaba integrada por el Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores de las partes contratantes, la Conferencia de las partes contratantes
y el Comité Ejecutivo Permanente.
La ALALC fracasó notablemente en la consecución de sus propósitos. La excesiva rigidez de las

cláusulas del Tratado [...], la inestabilidad política de la región, la falta de una estrategia común de in-
serción internacional, la gran heterogeneidad económica entre los ‘socios’, las políticas de sustitución
de importaciones que al influjo cepalino implementaban los países miembros, e inclusive sus objetivos
demasiado ambiciosos.
La ALALC es el caso típico de viejo regionalismo; fracasó por las diferencias estruc-
turales de los países miembros, la dependencia del comercio exterior y de los capitales y
tecnología extranjeros (no regionales) y de la debilidad de los intercambios recíprocos,
que no logró crear comercio.
Tras el fracaso de la ALALC, Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú,
Uruguay, Venezuela, Colombia, Bolivia y Ecuador suscriben, el 12 de agosto de 1980,
el Tratado de Montevideo que originó la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI) más respetuosa de las diferencias existentes entre los países integrantes y con
criterios más flexibles.
. Para profundizar sobre esta relación, consúltese: Hummer, W. y Prager, D. GATT, ALADI y NAFTA. Pertenencia simultánea
a diferentes sistemas de integración. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1998.
. Cfr. Jardel, S. y Barraza, A. MERCOSUR. Aspectos jurídicos y económicos. Buenos Aires: Editorial Ciudad Argentina, 1998,
p. 29.
175
La ALADI encuentra fundamento jurídico en la Cláusula de Habilitación de la Ronda de

Tokio del GATT. En virtud de dicha cláusula, sancionada por Decisión del 28 de noviembre
de 1979, los países en desarrollo pueden otorgarse recíprocamente tratamientos preferencia-
les, sin estar obligados a extenderlos de forma automática a las demás partes contratantes del
GATT. Deja, de esta manera, el principio de Nación más Favorecida.
El objetivo de la ALADI es, según su artículo 1, lograr a largo plazo el establecimien-
to, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano. La estructura
institucional de la ALADI está integrada por el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores, la Conferencia de Evaluación y Convergencia, el Comité de Representantes
(órganos políticos de la Asociación) y la Secretaría General (órgano técnico).
La ALADI sirvió de marco para la creación de los futuros mecanismos regionales de
integración. Como se ha sostenido:
Si bien la ALADI no registró muchos progresos, proveyó el marco institucional para el resurgimiento
del ‘regionalismo’ que habría de tener lugar desde mediados de los ochenta y del cual el MERCO-
SUR es parte.
Tanto la ALALC como la ALADI constituyen los antecedentes mediatos del proceso
de integración del MERCOSUR. Entre los antecedentes inmediatos se encuentra la
integración argentino–brasileña.
Integración argentino–brasileña
Durante largo tiempo, Argentina y Brasil estuvieron más concentrados en analizar

posibles hipótesis de conflicto entre sí, que en la búsqueda de una cooperación mutua
como estrategia común de crecimiento e inserción internacional.
Sin perjuicio de ello, es, en 1985, cuando el escenario político de ambas naciones ofrecía
cambios en pos de establecer entre ambos países una alianza estratégica. En este orden de
ideas, los mandatarios de Argentina, Raúl Alfonsín, y de Brasil, José Sarney, suscribieron -en
ocasión de la inauguración del puente Tancredo Neves sobre el río Iguazú- la Declaración de
Iguazú del 30 de noviembre de 1985, que constituyó el embrión del MERCOSUR.
. Cfr. Bouzas, R. y Fanelli, J. M. MERCOSUR: Integración y Crecimiento. Buenos Aires: Fundación OSDE, 2001, p. 137.
. En cuanto a las relaciones Argentino – Uruguaya y Uruguayo – Brasileña, vale decir que en el marco de estas relaciones
encontramos importantes programas como los de Expansión Comercial (PEC) de 1975 y 1986 entre Brasil y Uruguay
y los de Cooperación Económica (CAUCE) de 1974 y 1985 respectivamente. Cfr. González Oldekop, F. La Integración y
sus instituciones. Los casos de la Comunidad Europea y el MERCOSUR. Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 1997. p. 166
y ss.
. Véase: Moniz Bandeira, L. A. Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la Triple Alianza al MERCOSUR. Buenos Aires, Norma
Editorial, 2004.
. Véase: Oddone, N. y Granato, L. “Ecuación Lógica: ¿Dictadura y Belicismo? - ¿Democracia y Pacifismo? Variables
intervinientes en la Política Exterior Argentina del período 1976-1989” en II Encuentro del CERPI: “Prospectivas y
perspectivas de nuestra Política Exterior”. Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) de la Universidad Nacional de La
Plata, septiembre de 2005.
176
Capítulo VIII: El Mercado Común del Sur: hacia un MERCOSUR posible
Como recuerda Aldo Ferrer (2001) “la convergencia argentino – brasileña, iniciada
con la Declaración de Foz de Iguazú, continuó con la firma del Acta para la Integración
Argentino–Brasileña el 29 de julio de 1986”. En esta fecha, ambos presidentes firmaron
en Buenos Aires el Acta para la Integración Argentino – Brasileña. El Acta tiene por ob-
jeto primordial, según su preámbulo, la integración de América Latina y la consolidación
de la paz, la democracia, la seguridad y el desarrollo de la región.
Mediante este instrumento, se estableció un Programa de Integración y Cooperación
Económica Argentino–Brasileña (PICAB), con principios y características graduales,
flexibles y parciales. El PICAB incluye la puesta en marcha de veinticuatro protocolos
sectoriales que se fueron acordando en sucesivas negociaciones a lo largo de todo el pro-
ceso de integración bilateral.
El Acta expresa que el programa debe buscar un “equilibrio progresivo”, cuantitativo
y cualitativo, y el intercambio por grandes sectores y segmentos a través de la expansión
del comercio.
El 10 de diciembre del mismo año, los presidentes Alfonsín y Sarney se reunieron
nuevamente en la capital brasileña y firmaron el Acta de Amistad Argentino–Brasileña
en Democracia, Paz y Desarrollo.
Los mandatarios ponderan el programa de integración y cooperación económi-
ca que ambos países llevan adelante. Se comprometen a hacer cada vez más sólida
y expresiva la creciente y auspiciosa cooperación bilateral en todos los sectores y
reafirman el propósito de dar apertura a nuevos horizontes para la cooperación e
integración regional.
El 6 de abril de 1988, se suscribió el Acta de Alvorada, Decisión Tripartita Nº 1, que
materializó el ingreso de Uruguay al proceso de integración argentino–brasileña.
El 28 de noviembre de ese mismo año, Argentina y Brasil suscribieron, en Buenos Ai-
res, el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo. Jurídicamente enmarcado por
la ALADI, el objetivo final del tratado fue la consolidación del proceso de integración y
cooperación económica entre ambos países, y la formación de un espacio común en sus
respectivos territorios.
Para una primera etapa, se preveía una ZLC mediante la remoción de todos los obs-
táculos arancelarios y no arancelarios. Para una segunda etapa, se pretendía la formación
de un MC entre los dos Estados parte.
En 1990, los nuevos presidentes de Argentina y Brasil ratificaron el rumbo de las
metas integracionistas. El 6 de julio de ese año, los mandatarios Carlos Saúl Menem y
Fernando Collor de Mello suscribieron el Acta de Buenos Aires a través de la cual se
aceleraban los tiempos, comprometiéndose a alcanzar la conformación de un MC para
el 31 de diciembre de 1994.
. Cfr. Ferrer, A. Hechos y ficciones de la globalización. Argentina y el MERCOSUR en el sistema internacional. Buenos Aires, Fondo
de Cultura Económica, 2001. p. 56.
. ��
Cfr. Leiras, S. “Carlos Menem y Fernando Collor de Mello: ¿arquitectos del MERCOSUR? Algunas reflexiones sobre
calidad democrática e integración regional”, Working Paper Nro. 19. Buenos Aires, Centro Argentino de Estudios Inter-
nacionales, mayo de 2006. Disponible en http://www.caei.com.ar.
177
En la misma fecha, se firmó, entre ambos países, el Tratado para el establecimiento de

un Estatuto de Empresas Binacionales Argentino–Brasileñas, con el objetivo de promo-
ver la integración y complementación empresaria.
El 20 de diciembre de 1990, fue firmado, en el marco de la ALADI, el Acuerdo Parcial
de Complementación Económica Nº 14, que consagra las resoluciones adoptadas a la
fecha por ambos países.
De manera concurrente a la firma del Acta de Buenos Aires, Paraguay y Uruguay, mani-
festaron su inquietud por formar parte del esquema. Dicho interés fue admitido y alentado
por Argentina y Brasil, que se plasmó en el Tratado de Asunción en marzo de 1991.
La Declaración de Foz de Iguazú de 1985 de los presidentes Alfonsín y Sarney y el
Acta para la Integración Argentino - Brasileña de 1986, proponían un modelo de integra-
ción y especialización que debía ser intersectorial, que ofreciera beneficios simétricos para
ambos países y, para lo cual, debían existir mecanismos flexibles, graduales y progresi-
vos. Se firmaron, así, diversos Protocolos sectoriales que abarcaban tres grandes grupos:
aumento del comercio, reconversión industrial conjunta y desarrollo de nuevos sectores.
La forma de integración tenía, entonces, dos claves: una metodología de procedimiento in-
trasectorial y una segunda clave que propendía a la distribución simétrica de los beneficios.
No obstante, al nacer el MERCOSUR, los presidentes de Argentina y Brasil habían
cambiado. Carlos S. Menem y Fernando Collor de Mello pensaban un MERCOSUR
distinto y tenían una voluntad política integracionista diferente. Por esta razón optaron
por un sistema de rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas (artículo 5 del
Tratado de Asunción).
La integración económica como opción política
El MERCOSUR constituye un proceso de integración y, en cuanto tal, es una

opción de política internacional sobre la base de la toma de decisiones nacionales
que, conforme a la palabra “proceso”, se va desarrollando de tal manera que aquél
adquiere movimiento propio e independiente de las fuentes estatales que le dieron
origen. Además, por añadidura, todo proceso de integración es un modelo democrá-
tico de convivencia.
Los Estados parte comparten una comunión de valores que encuentra expresión en
sus sociedades democráticas, pluralistas, defensoras de las libertades fundamentales, de
los derechos humanos, de la protección del medio ambiente y del desarrollo sustentable,
así como su compromiso con la consolidación de la democracia, la seguridad jurídica, el
combate a la pobreza y el desarrollo económico y social con equidad.
Para avanzar en la profundización del MERCOSUR, es menester volver a las fuen-
tes, volver al propio tratado constitutivo. Muchos autores, han sostenido que el Tratado
de Asunción creó una estructura de transición y que ahora deberá venir la etapa de con-
solidación. Una institucionalización más profunda del MERCOSUR es la respuesta a la
necesidad de su consolidación.
178
La política regional puede articular tanto una integración plena con organismos con
potestades y recursos que le permitan ejecutar políticas fuertes, como limitarla al plano
comercial y de negocios. Esta decisión determinará, en gran medida, qué pasará con los
desafíos ligados a la integración: regiones atrasadas, proyectos de infraestructura regio-
nal, emprendimientos conjuntos, institucionalización de la integración y, acaso, genera-
ción de soberanía supranacional. Existe una base concreta para avanzar en la integración;
pero es un camino que recién empieza.
Una metodología económica para la integración en el MERCOSUR
La elección de una estrategia de integración económica lleva consigo la consideración

de una metodología específica dirigida a los efectos de poder medir los resultados que
el mismo proceso va generando. En este sentido, los resultados de la integración no son
independientes de la metodología escogida.
Si el proceso de integración consiste en la eliminación rápida, lineal y genérica de ba-
rreras arancelarias y para-arancelarias, la metodología escogida debe considerar que los
cambios en los flujos comerciales determinan, también, los de las estructuras productivas,
y se convierten, éstas últimas en las variables dependientes (Roberto Lavagna, 1998). Es
decir, que las ventajas existentes en un momento determinado son indicativas del patrón
de comercio a escoger, y por lo tanto, del patrón de especialización de los países integra-
dos; modificando, así, las estructuras productivas de origen que son consideradas las
variables dependientes. Podría sostenerse que este es el modelo post-Tratado de Asunción.
Si la metodología combina las reglas de rebaja arancelaria y para-arancelaria con otras
normas de equilibrios globales y sectoriales, como la identificación de sectores críticos o
de sectores de desarrollo futuros, se considera que el proceso de integración modificará
la estructura productiva y determinará el impacto sobre el comercio entre los países que
confluyen en el proceso mismo (Roberto Lavagna, 1998). En este caso, el patrón de co-
mercio se define en relación a un complejo estructurado a partir de variables situadas en
un contexto dinámico y con una intencionalidad manifiesta en tanto tipo de estructura
productiva que se considera viable en el proceso de integración a estructurar. La variable
dependiente es el patrón de comercio resultante y puede decirse que este era el modelo
pre-Tratado de Asunción pero que no logró concretarse por una opción política distinta que
conllevaba una opción metodológica diferente.
La opción post-Tratado de Asunción se orientará con actitudes rules oriented, lo que
implica que, una vez fijadas las reglas genéricas del patrón de integración, las ventajas
determinan el comercio y modifican las estructuras productivas de los países que forman
parte de dicho proceso, en tanto que la opción pre-Tratado de Asunción (la otrora escogida
por los presidentes Alfonsín y Sarney), se corresponde con una actitud hacia el mercado
denominada rules + results oriented.
179
En el Tratado de Asunción contamos, entonces, con un relacionamiento del tipo rules

oriented que podríamos considerar como market conforming, es decir, que sólo sigue las seña-
les del mercado y actúa conforme a ellas.
El Tratado de Asunción
El proyecto de integración del MERCOSUR es el resultado de un largo proceso,

que tal como hemos visto, estuvo marcado fundamentalmente por la beneficiosa relación
bilateral que Argentina y Brasil iniciaron a partir de 1985. Este proyecto encuentra forma
jurídica con la firma del Tratado de Asunción, por el cual se crea el Mercado Común del
Sur, el 26 de marzo de 1991.
Este tratado suscripto por la República Argentina, la República Federativa del Brasil,
la República Oriental del Uruguay y la República del Paraguay, ordena y reglamenta
las relaciones entre los Estados parte y constituye la fuente de la cual emana el resto del
andamiaje sobre el que se edifica el MERCOSUR.
En este sentido, se considera importante resaltar que, tras el Tratado de Asunción enten-
dido como derecho originario, y en un sistema que se crea con características de interguber-
namentalidad, se presenta como necesaria la reforma constitucional de los Estados parte.
En tanto, la República del Paraguay reformó su Constitución en 1992, para actuali-
zarla a los nuevos ritmos de la integración y, de manera similar, la reforma constitucional
argentina, de 1994, se presenta como un desequilibrio importante la falta de reforma en
los textos fundamentales del Brasil y el Uruguay.
Como establece Roberto Lopresti (1997)
Así y todo, la Constitución ha sido señalada en el derecho constitucional comparado como un ejem-
plo contrario a la tendencia generalizada hacia la apertura de los mercados, en especial en relación
con aquellos en los que existe un proceso de integración en marcha [...]. También esta observación
se basa en el hecho de que su Carta Magna dispone el monopolio de áreas consideradas vitales para
la economía del país, como la minería, el transporte y otros servicios que quedan pues en manos
exclusivamente brasileñas.
Naturaleza jurídica del Tratado de Asunción
Como se ha visto, entre los instrumentos que prevé la ALADI para la concreción de
sus objetivos, se encuentran los acuerdos de alcance parcial.10
. El término “tratado” es utilizado en este libro en su significado general, según los términos del artículo 2, inciso 1, de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969: “Se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional
celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o
más instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación”.
10. Dichos acuerdos son aquellos en los cuales no participa la totalidad de los Estados miembros de la ALADI, y tienden
a extender las condiciones para profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva multilateralización.
Véase artículos 7 a 14 y 19 a 23 del Tratado de Montevideo de 1980.
180
En este sentido, el Tratado de Asunción cumple con todos los requisitos para ser
un acuerdo de este tipo: está abierto a la adhesión de los demás países miembros de la
ALADI (artículo 20), contiene las cláusulas de convergencia (artículo 8), el artículo 6
cumple lo previsto en cuanto a los tratamientos diferenciales para los Estados parte, su
duración es indefinida (artículo 19) y contiene normas en materia de origen, cláusulas
de salvaguardia (artículo 3), denuncia (artículo 21) y coordinación y armonización de
políticas (artículo 1).
En cuanto al tipo de acuerdo de alcance parcial, el Tratado de Asunción es un acuerdo
de complementación económica (ACE Nº 18, según terminología de la ALADI).
Por su parte, los cuatro países signatarios del Tratado son parte del GATT – OMC,
por lo que sus normas son obligatorias. El cambio en el GATT como foro negociador, a
fines de 1995, y su reemplazo por la OMC, no altera la adecuación del Tratado de Asun-
ción a las disposiciones del libre comercio, ahora reguladas por la OMC.
Consideraciones jurídicas del Tratado de Asunción

El Tratado de Asunción es un tratado de debida forma o solemne, de carácter multilateral
y limitadamente abierto. De acuerdo con el tipo de obligaciones que crea, es un tratado–ley.
Según su contenido, el Tratado de Asunción es, al igual que el Tratado de Roma de
1957, un verdadero tratado de integración económica, política y jurídica.
Desde el punto de vista de las normas, es un tratado constitutivo u originario. En efec-
to, será a partir de las decisiones, resoluciones y directivas de los órganos por él creados
que se irá desarrollando el posterior derecho derivado.
Deberes y obligaciones de los Estados parte del Tratado de Asunción

Las obligaciones contenidas y los derechos reconocidos por el Tratado de Asunción
son jurídicamente obligatorios para los Estados parte desde el momento en que el mismo
entra en vigencia.
Rigen, por tanto, los clásicos principios de buena fe, de res inter alios acta (los tratados pro-
ducen efectos sólo para las partes), de pacta sunt servandæ rebus sic stantibus (los pactos deben ser
cumplidos, en tanto no cambien de manera sustancial las condiciones que le dieron origen).
Estos principios se encuentran plasmados en lo dispuesto por el artículo 2: “El Mer-
cado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Es-
tados parte...”; y en su artículo 8 señala: “Los Estados parte se comprometen a preservar
los compromisos asumidos...”.
Los propósitos del Tratado de Asunción

El Tratado de Asunción explicita exhaustivamente sus propósitos en el artículo 1,
entre ellos se enuncia:
- “La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través,
entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a
la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente”.
181
- “El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comer-

cial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados”.
- “La coordinación de posiciones en foros económicos comerciales regionales e interna-
cionales”.
- “La coordinación de posiciones macroeconómicas y sectoriales a fin de asegurar condi-
ciones adecuadas de competencias entre los Estados parte”.
- “El compromiso de los Estados parte de armonizar sus legislaciones en las áreas perti-
nentes”.
Tal como vemos, los propósitos del Tratado de Asunción son de naturaleza muy
variada: de índole económico (coordinación de políticas macroeconómicas), comercial
(libre circulación de mercaderías), jurídico (armonización de legislaciones), e incluso de
política exterior común (coordinación de posiciones en foros económico-comerciales re-
gionales e internacionales).
Los instrumentos del Tratado de Asunción

Las herramientas que el Tratado de Asunción prevé para la constitución del Mercado
Común se encuentran detalladas en el artículo 5 y consiste en:
a) “Un programa de liberalización comercial, que consistirá en rebajas arancelarias
progresivas, lineales y automáticas, acompañada de la eliminación de restricciones no
arancelarias, así como de otras restricciones al comercio para llegar al 31 de diciembre de
1994 con arancel cero”.
b) “La coordinación de políticas macroeconómicas que se realizará gradualmente y en
forma convergente con los programas de desgravación arancelaria y de la eliminación de
restricciones no arancelarias”.
c) “Un arancel externo común que incentive la competitividad externa de los Estados
parte”.
d) “La adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y movilidad
de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas eficientes”.
Estructura orgánica del MERCOSUR

Para lograr el cumplimiento de sus fines y para coordinar las relaciones interestatales,
el Tratado de Asunción prevé la conformación de dos órganos principales: el Consejo del
Mercado Común (CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC). Tales órganos tendrán
a su cargo la administración y ejecución del Tratado y de los acuerdos específicos y deci-
siones que se adopten durante el período de transición.
El Tratado dispone, asimismo, la creación de una Secretaría Administrativa del GMC
y una Comisión Parlamentaria Conjunta.
182
Consejo del Mercado Común–CMC

El CMC es, acorde lo establece el artículo 10 del Tratado, el órgano de mayor je-
rarquía institucional del Mercado Común. Entre sus principales tareas se encuentra la
orientación política del Mercado Común y la adopción de las decisiones necesarias para
garantizar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para su constitución.
El CMC está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de
los Estados parte. Cada seis meses, y por orden alfabético, el CMC elegirá de su seno
una presidencia.
Grupo Mercado Común–GMC

En su artículo 13, el Tratado de Asunción dispone la creación del llamado “Grupo Merca-
do Común”. Es decir, un órgano ejecutivo y con facultad de iniciativa del MERCOSUR.
Con la coordinación de los ministros de Relaciones Exteriores, el GMC se ocupa,
fundamentalmente, de velar por el cumplimiento del Tratado, asegurar el cumplimiento
de las decisiones adoptadas por el Consejo, y, proponer medidas concretas tendientes a
la aplicación del programa de liberalización comercial, la coordinación de políticas ma-
croeconómicas y negociación de acuerdos frente a terceros.
El GMC está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos que repre-
sentan a los ministerios de Relaciones Exteriores, a los ministerios de Economía y a los
Bancos Centrales de los respectivos Estados parte.
El GMC, como ejecutor principal del esquema planteado por el Tratado de Asunción,
puede, a su vez, constituir diversos subgrupos de trabajo. Los subgrupos de trabajo ini-
ciales están previstos en el Anexo V del Tratado.
Secretaría Administrativa del GMC

El GMC cuenta con una Secretaría Administrativa con sede en la ciudad de Monte-
video, cuya principal función consiste en el archivo de documentación y llevar a cabo las
comunicaciones de actividades del MERCOSUR.
Comisión Parlamentaria Conjunta

Finalmente, el Tratado de Asunción prevé, en su artículo 24, la creación de una Comi-
sión Parlamentaria Conjunta que tiene asignada la función general de facilitar el avance
hacia la constitución del Mercado Común. El Tratado no prevé la forma en que estará
integrada.
Esta estructura orgánica, antes descripta, es la que el Tratado de Asunción estableció
para la etapa de transición, que debía concluir el 31 de diciembre de 1994. Los Estados
parte debían, antes de esa fecha, constituir una organización institucional definitiva.
En diciembre de 2006, se celebró, en la Cámara del Senado de Brasil, la sesión inaugural
del Parlamento, y si bien hasta el momento no está definida cuál será la sede de la asam-
blea legislativa regional, sí se determinó que la ceremonia de instalación se celebrará en
la Intendencia Municipal de Montevideo en mayo de 2007.
183
Estado actual del MERCOSUR: ¿Unión Aduanera flexible?
El 1º de enero de 1995 los cuatro países integrantes del MERCOSUR pasaron a consti-
tuir una Unión Aduanera “de características flexibles”.
Lo mencionado constituyó un paso fundamental en el proceso de integración mercosu-
reño, debido a que se dotó al MERCOSUR de personalidad jurídica internacional que
quedó institucionalmente configurada su estructura orgánica y se estableció su régimen
de solución de controversias.
Para algunos autores, el proceso alcanzado hasta la fecha por los cuatro países del
MERCOSUR se inscribiría en una Unión Aduanera pero que, sin embargo, presenta
algunas particularidades:
- A partir del 1º de enero de 1995 se acordó el AEC para la totalidad de los bienes, cuyo
promedio es el 14 %. Incluye 11 niveles tarifarios entre 0 % y 20 %.
- El 85 % del universo arancelario tiene su Arancel Externo Común formalmente vigente
desde el 1º de enero de 1995. El 15 % restante pertenece al sector de bienes de capital,
informática y telecomunicaciones, a los productos incluidos en las listas nacionales de
excepción y a los sectores transitoriamente excluidos (automóviles y azúcar).
- La convergencia hacia el AEC deberá ser lineal y automática, con carácter ascendente
o descendente, según el arancel nacional de partida.
- Para el caso de bienes de capital, el acuerdo contempla un arancel máximo del 14 % y
un plazo de convergencia hasta el 1º de enero de 2001.
- Para el caso de los bienes de informática y telecomunicaciones, el acuerdo contempla un
arancel máximo del 16 % y un plazo de convergencia hasta el 1º de enero de 2006.
- Para el caso de las listas nacionales de excepción, se considera hasta un máximo de trescientos
productos por país (trescientos noventa y nueve para Paraguay). Brasil, por su parte, fue autori-
zado a aumentar temporariamente su lista de excepciones en ciento cincuenta productos.
- En el nivel de comercio intra–regional, para algunos sectores no prevalece el libre co-
mercio, debido a la existencia del denominado “régimen de adecuación final” y a que los
sectores automotrices y azucareros fueron temporariamente excluidos del libre comercio
regional y de las políticas comunes.
Debido a la existencia de listas de excepción al AEC11 y al libre comercio regional, al

régimen especial para los bienes de capital, informática y telecomunicaciones, en cuanto
a la política comercial común, y al mantenimiento de los sectores automotriz y azucarero
al margen de todo este proceso; se ha extendido el uso de los términos “parcial”, “imper-
fecta”, “incompleta” o “en formación” para calificar la UA del MERCOSUR.
11. El período de convergencia hacia el AEC debería haber culminado el 1º de enero de 2006, fecha en que según lo
previsto, se debía alcanzar plenamente la conformación de la UA.
184
La institucionalización del MERCOSUR
El 17 de diciembre de 1994, los cuatro países miembros suscribieron el Protocolo

Adicional al Tratado de Asunción sobre la estructura institucional del MERCOSUR,
denominado Protocolo de Ouro Preto (POP).
Este Protocolo, integrado por un preámbulo, doce capítulos y un Anexo, consagra la per-
sonalidad jurídica internacional del MERCOSUR; establece cuáles serán sus órganos defini-
tivos, y determina el sistema de solución de controversias y consagra las fuentes jurídicas.
Se destaca aquí que el concepto de institucionalización hace referencia a todo aquello
vinculado a las normas que regulan y/o reglamentan la existencia, composición, ámbitos
de competencia, funcionamiento de los distintos órganos componentes -y sobre todo de
las instituciones que caracterizan a dichos órganos- establecidos en un proceso de integra-
ción y los modos de interrelacionamiento recíproco previsto al efecto de la consecución
de objetivos comunes.
La institucionalización es la manifestación jurídica de la voluntad política de integrar-
se. Es dar forma jurídica a la decisión política de integrarse y de avanzar en un proceso
de tipo irreversible y democrático.
El MERCOSUR es un proceso de integración que a la vez importa un sistema
institucional; y en cuanto tal, se ha perdido en la dicotomía intergubernabilidad - su-
pranacionalidad,12 por la falta de voluntad política manifiesta de los propios líderes
nacionales de los países miembros del MERCOSUR. Sin voluntad política integra-
cionista que sea vea plasmada en instituciones sólidas, no hay proceso que llegue
a tener éxito.
Para abordar el problema de la institucionalidad es menester que los Estados parte
del MERCOSUR ratifiquen la voluntad política societaria necesaria para el proceso de
integración. En este sentido, existen dos opciones: una, que en la medida que aumente
el grado de interdependencia económica es necesario pensar en un diseño organizativo
que otorgue competencias mayores que los órganos comunes; dos, que se considere
que, cuando esté perfeccionada la UA, se necesitarán instituciones con un grado de
mayor independencia respecto de los gobiernos.
El problema central lo constituye la voluntad de desarrollar instancias supranaciona-
les, no por el valor intrínseco de la supranacionalidad, sino por su valor como elemento
o factor dinamizador del proceso de profundización del MERCOSUR. La profundización
es la mejor forma de consolidar el MERCOSUR.
12. Con respecto a la naturaleza de la institucionalización se deben distinguir dos formas, una de carácter interguberna-
mental y otra de carácter transnacional. Jiménez de Aréchaga sostiene que “los organismos supranacionales se distinguen
de los organismos intergubernamentales por la competencia de sus órganos y por su forma o el modo de actuación. En
el primer caso, dichas organizaciones disponen de órganos capaces de decisión autónoma y de ejecutar sus resoluciones
directamente en el territorio de los Estados miembros. En cambio, en el caso de la intergubernabilidad, los Estados miem-
bros ceden muy escasas parcelas de su capacidad de decisión”. Cfr. Jiménez de Arechaga, E. (Dir.). Derecho Internacional
Público. Montevideo, FCU, 1994. T. IV. p. 415.
185
La personalidad jurídica del MERCOSUR
La atribución de personalidad jurídica que lleva a cabo el artículo 34 del citado Pro-
tocolo convierte al MERCOSUR en un sujeto de derecho con la consiguiente aptitud
de adquirir derechos y contraer obligaciones. Puede, en consecuencia, practicar todos los
actos necesarios para la realización de sus objetivos (artículo 35 del POP).
El MERCOSUR, en tanto ente jurídico, es una organización internacional, de alcance
regional, con carácter intergubernamental, creada a través de un tratado internacional.
Los tratados internacionales pueden contener normas materiales e instrumentales,
es decir, que instituyan procedimientos o fuentes de producción de normas ulteriores.
En este caso, los tratados de Asunción y de Ouro Preto, que dan vida al MERCOSUR
como organización internacional y que constituyen su estatuto, la habilita a emanar deci-
siones que sean vinculantes para los Estados parte.
Diremos, finalmente, que se observa en el entramado institucional del MERCOSUR la
verificación de los tres principios básicos de este tipo de organizaciones: la adopción de las de-
cisiones por órganos compuestos por representantes de los gobiernos, la regla de la unanimi-
dad, cuando aquéllas tienen naturaleza vinculante, y su ejecución por los propios Estados.
La estructura decisoria del MERCOSUR, un proceso

en constante construcción
El POP termina de delinear algunos de los órganos previstos por el Tratado de

Asunción e incorpora otros, siempre manteniendo el carácter intergubernamental
del sistema.
La estructura establecida, aún después de las reformas de Ouro Preto, está más
próxima a la de órganos de una ZLC, que a la de una UA o a la de un MC que
requieren ciertos principios de supranacionalidad por la complejidad misma de las
relaciones que se despliegan no sólo entre los Estados sino también entre los parti-
culares. Las actividades de éstos últimos, ya sean nacionales de los Estados parte o
inversores extranjeros atraídos por el mercado ampliado, requieren ser protegidas en
forma adecuada.
En consecuencia, la estructura orgánica que regulará las relaciones estatales de los
países integrantes del MERCOSUR es la siguiente:
El Consejo del Mercado Común - cmc

El CMC estaba originariamente previsto en el Tratado de Asunción, y en este sentido,
el Protocolo no ha innovado sustancialmente. El Tratado de Asunción no determinaba
funciones específicas para el CMC. A partir de la firma del Protocolo, corresponden al
CMC, entre otras funciones, las siguientes:
- Ejercer la titularidad de la personalidad jurídica del MERCOSUR y, en consecuen-
cia, negociar y firmar acuerdos en su nombre con terceros países, grupos de países y
186
organismos internacionales; velar por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus

protocolos y de los acuerdos firmados en su marco; formular políticas y promover las
acciones necesarias para la constitución del Mercado Común; adoptar decisiones en ma-
teria financiera y presupuestaria.
Sin lugar a duda, la modificación más importante que concreta el Protocolo se rela-
ciona con el alcance de las decisiones que adopte el CMC. En este sentido, el artículo
9 del protocolo establece: “El Consejo del Mercado Común se pronunciará mediante
decisiones, las que serán obligatorias para los Estados parte”.
El CMC creó la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) bajo
su Dec. 11/03, cuyas competencias son: asistir al CMC y a la Presidencia pro tempore del
MERCOSUR; presentar iniciativas al CMC sobre el proceso de integración, las nego-
ciaciones externas y la conformación del Mercado Común; afianzar las relaciones del
MERCOSUR estableciendo vínculos con la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC),
el Foro Consultivo Económico y Social (FCES) y con las Reuniones Especializadas del
MERCOSUR (REM). A su vez por la Dec. 20/04, la CRPM queda facultada para sus-
cribir proyectos y acuerdos de cooperación técnica.
El Grupo del Mercado Común–GMC

Respecto de lo estipulado originariamente por el Tratado de Asunción, con el POP, las
funciones del GMC se han incrementado notablemente, tiene a su cargo, entre otras:
- Aprobar el presupuesto y la rendición de cuentas anual presentada por la Secretaría
Administrativa del MERCOSUR.
- Negociar acuerdos con terceros países, grupos de países y organismos internacionales.
Esto sólo podrá realizarlo por delegación expresa del CMC, con la participación de re-
presentantes de todos los Estados parte, y dentro del límite de la delegación otorgada.
- Adoptar resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basadas en las orientacio-
nes emanadas del Consejo.
- Fijar programas de trabajo que aseguren avances para el establecimiento del Mercado
Común. El instrumento de trabajo por excelencia de GMC lo constituyen los Subgrupos
de Trabajo, previstos por el Tratado de Asunción. Con posterioridad a la firma del Pro-
tocolo de Ouro Preto, y a través de la Resolución Nº 20/95, la estructura del GMC sumó
a los Subgrupos de Trabajo, las Reuniones Especializadas, los Grupos ad hoc y un Comité
de Cooperación Técnica MERCOSUR.
La Comisión de Comercio del MERCOSUR - CCM

La CCM es uno de los órganos novedosos que prevé el POP.
Entre sus funciones está la de velar por la aplicación de los instrumentos de la
política comercial común acordados por los Estados parte para el funcionamiento de
la UA, así como efectuar el seguimiento y revisar los temas y materias relacionadas
con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra – MERCOSUR y con
terceros países.
187
Para Silvia Jardel y Alejandro Barraza (1998), “la CCM es clave para la marcha de
la Unión Aduanera y para el cumplimiento de sus objetivos, ya que ejerce una suerte
de ‘poder de policía’ sobre los acuerdos celebrados por los Estados parte relativos al
Arancel Externo Común y a los instrumentos de política comercial acordados”.
La CCM está integrada por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos
por Estado parte, y coordinada por los Ministros de Relaciones Exteriores. Se reúne
al menos una vez al mes, o siempre que fuera solicitado por el GMC o por cualquiera
de los Estados parte.
La Comisión Parlamentaria Conjunta – CPC

La CPC estaba mencionada originariamente en el artículo 24 del Tratado de Asun-
ción. El artículo 22 del Protocolo acuerda lo siguiente: “la Comisión Parlamentaria Con-
junta es el órgano representativo de los Parlamentos de los Estados parte en el ámbito
del MERCOSUR”.
La CPC está integrada por un número igual de legisladores representantes de los
Estados parte, designados por los Poderes Legislativos de cada Estado miembro. Si bien
sus funciones se ciñen a acelerar los procedimientos internos correspondientes en los
Estados parte para la entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del MER-
COSUR, a diferencia de los tres anteriores, la CPC no reviste la calidad de órgano
intergubernamental con capacidad decisoria.
La CPC es un órgano que no produce actos jurídicos obligatorios, y que no tiene las
características del Parlamento Europeo.
El Foro Consultivo Económico–Social–FCES

Es otro de los órganos nuevos instituido por el Protocolo y que representa a los
sectores económico sociales; se encuentra integrado por un número no determinado
de representantes de cada país agrupados a partir de sectores nacionales. Tiene función
consultiva que se expresa mediante “recomendaciones” dirigidas al GMC, de carácter
no vinculante.
La Secretaría Administrativa del MERCOSUR–SAM

Es un órgano de apoyo operativo y de carácter permanente. Sus funciones son neta-
mente administrativas y están detalladas en el artículo 32 del Protocolo.
Estará a cargo un director, quien deberá ser nacional de uno de los Estados partes, ser
electo por el GMC y designado por el CMC, previa consulta con los Estados partes.
188
Cuadro resumen
Consejo Del Mercado Común (CMC)
REUNIONES DE GRUPOS Foro de Consulta e Comisión de

MINISTROS Concertaçao Política Representantes
(FCCP) Permanentes del
. Agricultura (RMA) MERCOSUR (CRPM)
. Grupo de Alto Nivel para . Grupo de Trabalho
. Cultura (RMC)
* la Creación del “Instituto sobre Armas de
MERCOSUR para la Fogo e Muniçoes
. Economías e Capacitación de los Reunión de Altas
Autoridades en el
Presidentes de Funcionarios de las . Grupo de Trabalho área de Derechos
Bancos Centrais Administraciones Públicas sobre Assuntos
(GANIM)** Humanos
(RMEPBC) Jurídicos e Consulares (RADDHH)*
. Grupo para la Creación . Grupo Ad HOC sobre
. Educaçao (RME)* del Instituto Social del Registro Comum de
MERCOSUR (GISM)** Veículos Foro Consultivo de
. Indústria (RMIND) Municipios, Estados
. Grupo de Trabajo Automotores e
Motoristas Federados,
. Interior (RMI)* Observatorio de la Provincias y
Democracia del MERCOSUR
. Justiça (RMJ)* Departamentos del
(GTODM)**
MERCOSUR (FCCR)
. Medio Ambiente
(RMME) . Grupo de Alto Nivel
Estrategia MERCOSUR de
. Minas e Energia Crecimiento del Empleo
(RMME) (GANEMPLE)
. Ministros e Altas . Grupo Alto Nivel para

Autoridades de Ciecia, Examinar l Consistencia y
Dispersión de la Actual
Tecnologia e Inovaçao Estructura del AEC
do MERCOSUL (GANAEC)
(RMACTIM)
. Grupo Ad Hoc de Alto
. Saúde (RMS) Nivel para la Reforma
Institucional (GANRI)
. Trabalho (RMT)
. Grupo de Trabajo para la
. Turismo (RMTUR) negociación del proceso de
adhesión de la República
Bolivariana de Venezuela
(GTVENE)
. Grupo de Trabalho
Especial sobre
Biocombustibles (GTEB)
CONSEJO DEL MERCADO COMÚN (CMC)
Comisión de
Reuniones de ministros Grupos Foro de Consulta Representantes
e Concertação Politica Permanentes del
. Agricultura (RMA) MERCOSUR
. Grupo de Alto Nivel para (FCCP)
. Cultura (RMC)* (CRPM)
la Creación del “Instituto . Grupo de Trabalho
MERCOSUR para la sobre Armas de Fogo e
. Economías e Presidentes de Capacitación de los Reunión de Altas
Bancos Centrais (RMEPBC) Munições
Funcionarios de las Autoridades en el
Administraciones Públicas . Grupo de Trabalho área de Derechos
. Educação (RME)* (GANIM)** Humanos (RADDHH)*
sobre Assunto Jurídicos
. Indústria (RMIND) . Grupo para la Creación e Consulares
del Instituto Social del Foro Consultivo
. Interior (RMI)* MERCOSUR (GISM)** . Grupo Ad Hoc sobre de Municipios,
. Justiça (RMJ)* Registro Comum de Estados Federados,
. Grupo de Trabajo Veículos Automotores Provincias
. Medio Ambiente (RMMA) Observatorio de la e Motoristas y Departamentos
Democracia del MERCOSUR del MERCOSUR
. Minas e Energia (RMME) (GTODM)** (FCCR)
. Ministros e Altas Autoridade) . Grupo de Alto Nivel
de Ciência, Tecnologia e Estrategia MERCOSUR de
Inovação do MERCOSUL Crecimiento del Empleo
(RMACTIM) (GANEMPLE)
. Ministros e Autoridades de . Grupo Alto Nivel para

Examinar l Consistencia y
Desenvolvimento Social Dispersión de la Actual
(RMADS)* Estructura del AEC
(GANAEC)
. Saúde (RMS)
. Grupo Ad Hoc de Alto
. Trabalho (RMT) Nivel para la Reforma
Institucional (GANRI)
. Tursismo (RMTUR)
. Grupo de Trabajo para la
negociación del proceso de
adhesión de la República
Bolivariana de Venezuela
(GTVENE)
. Grupo de Trabalho
Especial sobre
Biocombustibles (GTEB)
189
COMITÉS TÉCNICOS
Comisión De Comercio Del Mercosur (CCM) . Aranceles, Nomenclatura y Clasificación de

Mercaderías (CT Nº 1)
. Asuntos Aduaneros (CT )Nº 2
. Normas y Disciplinas Comerciales (CT
) Nº 3
. Políticas Públicas que Distorsionan la
Competitividad (CT Nº ) 4
. Defensa de la Competencia (CT Nº 5)
. Comité Técnico Nº 6 Estadísticas de
Comercio Exterior del MERCOSUR (CT ) Nº 6
. Defensa del Consumidor (CT Nº 7)
. Comité de Defensa Comercial y
Salvaguardias (CDCS)
Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC)
Foro Consultivo Económico-social (FCES)
Tribunal Administrativo-laboral del Mercosur (TAL)
Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur (TPR)
Centro Mercosur de Promoción de Estado De Derecho (CEMPED)
Secretaría del Mercosur (SM)
Fuente: Portal oficial del MERCOSUR accesible desde:http://www.mercosur.int/int./

msweb/portal%20intermediario/es/index.htm.
Sistema de solución de controversias
El Tratado de Asunción, en su Anexo III “Solución de controversias”, dejó estableci-

do el mecanismo de resolución de conflictos que pudieren surgir entre los Estados parte
con motivo de la aplicación del propio Tratado. En este sentido, debemos aclarar que
no fueron previstos los reclamos de los particulares, ni las controversias surgidas como
consecuencia de la aplicación del derecho derivado, ni los asuntos referidos a problemas
de interpretación y/o incumplimiento.
Podemos decir que el procedimiento previsto, de carácter no jurisdiccional, contem-
plaba, en líneas generales, tres etapas sucesivas:
- Negociaciones directas entre los Estados involucrados;
- Para el caso de no arribar a una solución, los Estados parte debían someter posteriormente
la controversia a consideración del GMC, el cual, tras evaluar la situación, podía en un tér-
mino de sesenta días formular recomendaciones a las partes para la solución del conflicto;
- Tampoco alcanzada la solución del diferendo en el ámbito del GMC, la controversia
debía elevarse al CMC para que adoptara las recomendaciones pertinentes. La actuación
del GMC y CMC era, en este sentido, de naturaleza conciliatoria, y quedaba el resultado
190
de su actuación plasmado en “recomendaciones” carentes de obligatoriedad.

En el citado anexo se dispuso asimismo que, dentro de los ciento veinte días de la
entrada en vigor del Tratado, el GMC debía elevar a los gobiernos una propuesta de
sistema de solución de controversias que regiría durante el período de transición y que,
antes del 31 de diciembre de 1994 los Estados parte debían adoptar un sistema perma-
nente de solución de controversias.
En reuniones celebradas durante el mes de noviembre de 1991 y, sobre la base de
un proyecto presentado por la delegación de nuestro país, los cuatro Estados miembros
negociaron un sistema de solución de controversias para el período de transición, proceso
que culminó con la firma del Protocolo de Brasilia, el 17 de diciembre de 1991. Dicho
instrumento comenzó a regir el 22 de abril de 1993 y, de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 34 del Tratado de Asunción, su vigencia se extendería hasta la entrada en vigor
del sistema permanente de solución de conflictos (31 de diciembre de 1994).
Ante la imposibilidad de cumplir dicho plazo, los países miembro decidieron, a través del
POP, continuar aplicando el procedimiento de solución de controversias establecido en el
Protocolo de Brasilia. De esta forma el POP, cumpliendo el mandato impuesto por el Tratado
de Asunción, dejó establecido el sistema de solución de conflictos para el MERCOSUR.
El artículo 43 del Tratado dispone:
Las controversias que surgieran entre los Estados parte sobre la interpretación, aplicación o incumpli-
miento de las disposiciones contenidas en el Tratado de Asunción, de los acuerdos celebrados en el marco
del mismo, así como de las decisiones del Consejo del Mercado Común, de las resoluciones del Grupo
Mercado Común y de las directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR, serán sometidas a
los procedimientos de solución establecidos en el Protocolo de Brasilia, del 17 de diciembre de 1991.
A su vez, el artículo 44 establece el compromiso de las partes de revisar el actual siste-

ma de solución de controversias con miras a la adopción del sistema permanente al que
se refieren el Anexo III del Tratado de Asunción y el artículo 34 del Protocolo de Brasilia,
antes de que se complete el proceso de convergencia del AEC.
Por un lado, el Protocolo de Brasilia reguló, como acabamos de ver, un procedimien-
to destinado a la solución de diferendos entre Estados parte; surgidos con motivo de la
interpretación, aplicación o incumplimiento de las disposiciones contenidas en el Tratado
de Asunción, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, así como de las decisio-
nes del CMC, de las resoluciones del GMC y de las directivas de la CCM. Por otro lado,
estableció un procedimiento reservado a los reclamos de los particulares—personas físicas
o jurídicas— contra un Estado parte con motivo de la sanción o aplicación de medidas
legales o administrativas de efecto restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal,
en franca violación a la normativa del Tratado de Asunción, de los acuerdos celebrados
en el marco del mismo, de las decisiones del CMC, de las resoluciones del GMC y de
las directivas de la CCM.13
13. Es interesante señalar que el POP establece además un procedimiento general para las reclamaciones ante la CCM.
191
A continuación, describiremos las características más salientes de los procedimientos

establecidos por el Protocolo de Brasilia:
Conflicto Estado – Estado

El procedimiento establecido al efecto contempla tres etapas:
- Suscitada la controversia, los Estados parte deberán procurar resolverla mediante nego-
ciaciones directas, que no podrán exceder el plazo de quince días a partir de la fecha en
que se planteó, salvo acuerdo entre las partes.
- Para el caso de no arribarse a un acuerdo o si éste fuere sólo parcial, cualquiera de los
Estados parte podrá someter el conflicto al GMC. Sometida la controversia al GMC,
corresponde a éste hacer las evaluaciones pertinentes, otorgando a las partes la oportu-
nidad de ser oídas y pudiendo requerir la opinión de expertos. El procedimiento, que no
podrá extenderse por un plazo mayor a treinta días contados a partir de la fecha en que
la controversia fue sometida al GMC, concluye con la formulación de recomendaciones
tendientes a la solución del diferendo.
- Posteriormente, y sólo si se ha agotado la instancia anterior, las partes podrán acceder
al procedimiento arbitral (de carácter jurisdiccional), previa comunicación a la Secretaría
Administrativa, la cual tiene a su cargo los trámites para el desarrollo de los procedimien-
tos pertinentes. El procedimiento se sustancia ante un tribunal arbitral ad hoc compuesto
por tres miembros. Siempre se deberá asegurar a las partes la plena oportunidad de ser
oídas, de presentar sus pruebas y argumentos, y que los procesos se lleven a cabo de
forma expedita. Los Estados parte deberán informar al tribunal acerca de las instancias
cumplimentadas, exponiendo los fundamentos de sus posiciones y designando sus repre-
sentantes. El plazo para que el tribunal se expida será de sesenta días, prorrogable por un
máximo de treinta, a partir de la designación del presidente. El laudo se adoptará por ma-
yoría, fundado y suscripto por todos los árbitros. Es inapelable, obligatorio y tiene fuerza
de cosa juzgada. En cuanto al derecho aplicable, el artículo 19 del Protocolo de Brasilia
establece que la controversia se decidirá sobre la base de las disposiciones del Tratado de
Asunción, los acuerdos celebrados en su marco, las decisiones del CMC, las resoluciones
del GMC, como así también de los principios y disposiciones del derecho internacional
aplicables en la materia, admitiendo la facultad del tribunal de decidir ex æquo et bono, si
las partes así lo convinieren. En definitiva y para concluir, podemos señalar que este pro-
cedimiento presenta destacables aspectos positivos tales como el reconocimiento de los
Estados parte de la jurisdicción arbitral obligatoria, ipso facto y sin necesidad de acuerdo
especial; la garantía del debido proceso y el derecho de defensa; la posibilidad de solicitar
medidas cautelares; la celeridad del proceso y la inapelabilidad, obligatoriedad y fuerza
de cosa juzgada del laudo.
Conflicto Particular – Estado

De acuerdo con el artículo 25 del Protocolo de Brasilia y como ya hemos visto, el
procedimiento previsto para este tipo de conflictos tiene lugar con motivo de la sanción o
192
aplicación, por cualquiera de los Estados parte, de medidas legales o administrativas de

efecto restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal; en franca violación a la nor-
mativa del Tratado de Asunción, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, de
las decisiones del CMC, de las resoluciones del GMC y de las directivas de la CCM.
En primer lugar corresponde señalar que los particulares disponen de acción desde la
“sanción” de la medida por el Estado parte que se trate, sin necesidad que la misma se
haya aplicado a un caso concreto.
El particular deberá iniciar el procedimiento ante la sección nacional del GMC del
Estado parte donde posea su residencia habitual o la sede de sus negocios; deberá aportar
los elementos de juicio que permitan comprobar la verosimilitud de la violación, así como
la existencia o amenaza del perjuicio. De esta manera, queda en a criterio de la sección
del GMC la admisión o rechazo del reclamo. No obstante ello, si el planteamiento realiza-
do por el particular ya ha motivado la iniciación de un procedimiento para la solución de
la controversia entre los Estados parte involucrados en el caso, la sección nacional deberá
dejar sin efecto el reclamo del particular.
El GMC es, en este caso, no sólo órgano jurisdiccional, sino además, instancia final del
proceso, toda vez que rechazado el reclamo por el Grupo, el particular ve culminadas sus
posibilidades de acción.
Si por el contrario, el GMC hace lugar al reclamo, se procederá de inmediato a con-
vocar a un grupo de expertos de tres miembros designados por aquél. De acuerdo a su
conformación y procedimientos, este grupo de expertos actúa como tribunal. Ante él,
el particular que reclama y el Estado parte reclamado deberán expresar sus razones.
El grupo de expertos debe emitir su dictamen en el término improrrogable de treinta
días a partir de su designación. En caso de dictamen favorable a la procedencia del re-
clamo, cualquier Estado parte puede exigir al Estado reclamado la adopción de medidas
correctivas o la anulación de aquellas cuestionadas.
Si el requerimiento no prosperara dentro de los quince días, el Estado parte que lo
efectuó puede recurrir directamente al procedimiento arbitral. Si bien el dictamen de los
expertos no tiene la fuerza obligatoria del laudo, no puede desconocerse su importancia
al dejar abierta la puerta del procedimiento arbitral.
Sobre la base a lo expuesto podemos decir, por último, que el particular sólo está
legitimado para poner en funcionamiento el mecanismo de resolución del conflicto ya
que de ahí en más el impulso del trámite queda en manos de los Estados parte.
Conflicto Particular – Particular

El Protocolo de Brasilia no contempló la solución de conflictos entre particulares,
debiendo ergo acudir a los jueces nacionales de cada Estado parte.
En el año 2000 el CMC creó un Grupo de Alto Nivel (GAN) para que estudie las
dificultades del sistema de solución de controversias vigente y, eventualmente, elabore un
proyecto. Sobre la base de ese proyecto, el 18 de febrero de 2002, se firmó el Protocolo
193
de Olivos sobre Solución de Controversias que creó el Tribunal Permanente de Revisión

del MERCOSUR (TPRM).
La Cumbre de Olivos en la que se creó el TPRM, se realizó en el momento más críti-
co de la crisis económica de 2001-2002, con el fin de dar un apoyo especial a la Argentina
y establecer para el MERCOSUR una nueva línea de acción orientada a darle mayor
institucionalidad y permanencia.
Procesos ágiles y no demasiado onerosos para los Estados partes, que finalizan con pronunciamientos
acatados por la parte obligada a hacerlo, indican que la opción de los socios del bloque, al haber ele-
gido una profundización y perfeccionamiento del Protocolo de Brasilia mediante un sistema similar
y mejorado, plasmado en el Protocolo de Olivos, ha sido acertada.14
Luego de que el CMC aprobara el reglamento del Tribunal en 2003. En 2004, quedó
constituido para iniciar sus actividades el 18 de agosto.
El TPRM atiende únicamente reclamos realizados contra los Estados miembro, por
incumplimiento de las normas del MERCOSUR. Puede ser demandante, tanto un Es-
tado como un particular.
Los órganos del bloque económico pueden también concurrir al Tribunal a solicitar
opiniones consultivas.
El TPRM tiene cinco miembros o árbitros. Cuatro de ellos son designados directa-
mente por los Estados parte. El quinto árbitro es designado de común acuerdo, y es el
presidente del Tribunal.
A los cuatro miembros originales designados directamente por los países en agosto de
2004, se les ha renovado el mandato hasta agosto de 2008.
El sistema de solución de controversias aprobado por el Protocolo de Olivos, tiene
dos instancias:
- Tribunales ad hoc constituidos para el caso concreto que resuelven en primera instancia;
- El TPRM que actuará en caso que alguna de las partes recurra el laudo emitido en pri-
mera instancia. Vale aclarar que el TPRM puede también resolver el caso directamente
si las partes lo solicitan (per saltum).
El TPRM posee una normativa de Reglas de Procedimiento sancionado por el CMC
bajo la Dec. 30/05 cuya descripción excede este trabajo.
Fuentes jurídicas del MERCOSUR
El POP institucionaliza las fuentes del Derecho del MERCOSUR en el artículo 41,
haciendo mención de las siguientes: el Tratado de Asunción, sus protocolos y los ins-
trumentos adicionales y complementarios; las decisiones del CMC, las resoluciones del
GMC y las directivas de la CCM, adoptadas todas ellas desde la entrada en vigor del
Tratado de Asunción.
14. Cfr. Bertoni, L. Laudos arbitrales en el MERCOSUR. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2006, p. 352.
194
Una demostración indiscutible de la fuerte presencia normativa del MERCOSUR

la hallamos en el compendio de legislación de Roberto Dromi (1996) que, en los ocho
tomos de su obra, reproduce decisiones, resoluciones y directivas surgidas de aquella
organización.15
Estas fuentes son generadoras de derechos y obligaciones para los Estados parte, y, en
la medida en que la actual composición intergubernamental del MERCOSUR dé paso a
una de naturaleza supranacional, cumplirán la misma finalidad para los particulares.
Al menos por ahora no puede atribuirse a las fuentes jurídicas del MERCOSUR
naturaleza diversa a la de las “convenciones internacionales, generales o particulares que
establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes” de las que habla el
artículo 38 del estatuto de la Corte Internacional de Justicia (CIJ).
En consecuencia, no es posible asignar al Tratado de Asunción el carácter de tratado
constitutivo a los fines del derecho comunitario,16 ni asimilar las decisiones, resoluciones
y directivas de los órganos del MERCOSUR a los actos jurídicos que produce los órga-
nos comunitarios caracterizados por ser de aplicación directa e inmediata.
En este orden de ideas, el artículo 42 del POP es claro al disponer que las normas ema-
nadas del CMC, del GMC y del CCM “deberán ser incorporadas a los ordenamientos ju-
rídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país”.
En este orden de ideas, la obligatoriedad del derecho derivado por los Estados parte
y el deber de su incorporación, están muy claramente establecidos en el POP en sus ar-
tículos 9, 15, 20, 38 y el ya mencionado 42.
Objetivos económicos de la integración: reducción de asimetrías y coordina-

ción de políticas macroeconómicas
El proceso de formación de un mercado común como el que se pretende en el MER-

COSUR implica que todos sus miembros constituyan un espacio económico común sin
restricciones de ningún tipo. Al no constituirse en una unión económica, los diferentes
miembros conservan para sí cierta autonomía en la fijación de sus políticas que puede ser
considerada de jure, pero, a la vez, se les presenta una cierta restricción fáctica derivada
de los efectos de la competitividad creada que los obliga a coordinar y consensuar las
propias políticas con el resto de sus miembros.
El proceso de integración económica consistirá en la modificación de la asignación de
recursos sobre la base de nuevos criterios y en un nuevo contexto pero sin ignorar las
estructuras preexistentes. En este sentido, “la combinación de reconocimiento de estruc-
15. Véase: Dromi, R. Código del MERCOSUR, VIII Tomos. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1996.
16. En sentido amplio, reiteramos que derecho comunitario es el conjunto de normas de derecho propias de un ordena-
miento jurídico creado en un proceso de integración superior, de carácter comunitario, que incluye no sólo el derecho
originario (de los tratados constitutivos), sino el derecho derivado, originado en los órganos dotados de competencias
normativas, así como normas más laxas como son los principios generales del derecho, o específicas como es la jurispru-
dencia del Tribunal. Comprende también el derecho complementario que celebran los Estados miembros para aplicar los
tratados, así como el derecho que surge de las relaciones de la Comunidad con terceros Estados.
195
turas preexistentes y de búsqueda de competitividad futura entra dentro del concepto de

ventajas competitivas como hecho no revelado, construibles y dinámicas. La competitivi-
dad es así cuestión de factores pero también, es función de las políticas económicas en el
sentido amplio” (Roberto Lavagna, 1998).
La consecuencia lógica de la coordinación de las políticas macroeconómicas consiste
en la eliminación de las asimetrías y en la definición de los cursos de convergencia.
Las asimetrías se pueden considerar a partir de tres tipos: inerciales (de carácter jurídico
y de carácter institucional), de composición (también llamadas estructurales, pueden hacer
referencia a una política proactiva nacional o a la composición de un entramado empre-
sarial o industrial específico en uno de los países miembro del bloque) y activas (son las
derivas de políticas vigentes en el nivel nacional, a modo de ejemplo, el apoyo nacional a
la reconversión industrial, a la implementación y creación de empresas de alta tecnología
y a la investigación y desarrollo); reconociendo cada tipo una serie de medidas para su
eliminación y prevención.
Toda metodología de integración, sea ésta rules oriented o rules + results oriented, necesita
de mecanismos de coordinación y convergencia que suelen ser considerados puntuales o
sistémicos. Los mecanismos puntuales hacen referencia al área política específica en tanto
que los mecanismos sistémicos son considerados correctores de desajustes globales sobre
la competitividad relativa.
Los procesos de integración económica regional llevan consigo una creciente de-
manda de coordinación de políticas macroeconómicas; a tal punto que la necesidad
de coordinación es considerada por algunos autores “condición temprana” del pro-
ceso mismo.
Para otros autores, mientras se expande el flujo de comercio provoca cierto efecto
derrame de influencias sobre los precios y la remuneración de los factores; éste efecto
simbolizaría el surgimiento de estímulos para la coordinación y, en este caso, el comercio
no exigiría la coordinación macroeconómica sino que tan sólo la estimularía. La apertu-
ra comercial, por medio de acuerdos regionales, es diferente a la apertura unilateral ya
que, necesariamente, los ejes de interdependencia conllevan acciones de derrame o de
influencia sobre los restantes miembros; pero, de todas formas, debe considerarse que la
capacidad de preservar los grados de autonomía es mayor que en los casos de apertura
unilateral en la cual los países que no son actores centrales del sistema internacional no
hacen más que adaptarse a fuerzas hexógenas.
Se puede considerar que los grados de acuerdo o coordinación macroeconómica son
cuasi infinitos. Sin perjuicio de ello, existe cierto consenso sobre la clasificación de dichos
grados: intercambio de información, análisis sobre modelos de razonamiento y evalua-
ción, consultas previas, coordinación, cooperación e institucionalización. Generando és-
tas tres últimas etapas, modificaciones en las políticas nacionales al actuar sobre instru-
mentos y metas.
196
Relaciones del MERCOSUR con sus Estados Asociados
El CMC bajo la Dec. 18/04, creó el “Régimen de Participación de los Estados Asocia-
dos al MERCOSUR” con el compromiso de profundizar la integración económica regional
y considerando la conveniencia de fijar las condiciones para la asociación de los Países
Miembros de la ALADI y reglamentar su participación en las reuniones de los órganos de
la estructura institucional del MERCOSUR.
Los países interesados en adquirir la condición de Estado Asociado deberán presentar la
respectiva solicitud al CMC, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del MERCO-
SUR y adherir al Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCO-
SUR y a la Declaración Presidencial del mismo nombre, siendo atribuida la condición de
Estado Asociado por decisión del CMC.
Cuando los Estados Asociados participen de las reuniones de los diferentes órganos, se
desarrollarán dos sesiones, una entre los Estados Parte y otra con los Estados Asociados.
Adhesión e incorporación de la República Bolivariana de Venezuela

al MERCOSUR
La adhesión de Venezuela se produce a través de un Protocolo de Adhesión creado

a los efectos de fecha 8 de diciembre de 2005. De igual forma a como lo hicieron los ve-
cinos países de Bolivia (7 de diciembre de 1995), Chile (25 de junio de 1996), Perú (25
de agosto de 2003); pero con la diferencia que, para estos últimos casos, se ha producido
solo un acuerdo de complementación económica y asociación sin llegar a producirse la
incorporación al bloque.
¿A qué se adhiere Venezuela? Se adhiere al Tratado de Asunción, al POP y al Protocolo de
Olivos. Lo que constituiría el sector duro del acervo mercosureño o, como han llamado
algunos autores, “acervo comunitario mercosureño”.
Ejes de la integración con Venezuela
Para analizar los ejes más fuertes de la integración debemos considerar las relaciones
bilaterales interbloque, particularmente, la bilateralidad Argentina–Venezuela; y en este
sentido, hay dos sectores claves: el energético17 y el de bonos.18
Se entiende que el análisis debe hacerse desde la geopolítica y la simbología que la
misma incorporación al bloque genera. Revitaliza necesariamente al MERCOSUR por-
que es la primera incorporación de un país como miembro pleno desde el nacimiento del
bloque. Venezuela pasa a ser un Estado parte, no un Estado asociado.
17. Los intereses se centran en una posible asociación entre la empresa argentina ENARSA y la empresa venezolana PDV-
SA a lo que se sumaría la construcción del gasoducto del sur en los territorios de Venezuela, Brasil y Argentina.
18. Venezuela es unos de los países que más bonos ha comprado de la deuda argentina por un valor nominal de tres mil
doscientos cuarenta millones de dólares.
197
La incorporación de Venezuela al MERCOSUR puede interpretarse como un juego

estratégico en el cual Brasil —socio mayor del MERCOSUR— acepta la aspiración de Ar-
gentina de contrapesar su peso específico en una alianza con Venezuela. Por su parte, Brasil
entiende la cuestión como un refuerzo de la importancia geopolítica del bloque y la legiti-
mación de su gobierno como último apéndice de garantía y moderación en la subregión.
Beneficios para la Argentina y Brasil

En el caso argentino se pueden entender que beneficios de la incorporación de Vene-
zuela al bloque están dados por un afianzamiento de la relación bilateral con este país; el
aumento de inversiones; la creación de un bono del sur y un posible banco del sur que
pretenden dar estabilidad al peso argentino y favorecer la creación de una moneda co-
mún basada en los precios del crudo venezolano; la complementación energética regional
y el reinicio de una etapa política de construcción del MERCOSUR.
Por su parte, en el caso brasileño, muchos creen en una eventual alianza empresaria
entre PDVSA y PETROBRAS; la construcción de infraestructura física conjunta19 y el
gasoducto del sur que atravesará todo el territorio brasileño en su amplitud.
Argumentos y contra argumentos regionales de la incorporación

de Venezuela al MERCOSUR
El MERCOSUR ocupará el 71 % del territorio sudamericano; contendrá doscientos
doce millones de personas como mercado (55,3 % de la población de América del Sur);
concentrará el 70 % del PBI de Sudamérica; obtendrá un perfil “petrolero” pues Venezuela
tiene las mayores reservas de este tipo de energía del hemisferio occidental; aumentarán las
exportaciones del MERCOSUR a la CAN y se favorecerá la reducción de las asimetrías
regionales en el nivel intra-MERCOSUR con los socios pequeños y en el largo plazo.
Desde los contra argumentos, se ha sostenido la posibilidad de un creciente miedo
de los mercados ante la constitución de un “bloque izquierdista”; un sentido netamente
utilitarista por parte del presidente Chávez existiendo la probabilidad de una suerte de
“eclipse” del MERCOSUR bajo la figura del mandatario venezolano; y, por último, una
comprobada ralentización de la puesta en práctica de las decisiones del bloque.
Prospecciones de un MERCOSUR con Venezuela

El ingreso de Venezuela al MERCOSUR se entiende como una política de Es-
tado, como así también, es una política de Estado su aceptación. Un escenario ideal
para el MERCOSUR sería, quizá, que Bolivia adquiriese la categoría de miembro
pleno para continuar el proceso iniciado por Venezuela y dar al espacio integrado
un perfil petrolero–gasífero sobre la base de la disponibilidad de recursos naturales
y energéticos.
Probablemente, el MERCOSUR con Venezuela no estará exento de nuevos proble-
mas: hay que preguntarse qué pasará con el TLC que está negociando el Uruguay con
19. Ya se han iniciado obras de carreteras entre el sur de Venezuela y el norte de Brasil.
198
los Estados Unidos, tanto en términos económicos como de simbología política; pues
se debe recordar que Venezuela se aparta de la CAN con la justificación de no estar de
acuerdo con los TLC s que habían negociado Perú, Colombia y Ecuador con los Estados
Unidos y que aún están pendientes de ratificación.
La incorporación de Venezuela al MERCOSUR es, en el nivel internacional, una
apuesta de integración equitativa en el Cono Sur como alternativa indiscutible y perma-
nente al ALCA. Es muy probable que se de en este sentido un traspaso de una visión
económica a una visión política del MERCOSUR.
Relaciones MERCOSUR – Unión Europea
En octubre de 2004, se suspendió la negociación del Acuerdo Unión Europea – MER-

COSUR hasta marzo del año 2005, lo cual era indicativo de la necesidad de una revisión
metodológica en el proceso de negociación de ambas partes. Para ello es necesario conocer
los factores que nos unen y nos separan para lograr un nuevo pero ya dilatado acuerdo.
Contexto de las negociaciones

Entre ambos bloques hay grandes disparidades económicas: la Unión Europea tiene
un ingreso per cápita de 26.100 dólares y el MERCOSUR tan sólo de 8.200 dólares. En-
tre 1990 y 2002, la Unión Europea creció a mayor ritmo, mientras el MERCOSUR se
caracterizó tras 1994-1995 por la constante crisis de sus Estados miembro. Sin embargo,
el MERCOSUR cuenta con un importante potencial, contando con el triple de la su-
perficie de la Unión Europea, la mitad de su población, y recursos naturales disponibles,
todos ellos factores de peso, al momento de hablar de comercio e inversiones.
Los países del MERCOSUR tienen una relación histórica con Europa que reconoce
raíces de diversa índole. España, Portugal e Italia principalmente, aunque también Ale-
mania, Gran Bretaña, Francia y otros, han aportado junto con un caudaloso flujo migra-
torio, una corriente cultural, política y social de gran vastedad, todo lo cual constituye un
vigoroso esquema de precondiciones favorables para las relaciones comerciales.20
España es “la Madre Patria” para numerosos países de centro y sur de América. La
relación de Brasil con Portugal siempre fue estrecha y de mucha fluidez, Brasil fue sede
del Imperio Portugués durante largos y difíciles años en Europa.
A principios del siglo XX, Gran Bretaña canalizó importantes inversiones hacia los
actuales miembros del bloque, especialmente para la Argentina. También Alemania y
Francia han tenido una significativa presencia económica en la región.
En la década de 1990, cuando Brasil y Argentina encararon el traspaso de grandes
empresas públicas a manos privadas, los capitales europeos participaron enérgicamente
de ambos procesos. En particular, en el caso argentino hubo inversiones españolas en
20. Los propios negociantes de los países del MERCOSUR, son ellos mismos producto de esta inmigración europea,
reconociendo apellidos de origen italiano o español, pero también francés o inglés, lo que genera una identificación de
base entre ambas partes como fuente de sustento de márgenes de confianza crecientes.
199
rubros como petróleo, telefonía, electricidad, transporte aéreo, etc. Como es el caso de
algunos franceses, italianos y portugueses para Brasil.
Por todo esto, no resultó sorprendente que ya en 1992 hubiera un primer “Acuerdo de
Cooperación Interinstitucional entre las Comunidades Europeas y el Mercado Común
del Sur” que se orientó a aspectos de cooperación técnica, y que el 11 de diciembre de
1995 se firmara en Madrid, un “Acuerdo Marco Interregional de Cooperación”, entre
los 15 países miembro que en ese momento constituían la Unión Europea y los cuatro
Estados Parte del MERCOSUR.
La firma de este acuerdo ya supuso una novedad en la historia de los Tratados Inter-
nacionales (Roberto Dromi y Carlos Molina del Pozo, 1996). No obstante, este acuerdo
siempre fue considerado de carácter transitorio y evolutivo. Se sitúa en el marco de la
política comunitaria de cooperación con los países en vías de desarrollo y tiene por objeto
el intercambio de experiencias en materia de integración, llevando así una relación lo más
estrecha posible entre ambos procesos de integración.
El paso posterior hacia una asociación interregional debería ser considerado por las
partes en función de las circunstancias y de los avances producidos.
Factores sensibles de la negociación

Todo parecía indicar que el progreso era el destino seguro de las negociaciones; sin
embargo, pronto se presentaron una serie de factores que han retrasado el cumplimiento
de ese optimista pronóstico.
La cuestión agrícola es el elemento que más nos ha distanciado en la negociación de
una zona de libre comercio interbloque. Sabido es que los países del MERCOSUR son
grandes productores de ciertos bienes agrícola ganaderos que están en condiciones de colo-
car en terceros mercados a precios sumamente competitivos. Pero la Unión Europea cuenta
con un complejo y consolidado sistema de decidido apoyo gubernamental al sector agrario
bajo la política de la PAC, que colisiona con el propósito de liberalización interbloque. Una
modificación en la PAC tendría enormes impactos sobre el presupuesto europeo y sobre
consideraciones de tipo sociodemográficas, atendiendo al problema del éxodo rural; y con-
sideraciones medioambientales, como la prevención la degradación de los campos. De allí
que la PAC se base en el concepto de “multifuncionalidad” de la agricultura.
El sector de compras gubernamentales, uno de los más importantes por el volumen de
sus movimientos de la economía,21 constituye otro de los puntos clave de la negociación.
En este sentido, la Unión Europea pretende obtener preferencias en compras del sector
público en su Acuerdo con el MERCOSUR. Esto significa que, de llegarse a firmar el
nuevo acuerdo, todas las licitaciones públicas por encima de un cierto valor, darían dere-
21. “Pese a la tendencia generalizada hacia las privatizaciones, el Estado sigue siendo hoy uno de los principales com-
pradores de bienes y servicios: es uno de los mayores clientes en materia de equipos, el intermediario más grande de
medicamentos y de determinados alimentos, el líder en la compra de insumos siderúrgicos, materiales de la construcción,
servicios de construcción, ingeniería, y consultoría, etc”. Cfr. Ondarts, G. y Correa, C. Compras estatales e integración económica.
Buenos Aires, INTAL, 1982. p. 24. Véase también: Barrios Barón, C. Compras del sector público: Opciones de negociación para la
Argentina. Buenos Aires, Nuevo Hacer – Grupo Editor Latinoamericano, 1997. p. 11 y ss.
200
cho a los europeos a tener preferencia internacional en la disputa; y dado que ellos tienen
proveedores en mejores condiciones, podrán así disputar las inversiones públicas en in-
fraestructura, con la pérdida del potencial de generación de empleo nativo que cuentan
los Estados del MERCOSUR.
Importancia de las negociaciones

No obstante el tema agrícola, las relaciones comerciales del MERCOSUR con la
Unión Europea son importantes. La mitad de las exportaciones europeas a América Lati-
na, realizadas en 1997, tuvieron como destino a países del bloque, mientras que también la
mitad de sus compras en la región provinieron de miembros del MERCOSUR. Para este
bloque sudamericano, la Unión Europa —incluso desplazando a los Estados Unidos—, se
ha convertido en su mayor socio comercial, lo cual se explica de modo sustancial por la
activa participación de Argentina y Brasil en el intercambio con la Unión Europea.
La posibilidad de un ALCA bajo el auspicio de los Estados Unidos, provocó un au-
mento del nivel de presencia de los países europeos en los principales y más grandes
candidatos a conformar la zona ALCA.
Por tanto, se hace presente aquí un escenario tridimensional para observar la nego-
ciación entre la Unión Europea y el MERCOSUR, teniendo, muchas veces, que mirar
lo que pasa o no pasa en el ALCA, para ver los avances y retrocesos de la negociación
bilateral entre ambos bloques. Todo esto se debe analizar sobre el marco que nos otorga
la OMC al hablar de la liberalización de las economías.
En este sentido, el ofrecimiento de la Unión Europea al MERCOSUR, se dividía en
dos partes. Una de ellas era de concesión inmediata, la otra debía esperar a la finalización
de la Ronda Doha, garantizándose así la Unión Europea una posición más benigna, se-
gún la interpretación de los negociadores argentinos.
La Unión Europea buscaba que el MERCOSUR liberalizará el comercio de bienes,
servicios, las compras gubernamentales y el sector de inversión, constituyéndose en una
apertura del 90% de su comercio en diez años para el MERCOSUR, pero obteniendo a
cambio cuotas agrícolas muy pequeñas y, en su mayoría, condicionadas a la Ronda Doha.
Como se observa claramente, no era una negociación equilibrada.
Como sostienen Freres y Sanahuja (2006):
La Unión tiende a tratar al MERCOSUR como a un igual a la hora de abordar los temas ‘duros’ de
la negociación, como el acceso a mercados, mientras, por el otro, critica las deficiencias del esquema
de integración de su socio que oscilan entre el paternalismo y la desconfianza. Además, la solidaridad
expresada a través de la cooperación contrasta con la resistencia a mejorar el acceso a su mercado. Esas
contradicciones se deben, las más de las veces, a condicionantes internos de la UE que trascienden las
relaciones biregionales. Serían, en cualquier caso, dificultades superables si existe voluntad política de
ambas partes para avanzar en una estrategia pragmática.22
22. Cfr. Freres, C. y Sanahuja, J. A. (coords.). América Latina y la Unión Europea: estrategias para una asociación necesaria. Barce-
lona, Icaria, 2006. p. 29 y 30.
201
Estado actual de las relaciones MERCOSUR - UE

Desde el 2005, la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR se encuentra
negociando con la Unión Europea un proyecto de cooperación técnica. En lo que hace a
este Convenio (“Apoyo a la instalación del Parlamento del MERCOSUR”), es la primera
vez que, en el marco de la cooperación con la UE, hay una segunda fase de cooperación
no prevista originalmente. Esto implicó la realización de diversas gestiones ante la misma,
y el logro del apoyo y una reasignación de rubros del programa de cooperación con el
MERCOSUR (Memorando sobre Cooperación UE – MERCOSUR 2000 – 2006).
Este proyecto pretende coadyuvar en la implementación de acciones institucionales
en el nivel regional, necesarias para la instalación del Parlamento, contribuir a contar
con soportes logísticos para su funcionamiento, lo que permitirá desarrollar un trabajo
conjunto entre la UE y el MERCOSUR y nutrirse de la mutua experiencia en materia
de integración parlamentaria. Gracias al apoyo brindado por la UE, se acordó, en julio
de 2006, en la ciudad de Córdoba, Argentina, que a la brevedad se inaugurarían las se-
siones de la CPC; simbolizando la importancia parlamentaria en la construcción de los
procesos de integración.
El principal desafío de la UE en caso de querer potenciar las relaciones con el MER-
COSUR, pasa por darle un carácter más estratégico a la agenda de intereses comunes
que responda a las necesidades actuales del MERCOSUR y a los intereses propios de
la UE. Siguiendo a Freres y Sanahuja (2006) se consideran cuatro objetivos comunes, a
saber: la contribución al desarrollo y a la cohesión social del MERCOSUR; promover
una mayor autonomía relacional del MERCOSUR; el mejoramiento de la proyección
exterior de la UE sobre la subregión y, por último, la consecución de una participación
internacional de ambos bloques como aliados estratégicos en la escena internacional,
fortaleciendo el sistema multilateral y la global governance.
Un análisis estratégico de las relaciones MERCOSUR – UE debe partir del recono-
cimiento realista de las diferencias interbloque y de la cooperación internacional como
herramienta clave del escenario global en pos del fortalecimiento de una gobernanza
global–regional–local que acerque al ciudadano a los Objetivos del Desarrollo del Mileno
de las Naciones Unidas, favoreciendo la reducción de la pobreza y la desigualdad social
y haciendo de la variable “equidad” el aporte más justo al sistema.
MERCOSUR – CAN
El 16 de diciembre de 2003, los miembros de la Comunidad Andina y del MERCO-

SUR suscribieron, en Montevideo en la sede de la ALADI, un Acuerdo de Complemen-
tación Económica para la conformación de una Zona de Libre Comercio.
El 3 de abril de 2004 los entonces países de la Comunidad Andina (Venezuela, Colombia,
Ecuador, Perú y Bolivia) y sus pares del MERCOSUR acordaron finalmente el
establecimiento de una Zona de Libre Comercio entre ambos bloques la que comenzaría
202
a regir el primero de julio de ese mismo año.

El Acuerdo establece un cronograma para la liberación comercial y disciplinas comerciales
tales como: Régimen de Salvaguardias, Normas Técnicas, Medidas Sanitarias y Fitosanita-
rias, Régimen de Origen, Medidas Antidumping y Compensatorias, Medidas Especiales, y
Notas Complementarias. Además, contempla un régimen para la solución de controversias.
El acuerdo les permitirá a los dos bloques contar con un mercado ampliado de 350
millones de habitantes. El cronograma contempla la desgravación inmediata (o sea la eli-
minación de aranceles) para algunos productos entre los que se cuentan materias primas,
frutas, flores, productos farmacéuticos genéricos, plaguicidas y fungicidas. Para otros
productos se fijaron los plazos respectivos de 6, 8, 12 y 15 años, según la sensibilidad
de los sectores; destacándose entre los que disponen de un plazo más largo la industria
metalmecánica y la automotriz.
El 18 de octubre de 2004, se protocoliza el Acuerdo CAN-MERCOSUR, al depositar
en la ALADI, el Acuerdo de Complementación Económica suscrito entre los Gobiernos
de la República Argentina, de la República Federativa de Brasil, de la República del Pa-
raguay y de la República Oriental del Uruguay - Estados Partes del MERCOSUR y los
Gobiernos de la República de Colombia, de la República del Ecuador y de la República
Bolivariana de Venezuela - Países Miembros de la CAN. Asimismo, ambos bloques plan-
tearon la pronta creación de una “Comunidad Sudamericana de Naciones”, a través de la
convergencia progresiva entre la CAN y el MERCOSUR, a fin de impulsar el desarrollo
de la región y su inserción internacional.23
El MERCOSUR posible
Tal como lo sostuviera en diferentes oportunidades y a lo largo de todos estos años de

Academia, el profesor Aldo Ferrer, ha realizado una distinción entre el “MERCOSUR
ideal” y el “MERCOSUR posible”; es por ello que para finalizar este capítulo nos per-
mitimos una cita in extenso.
La evaluación de los logros del MERCOSUR da lugar a dos aproximaciones distintas. Una de ellas
desde la perspectiva del MERCOSUR ideal; la otra, desde la del MERCOSUR posible.24
La primera compara la situación actual del sistema regional con el objetivo del mercado común
con libre movilidad de bienes y de factores de la producción y un arancel externo común (AEC)
frente al resto del mundo y, a partir de allí, la marcha hacia la plena unión económica y moneta-
ria. El patrón de referencia es la Unión Europea incluyendo sus instituciones comunitarias […] y
la moneda común. Desde esta perspectiva, el MERCOSUR ha fracasado porque no ha logrado
cumplir los requisitos de la existencia de un mercado común. La aplicación del AEC registra
múltiples excepciones (perforaciones), los países no han internalizado las normas comunitarias
23. Sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones, véase el capítulo en este libro sobre: “Los nuevos proyectos de
integración regional vigentes en América Latina: la Alternativa Bolivariana para Nuestra América y la Comunidad
Sudamericana de Naciones”.
24, Cfr. Ferrer, A. “El éxito del MERCOSUR posible”. Revista de Economia Politica, Vol. XXVII, Nro. 1 (105). São Paulo,
Centro de Economia Politica, janeiro-março 2007. p. 147.
203
en sus ordenamientos internos y aplican normas propias de una zona de libre comercio (como
las reglas de origen).25
Desde la perspectiva del MERCOSUR posible, las conclusiones son totalmente distintas. La mis-
ma toma nota de dos cuestiones principales. Por una parte, la comparación de la situación actual
con la existente al tiempo de la firma, hace veinte años, del acta de Foz de Iguazú […]. Por otra, las
asimetrías en las situaciones nacionales de los países miembros y su impacto sobre el proceso de
integración. Respecto de la primera cuestión, se observa el crecimiento de la participación de los
intercambios intraregionales dentro del comercio exterior de los integrantes del sistema, el estrecha-
miento de las relaciones en todos los planos incluyendo la adopción de posiciones conjuntas frente
al resto del mundo (como en el caso de ALCA y la OMC), la resolución definitiva de antiguas des-
inteligencias entre Argentina y Brasil […] y la construcción de una infraestructura de transportes y
energética compartida. […]. Sobre la segunda cuestión, debe recordarse que el MERCOSUR es un
espacio de profundas asimetrías. […]. Las asimetrías observables en el MERCOSUR no se reducen
a las diferencias entre países.26
Dadas estas realidades, la perspectiva del MERCOSUR ideal es inaplicable en la evaluación de los
resultados del sistema. En cambio, desde la del MERCOSUR posible lo alcanzado es en verdad
notable y un éxito de la decisión original de poner en marcha la convergencia de nuestros países. Es
preciso evitar reclamarle al MERCOSUR lo que, al menos en el futuro previsible, no puede pro-
porcionar. A tales fines, debe recordarse que la integración se despliega en tres planos: la situación
interna de los países miembros, las reglas del juego de la integración y la proyección conjunta hacia
el resto del mundo.27
Analizar el MERCOSUR no es tarea fácil, pero menos aún cuando se lo hace desde
una perspectiva del tipo del “destino manifiesto de nuestros países o del bloque”, pues
ningún grupo de Estados tiene completamente garantizado su nivel de desarrollo en este
mundo global. El desarrollo en un mundo global se construye regionalmente.
Tampoco es tarea menor estudiar el MERCOSUR desde la perspectiva de los supues-
tos líderes regionales de la integración, pues muchos han sido los desencuentros entre
Argentina y Brasil a lo largo de estos años. Roberto Bouzas (2001) al analizar el MER-
COSUR, reconocía varios problemas de liderazgo al interior del bloque. Los de Argentina
reconocían tanto factores históricos como la incapacidad propia de definir una estrategia de
desarrollo sustentable en el largo plazo. En tanto que los problemas de Brasil se referían e a
lo que podría denominarse “la ‘disposición para liderar’, es decir, al compromiso. Un lide-
razgo constructivo, confiable y benigno requiere un compromiso con el papel de proveedor
de los bienes colectivos necesarios para obtener ganancias a largo plazo”.28
La necesidad de un compromiso regional en pos del desarrollo de nuestros territorios
en el que cada país de la subregión se convierta en el “garante” del proceso de integración
25. Cfr. Ferrer, A. “El éxito del MERCOSUR posible”. Revista de Economia Politica, Vol. XXVII, Nro. 1 (105). São Paulo,
Centro de Economia Politica, janeiro-março 2007. p. 147 y 148.
Centro de Economia Politica, janeiro-março 2007. p. 148 Y 149.
28. Cfr. Bouzas, R. “El Mercosur diez años después.¿proceso de aprendizaje o déjà vu?. Revista Desarrollo Económico, Vol. 41,
Nro. 162. Buenos Aires, Instituto de Desarrollo Económico y Social, julio-setiembre de 2001. p. 195.
204
probablemente conlleve a reencontrar la senda de qué y cómo integrarnos, impidiendo así

la profundización de las diferencias y las asimetrías territoriales a las que hemos asistido his-
tóricamente en nuestros territorios y que en estos últimos años no hemos podido resolver.
La integración necesaria y posible es incompatible con la formación, al interior del Mercosur, de un

modelo centro-periferia que concentre, en cualquiera de los países, las actividades de mayor densidad
tecnológica y reduzca al resto a la función de proveedores de productos primarios.29
La necesidad de establecer fondos de convergencia estructural30 que eliminen las asi-

metrías será un elemento clave a los efectos de ordenar los diferentes territorios que con-
fluyen en el proceso de integración. En este sentido, la UE se presenta como el modelo a
seguir dado que la aplicación de programas de desarrollo regional ha permitido que las
regiones más pobres del continente hayan acercado sus valores a la media del producto
bruto per cápita de la UE.
El MERCOSUR debe generar los propios mecanismos para el desarrollo de fondos
estructurales y de fondos de convergencia regional a los efectos de equilibrar todos los
territorios que confluyen en el proceso de integración.
Esperando tan sólo que el MERCOSUR no quede preso de los viejos debates y
rencillas del pasado, es que consideramos que “el futuro del MERCOSUR depende, en
gran medida, de dos condiciones básicas. Por una parte, comprensión y tolerancia entre
Argentina y Brasil para procesar los cambios en sus respectivas situaciones nacionales y,
por otra, acuerdos para ampliar las oportunidades que el MERCOSUR ofrece a Para-
guay y Uruguay”;31 los socios menores deben ser considerados e incorporados a la ma-
triz productiva mercosureña por medio de programas de encadenamientos productivos
transversales. Asimismo, con la presencia real de Venezuela, será necesario retomar los
programas sectoriales tal como se habían pensado en el MERCOSUR original de tan
sólo veinte años atrás.
30. En diciembre de 2004, el CMC aprueba la creación del “Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR”
(FOCEM) con el objetivo de “promover la competitividad y la cohesión social de los Estados Partes, reducir las asimetrías
y fortalecer la estructura institucional del proceso de integración” (Decisión Nº 45/04 del CMC). Esta medida reconoce el
principio de solidaridad entre los miembros del bloque, a partir del reconocimiento del desigual desarrollo de sus econo-
mías. De acuerdo con la Decisión Nº 18/05 del CMC, el FOCEM funcionaría a partir de cuatro programas: a) Programa
de Convergencia Estructural; b) Programa de Desarrollo de la Competitividad; c) Programa de Cohesión Social; y d)
Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración. Asimismo, el FOCEM se integra
con aportes anuales de los miembros del MERCOSUR, y tendrán el carácter de contribuciones no reembolsables. El
monto fijado es de cien millones de dólares y está integrado por porcentajes calculados a partir de la media histórica del
PBI del MERCOSUR (Argentina, 27%; Brasil, 70%; Paraguay, 1%; y Uruguay, 2%). Los recursos se distribuyen a partir
de la ejecución de los programas mencionados. Los Estados Partes se benefician de acuerdo a una pauta preestablecida:
proyectos presentados por Paraguay, 48%; proyectos presentados por Uruguay, 32%; proyectos presentados por Argenti-
na, 10%; y proyectos presentados por Brasil, 10%. Los proyectos son presentados por los Estados Partes ante la Comisión
de Representantes Permanentes del MERCOSUR, la cual define el otorgamiento a partir de un proceso de evaluación
técnica realizado por la Secretaría del MERCOSUR.
Centro de Economia
��
Politica, janeiro-março 2007. p. 152.
205
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209
Capítulo IX
Nuevas propuestas de integración en América Latina: ALBA y

Comunidad Sudamericana de Naciones
La integración latinoamericana frente al siglo XXI
En los últimos años, surgieron en América Latina dos proyectos de integración regio-
nal; el primero de ellos, la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), impulsado
por la República Bolivariana de Venezuela y cuyo origen se encuentra en la oposición de
éste país a las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA).
El segundo proyecto es el de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), cuya
génesis está vinculada a propiciar una nueva visión del escenario sudamericano.
Ambas propuestas parecen responder al leit motiv del desarrollo de los países de la
región. Sin lugar a dudas, sus respectivos ejes de acción abordan problemáticas; que ne-
cesariamente deben ser reconocidas, y resueltas en caso de éstas últimas, por los Estados
en su conjunto.
Las crisis económico-institucionales que durante las últimas décadas han atravesado los
países de la región, desde la crisis de la deuda de los años ochenta hasta las crisis económico-
financieras de los años noventa pasando por innumerables crisis de corrupción y gobernabili-
dad, ponen de manifiesto que nuestros países deben recuperar la senda del desarrollo.
El inicio del siglo XXI ha encontrado a los países sudamericanos con el regreso
de los liderazgos carismáticos y una tendencia de la izquierda a hacerse con el poder;
es en este contexto que la integración vuelve a convertirse en un elemento agluti-
nador de los deseos autonómicos sudamericanos, presentándose como alternativa
heterodoxa a las propuestas de integración neoliberal vía tratados de libre comercio
(en adelante TLC) propugnadas por los Estados Unidos como potencia hegemónica
del sistema.
Se parte de la premisa que en un mundo globalizado los mejores resultados se logran
sobre bases integradas, y ello se ve reflejado en los puntos de partida de ambos proyectos
de integración. Los procesos de integración regional constituyen una opción de política
internacional. Cada proyecto de integración conforma una estrategia de desarrollo; y,
la política exterior consecuente, debe estar dirigida a lograr una mejor inserción en el
sistema internacional.
La integración fue y es vista como un recurso de los Estados-Nación. Hay que saber
qué integrar, cómo integrarse y para qué integrarse. Probablemente, en Sudamérica no
hayamos sabido qué integrar y cómo integrarnos, y ante esta confusión hemos perdido
el horizonte del para qué integrarnos.
211
Todo planteo de integración, es un planteo autonomista en sí mismo. La autonomía

no es salirse del sistema, ser un Estado paria, o jugar off shore, es simplemente la capacidad
de tomar decisiones desde una perspectiva auto-centrada.
El Cono Sur latinoamericano debe aprender a buscar los márgenes necesarios de
autonomía para su toma decisiones. Sólo así podrá participar de la globalización a partir
de procesos auto-centrados. La integración se presenta como la nueva base de toma de
decisiones para lograr el desarrollo en un mundo globalizado.
Integración económica regional y Teoría de la Autonomía
En su uso cotidiano, el vocablo integración denota la unión de partes en un todo. Tal

como nos explica Bela Balassa, en la literatura económica, el término “integración econó-
mica” no tiene un significado tan claro. La integración económica puede ser considerada
y ha sido vista como una situación o como un proceso.
Vista como situación o producto, se caracteriza por la ausencia de restricciones en la
comercialización de productos, bienes o servicios entre diferentes Estados. Considerada
como un proceso, es concebida como un conjunto de medidas dirigidas a abolir en forma
progresiva dichas restricciones, tendiendo a la conformación de una nueva unidad eco-
nómica diferente de la que le diera origen, producto de la suma o fusión de los distintos
ámbitos espaciales económicos objeto del proceso de integración.
En lo referente al recurso de la integración como proceso, el mismo va generando
diferentes resultados medidos en etapas continuas, en las que cada Estado (y su circuns-
tancia) decide hasta dónde llegar; partiendo de un esquema básico como la zona de libre
comercio hasta llegar a la unión plena o total.
El regionalismo se transforma en integración cuando los Estados soberanos toman la
decisión política de unirse con determinados fines y en determinadas condiciones (que
necesariamente se ve plasmada en algún nivel de institucionalización) a efectos de un
accionar conjunto y mancomunado para el logro de una serie de intereses comunes que,
en principio, suelen ser de tipo económicos. Como sostiene un autor podríamos decir
entonces que “la integración es un hecho político que se instrumenta en forma económica
y jurídica, con relevantes hechos en el plano social”.
Diferentes autores sudamericanos han juzgado la relación entre la concertación polí-
tica y la integración económica regional como condiciones necesarias para el logro de una mayor
autonomía. Ya en épocas de Guerra Fría ambas eran concebidas de forma instrumental a la
obtención de autonomía. Como sostuviera Juan Carlos Puig (1984): “tal vez porque los
objetivos no fueron propiamente autonómicos es que no han avanzado decididamente
los procesos de integración en América Latina”.
. Cfr. Bela Balassa, J. D. Teoría de la integración económica. México, Uteha, 1964. p. 1.
. Cfr. Midón, M. Derecho de la Integración. Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 1998. p. 37.
. ��
Cfr. Puig, J. C. (Comp.). América Latina: Políticas Exteriores Comparadas, Tomos I y II. Buenos Aires: Grupo Editor Lati-
noamericano, 1984. p. 155.
212
Capítulo IX: Nuevas propuestas de integración en América Latina...
La autonomía ha sido por tanto, una preocupación histórica de las políticas exteriores
de los países de América del Sur; que en el estado actual de la dinámica de la integración
muta su base nacional por una regional a los efectos de aumentar dichos márgenes de auto-
nomía para la toma de decisiones en un mundo global.
Siendo el grado de autonomía adquirido o a adquirir un dato clave al momento de
analizar la política exterior de un país o bloque determinado, se debe tener presente que
la acción de “autonomizar significa ampliar el margen de decisión propia y, normalmente
implica por tanto recortar el margen del que disfruta algún otro [...] el logro de una mayor
autonomía supone un juego estratégico previo de suma cero, en el cual alguien gana lo que
el otro pierde”.
El continuo dependencia–autonomía reconoce para el autor antes mencionado la si-
guiente escala: “1) Dependencia para-colonial; 2) Dependencia nacional; 3) Autonomía
Heterodoxa y 4) Autonomía Secesionista.”
Los Estados al ser gobernados por fuerzas que tengan como objetivo aumentar o
afirmar sus márgenes de autonomía respecto de los global players, deben evaluar cuidado-
samente y deben conocer en profundidad los datos de la realidad social internacional de-
terminando, con la mayor precisión posible, el margen potencial de decisión autonómica.
Por lo general, “la dinámica autonomista suele ser cíclica y desarrollarse por etapas [...]
un proceso que consta de avances y retrocesos.”
Como se ha sostenido, “la integración sigue siendo un medio pero: ¿cuál es la vigencia
de la autonomía?; y ¿es ésta un medio o un fin en la actualidad? En términos estructu-
rales, la interpretación autonómica sigue estando totalmente vigente, pues en su análisis
coincide con la realidad del orden global, con las ecuaciones de poder y por tanto aquí
subyace su validez como paradigma analítico, más aún al observar cuán frondosos han
sido en los últimos años los trabajos sobre la autonomía periférica sudamericana”.
La autonomía —en principio— es un fin; pero una vez que se ha conseguido se trans-
forma en un medio para la realización de otros fines favoreciendo nuevos procesos deci-
sionales.
. Como nos recuerdan Russell y Tokatlián (2002): el tema de la autonomía fue un asunto más sudamericano que latino-
americano. En la América Latina del Norte (de la que forman parte México, Centroamérica y el Caribe), el acento estuvo
puesto más en la soberanía legal internacional y westfaliana vatteliana, debido a que esta región históricamente fue objeto
de diversas acciones coercitivas y de fuerza por parte de Washington [...]. Por su parte, América del Sur, desde Colombia
hasta la Argentina, dispuso de un margen de maniobra diplomática, comercial y cultural relativamente mayor frente a
Washington. No es sorprendente entonces, que la literatura principal sobre el tema se haya producido en América del Sur y,
más específicamente, en el Cono Sur. RUSSELL, Roberto y TOKATLIÁN, Juan Gabriel. “De la autonomía antagónica a
la autonomía relacional: una mirada teórica desde el Cono Sur”. Revista Latinoamericanos, Nro. 21, 2002. p. 168.
. ��
. Cfr. Puig, J. C. (Comp.). América Latina: Políticas Exteriores Comparadas, Tomos I y II. Buenos Aires: Grupo Editor Latino-
americano, 1984. p. 74.
. Cfr. Puig, J. C. (Comp.). América Latina: Políticas Exteriores Comparadas, Tomos I y II. Buenos Aires: Grupo Editor Lati-
. Cfr. Oddone, C. N. El Primer Ciclo de la Unión de los Países del Sur en las propuestas de integración del Peronismo. Tesis de Maestría
en Derecho de la Integración Económica, Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Salvador en convenio con
l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Buenos Aires – Paris, 2004. p. 107.
213
La Alternativa Bolivariana para las Américas
Génesis del ALBA

Las negociaciones en torno al ALCA tuvieron su inicio en la Cumbre de las Américas
celebrada en la ciudad de Miami en diciembre de 1994 y se extenderían a lo largo del
resto de la década de los años noventa y el primer lustro del siglo XXI.
Producido el estancamiento de las negociaciones conjuntas, los Estados Unidos aban-
donaron su proyecto original y optaron por su continuidad agrupando a los interlocuto-
res que estuvieran dispuestos a suscribir el acuerdo por grupos regionales. Se negoció y
firmó un TLC con Chile, otro con Centroamérica y la República Dominicana (DR-CAF-
TA) y se iniciaron las negociaciones con Colombia, Perú y Ecuador de la Comunidad
Andina de Naciones (CAN), sobre una base de múltiples acuerdos bilaterales de negocia-
ción y con el Uruguay, miembro pleno del MERCOSUR.
Es en este contexto antes descrito que, en diciembre del año 2001 Durante la III
Cumbre de Jefes de Estado de la Asociación de Estados del Caribe, surge la propues-
ta venezolana de integración Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), como
proyecto contra-hegemónico”. Desde el propio surgimiento el ALBA se entendió como
una alternativa que constituye un opuesto al ALCA. En este sentido, es difícil pensar el
surgimiento del ALBA sin el antecedente del ALCA.
Principios e instrumentos del ALBA

La pobreza de la mayoría de la población, las profundas asimetrías entre países, el inter-
cambio desigual, el peso de una deuda significativa, la imposición de las políticas de ajuste
estructural del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM), el desigual
acceso a la información y al conocimiento y los problemas que afectan la consolidación de
verdaderas democracias son importantes obstáculos para esta integración latinoamericana.
El ALBA parece haber optado por “la lógica de la cooperación comercial, el intercam-
bio solidario y la complementariedad económica entre las diferentes estructuras produc-
tivas nacionales como principios generales de su filosofía”.10
En este sentido, el ALBA está conformada por una serie de acuerdos cuyos objetivos
desembocan en todo momento en la búsqueda de la superación de las asimetrías econó-
micas y sociales existentes en los países latinoamericanos bajo la forma de las denomina-
das “ventajas cooperativas”.11
. El proyecto ALCA surge de la Iniciativa para las Américas (IPA) presentada por el presidente de los Estados Unidos
George Bush en junio de 1990, siendo reactivado por su sucesor William Clinton en la Cumbre de Miami ya citada. La
IPA constituyó la primera declaración de política económica de los Estados Unidos hacia América Latina desde la Alianza
para el Progreso (1962) de John F. Kennedy, y al igual que ésta última propuesta, la IPA tuvo una reacción favorable en la
subregión. No obstante, esta propuesta no fue concretada en ningún instrumento específico. Cfr. Oddone, C. N. y Grana-
to, L. “México en un eventual acuerdo de libre comercio de las Américas: perspectivas y aproximación desde la historia
actual”. Revista Tendencias, Vol. VII, Nro. 1. San Juan Pasto, Colombia, primer semestre de 2006. p. 48.
10. Cfr. Montero Soler, A. “ALBA: avances y tensiones en el proceso de integración popular bolivariano”. Revista Ágora,
Vol. III, Nro. 15, 2007. p. 5.
11. Cada país pone sus ventajas comparativas para la producción de determinadas bienes y servicios al servicio de la
complementariedad entre las diferentes economías nacionales a partir de un esquema de cooperación basado, […] en el
214
Se entiende que este esquema de intercambio comercial lograría por un lado, profundizar
en una especialización productiva eficiente y competitiva, compatible con un desarrollo
económico y social equilibrado al interior de cada Estado; y por otro, permitir el distan-
ciamiento de las estructuras productivas nacionales de las imposiciones y condicionantes
del mercado mundial globalizado.
Tal como se mencionó el ALBA toma distancia de los esquemas de integración de
corte netamente económico para situar la llamada “deuda social” en el centro de su es-
trategia integracionista.
En el plan estratégico del ALBA también se contemplan cuestiones que hacen al in-
tercambio comercial estrictu sensu: un trato preferente para los inversores nacionales de
uno u otro Estado en los respectivos territorios nacionales; utilización de mecanismos de
comercio compensado; utilización de las respectivas monedas nacionales para el pago de
las transacciones comerciales entre los países; eliminación de barreras para arancelarias
a las importaciones de productos entre los Estados; eliminación de la imposición sobre
utilidades de las inversiones estatales, mixtas e incluso privadas en tanto produzcan el
recupero de la inversión; trato preferente al transporte marítimo y aéreo en territorio
nacional de las compañías de la subregión y financiación de proyectos productivos en
sectores estratégicos para las economías.
Sin lugar a duda la cooperación en materia de energía se erige como uno de los princi-
pales ejes de la integración ALBA para así intentar reducir las asimetrías regionales a tra-
vés de la amortiguación de los fuertes impactos que el alza continuada de los precios del
petróleo durante los últimos años ha supuesto para las frágiles economías de la zona.
En este sentido, como sostiene Montero Soler (2007): “Venezuela percibe así, que, en
unos tiempos en los que la lucha por los recursos naturales determina en gran medida la
geopolítica mundial, la integración energética puede ser el mecanismo más incisivo para
conseguir avanzar hacia una auténtica comunidad de naciones; comunidad a la que, por
otra parte, aspira a contagiar de los valores que informen el proceso de transformación
social que está realizando en su territorio”.12
La posibilidad de encontrar nuevos yacimientos petrolíferos de significativas dimen-
siones en Brasil y Argentina se constituirían en piezas claves de la lógica de integración
energética del ALBA.
ALBA y MERCOSUR
Sin perjuicio de las relaciones estrechadas por Venezuela y Cuba, el ALBA ha ido
extendiendo su presencia en el resto del continente a través de la construcción de una
red de acuerdos, en principio, bilaterales y operando ella misma como “centro-rayos” de
la negociación.13
intercambio solidario y en la existencia de intereses y necesidades mutuas”. Cfr. Montero Soler, A. “ALBA: avances y
tensiones en el proceso de integración popular bolivariano”. Revista Ágora, Vol. III, Nro. 15, 2007. p. 6.
12. Cfr. Montero Soler, A. “ALBA: avances y tensiones en el proceso de integración popular bolivariano”. Revista Ágora,
Vol. III, Nro. 15, 2007. p. 10.
13. Los acuerdos más importantes a considerar serían: El Acuerdo entre el Presidente de la República Bolivariana de Vene-
215
Pero sin lugar a dudas, la incorporación de Venezuela al MERCOSUR a través del

Protocolo de Adhesión de fecha 4 de julio de 2006 abre un nuevo camino para la ex-
pansión de este proyecto integrador de América Latina. Ejemplo de ello fue el discurso
del presidente Chávez en la XXX Cumbre Presidencial del MERCOSUR de julio de
2006 que se estructuró en torno a la idea que “la integración social es el único camino
que puede hacer viable la soberanía de los países de América Latina frente al proyecto
imperialista estadounidense”.
En este sentido, el presidente Chávez ha propuesto la creación del denominado “Bono
del Sur”, destinado a financiar proyectos productivos en las zonas más atrasadas; y el
“Banco del Sur”, cuya misión sea la de financiar significativos proyectos de infraestructu-
ra y desarrollo social en toda Latinoamérica; que se sumarían a las propuestas en materia
de energía, concebidos éstos como elementos autonomizantes del Cono Sur.
Desde una perspectiva geopolítica, la incorporación de Venezuela al MERCOSUR
puede interpretarse como un juego estratégico en el cual Brasil —socio mayor del MER-
COSUR— acepta la aspiración de Argentina de contrapesar su peso específico en una
alianza con el país bolivariano. Todo esto redundará en un nuevo MERCOSUR am-
pliado que supere lo económico–comercial, para avanzar sobre lo social y lo político, y
en la constitución de un nuevo espacio en donde las propuestas ALBA y MERCOSUR
puedan confluir desde la sectorialidad del primero y la generalidad del segundo.
Por este motivo, y retomando el discurso de la geopolítica, se habla del “eje Caracas-
Brasilia-Buenos Aires” como la nueva base decisional del MERCOSUR.14 No obstante,
se debe considerar que Venezuela más allá de todas las declaraciones de carácter político
debe todavía realizar la transposición de las distintas normas de Derecho de la Integra-
ción del MERCOSUR y, en este sentido, probablemente se deberá aguardar para poder
vislumbrar una Venezuela protagonista del espacio integrado mercosureño.
La pregunta es si el presidente Chávez logra radicalizar al MERCOSUR o si sus
pares de Argentina y Brasil logran moderar el populismo chavista. En este sentido, el
eje central del MERCOSUR —como en su origen— continúa siendo Argentina-Bra-
sil; y en este orden de reracionamiento Argentina debe reconocer que Brasil reúne
las condiciones estructurales necesarias15 para favorecer una política de poder en el
nivel regional.
zuela y el Presidente del Consejo de Estado de Cuba para la aplicación de la Alternativa Bolivariana para las Américas del
14 de diciembre de 2004, Declaración de Contribución y Adhesión de la República de Bolivia del 29 de abril de 2006 (el
Acuerdo para la Construcción de la Alternativa Bolivariana para las Américas y el Tratado de Comercio de los Pueblos); y
por último, Adhesión de la República de Nicaragua del 11 de enero de 2007. No se puede dejar de mencionar el Acuerdo
de Cooperación Energética PETROCARIBE suscripto en Puerto la Cruz el 29 de junio de 2005 por Antigua y Barbuda,
Bahamas, Belice, Cuba, Dominica, República Dominicana, Granada, Guyana, Jamaica, San Vicente y las Granadinas,
Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, Surinam y Venezuela.
14. Como se sostuvo “el eje Caracas-Brasilia-Buenos Aires podría constituirse como el eje decisional del MERCOSUR ca-
paz de discutir en condiciones de igualdad con las distintas potencias; una situación mundial difícil golpeada por la recesión
hacen posible y necesaria esta alternativa. La clave de la cuestión recae en la voluntad política, la capacidad de confianza
en nosotros mismos y de generar conciencia y de movilizar a nuestras sociedades”. Cfr. Oddone, C. N. y Granato, L. “¿El
neopopulismo llega al poder?” Diario El Eco, Buenos Aires. p. 8.
15. Sobre las condiciones de poder de Brasil, véase: Costa, D. Estrategia Nacional: La cooperación sudamericana como camino
para la inserción internacional de la región. Buenos Aires, Prometeo, 2005. p. 73 y ss.
216
Como en la Europa unida las locomotoras han sido Alemania y Francia, en el MER-
COSUR deben constituirse Argentina y Brasil como verdaderas locomotoras de la in-
tegración. Sería un pecado para la integración del MERCOSUR que el Brasil de Lula
repita los errores del pasado y haga solamente una utilización de tipo instrumental del
MERCOSUR y que la Argentina quiera desarrollar una leadership individualista o de
tipo unilateral para la cual no reúne las condiciones estructurales. Argentina debe demos-
trar madurez política pro-integración regional.
El Banco del Sur

El Banco del Sur tiene como origen la propuesta del presidente Hugo Chávez, presenta-
da inicialmente, en la XXX Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, de julio de 2006.
Después de un año y medio de trabajo técnico, sobre todo realizado por expertos ve-
nezolanos, argentinos y bolivianos, se llevó a cabo el acto fundacional del Banco del Sur
en Buenos Aires, el 9 de diciembre de 2007. Suscribieron el acuerdo los presidentes de
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, y Venezuela, y un día después el presiden-
te de Uruguay. Las oficinas de representación del Banco establecieron su sede principal
en Venezuela pero también se abrieron delegaciones en Argentina y Bolivia.
Según el acuerdo el Banco del Sur financiará “proyectos de desarrollo económico
orientados a mejorar la competitividad y el desarrollo científico y tecnológico, generando
nuevo valor agregado y dando prioridad a las materias primas de los países miembros”.
Se quiere también financiar “el desarrollo de sectores sociales para reducir la pobreza
y la exclusión social a partir de la concesión de empréstitos a proyectos que lleven ade-
lante la integración sudamericana y que se puedan crear fondos especiales de solidaridad
y de emergencia para los desastres naturales de las poblaciones”.
Para el presidente Chávez y para el presidente de Ecuador, Rafael Correa, este Ban-
co del Sur es la alternativa al FMI que permite terminar con las “tristemente famosas”
recetas de tal organismo. Simboliza el inicio del fin de la dependencia regional de los
organismos internacionales.
Para el presidente Lula Da Silva, el Banco del Sur es un paso adelante para favo-
recer la autonomía financiera de la región, siendo la primera entidad bancaria inter-
nacional creada por los países del continente sudamericano. El presidente de Brasil
no quiere presentar el Banco del Sur como una alternativa al FMI sino que considera
que el rol del Banco del Sur será más similar al del Banco Mundial o el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo.
En honor a la verdad el Banco del Sur desarrollará funciones tanto del FMI como del
Banco Mundial; no solamente permitirá empréstitos de tipo infraestructurales o produc-
tivos sino que también funcionará como prestamista de última instancia o prestamista
en caso de crisis de liquidez sostenido básicamente sobre la renta petrolera venezolana.
El Banco del Sur se pretende “autosostenible” sobre la base de la eficiencia financiera
y todos los países miembros tendrán una representación igualitaria sobre la lógica del
funcionamiento democrático.
217
La nueva institución financiera de Sudamérica permitirá el regreso de las reservas

internacionales de los países de la región, las que en su gran mayoría se encuentran depo-
sitadas en los bancos privados internacionales. Estimulará también la prevención de crisis
financieras internacionales por falta de liquidez, como la crisis argentina del año 2001;16
y finalmente, y de manera indirecta, favorecer una “cierta” coordinación de políticas ma-
croeconómicas de los países firmantes.17
La Autonomía Secesionista de la Propuesta ALBA

El secesionismo no es nuevo en política internacional. La secesión significa un desafío
global en el cual el país o bloque periférico “corta” el cordón umbilical que lo unía a su
metrópoli; como sostiene Puig (1984) los “repartidores supremos deciden sin tener en
cuenta, espontánea u obligadamente, los intereses estratégicos globales de la potencia
dominante como conductora del bloque del cual se retira”.18
Es en este sentido que, la propuesta ALBA, como bloque antiimperialista, se encuadra-
ría dentro de la Autonomía Secesionista de Juan Carlos Puig (1984). El fin de la deno-
minada “apertura petrolera” en la Franja del Orinoco, y la salida del Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial serían prueba de este corte.
Al decir de Chávez el pasado día del trabajador en la ciudad española de Barcelona:
Hoy por fin hemos enterrado diez años de apertura petrolera. Desde los pozos hasta el muelle, todo:
tanques, carreteras, tuberías, máquinas, sistemas de control y los 4.000 trabajadores que eran con-
tratados por las transnacionales ahora pasan a ser empleados de planta de Petróleos de Venezuela”.
Seguidamente en la misma conferencia anunció: “formalizar la salida de Venezuela del FMI y BM y
de todos esos organismos […] Vamos a salirnos y que nos devuelvan los reales porque nos deben.
El regreso de “los barriles a sus manos” y lo que ha denominado el presidente “una

política sana para la Nación” simbolizarían así un serio corte con los repartidores supre-
mos y el imperialismo, materializado en el poder hegemónico de los Estados Unidos y en
las instituciones multilaterales de crédito. El presidente Chávez cerró la conferencia del
primero de mayo del 2007 con la siguiente afirmación:
El imperialismo dominó nuestra industria básica, nuestros recursos energéticos y nuestros recursos
naturales, durante mucho tiempo, eso se acabó hoy. Hoy es el final de esa época donde nuestras
riquezas naturales terminaban siempre en manos de cualquiera menos del pueblo venezolano.
De todas formas desde la Teoría, se entiende que la realización de una verdadera

propuesta de Autonomía Secesionista sólo es factible en un mundo bipolar, como el de
16. Para un estudio de la crisis argentina véase: Oddone, C. N. Crisis financiera internacional y mercados emergentes: el caso argen-
tino a la luz de las experiencias de México y del Sudeste Asiático. Málaga: Grupo de Investigación Eumed.net, 2004.
17. Finalmente, se intentará responder (de manera indirecta) al artículo 5 del Tratado de Asunción de 1991 que instituye al
MERCOSUR y el cual habla de una coordinación de políticas macroeconómicas gradual y convergente entre los Estados
miembros. .
18. ��
218
la Guerra Fría; en el cual y según el funcionamiento del sistema internacional, hay un

reparto consentido de espacios de influencia entre las superpotencias las que han acepta-
do cumplir conjuntamente los siguientes criterios: “a) un arsenal de destrucción masiva
abrumador respecto del resto de las potencias; b) impermeabilidad inter-bloques; c) au-
tonomización intra-bloques; d) permeabilidad extra-bloques; e) prohibición del uso de la
fuerza para pequeños y medianos Estados”.19
Los Estados al ser gobernados por fuerzas que tengan como objetivo aumentar
o afirmar sus márgenes de autonomía respecto de la cabeza del bloque, deben eva-
luar cuidadosamente y deben conocer en profundidad los datos de la realidad social
internacional determinando, con la mayor precisión posible, el margen potencial de
decisión autonómica.
Si se consideran los condicionantes estructurales del sistema internacional actual y
tras el fin del sistema bipolar, es que la Autonomía Secesionista no encuentra bases firmes
sobre las cuales realizar su proyección sistémica. No obstante ello, la evaluación por ex-
ceso de dicho margen es peligrosa; pues genera la reacción del supremo repartidor del bloque
significando un retroceso difícil de recuperar.
Es muy probable que el fracaso de la propuesta ALBA pronto sea visible por la “apli-
cación de una política de poder sin poder”.20 La economía venezolana no posee aún las
condiciones estructurales necesarias para una política de poder, para sostener eficazmente
la voluntad política integracionista del presidente Chávez; no cuenta con marcos para la
acción positivos para la extensión de las negociaciones de tipo “centro-rayos” aún soste-
nidas por el alto precio de los barriles de petróleo.
Desde nuestra perspectiva teórica, ello no invalida que la autonomía sigue siendo un
análisis útil para evaluar las ecuaciones de poder, en tanto se condiga con la realidad del
sistema internacional en un momento específico. El sistema continúa teniendo un supre-
mo repartidor estructural indiscutible de carácter global, y en este sentido, la secesión no
tiene razón de ser en un continente en el cual la potencia hegemónica es continental. Es
por ello que, como se verá más adelante, en tanto paradigma analítico sería la Autonomía
Relacional la apuesta para estos tiempos.
La Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN)
Génesis de la CSN
El 8 de diciembre de 2004 nació en Cuzco la propuesta de la CSN, proyecto que
pretende incluir a los cinco Estados parte del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Para-
guay, Uruguay y actualmente Venezuela; a los que se sumaría Chile, los miembros de la
19. Cfr.
��
Puig, J. C. (Comp.). América Latina: Políticas Exteriores Comparadas, Tomos I y II. Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1984 p..54..
20. Cfr. Machinandiarena de Devoto, L. y Escudé, C. “Las relaciones argentino-chilenas, 1946-53, y las ilusiones expan-
sionistas del peronismo” en Di Tella, T. (comp.). Argentina – Chile ¿desarrollos paralelos? Buenos Aires: Nuevo hacer - Grupo
Editor Latinoamericano, 1997. p.194.
219
Comunidad Andina de Naciones (CAN) entre los que encontramos a Bolivia, Colombia,
Ecuador y Perú; y otros dos países del Norte de América del Sur: Guyana y Surinam.
Desde la perspectiva de los propios líderes que asistieron al encuentro en Perú, consti-
tuiría el “renacimiento de una región” en el sentido de responder al imperativo histórico
y presente de los libertadores de estas tierras como Simón Bolívar, José de San Martín,
Bernardo O’Higgins, Antonio Sucre: la realización del “sueño bolivariano”.
La Declaración de Cuzco (2004) establece en el punto II, primer párrafo, que el espa-
cio sudamericano integrado se desarrollará y perfeccionará impulsando “la concertación
y coordinación política y diplomática que afirme a la región como un factor diferenciado
y dinámico en sus relaciones externas”.
Autores sudamericanos como Juan Carlos Puig y Helio Jaguaribe han juzgado la con-
certación política y la integración económico regional o subregional como condiciones
necesarias para el logro de una mayor autonomía. Concertación e integración, en un
primer momento, no se percibieron como necesariamente autonomizantes, sino como
instrumentales al proceso de construcción y preservación de la autonomía.
Asimismo, el párrafo tercero establece que deberá impulsarse
la integración física, energética y de comunicaciones en Sudamérica sobre la base de la profundización

de las experiencias bilaterales, regionales y subregionales existentes, con la consideración de mecanismos
financieros innovadores y las propuestas sectoriales en curso que permitan una mejor realización de
inversiones en infraestructura física para la región.
Lo antes mencionado se intentará concretar en el marco de la Iniciativa para la Inte-

gración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Esta iniciativa es un pro-
grama que incluye a los doce países de América del Sur y que se originó en la I Reunión
de Presidentes de América del Sur realizada en Brasilia en el año 2000. Las vías de acción
escogidas para el desarrollo de la infraestructura ponen de relieve la importancia de la
misma para el incremento de los intercambios comerciales y el aumento de la competiti-
vidad regional, involucrándose en una visión geoeconómica del desarrollo.
La incorporación del total de los países de Sudamérica redunda en un aumento
de las inversiones recíprocas y de las ventajas geopolíticas, estructuradas a partir de
sistemas administrativos conjuntos. La capacidad de estabilización sobre los vecinos
en problemas y el incremento general y sostenido del potencial colectivo en las ne-
gociaciones internacionales, generando vis-à-vis el aumento relativo de la capacidad
autonómica subregional.
Es necesaria la participación de toda Sudamérica en un proceso de concertación
política para poder así definir como continente una nueva inserción internacional.
La concertación y la integración regional no obstan la presencia de liderazgos pro-
integracionistas; de hecho —en todo proceso de integración— siempre hay líderes, co-
múnmente denominados “locomotoras” de la integración. Para este caso se necesita
220
entonces de un liderazgo consentido y consensuado21 (Russell y Tokatlián, 2003: 83).

Concertación política e integración regional son dos elementos claves para definir la
reinserción sistemática internacional en un continente en el cual la potencia hegemónica
es hemisférica.
Una autonomía redefinida para la propuesta CSN

Como reza la Declaración de Cuzco en sus primeros párrafos:
La historia compartida y solidaria de nuestras Naciones, que desde la gesta de la Independencia han
enfrentado desafíos internos y externos comunes, demuestra que nuestros países poseen potenciali-
dades aún no aprovechadas tanto para utilizar mejor sus aptitudes regionales como para fortalecer las
capacidades de negociación y proyección internacionales.
A continuación se sostiene:
El pensamiento político y filosófico nacido de su tradición, que reconociendo la preeminencia del

ser humano, de su dignidad y derechos, la pluralidad de pueblos y culturas, ha consolidado una
identidad sudamericana compartida y valores comunes, tales como: la democracia, la solidaridad, los
derechos humanos, la libertad, la justicia social, el respeto a la integridad territorial, a la diversidad, la
no discriminación y la afirmación de su autonomía, la igualdad soberana de los Estados y la solución
pacífica de controversias.
Tomando en consideración lo hasta aquí expuesto es que retomamos la idea de afir-

mación de la autonomía, entendiendo a esta última no como un derecho de los Estados;
sino como una propiedad cambiante y un propósito básico de toda política exterior.
La autonomía sigue presentándose como una preocupación histórica de las políticas
exteriores y de las propuestas de integración de los países de América del Sur.
Las circunstancias mundiales de globalización y fin de la Guerra Fría que encontraron
su justificación y razón de ser a lo largo de la década del noventa y las circunstancias
nacionales–regionales de democratización e integración en el Cono Sur han modificado
lo que un autor ha denominado marco para la acción;22 presentándose así la necesidad de
una resignificación profunda del concepto de autonomía.
Es este nuevo contexto el que favorece el tránsito de una autonomía que se definía por
contraste a otra que se construye en el marco relacional. La Autonomía Relacional debe
entenderse como la capacidad y disposición de un Estado para tomar decisiones con
otros por propia voluntad y para hacer frente en forma conjunta a situaciones y procesos
ocurridos dentro y fuera de sus fronteras. La Autonomía Relacional implica por tanto, la
capacidad y disposición del “nosotros” y del “nosotros–otros”.23
21. Cfr. Russell,
��
R. y Tokatlián, J. G. El lugar de Brasil en la política exterior argentina�. Buenos Aires, Fondo de Cultura
Económica, 2003. p. 83.
22.��
Cfr. Cox, R. “Social Forces, State and World Orders: beyond International Relations Theory”. En: Keohane, R. (Ed.).
Neorrealism and its Critics. New York: Columbia University, 1986. p. 217.
23. La realidad relacional actual es la base para la construcción de imágenes sistémicas; la imagen del otro en nosotros, la
imagen de nosotros en el otro, la imagen del sistema sobre el otro y la imagen del sistema sobre nosotros. En esta galería
de espejos la identidad cultural común de Sudamérica ha hecho que se identificase al Cono Sur de América como una
221
La identidad de la integración sudamericana debe configurarse sobre la existencia de

una idea de matriz relacional y de valores convivenciales. Ante el conflicto vivencial de
cada estado–nación, los valores convivenciales de la integración otorgan la base y susten-
to para el Estado – Región, lo que conlleva en sí mismo una nueva identidad subregional
diferenciadora en el nuevo contexto global en términos de tiempo y espacio.
La manifiesta complejidad del sistema mundial actual está dada por la aparición de pro-
blemáticas sin precedentes, que supera la escala de gobernabilidad de los estados–nación
y sus limitadas dinámicas y formas de articulación de políticas conjuntas.24 En este mismo
sentido, la significativa des-territorialización de la dinámica productiva capitalista, cuyos flujos
de inversión, producción y consumo han derribado las fronteras estatales, culturales e ideo-
lógicas, sometiendo a un profundo replanteo la existencia del Estado como escala moderna
y eficaz de gobernabilidad.
Esta nueva concepción de la autonomía implica, en principio, una estrategia de regio-
nalización que involucra una entrega voluntaria y creciente de soberanía que debe tradu-
cirse en la creación de instituciones que apuntan como base a la noción del bien común,
eje central de la gobernabilidad.
La Autonomía Relacional requiere de una confianza firme, de una predisposición sin
límite y de una capacidad de trabajo sostenida en aras del bien común. Estas claves de la
integración regional, y la política exterior consecuente que se debe desarrollar con y en el
marco de la CSN, cobraran sólo sentido si se reconocen los intereses fundados de las par-
tes del pueblo sudamericano y se abandonándose las poses vanas de nuestros líderes pues
la CSN durará tanto “como buenos sean los hombres que representen la dirección”.
Reconstruir el horizonte de la integración
Analizar las nuevas propuestas de integración en el nivel subsistémico reviste siempre

importancia a los efectos de reconocerlas como intentos autonómicos sobre la base regional.
En este sentido se debe tener siempre en claro: el qué, el por qué y el para qué integrarse.
El ALBA y la CSN reconstruyen este completo horizonte integrativo.
Más allá de las propias posibilidades de mantenerse en el tiempo; y de los apoyos
y contras que las mismas suscitan, ambas implican per se un planteo autonómico dife-
renciado. En cuanto tal, se entiende que por el tipo de Autonomía Relacional que con-
lleva la CSN, las posibilidades de su concreción en la actual etapa de globalización
parecen ser mayores.
Los planteos de autonomía secesionista simbolizan otra época del sistema internacio-
nal, que si bien ya era en cierta forma globalizado, la estructura de poder del mismo era
subregión sobre las características que identificara Pope Atkins. Cfr. Atkins, P. América Latina en el sistema político internacional.
México: Guernika, 1980. p. 10 y ss.
24. ��
Cfr. Zacher, M. “The Decaying Pillars of the Westphalian Temple: implications for international order and govern-
ance”. En: Rosenau, J. y Czempiel, E. O. (Eds.). Governance without government. Cambridge: Cambridge University Press,
1992. p. 63.
222
bipolar y constituía un juego de suma cero, por tanto la autonomía se construía en ese
espacio intra-bloque. La falta de bloques políticos altamente identificables ha llevado a defi-
nir de una forma nueva la autonomía, transformándose en una autonomía relacional, en
la cual los enfrentamientos entre “el yo y los otros” pasan a ser parte del “nosotros-otros”
en un juego de suma positiva sobre las características del regionalismo abierto.
Los procesos de integración implican siempre nuevas realidades, realidades que se cons-
truyen desde una mirada regional. Mientras que el regionalismo se da como una cuestión de
espacio de solidaridad ampliado, la integración es una opción de política internacional que lo-
gra convertir la cooperación y los ejes de interdependencia en ejes de coordinación regional.
La integración fue el medio para lograr el fin último de la autonomía sólo a
través de ésta última se podía lograr la justicia social, la soberanía política y la
independencia económica de la Nación. A su vez, la extensión de estos ideales pe-
ronistas a escala regional e internacional permitía el mantenimiento de los mismos
en el nivel nacional.
La autonomía —como paradigma analítico—, pone énfasis en la situación hegemónica
y en el relacionamiento con la potencia hegemónica; llevando a considerar la realidad de
los Estados pequeños y medianos como actores del sistema internacional. La autonomía,
no obstante este nuevo escenario antes descrito, conserva su vigencia como paradigma
analítico al investigar sobre el orden global, máxime cuando Sudamérica se debe a sí mis-
ma una reinserción internacional con una nueva identidad subregional que debe apres-
tarse a construir sobre las características antes mencionadas. La dimensión autonómica
relacional cobra sustento sobre las bases identitarias hasta aquí descritas.
Hoy en día, la integración sudamericana sigue constituyendo el factor fundamen-
tal para la reinserción internacional de nuestra subregión en el sistema internacional.
Los principales procesos de integración sudamericanos han surgido a partir de factores
económicos, se busca la cohesión e integración de los mismos en el nivel regional para
poder así insertarse como bloque en la economía mundo capitalista. Si para Europa la
concepción de la integración surge de un factor traumático como la guerra; en el caso
sudamericano surge a partir de la economía, un trauma histórico de toda la América La-
tina en su conjunto que deviene de haber sido colonia de una potencia que era periférica
en el propio sistema intra-europeo.
El Cono Sur en su conjunto deben integrarse al sistema internacional, entendiendo
aquí por integrarse la acepción latina de integras en su sentido de ‘recrear’; y la noción
latina de integráre bajo su concepción de ‘volver a comenzar’.
Sudamérica necesita crear una conducta de bloque, impensable sin la voluntad políti-
ca de las partes a los efectos de poder generar nuevos márgenes de autonomía regionales
para el propio proceso de toma de decisiones.
Nuevos dilemas económicos sistémicos se aproximan, y sobre bases integradas, ne-
cesitamos integráre próelium, ‘renovar la batalla en un sentido pacífico’. Es un imperativo
histórico y presente; y para poder realizarlo no hay nada mejor que volver a las fuentes
de la integración.
223
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225
Capítulo X
La Zicosur y la emergencia dirigida de las regiones periféricas:

integración y economías subordinadas
La Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur-Zicosur ha sido estudiada
y analizada por varios cientístas sociales, entre los que se destacan los politólogos y estudio-
sos de las relaciones internacionales. En el presente trabajo nos proponemos entender las
motivaciones, estrategias y medios con los que cuentan los actores sociales de la Zicosur,
con énfasis en las transformaciones territoriales que se están operando en esta región.
La aproximación desde la geografía, como disciplina que estudia las configuraciones
espaciales, aporta consideraciones sobre los procesos de emergencia regional del “centro”
de América del Sur, con el objetivo de comprender si verdaderamente se trata de una
“nueva” región o, al contrario, es la activación económica y social de una vieja región, y
si esta emergencia es producto de las iniciativas que dieron origen a la Zicosur.
En el marco de las relaciones internacionales, las fronteras zicosurianas, al igual que
las demás líneas divisorias interestatales, se caracterizaron por su alta porosidad, resul-
tado de intercambios constantes entre los actores. En este contexto, las fronteras inter-
nacionales poco han aportado a la separación de los países, pues el estatus de periferia
confería un margen de maniobra relativamente importante a los actores de uno y otro
lado de las fronteras, inclusive en los periodos políticos y militares que reforzaban la idea
de la frontera como línea de división.
El nuevo proceso de integración, caracterizado como novedoso al ser pilotado por
actores locales y regionales, con ausencia de representantes de los estados nacionales, ha
sido construido con una imagen doble: la del desarrollo de la zona central de América
del Sur y la de la construcción de una fuerte conexión con el océano Pacifico y por ana-
logía con Asia. Esta puerta a la cuenca del Pacifico, plantea varias interrogantes sobre la
articulación Mercosur-Zicosur y sobre la integración continental, en escenarios cada vez
mas complejos pero con estrechos márgenes de reacción.
La paradoja geográfica: el “centro” aislado
La Zicosur, entendida como “proyecto de complementación económica, comercial y

cultural, además de cooperación intergubernamental y empresarial que congrega a las re-
. Alternamos indistintamente los conceptos de periferia y de margen, tomándolos como sinónimos, más allá de la carga
ideológica de la primera, sobre todo en los años ‘70 y la segunda como concepto que hace una referencia más directa a la
geografía.
227
giones aledañas con el Trópico de Capricornio”, es una experiencia de integración que se

realiza entre regiones de varios países, coincidiendo estas en gran parte con el ecosistema
del Gran Chaco, con una superficie de 675.000 km².
La región de la Zicosur tiene a una población cercana a los 30 millones de habitantes y
una superficie de casi 4 millones de km². Estas cifras no indican, sin embargo, unos nive-
les económicos que compitan con los de las zonas agrícolas e industriales del Mercosur.
Los primeros habitantes de esta gran región fueron diversos grupos de indígenas
que basaban su economía en la caza y recolección de frutos. Antes de la llegada de los
españoles, el Gran Chaco era la zona de caza del imperio Inca, quienes descendían del
altiplano para renovar periódicamente el stock de proteína animal, dominando a los de-
más pueblos que habitaban en la región.
Esto demuestra ya un alto grado de pasividad del territorio que no era concebido como
zona de vida, sino solamente como reservorio de alimentos, desde la óptica de los actores
fuertes y estructurantes del espacio. La llegada de Pizarro al Perú y la caída del imperio in-
caico representaron para los pueblos indígenas chaqueños un periodo de gran calma, al dis-
minuir las presiones sobre los recursos naturales, especialmente faunísticos. Las incursiones
españolas al Gran Chaco no lograron alterar el nivel de tranquilidad de los indígenas, pues
para los españoles del Río de la Plata el Chaco sólo tenía valor de pasaje hacia el oro y la
plata del Perú, mientras que para los españoles del Perú, el Chaco no tenia gran valor, pues
la corona había ordenado el transporte de los metales preciosos por el océano Pacifico.
Si el Gran Chaco era ya una zona dominada y periférica para los Incas, su estatus no
cambió con las estrategias españolas, acentuando su rol de espacio-reserva y sin intere-
ses primarios, siendo agravado su aislamiento por las grandes distancias de los centros
de poblamiento y poder, en el caso de Asunción y Buenos Aires y de la topografía, en
el caso del Perú. Además, el Gran Chaco constituía la frontera entre los sistemas admi-
nistrativos platinos y andinos.
Uno de los factores que también explica la tardía incorporación de esta gran región a
las administraciones coloniales son la ausencia de causes hídricos normales que posibili-
ten la navegación y el dominio, y la belicosidad de los indígenas.
En resumen, el Gran Chaco, espacio zicosureño principal, constituyó siempre una pe-
riferia explotada, dentro del funcionamiento incaico, y luego olvidada, hasta que a fines
del siglo XIX, el capitalismo descubre el quebracho y el tanino, volviendo a recobrar el
rol de periferia explotada.
La Zicosur y el Gran Chaco: territorios superpuestos
El Gran Chaco fue muy lentamente absorbido por las lógicas y estrategias producti-
vas y comerciales de los jóvenes estados nacionales a inicios del siglo XIX que seguían
. Se recuerda que la palabra Chaco, del quechua Chacú, significa ‘país de cacerías’.
. Casi la totalidad de los ríos del Gran Chaco presentan caudales diferenciados en volumen y orientación, producto de la
composición geológica de los suelos y de la alimentación de los deshielos andinos, que producen periodos de inundaciones
primero (río Bermejo) y desapariciones del cause hídrico luego (río Pilcomayo).
228
Capítulo X: ZICOSUR y la emergencia dirigida de las regiones periféricas...
priorizando otras zonas geográficas para el poblamiento y la activación económica de sus

respectivos territorios.
El aparente desinterés de los estados por las zonas periféricas y fronterizas tuvo algu-
nos giros bruscos, y llegó inclusive a la confrontación militar. Se recuerda que la actual
dinámica zona portuaria de Antofagasta y Mejillones fue el escenario de la Guerra del
Pacifico (1879-1883), entre Chile, por un lado, y Perú y Bolivia, por otro. Así también, la
Guerra del Chaco, que enfrentó a los ejércitos de Paraguay y Bolivia entre 1932 y 1935,
se produjo en la actual Zicosur.
La confluencia de intereses económicos nacionales con elementos externos desencade-
naron los conflictos y, paradójicamente, constituyeron las primeras políticas públicas de
algunos estados en estas regiones. En el caso de Paraguay, la Guerra del Chaco solo fue
escenario de la contienda bélica, pues una vez concluida, se operó un repliegue generali-
zado, que dejó sólo algunos fortines como testigos y guardianes de la soberanía nacional,
sin que se generasen movimientos migratorios para el establecimiento de colonias agríco-
las y ganaderas sobre los nuevos territorios conquistados.
El Gran Chaco también fue el escenario de otro enfrentamiento mundial con la cap-
tura y muerte del guerrillero Ernesto Guevara en Bolivia, en plena guerra fría. Ya en la
década de los ‘80, y ante un nuevo contexto geopolítico, el gobierno paraguayo cons-
truyó un aeropuerto militar de gran envergadura en la ciudad de Mariscal Estigarribia,
abriendo diversas conjeturas donde se destacaba la presencia logística norteamericana,
capitalizando la centralidad continental.
Posteriormente, en los años ‘90, el Gran Chaco fue redescubierto como espacio natu-
ral, que orientó las políticas públicas de varios países hacia la conservación de la biodiver-
sidad y el control de las actividades económicas, especialmente la agricultura.
La región cuenta, además, con importantes reservorios energéticos, especialmente gas
y petróleo, lo que la vuelve altamente atractiva pero, a la vez, vulnerable del contexto
geoeconómico internacional. En el caso de los hidrocarburos, el Gran Chaco vuelve a
aparecer como una zona de “reserva” energética, al menos en el discurso paraguayo, re-
forzando, una vez mas, la imagen del Gran Chaco como espacio secundario, a quien aún
no le ha llegado el momento y la oportunidad de activarse.
Sobre estas bases históricas, económicas y políticas se construye la integración regio-
nal, que puede actuar como un “bálsamo histórico y económico” a los conflictos del
pasado, a través la movilización de una imagen de desarrollo unificada y articulada sobre
los espacios fronterizos; es decir, sobre las oportunidades de intercambio de un escenario
complejo en actores, productos, intereses, valores y naciones que seguirán imprimiendo
sus propias velocidades a los procesos de desarrollo.
. Asímismo, el Mercosur representaría la cicatrización total de las heridas de la Guerra de la Triple Alianza que enfrentó
a Paraguay contra Brasil, Argentina y Uruguay entre 1864 y 1870.
. Luego de la victoria militar paraguaya, se discutió una ley de cesión gratuita de parcelas tierras a los excombatientes,
pero éstos la rechazaron pues preferían seguir viviendo en la región Oriental.
. Nótese que la Zicosur puede lograr reducir de forma relativa las demandas de acceso marítimo de los países mediterrá-
neos, Bolivia y Paraguay, además de atenuar, en cierta medida, el sentimiento recurrente de “justicia histórica territorial”
de Bolivia, tras las guerras del Pacifico y del Chaco.
229
La Zicosur, como región relativamente homogénea, comenzó a federar a otras re-

giones “desencantadas” de sus respectivos países, y se expandió más allá de los límites
naturales del Gran Chaco. El estado brasileño de Matto Grosso se adhirió a la iniciativa
con la estrategia de conectarse, y conectar al Brasil entero con los puertos del Pacifico.
En el caso de Paraguay, la totalidad de los departamentos de la región Oriental, son
considerados miembros, sólo porque los corredores pasan por esta región, en este caso,
la ecuación entre Zicosur y corredores de integración no se resuelve tan mecánicamente.
Esto conlleva el riesgo de conformar una mega región “dormida” o perdedora que gene-
rá adhesión sin producción.
Centralidad mercosureña y nacimiento zicosuriano: el “club de los olvidados”
Los reagrupamientos regionales, como lo plantea van Eewen, parecen constituir una
respuesta estratégica a los procesos de globalización y, además de ser un complemento
de la misma, engendra fenómenos aparentemente contradictorios de fragmentación y
recomposición de configuraciones regionales, como el Mercosur y la Zicosur.
Surge la Zicosur como respuesta al fracaso del centralismo mercosuriano. ¿Pueden
los olvidados nacionales ser agentes de cambio regionales? Estos y otros cuestionamien-
tos sobre el surgimiento, impacto y significación de la Zicosur tienen respuestas que aún
deben ser construidas sobre la base de investigaciones y discusiones entre los estudiosos
del tema, sin embargo, algunos especialistas, especialmente Safarov y Musso, analizan el
proceso de integración regional de la Zicosur como una subregión del Mercosur. Esto
indica que la emergencia de la Zicosur tiene que ser entendida y concebida en el marco
del proceso integrador mas importante del continente, el Mercosur.
Independientemente de las asimetrías del Mercosur, específicamente entre Brasil y los
demás países, donde Paraguay y Uruguay se sitúan en las márgenes lejanas, los actores de
la Zicosur no se han manifestado un rechazo, ni han construido la Zicosur como alternativa
al gigante Mercosur. Quizás porque comprendieron plenamente que ninguna experiencia
regionalista puede concretarse sin el Mercosur y menos aún sin Brasil, cuya ambición en el
largo plazo, como lo indica Jedlicki, es situarse entre las cinco potencias económicas mun-
diales y el Mercosur constituye el dispositivo central de su proyecto.
Sin embargo, parecen existir varios elementos que pueden indicar que se trate de un
movimiento federador de territorios, en el caso de la Zicosur, Municipalidades y Provin-
cias o Departamentos, que responden a otras motivaciones e intereses y no necesaria-
mente a constituir un dispositivo subregional más del Mercosur.
A diferencia del Mercosur, la Zicosur dispone de otros conjuntos logísticos, con es-
trategias, medios y, sobre todo, orientaciones sino contrarias a las del Mercosur, al me-
nos marcadamente divergentes. En este sentido, resulta ilustrativo observar que la zona
. Como lo indica Amilhat Szary, la Zicosur “imita” la consonancia del Mercosur, quizás para capitalizar el interés emer-
gente en torno a la idea de desarrollo e integración del “Sur”.
230
que da el primer impulso formal a la Zicosur es la Región Chilena de Antofagasta, con

su nuevo megapuerto de Mejillones, sobre la que construyó la imagen de “ventana al
Asia”, mediante conexiones marítimas importantes en términos de volúmenes y proximi-
dad geográfica. Con una parte del sistema de infraestructura de comunicación, Chile hace
un llamado a la periferia del Mercosur con un nuevo modelo, alternativo al histórico del
Mercosur y del Río de la Plata, de integración mundial del continente sudamericano, que
ya no está obligado a integrarse hacia el Este y Europa, testimoniando más de cinco siglos
de dependencia de los diversos imperios europeos. Por el contrario, se movilizan un con-
junto de imaginarios de integración y conexión inéditos para los periféricos, la integración
al mundo se puede materializar hacia el Oeste, el océano Pacifico y, especialmente, con los
tigres asiáticos, modelos exitosos del salto tecnológico y la generación de riqueza.
Esto constituye una ruptura mayor con la imagen, estructura y actores del modelo de
desarrollo e integración que las regiones periféricas de los países conocían y aspiraban
hasta entonces: la incorporación de los espacios periféricos al desarrollo nacional y del
desarrollo nacional equilibrado al Mercosur y de este al Mundo, pasando siempre por el
océano Atlántico, con los socios comerciales tradicionales.
Sin embargo, el análisis de este proceso integracionista es caracterizado por Amilhat
Szary como retórico, pues el discurso movilizado sobre la integración, construido desde
Chile, presenta a sus regiones del Norte como “puente entre el Sudeste asiático y los
países sudamericanos”.
Tampoco es fortuito que la Zicosur aparezca como producto de la madurez democráti-
ca y política, así como de la apertura económica de todos los países que salían de prolon-
gados gobiernos autoritarios, como lo indica también Amilhat Szary. La transición a la
democracia provocó la apertura de nuevos sistemas de organización del territorio, donde
la descentralización fue aplicada al unísono, pero con intensidades distintas en varios
países, en un nuevo contexto mundial que se caracterizaba por acelerados cambios en las
formas de producir, comercializar e interactuar con el mundo externo, con un escenario
mucho más complejo, dinámico y cambiante que el de la década de los ‘70, en síntesis, la
mundialización comenzaba a impactar en todos los ciudadanos del mundo, provocando
mayores inquietudes y deseos en los espacios periféricos, ávidos estos de conocer al de-
sarrollo, como nuevo modelo de la modernidad triunfante.
Independientemente de los niveles de marginación, la transformación de la significa-
ción de la frontera, tal como lo indica Ciccolella, es un elemento clave para entender la
regionalización, pues se pasa de una lógica de defensa, tensión y control militar, propio
de décadas pasadas, a una nueva imagen donde la frontera se convierte en el espacio de
transición o interfase, basado en la cooperación que permite la creación de un espacio
transfronterizo común.
Pero el espacio común zicosuriano nutrió un discurso donde las infraestructuras de
transporte multimodales primero y luego, también, en la integración energética, demues-
. No olvidemos al GEICOS, Grupo de Empresarios Interregionales del Centro Oeste Sudamericano que integran a los
emprendedores de los países en cuestión, funcionan en red desde antes del nacimiento de la Zicosur, en 1997, y deben ser
reconocidos como los pívots de la Zicosur actual.
231
tran no sólo el alto grado de aislamiento de la región, sino también se convierte en la

primera demanda a las autoridades nacionales e internacionales. En efecto, estas infraes-
tructuras de transporte pueden ser consideradas como las venas de la economía, sin las
cuales no pueden pensarse ni el crecimiento ni el desarrollo, pero tampoco constituyen
por si solas vectores desarrollo local ni regional.
Existe además una gran coincidencia de intereses, actores y estrategias integracionis-
tas con énfasis en las infraestructuras regionales y continentales, justificando las deman-
das de la Zicosur, pero también reposicionando al Mercosur
La Zicosur como oportunidad estratégica: desafíos subregionales a proble-

mas nacionales
El surgimiento del Mercosur y la Zicosur en la década de los ‘90 obligó a los países a
redefinir sus geoestrategias de desarrollo, integración y asociación, pues el telón de fon-
do había sufrido profundas alteraciones. En este contexto, se aprecia que los diferentes
países vivieron, con distintas intensidades, procesos de reacomodamiento regional en
función a las estrategias de activación de sus territorios. En el caso del Mercosur, no vio
alterada su configuración económica centrada sobre el eje San Pablo–Buenos Aires, zona
de influencia productiva, demográfica e industrial histórica. No obstante, con el Merco-
sur, estas zonas fueron potenciadas e interconectadas con mayor fluidez, posibilitando
nuevas inversiones y oportunidades de negocios que raras veces osaban alejarse signifi-
cativamente de las “orillas vivas”.10
En el caso de la Zicosur, los Estados nacionales, autoridades regionales y represen-
tantes locales experimentaron una respuesta diametralmente opuesta a la del Mercosur.11
La adhesión instantánea, aunque poco formal en sus inicios, de las regiones de los países
significó una gran oportunidad de desarrollo, sino la única.
Los comportamientos en términos de estrategia política y comercial de los países
involucrados pueden resumirse y analizarse en tres escalas distintas, permitiendo com-
prender las razones de la focalización de algunos países en áreas y escalas específicas. A
continuación se presentan los intereses que movilizaron los países, regiones y localidades
ante la creación y fortalecimiento de la Zicosur.
. Si bien la Zicosur nace de espaldas a los Estados nacionales, se ve obligada a pasar por ellos para la instalación de in-
fraestructura física, construida casi siempre con capitales aportados por organismos de desarrollo supranacionales, donde
solo los Estados son clientes, quedando las regiones, y por ende la Zicosur, debajo del pesado manto estatal.
10. Es fácilmente observable una gran concentración de la población del continente sudamericano sobre sus dos extremos
laterales, donde el Este concentra la mayor parte, así como las actividades productivas e industriales más dinámicas del
mismo generan, al mismo tiempo, un gran vacío interior despoblado, fragmentado y económicamente en letargo: gran
parte de la Zicosur
11. Si bien el Mercosur contó con mayor visibilidad publica y política, la Zicosur nunca fue rechazada por los actores
nacionales ni cuestionada por el carácter exclusivamente comercial y aduanero, como lo fue el Mercosur. En el caso de
Paraguay, el país que mas rechazó el Mercosur —quizás como cicatriz sutil de la Guerra contra la Triple Alianza— reaccionó
ante la Zicosur de forma relativamente positiva, como la apertura de una nueva vía de ruptura de la mediterraneidad.
232
Actores y escalas involucradas por países

• Chile: La Zicosur “nace” en Antofagasta. El Norte extremo (Primera y Segunda región)
tiene un comportamiento productivo, a excepción del cobre, en relativo desarrollo y con
la intención de descubrir su destino como plataforma comercial entre el cono sur y el
Asia, para lo cual recibe apoyo político y económico estatal como parte de la estrategia de
la estrategia nacional de reposicionamiento continental, con fachada Oeste. La Zicosur
responde, una vez más, a la “estrategia polígama” de Chile, en la búsqueda de nuevos
mercados y nuevos roles en la región. Tiene estrategias locales, regionales y nacionales
de inserción a la Zicosur.
• Argentina: la región Noroeste (NOA) parece activarse y conectarse mejor con los demás
polos económicos nacionales pero sin lograrlo aún de forma eficiente. Clara predispo-
sición a “pensar y realizar” la integración regional transfronteriza con Chile, desde las
regiones limítrofes, mientras que en el nivel nacional, la integración regional se piensa,
casi exclusivamente, en términos mercosurianos. Tiene estrategias locales y regionales
para la Zicosur.
• Bolivia: los departamentos de Tarija, Chuquisaca, Cochabamba y Santacruz son las
regiones marginales, a excepción de Santa Cruz. Estos territorios conciben a la Zicosur
como una alternativa valida para la activación de las zonas marginales y un cierto reequi-
libro espacial a escala nacional. Para el dinámico departamento de Santa Cruz, la Zicosur
constituye un importante eje de salida de la producción, pero en competencia con la
conexión al Matto Grosso brasileño. Tiene estrategias locales y regionales de inserción
a la Zicosur. Como país, difícilmente tenga una estrategia nacional, pues debe resolver
sus crisis de gobernabilidad interna, además de contener a algunas regiones deseosas
de lograr niveles cada vez más elevados de autodeterminación y la Zicosur puede ser
percibida por el estado boliviano como positiva, si logra integrar las regiones bolivianas
a la macroregión, pero negativa si erosiona las bases del poder publico por un desarrollo
centrado hacia fuera, sin mayores conexiones con los sistemas económicos bolivianos.
• Paraguay: los tres departamentos del son el único espacio paraguayo verdaderamente
interesado en la Zicosur, el resto, los departamentos de la región Oriental, responde a las
influencias del Mercosur. Se tiene entonces un modelo de integración para cada región. Tie-
ne estrategias locales y regionales de inserción a la Zicosur. Como país no tiene estrategia
nacional, o si la tiene, la región Oriental, el Paraguay verdadero, es el espacio privilegiado,
además su fuerte dependencia económica de Brasil, lo atrae con mucha fuerza hacia la or-
bita mercosureña. Llama la atención que, ante el fracaso de la integración al Mercosur, este
país aún no haya intentado dar mayor empuje a la iniciativa de la Zicosur.
• Brasil: el estado de Matto Grosso, nuevo eje de la expansión económica brasileña, es el
único territorio brasileño integrado a la Zicosur. La participación de Matto Grosso tiene
dos roles muy importantes en la Zicosur: el primero es estrictamente regional, concebido
como un nuevo eje de salida de productos agrícolas hacia el mercado asiático y, el segun-
do, es de carácter nacional, como parte de una estrategia de liderazgo y expansión de la
influencia brasileña en el continente. Fuerte acompañamiento del estado, construyendo
233
infraestructura fronteriza, como puentes, para facilitar la integración. Dispone de estrate-

gias locales, regionales y Nacionales de inserción a la Zicosur.
En resumen, son muy pocos los países que cuentan con estrategias nacionales claras
y efectivas para impulsar la Zicosur. Además, las regiones más necesitadas (las de los
países sin acceso al mar: Bolivia y Paraguay) son las menos tenidas en cuenta por los
estados respectivos, tornándose muy difícil una concertación de acciones estratégicas
de integración. Las periferias deben aún contar solo con sus reducidas fuerzas y con el
apoyo, nunca desinteresado, de otros actores públicos o privados. En coincidencia con
Amilhat Szary, existe una institucionalización creciente de la Zicosur pero desigual entre
los países y regiones nacionales, aunque la problemática de los intercambios fronterizos
sigue perteneciendo a la esfera de lo estatal, con escasa intervención de las regiones,
con el agravante que la legislación y otras instancias funcionales se rigen por modelos
nacionales que, pocas veces, responden la las necesidades especificas locales o regionales,
recordando, una vez más, el rol principal de los Estados nacionales en el juego de la inte-
gración y de la mundialización.
El rol estructurante de las infraestructuras de comunicación y la logística
En el encuentro de jefes de estado de América del Sur, que se realizó en Brasilia en el

año 2000, el presidente brasileño Fernando Cardoso propuso impulsar el mejoramiento
de las infraestructuras de comunicación, dando origen a la Iniciativa para la Integración
de la Infraestructura Regional Sudamericana, conocida como IIRSA. Su principal obje-
tivo es el de promover el desarrollo de la infraestructura de transporte, energía y teleco-
municaciones con una visión regional que procure la integración física de los doce países
sudamericanos y el logro de un patrón de desarrollo territorial equitativo y sustentable.
Para la Zicosur, el IIRSA representa una gran oportunidad para la paliar el gran
déficit de infraestructura de comunicaciones, disminuyendo así, en parte, el handicap
del aislamiento y la marginación. Entre los diversos ejes de comunicación del IIRSA, el
llamado Eje Capricornio, por la línea de latitud sobre la cual se encuentra, tendrá una
gran trascendencia económica para las regiones “interiores” de la Zicosur, especialmente
a los departamentos del Chaco paraguayo y a los departamentos bolivianos de Tarija,
Chuquisaca y Santa Cruz. Si los corredores bioceánicos tienen una relevancia estratégica
continental para los países sudamericanos, para las zonas de la Zicosur, tienen un rol
central en la reconfiguración territorial, siendo ésta mucho más importante, si bien no
comparado con la utilización que harán los demás países, donde servirá para incrementar
fluidez en las comunicaciones y comercializaciones pero de extrema relevancia por su
carácter inédito.
No obstante, se recuerda que las rutas son importantes pero no suficientes para des-
encadenar procesos de desarrollo, lo que debe alertar a las zonas que serán activadas
por las rutas y demás infraestructuras logísticas, sobre los serios riesgos relacionados al
234
“efecto túnel” donde los territorios marginales actuales se convierten sólo en el soporte
físico de la infraestructura, pues los flujos transportados no generan más que actividades
secundarias y pasajeras, sin generación de valor agregado a la producción zonal.
La construcción de procesos de desarrollo regional y local, basados exclusivamente en
la provisión de servicios logísticos no parece realista, por lo que además de la dotación de
ciertos servicios vinculados al transporte y las comunicaciones, las regiones zicosurianas
se encuentran ante la oportunidad estratégica de definir los modelos de inserción regional
y mundial, aunque con la pesada carga de la marginación nacional y el déficit estructural
que acarrean.
El impulso de las infraestructuras de los proyectos del IIRSA debe ser concebida
como la imperiosa necesidad de integración continental con una marcada proyección
mundial, entendida ésta como un nuevo escenario de productos, mercados y actores cada
vez más abierto y competitivo.
El ejemplo del Chaco paraguayo: dinámica mercosureña en territorios de la

Zicosur
Varias zonas del extenso Chaco paraguayo fueron consideradas hasta hace muy pocos
años como un espacio repulsivo y sin interés por el estado paraguayo, con actividades
económicas hiperextensivas y escasas conexiones con la economía nacional. Sólo algunas
cooperativas de descendientes de canadienses y rusos Mennonitas habían logrado no sólo
sobrevivir sino montar unos dispositivos productivos altamente eficientes pero totalmente
aislados en el Chaco. Las tres cooperativas del Chaco central tienen una producción de
leche12 y derivados que abastece más del 80 % de la demanda nacional. Esta suerte de en-
clave positivo13 constituyó, durante mucho tiempo, el núcleo económico de toda la región,
sobre todo luego de la retirada de las empresas tanineras anglo argentinas.
A fines de la década de los ‘90 se alteró el funcionamiento económico regional, como
producto directo de las nuevas influencias zicosurianas, que si bien aún no generaban
niveles extraordinarios de intercambios, comenzaban a incrementar las exportaciones no
tradicionales, tanto en productos como en mercados. En efecto, la exportación de leche
del Chaco paraguayo a la ciudad de Santa Cruz, que se inició en el año 2000, es muy
exitoso. Las cifras revelan la importancia del mercado regional con envíos de más de
100.000 litros de leche mensuales, con facturaciones mensuales, según datos del 2003, de
alrededor de 70.000 dólares.
Impulsados por una creciente demanda de carne para los mercados internacionales,
nuevos actores comenzaron a instalarse en las zonas mas aisladas del Chaco para im-
plantar modernos sistemas de producción ganadera. Los principales inversionistas son
12. Esto permitió el aumento del consumo per capita de leche en Paraguay, pasando de 50 a 100 litros, aunque aún no se
llegan a los 150 litros de consumo anuales recomendados.
13. Si bien la noción de enclave tiene una connotación negativa, en el caso de las colonias mennonitas del Chaco paragua-
yo se trata más de un enclave por olvido y marginación explícita del estado.
235
los ganaderos brasileños, quienes en la búsqueda de nuevos territorios para la ganadería

cruzaron la frontera atraídos por el bajo precio de la tierra, en comparación con el estado
brasileño de Matto Grosso.
El montaje del aparato logístico-productivo-comercial de los brasileños no fue fácil que que
recurrieron siempre a los servicios técnicos del Chaco central, lo que terminó por imbricar
a ambos grupos a la aceleración de la transformación productiva de las cooperativas meno-
nitas, pues los márgenes de rentabilidad de la leche eran cada vez más escasos, mientras que
los de la ganadería aumentaban en forma proporcional al estatus sanitario paraguayo que en-
frentó, en diversas situaciones, a los países del Mercosur, donde Argentina y Brasil culpaban
a Paraguay sobre la aparición de la fiebre aftosa en sus respectivos territorios.
Como corolario del nuevo fenómeno ganadero, las cooperativas menonitas constru-
yeron varios frigoríficos, uno de ellos en el Chaco central, mientras que otra cooperativa
lo instaló en las adyacencias de Asunción, en la región Oriental del país, pues el mercado
nacional se concentra en esa región y el regional se orienta hacia Brasil.
Independientemente de la disputa inmobiliaria por las mejores tierras y precios entre
menonitas y brasileños, se opera también una articulación productiva estratégica, donde
los brasileños se surten de la genética animal menonita, para venderles nuevamente los
animales terminados para su ingreso a los frigoríficos, cuya producción será encaminada,
en gran parte, al mercado brasileño, en donde en forma legal e ilegal.
En el caso del sistema de la ganadería, los crecientes niveles de intercambios con
las regiones transfronterizas de la Zicosur fueron disminuyendo por la vitalidad de un
sistema productivo, el ganadero, que se sigue pilotando desde los centros de poder
brasileños y argentinos, redireccionando los flujos hacia la región mercosuriana. Así-
mismo, en términos de desarrollo local, la alta movilidad transfronteriza de los factores
de producción entre el Matto Grosso brasileño y el Chaco paraguayo, especialmente
capitales, no ha producido incrementos sustanciales en la calidad de vida de las co-
munidades, de por sí escasas, además de tener un carácter depredador de los recursos
naturales, propio de los sistemas productivos que basan su rentabilidad en la utilización
intensiva de los recursos naturales.
En las márgenes del Mercosur, que coincide con las regiones de la Zicosur, al menos
en el caso paraguayo, se siguen operando las antiguas lógicas productivas y comerciales
que atraen los flujos económicos hacia la zona más dinámica. De esta forma, aunque aún
quedan muchos sistemas productivos que estudiar, este ejemplo demuestra que la Zicosur
tiene un largo camino que recorrer para lograr no sólo la integración transfronteriza, sino
además, y aún mas importante, la consolidación de experiencias productivas ancladas en
el territorio de forma permanente, que permitan crear territorios ganadores.
Limitaciones y herencia histórica de los territorios zicosurianos
El proceso de integración regional generado a partir de la toma de conciencia de

un handicap compartido, la marginación, así como la creciente conectividad entre los
236
países, materializada a través de los corredores bioceánicos de integración y el rápido

reposicionamiento productivo y comercial del bloque asiático, han sido los disparadores
principales del surgimiento de la Zicosur como modelo de desarrollo.
Más allá de los discursos y la construcción prometedora de los corredores bioceánicos,
la Zicosur aún no se ha convertido en una región articulada a la económica continental ni
mundial. Parte de las justificaciones de este retardo en la integración se explica, en parte,
por la tipificación de la integración transfronteriza propuesta por Ciccolella, cuando indi-
ca que existen tres niveles de relacionamiento transfronterizo.
La primera se refiere a las Áreas de Frontera-Corredor, que se caracterizan por ser
territorios semivacíos, tanto demográfica como económicamente. La segunda son las
formaciones o fortalecimiento de Regiones Fronterizas de cooperación y articulación pro-
ductiva, con las ciudades gemelas como motores de los intercambios.
Finalmente, el tercer nivel es el de las nuevas áreas de frontera, donde se hace refe-
rencia a la toma de conciencia sobre la existencia de regiones fronterizas ignoradas, pero
que dependen del crecimiento económico para constituir el ideal de regiones fronterizas
de cooperación y articulación productiva.
Sin riesgos de equivocarnos, asumimos que los territorios zicosurianos, eminentemen-
te transfronterizos están aún en el primer nivel propuesto por Ciccolella. En efecto, aún
son escasos los procesos de modernización, integración y reconversión productiva en la
región como para considerarla una zona en emergencia.
En la misma línea de discusión sobre la emergencia regional transfronteriza, de Ma-
ttos plantea el concepto de “fertilidad territorial” para referirse a la atracción de cier-
tos territorios de capitales, tecnología y recursos humanos para alimentar el proceso de
desarrollo territorial. Como lo indica de Mattos, “la mayor fertilidad de los territorios
esta condicionada por la presencia de un conjunto de factores de atracción locacional,
configurados a lo largo de su historia productiva especifica”. Los elementos principales
de la fertilidad son: buen ambiente económico, disponibilidad de insumos, tecnologías,
conocimiento, mano de obra calificada, infraestructura física y pública, así como estabi-
lidad jurídica y política.
Independientemente de las escalas y experiencias puntuales que existen en la Zicosur,
resulta evidente que sigue representando una gran región deprimida, mientras que el eje
mercosuriano San Pablo-Buenos Aires, sigue atrayendo a las inversiones, poblaciones,
actividades económicas e infraestructuras.
La Zicosur no podrá construirse con exclusivo capital endógeno y precisará de fuer-
tes inyecciones de capital y tecnología para convertirse en una “región ganadora”. Pero
si seguimos a de Mattos, quien enfatiza la “historia productiva particular”, existen muy
pocas chances14 para que la Zicosur surja como un modelo de integración transfronterizo
exitoso, pues aún se está lejos de la superación del aislamiento y la marginación.
14. Si la historia sigue definiendo en gran medida las oportunidades regionales, podemos adelantar el neologismo de
“karma territorial” para referirnos a las regiones marginales de los diferentes países, que paradójicamente, como ya se
adelantó, constituyen las regiones geográficas centrales del continente, lo que nos obliga a entender la integración en
múltiples escalas y dimensiones.
237
Conclusión
Si bien no son comparables, el Mercosur y la Zicosur pueden ser estudiados como

sistemas diferentes que representan a culturas, economías, sociedades y territorios dife-
rentes: mientras que en el Mercosur, la integración económica es el eje de la integración,
la Zicosur apela mas a la “conectividad” (regional e internacional) como eje de la integra-
ción, con una fuerte necesidad en infraestructura, para acelerar la inserción de las zonas
marginales a los respectivos países y luego a los sistemas regionales.
Pero hasta ahora, las venas de la economía, las rutas y las principales actividades
económicas, agricultura, ganadería e industria, se siguen concentrando en torno a los
espacios centrales o, en su defecto, disponen de buena conectividad con dichos centros y
sus logísticas, casi siempre portuarias, de comercio internacional.
La Zicosur como región transfronteriza plena, pero de construcción política frágil y de
economías aún deficitarias, con territorios despoblados y mal equipados, sigue constitu-
yendo un desafió no ya de la integración, sino de la conformación se sistemas económi-
cos articulados, encadenados y competitivos, que generen desarrollo local y regional, que
logren reequilibrar los territorios nacionales, y no aportar solamente la base física para la
construcción de rutas y puertos.
Corredores viales y procesos de integración pueden no ser más que meros instrumen-
tos de la expansión económica de modelos productivos que consumen cada vez mayor
cantidad de espacio, y constituir fenómenos acelerados de “activación” de los territorios
sin generar crecimiento local ni regional.
Como lo muestra el ejemplo de la ganadería en el Chaco paraguayo, algunos de los
circuitos económicos que se producen en el “territorio natural de la Zicosur” son atraídos
por las fuerzas centrifugas del Mercosur. Las regiones dinámicas no solo disfrutan de su
centralismo natural, sino que también se nutren de los sistemas productivos emergentes
que surgen en zonas alejadas y marginales.
El desafío estará en la confluencia de intereses estratégicos y las negociaciones res-
pectivas entre actores públicos y privados de todas las escalas para la construcción de lo
territorios “posibles”.
Mas allá de una competencia o complementación con el Mercosur, la Zicosur tiene la
virtud, y debe continuar encarnando una imagen de desarrollo regional, guiado por sus
actores locales y regionales pero profundamente integrados a los sistemas productivos y
comerciales del mundo, para facilitar la emergencia de territorios interconectados, capa-
ces de regular, controlar y revertir las externalidades negativas tanto de la instalación de
infraestructuras, que puede dañar a los ecosistemas, como de las economías “pasajeras”
con flujos que vienen y que van, dejando solo polvo al pasar.
238
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239
Capítulo XI
Unión Europea: Historia y principios de una integración exitosa

“Vendrá otro tiempo en que seremos cosmopolitas, ciudadanos del mundo como decían
los estoicos y desaparecerán como algo absurdo las fronteras”
Jorge Luis Borges
Introducción
Algunos críticos comenzaron a sostener que tanto las actitudes de los participantes
como la de los estudiosos de Relaciones Internacionales obedecieron al conflicto y la
defensa. Ellos dicen que las concepciones que se concentran en el Estado y se orientan
hacia el conflicto y la defensa no sólo deforman la realidad sino que tienden a bastarse a
sí mismas. En otras palabras: si usted ve al mundo desde la perspectiva de “matar o ser
matado” es probable que se comporte de acuerdo a esa concepción y refuerce así una
norma de conducta salvaje para la próxima generación.
A los críticos más lúcidos de la concepción se los llamó Funcionalistas, ya que se con-
sidera a el funcionalismo como una filosofía que llevaría gradualmente a un mundo
pacífico, unificado y cooperativo.
Breves fundamentos teóricos
Como dice Robert Cox “La teoría siempre está pensada para alguien con algún pro-
pósito”. Esto ha determinado que con frecuencia dichas perspectivas se basen en la expe-
riencia empírica, sin ayuda suficiente de aquellos principios filosóficos y epistemológicos
que son tan esenciales a la teoría misma.
Dentro de las Teorías de mayor debate en Relaciones Internacionales durante el siglo
XX, podemos mencionar las de gran y las de mediano alcance.
Las teorías de alcance global o gran alcance, son aquellas que han alimentado los
principales debates teóricos del siglo XX podrían encuadrarse básicamente en el Rea-
lismo y el Idealismo, las más conocidas dentro de esta clasificación son: (1) Teorías de
Cambio (2)Teorías Realistas y el neorrealismo (3) Las Teorías de los sistemas.
Las teorías de mediano alcance por su parte, son complementarias a la visión conven-
. Véase Couloumbis, T. y Wolfe, J. Introducción a las Relaciones Internacionales. ��
Buenos Aires, Troquel, 1979..
. ��
Cfr. Cox, R. “Social Forces, States and World Order: Beyond International Relations Theory” en Cox, R. y Sinclair, T.
(comp). Approches to World Order. Cambrigde, Cambridge University Press, 1981. p 85-123.
241
Tercera parte: Otras experiencias de integración: Europa y Asia
cional y más abarcativa de las relaciones internacionales de aquellas teorías denominadas

de gran alcance. Dentro de las teorías de alcance medio encontramos básicamente tres
grupos: 1.teorías de las decisiones, 2. teorías sobre el conflicto y 3.teorías de la integra-
ción. En esta última se ubica el Funcionalismo de las relaciones internacionales.
El fin de la Guerra Fría y un mundo política, social y tecnológicamente más complejo,
condujeron a un mayor entrelazamiento entre las distintas sociedades y a una profunda
transformación del sistema internacional con consecuencias sobre la teoría.
Surge de manera gradual, un nuevo enfoque de las relaciones internacionales que
privilegia la integración entre los distintos segmentos de las sociedades en función de
múltiples intereses específicos, dentro de un mundo en que se produce la profundización
creciente de la interacción entre los Estados.
El nuevo debate dominante escapa, entonces, a la arraigada lógica de las variables
“Poder” y “Seguridad” como discurso dominante de las relaciones internacionales. Los
protagonistas son un creciente número de centros de poder cuya actuación externa re-
presenta los intereses del Estado y los de la sociedad civil organizada. Las sociedades
nacionales se vinculan en función de intereses concretos, lo que permite el surgimiento
de circuitos y procesos de integración en los campos de interacción específicos como el
financiero, estratégico, económico, etc. en el marco de un nuevo sistema internacional
caracterizado por una compleja red de relaciones e intereses que giran en torno a una
agenda con una jerarquía de prioridades bastante difusa.
Esta visión de la realidad internacional, surge como alternativa a la imágen anárquica
de las relaciones internacionales del realismo y a la relación de dependencia sostenida por
el estructuralismo.
Para abordar el estudio de las fuerzas que contribuyen a la formación e integración
de las diversas comunidades políticas, especialmente de aquellos procesos de integración
entre los Estados, es necesario analizar los aportes hechos por la teoría Funcionalista.
Surge a partir de los trabajos realizados por David Mitrany cuyo mayor desarrollo
tuvo lugar en el período entre la Primera y Segunda Guerras Mundiales. Sugería que
ante la creciente complejidad de los sistemas gubernamentales, el Estado moderno se
enfrentaba a la imposibilidad de satisfacer las necesidades básicas —en seguridad y bien-
estar— de su población. Tales necesidades, no sólo creaban la demanda de especialistas
altamente entrenados en el nivel nacional, sino que también contribuirían a la aparición
de problemas esencialmente técnicos en el nivel internacional.
Se buscaba promover el desarrollo de organizaciones de cooperación, apolíticas, y se-
paradas que se establecieran con más eficacia en un nivel geográfico y en los ámbitos eco-
nómico, técnico científico, sectores llamados funcionales. El crecimiento de estos temas
técnicos, durante el siglo XX generó la necesaria la creación de marcos de cooperativos
internacionales.
De este modo, la percepción de que las organizaciones eran útiles para satisfacer las
. ��
David Mitrany es el principal teórico del Funcionalismo. ��
Sus principales trabajos son: 1- A working peace system, (Chi-
cago, Cuadrangle, 1966) 2- The prospects of integration: federal or functional, 1965; 3- The functional approach to world
organisation, 1991. El ejecutor más conocido del funcionalismo fue el estadista europeo Jean Monnet.
242
Capítulo XI: Unión Europea: historia y principios de una integración exitosa
necesidades cotidianas, llevaría a una transformación gradual de las actitudes de los indi-
viduos, en el que se produciría una paulatina transferencia de las lealtades, hasta entonces
concentradas en los respectivos gobiernos, hacia las distintas organizaciones internacio-
nales encargadas de la satisfacción de intereses .
Mitrany sostenía que la actividad funcional podía reorientar las actividades sectoriales
y contribuir a la paz. Consideraba que a largo plazo, las organizaciones internacionales
se irían coordinando entre sí, posiblemente, de esta relación conjunta surgiría una orga-
nización mundial.
La teoría no preveía, al menos en el mediano plazo, la desaparición del actual sistema
de Estados; sino que éstos participaran activamente en la gestión de las organizaciones
supranacionales. El pensamiento funcionalista, no obstante constituir tal vez la principal
fuente de inspiración de los estudios sobre los procesos de integración, va mucho más
allá de este fenómeno y sirve de base a otras corrientes que representan una revisión más
radical de la teoría convencional de las relaciones internacionales.
Una segunda escuela de pensamiento es la de Karl Deutsch quien hace un importante
aporte a la teoría funcionalista, en donde apela al “Enfoque de las comunicaciones” y
trata de medir al proceso de integración observando el flujo de transacciones internacio-
nales como el comercio, los turistas, la correspondencia y los inmigrantes.
Ellos esperan que las transacciones conduzcan eventualmente a la creación de “comu-
nidades de seguridad” o sistemas sociopolíticos integrados. Deutsch identificó dos grandes
subcategorías de comunidades de seguridad: las amalgamadas como la de EEUU, ya que
tiene un único gobierno federal que ejerce control político central sobre una región de di-
mensiones de continente. Y las pluralistas que, en cambio, carecen de autoridad política
central, pero se espera que las unidades nacionales que las integran no luchen entre sí, por
lo tanto las fronteras no están fortificadas, es el caso de Europa Occidental.
La principal contribución de Deutsch a la teoría de la integración, radica en su trabajo
sobre las condiciones en las cuales se formó una “comunidad de seguridad” en el área del
Atlántico Norte. Buscando las similitudes entre la formación de una comunidad política
(y también de seguridad) en los Estados Unidos, durante el siglo pasado, y la formación
de la OTAN y la Comunidad Europea a partir de los acuerdos franco-germanos sobre el
desarrollo conjunto de su industria del hierro y el acero, después de la Segunda Guerra
Mundial, Deutsch analiza cuantitativa y detalladamente todos los flujos de comunicación
generados en esos distintos ámbitos en sus respectivas épocas. Deutsch comprueba que
entre los resultados del incremento de las comunicaciones entre las distintas unidades
involucradas en dichas experiencias, se cuenta una creciente proporción de valores com-
partidos, el desarrollo de un estilo de vida distintivo, la percepción de la posibilidad de
compartir los premios y castigos atribuidos por el resto de la comunidad internacional en
función de la conducta de los distintos miembros de estos nuevos conglomerados, una
aceleración del desarrollo económico de la comunidad en su conjunto, y un fortalecimiento
. Cfr. Dougherty, J. y Pfaltgraff, R. Teorías en pugna en las Relaciones Internacionales. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoame-
ricano, 1993.
. Véase
��
Deutch, K. et all. Political Community and the North Atlantic Area. Princeston, Princeston University Press, 1957.
243
de la capacidad política y administrativa de las distintas unidades nacionales como conse-

cuencia de su mayor cohesión y de una creciente coordinación de sus políticas.
Un concepto clave: el “derrame” en la teoría funcionalista
El funcionalismo se basaba en dos conceptos: la lógica expansiva de la interdepen-

dencia y el apoyo político de la ciudadanía a las nuevas organizaciones funcionales. El
concepto de “derrame”, “spillover” o “doctrina de la ramificación”, se refiere a que todo
proceso concreto de integración posee una lógica expansiva que contribuye a extrapolar
esas experiencias, sus beneficios y sus métodos, hacia otros sectores. Un ejemplo es la
transformación del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en una
Unión Europea mucho más amplia. Dentro de esta visión, se espera que la difusión cons-
tante de las organizaciones funcionales hacia círculos de actividad cada vez más amplios
tenga un efecto de demostración que estimule a otros sectores a imitarlos.
La principal preocupación de los neofuncionalistas es explicar “como y por qué los
estados-nación dejan de ser plenamente soberanos, como y por qué se asocian, se fusio-
nan y se mezclan voluntariamente con sus vecinos hasta el punto de perder efectivamente
atributos de su soberanía, adquiriendo al mismo tiempo nuevas técnicas de resolución
de conflictos”.
La aplicación del concepto de “derrame”, intenta explicar la expansión horizontal,
intersectorial, del proceso de integración. El derrame tendría lugar entre sectores técnico-
económicos afines; la integración en un sector determinado necesitaría, para ser consi-
derada óptima, la integración de sectores adyacentes. Es esta, una dinámica entendida
como la consecuencia del alto nivel de interdependencia entre los diferentes sectores de
las economías industrializadas modernas. Pero la integración de los sectores técnico-eco-
nómico acabaría derramándose al terreno de lo socio-cultural y de lo político, alcanzando
incluso las áreas más sensibles como la de seguridad y la de defensa.
En el estudio realizado por Haas acerca de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero –CECA-, éste descubrió que entre las élites europeas directamente preocupadas por
el carbón y el acero, relativamente pocas personas eran inicialmente fuertes defensores de
la CECA. Sólo después de que el tratado había estado en funcionamiento durante varios
años, el grueso de los líderes de sindicatos y partidos políticos se volvieron defensores de
la comunidad. Más aún, tales grupos, como consecuencia de las ganancias que habían ex-
perimentado de la CECA, se pusieron a la vanguardia de otros esfuerzos tendientes a la
integración Europea. Así se observó una marcada tendencia en las personas que habían
. ��
Cfr. Hass, E.H. The Uniting of Europe. Political, Social and Economic forces. 1950-1957. Standford, Standford University Press,
1968..
. Véanse al respecto: Morata, F. La Unión Europea. ��
Procesos, actores y políticas. Barcelona, Ariel, 1998; y Morata, F. e Fabbrini,
S. (comp.). L’Unione Europea e le Politiche pubbliche. Roma-Bari, Laterza, 2002.
. ��
Cfr. Hass E. The study of regional integration. International Organization, 24/1970. p.610
. Cfr. Haas, E Beyond the Nation-State, citado en Dougherty, J. y Pfaltgraff, R. Teorías en pugna en las Relaciones Internacionales.
Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1993. p 451.
244
experimentado ganancias de las instituciones supranacionales en un sector, a favor de la

integración en otros sectores.
En síntesis, el Funcionalismo intenta explicar la evolución de un consenso entre na-
ciones, que permita llegar a niveles de cooperación más elevados. Los funcionalistas
afirman que la consecuencia final del proceso podría ser un gobierno mundial basado en
unidades funcionales entrelazadas. Además, a medida que se ensancha la base de coope-
ración económica y social, puede ayudar a la creación de una comunidad política. Como
parte de su estrategia, tienden a poner de relieve los aspectos cooperativos de la conducta
internacional tanto como los conflictivos.
La visión del mundo es en función de la política de cooperación y razón, y no en
función del conflicto y confían en que, gradualmente, con el aumento de organizaciones
funcionales, se producirá una transformación, tanto en las actitudes como en las ins-
tituciones transnacionales que relegarán a los estados-nación como actor principal del
sistema internacional.
La Union Europea desde una vision funcionalista
“Del poder y de los intereses de los gobernantes depende el nivel que alcanzará la
institucionalización de determinadas estructuras, hasta donde se seguirán las normas”.10
El largo camino de unificación europea

Con el fin de la Segunda Guerra Mundial, los EEUU entendieron que la situación de
Europa era crítica, y que un plan de desarrollo económico fuerte debía ser la prioridad
más urgente en la relación con sus aliados. En consecuencia, en 1947, lanzaron el Plan
Marshall, un proyecto de recuperación colosal para Europa.
Mientras la Guerra Fría dominaba el espacio planetario, Europa padecía las conse-
cuencias de una guerra que había destruído su sistema productivo, poniendo en peligro
de paralización las endeudadas economías de los países occidentales.
Una concepción realista de la defensa de los propios intereses de los Estados Uni-
dos tomó forma y como consecuencia de la cooperación económica se desarrollaron
las primeras instituciones europeas, que trataban de articular un espacio económico
y militar.
Según Hobsbawm “Una vez más fue una suerte para los aliados que los planes nor-
teamericanos para una economía mundial de libre comercio, libre convertibilidad de las
monedas y mercados libres en una posguerra dominada por ellos, carecieran totalmente
de realismo, aunque sólo fuese porque las tremendas dificultades de pago de Europa y
Japón sedientos de los tan escasos dólares, significaban que no había perspectivas inme-
diatas de liberalización del comercio y de los pagos”.11
10. Cfr. Krasner, S. Soberanía. Hipocresía organizada. Barcelona, Paidós, 2001.

11. Cfr. Hobsbawm, E. Historia del siglo XX. Buenos Aires, Crítica - Grupo Editorial Planta, 1998. p 244.
245
La intervención económica de Estados Unidos comenzaba en Marzo del 47, a través

de la solicitud de 250 millones de dólares que el Presidente Truman presentó al Congre-
so, a favor de Grecia y Turquía.
Plan Marshall en millones de dólares (1948-1952)
Gran Bretaña 3321 Turquía 255,1

Francia 2753 Irlanda 147,4
Italia 1511 Suecia 107,2
Alemania 1369,9 Portugal 51,3
Holanda 982,1 Islandia 29,3
Grecia 708,7
Bélgica-Luxemburgo 559,2
Austria 877,7
Dinamarca 273,1
Noruega 255,2
Fuente: Mammarella, Giusseppe. Historia de la Europa Contemporánea. Ariel, 1990.
El Plan Marshall fue el primer paso en el proceso de construcción europea, a partir del
cual se comenzaron a crear una serie de instituciones o niveles de cooperación europea,
lo que ya en el año 1950 se plasma en el tratado que crea la Comunidad Económica del
Carbón y del Acero (CECA) como primer pilar fundamental de lo que se conoce como
Unión Europea.
Francia por su parte puso en práctica el “Plan Monnet”. Este plan estaba orientado
a la modernización y la reconstrucción francesa, y estaba fuertemente influenciado por
el Plan Marshall. Los movimientos y organismos europeos recién creados, tomaron una
posición determinante a favor de un plan de coordinación de las industrias de base euro-
peas: carbón, acero, electricidad y transporte. Surgió así, una propuesta bastante innova-
dora que buscaba implementar la creación de una autoridad pública del acero compuesta
por delegados de los gobiernos para que definieran la política general de la industria
siderúrgica de Europa.
Se extendió la idea de reagrupar las industrias pesadas de la región de Renania y de la
región del Este y Norte de Francia y del BENELUX.12 Por su parte, Jean Monnet,13 tras
el fracaso de sus negociaciones con el Reino Unido para llevar a cabo un esfuerzo común
12. Unión Aduanera formada por Bélgica, Holanda y Luxemburgo en 1948.
13. “Las soberanías nacionales están superadas desde el momento en que no permiten ya a los pueblos europeos vivir al
ritmo de su tiempo en la era de las grandes potencias. Cara a Estados Unidos y a la Unión Soviética, que salen reforzados
de la Segunda Guerra Mundial, los países del viejo mundo no tendrán más elección que la marginalización o la unión.
Esta unión sólo podría provenir de una nueva opción, la de hacer gestionar los intereses comunes por instituciones demo-
cráticas y eficaces. Estas instituciones no deben competir o reemplazar a las instituciones nacionales, sino que deben orga-
nizar con ellas relaciones de complementariedad y actuar en los ámbitos donde la actividad nacional resulte inadaptada o
impotente”. Cfr. Monnet, J. Un Gran Proyecto para Europa; Documentación Europea, 1988, p. 7.
246
de recuperación económica, diseñó una Europa de base franco-alemana, y fijó su aten-

ción tan solo en dos grandes productos: el carbón y el acero, materiales esenciales para
el armamento y la industria. La internacionalización de estos dos productos impediría,
según Monnet, una nueva guerra.
Robert Shuman, Ministro de Asuntos Exteriores de Francia, decidió elaborar una pro-
puesta para mejorar la posición de Francia frente a la URSS en plena guerra fría. Propuso
poner la producción del carbón y del acero bajo el mandato de una alta autoridad de
carácter supranacional. La gran innovación del Plan Shuman fue la creación de una Alta
Autoridad, independiente de los gobiernos. No era por tanto un órgano de cooperación
intergubernamental, sino una autoridad supranacional constituida como primera etapa
de un proceso que concluiría con la unificación económica y política de Europa.
La Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA)

Europa occidental comprendió que la declaración Shuman contenía la articulación de
un poder supranacional y que, por ello, se presentaba como una primera realización para
la construcción de una Unión Europea, económica primero, y después política y militar.
El 3 de Junio se publicó simultáneamente en París, Roma, Bruselas, La Haya y Luxem-
burgo el siguiente comunicado: “los pueblos francés, alemán, italiano, belga, holandés y
luxemburgués, decididos a emprender una acción común de paz, de solidaridad europea
y de proyecto económico y social, toman como objetivo inmediato la puesta en común
de las producciones del carbón y del acero y la institución de una alta autoridad nueva
cuyas decisiones vincularan a Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo
y los países que se adhieran”.14
Las negociaciones se realizaron en París, y el 20 de junio de 1950 comenzó una con-
ferencia internacional para establecer las bases de un futuro tratado. El 18 de mayo de
1951 se firmó en París el tratado de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero.
La entrada en vigor del tratado se produjo el 25 de julio de 1952. Este mismo día Gran
Bretaña nombraba un embajador permanente ante la CECA.
Durante un período preparatorio se pusieron en marcha las instituciones y el 1º de
Febrero de 1953 el mercado común fue abierto para el carbón y el hierro, y el 1º de Mayo
de 1953 para el acero. La comunidad fijó el aprovisionamiento regular y los precios; se
previó que la realización del mercado común fuera progresiva para permitir la adaptación
de las industrias.
La CECA se organizaba en torno a cuatro instituciones:
• La Alta Autoridad: Supranacional, independiente de los gobiernos, encargada de definir
los objetivos de producción y modernización a mediano plazo y garantizar la superviven-
cia de las empresas siderúrgicas y carboníferas, gracias a un fondo común. Sus integran-
tes eran elegidos con el consenso de todos los Estados.
• El Consejo de Ministros: su misión era coordinar el trabajo de la Alta Autoridad con el
de los gobiernos. Representaba los intereses nacionales.
14. Cfr. Pérez-Bustamante, R. Historia política de la Unión Europea 1940-1995. Madrid, Dykinson, 1997. p. 89.
247
• La Asamblea de la Comunidad: controlaba a la Alta Autoridad, la cual debía presentar-

le un informe anual, no tenía atribuciones legislativas ya que las decisiones se tomaban
entre la Alta Autoridad y el Consejo.
• La Corte de Justicia: era la encargada de velar por la aplicación e interpretación del
Tratado.
Los resultados de la CECA fueron muy positivos. Se le atribuye el enorme crecimien-
to de la producción de acero, la intensificación del comercio entre los seis países, la baja
en los costos de producción, la economización en los costos de las materias primas e
importantes beneficios sociales, como por ejemplo, la creación de empleo.
El modelo institucional promovido por la creación de la CECA15 se convirtió en el
punto de partida de otros proyectos más profundos de unificación europea en sectores
concretos como el transporte, el mercado agrícola y la sanidad.
La construcción europea: mercado común y EURATOM

El 10 de marzo de 1955 en Estrasburgo, Jean Monnet pronunció el discurso de des-
pedida de la Alta Autoridad, en el que hizo un balance de lo conseguido por la CECA.
Monnet veía la oportunidad de utilizar el sistema que había dado lugar a la CECA para
crear una comunidad europea de energía nuclear que al mismo tiempo evitaba un desa-
rrollo independiente de la industria nuclear alemana.16 La otra opción era la integración
económica global a través de la extensión de la CECA a los restantes campos de la acti-
vidad económica.
Paul-Henri Spaak, presidente de la Asamblea General de Naciones Unidas en 1946,
fue clave en el proceso de relanzamiento del proceso de construcción europea. Spaak
fue Presidente de la asamblea de la CECA en 1952 y Secretario General de la Orga-
nización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) desde 1957. Partidario de una inte-
gración europea global y no sectorial, Spaak tenía como principal objetivo crear una
comunidad supranacional que integrara a Europa a través una unión aduanera y una
unión económica.
En 1956, el comité aprobó un informe preliminar, el denominado “Memorandum
Spaak”, que contemplaba la creación de una unión aduanera, con tarifa exterior común,
más ambiciosa que la sola liberalización de cambios y más apta para conseguir una unión
económica. Los estados reunidos en Venecia decidieron el procedimiento de integración,
configurando las diferentes ópticas de la asimilación por sectores preferida por los fran-
ceses y establecida para la Comunidad Europea de la energía atómica, y la integración
económica general preferida por alemanes y holandeses, y que marcó el camino hacia la
institucionalización de una Comunidad Económica Europea.
15. El proceso comunitario tiene su punto de partida en el Tratado de la CECA. Este Acuerdo es el que da origen a la
primera de las tres comunidades. La soberanía se mantenía en forma clara en los estados por esta razón la transferencia
a los órganos era prácticamente nula.
16. La idea de Monnet se sostenía sobre dos conceptos; la lógica expansiva de la interdependencia y el apoyo político de la
ciudadanía a las nuevas organizaciones funcionales. Cfr. Hass, E.H. The Uniting of Europe. Political, Social and Economic forces.
1950-1957. Standford, Standford University Press, 1968.
248
El “Memorandum Spaak” fue el resultado de diversos compromisos que atenuaron

las diferentes posiciones de los seis países. Spaak redactó dos tratados distintos, el que
establecía la Comunidad Económica Europea (CEE) y el que creaba la Comunidad Eu-
ropea de Energía Atómica (EURATOM). El 25 de marzo de 1957 en la ciudad de Roma
se anunciaba la firma de dos tratados internacionales históricos. Una vez ratificados los
tratados de Roma por los respectivos Estados miembros, entraron en vigor, constituyén-
dose sus instituciones a comienzos de 1958.
El tratado constitutivo de la CEE, estableció la creación de un mercado común, es
decir, la libre circulación de los factores productivos, objetivo que se logró a lo largo de
un período de transición que duro trece años desde la entrada en vigor del tratado.
El tratado de la CEE se divide en cinco partes —248 artículos—, la primera define los
principios que rigen la comunidad, la segunda expone la modalidad de la libre circula-
ción de mercancías, el calendario del desmantelamiento aduanero, la eliminación de las
restricciones cuantitativas, los objetivos de la Política Agraria común (PAC), las moda-
lidades de la libre circulación de personas, servicios y capitales y los objetivos de una
política común de transporte. La tercera parte contiene las disposiciones en materia de
concurrencia, fiscalidad, acercamiento de las legislaciones, balanza de pagos, comercio,
y las disposiciones sociales, los fundamentos de un fondo social europeo y la puesta en
marcha de un banco europeo de inversiones. La cuarta parte fija las grandes líneas que
deben enmarcar la asociación de la comunidad con los países y territorios no europeos,
que poseen relaciones particulares con los estados miembros, la quinta parte establecen
cuatro instituciones para la CEE que son: el Parlamento Europeo, el Consejo de Minis-
tros, Comisión y Tribunal de Justicia las que se constituyeron en los verdaderos custodios
del Tratado para garantizar su efectivo cumplimiento.17
La CEE previó un período de doce años, en principio, para la puesta en marcha de la
unión aduanera, que finalizó en 1970. Después de 1970, la integración sectorial fue defi-
niendo los períodos de transición especiales, presupuesto, política fiscal y monetaria, mas
un período transitorio general, que se abrió en 1973 para los nuevos países adheridos.
La unificación institucional entre las tres comunidades —CECA, CEE y CEEA18—, se
llevó a cabo en forma progresiva y en dos etapas entre 1957 y 1965. El tratado que instituyó
la CEEA se firmó el 17 de Abril de 1957 y su configuración fue análoga a la de la CEE, con
la que comparte las dos grandes instituciones de la Asamblea y de la Corte de Justicia.
El tratado EURATOM se compone de tres partes —223 artículos—, la primera precisa
las misiones de la comunidad y las funciones que le corresponden. La segunda parte se
ocupa de las disposiciones favorecedoras del progreso en el dominio nuclear: desarrollo
de la investigación, difusión de conocimientos, protección sanitaria, empresas comunes,
aprovisionamiento, controles de seguridad, régimen de propiedad, establecimiento de un
mercado nuclear y relaciones internacionales.
17. Véase: Tamames, R. Estructura económica internacional. Madrid, Alianza, 2001.
18. El tratado de la CEE reveía las atribuciones dadas a la Alta Autoridad de la CECA En los primeros años de vida de
las tres comunidades conviven tres ejecutivos. Se habla de tres comunidades debido que el Marco jurídico-institucional les
reconoce personalidad jurídica a cada una.
249
La tercera parte desarrolla las instituciones análogas a las del mercado común: la
asamblea y la Corte de Justicia que son comunes, y asimismo la gran mayoría del Con-
sejo. A partir de 1967, la CEEA sufrió una gran crisis que se tradujo en la imposibilidad
de imponer un programa comunitario.
En enero de 1958, comenzó el funcionamiento del mercado común y del EURA-
TOM, que integran juntos con la CECA los pilares de la construcción europea. Los
representantes de los Estados miembros, designaron a los responsables de las primeras
instituciones de la Comunidad. A lo largo de 1958 se fueron constituyendo las comu-
nidades europeas.
A partir del 1 de Enero de 1959, los tratados de Roma produjeron sus primeros efec-
tos, desde aquella fecha se estableció que los derechos de aduana de los países miembros
descenderían un 10% y que se incrementarían un 20% los contingentes de importación,
que corresponderían como mínimo al 3% de la producción nacional. La reducción de
los obstáculos aduaneros y las perspectivas de su completa supresión se manifestaron
realmente eficaces.
La Comisión propuso que, a fines de 1961, los derechos de aduana se rebajaran al
50% en lugar del 30% previsto. La CEE tuvo una proyección enormemente favorable.
Los “seis” conocieron una fuerte expansión económica que se concretó en un crecimiento
medio anual de PIB del 5,1% para el periodo 1961-1970 y un gran progreso en la confi-
guración de la unión aduanera. La Comisión propuso la aceleración de la reducción de
derechos, que sería al 100% el 1 de Julio de 1968.
La crisis política de la Unión Europea.

La unión política de Europa era uno de los grandes objetivos de Jean Monnet, quien
entendía que era posible su constitución a través de un método progresivo derivado de
la unión económica y de la solidaridad entre los Estados.
Por su parte el general Charles De Gaulle,19 presidente de Francia elegido en Enero
de 1959, manifiesta su sentimiento europeo, declarándose ferviente partidario de la
cooperación europea, dejando en claro su oposición a las ideas federalistas, es decir, a la
creación de instituciones de carácter supranacional.
Las grandes líneas del pensamiento de De Gaulle están expresadas en una conferencia
de prensa que realizó en septiembre de 1960, y se conoce como la “Declaración de la
Europa de las patrias”. Allí consagró la tesis sobre la primacía de las relaciones nacionales,
y su carácter absolutamente exclusivo para la conducción política. Pero sobre todo, aquel
discurso trató de desnaturalizar las instituciones comunitarias nacidas por los tratados
fundacionales de París y Roma.20
19. Véase De Gaulle, Ch. Memoires. Vol. III. 1959. Según el General Charles De Gaulle, el camino a seguir para la organi-
zación de Europa Occidental “en una entidad económica, cultural y humana” era la “cooperación entre los Estados” que
sin embargo en el esfuerzo de lograr esta cooperación nunca debería renunciar a su propia identidad. “No puede existir
otra Europa que la de los Estados, todo el resto es mito, discurso y sobreestructura”.
20. Para conocer el pensamiento del General Charles De Gaulle veáse: Touchard, J. Le gaullisme 1940-1969. Paris, Editions
de Seuil, 1978.
250
Ante estas declaraciones, Jean Monnet, invitaba en noviembre de 1960 a los miem-
bros del comité de acción para los Estados Unidos de Europa, a respaldar el principio de
realizar reuniones cumbre a condición de que las comunidades sean salvaguardadas, y
dejar abierto el camino hacia una evolución de tipo federal.
En la primera cumbre de los “seis” jefes de Estado acompañados por los Ministros de
Asuntos Exteriores, De Gaulle garantizó a Adenauer, Ministro de Asuntos Exteriores de
Alemania, la fidelidad de Francia a la OTAN y a los tratados de París y Roma.
En una segunda cumbre de jefes de Estado europeos, en las cercanías de Alemania,
Francia y Holanda acercaron sus posiciones, realizándose al final un comunicado, “la
declaración de Bonn”, considerado como el acta de nacimiento de la Europa política. Un
segundo comunicado simultáneo, trató sobre la cooperación cultural, en donde se consi-
deró la creación de instituciones europeas de enseñanza e investigación.
La comisión prevista para la “declaración de Bonn” designó como presidente a Chris-
tian Fouchet, encargado de representar a Francia ante la Unión Soviética en 1944, a
quien le correspondió la elaboración de un estatuto de unión política que fue sometido a
la aprobación por parte de los parlamentos nacionales.
La situación internacional, marcada por el inicio de la construcción del Muro de Berlín,
impulsó a los aliados a continuar sus esfuerzos. El Plan Fouchet I preveía la creación de una
“Unión de Estados” sobre el sistema de la cooperación. Como instituciones de la unión se
creaban el Consejo, la Asamblea Parlamentaria y la Comisión Política Europea. Las compe-
tencias de la Unión de Estados serían todas de carácter general a excepción de las materias
de carácter económico. Unos meses después, la delegación francesa entregó una nueva
versión del proyecto de tratado, al que se le dio el nombre de “Plan Fouchet II”.
Los acontecimientos europeos hicieron fracasar las propuestas del presidente de Es-
tados Unidos, John F. Kennedy, sobre la integración política europea y de una política
atlantista, sin embargo impulsó al Reino Unido a adherir al mercado común, asegurán-
dole el apoyo de Estados Unidos y la CEE.
Kennedy planteó una asociación comercial abierta entre Estados Unidos y la CEE.
La política bien recibida por Gran Bretaña y los “cinco”, fue rechazada por el general De
Gaulle,21 quien entendía que aquello no era sino un hábil medio para perpetuar la supre-
macía americana, mientras que él estaba dispuesto a desarrollar una política europea más
independiente de los Estados Unidos.22
En 1961, Irlanda solicitó la adhesión a la CEE, nueve días antes de que lo hiciera el
Reino Unido y poco después Dinamarca. También, en 1962, solicitaron su entrada No-
ruega y España. Frente a la candidatura española, que no fue aceptada hasta la institución
plena de la democracia.
La experiencia del Plan Fouchet puso de manifiesto las importantes divergencias que
existían entre los “seis” sobre la construcción europea y fundamentalmente, sobre la
21. De Gaulle intentaba cambiar profundamente las relaciones atlánticas, su objetivo era una Europa tercera fuerza entre
las dos superpotencias bajo la influencia franco-alemana.
22. Véanse:
��
Mammarella, G. Historia de la Europa contemporánea (1945-1990) Barcelona, Ariel, 1990; y Mammarella, G.
Storia d’Europa dal 1945 ad oggi. ��
Roma-Bari, Laterza, 2006.
251
política de defensa y el papel de las instituciones. Durante las reuniones no sólo se puso
de manifiesto dos concepciones diferentes: la gaullista y la federalista, sino que, además,
surgieron algunos desacuerdos de fondo sobre el tema de la relación entre Europa y la
Alianza Atlántica y sobre la adhesión de Gran Bretaña a la unión política que se estaba
produciendo.
La idea de la unión política no fue dejada de lado, ya que la concertación de las po-
líticas exteriores se estableció como objetivo fundamental de las políticas de los Estados
comunitarios. Pero, lo que prevalecía tras el fracaso del plan francés, fue el rechazo de la
Francia de De Gaulle a todo planteamiento supranacional.
Durante 1964, se produjeron importantes avances, la República Federal de Alemania
propuso la desaceleración del desarme aduanero; el Consejo Europeo propuso la puesta en
marcha de una política económica a mediano plazo; se abrió la Ronda Kennedy23 para la
reducción de derechos de aduana entre Estados Unidos y la CEE; los “seis” dieron un paso
hacia la unión monetaria, instituyendo un comité de gobernadores de los bancos centrales
de los Estados de la CEE, se puso en marcha el Fondo Europeo de Orientación y de Garan-
tía Agrícola, FEOGA, y se adoptó un plan de unificación de los precios de los cereales.
La crisis de la construcción europea, de ese momento, surge por los desacuerdos en
la política agrícola, principalmente en materia de financiamiento. Las consecuencias de la
ruptura de negociaciones en julio de 1965, se tradujeron en la ausencia de los ministros
franceses en las reuniones de los “seis”, lo que se conoce como la política de la silla vacía.
De este modo, los ministros de agricultura y asuntos exteriores dejaron de reunirse con
sus colegas y el ministro de finanzas francés no estuvo presente en la reunión correspon-
diente y, asimismo, dejaron de asistir los representantes de Francia a los consejos de la
CECA y el EURATOM.
Como las decisiones de los consejos debían ser tomadas por unanimidad, la ausencia
de Francia paralizó prácticamente al mercado común, quedando solo abierta la vía di-
plomática tradicional y los acuerdos bilaterales. Esta crisis duró seis meses, hasta que los
“cinco” enviaron un llamado a Francia, manifestando que la solución de los problemas
debía hacerse en el marco de los tratados y de sus instituciones. Ante el frente común de
los “cinco”, Francia decide reunirse en Luxemburgo, alcanzándose un acuerdo, el “com-
promiso de Luxemburgo”, donde se estableció que el Consejo se esforzaría en buscar
soluciones que pudieran ser adoptadas, rápidamente por todos, en cuestiones de alta
importancia si afectaban a uno o más miembros.
Se buscó acordar sobre las divergencias y que éstas no impidieran la marcha normal
de los trabajos de la comunidad. Finalmente, los miembros del Consejo propusieron
adoptar de forma unánime el reglamento financiero agrícola, la organización de un mer-
cado de frutas, legumbres y verduras y de materias grasas y la fijación de precios comu-
nes para la carne bovina, arroz, azúcar, aceite de oliva, leche y otros.24 Por último, dieron
23. Véase Diaz Mier, M. A. Del GATT a la Organización Mundial del Comercio. Madrid,
��
Síntesis, 1996.
24. Cfr.
��
CEE; Regulation and decisions in the field of Agriculture adopted by the Council on January 1962, Bruselas
1962.
252
la consideración de muy importante a las negociaciones de la Ronda Kennedy.25

Si bien el compromiso de Luxemburgo permitió desbloquear la situación, la postura
de Francia volvería a marcar enormes distancias, primero en materia de defensa y, des-
pués, con respecto a la ampliación de la comunidad.
Ampliación y desarrollo de la Comunidad Europea

La conferencia de jefes de Estado y de Gobierno europeos, reunida en La Haya, Ho-
landa, en Diciembre de 1969, posibilitó una nueva etapa de las comunidades europeas,
que decidieron pasar de la fase transitoria de la comunidad a la definitiva, aceptándose
los decisivos reglamentos agrícolas, sobre el principio de los recursos propios de la CEE,
lo que sustituyó a las contribuciones de los Estados. Asimismo en La Haya, el nuevo
presidente francés George Pompidou, levantaba el veto de Francia a la entrada de Gran
Bretaña en la CEE. Partidario de mantener las tesis confederales y rechazando por tanto
la Europa supranacional, Pompidou se mostró partidario de profundizar la vida comuni-
taria a través de nuevas políticas comunes en los sectores técnicos, científicos, de energía,
transportes, derecho de sociedad y, por último, financiero y monetario.
Las tres misiones europeas que se planteó la Francia post-gaullista fueron; finalizar,
profundizar y alargar. En una atmósfera cordial, se concretó el fin del período transitorio
del mercado común para el 1 de Enero de 1970, y la apertura de las negociaciones con
otros Estados.
Gran Bretaña, Dinamarca, Irlanda y Noruega quedaron como candidatos oficiales
después de mayo de 1967: la apertura de las negociaciones para la adhesión de Gran Bre-
taña, en julio de 1970, y posteriormente de Dinamarca, Irlanda y Noruega, en septiembre
de 1970, así como el inicio de las negociaciones con Austria, Suecia, Suiza, Finlandia,
Islandia y Portugal, en noviembre de 1970, animaron el proceso de “convergencia econó-
mica y política” de Europa.
Luego de una serie de negociaciones, en junio de 1971, se concluyó en Luxemburgo el
acuerdo entre los “seis” y Gran Bretaña para realizar la adhesión de esta última a la CEE,
que se produjo en el año 1973. Se estableció un período de transición de cinco años, hasta
el 11 de enero de 1978, para permitir la ejecución de las adaptaciones necesarias, y entre
ellas la progresiva supresión de los derechos de aduana.
Asimismo se acordó la ratificación del tratado de adhesión, tanto por los miembros
del mercado común como por los cuatro países que la solicitaban, así en Irlanda y Di-
namarca hubo una respuesta favorable en la votación de los respectivos parlamentos y
en Noruega la votación fue desfavorable a la adhesión, de esta manera, la CEE quedó
conformada por nueve miembros a partir del 1 de enero de 1973.
Los tratados de Roma y París configuraron la llamada “constitución de las comuni-
dades” y definieron las competencias de los poderes públicos comunitarios. Pero aquellos
tratados no tenían los mismos caracteres, por tanto la unificación de la administración
comunitaria se realizó por etapas. Una convención de 25 de marzo de 1957 estableció
25. Cfr. Diaz Mier, M. A. Del GATT a la Organización Mundial del Comercio. Madrid, Síntesis, 1996. p. 119 y ss.
253
el Tribunal de Justicia y la Asamblea Parlamentaria como órganos comunes a las tres

comunidades. El tratado de Bruselas del 8 de marzo de 1965 unificó la administración
comunitaria y estableció un Consejo y una Comisión única para las tres comunidades.
La Comisión actuaba con plena independencia y los comisarios se nombraban por
cuatro años; al ampliarse la comunidad a nueve países, la Comisión quedó conformada
por trece miembros, cada uno con la responsabilidad correspondiente a cada uno de los
sectores de la economía que abarcó la CEE.
El segundo órgano de las comunidades, el Consejo, sustituyó en virtud de los tratados
de 1965 el consejo de la CECA, de la CEE y del EURATOM. Dicho consejo estaba
compuesto por los ministros de los Estados miembros, y cada país ejercía por rotación la
presidencia por un período de seis meses.
Durante 1974 y 1975, los Estados europeos se enfrentaron con las consecuencias de la
crisis energética, la muerte de presidente francés George Pompidou y su sustitución por
el europeísta Valery Giscard dÈstaing, la revolución democrática en Portugal, el fin de
la dictadura militar en Grecia, la muerte del General Franco en España, y los comienzos
del eurocomunismo como alternativa al declive del comunismo ortodoxo propugnado
por la URSS.
Giscard dÈstaing, adherido a favor a la entrada del Reino Unido en las Comunidades
Europeas, CE, patrocinará una verdadera construcción europea. En el intento de fortale-
cer las instituciones se creó el “Consejo Europeo” que se afirmó como órgano esencial, al
que se le deben atribuir acuerdos como la elección del Parlamento Europeo por sufragio
universal directo,1976 y la decisión de extender la comunidad a Grecia, España y Portu-
gal. Otro de los grandes avances fue el retorno a la regla del voto mayoritario al menos
para las cuestiones ordinarias.
El Primer Ministro belga, Leo Tindemans, había sido encargado, en diciembre de
1974, de realizar un informe sobre el procedimiento para la construcción de la Unión
Europea, que fue publicado a comienzos de 1976. Aunque sus propuestas no fueron for-
malmente aceptadas, sus ideas fueron utilizadas para la realización del Sistema Monetario
Europeo –SME-, creado el 13 de Marzo de 1978. Un año después entró en vigor el SME
a través de un acuerdo entre los bancos centrales de la CEE.
La moneda creada fue la European Currency Unit (ECU), definida como una canasta
que contiene las divisas de los nueve Estados, afectadas por un coeficiente de pondera-
ción. El ECU fue adquiriendo un peso significativo en el mundo de los préstamos, sir-
viendo, asimismo, como una moneda utilizada por numerosos europeos para ajustar sus
cambios en el interior de la comunidad en función de su estabilidad.
El Parlamento Europeo fue, hasta 1976, el resultado de una evolución histórica que
tenía sus precedentes en la asamblea constituida en la CECA de 1952, entendido como
un órgano esencialmente político y que se convirtió, tras los tratados de Roma de 1957,
en una institución común a las tres comunidades. En su primera sesión, el 20 de marzo
de 1958, recibió el nombre de Asamblea Parlamentaria Europea y, cuatro años más tarde,
Parlamento Europeo.
254
El acuerdo definitivo sobre la elección por sufragio universal directo fue firmado por
los nueve ministros de asuntos exteriores el 20 de Septiembre de 1976, y se conoce,
actualmente, como el “Acta de Bruselas”. Las perspectivas de sufragio universal directo
indujeron a los diferentes partidos políticos a constituirse en partidos transnacionales.
Las primeras elecciones europeas se celebraron el 7 de junio de 1979.
La elección de 1979 no fue sólo una votación europea, sino más bien la suma de un
conjunto de elecciones nacionales, que en todo caso tuvo un cuantioso valor: “La volun-
tad de reconciliación de los Estados europeos... y la creación de un órgano de control más
eficaz frente a la tecnocracia de los ejecutivos comunitarios”.26
Desde el 1 de enero de 1973, en que oficialmente nace la Europa de los “nueve”, se
habían experimentado profundos cambios políticos e institucionales, de entre los cuales
se ha destacado el comienzo del decidido camino hacia la Unión económica y monetaria.
Ocho años después, el décimo lugar de Estado de la Europa del mercado común fue
ocupado oficialmente por Grecia.
El 27 de julio de 1976 se acordó la apertura oficial de negociaciones entre Grecia y la
comunidad y el 18 de mayo de 1978 se firmó el acta de adhesión de Grecia, en donde se
constituyó oficialmente la Europa de los “diez”.
El Acta única, un nuevo impulso para la Comunidad Europea

A principio de los ochenta, el mapa político de Europa mostraba un espectro muy
amplio en lo que se refiere a orientaciones políticas, con el gobierno conservador de Mar-
gareth Thatcher en el Reino Unido, Helmut Kolh en Alemania, Francois Miterrand en
Francia y el triunfo del socialismo en Portugal y España. Los fracasos en la búsqueda de
soluciones a ciertos problemas no resueltos dentro de la comunidad, como el problema
británico respecto de su colaboración al presupuesto comunitario, frente al cual Gran
Bretaña se sentía desfavorecida ya que la magnitud de su aporte no era equivalente con
los beneficios que recibía en su calidad de miembro de la comunidad, y las tensiones
institucionales derivadas de la propia estructura incompleta de los tratados comunitarios,
terminaron creando una situación de parálisis en el proceso de construcción europea.
Fue entonces cuando a iniciativa de los ministros de asuntos exteriores de Alemania
e Italia presentaron ante el Consejo Europeo, celebrado en Londres en Noviembre de
1981, un proyecto de “Acta Europea” que aspiraba a introducir grandes e importantes
cuestiones no contempladas por los tratados comunitarios.
La declaración de Stuttgart, punto de partida y base del “Acta Única Europea”, está
formada por un preámbulo y cuatro apartados que desarrollan las reformas a realizar y
conseguir.
Como objetivos se fijaron los siguientes:
- “Reforzar y proseguir el desarrollo de las Comunidades, núcleo de la Unión Europea.
- “Desarrollar la Cooperación Política Europea abarcando el ámbito de la política exterior
y de los aspectos políticos y económicos de la seguridad.
26. Cfr. Pérez-Bustamante, R. Historia política de la Unión Europea 1940-1995. Madrid, Dykinson, 1997. p 166.
255
- “Promover una cooperación más estrecha en materia cultural, así como realizar acciones
concertadas para hacer frente a los problemas internacionales de orden público, violen-
cia, criminalidad y delincuencia.
- “Modificar las instituciones, señalando el papel de la Comisión en favor de una delega-
ción de competencias y reforzando los cometidos del Consejo Europeo, señalando sus
funciones y sus relaciones con el Parlamento a quien se le atribuye un papel esencial.
Desarrollo asimismo de las políticas comunitarias con atención al desempleo y a la infla-
ción; coordinación de las políticas económicas y consolidación del Sistema Monetario;
cooperación en materia cultural y en favor de la aproximación de legislaciones conce-
diéndose, por último, un plazo de cinco años para reexaminar la declaración”.27
El 9 de Junio de 1981, Altiero Spinelli —federalista de izquierda, secretario general
del movimiento federalista europeo, fundador del Instituto de Asuntos Internacionales
de Roma, diputado de la cámara italiana desde 1976 y diputado del Parlamento Euro-
peo— presentó al Parlamento Europeo una resolución, firmada por 179 diputados, reco-
mendando la constitución de una comisión encargada de reflexionar sobre las reformas
institucionales.
En el “proyecto Spinelli”28 se diseña un Consejo de la Unión, distinto del Consejo Eu-
ropeo, institución que estaría formada por representantes de los gobiernos que votarían
por mayoría ponderada. El parlamento dejaría de ser un órgano solo consultivo y pasaría
a ser un brazo de la autoridad legislativa y presupuestaria; la comisión se convertiría en un
órgano ejecutivo con responsabilidad política; el tribunal de justicia vería reforzadas sus ins-
tituciones; y la unión tendría autonomía financiera y elaboraría programas plurianuales.
El proyecto de tratado —Spinelli— fue acogido por la asamblea el 14 de enero de
1984.
Francia y Alemania eludieron la reforma de las instituciones, proponiendo la creación
de un secretariado general. Se votó la celebración de una conferencia intergubernamen-
tal, la cual se abrió en Luxemburgo el 9 de septiembre de 1985 con la finalidad de lograr
la firma de un tratado, teniendo ya en este proceso un papel determinante el nuevo pre-
sidente de la Comisión, elegido el 1 de Enero de 1985, Jacques Delors.
El Acta Única Europea fue ante todo la resultante del proceso concluido en el Consejo
Europeo del 3 al 4 de Diciembre de 1985 donde tras las decisiones de la conferencia inter-
27. Cfr. Pérez-Bustamante, R. Op. cit. p 171.

28. Sobre
��
Altiero Spinelli y el europísmo, véanse: Pasquinucci, D. Europeísmo e Democrazia. Altiero Spinelli e la sinistra europea,
1950-1986: . Bologna, Il Mulino, 2000 y Napolitano, G. Altiero Spinelli e l’Europa. Bologna, Il Mulino, 2007. Asimismo se
recomiendan los extensos estudios de Piero Graglia sobre Altiero Spinelli, quien a su vez ha realizado su tesis doctoral
sobre le político italiano, a saber: Altiero Spinelli: Machiavelli nel secolo XX. Scritti del confino e della clandestinità (1941-1944) -a
cura di Piero Graglia-. Bologna, Il Mulino, 1993; Unire l’Europa, superare gli stati. Altiero Spinelli nel Partito d’Azione del Nord
Italia e in Francia dal 1944 al 1945, Storia contemporanea, a. XXVI, Nro. 3, giugno 1995; Unità europea e federalismo infranazionale.
Dal socialismo liberale di Carlo Rosselli al federalismo europeo di Altiero Spinelli, Tesi di Dottorato, Pavia, 1995; Altiero Spinelli: La
rivoluzione federalista. Scritti 1944-1947, -a cura di Piero Graglia-. Bologna, Il Mulino, 1996; Unità europea e federalismo. Da
“Giustizia e Libertà” ad Altiero Spinelli. Bologna, Il Mulino, 1996; Altiero Spinelli: Europa terza forza. Politica estera e difesa comune
negli anni della guerra fredda (1947-1954), Bologna, Il Mulino, 2000; Altiero Spinelli fra carcere e confino, in Etienne Balibar et al.,
Europa cittadinanza confini. Dialogando con E. Balibar, Lecce, Pensamultimedia, 2006 y la última biografía escrita Altiero Spinelli,
Bologna, Il Mulino, 2008.
256
gubernamental del mismo año, se estableció el acuerdo de revisar el tratado de Roma.

El trabajo se realizó en dos grupos, uno encargado del desarrollo de la cooperación
política y el otro encargado de la revisión de los tratados comunitarios.
El texto definitivo se terminó el 27 de enero de 1986 y fue firmado en Luxemburgo el
17 de Febrero del mismo año. Con posterioridad a dicha firma, se produjeron las ratifica-
ciones de los Estados signatarios.
Este instrumento recibe el nombre de Acta Única Europea por considerarlo el más
apropiado, una vez desechada la idea de denominarlo tratado, y vista la conveniencia de
agrupar los tratados originales.
El Acta Única Europea (AUE) contiene cuatro títulos:
El titulo I, contiene disposiciones comunes en las que se señala el objetivo de progresar
hacia la Unión Europea mediante la contribución conjunta de las comunidades europeas
y la cooperación política, consagrándose el consejo europeo como órgano común.
Después de este primer título, los dos siguientes se dedican a las grandes innovaciones
del AUE: disposiciones por las que se modifican los tratados constitutivos de las comuni-
dades, y disposiciones sobre la cooperación europea en materia de política exterior.
En el título II, la modificación de los tratados, se dedica un capítulo distinto a cada uno
de los tratados originarios, pero las modificaciones más importantes se refieren a la CEE.
• “Extensión del uso de la mayoría cualificada en materias como la reforma de la tarifa
aduanera común, la libre prestación de servicios, la libre circulación de capitales, y la po-
lítica común de transportes marítimos y aéreos. Asimismo, se prevé para ciertas políticas
nuevas como: mercado interior, política social, cohesión económica y social, investiga-
ción y desarrollo, y medio ambiente.
• “Institución de un procedimiento de cooperación entre el Parlamento Europeo y el
Consejo -procedimiento de doble lectura-.
• “Dictamen conforme del Parlamento Europeo: para los acuerdos de ampliación de la
CEE y para los acuerdos de asociación”. 29
• El segundo gran apartado del Acta Única Europea, relativo a las modificaciones del Tra-
tado de la CEE, se refiere a la modificación de las políticas realizadas por la Comunidad,
reforzando o ampliando su campo de actuación:
• “Gran Mercado Interior: definido como ‘espacio sin fronteras interiores’, en el que la
circulación de mercancías, personas, servicios y capitales se realizará libremente y sin
obstáculos. El plazo fijado para su realización abarcaba hasta finales de 1992. Un Libro
Blanco, que contiene trescientas medidas, presentado por la Comisión al Consejo Euro-
peo de Milán —junio de 1985— sirve de base para la programación de la consecución de
este mercado interior que comprende 320 millones de consumidores, configurado como
dinámico y flexible, para cuyo logro se eliminarían las fronteras físicas, las fronteras téc-
nicas y las fronteras fiscales.
• “Voluntad de alcanzar el objetivo de una Unión Económica y Monetaria, utilizando
instrumentos como el SME y el ECU.
29. Cfr. Pérez-Bustamante, R. Historia política de la Unión Europea 1940-1995. Madrid, Dykinson, 1997.
257
• “Política Social y Armonización legislativa sobre el trabajo, la seguridad, la salud, y el

medio ambiente.
• “Cohesión Económica y Social, a través de la creación del Banco Europeo de Inversio-
nes (B.E.I.), el Fondo Social Europeo (F.S.E.), el Fondo Europeo de Orientación y Garan-
tía Agrícola (F.E.O.G.A.) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (F.E.D.E.R).
• “Investigación y Desarrollo Tecnológico. Política Comunitaria de Investigación y De-
sarrollo (I+D) a través de los órganos específicos: Comité de Desarrollo Europeo de la
Ciencia y la Tecnología (CODEST), Comité para la Investigación Científica y Técni-
ca (CREST), Comité de Información y Documentación Científica y Técnica (CIDST),
Comité Consultivo sobre I+D Industrial (IRDAC), Comités Consultivos de Gestión y
Coordinación de Programas (C.G.C), Acciones COST —Cooperación Europea—, Centro
Común de Investigación (C.C.I.), con instalaciones en Istria -Italia-, Kalsruhe -Alemania-,
Geel -Bélgica-, y Retten -Holanda-, propios del Sector Industrial etc.
• “Medio Ambiente, recogiendo las conclusiones de la Conferencia de Naciones Unidas
de Estocolmo, y de la Cumbre de París de 1972” (Pérez-Bustamante, 1997: 183).
En el título III, cooperación europea en política exterior, con el fin de formular y
poner en común una política exterior europea, los Estados se informarán mutuamente y
actuarán concertados.
El Acta Única incluye también una referencia a la seguridad, aunque esta materia
afecta a la defensa como tal, sin que ello suponga un obstáculo para la colaboración más
estrecha en el marco de la OTAN.
Por último, el título IV contiene diversas disposiciones generales y finales.
El 1 de enero de 1986 se produjo la entrada oficial de España y Portugal como miem-
bros de las comunidades europeas. Los “diez” impusieron condiciones severas para la
agricultura y ganadería y la industria de los nuevos miembros. Además, tras la incorpo-
ración de estos países se efectuaron los correspondientes cambios institucionales.
La segunda mitad de la década del ‘80 trae consigo grandes cambios en el sistema
internacional, destacándose la caída del comunismo y la reunificación de Alemania.
En el año 1985, en la Unión Soviética llega al poder Mijail Gorbachov, secretario
general de Partido Comunista Soviético, quien consagró el proceso de reforma conocido
como “Perestroika” orientado a la liberalización del sistema socialista.
Por otro lado, después de intensas negociaciones, a fines de 1987, se firmó el “Trata-
do de Washington” entre Estados Unidos y la Unión Soviética, por el cual se acordó la
destrucción de todos los mísiles nucleares estacionados en Europa y el abandono de la
doctrina de intervención legítima en los países del bloque comunista.
Aquel desbloqueo de la situación política internacional produjo importantes conse-
cuencias en los países de la Europa central y oriental. El 10 de noviembre de 1989 se
produjo la caída del Muro de Berlín que dividía la ciudad en dos desde el año 1961 y que
se había constituido en el símbolo de la división europea.
La OTAN se comprometió a cooperar con los países de Europa central y oriental,
garantizando la estabilidad de sus fronteras.
258
La CEE comenzó, en 1988, a negociar acuerdos comerciales individuales con los

países del Este. Asimismo, se desarrolló la ayuda occidental a los países de la Europa
Central y Oriental.
La consecuencia más importante de la caída del Muro de Berlín fue la inevitable unifi-
cación de Alemania, a partir del plan presentado públicamente por Helmut Kohl, el cual
fue aprobado el 9 de diciembre de 1989 por el Consejo Europeo de Estrasburgo.
La decisión tomada por los “doce” en el Consejo Europeo de Luxemburgo, de Di-
ciembre de 1985, de crear un Mercado Único Europeo en el que las personas, los bienes
y los capitales pudieran circular libremente, hizo renacer el viejo objetivo de los años 60
de construir una Unión Económica y Monetaria y todo lo que ello implica.
El Acta Única Europea ratificó el objetivo de crear una Unión Económica y Monetaria.
El tratado de la Unión Europea: La unión política, económica y monetaria.

El Tratado de la Unión Europea (TUE), conocido también como “Tratado de Maas-
tricht”, constituye una piedra angular en el proceso de integración europeo, pues, al
modificar y completar al Tratado de París de 1951 que creó la CECA, a los Tratados de
Roma de 1957 que instituyeron la CEE y el EURATOM, y al Acta Única Europea de
1986, por primera vez se superaba el objetivo económico inicial de la Comunidad, cons-
truir un mercado común y se le daba una orientación definida hacia la unidad política.
El Tratado de Maastricht consagra oficialmente el nombre de “Unión Europea” que en
adelante sustituirá al de Comunidad Europea. El término Unión se usa desde el inicio del
Tratado para significar el avance en un proyecto histórico. Así, el artículo A 2e del Tratado
de la Unión Europea dice lo siguiente: “El presente Tratado constituye una nueva etapa en
el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”.
El tratado va a tener una estructura basada en “tres pilares”, la metáfora utilizada es la
de que el TUE tiene la forma de un “templo griego”, que se sustenta en tres pilares:
• “el central, es el que se ha denominado el “pilar comunitario”, es decir, el recogido en los
Tratados comunitarios y sus diversas reformas, con sus instituciones con competencias
supranacionales. En este pilar están recogidos el mercado único, la unión económica y
monetaria, la PAC, los fondos estructurales y de cohesión, etc.
• “los nuevos pilares, los laterales, están basados no en unos poderes supranacionales, sino
en la cooperación entre los gobiernos: política exterior y de seguridad común –PESC- y
justicia y asuntos de exterior (JAI).” 30
• La gran diferencia entre el pilar comunitario y los dos pilares basados en la cooperación
intergubernamental, básicamente se relaciona con la forma en que se toman las decisio-
nes y con las competencias de las instituciones comunitarias. En los pilares de coopera-
ción entre gobiernos las decisiones se deben tomar por consenso y las competencias de la
Comisión, el Parlamento Europeo o el Tribunal de Justicia son escasas. En el pilar comu-
nitario, las decisiones se toman cada vez más por mayoría y el papel de las instituciones
comunitarias es esencial.
30. Cfr. Pérez-Bustamante, R. Historia política de la Unión Europea 1940-1995. Madrid, Dykinson, 1997. p. 207.
259
Con respecto al primer pilar, el comunitario, el TUE introduce importantes novedades:

• El reconocimiento de una Ciudadanía Europea.
• En adelante: la Unión Económica y Monetaria. Se adoptó la decisión de crear una mo-
neda única, el EURO, la cual comenzó a circular en el año 1999, aunque recién a partir
del 1 de Julio del 2002 se comenzó a sacar de circulación las monedas nacionales de los
respectivos Estados miembros de la Unión Europea. Para la adopción del EURO, se
acordó un plan estructurado en tres fases:
1. Iniciado en 1990, concluyó el 31 de diciembre de 1993 y su objetivo fue la plena libe-
ralización de la circulación de capitales.
2. Del 1 de enero de 1994 al 1 de enero de 1999. Los países miembros debieron de co-
ordinar sus políticas económicas para conseguir los objetivos fijados cuantitativamente
y conocidos como “criterios de convergencia”, de reducción de la inflación, de los tipos
de interés y de las fluctuaciones del cambio entre las monedas europeas, y de control del
déficit y la deuda pública. Los países que alcanzaron esos objetivos pudieron pasar a la
tercera fase. En el Consejo Europeo reunido en diciembre de 1995 en Madrid, se dio
nombre definitivo a la nueva moneda única europea: EURO.
3. A partir del 1 de enero de 1999. Creación de la moneda única, fijación irreversible de
su equivalencia con las monedas que participan, y establecimiento de un Banco Central
Europeo. El proceso completo de incorporación del EURO como moneda oficial de la
Unión Europea se retrasó dos años, por lo que su entrada en vigencia quedó para el año
2001. Los países que accedieron en 1999 a lo que se ha denominado "zona euro" fueron
once: España, Portugal, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Alemania,
Austria, Irlanda y Finlandia. Cuatro países: Grecia, Reino Unido, Dinamarca y Suecia,
han quedado fuera del Euro.
El Tratado de la Unión consagra la búsqueda de la cohesión económico-social de las
diversas regiones y países comunitarios como uno de los objetivos de la Unión. Para
conseguirlo, se regula el denominado fondo de cohesión que proporcionaría una ayuda
financiera en los sectores del medio ambiente y de las redes europeas en materia de infra-
estructuras del transporte. Este fondo va destinado a los estados miembros de la Unión
que tienen un PNB per cápita inferior al 90% de la media europea y que lleven a cabo
políticas de convergencia, es decir, de control de la inflación, tipos de interés, déficit y
deuda pública. Estos países: España, el más beneficiado en términos absolutos, Grecia,
Portugal e Irlanda, que ha dejado de recibirlos tras superar su PNB per cápita el límite
marcado, pasaron a ser conocidos como “países de la cohesión”. En 1994, nacieron ofi-
cialmente los Fondos de cohesión como una transferencia de recursos financieros entre
los países prósperos y los menos prósperos.
El TUE también ha comportado un sensible avance en las competencias comuni-
tarias en terrenos como la política económica y monetaria, la política industrial, las
redes transeuropeas y la política de transportes, las políticas educativas, la protección
a los consumidores, la investigación y el desarrollo tecnológico, la cooperación, y el
medio ambiente. La Política Agraria Común, uno de los grandes temas pendientes de
260
reforma, sigue absorbiendo ella sola más de la mitad del presupuesto comunitario.
El TUE aborda el tema de la educación general y de la formación profesional.
Los Estados miembros tienen responsabilidad exclusiva en los planes de estudios en
la organización del sistema educativo. La tarea de la Comunidad se limita a promo-
ver la cooperación entre los estados en educación, apoyando y complementando las
medidas adoptadas por cada país. La Unión Europea ha puesto en marcha diversos
programas para fomentar esta cooperación, facilitando los contactos y el trabajo con-
junto de alumnos y profesores europeos. El Programa Sócrates se centra en la educa-
ción no universitaria, el Leonardo da Vinci en la formación profesional, y el Erasmus
en la educación superior.
En lo referente a las instituciones, el TUE introduce importantes novedades: el Parla-
mento aumenta sus poderes, el Consejo de Ministros pasa a denominarse Consejo de la
Unión Europea, la Comisión recibe el nombre oficial de "Comisión de las Comunidades
Europeas", el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el Comité Económico y So-
cial refuerzan sus competencias, se crea el comité de las Regiones, de carácter consultivo,
y se prevé la creación del Banco Central Europeo, al iniciarse la tercera fase de la unión
económica y monetaria.
El Instituto Monetario Europeo, encargado de la gestión de todos los aspectos necesa-
rios para la culminación de la UEM, finalizó su trabajo el 31 de diciembre de 1998, cuando
fueron fijadas de forma irreversible las paridades con el Euro de las monedas nacionales de
los 11 países que afrontan en primer lugar la última fase de la UEM, Desde el 1 de enero
de 1999, la máxima autoridad de la Unión Europea en materia de política monetaria reside
de forma exclusiva en el Banco Central Europeo. En esa fecha, los distintos bancos centra-
les nacionales –con los cuales conforma el Sistema Europeo de Bancos Centrales, pasaron
a ser sólo ejecutores y transmisores territoriales de sus decisiones.
Como segundo pilar, basado en la cooperación entre los gobiernos, se estableció una
Política Exterior y de seguridad Común, PESC, que permita emprender acciones co-
munes en materia de política exterior. El Consejo Europeo, donde se deben adoptar las
decisiones por unanimidad, es el que define los principios y orientaciones generales de la
PESC, en una declaración anexa al Tratado.
El conflicto de la ex-Yugoslavia (Croacia, Bosnia, Kosovo) mostró que la construcción
de una política exterior y de defensa común en la UE es un objetivo a largo plazo. Los
EE.UU. y la OTAN siguen siendo los grandes actores en este terreno, y los estados eu-
ropeos tienen una voluntad política y una capacidad de maniobra aún muy débiles para
llevar a cabo su propia política.
El tercer pilar basado en la cooperación intergubernamental del TUE se apoya en
la justicia y los asuntos de interior. Asuntos de interés común para todos los estados
miembros como terrorismo, inmigración clandestina, política de asilo, tráfico de drogas,
la delincuencia internacional, las aduanas y la cooperación judicial.
La creación de la Europol, germen de una futura policía europea, es una de las nove-
dades más destacadas en este ámbito.
261
Hay que señalar también en este terreno que, en 1990, se firmó el denominado “Con-
venio de Schengen”, que desarrolló el acuerdo del mismo nombre para construir una
Europa comunitaria sin fronteras.
La ratificación del Tratado de Maastricht por los diversos parlamentos nacionales
estuvo plagada de dificultades. El simbólico 1992 se ensombreció por tres crisis que fre-
naron el impulso europeísta que había traído la firma en Maastricht del TUE en febrero
de 1992.
1. En primer lugar, Europa sufrió una grave y profunda crisis económica que disparó
las tasas de desempleo. Los gobiernos y la opinión pública centraron su interés en estas
cuestiones, dejando a un lado la construcción europea.
2. En segundo lugar, hubo graves tensiones monetarias que pusieron en cuestión el Siste-
ma Monetario Europeo y el objetivo de la unión económica y monetaria.
3. En tercer lugar, la UE se mostró incapaz de implementar una política exterior y de
seguridad común en la crisis yugoslava, que había traído de nuevo la guerra al continente
tras muchos años de paz.
En este ambiente tuvo lugar el primer proceso de ratificación en Dinamarca. Tras un
referéndum, el NO al Tratado de Maastricht triunfó por una escasa diferencia de 50.000
votos. Una ola de “euroescepticismo” se extendió a los demás países. Sin embargo, las
ratificaciones del Tratado fueron, poco a poco, produciéndose en los demás países. Fran-
cia, con un 51.4% de los votos a favor del SI, fue la que ratificó en un referéndum de una
forma más ajustada el TUE.
Se inició una negociación con Dinamarca, a la que se concedió un protocolo especial
de lo que se denomina en la jerga comunitaria “cláusula de exclusión”, es decir, la posibi-
lidad de no seguir a los demás miembros en lo referente a la tercera fase de la UEM, algo
similar había conseguido Gran Bretaña al firmarse el TUE, y en todo lo relacionado con
asuntos de Defensa. El 20 de mayo de 1993, el pueblo danés aprobó este acuerdo con
53.8% de votos favorables en un referéndum.
El Tratado de Maastricht entró en vigor el 2 de noviembre de 1993. En el Tratado se
previó su propia revisión, especialmente en todo lo referido a la reforma de las institucio-
nes, a la vista de las sucesivas ampliaciones de la Unión. En 1994, concluyó el mandato
de Jacques Delors como presidente de la Comisión. Su sustituto fue el ex-primer ministro
luxemburgués, Jacques Santer.
Pese a las dificultades por las que pasaba la Unión y la vertiginosa transformación del
mundo en aquellos años, las candidaturas al ingreso en la Comunidad continuaron pre-
sentándose en Bruselas: Austria en 1989, Malta y Chipre en 1991, Finlandia, Noruega y
Suiza en 1992, aunque esta última retiró su candidatura meses después tras un referén-
dum en el país helvético.
Las negociaciones con Austria, Suecia, Finlandia y Noruega se iniciaron en 1993, y
fueron sencillas gracias al alto nivel de desarrollo económico de estos países. La ratifica-
ción de los tratados se fue realizando en los cuatro países en 1994 y los ciudadanos de
cada país fueron votando afirmativamente a la adhesión con la excepción de Noruega.
262
Aquí, el NO a la Unión Europea triunfó con el 52.2% de los votos. Por segunda vez, el
pueblo noruego se negaba a ingresar en la Comunidad.
El 1 de enero de 1995 se producía la cuarta ampliación de la Comunidad con la entra-
da de Austria, Finlandia y Suecia. Nacía la “Europa de los Quince”.
Tras seis meses de estudios de un “comité de sabios”, dirigidos por el representante
español Carlos Westendorp, en el Consejo de Turín, a comienzos de 1996, se inició una
Conferencia intergubernamental cuya principal finalidad fue la elaboración de un nuevo
tratado, que reformara el Tratado de Maastricht.
El tratado de Ámsterdam, en la búsqueda de la unificación política

El Tratado de Ámsterdam31 fue aprobado por el Consejo Europeo de Ámsterdam
–16 y 17 de junio de 1997— y firmado el 2 de octubre de 1997 por los ministros de Asun-
tos Exteriores de los quince países miembros de la Unión Europea. Entró en vigor el 1
de mayo de 1999 tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros, según sus
propias normar constitucionales.
Como documento jurídico, el Tratado de Ámsterdam tiene como objetivo modificar
ciertas disposiciones del Tratado de la Unión Europea, de los tratados constitutivos de
las Comunidades Europeas –París y Roma— y de algunos actos relacionados con los
mismos. No sustituye a los tratados anteriores, sino que se los agrega.
El Tratado de Ámsterdam ha recibido muchas críticas que se pueden resumir esencial-
mente en las siguientes:
No ha dado una solución a uno de los grandes problemas pendientes de la Unión: la
adaptación de las instituciones a una Comunidad cada vez más amplia. Unas institucio-
nes pensadas para un número inferior de estados miembros no son válidas para la “Eu-
ropa de los Quince” y, mucho menos, para la Unión que surgirá con la futura adhesión
de países de la Europa central y oriental.
No ha solucionado lo que se denominó el “déficit democrático” de la Unión. Las
negociaciones para la puesta e marcha de este Tratado han continuado basándose en las
negociaciones entre los gobiernos y los estados, sin que hubiera ni participación popular,
ni información suficiente y transparente. El papel del Parlamento Europeo, único órgano
comunitario elegido por el pueblo, no ha sido suficientemente potenciado. El texto del
tratado sigue siendo bastante complejo, y no es de fácil compresión ni para los ciudada-
nos, ni, incluso, para los agentes jurídicos, económicos y políticos que deben intervenir
siguiendo sus normas.
Pese a todas esas insuficiencias, el Tratado de Ámsterdam supuso un avance en el
camino hacia la unidad europea. Se pueden dividir los avances recogidos en el Tratado
en cuatro grandes capítulos.
31. Los objetivos de Ámsterdam se centraron en desarrollar la Europa de los ciudadanos, fomentar el papel de la Unión
Europea en la política internacional, reformar las instituciones y abordar la perspectiva de una nueva ampliación a los
países aspirantes de Europa central y oriental.
263
Libertad, seguridad y justicia

El Tratado afirma que la Unión Europea se basa en los principios de libertad, de-
mocracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del
Estado de Derecho. Estos principios son comunes a todos los estados miembros. En
este sentido, posteriormente en 1998, el Consejo Europeo reunido en Colonia, acordó
que la UE redacte y apruebe una Carta de Derechos Fundamentales. Esta Carta haría
comunitarios los principios generales expresados en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (CEDH), aprobado en 1950 en el marco del Consejo de Europa.
En lo referente a los derechos sociales, el Reino Unido, tras la llegada al poder de
Tony Blair, adhirió al Acuerdo Social, anexo al Tratado de Maastricht. Este protocolo
ha sido incluido en el Tratado de Ámsterdam y, por él, los Estados miembros se compro-
meten a respetar los derechos sociales recogidos en la Carta Comunitaria de Derechos
Sociales, aprobada en 1989, conocida normalmente como Carta Social. La Unión Euro-
pea puede en adelante actuar en los ámbitos de salud y seguridad de los trabajadores, las
condiciones de trabajo, la integración de las personas excluidas en el mercado laboral o
en la igualdad de trato entre hombres y mujeres.
Se prevé la posibilidad de que un Estado miembro viole los derechos fundamentales
y se regula los pasos y medidas que podría adoptar la Unión contra este Estado. La po-
lítica de sanciones adoptada por la UE contra Austria en febrero del 2000 por el acceso
al gobierno austriaco de miembros del partido ultraderechista de Jörg Haider, muestra
esta actitud general de defensa de los derechos fundamentales y de prevención contra
posturas atentatorias contra estos derechos.
Se establece el principio de no discriminación y de igualdad de oportunidades como
una de las directrices básicas de la política de la UE. El Consejo se compromete a adop-
tar todo tipo de medidas contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial
o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. También se
refuerza el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.
Como la libre circulación de personas hace necesario crear sistemas de información a
escala europea, se refuerzan las garantías de protección de datos personales.
La Unión se compromete a establecer progresivamente un espacio de libertad, de
seguridad y de justicia común.
Todo lo referido a la libre circulación de las personas, control de las fronteras exte-
riores, asilo, inmigración y cooperación judicial en materia civil pasa a formar parte del
“pilar comunitario” en un proceso gradual de varios años.
En este sentido, los Acuerdos y el Convenio de Schengen quedan incluidos en el Tra-
tado. El Reino Unido, Irlanda y Dinamarca quedan exlcluidos voluntariamente y, por
tanto, se reservan el derecho de ejercer controles sobre las personas en sus fronteras.
Un importante avance ha sido el que cuatro grandes países europeos, España, Italia,
Alemania y Francia, acordaron el 28 de julio del 2000 la eliminación de la obligación de
obtener un permiso de residencia a los ciudadanos de la UE. La medida se aplica a todos
los nacionales comunitarios aunque no haya reciprocidad.
264
La cooperación policial y judicial en materia penal —racismo y xenofobia, terrorismo,

tráfico de drogas y armas, trata de seres humanos y delitos contra los niños, corrupción y
fraude— siguen incluidos en el “tercer pilar” de Justicia y Asuntos de Interior, y por tanto
son materia de cooperación intergubernamental. Se fijan diversos objetivos como facili-
tar la colaboración entre las autoridades judiciales, facilitar la extradición entre Estados
miembros, y fomentar la colaboración policial. Así, se establece un programa gradual de
fomento de las actividades de la Europol u Oficina Europea de Policía.
La ciudadanía y la Unión
Además de desarrollar el concepto de ciudadanía europea, el Tratado recoge diversas
medidas que tratan de poner al ciudadano común en el centro de las preocupaciones de la
Unión: se introducen medidas que fomentan la intervención comunitaria en la lucha con-
tra el desempleo, el respeto del medio ambiente y la protección de los consumidores. Se
garantiza, además, el derecho de todos los ciudadanos a acceder a los documentos de las
instituciones de la UE y a comunicarse con ella en cualquiera de las doce lenguas oficiales
de la Unión (español, portugués, francés, italiano, inglés, irlandés o gaélico, neerlandés,
alemán, danés, sueco, finlandés y griego).
La política exterior común.

La crisis de Yugoslavia y la guerra en el continente europeo ha mostrado la urgente
necesidad de que la Unión esté en condiciones de actuar y prevenir, y no solamente
reaccionar ante los acontecimiento externos. La guerra yugoslava puso de nuevo en evi-
dencia la debilidad de los estados europeos cuando reaccionan de manera dispersa ante
una crisis internacional.
El principal problema de la política exterior y de seguridad común puesta en marcha
por el Tratado de Maastricht es la evidente desproporción que hay entre unos objetivos
ambiciosos y los medios escasos con los que cuenta la Unión para llevarlos a cabo.
El Sr. Javier Solana, antiguo ministro español y ex-secretario general de la OTAN, fue
en 1999 el primer europeo designado como Alto Representante para la PESC, que tienen
también el cargo de Secretario General del Consejo de la UE, es el encargado de asistir al
Consejo en las cuestiones que correspondan a la PESC y de contribuir a la formulación
de una política exterior comunitaria. Su principal función es la de personificar en un car-
go concreto la aún naciente política exterior y de seguridad de la Unión.
En el terreno de la defensa, el Tratado simplemente plantea, como objetivos a lar-
go plazo, la adopción de una política de defensa común. La creación del denominado
Euroejército en 1992 fue un tímido paso hacia una política de defensa común.
La reforma de las instituciones comunitarias
En la perspectiva de la aún pendiente reforma institucional, totalmente necesaria ante
la ampliación de la UE a los países de Europa central y oriental, el tratado de Ámsterdam
ha ampliado las competencias del Parlamento europeo, ha introducido algunas reformas
en el funcionamiento de la Comisión y el Consejo de la UE y ha reforzado las funciones
265
del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones.
Un hecho clave es que se ha abierto la posibilidad de lo que se denominó “cooperación
reforzada” entre algunos estados miembros. Es decir, la posibilidad de que un grupo de
países que quieran ir más lejos de lo previsto en los Tratados en la integración en diversos
aspectos, puedan hacerlo en el marco de la Unión Europea. Se trata en definitiva de que
el ritmo de la integración no lo marquen los países más reacios a la integración, y que
aquellos Estados deseosos de ceder más competencias a la Unión puedan caminar más
rápidamente en el camino de la unidad. Los periodistas han denominado a la Europa que
surge de la aplicación de estas “cooperaciones reforzadas” de muy diversas maneras: Eu-
ropa “a la carta”, Europa “de distintas velocidades”, o la Europa “de geometría variable”
La conciencia de la insuficiencia de las reformas institucionales acordadas hizo que, en
el mismo, tratado se acordara la convocatoria de una Conferencia intergubernamental,
para hacer una revisión general de las instituciones de la Comunidad, antes de que la
Unión llegue a tener más de veinte miembros.
El Tratado de Niza
La Conferencia Intergubernamental de los países miembros de la Unión tenía como
principal desafío poner las bases de una Unión ampliada hacia el este. A los doce países
del este y el Mediterráneo que ya habían iniciado negociaciones, Chipre, la República
Checa, Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia, en una primera tanda, Bulgaria, Letonia,
Lituania, Malta, Rumania y Eslovaquia, en un segundo grupo, había que añadir a Tur-
quía. La candidatura de este país euroasiático y musulmán fue oficialmente admitida en
el Consejo Europeo de Helsinki en diciembre de 1999, aunque las negociaciones se pos-
pusieron hasta que el gobierno de Ankara no cumpliera los criterios políticos de acceso
en todo lo referido a la protección de minorías y respeto de los derechos humanos. El
problema kurdo, evidentemente, estaba en la mente de los negociadores europeos.
La agenda de la cumbre de Niza trataba sobre estos puntos:
Para evitar que la futura Unión de veintisiete o veintiocho miembros quede bloquea-
da es necesario reducir drásticamente el número de decisiones que necesitan la unanimi-
dad de todos los miembros. La Comisión propuso que el sistema de mayoría cualificada
se convierta en la norma general.
La reducción del número de comisarios, necesidad impuesta por la ampliación.
La reponderación del voto de cada país. La ampliación y la necesidad de tener en cuenta
el peso demográfico de los países, esencialmente el de Alemania, imponían esta reforma.
La “proclamación” de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
En este contexto se preveia que mientras Alemania tratara de conseguir más votos en
el Consejo de Ministros de la UE. Francia, pese a tener 59 millones de habitantes frente
a los 82 de Alemania, se negaría a romper el equilibrio de poder en el que se había sus-
tentado la Unión desde sus orígenes.
Algo similar pretendía Holanda, 15 millones de habitantes, frente a Bélgica, 10 millones.
El gobierno de Bruselas se negaba a perder el equilibrio de poder con su vecino del norte.
266
• La obligada reducción del número de comisarios implicaba, según los “países grandes”,
Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España, el que los “países pequeños” se queda-
ran sin un comisario fijo en la Comisión. Estos países se negaban a esta posibilidad.
• La Comisión intentaba reducir el poder del Consejo. Se afirmaba que había que acabar
con “la cultura del veto”. Los Gobiernos nacionales, representados en el Consejo, se
negaban a perder su poder de veto en los grandes asuntos como fiscalidad, inmigración,
cohesión, seguridad social, etc.
Los observadores han señalado casi por unanimidad que en el arduo debate que tuvo
lugar en la cumbre de Niza entre los representantes de los países miembros primó el inte-
rés nacional y faltó una visión realmente europea que superara las ambiciones concretas
de cada nación. No obstante, tras muchas negociaciones, se mantuvo la tradición de la
Unión, finalmente se llegó a un acuerdo.
En 26 de febrero del 2001, los líderes europeos, procedieron a la firma del Tratado de
Niza. El presidente francés, Jacques Chirac, como para el primer ministro sueco Goran
Persson, hicieron declaraciones en las que negaron la afirmación de que “el espíritu eu-
ropeo no sopló en Niza”. Para ambos, el tratado era suficiente y realista y abría paso a la
incorporación de nuevos países a partir del 2002.
El ministro alemán Joscka Fischer puso de manifiesto la cuestión de fondo: la necesi-
dad de elaborar una Constitución Europea que sistematizara, clarificara e impulsara el
proceso de integración. El alejamiento existente entre la dinámica institucional hacia una
mayor unidad europea y la opinión popular había vuelto a ponerse de manifiesto.
Pese a la campaña en favor de todos los partidos políticos importantes, los irlandeses
rechazaron en referéndum ratificar el Tratado de Niza en junio del 2001.
Con una escasa participación electoral, el 53.87% de los irlandeses rechazaron el Tra-
tado de Niza. El resultado de este referéndum abrió interrogantes sobre el proceso de
ampliación, aunque el gobierno de Dublín se apresuró a prometer una renegociación en
un segundo referéndum que podría abrir paso a cláusulas excepcionales para Irlanda.
El tratado de Lisboa o de la Reforma

“Nace hoy el Tratado de Lisboa. Esta es una victoria de Europa” dijo el Presidente
del Consejo de la Unión Europea, José Sócrates cuando habló a los líderes europeos
sobre el nuevo Tratado reformador. Para Sócrates este acuerdo permitirá a Europa
“superar un impasse de muchos años y vencer la crisis institucional, dando así un im-
portante paso para su afirmación”.
El tratado de Lisboa, en cuanto sea ratificado, colocará a las Política exterior y de
Seguridad de nuevo en el centro del debate de la Unión. Allí se discutirá acerca de las
implicancias de instituciones tales como el Ministro de Relaciones Exteriores de la UE y
los contenidos de las políticas de seguridad y de política exterior.
La convención sobre el futuro de Europa considera a la política exterior como una prio-
267
ridad en la elaboración del Tratado Constitucional de 2003, cuya visión sobre la política
externa fue ratificada por los jefes de Estado al aprobar la reunión del Consejo de Lisboa.
La Unión Europea deberá reflexionar al diseñar su política exterior sobre los distintos
y complejos conflictos que afrontan los países cercanos.32
1. Rusia y el Cáucaso, Turquía comparte frontera con Irán, Irak y Siria. El norte de Afri-
ca, como en Medio Oriente forman parte de la región.
2. Conflictos más complejos del mundo cercano como el Israelí–palestino, israelí- árabe,
posguerra de Irak, el Líbano. Las ambiciones nucleares de Irak, las tensiones entre la
región oriental y una Rusia cada vez más fuerte.
El texto del Acuerdo fue aprobado por la Comisión Intergubernamental debe pasar
a ratificación de los Estados.
Los aspectos más sobresalientes son:
• El Tratado es un tratado simplificado (sólo cincuenta y cinco páginas) y tiene numero-
sas estipulaciones legalistas.
• El Tratado de Lisboa33 enmienda dos acuerdos previos el de Maastricht y el constitutivo
de la UE que se convertirá en el Tratado para funcionamiento de la UE.
• El nombre de la entidad colectiva deja ser comunidad y de constituye en Unión.
• No se incluye la Carta de los Derechos fundamentales, su cumplimiento es obligatorio,
excepto para Polonia y Gran Bretaña. De esta manera ambos se convierten en ciudada-
nos de “segunda categoría”.34
• La nueva Comisión mantendrá su organización actual y su número quedará delimitado
por un comisario por país, en el 2014 no podrán tener más de diecisiete miembros
• La presidencia será más estable, dos años y medio renovables (se extiende a cinco años
coincidentes con el término del Parlamento y la Comisión).
El Tratado de Lisboa35 reconoce y potencia las funciones de los Parlamentos naciona-
les, que, si bien respetando las funciones de las instituciones europeas, podrán participar
más en la labor de la Unión. Una nueva disposición establece los derechos y obligaciones
de los Parlamentos nacionales dentro de la Unión en cuanto a su información, el control
de la subsidiariedad, los mecanismos de evaluación en el espacio de libertad, seguridad y
justicia o la revisión de los Tratados.
Una de las grandes innovaciones del Tratado de Lisboa se refiere, sin duda, al con-
trol de la subsidiariedad. Según el principio de subsidiariedad, la UE, excepto en los
ámbitos de su competencia exclusiva, sólo debe actuar cuando ello resulte más eficaz
que la acción a escala nacional. A partir de ahora, si un Parlamento nacional considera
que una propuesta no se ajusta a este principio, podrá exponer sus razones reiniciar un
procedimiento que se desenvolverá en dos tiempos:
32. Veáse, Alvarez de Vasconcelos. “La Nueva Política Exterior”. Revista Archivos del Presente. Año 12, Nro 46. Buenos Aires,
Fundación Foro del sur, 2008.
33. Véase http:www.obreal.unibo.it/
34. Cfr. Roy, J. “El tratado de la Reforma”. Revista Archivos del Presente. Año 12, Nro 46. Buenos Aires, Fundación Foro del
sur, 2008. p 51 y ss.
35.Véase http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/democracy/index_es.htm.
268
• En caso que una tercera parte de los Parlamentos nacionales considere que la propuesta
no se ajusta al principio de subsidiariedad, la Comisión deberá reexaminarla y podrá
decidir mantenerla, modificarla o retirarla;
• En caso que una mayoría de los Parlamentos nacionales compartan esa opinión, pero
aun así la Comisión decida mantener su propuesta, se iniciará un procedimiento espe-
cífico; la Comisión deberá exponer sus motivos y el Parlamento Europeo y el Consejo
decidirán si el procedimiento legislativo sigue adelante o no.
En materia presupuestaria, el Tratado de Lisboa incorpora la práctica establecida del
marco financiero plurianual, que a partir de ahora deberá ser aprobado obligatoriamente
por el Parlamento. Además, éste y el Consejo deberán fijar todos los gastos de manera
conjunta, suprimiéndose la actual distinción entre los llamados gastos obligatorios (ayu-
das directas a la agricultura por ejemplo) y no obligatorios. Esta innovación reequilibra
el peso de las dos instituciones en la aprobación del presupuesto de la Unión.
En materia legislativa, el procedimiento de codecisión, que pasa a llamarse procedi-
miento legislativo ordinario, se amplía a varios ámbitos. Eso significa concretamente que,
en determinados asuntos, el Parlamento pasa de ser solamente un órgano como mucho
consultado a adquirir un verdadero poder legislador en igualdad de condiciones con el
Consejo. Entre esos asuntos figuran la inmigración legal, la cooperación judicial penal
(Eurojust, prevención de la delincuencia, aproximación de las normas penales, infraccio-
nes y sanciones), la cooperación policial (Europol), o algunas disposiciones de la política
comercial o agrícola. De este modo, el Parlamento Europeo intervendrá en casi todos los
asuntos legislativos.
Por último, el Parlamento Europeo deberá aprobar todos los acuerdos internacionales
en aquellos asuntos que correspondan al procedimiento legislativo ordinario.
El Tratado de Lisboa precisa quién debe actuar, la Unión o los Estados miembros, en
cada ámbito de actividad. En otras palabras, da una respuesta a la pregunta “quién hace
las cosas en la UE” que se plantean hoy muchos ciudadanos. El Tratado introduce una
clasificación general de las competencias en tres categorías:
Competencias exclusivas, en ámbitos como la unión aduanera, la política comercial
común o la competencia: sólo la Unión puede legislar. En las acciones de apoyo, coordina-
ción o complemento, la Unión sólo puede apoyar la acción de los Estados miembros, por
ejemplo por medio de intervenciones financieras. La cultura, la educación o la industria se
incluyen en este grupo. En otros ámbitos, como el medio ambiente, el transporte y la pro-
tección de los consumidores, las competencias son compartidas. Tanto la Unión como los
Estados miembros pueden legislar, siempre de acuerdo con el principio de subsidiariedad.
Los Estados miembros, después de ingresar en la Unión Europea, permanecen en ella
por voluntad propia. El Tratado de Lisboa introduce una cláusula de retirada voluntaria
que les reconoce la posibilidad de retirarse de la Unión en cualquier momento.
Desde el punto de las reformas alcanzadas, el Parlamento Europeo es el más beneficia-
do, elegido por sufragio universal directo cada cinco años, representa a los ciudadanos de
los Estados miembros. Sus poderes se han ido ampliando progresivamente de Tratado en
269
Tratado. El Tratado de Lisboa sigue en la misma línea e incrementa sus poderes en mate-
ria legislativa, presupuestaria y de acuerdos internacionales. Además mantendrá el techo
de 750 miembros directamente elegidos y se le concede a Italia un representante más, con
el que tendría setenta y tres en total. No se considera el Presidente del Parlamento dentro
del cupo, el proyecto de Italia es querer considerar como ciudadano a los nativos, no a
los inmigrantes en la cantidad de escaños.
Tanto los Parlamentos nacionales como los ciudadanos podrán conocer directamente
las decisiones tomadas por los miembros del Consejo de cada Estado miembro, ya que
todos sus debates y deliberaciones en materia legislativa serán públicos.
Los ciudadanos europeos disponen ya de una serie de instrumentos que les permiten
informarse y participar en el proceso político comunitario. A estos instrumentos se añade
ahora la iniciativa ciudadana. En virtud de este nuevo derecho, un grupo de al menos un
millón de ciudadanos, nacionales de varios Estados miembros, podrá sugerir a la Comi-
sión que presente una propuesta en los ámbitos de competencia de la Unión. Las normas
prácticas del ejercicio de la iniciativa ciudadana se precisarán en un acto legislativo una
vez haya entrado en vigor el nuevo Tratado.
El Tratado de Lisboa destaca también la importancia de las consultas y del diálogo
con las asociaciones, la sociedad civil, los interlocutores sociales, las comunidades religio-
sas y las organizaciones no confesionales.
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la Comunidad Europea (Documento C 321 E/1 a C 321 E/180)
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constitutivo de la Comunidad Europea (2007/C 306/01)
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http://europa.eu/institutions/index.htm
272
Capítulo XII
El Proceso de integración europeo: ¿enseñanzas para

otras experiencias de integración regional?
Sergio Fabbrini
¿Cómo se ha producido el proceso de institucionalización de la Unión Europea? An-

tes de responder a esta pregunta es necesario precisemos qué se debe entender por Unión
Europea. La Unión Europea es un sistema político supranacional, susceptible de ser anali-
zado con los instrumentos propios de la Política Comparada. Si bien por mucho tiempo
la Unión Europea ha sido considerada una organización internacional, constituida por
los Tratados de París (1952) y Roma (1957), ciertamente es a partir de los años noventa
del siglo pasado que la Unión Europea comienza a ser entendida como un sistema políti-
co en sentido propio, aunque no asimilable a aquel de los Estados nacionales. En el pre-
sente capítulo utilizaremos la denominación de Unión Europea (UE), incluyendo en ella
al conjunto de denominaciones (Comunidad Económica Europea —CEE— y Comunidad
Económica —CE—) que se han sucedido de 1952 a 1992, año en el que, con la firma del
Tratado de Maastricht, se adopta definitivamente el de UE.
Naturalmente, es importante establecer qué es la UE, porque sabemos que la misma
influye significativamente en las sociedades de sus Estados miembros. La UE ejercita sus
poderes a través de cuatro instrumentos principales: (1) las directivas, que fijan los objeti-
vos que los Estados miembros deben alcanzar, pero dejandoles sin embargo, la selección
de los medios y de los procedimientos para alcanzarlos. —Se trata del instrumento prin-
cipal de la acción comunitaria—; (2) las reglamentaciones, que son disposiciones universal y
directamente aplicables en todos los Estados miembros. —Se trata de disposiciones referi-
das a aspectos limitados y de carácter técnico, determinadas del hecho de que eventuales
diferencias de implementación nacional de la normativa comunitaria podrían dar lugar a
sensibles variaciones de las reglamentaciones nacionales—; (3) las decisiones, que son actos
administrativos aplicables a individuos específicos o a organizaciones y que les eximen
del respeto a la legislación de algunos Estados miembros, al imponer a éstos condiciones
específicas en su accionar; (4) las recomendaciones y las opiniones, que constituyen declara-
ciones públicas dirigidas a los Estados miembros específicos o a organizaciones, pero
carecen de fuerza vinculante. En pocas palabras, cuando se habla de legislación comunitaria
o de decisiones comunitarias se debe entender que se trata de la aprobación de uno u otro tipo
de estos cuatro tipos de disposición, y específicamente de los dos primeros.
. Cfr.
��
Cartabia, M. y Weiler, J. H. H. L’Italia in Europa: Profili istituzionali e constituzionali. Bologna, Il Mulino, 2000. p. 83.
Véase también: Mény, Y. y Knapp, A. Government and Politics in Western Europe. Oxford, Oxford University Press, 1998. p.
390.
273
Los tratados comunitarios y el Pacto por la Paz
La UE hace y hace mucho. Que esto sucediera no era inevitable. La UE es el resul-

tado de la evolución histórica de un acuerdo internacional entre algunos países europeos
con el propósito de promover la paz en el continente a través de la gestión de recursos
económicos de interés estratégico común. Naturalmente, sería completamente equivo-
cado pensar el inicio del proceso comunitario como el resultado de una presión exclusi-
vamente económica. Sin la experiencia dramática de las dos “guerras civiles” (la Primera
y la Segunda Guerra Mundial) que se combatieron en territorio europeo, el proceso
comunitario habría poseído características muy diferentes de las que después ha llegado
a tener. Es conveniente no olvidar que la Europa integrada desde la segunda parte del
siglo XX constituye, sobre todo, la respuesta a los dramas y a los demonios de la Europa
desintegrada de la primera parte del siglo XX.
La UE es un intento por crear un nuevo orden internacional con características de
política interna. Ella misma es el resultado del reconocimiento por parte de las élites
políticas europeas que la fórmula ‘westfaliana’ no podía continuar funcionando para ga-
rantizar la paz. El sistema de Estados nacionales, con su corolario del equilibrio de poder,
había generado una regular inestabilidad en el continente. Una inestabilidad que tuvo
la forma, o bien una tendencia, hacia la guerra interestatal o hacia la formación de un
imperio supraestatal.
La UE intenta conjugar pacíficamente las relaciones interestatales con la exigencia de
una política supraestatal, donde la segunda es la condición para la estabilidad de la primera.
Es una democracia compositiva (Fabbrini, 2007) en tanto que nuclea Estados de diferentes
dimensiones demográficas y económicas, pero también a sus ciudadanos. Tal estructural
asimetría ha obligado a la UE a organizarse según una lógica de separación múltiple de
poderes, una lógica que hace (o debería hacer) difícil la formación de estables mayorías
estatales a su interior. Después de todo, las democracias compositivas se basan en aspectos
antijerárquicos para desincentivar la formación de hegemonía estables en su interior.
En este orden de ideas, en el origen del proceso comunitario está el Tratado de Paris
firmado por seis países que, en 1952, dio vida a la Comunidad Económica del Carbón
y del Acero (CECA). Después de todo, fue la contienda por el control de estos recursos
lo que había llevado a una constante tensión entre Francia y Alemania, dado que tales
recursos estaban situados geográficamente a lo largo de la frontera de estos los dos países.
Si bien otros países contribuyeron a promover la CECA, de todas maneras este Tratado
volvió explícita una verdad que desde entonces se ha constituido en sabiduría común:
sin el acuerdo entre Francia y Alemania, ninguna integración en el nivel continental ha-
bría sido realizable. Y efectivamente así ha sido, al menos hasta el final del siglo XX: el
llamado eje franco-germano constituyó el sostén del proceso de integración, determinando
las fases de su gradual expansión (hoy la UE está constituida por 27 Estados miembros
y casi 500 millones de habitantes) y garantizándole una dirección. Al Tratado de París le
siguieron los de Roma de 1957 que permitieron el nacimiento dela Comunidad Europea
274
Capítulo XII: El proceso de integración europeo...
de la Energía Atómica (EURATOM) y la Comunidad Económica Europea (CEE). Será

sobre todo el Tratado Constitutivo de la CEE que favorecerá y sostendrá el proceso de
integración, asumiendo como objetivo el de la formación de un mercado común que,
seguidamente, se convertiría en el Mercado Único Europeo a través de la Acta Único Eu-
ropeo (AUE), firmado en el 1986 en La Haya, y con la que se efectuó la primera reforma
sustancial de los Tratados que habían dado origen a la CEE.
Con la AUE se inicia el proceso de conformación del Mercado Único, y se establece el
año de 1992 como fecha límite para su culminación, es decir, para garantizar plenamente
las cuatro libertades fundamentales que lo caracterízan: la libertad de desplazamiento al
interior de los países comunitarios, de bienes, de personas, de servicios y de capitales.
Para acelerar el proceso de armonización entre las legislaciones nacionales, con la AUE
fue introducido el procedimiento de la votación por mayoría calificada en el organismo
decisional comunitario (Consejo de Ministros), con relación a cuestiones concernientes
al Mercado Único (hasta entonces era necesaria la unanimidad). Los efectos de la AUE
se harán evidentes con el posterior Tratado sobre la Unión Europea, firmado en Maas-
tricht el 7 de febrero de 1992, por los doce países miembros de la entonces Comunidad
Económica. Este Tratado es considerado de fundamental importancia por al menos tres
razones: (1) porque da inicio a la Unión Económica y Monetaria (UEM) que segui-
damente conducirá a la moneda única en el 1999 y a su uso corriente desde 2002; (2)
porque formaliza la existencia de una ciudadanía de la UE diferente de la de sus países
miembros, con el consiguiente reconocimiento de algunos importantes derechos; (3) por-
que pone orden en la alta complejidad en las competencias y las responsabilidades de
las instituciones europeas dividiéndolas en tres pilares. Con el Tratado de Maastricht de
1992, la denomominación UE es el nombre que se da a un sistema institucional diferen-
ciado internamente, en función de competencias y de equilibrios inter-institucionales, en
tres pilares.
El primer pilar es aquél tradicionalmente considerado comunitario de la Comunidad
Económica, a cuyo interior se agregan y regulan las competencias referidas a la realización
del Mercado Único. El segundo y el tercer pilar mantienen, por el contrario, un carácter
intergubernamental, en el sentido que a su interior se reconducen aquellas competencias
(Política Exterior y la Seguridad Común —PESC— y Cooperación de Justicia y Asuntos
Internos —CJAI—) que los Estados miembros de la UE quieren controlar directamente.
El Tratado firmado en Amsterdam en el 1997 consolida las opciones asumidas en
Maastricht e, incluso, aquellas de la AUE, con la incorporación de algunas importantes
decisiones para reforzar el rol del Parlamento Europeo (PE) en el proceso legislativo co-
munitario. Hay que tener presente que este último, convertido en institución electiva sólo
desde el 1979, había permanecido por largo tiempo sin poderes legislativos efectivos. El
Tratado de Amsterdam confirma los poderes de cooperación ya reconocidos al PE, a los
cuales añade los de co-decisión, compartidos compartidos con el Consejo de Ministros,
bajo el nuevo nombre de Consejo de la Unión en la legislación comunitaria. Es dable
mencionar asimismo el Consejo Europeo, institución comunitaria que si bien no ha sido
275
prevista por los Tratados, se ha afirmado como la institución de la “decisión estratégica”,

convirtiéndose en la institución central del sistema decisional comunitario.
El Tratado de Niza de 2001 racionaliza la arquitectura institucional de la UE y afronta
los complejos temas ligados a la expansión de la UE a los países del Centro, del Este y
del Sur de Europa, cuestiones que habían sido ya establecidas en el Consejo Europeo de
Copenhague de junio de 1993. Además, en Niza, se refrendó la Carta de Derechos elabo-
rada por iniciativa del PE pero sin que ésta viniera integrada en el Tratado y, asimismo,
se decidió instituir la Convención Constitucional a la cual confiar la tarea de redactar un
“Tratado Constitucional”. La decisión se hizo operativa en el Consejo Europeo que se
llevó a cabo en Laeken en diciembre de 2001.
La Convención se ha desarrollado en Bruselas entre 2002 y 2003. La misma elaboró
un proyecto de Tratado constitucional que ha sido firmado por los Jefes de Estado y de
Gobierno de los Estados miembro en el Consejo Europeo llevado a cabo en Roma en
octubre de 2004, después de una intensa negociación que ha dejado (de todas mane-
ras la sustancia intacta). Dicha sustancia consistía en una primera parte dedicada a la
racionalización del sistema institucional de separación de poderes y una segunda parte
dedicada a la definición de derechos y deberes de los ciudadanos (o Carta de los Derechos
Fundamentales).
El Tratado Constitucional fue sujeto a aprobación de los Estados miembros devenidos
25 en 2004 y 27 en 2007. Dicho Tratado ha sido aprobado por 18 Estados miembros, en
dos casos (España y Luxemburgo) a través de procedimientos de referéndum y en los
restantes casos a través del voto del Parlamento. El Tratado fue rechazado (en mayo y en
junio de 2005) en los referéndums desarrollados en otros de los dos Estados miembros
como Francia y Países Bajos. La parálisis producto de estos rechazos ha sido parcialmen-
te resuelta en el Consejo Europeo de Berlín del 20 y 21 de junio de 2007. De la difícil
e intensa negociación desarrollada en aquel Consejo Europeo ha surgido una versión
reformada del original Tratado Constitucional. La parte primera ha sido “suavizada”
(aunque sustancialmente confirmada), mientras que la segunda parte ha sido excluida del
Tratado reformado. La nueva versión del Tratado Constitucional (o Tratado reformado)
ha sido aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros en la
Conferencia Intergubernamental de Portugal de octubre de 2007. El Tratado reformado,
conocido como “Tratado de Lisboa” se firmó en la capital portuguesa el 13 de diciembre
de 2007. Este Tratado deberá ser ratificado en los 27 países y se espera que el mismo entre
en vigor antes de las próximas elecciones al Parlamento Europeo, en junio de 2009.
De los Tratados a la institucionalización de la UE
Esta secuencia de Tratados no debe hacernos pensar en una evolución gradual de

la UE. No sólo porque las mismas fechas testimonian cómo se alternan sucesivamente
prolongadas fases de paralización (los años sesenta, setenta y la primera mitad de los años
276
ochenta), seguidas de una breve, pero acelerada fase de reformas (la segunda mitad de los
años ochenta y los primeros años del noventa), sino sobre todo porque la transformación
de la UE se ha realizado también con los Tratados inalterados: en efecto, los años de la pa-
ralización han sido años de extraordinaria modificación de las relaciones internacionales
entre las instituciones comunitarias, y en especial entre estas últimas y las nacionales. En
particular, el impasse intergubernamental de los años setenta ha permitido a la Corte Eu-
ropea de Justicia (CEJ) asumir un rol cada vez más activo en la solución de los inevitables
conflictos entre las instituciones comunitarias y las nacionales.
Con dos sentencias de valor histórico, van Gend en Loos de 1962 y Costa vs. Enel de 1964,
la CEJ ha impuesto, respectivamente, el principio del efecto directo de la legislación europea
sobre los individuos y las empresas de cada país miembro, y el principio de la supremacía
de la ley comunitaria sobre la nacional, aún cuando esta última haya sido aprobada des-
pués de la primera. No es errado afirmar que estas dos sentencias son comparables a la
emanada por la Corte Suprema de los Estados Unidos de Amércia, presidida, en 1803,
por John Marshall, en el caso Marbury vs. Madison, que impuso el principio de la revisión
por vía judicial de aquellas leyes aprobadas por el Congreso consideradas contradictorias
a la Constitución.
Al interpretar los Tratados como ley superior a la ordinaria, la CEJ ha creado las
condiciones para su progresiva “constitucionalización”. Naturalmente, tal interpretación
de los Tratados respondía a la necesidad manifiesta de los actores económicos (empresas
multinacionales y grupos financieros internacionales entre ellos), de operar en un mer-
cado continental reglamentado en modo razonablemente uniforme (Stone Sweet y Fligs-
tein, 2001). Así, el efecto directo y la supremacía de la ley comunitaria permitieron a la
Comisión impulsar una acción de desregulación de las diversas normativas nacionales y,
al mismo tiempo, la definición de un cuadro de reglas supranacionales. La CEJ y la Co-
misión se caracterizaron desde un inicio como las dos instituciones dotadas de la mayor
vocación europea, o que de todas maneras, tenían y tienen más para ganar (en términos
de poder y de influencia) con el crecimiento de un sistema supranacional. La afirmación
del rol “constitucional” de la CEJ se ha producido a través de una compleja trama de
alianzas con los jurisconsultos nacionales —en vez que con las respectivas Cortes Cons-
titucionales— y con las empresas y los principales grupos de intereses nacionales. Sobre
la base del artículo 177 del Tratado de Roma los jurisconsultos nacionales han podido
recurrir a una opinión de la CEJ para resolver controversias relativas a la interpretación
de la ley comunitaria (Stone Sweet, 2000).
Aún cuando no es de aplicación obligatoria, la opinión de la CEJ ha llegado a ser asu-
mida por las Cortes Nacionales como la base jurídica para evaluar la congruencia de la
legislación nacional con la comunitaria. De hecho, al evitar el pasaje por la Cortes Cons-
titucional Nacional, las diferentes cortes judiciales han terminado por ejercitar una suerte
de control difuso de la “constitucionalidad” de la legislación nacional, poniendo así en
discusión el principio (institucionalizado en la generalidad de los Estados miembros) que
tal control correspondía exclusivamente a las especiales Cortes Constitucionales (que,
277
de hecho, no forman parte en cuanto tales del sistema judicial nacional). Tal principio
fue elaborado por el jurista austriaco Hans Kelsen en un famoso y ampliamente traducido
artículo de 1928 titulado La Garantie Jurisdictionnelle de la Constitution, y también sobre la
base del rol ejercitado por la Corte Constitucional en la Segunda República Austriaca
(1920-1934), que el mismo había contribuido a definir.
La institucionalización de un sistema político supranacional es por lo tanto el resul-
tado de un conjunto de interacciones entre actores privados, instituciones comunitarias
e instituciones nacionales; interacciones alimentadas por la necesidad de promover un
espacio económico europeo homogéneo. Terminado el ostracismo francés de los años
sesenta, los Estados miembros de la UE, a través de instituciones comunitarias que los
han representado (el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión), han participado cada
vez más activamente al juego comunitario. Además, ha sido la ideología neoliberal de un
Estado miembro euroescéptico, como la Gran Bretaña de Margaret Thatcher de los años
ochenta, la que ha contribuido fuertemente a la formación de un consenso acerca de las
políticas de privatización y liberalización que han conducido al Mercado Único y a la
Moneda Única en el decenio siguiente.
En este proceso, las dimensiones negativa y positiva de la integración han terminado
por alimentarse recíprocamente. La progresiva eliminación de las barreras nacionales
(integración negativa) que impedían la formación de un mercado homogéneo ha promovido
la introducción a través del canal comunitario de nuevas reglas (integración positiva), reglas
solicitadas por los mismos actores económicos deseosos de actuar en un mercado con-
tinental jurídicamente uniforme. De modo similar a lo ocurrido en los Estados Unidos
entre la segunda mitad del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, el desarrollo
de un capitalismo supraestatal ha necesitado, y necesita, de la promoción de una regla-
mentación pública de una dimensión equivalente.
Con la formación de un Mercado Único Europeo, muchas problemáticas ligadas al
funcionamiento de un modelo de capitalismo moderno se han europeizado progresiva-
mente. Problemáticas tradicionalmente nacionales —desde de la defensa del ambiente a
la protección de los consumidores, desde la modernización del sistema de transportes
a la reglamentación de los nuevos sistemas de telecomunicaciones, desde las desigual-
dades regionales a la promoción de la investigación y desarrollo (IyD)— se han trans-
ferido al campo europeo. En algunos casos, han sido los mismos Estados miembros
quienes favorecen este traslado, y en otros, han sido coaliciones de intereses transna-
cionales, comunidades de expertos, movimientos sociales y de opinión, redes para la
movilización a favor de particulares causas. Tales actores privados no económicos han
encontrado, no sólo en la Comisión sino también en el PE interlocutores preciosos e
interesados. Esto ha incrementado la representatividad social de ambas instituciones,
pero sobre todo del PE, conduciéndolas a reivindicar un rol de mayor influencia en el
poder legislativo europeo.
. �Sobre estos dos tipos de integración, véase: Scharpf, F. W. Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford,
Oxford University Press, 1999.
278
En suma, si la CEJ, la Comisión y también el PE han tenido un interés institucional

en la expansión de las competencias comunitarias, las otras instituciones representativas
de los intereses nacionales (como el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros de la
Unión) tampoco se han limitado a defender el status quo ante del acuerdo internacional.
También éstos han obtenido beneficios de la institucionalización de un sistema suprana-
cional, en cuanto este último ha permitido a los Estados nacionales solucionar problemas
que individualmente no hubiesen pordido resolver (Milward, 1992).
Tal proceso gradual, aunque discontinuo, de institucionalización de la UE ha permi-
tido dejar al descubierto que la soberanía nacional de los Estados miembros constituye una
característica diferente de la estatalidad contemporánea. Si la soberanía es la capacidad
de un Estado de controlar las decisiones finales al interior de un territorio determinado,
entonces se puede decir que los Estados miembros de la UE son soberanos en algunas
decisiones, pero ya no lo son más en otras. Esto significa que la soberanía es desarticu-
lable y reagregable de acuerdo a los diferentes problemas de la política pública. En este
sentido, desde el punto de vista del análisis empírico, no existe ya (admitiendo que haya
existido alguna vez) algo definible como soberanía nacional. La soberanía nacional no es un
atributo integral y unívoco que se manifiesta del mismo modo y con la misma intensidad
en relación con cualquier intervención que requiera la presencia actuante de la autoridad
pública (Krasner, 1999). Asimismo, desde hace tiempo, los Estados miembros de la UE
están enlazados en múltiples redes de coordinación transnacional, como aquella con-
cerniente a la seguridad militar como la Organización del Tratado del Atlántico Norte
(OTAN). Por lo tanto, en particular en la Europa Occidental de la segunda posguerra, la
soberanía nacional parece más un mito que una real capacidad. Este mito se ha corroído
desde su interior, con el crecimiento de la complejidad de los problemas y con la acele-
ración de la interdependencia entre las economías y las culturas; y desde el exterior, con
la institucionalización de las varias colaboraciones transnacionales como por la colabora-
ción supranacional de la UE.
De la integración europea a la governance europea
Estudiada mucho tiempo como un caso de cooperación internacional entre actores

estatales diferentes en una región del mundo específica (Europa Occidental), la UE pue-
de ser analizada como un sistema político en sentido estricto; entendiendo por sistema
político una estructura institucional y reglamentaria capaz de dar lugar con su autoridad
a determinados valores al interior de una determinada comunidad de individuos.En este
orden de ideas, entendemos por valores el resultado de decisiones específicas. De esta
manera, de la búsqueda de las condiciones externas que habían conducido a la formación
de un “régimen europeo de colaboración transnacional o internacional”, nos hemos em-
peñado progresivamente en la búsqueda de las características internas del funcionamiento
de este “régimen europeo de colaboración supranacional”.
279
¿Qué es un sistema político supranacional? Es un sistema que posee algunos impor-

tantes atributos propios de los Estados nacionales, pero que carece de otros, igualmente
importantes (Mény y Knapp, 1998; Sandholtz y Stone Sweet, 1998). Al enfatizar las
transformaciones en curso dentro de los Estados nacionales, la UE ha puesto en evi-
dencia la extrema complejidad de los procesos políticos y decisionales en sociedades
integradas o engarzadas en sistemas múltiples de interdependencia operativa. De aquí, el
recurso a un concepto, el de governance, que indica la existencia de una gobernabilidad de
los problemas públicos no reconducible exclusivamente a las instituciones dotadas de un
poder formal. Tal gobernabilidad implica la interacción entre instituciones formales (na-
cionales, regionales y supranacionales) y actores privados, redes de expertos y grupos de
presión. Governance, entonces, en vez de government; si bien la primera no es una alternativa
a la segunda. En este sentido, las instituciones de gobierno constituyen parte del proceso
de governance, pero que este último no se agote en su seno (Pierre, 2000).
Veamos cuales son las características state like comparables a las de un Estado Nacional
que distinguen a la UE de cualquier otra organización internacional.
En primer lugar, la legislación de la UE es reconocida por los Estados miembros como
superior a la producida por éstos, además de ser directamente aplicable a los individuos y
a las empresas. Una organización internacional es tal, cuando sus decisiones no tienen un
efecto obligatorio sobre sus miembros, en cuanto es el consenso de estos últimos lo que
la hace operativa. Y, sea como fuere, ninguna decisión de una organización internacional
podrá tener efectos sobre los ciudadanos de sus Estados asociados, sino solamente sobre
las respectivas autoridades políticas. La CEJ, con sus sentencias, ha quitado a los Estados
miembros de la UE la discrecionalidad para aceptar o no las decisiones comunitarias en
el ámbito del mercado común. Y, sobre todo, ha vinculado la legislación comunitaria
a los ciudadanos de los Estados miembros, reduciendo el rol de intermediación de los
gobiernos y los parlamentos nacionales. Naturalmente, esto ha ocurrido con el asenso de
los Estados miembros, pero a pesar de ello el resultado ha sido un redimensionamiento
del poder de veto de cada uno. Si un tratado internacional es un pacto entre Estados
soberanos que se comprometen a una mutua cooperación, los tratados que han progre-
sivamente estructurado el sistema político europeo se han convertido en documentos
que regulan las relaciones entre instituciones nacionales y supranacionales, y entre éstas
últimas y los ciudadanos de los Estados miembros.
En segundo lugar, la UE dispone de un parlamento directamente elegido por los ciu-
dadanos de los Estados miembros, que ha llegado a poseer una cantidad cada vez más
significativa de poderes y competencias en el proceso legislativo comunitario. De todas
maneras, es conveniente no confundir el PE con los parlamentos de los Estados miem-
bros. Si estos últimos son, y han sido, la sede tradicional de la voluntad popular, el punto
de llegada de la responsabilidad democrática, el lugar de formalización de cada decisión
que tuviese la forma de ley, no se puede decir lo mismo del PE. No sólo porque la UE
no justifica su propia existencia sostenida por la voluntad popular, sino también porque la
responsabilidad democrática sigue siendo dada a los Estados miembros, y además (sobre
280
todo) porque el PE no tiene el monopolio de las decisiones en forma de ley. Los poderes
legislativos de la UE han sido por largo tiempo monopolizados por las instituciones re-
presentativas de los Estados miembros (Consejo de Ministros de la Unión) que los han
ejercitado por iniciativa de la Comisión, aunque después han llegado a compartirlos con
el PE. Aún con estas limitaciones, es indudable que el PE no es comparable a las asam-
bleas propias de las organizaciones internacionales. Ninguna organización internacional
(de la OTAN a la ONU) dispone de una asamblea electiva elegida directamente por los
ciudadanos electores. Más bien, las asambleas de aquellas organizaciones representan
las autoridades públicas nacionales (los gobiernos y los Estados), y no a sus ciudadanos
electores.
En tercer lugar, la UE se ha convertido en un “régimen de políticas públicas” (Cram,
1997; Fabbrini y Morata, 2002), es decir en una organización encargada de promover
a través del ejercicio de su autoridad un conjunto de medidas y decisiones políticas no
delimitables pero interrelacionadas entre sí. Las organizaciones internacionales se cons-
tituyen sobre la base de un interés común, por parte de los Estados que la constituyen
von un objetivo específico (por ejemplo la seguridad militar en el caso de la OTAN), en el
sentido de promover un ámbito de colaboración e información transnacional en pos de
alcanzar objetivos generales (por ejemplo la paz y la seguridad internacionales, la defensa
de los derechos humanos en el caso de la ONU).
La UE, por el contrario, refleja la existencia de objetivos complementarios entre sus
miembros, y no sólo de ayuda mutua o de reconocimiento recíproco. Precisamente por-
que su propósito es producir una “una unión cada vez más estrecha (an ever closer union),
estos objetivos han crecido en cantidad y en calidad en el último medio siglo. A la política
agrícola común (PAC) y a la política de comercio exterior, iniciadas en los años cincuen-
ta, se han agregado progresivamente una multiplicidad de nuevas políticas.
Hoy, los Estados miembros de la UE tienen en común otras dos políticas compartidas
en el campo económico, la de la competencia y la monetaria, hasta el punto de disponer
de una moneda común (en lo que respecta a 13 de los actuales 27 países miembros). El
gobierno de la moneda única ha sido confiado a una nueva institución comunitaria de
significativa importancia, el Banco Central Europeo (BCE). Asimismo, la UE tiene una
política de cohesión social y territorial, dirigida a reducir las diferencias entre las regiones
del continente, en función de la estabilización el mercado común. Tiene una política para
la pesca, una política mediterránea, una política para la defensa del ambiente, una política
para la inmigración, una política de transporte, una política para promover investigación,
una política para las telecomunicaciones y, aunque limitada, una política social.
Estas políticas, todas colocadas en el primer pilar, son el resultado de procesos deci-
sionales que, a partir de la AUE de 1986, pueden prever el voto de mayoría calificada
al interior del Consejo de la Unión. Después del ataque terrorista a Nueva York del 11
de setiembre de 2001, la UE ha reforzado el tercer pilar de la colaboración referido a los
281
temas de justicia y de seguridad interior, recibiendo también presiones en la dirección de

una política militar común. En estos pilares, y sobre todo aquel de la PESC, sigue en
vigencia el principio de la decisión por unanimidad. La transformación de la UE en un
“régimen de políticas públicas” ha atraído, hacia sus instituciones, un número creciente
de grupos de interés. La existencia de estos grupos ponen de manifiesto que la UE se
ha convertido en un espacio decisional de importancia creciente respecto a los espacios
decisionales nacionales. Es difícil pensar que una organización haya adquirido, o pueda
adquirir, atribuciones tan extensas, y sobre todo, no delimitadas. Precisamente porque las
organizaciones internacionales no implican ninguna cesión de soberanía por parte de sus
miembros, pero parece poco probable que éstos autoricen a aquellas para el ejercicio de
poderes amplios y crecientes, aún cuando participen de las decisiones a ellas referidas.
Governance europea o déficit democrático

Si bien es verdad que la UE es algo más que una organización internacional, es asimis-
mo indudable que es algo menos que una organización estatal. En efecto, las características
fundamentales del Estado nacional no existen en la UE.
En primer lugar, las instituciones europeas no disponen de los poderes y de los recursos
para desarrollar autónomamente su actividad autoritativa. No disponen de un poder
fiscal propio con el cual generar entradas financieras que las autonomicen de los Estados
miembros, es por ello que usan un budget muy limitado (este budget no puede superar el
1,27 por ciento del PBI combinado de los Estados miembros). Tampoco disponen de un
poder de policía propio con el cual monopolizar el ejercicio de la fuerza legal al interior
del territorio comunitario. En términos más generales, estas instituciones (y en particular
la Comisión) no disponen de una burocracia y de un aparato administrativo comparables
al de los Estados miembros. A pesar de las críticas a una presunta hipertrofia burocrática,
las instituciones comunitarias desarrollan sus tareas cada vez más vastas y complejas,
para una comunidad de casi 500 millones de ciudadanos, con la ayuda de pocos miles de
funcionarios administrativos. Se considera que la Comisión emplea 23 mil personas, es
decir, un número de funcionarios inferior al empleado por las municipalidades europeas
de dimensiones medio grandes.
En resumen, la característica decisiva del Estado moderno tal como ha sido delineada
por el sociólogo alemán Max Weber, la existencia de una administración capaz de extraer
recursos fiscales, garantizar la seguridad interna, proteger de amenazas externas y dar con-
tinuidad al poder público, se advierte totalmente ausente en la UE. Naturalmente, no todos
los Estados nacionales demuestran las mismas capacidades administrativas o se encuentran
organizados de acuerdo a las mismas modalidades administrativas. Hay diferencias entre
los Estados centralizados y los Estados no centralizados. Y, al interior de estos últimos,
entre federales “cooperativos” o “competitivos”: se piensa que el federalismo alemán tiene
un aparato administrativo central mucho más limitado de aquel del federalismo estadouni-
. ��
Cfr. Howorth, J. “CESDP after 11 September: from shortterm confusion to longterm cohesion” in EUSA Review, Vol.
15, Nro.1, 2002. p. 1 y ss.
282
dense. Pero de hecho, aún la más limitada administración central de un Estado federal es
mucho mayor -en términos de capacidad y de recursos empleados- que la comunitaria.
En segundo lugar, aunque amplias, las atribuciones de política pública de las institu-
ciones europeas siguen siendo más limitadas de las tradicionalmente propias de los Es-
tados nacionales (Moravcsick, 2001). La UE tiene una competencia limitada o nula en
el campo de las políticas de welfare, de las políticas educacionales, de la política cultural,
de la política de ayuda a la pequeña y media empresa. La UE no ha tenido un impacto
significativo sobre los sistemas legales nacionales o sobre los sistemas de arreglo de los
conflictos civiles. No obstante los pasos adelante realizados, la UE no tiene una política
exterior común correspondiente con su peso económico (si bien no queda duda su in-
fluencia en el nivel macroregional, como en el caso de los Balcanes, cuanto en áreas extra
europeas como el Congo, Costa de Marfil o Afganistán). En otros términos, algunas de
las políticas que condicionan más la vida de los ciudadanos (como las políticas del welfare
o las políticas educativas), siguen manteniéndose en las manos de los Estados miembros.
Así, algunas de las políticas que más caracterizan la estatalidad de un determinado siste-
ma político (como la política exterior) siguen manteniéndose en las manos de los Estados
miembros, a través del control de los organismos intergubernamentales del segundo
pilar. O también como la política militar en las manos de organismos internacionales
como la OTAN.
Además, la coordinación del policy making europeo muestra pocas similitudes con la
de los Estados nacionales. La ausencia de una clara distribución constitucional de las
atribuciones entre la varias instituciones comunitarias ha implicado una superposición y
confusión de roles, dando como resultado la ineficiencia de las políticas y la difícil impu-
tación de responsabilidad. También aquí, naturalmente, es conveniente recordar que no
todos los Estados nacionales están dotados de mecanismos de coordinación de las políti-
cas públicas eficientes y transparentes. Si los Estados centralizados (como el francés) han
sido capaces de garantizar la eficiencia, no siempre han promovido la transparencia. Y si
los Estados no centralizados (como el estadounidense) han favorecido la transparencia
no siempre han llegado a garantizar la eficiencia. Es un hecho, de cualquier forma, que la
UE es difícilmente asimilable al menos centralizado de los Estados no centralizados.
En tercer lugar, las instituciones europeas no poseen la legitimidad propia de los Estados
nacionales que se han vuelto democráticos. Estas instituciones se encuentran caracteri-
zadas de aquello que comúnmente se define como déficit democrático. Al interior de la UE
no existe un forum, elegido por el pueblo, que sintetice una exigencia común de debate
público. El crecimiento de poder del PE, al cual se le ha reconocido la capacidad de en-
mendar o bloquear las leyes propuestas por el Consejo de Ministros de la Unión, se ha
manifestado más en las comisiones internas que en la asamblea. Aunque en proceso de
institucionalización, no existe aún hoy día un sólido sistema de partidos europeo. A tal
punto que las elecciones para el PE parecen ser influenciadas más por los humores de
la política nacional que de las exigencias de la política europea. Hasta ahora (pero hay
señales que la situación está cambiando) los problemas europeos han tenido un carácter
283
más técnico que político, más de perfil bajo que de perfil alto. Además, la separación de
poderes al interior de la UE hace que sea improbable la identificación de un “gobierno
europeo”, haciendo así difícil a las instituciones el rendir cuentas de su actuación a los
ciudadanos.
De hecho, en la UE no hay un “gobierno” pero sí hay instituciones separadas que
participan de un proceso de gobierno. La Comisión no es una institución electiva, en
cuanto sus miembros son seleccionados por los gobiernos de los Estados miembros. El
Consejo de Ministros de la Unión está constituido por 27 gobiernos, cada uno de los
cuales puede hallarse en minoría sobre una determinada cuestión. El PE codetermina
las decisiones en cuestión, sobre la base de fracturas internas que son al mismo tiempo,
nacionales y políticas, pero no tiene en absoluto la última palabra sobre el asunto. Ade-
más, los procesos decisionales internos de las instituciones europeas, se presentan parti-
cularmente complejos y frecuentemente impredecibles, y por lo tanto poco comprensibles
para los outsiders. El Consejo de la Unión puede adoptar veinticinco tipos diferentes de
procedimientos legislativos, falta una clara jerarquía en los textos que permita distinguir
entre la legislación primaria y secundaria, siete diferentes procedimientos de elaboración
legislativa son utilizados por la Comisión, es decir, por sus comités organizativos en un
verdadero sistema llamado “comitatología”. Por otra parte, la UE no tiene ningún rol
(salvo en el campo de las políticas sobre la competencia), en la implementación de estas
decisiones legislativas.
En resumen, ¿quién es el responsable de lo que se hace en la UE? Es indudable que los Esta-
dos nacionales se han hecho desde hace tiempo esta pregunta. Y, seguramente, el Estado
nacional devenido democrático, asumiendo una forma parlamentaria, se ha caracterizado
por conjugar la participación de los ciudadanos en la selección de quienes detentan el
poder de decisión con el periódico ajuste de cuentas electoral de los últimos respecto
a los primeros. En resumen, en los Estados miembros de la UE, la fórmula usada para
hacer posible tal conjugación ha sido aquella de la parlamentarización del Estado nacional.
Esta fórmula no es practicable al interior de la UE. Ciertamente, después de Amsterdam,
el PE ha obtenido el reconocimiento de un cierto poder de “confianza” con respecto al
Presidente de la Comisión (Dchousse, 1998), a su vez escogido por los gobiernos nacio-
nales de los Estados miembros. Y ha adquirido también un poder de “desconfianza”, si
bien es verdad que ha sido la crítica parlamentaria a los comportamientos condenables
de algunos miembros de su Comisión la que ha empujado al Presidente Jacques Santer a
presentar la renuncia de toda la Comisión en 1999. Sin embargo a pesar de esta adquisi-
ción de poder, el PE no puede caracterizar la dirección parlamentaria de la UE.
La fórmula parlamentaria no es idónea, de hecho, para organizar el proceso decisional
de una unión de Estados de dimensiones fuertemente desiguales. Uniones de Estados,
basadas sobre la asimetría de los componentes constitutivos, no pueden funcionar según
una lógica de formación de las mayorías como sucede en los Estados nacionales indivi-
dualmente considerados. La formación de una (permanente) mayoría es una amenaza a
la estabilidad de la democracia compositiva. Para estas democracias el déficit democrático
284
es irresoluble. Basta ver la experiencia de los Estados Unidos, el caso más desarrollado
de democracia compositiva, para entender cómo la fórmula de la separación múltiple de
poderes (que no tiene nada en común con aquella de los Estados nacionales europeos)
ha sido pensada justamente para obstaculizar la formación de una tiranía de la mayoría
(aunque si bien no ha impedido que se formasen diversas tiranías de las minorías).
La UE como sistema político sin centro y sin pueblo
La ausencia de algunos de los atributos típicos de los Estados nacionales, no importa

cómo se la interprete, sirve para caracterizar la UE en términos de gran diferencia respec-
to a los Estados que la constituyen. El Estado-Nación europeo es el resultado de un pro-
ceso de institucionalización centralizada de la autoridad pública que ha durado muchos
siglos. Se puede decir que los primeros state builders (como Francia, Inglaterra y España)
iniciaron este proceso desde el siglo XVII, definiendo un modelo o pattern de construcción
que ha sido después imitado por los -o impuesto a los- siguientes state builders. En este mo-
delo, la determinación de una autoridad central, sostenida por un aparato administrativo
(en Francia y en España) o de instituciones representativas (en Inglaterra) ha constituido
la condición necesaria para el proceso de state building. Incluso los países que han llegado
tarde a la formación de un Estado-Nación, (como es el caso de Alemania e Italia en la
segunda mitad del siglo XIX) han creado este último en base a criterios similares: ha sido
el aparato administrativo y representativo de los prusianos y de los piamonteses el que
ha permitido dar inicio al proceso de conquista y consolidación territorial que luego ha
culminado con el Estado nacional. La experiencia de la UE es diametralmente opuesta
sea a la primera que a la segunda experiencia de state building europeo.
La UE no nace de un centro, su expansión no ha sido sostenida por un aparato adminis-
trativo. Por lo más, la UE ha podido institucionalizarse como democracia compositiva en
cuanto ha confiado a una potencia extranjera como los Estados Unidos la tarea de garan-
tizar la seguridad en el continente a través de la OTAN. Así, la UE ha sido consumidora, más
que productora de seguridad militar. Lo que ha seguramente favorecido su consolidación
institucional como sucedió en los Estados Unidos a lo largo del siglo XIX cuando la segu-
ridad militar de la nueva democracia compositiva era asegurada por la Marina Británica.
Tal “nacimiento sin centro” ha tenido una interesante aplicación ulterior. En efecto, si
los otros Estados nacionales europeos se han inmediatamente caracterizado por su capa-
cidad de controlar un territorio preciso, no se puede decir lo mismo de la UE. No pueden
existir dudas sobre el hecho que los Estados-Nación se han establecido territorialmente.
Ha sido su capacidad de controlar un territorio preciso, entre los siglos XIV y XVII,
lo que ha permitido al Estado vencer a sus “rivales”, las Ligas y las Ciudades Estado
(Spruyt, 1994). Con la formación del Estado territorial se ha llegado a constituir una
coincidencia entre autoridad legal y capacidad funcional del poder público (Caporaso,
1996). El Estado, ha hecho coincidir la “ley” con la “fuerza”, la autoridad formal con la
285
capacidad sustancial, a tal punto que ningún individuo, grupo o área regional, situados
en la “jurisdicción” estatal podrán sustraerse a su dominio. También en este caso, la UE
se diferencia claramente. Legalidad y funcionalidad no coinciden a su interior. El territo-
rio no caracteriza, por si mismo, ni la legalidad ni la funcionalidad de la UE.
No todos los países de la UE han suscrito el Acuerdo de Schengen del 1991 que
elimina los controles en las fronteras en lo que se refiere al desplazamiento de personas
y de mercancías; por lo tanto, la legalidad no es interpretada en modo homogéneo en
el territorio comunitario. Así, no todos los países de la UE han adoptado la moneda co-
munitaria, el euro, de manera que la función monetaria no es manejada uniformemente
en el territorio de la UE. Al respecto, algunos estudiosos han hablado, al respecto, de
un sistema de “jurisdicciones superpuestas y diferenciadas”, mucho más parecido a los
sistemas medievales que a los de “jurisdicción unitaria y uniforme” que desarrollaron con
la victoria de los Estados nacionales (Marks, 1997). Se trata de una referencia sugestiva,
pero que puede confundir, al hacernos pensar que la UE representa un caso de desarrollo
político atrasado, y no un tipo de desarrollo político diferente respecto a aquél que ha
caracterizado a los países europeos.
Para finalizar, se podría sostener que la UE difiere de los Estados-Nación por el hecho
de no ser expresión de un “pueblo” homogéneo que justifica su existencia. Pero, viéndolo
bien, la situación no es esta. Ex post se considera implícita una coincidencia entre Estado y
Nación que no es tal y que históricamente no ha existido. Sabemos lo que es el Estado,
mucho menos de lo que sabemos qué es la Nación. Se ha argumentado acertadamente
que ésta es un sentimiento de pertenencia a una cultura, a una tradición, a una lengua;
en resumen, una experiencia (Gellner, 1997). Pero este sentimiento de pertenencia no ha
existido como tal en la historia más bien es el resultado de una construcción promovida
por élites políticas y culturales con el objetivo de consolidar o de realizar determinados
proyectos institucionales (Smith, 2000).
Una construcción similar a la que ha dado vida al Estado y que inevitablemente se ha
entrelazado con esta última. A tal punto que, si la segunda ha sido definida state building, la
primera ha sido definida nation building. Tal construcción ha seguido derroteros diferentes
y, por lo tanto, ha asumido características culturales diferenciadas en función de la parti-
cular secuencia de formación del Estado territorial experimentó en los diferentes países
europeos. Si en los primeros state builders como Francia, Inglaterra y España, el Estado
antecedió a la Nación, lo contrario ha sucedido en los últimos state builders -en particular
en el caso de Alemania- (Smith, 1995).
En los primeros, la Nación es una creación del Estado, en base a ciertas condiciones
favorables. Es el resultado de una acción de homogeneización forzosa de la identidad
-incluso religiosa-, y de las lenguas -regionales y locales- al interior del Estado territo-
rial, en función de la identidad dominante al centro o promovida por el centro. Aún en
Francia existe un control estatal sobre los nombres de los neonatos, para garantizar la
“francesidad” de la población. A pesar de ello, en Francia, en Inglaterra -que después se
ha convertido en el Reino Unido- y sobre todo en España, han sobrevivido identidades
286
locales y regionales diferentes, y hasta incluso verdaderas “naciones culturales” (como

Escocia o Cataluña). Por este motivo, es mejor hablar de Estado-Nación, en vez de Estado
nacional, precisamente porque, y como regla general, la Nación ha seguido conviviendo
con una pluralidad de nacionalidades.
Muy diferente ha sido la experiencia de Alemania, que sin el Estado territorial, con
individuos sometidos a las múltiples jurisdicciones del Sacro Imperio Romano, las éli-
tes políticas y culturales han llegado a enfatizar los aspectos ligados a la lengua y a las
tradiciones de los “pueblos germánicos”, más que los relacionados con la vida cívica en
un determinado territorio. De este modo, el vínculo de sangre ha ocupado el sitio del
vínculo jurídico como condición de pertenencia, y ha influenciado, como consecuencia,
la historia ulterior de la Alemania unida, alimentando su obsesión por la pureza racial
y su dificultad para acceder a la ciudadanía multicultural (Brubaker, 1997). Pensemos
que sólo en el 1999, y después de una larga presión de las instituciones comunitarias, el
parlamento alemán ha aprobado una ley que amplía los requisitos para conseguir una
ciudadanía nacional.
De ahí que considerar (como lo hace el ex juez constitucional alemán Grimm) la
existencia de una comunidad lingüística o cultural homogénea como el prerrequisito de
la moderna estatalidad y de su desarrollo democrático, constituye una generalización
inapropiada de una experiencia específica. Así ha sido en algunos países europeos, pero
no en otros todos, que han mostrado un desarrollo político exactamente opuesto. Esta
generalización parece ignorar completamente el desarrollo político de otras grandes de-
mocracias no europeas. En particular la de los Estados Unidos, que no es asimilable a
ninguno de los modelos europeos (Fabbrini, 2007).
Los Estados Unidos han crecido por más de un siglo sin un centro, y su desarrollo
democrático no ha sido motivado por la existencia de una Nación identificable sobre la
base de ciertos valores comunes fundamentales. Más allá de la lengua común, los Estados
del Norte y aquellos del Sur han tenido muy poco en común en el nivel de identidad,
al menos desde la Guerra de Independencia de los años setenta del siglo XVIII hasta la
Guerra Civil de los años sesenta del siglo XIX. Para no hablar de las diferentes nacio-
nalidades que, en oleadas migratorias siempre más considerables en el curso del siglo
XIX, se han volcado sobre el nuevo continente. Aquí, más bien, ha sido la democracia,
la Constitución del 1787, la que ha creado una Nación y por tanto a distancia de más de
un siglo, una estructura administrativa definible como Estado (Toinet, 1988). ¿Por qué
entonces la UE debería seguir el camino alemán?
Conclusiones
Si se consideran en conjunto los aspectos state like y no-state like de la UE, sólo ahora
es posible afirmar que ésta se diferencia notablemente de los países que la componen.
La UE no es una reproducción agrandada de un Estado nacional europeo pero tampoco
287
es una simple organización de cooperación internacional. En manera no gradual y no

siempre por medio de la revisión de los Tratados, en Europa se ha llevado a cabo un
experimento inédito de supranacionalización del poder, en particular en los campos relacionados a
la formación y a la regulación del funcionamiento del mercado. Tal proceso de suprana-
cionalización ha sido el resultado de una doble y virtuosa presión.
En primer lugar, este ha sido apoyado por el impulso hacia la formación de un mer-
cado común que ha acrecentado notablemente los beneficios materiales para todos los
países europeos. Desde este punto de vista, la integración económica europea se ha an-
ticipado al proceso de globalización y luego, con la eclosión de este proceso, ha podido
regular sus efectos de impredecibilidad y de incertidumbre.
En segundo lugar, este proceso ha sido apoyado por las principales élites políticas y
culturales europeas, guiadas por una concepción política de integración regional basada
en el acuerdo, la negociación y la búsqueda de una solución pacífica de los conflictos.
De todas maneras, no se debe olvidar que la UE nace de una exigencia por superar la
tradicional lógica del equilibrio de poder sobre el que se había buscado basar la paz en el
continente europeo; sin el recuerdo de las dos guerras mundiales, esas élites no habrían
tenido la fuerza necesaria para encontrar el modo de hacer cooperar a los Estados por
largo tiempo hostiles. Desde este punto de vista, la UE es un ejemplo extraordinariamen-
te positivo de los grandes objetivos que pueden alcanzar las élites con cohesión interna y
conciencia de sus actos.
La UE, en efecto, ha sido un largo experimento deseado principalmente por las élites. Ha
sido una combinación de factores económicos, políticos, culturales e históricos la que ha
llevado a la institucionalización de la UE. ¿Este experimento de integración regional es
reproducible al exterior de Europa? ¿La experiencia de la UE es útil para otros países
del mundo deseosos de encaminarse por vía de la integración regional en una época de
globalización?
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289
Capítulo XIII
Regionalismo en Asia Pacífico: la Asociación de Naciones del Su-

deste de Asia
Sergio M. Cesarin
Introducción
El auge del nuevo regionalismo económico durante la década del noventa fue pro-
ducto del fin del sistema bipolar, el inicio de un sostenido ciclo crecimiento de la econo-
mía mundial centrado en la recuperación económica estadounidense, el surgimiento de
nuevos mercados en los países antes bajo control soviético, la apertura económica lati-
noamericana y, fundamentalmente, la consolidación de la senda de expansión económica
en Asia y el Pacífico (AP). La configuración de un nuevo escenario mundial político y
económico producto de la globalización, moderó las tensiones interestatales proveyendo
un menú de oportunidades para la creación de regímenes (bilaterales, multilaterales e
interregionales) sobre la base de intereses comunes y aspiraciones de crecimiento com-
partido. Dinámicas sobre cooperación, negociación, concertación y consenso, que los
países asiáticos interpretaron como favorables para el despliegue de potencialidades antes
condicionadas por el entorno global de confrontación entre las superpotencias.
El mapa económico mundial post guerra fría destacó tres tendencias particular-
mente relevantes para los países en desarrollo (PED): i) aumento de la incertidumbre
proveniente del frente multilateral como consecuencia de fallidas negociaciones sobre
liberalización comercial en el seno del Acuerdo General de Tarifas y Aranceles (GATT)
y luego la Organización Mundial de Comercio (OMC) que relegaron las aspiraciones
para el mundo en desarrollo sobre caída de barreras al comercio agrícola y eliminación
de subsidios, en particular por parte de los Estados Unidos, la Unión Europea (UE) y
Japón, ii) la consolidación de espacios económicos integrados sobre determinantes te-
rritoriales (fronteras comunes) e institucionalmente evolucionados, cuyo paradigma fue
—es— la UE y, iii) el auge de las iniciativas de cooperación e integración económica con
el fin de ajustar las estrategias nacionales de producción a las exigencias del paradigma
competitivo impuesto por al globalización en sus tres vectores: comercio, finanzas e
intercambio científico–tecnológico. En este contexto, el “regionalismo económico” asu-
mió una doble función, como opción preferente para las economías en desarrollo ante
las manifestaciones de proteccionismo hostil emergentes en el plano multilateral e ins-
. Entendido como el proceso de negociación mediante el cual se otorgan preferencias comerciales con el objeto de formar
un espacio económico integrado por dos o más economías. Ver al respecto: Robert Z. Lawrence, Regionalism, multilateralism
and Deeper Integration, Washington DC, The Brooking Institution, 1996, y Edward Mansfield and Helen Milner, eds, The
Political Economy of Regionalism, New York, Columbia University Press, 1997.
291
trumento estratégico para una activa inserción en las corrientes mundiales de comercio,
inversiones y captación de nuevas tecnologías aplicadas a la producción.
Procesos de integración como la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (en
adelante ASEAN) constituyen respuestas específicas a estas tendencias. En sus objetivos
fundacionales y posterior praxis de negociación, el proyecto ASEAN reflejó una voluntad
colectiva impulsada por la necesidad de ampliar los intercambios económicos intrazona,
afianzar prácticas comunes de negociación en el Sudeste de Asia (SEA), implementar
políticas pro exportación de manufacturas industriales y servicios, generar mercados inte-
grados atractivos para la radicación de inversión externa directa(IED), alentar el aumen-
to de competitividad mediante la captación de tecnologías aplicadas a la innovación, y
avanzar en el diseño de instituciones comunes que consolidaran prácticas sobre solución
de conflictos y aportaran certidumbre en el marco de procesos de construcción de con-
fianza entre otrora países enemigos.
En tal sentido, analizar la ASEAN como un exitoso caso de ejercicio de negociación
multilateral en Asia, integración económica y concertación política subregional, implica
destacar el contexto en el cual surge, su evolución y actual situación. A los fines del
presente trabajo, economías o Estados parte tienen la misma significación conceptual; la
periodización adoptada para analizar la evolución de ASEAN resulta de asumir como
relevantes variables tales como cambio político, evolución económica, nuevos actores,
contexto global y regional.
1. Contexto histórico cultural y la experiencia latinoamericana
Las prácticas de negociación y construcción de consenso en Asia y ALC difieren por

particularidades geográficas, estructura diferenciada de intereses norte–sur, aspectos cultu-
rales, diversidad de regímenes políticos y perspectivas históricas —en ocasiones irreconcilia-
bles— aplicadas a la definición de estrategias externas de inserción en el sistema político y
económico mundial. En la experiencia latinoamericana suelen destacarse como factores de
inducción de consensos, la tradición jurídico–institucional aplicada a la solución pacífica de
controversias, ventajas derivadas de fronteras comunes y similar patrón cultural de origen (la
península ibérica). El “disciplinamiento” de los actores al juego diseñado por Estados Unidos
como hegemón hemisférico, también debe contarse entre los factores determinantes de redu-
cidos niveles de conflictividad interestatal latinoamericana y aporte a la formación de ideas y
consensos políticos sobre integración latinoamericana frente a poderes dominantes.
A lo largo del siglo XX, el temprano diseño de organizaciones intergubernamenta-
les hemisféricas (respecto a los países asiáticos), demostró la propensión cooperativa de
. La ASEAN comprende las economías de Malasia, Indonesia, Tailandia, Filipinas, Brunei, Singapur, Myanmar, Laos,
Camboya y Vietnam; se hará referencia a la ASEAN 6 en el desarrollo de los puntos concernientes a la dinámica de am-
pliación durante los noventa para diferenciarlo del actual esquema ASEAN 10.
. Cabe recordar, por ejemplo, que la Guerra de Vietnam finalizó en 1975, Camboya vivió bajo el genocida régimen de Pol
PoT entre 1978 y 1979, y China y Vietnam se enfrentaron en un conflicto armado fronterizo en febrero de 1978; asimismo,
ambos países mantenían una sorda puja por mantener bajo su directa influencia a Laos y Camboya.
292
Capítulo XIII: Regionalismo en Asia Pacífico: la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia
los Estados latinoamericanos fundidos en una tradición kantiana de las ideas políticas,
superadora incluso de contrastantes visiones entre gobiernos democráticos y regímenes
militares. La imagen de países con amplia dotación de recursos, un modelo de desarro-
llo basado en la industrialización sustitutiva de importaciones, la presencia de empresas
multinacionales (EMNs), la aceptación —bajo el principio de convergencia— de la opción
regional de integración legitimada por el discurso académico y la negociación técnica,
completan el cuadro de variables históricas que explican el por qué ALC optó por asumir
el regionalismo y la integración como instrumentos para potenciar su reinserción econó-
mica internacional.
En lo operacional, la herencia generada por diversas iniciativas de integración, tam-
bién debe ser considerada. Experiencias como la Asociación Latinoamericana de Li-
bre Comercio (ALALC) y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI),
aportaron una sólida red de contactos político-diplomáticos, fórmulas de negociación
regionalmente difundidas, vínculos entre planificadores de políticas, ejercicios de re-
lacionamiento de mercado entre poblaciones fronterizas y una dinámica de comercio
intraindustrial generada por firmas nacionales y empresas trasnacionales (ETN). An-
tecedentes sobre cooperación en el uso compartido de recursos naturales en el Cono
Sur (Cuenca del Plata) entre la Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil extendidos a
transporte, infraestructura, desarrollo de capacidad eléctrica (integración energética) y
obras públicas binacionales, forman parte de una malla de acuerdos sobre los cuales se
sostendría la ingeniería de los procesos latinoamericanos de integración. La conceptua-
lización y orientación teórica de la integración fue reforzada por el aporte de organi-
zaciones multilaterales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) generadora de una “visión latinoamericana” sobre el desarrollo económico
que afianzó el surgimiento de una plataforma común de ideas sobre procesos e instru-
mentos que deberían ser aplicados en pos de la integración regional.
A diferencia de Asia, en ALC la variable democrática ha sido —y es— relevante. La
correlación entre régimen político (democrácias) y disposición negociadora indujo com-
promisos profundos entre los Estados que, bajo la lógica de la competencia geoestratégi-
ca, no podían ser asumidos en Asia. Caben destacar como ejemplo de lo enunciado, los
procesos de restauración democrática que allanaron el camino a soluciones negociadas
entre rivales históricos como Argentina y Brasil dejando atrás un período signado por la
tensión geopolítica en el Cono Sur. Proceso que en su evolución dio luego formal origen
por el Tratado de Asunción (1991), al Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
Las condiciones y resultados sobre las cuales se funda el regionalismo y los proyectos
de integración económica en Asia divergen en gran medida de los observados en ALC.
Priman los determinantes económicos por sobre los políticos. La casi inexistente malla
de instituciones comunes, heterogeneidad geográfica, étnica, cultural, intervención de ac-
tores extraregionales, el distanciamiento político entre los principales actores (China, Ja-
. Ver al respecto: Open regionalism in Asia Pacific and Latin America, Mikio Kuwayama, International Trade and De-
velopment Division, International Trade Unit, CEPAL, Serie Comercio Internacional, Santiago, Chile, December 1999,
pp 22 a 24.
293
pón) asentado sobre disímiles perspectivas históricas, conflictos geoestratégicos no resueltos

(China-Taiwán, división de la Península de Corea) y divergentes intereses regionales norte
y sur, impusieron restricciones estructurales para la formación de consensos regionales y
subregionales en Asia hasta fines del pasado siglo. No obstante, y a pesar del escenario de
restricciones, aunados por comunes percepciones respecto de su ubicación en el sistema
internacional como países no alineados y economías en desarrollo, algunos países asiáticos
asumieron iniciativas encaminadas a construir acuerdos de alcance regional.
Fue así como la Declaración de Bangkok (8 de agosto de 1967) firmada por cinco
miembros fundadores: Malasia, Tailandia, Filipinas, Indonesia y Singapur, dio origen
a la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (ASEAN) embrión del multilatera-
lismo asiático que hoy prtedomina como ejercicio aplicado a la concertación política
y negociación económica. En su articulado, la Declaración especifica objetivos a ser
alcanzados tales como: i) acelerar el crecimiento económico, progreso social y el
desarrollo cultural de la región, y ii) promover la paz y estabilidad regionales sobre
la base del respeto a principios de justicia, cumplimiento de la ley en las relaciones
entre países, y adhesión a la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, conflictos
interestatales en Vietnam, la Península de Corea, tensiones internas en China y su
extensión hacia el Sudeste de Asia, dificultaron la acción regional concertada hasta
inicios de la década del ochenta cuando la distensión interna en China y la mode-
ración del conflicto este-oeste entre Estados Unidos y la URSS abrió un menú de
opciones para el diálogo multilateral antes acallado por el bilateralismo competitivo
de los actores en pugna.
Si bien las restricciones para la construcción del regioalismo en Asia y la búsqueda
de objetivos sobre integración provenían básicamente del campo político, eran com-
pensadas por fortalezas en el campo económico. Si en ALC la integración fue asumida
como una construcción “desde arriba” (Gobiernos–actores sociales), en Asia reflejaría
la articulación de intereses “desde abajo” (actores sociales–gobiernos). A diferencia de
la experiencia latinoamericana, en Asia la adhesión a iniciativas comunes sobre concer-
tación política y cooperación económica no prosperaría mediante la firma de tratados
o acuerdos que definían taxativamente deberes y derechos por parte de los Estados,
sino que surgiría como consecuencia de objetivas condiciones de mercado, intensidad
del comercio intraindustrial, adhesión del sector empresario como actor clave y la
aceptación por parte de las élites políticas de la empírica situación de creciente interde-
pendencia económica.
En este marco, convergen factores tales como el resurgimiento japonés que mediante
inversiones bajo el “patrón de gansos voladores” explica el germen del proceso de indus-
tralización en el SEA, junto con la tenue apertura económica de China, la consolidación
del proceso industrial en Corea del Sur y el afianzamiento de competitivas economías
industrializadas y tecnológicamente avanzadas en Asia como Hong Kong, Singapur y
Taiwán. La libertad económica mostraba que podía dar por resultado crecimiento y de-
sarrollo compartido si las barreras políticas eran degradadas; así lo entendieron líderes
294
asiáticos como el ex Premier de Singapur Lee Kuan Yew, Deng Xiaoping en China y
Mahatir Bin Mohamad en Malasia.
Factores asociados como la distensión en el escenario subregional y la percepción
compartida sobre los beneficios de la acción colectiva, completarían el cuadro de varia-
bles determinantes para entender las bases del compromiso negociador asiático y la de-
finición de instancias, organizaciones e instituciones regionales de concertación política
e integración económica. Dada la trágica historia de conflicto político y los no acallados
rencores entre China, Japón, Corea, Vietnam, Malasia y Singapur, el abordaje de la
integración como proyecto y las metodologías de negociación impusieron aproxima-
ciones flexibles y fórmulas de coordinación con mínimo diseño institucional por sobre
compromisos rígidos con el fin de resguardar atributos de soberanía y autonomía ce-
losamente custodiados por los gobiernos de la región. De esta forma, progresivamente
durante la década del ochenta en Asia pierden entidad los determinantes ideológicos y
geopolíticos beneficiando a la ASEAN que recupera entidad enfocada hacia la liberali-
zación y apertura económica.
El contexto externo fue crucial también; los magros resultados de la Ronda Uruguay
del GATT para las economías en desarrollo, la consolidación del proyecto integracio-
nista europeo, el Tratado de Libre Comercio del Norte de América (NAFTA, por sus
siglas en inglés) y el proyecto de Area de Libre Comercio para las Américas (ALCA)
propuesto por Estados Unidos para el hemisferio americano, fueron asumidos como
insumos de contexto que reforzaron argumentos de gobierno y empresarios proclives
a utilizar el regionalismo y la integración regional como estrategias para enfrentar nue-
vos desafíos competitivos.
Finalmente, la opción preferida por el desarrollo compartido, consolidadas prácticas
de negocios por parte de redes étnicas de comercio y un dinámico sector empresarial an-
tes que definiciones políticas o imperativos gubernamentales, definen aún hoy los rasgos
específicos del modelo asiático de cooperación e integración frente al latinoamericano.
2. Evolución de la ASEAN
En la década del ochenta, la ASEAN 6, consolidó su interdependencia económica gra-

cias al auge del comercio intraindustrial sobre la base de un Japón potencia económica
rectora en Asia. El “derrame” del desarrollo japonés volcado hacia el SEA y China, se pro-
dujo mediante procesos de relocalización industrial (hollowing out), expansión del comercio,
aporte tecnológico, financiamiento para el desarrollo de infraestructura y ayuda oficial para
el desarrollo (ODA). La proyección del poder económico japonés, la apolítica de apertura y
reformas implementadas por China y la participación de economías maduras como Corea
del Sur, Singapur y Taiwán (junto a Hong Kong, NIE´s por sus siglas en inglés) convergen
en esta etapa y consolidan la ASEAN como espacio económicamente interdependiente.
. Compuesta por Malasia, Indonesia, Filipinas, Singapur, Tailandia y Brunei (ingresó a la Asociación en 1984).
295
Los noventa proveen nuevas condiciones gracias al fin de la guerra fría y el proceso
de globalización, entendidas como una oportunidad para el crecimiento y desarrollo de
la subregión. La apertura de nuevos sectores atractivos para la radicación de IED, la
acelerada apertura de la economía china en busca de su acceso a la organización Mundial
de Comercio (OMC), la participación en redes de cooperación transpacíficas, el estable-
cimiento de mecanismos de diálogo con actores extrazona, la incorporación de nuevos
miembros y la definición del proyecto de Area de Libre Comercio (AFTA), describen el
escenario de integración en el seno de la ASEAN en los noventa.
El crecimiento económico, las mejoras en las condiciones generales de consumo y
bienestar reafirmaron en las dirigencias políticas, empresarias y sociales nacionales, lo
acertado de una “opción regional” de cooperación e integración proyectando su influen-
cia hacia otros países. La favorable derivación cuantitativa producto del crecimiento del
comercio intrazona, la difusión de prácticas empresarias hacia firmas pequeñas y media-
nas (PyME´s), la internacionalización de sectores empresarios tradicionalmente adeptos
a protegidos mercados internos, la intensidad de los intercambios culturales y la rear-
ticulación de espacios fronterizos antes considerados periferias de tensión mediante la
flexibilización de procedimientos aduaneros y migratorios, profundizó la percepción de
la integración como un proceso de construcción social en el SEA.
Los foros de cooperación y concertación de la Cuenca del Pacífico y transpacíficos
tornaron más complejo la formación de consensos, pero al mismo tiempo reforzaron la
idea de una “vía asiática” hacia el regionalismo. Ejemplo fue la creación del foro intergu-
bernamental Asia Pacific Economic Council (APEC, 1989). La obtención de preferencias
comerciales multilaterales, regionales, y subregionales generó una malla de concesio-
nes cruzadas (plato de tallarines)que retroalimentó los procesos de apertura económica
(Saavedra Rivano, Neantro, 2004). Hasta fines de la década, enfoques pro mercado sobre
determinantes burocráticos regulan los intercambios económicos externos y erosionan
residuales posiciones proteccionistas; las altas tasas de crecimiento obtenidas gracias al
auge del consumo doméstico y la expansión exportadora (Ver Anexo) facilitan nuevas
concesiones intra ASEAN. Los gobiernos, con el apoyo de sectores empresarios y burgue-
sías nacionales, coaligan voluntades para crear mayor actividad económica intrazona.
La vitalidad económica y la maduración del proceso subregional queda en evidencia
en la Cumbre de Bogor (1993) cuando la ASEAN 6 define un horizonte temporal para la
formación de un Area de Libre Comercio (AFTA) en 2008, considerada el instrumento
válido para incrementar la competitividad internacional de las economías parte. El pro-
yecto AFTA supone concesiones unilaterales sobre rebajas arancelarias (TB), eliminación
de barreras no arancelarias (NTB), mejoras en los niveles de transparencia económica,
armonización de prácticas comerciales (aduanas, fiscales) sobre “facilitación del comer-
cio”, y standarización de normas a fin de ajustar la captación de IED a incentivos compa-
tibles con el desarrollo armónico entre las partes. El diseño de instrumentos sobre política
comercial e industrial priorizó aumentos de competitividad en el sector manufacturero,
en tanto los productos agrícolas fueron incluidos en un amplio menú de excepciones.
296
La influencia ejercida por el dinamismo de la ASEAN 6 atrae nuevos socios al acuer-

do. Como resultado, desde mediados de los noventa amplía el número de miembros
mediante la incorporación de Vietnam (1995), Laos(1997), Camboya (1999) y Myanmar
(1997). En búsqueda de moderar el enfoque eminentemente económico del proyecto, la
agenda intra ASEAN incorpora temas sobre seguridad cooperativa, medio ambiente,
cooperación técnica, desarrollo de autopistas de información y establecimiento de redes
universitarias. La emergencia de China como poder regional, los incidentes militares
entre Vietnam, Filipinas y China por reclamos de soberanía en el Mar del Sur, pusieron
en evidencia la necesidad de crear un mecanismo regional de cooperación en materia de
seguridad. Así surgió el Asean Regional Forum (ARF, 1994) como ámbito para elaborar
medidas de construcción de confianza (Scalapino, Robert, 2004)
Una red de acuerdos complementarios como el Tratado de Amistad y Cooperación
en el Sudeste de Asia, la Declaración del Sudeste de Asia como Zona Libre de Armas Nu-
cleares (SEANFWZ), y el Acuerdo para la Cooperación sobre problemas Transnaciona-
les, expresaban similares preocupaciones entre los miembros. Otros acuerdos tendientes
a reducir la tensión en la Península de Corea y la elaboración de un código de conducta
aplicable al Mar del Sur de China ante conflictos y disputas de soberanía por islas e islo-
tes (Nansha, Spratley), denotaban las aspiraciones colectivas por preservar la estabilidad
en el SEA, imprescindible para alentar el crecimiento económico.
Sin embargo, hacia fines de los noventa la caída de expectativas gubernamentales,
empresarias y sociales, fue directa consecuencia de la crisis económica que afectó la via-
bilidad de los proyectos de integración y maximizó desacuerdos antes que consensos.
Su resultado, el resurgimiento de posiciones políticas defensivas en los Estados parte, el
ascenso de sectores críticos filo nacionalistas que pugnaban por recuperar espacios de
poder y reflotar viejas tensiones de raíz geopolítica.
La crisis impuso un replanteo sobre las carencias políticas de la ASEAN y su capa-
cidad para imponer decisiones sin violentar la autonomía de las partes a medida que la
contradicción entre temas relativos a integración profunda y el principio de no-interfe-
rencia, se hacía más evidente. (Bisley, 2003). Los “juegos de coordinación” flexible (Kha-
ler, Miles, 2000) demostraron ser inconsistentes con las realidades nacionales. El nuevo
escenario produjo cambios de enfoque sobre la óptima estrategia de integración a seguir
por parte de economías líderes como Singapur que, al verse indirectamente afectadas en
su posición macroeconómica y credibilidad internacional, optaron por asumir iniciativas
unilaterales de negociación (free riding) de acuerdos de libre comercio (TLC) con econo-
mías extrazona que afectaron la solidaridad regional y abrieron una brecha de confianza
entre las partes.
El reacomodamiento de actores políticos, intereses corporativos y sociales proclives
a la adopción de estrategias proteccionistas con el fin de evitar el “contagio” de las eco-
nomías en crisis o retardar los compromisos sobre apertura negociados, completarían
el cuadro de situación post crisis en ASEAN. Como consecuencia, ésta ingresa en una
fase caracterizada por la erosión de prácticas asociativas básicas, indefinición política,
297
presiones pro mercado interno y debates en torno a la certidumbre de alcanzar metas

ambiciosas de integración como las propuestas en los acuerdos fundacionales y las metas
de Bogor. En este punto, se hizo evidente la necesidad de buscar un punto óptimo de
coincidencia entre parcial ruptura de la solidaridad regional y captación de ventajas co-
lectivas por difusión de las preferencias intrazona.
La crisis puso al descubierto carencias institucionales acalladas por el auge económico.
Asimetrías económicas (comercio, inversiones) exacerbaron los conflictos de intereses y
amplificaron las divergencias políticas. En esta etapa, varios países miembros atraviesan
por períodos de crisis política que dificultan la formación de consenso (Indonesia, Filipinas,
Tailandia). A estos factores se suman críticas posiciones en Asia respecto de la inacción por
parte de organizaciones financieras multilaterales (léase FMI, Banco Mundial) ante la crisis
económica de 1997-98 que, en última instancia, alentaría la idea de una “vía asiática” (Asia
House) de cooperación e integración desligada de los imperativos estratégicos de los Esta-
dos Unidos. Un dinámico escenario destaca que las transformaciones post crisis, respon-
den a la consolidación de China como poder político y locomotora económica regional.
No obstante las tensiones, en la post crisis ASEAN reafirmó los compromisos sobre
formación del AFTA y el sendero de integración propuesto en la Visión 2020. No sólo
eso, el proyecto de formación de un Area de Libre Comercio entre China y la ASEAN
en 2010 (2001), expuso definitivamente la emergencia del poderío económico chino en
Asia reafirmando su histórica influencia en la subregión (Yu-shek Cheng 2005) Posterior-
mente se sumaría Japón, mediante la firma del Acuerdo de Asociación Estratégica Japón
– ASEAN en 2002. Finalmente, la institucionalización del proyecto ASEAN + 3 (Chi-
na, Japón y Corea) destinado a formar un área de libre comercio, recuperó pendientes
compromisos sobre coordinación macroeconómica y cooperación financiera intra asiática
definidos en la Chiang Mai Initiative (mayo de 2000) dando inicio a un ciclo de revitali-
zación de la ASEAN que hasta hoy persiste.
Fuente: Banco Asiático de Desarrollo (ADB), octubre de 2007.

E: estimaciones
298
En la actualidad, la ASEAN encuentra en el despliegue de opciones intraregionales

de negociación sobre acuerdos preferenciales de comercio e inversiones, oportunidades
para una rápida recuperación económica. Como resultado, persiste como núcleo de in-
tegración subregional por su representatividad política y capacidad para la formación de
consensos; siendo un actor clave para la construcción de espacios regionales integrados
en Asia, enfrentar a los poderes rectores que en Asia disputan influencia: Estados Unidos,
China y Japón, y al mismo tiempo, favorecer el desarrollo de institucionalidad regional
tributaria de gobernabilidad global.
3. ASEAN: principios de acción regional
Los miembros de la ASEAN rigen sus relaciones bajo principios fundamentales con-
tenidos en el Tratado de Amistad y Cooperación del Sudeste de Asia (TAC,1992). Ello
son: mutuo respeto por la independencia, soberanía, igualdad, integridad territorial e
identidad nacional de todos los países miembros; el derecho que asiste a cada uno de los
Estados de perseguir sus objetivos nacionales libre de interferencia externa, subversión o
coerción; no intervención en los asuntos internos de otros Estados; resolución pacífica de
controversias; renuncia al uso de la fuerza y efectiva cooperación entre socios.
3.1 Actual situación

La ASEAN Vision 2020 adoptada por los líderes de los países miembros en su 30
Aniversario (1997), acuerda mantener la visión común, acelerar la integración externa,
garantizar la vida en paz, la estabilidad y prosperidad comunes y mantenerse unidos en
pos del desarrollo dinámico. Para ello, en 2003, los representantes oficiales acordaron
establecer la Comunidad de la ASEAN sobre tres pilares: i) la Comunidad de Seguridad
de la ASEAN, ii) la Comunidad Económica y iii) la comunidad Socio-Cultural.
3.2 La Comunidad de Seguridad de la ASEAN.(ASC)

A través del diálogo político y medidas de construcción de confianza, desde hace tres
décadas la ASEAN ha podido sortear los conflictos entre estados miembros. Gracias
a la maduración del diálogo político y la cooperación, los países miembros acordaron
establecer la ASC con el fin de garantizar la paz y estabilidad subregional, la vigencia
de la justicia, la democracia y la construcción de un ambiente armónico funcional a los
objetivos sobre desarrollo socio–económico.
En tal sentido, las orientaciones de política del ASC apuntan a fortalecer: el desarrollo
político, cumplimiento de normas compartidas, prevención de conflictos, resolución de con-
flictos, mantenimiento de paz, e implementación de mecanismos para superar las contin-
gencias vía negociaciones pacíficas. Para ello, las normas comunes establecidas en sucesivos
acuerdos, tratados y declaraciones constituyen el andamiaje legal sobre el cual se fundan las
acciones a desarrollar para el logro de tales fines. Entre ellas cabe estacar la Declaración de
299
Bangkok (1967), el Tratado de Amistad y Cooperación en Sudeste de Asia (julio 1992), el

Tratado Declarando el Sudeste de Asia como Zona Libre de Armas Nucleares (diciembre
de 1997), y la Declaración de Cooperación de la ASEAN (octubre 2003).
El reconocimiento de la interdependencia en materia de seguridad regional en Asia
Pacífico, fortalece la entidad e importancia del ARF cuya agenda expresa esfuerzos re-
lativos a promoción de medidas que aumenten la confianza mutua, desarrollo de la di-
plomacia preventiva y elaboración de alternativas pacificadoras ante conflictos. El ARF
es considerado el ámbito donde discutir sobre aspectos relativos a la relación con los
grandes poderes, temas sobre no proliferación, contra terrorismo, crimen transnacional,
contenciosos en el Mar del Sur de China y situación en la Península Coreana, entre otros.
De hecho es el régimen en materia de seguridad cooperativa subregional más evolucio-
nado en Asia.
3.3 La Comunidad Económica (AEC)

En Bali (2003) los líderes de ASEAN aprobaron crear el ASEAN Economic Commu-
nity (AEC) acorde a los objetivos asumido en la Visión 2020. Su objetivo consiste en
implementar políticas que apuntalen a la integración económica previstas en la Visión
2020. Específicamente la creación de un estable próspera y competitiva ASEAN con libre
circulación de bienes, servicios, inversiones, capital, mediante el desarrollo económico
equitativo, la reducción de la pobreza y disparidades sociales en 2020. La AEC aspira
crear un solo mercado en ASEAN, transformando a la subregión en fuertemente compe-
titiva globalmente e integrada a cadenas globales de alto valor agregado.
Para el logro de tan ambiciosas metas, las economías miembro de la ASEAN han
acordado:
•Aplicar medidas que apunten a lograr el establecimiento de iniciativas tales como la
Zona de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA); el Acuerdo sobre Servicios (AFAS) y el
Area de Inversiones de la ASEAN (AIA).
•Impulsar hasta 2010 la integración regional en los siguientes sectores considerados prio-
ritarios: tráfico aéreo, agronegocios, comercio agrícola, producción automotriz, comercio
electrónico, (e-commerce), electrónica, pesca, salud, productos en base a caucho, textiles
y vestimenta, turismo y productos forestales.
• Facilitar la movilidad de empresarios y hombres de negocios, científicos, técnicos y
mano de obra calificada.
• Fortalecer los mecanismos institucionales de la ASEAN incluyendo el perfeccionamien-
to del Mecanismo ASEAN para Solución de Controversias.
La AEC utiliza como instrumento el proyecto AFTA. Creada en 1992, el AFTA es im-
. Hasta mediados de 2007, la participación en el ARF comprende además de las diez economías de la subregión, otros
países tales como: China, Canadá, Australia, Unión Europea, India, Japón, Corea del Norte, Corea del Sur, Mongolia,
Nueva Zelanda, Pakistán, Papua y Nueva Guinea, Federación Rusa, y Estados Unidos.
. Un acertado análisis lo ofrece, He, Xiangqi, Cooperation for Common Security: China´s Approach to Non Tradicional
Security Issues, en The China-ASEAN Project, Ocasional Papers Series No.7, Centre of Asian Studies, The University of
Hong Kong, 2005.
300
plementada mediante la eliminación de aranceles (BA) y barreras no arancelarias (BNA)

entre los países miembros. La secuencia de desgravaciones indica que a partir del 1 de
enero de 2005, el 99% de los productos incluidos en la lista para las denominadas econo-
mías del ASEAN-6 (Indonesia, Brunei, Malasia, Tailandia, Singapur, Filipinas) no debían
superar el 5%. Para las economías de “segunda velocidad” es decir Myanmar, Laos,
Camboya y Vietnam el acuerdo prevé desgravaciones progresivas sobre el 81% de los
productos incluidos en el acuerdo con aranceles variables entre 0 y 5%. Las reducciones
intrazona han ocasionado la caída gradual de los promedios arancelarios desde un 12%
pre AFTA hasta el actual (nominal) del 2% promedio.
Otros acuerdos centrales en el esquema de integración previsto por la AEC son:
• la Hoja de Ruta sobre Integración Financiera y Monetaria e cuatro áreas: desarrollo
del mercado de capitales, liberalización de la cuenta de capital, liberalización de servicios
financieros, y cooperación monetaria.
•establecimiento de una red de transporte trans ASEAN consistente en el desarrollo de
autopistas que unan las economías de la subregión; incluye inversiones en infraestructura
ferroviaria, portuaria, desarrollo de hidrovías, servicios correlacionados, desarrollo de
nuevas rutas de transporte aerocomercial, y líneas de tráfico marítimo.
• integración del transporte aerocomercial de pasajeros.
• interconexiones en telecomunicaciones, unificación de standares técnicos y normas, y
elaboración de regulaciones comunes en telecomunicaciones
• desarrollo de redes de energía trans ASEAN, lo cual incluye programas sobre tendido
de gasoductos y la combinación de esfuerzos subregionales sobre producción de energía
mediante explotación de petróleo, gas y energías alternativas.
• la Iniciativa para la Integración de la ASEAN (AI) que implica focalizar los esfuerzos
hacia el desarrollo de infraestructura, redes de producción, redes integradas de tecnolo-
gía, desarrollo de recursos humanos, tecnologías de información (IT) y comunicación, e
integración económica regional orientada hacia los países menos desarrollados.
• desarrollo del turismo intrarregional; coordinación logística, desarrollo integrado de
servicios y facilidades al sector empresarial
•Acuerdo sobre Seguridad Alimentaria en ASEAN; dirigida a crear reservas estratégicas
que garanticen la provisión en caso de crisis externa o fuertes caídas en la oferta intra
regional.
Entre los temas de agenda, también se incluye la creación de sistema monetario entre
los diez países de la asociación, idea debatida en Shanghai durante III Conferencia de
Cooperación Financiera de ASEAN +3 (ASEAN más China, Corea y Japón). Se trata
de una medida controvertida y discutida como lo fue anteriormente la creación de la
moneda única europea, sin embargo, responde a una demanda concreta de los países
del SEA considerando que el 20% de los costos del comercio internacional se deben al
cambio de divisas, por lo tanto una moneda única daría un fuerte impulso al comercio
. El 60% de los mismos con arancel cero.
301
interregional en ASEAN donde el 55% de los intercambios se verifica entre economías

miembros (Ver Anexo)
Otro de los temas en negociación relevante para mantener la competitividad regio-
nal en el largo plazo es la implementación de un sistema de transacciones comerciales.
Definido en la Iniciativa de Chiang Mai (1999) su fin persigue crear una red de tratados
comerciales bilaterales entre todos los países ASEAN +3 que ayude a resolver las even-
tuales problemas de liquidez de los sistemas financieros nacionales.
3.4 La Comunidad Socio-cultural de la ASEAN (ASCC)

Sus objetivos consisten en fortalecer los mecanismos asociativos intra ASEAN apun-
tando a crear un sentido de comunidad regional de intereses basado en el legado y heren-
cia histórica comunes. La fundación del proyecto integrador sobre una “común identidad
regional” garantizaría su vigencia en el largo plazo otorgando rasgos específicos al mode-
lo frente a nuevos actores como China e India, activos en la dinámica regional asiática.
La construcción de una identidad común se funda en acciones dirigidas a fomentar
la cooperación mediante el desarrollo social, el aumento en la calidad y nivel de vida de
los grupos menos protegidos, la población rural, los jóvenes y las mujeres, en ocasiones
asumidos como grupos vulnerables dentro de cada país. Las mejoras también deberían
ser logradas mediante el aumento de inversiones en educación básica y media, entrena-
miento, capacitación, educación universitaria de alta calidad, desarrollo de la ciencia y
tecnología, creación de empleo y protección social.
Para ello, los países miembros acuerdan aunar esfuerzos en salud pública, incluyendo
la prevención y lucha contra enfermedades infecciosas, la propagación del HIV/SIDA,
y el combate contra el narcotráfico. Se asume que el alivio de la pobreza provendrá de
mejoras en el campo educativo, la reducción de disparidades sociales y garantías sobre
crecimiento económico con equidad. Entre los programas incluidos en el proyecto ASCC
se destacan: Programa de Trabajo en Bienestar Social, Familia y Población, el Programa
de Trabajo sobre HIV/SIDA, programas específicos para ancianos, redes de seguridad
social, y el Programa de la ASEAN aplicado a Jóvenes cuyo fin es mejorar sus capacida-
des para el acceso al mercado laboral.
Otros pilares del Proyecto ASCC son provistos por la Red de Universidades de la
ASEAN (AUN), el Programa de Intercambio de Estudiantes, el Intercambio de Progra-
mas de Radio, televisión y medios escritos, y el Acuerdo sobre Sustentabilidad Ambiental
de Ciudades (ESC).
3.5 Relaciones Externas.
. Los estudios de impacto y evaluación se realizan en el marco de la NEAT (Network of East Asian Think-Tank). Otras
iniciativas intentan reafirmar la integración financiera y monetaria asiática. En Chiang Mai se estableció además, una red
de seguridad entre bancos centrales bajo la forma de operaciones de pases cambiarios entre monedas locales y monedas
“fuertes” como el dólar, yen, euro. Otro paso hacia la integración monetaria fue la iniciativa del mercado regional de bo-
nos en moneda local comprendiendo la unificación de instituciones y normativas financieras con el objeto de diversificar
riesgos y facilitar a gobiernos, empresas e instituciones financieras el acceso a crédito a largo plazo en moneda local. Con
un capital inicial de U$S 1.000 millones, luego fue complementado con aportes del Banco de Desarrollo Asiático (ADB)
para facilitar a Indonesia, Malasia, Filipinas y Tailandia el desarrollo de sus mercados de bonos.
302
En sinergia con la dimensión cooperativa interna, deben sumarse las acciones

desplegadas por la ASEAN en el marco de procesos externos de vinculación. Sobre la
base del Comunicado Conjunto relativo a Cooperación en el Este de Asia (1999), las
periódicas reuniones de líderes políticos con representantes gubernamentales y em-
presarios de otros países asiáticos y no asiáticos se han intensificado. Así, la ASEAN
despliega una diversificada agenda externa que incluye una Reunión Anual (Annual
Summit) con China, Japón, Corea del Sur, en el marco del denominado proceso
ASEAN + 3, cuya agenda comprende temas relativos a seguridad regional, comercio,
inversiones, cooperación sobre crimen internacional, finanzas, aspectos monetarios,
medio ambiente, agricultura, forestación, minería, turismo, energía, cultura, arte,
ciencia y tecnología entre los más importantes capítulos. En este punto es necesario
destacar que, el proyecto ASEAN+3 constituye la plataforma sobre la cual se intenta
construir un espacio económico integrado en Asia (un Asia para los asiáticos) me-
diante la formación de una Zona de Libre Comercio que equilibre la formación de
otros bloques económicos como la UE o el NAFTA.
Asimismo, la ASEAN ha implementado un mecanismos denominado Socios para el
Diálogo el cual permite el intercambio de ideas, fomento de la cooperación y negociación
sobre aspectos de mutuo interes con varios países tales como: Australia, Canadá, la UE,
India, Nueva Zelanda, Estados Unidos, la Federación Rusa, y el Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD).10 Consistente con la necesidad de dialogar con
otras regiones en desarrollo, la ASEAN mantiene contactos con organizaciones intergu-
bernamentales como el Consejo de Cooperación del Golfo, el Foro del Pacífico Sur y la
Conferencia Sub Regional Asia-Africa. En el marco de los nexos interregionales el Foro
más importante es el establecido con la UE denominado ASEM tendiente a promover
la cooperación cultural, científico-tecnológica, comercial, financiera y de inversiones. Por
otra parte, la mayoría de países miembros de la ASEAN participan del Foro Asia del Este
América Latina (EALAF) única instancia de vinculación interregional Asia-ALC.
Los logros alcanzados por la ASEAN en materia de construcción de consenso y pro-
moción del diálogo sobre seguridad regional no son menores; entre los más importantes
se cuenta la participación de Corea del Norte en sucesivas rondas del ARF, lo cual ha
servido para incorporar al díscolo Estado a una mesa multilateral de negociaciones asiá-
tica complementando los esfuerzos de negociación del mecanismo a Seis Bandas (Japón,
Estados Unidos, China, Rusia, Corea del Norte, y Corea del Sur)
3.6. Estructura y organización

La máxima instancia de decisión en ASEAN es la Reunión Anual de Jefes de Estado y
Gobierno, en segundo lugar la Reunión Ministerial de cancilleres que se celebra también
anualmente en sede rotativa. Los encuentros de nivel inferior a nivel ministerial se suceden
continuamente. Como apoyatura para dichas reuniones la ASEAN cuenta con Comités de
10. Con Pakistán el diálogo comprende áreas de interés común considerando aspectos ligados a seguridad
(lucha contra el terrorismo), cooperación económica y financiera.
303
funcionarios, grupos de trabajo técnicos y equipos de tareas. Existen también Comités de

la ASEAN en distintas capitales que aportan a la tarea conjunta, ellos están ubicados en
Beijing, Berlín, Bruselas, Canberra, Génova, Islamabad, Londres, Moscú, Nueva Delhi,
Nueva Cork, Ottawa, París, Riyad, Seúl. Tokio, Washington DC y Wellington.
La organización es presidida por un Secretario General (que debe tener rango minis-
terial) por un período de cinco años con el mandato de iniciar, coordinar, e implementar
actividades previstas por la asociación. Asimismo, la ASEAN cuenta en su estructura
con órganos especializados que promueven la cooperación intergubernamental como son
el Centro de Planificación del Desarrollo Agrícola, el Centro de Management ASEAN-
EC, Centro sobre Energía, el Centro de Información sobre Terremotos, un Centro de
Entrenamiento e Investigación en Aves de Corral, Centro para la Conservación de la
Biodiversidad, Centro para el Desarrollo de Jóvenes Agricultores, Centro de Tecnología
en Maderas, y un Centro de información sobre Turismo, entre los más destacados.
A fin de dar sustentabilidad a las políticas nacionales y regionales, con el objeto de que
las mismas reflejen consensos profundos en la sociedad y expresen diversos intereses in-
volucrados, la ASEAN realiza consultas con asociaciones profesionales y organizaciones
empresarias como por ejemplo la Cámara de Comercio e Industria de la ASEAN, el Foro
de Negocios de la ASEAN, la Asociación de Turismo de ASEAN, institutos de estudios
estratégicos, organizaciones obreras, organizaciones empresarias pesqueras, ligadas al co-
mercio marítimo, asociaciones de empresarios en el campo de la energía. Organizaciones
No Gubernamentales (ONGs) también son reconocidas como activas colaboradoras en
el proceso de construcción de legitimidad social de las políticas a diseñar e implementar
por parte de la ASEAN.
3.7 Un modelo sensible a la adaptación

Entre las enseñanzas posibles que el caso de la ASEAN nos provee, observamos va-
rias de interés para asimilar con el proceso latinoamericano. En primer lugar, un flexible
sistema de respuestas asociativas subregionales, interregionales y extraregionales pare-
ce imponerse sobre un rígido esquema de compromisos que aumentan los costos de
transacción entre las partes y obliga a la permanente oferta de nuevos incentivos para
mantener el atractivo de los socios menores (Ross Garnaut, 1994). Pocas dudas existen
que los TLC son un instrumento ideal para potenciar complementariedades e involucrar
un mayor número de agentes económicos en especial pequeñas y medianas empresas
(PyME´s). La evolución de la ASEAN no puede obviar los escasos avances liberalizado-
res del comercio multilateral, por lo tanto, ante la parálisis de estas negociaciones en el
marco de la Ronda Doha, facilita la búsqueda de alternativas de expansión del comercio
vía TLC dentro o fuera de la región (Dent, Christopher, 2003)
Segundo, el juego de los actores relevantes. Disímil situación presentan ALC y Asia, en
tanto el liderazgo económico asiático reside y se ejerce en actores bien definidos: China,
Corea, Singapur y Japón que, en distinta escala, ejercen la administración de los procesos
económicos regionales mediante recursos financieros y de inversión volcados al crecimien-
304
to económico intrazona. Cruel diferencia con ALC donde Estados Unidos, Méjico o Brasil
no desean o están en condiciones de asumir el liderazgo regional promoviendo una agenda
positiva orientada hacia la industrialización y desarrollo regional latinoamericano.
Un tercer aspecto de diferenciación es la competencia por el liderazgo. En este senti-
do, la ASEAN es seducida por alternativas de negociación en el marco de la competencia
entre China y Japón, actores en pugna por aumentar su influencia local mediante la firma
de acuerdos de libre comercio. Desde 2001, ASEAN y China avanzan en un proceso de
concesiones mutuas sobre comercio, inversiones, cooperación para el desarrollo, entre-
namiento y capacitación de recursos humanos. Similar iniciativa asumió Japón respecto
de la ASEAN en 2003.
En cuarto lugar, la ASEAN ha logrado consolidar su posición internacional como
“núcleo de integración en Asia”. Las perspectivas de formación de un espacio asiático
integrado perduran y en este esquema, ninguno de los escenarios prefijados para su reali-
zación, secuenciales (ASEAN- China, ASEAN – Japón, ASEAN – Corea) o simultáneos
(ASEAN + 3), relegan la entidad de la ASEAN y la reconocen como imprescindible para
lograr este objetivo.
4. ASEAN, interregionalismo y MERCOSUR

Un plano de diálogo poco explorado ha sido entre MERCOSUR y ASEAN, los
dos proyectos de integración más importantes entre economías en desarrollo de ALC
y Asia. Sin embargo, el panorama parece ser alentador. En agosto de 2007, los jefes de
Delegación de los países miembros del MERCOSUR y de la Asociación de Naciones
del Sudeste Asiático (ASEAN) se reunieron, al margen de la III Reunión Ministerial del
Foro de Cooperación América Latina-Asia del Este (FOCALAE) celebrada en Brasilia.
La reunión, de carácter inédito, se realizó por invitación de Brasil y fue co-presidida por
Uruguay (presidente pro témpore del MERCOSUR) y Singapur país en el que recae la
Secretaría General de la ASEAN.
Las conversaciones sirvieron para reafirmar que una cooperación más próxima entre
el MERCOSUR y la ASEAN aportará importantes beneficios para ambas regiones, por
lo tanto es necesario explorar medios con el fin de ampliar contactos. Para ello, las partes
se comprometieron a iniciar un proceso de consultas cuyo fin es proveer alternativas para
ampliar la cooperación económica, comercial y en el campo de las inversiones.
Un paso más fue la invitación formulada por Uruguay para que la ASEAN participe en
la cumbre anual del MERCOSUR a realizarse en Montevideo (diciembre del 2007). Las
instancias ejecutivas de diálogo en esta primera etapa de contactos quedarán en mano del
Presidente de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)
y el Secretariado General de la ASEAN. Considerando la importancia que reviste para el
MERCOSUR recuperar su identidad internacional y potenciar su proyección externa,
debe considerarse el contacto descrito como un hecho altamente auspicioso.
305
Conclusiones
ASEAN constituye un modelo de asociación, cooperación, negociación y construc-

ción de consenso en Asia así como un caso exitoso de ejercicio multilateral de negocia-
ción en una región signada por profundos conflictos durante el siglo XX. En el marco
del regionalismo abierto post guerra fría, son evidentes sus contribuciones a la creación
de regímenes sobre cooperación en materia económica, seguridad y cultural en Asia.
Pese a las diferencias, asimetrías entre socios y períodos de inestabilidad ha reafirmado
la senda hacia la integración en la Visión 2020 que define objetivos colectivos políticos,
económicos y socio culturales.
En la actualidad, y a pesar de remanentes tensiones, ASEAN persiste como núcleo de
integración en el SEA. La competencia entre China y Japón la colocan en una ventajosa
posición dispuesta a obtener concesiones sobre comercio, cooperación técnica e inversio-
nes de sus grandes socios. Los proyectos de creación de un área de libre comercio ASEAN
- China, el acuerdo de asociación estratégica ASEAN – Japón o el más ambicioso ASEAN
+ 3 (incluye a Corea), así lo verifican. Por motivos geopolíticos, capacidades económicas
y disponibilidad de recursos naturales, las economías de la ASEAN son imprescindibles
para lograr el ansiado objetivo de un espacio económico integrado en Asia Pacífico.
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307
Capítulo XIII. Anexo
Anexo
ASEAN: COMERCIO CON PRINCIPALES SOCIOS, 2005
País/región U$S millones
% sobre Total M
Exportaciones Importaciones Total % sobre total X
24,3
ASEAN 163.832,5 141.030,7 304.893,2 25,3
10,6
USA 92.941,9 60.976,4 153.918,2 14,3
14,1
Japón 72.756,4 81.077,9 153,834,3 11,2
Unión Europea 10,3

80.922,1 59.611,6 140.533,6 12,5
(EU)-25
10,6
China 52.257,5 61.136,0 113.393,6 8,1
4,1
Corea 24.362,3 23.609,5 47.971,9 3,8
2,0
Australia 19.645,7 11.593,0 31.238,7 3,0
1,4
India 15.048,8 7.952,3 23.000,6 2,3
0,5
Canadá 3.141,0 2.832,8 5.973,9 0,5
Rusia 1.468,8 3.234,9 4.703,7 0,2 0,6
Nueva Zelanda 2.633,3 1.455,8 4.089,0 0,4 0,3
-
Pakistán 2.142,6 180,2 2.322,8 0,3
78,8
Total 531.182,3 454.691,2 985.873,5 82,0
21,2
Otros 116.964,7 122.051,2 239.015,9 18,0
100,0
Total 648.147,0 576.742,4 1.224.889,4 100,0
Fuente: ASEAN Trade Database, www.aseansec.org, datos a septiembre de 2007.
309
ASEAN: comercio exterior 2005-2006

2005 2006
País
Exportaciones Importaciones Total Exportaciones Importaciones Total
Brunei
6.396,3 1.503,1 7.872,4 5.768,7 1.028,7 6.797,4
Darussalam
Camboya 3.091,5 2.824,8 5.9916,2 2.602,4 2.147,0 4.749,4
Indonesia 85.660,0 57.700,9 143.360,8 103.964,1 78.392,7 182.356.8
Laos, PDR 174.1 701.9 875.9 254.7 423,6 678,3
Malasia 140.470,5 114.213,1 254.683,6 161.248,7 131.720,1 292.968,8
Myanmar 3.123,8 1.632,9 4.756,7 3.514,8 2.115,5 5.603,3
Filipinas 41.254,7 47.418,2 88.672,9 47.037,0 51.523,0 98.560,0
Singapur 229.804,1 200.162,8 429.966,9 271.601,0 238.503,0 510.104,0
Tailandia 109.622,6 117.990,9 227.613,5 129.948,5 126.848,5 256.797,0
Vietnam 28.576,5 576.742,4 1.224.889,4 765.544,8 677.112,1 1.442.656,9
ASEAN 648.147,0 576.742,4 1.224.889,4 765.544,8 677.112,1 1.442.656,9

Fuente: ASEAN Trade Data Base, www.aseansec.org
Monto U$S millones
País/región
% Total
% Total
2004 2005 2006 25002-2006 % Total 2004 2002-
2005
2006
ASEAN 2.803,7 3.765.1 6.242,1 19.377,7 8.0 9,2 11,3
USA 5.232,4 3.010,6 3.864,9 13.736,1 14,9 7,3 8,0
Japón 5.732,1 7.234,8 10.803,3 30.813,7 16,3 17,6 18,0
Unión Europea
10.046,1 11.139,6 13.361,9 44.955,6 28,6 27,1 26,3
(UE) 25
China 7314,5 502,1 936,9 2.302,9 2,1 1,2 1,3
Corea 806,4 577,7 1.099,1 3.347,3 2,3 1,4 2,0
Australia 566,7 195,9 399,2 1.444,3 1,6 0,5 0,8
310
Monto U$S millones
País/región % total
% total
2004 2005 2006 2002-2006 % total 2004 2002-
2005
2006
India 118,7 351,7 (380,4 295,1 0,3 0,9 0,2
Canadá 301,2 161,3 274,0 1.184,9 0,9 0,4 0,7
Rusia - - 5,6 s.d. s.d. s.d s.d.
Nueva Zelanda 3,5 480,7 (282,8) 392,1 0,0 1,2 0,2
Pakistán 4,8 3,5 7,8 16,8 0,0 0,0 0,0
Total de economías
26.347,1 27.422,9 36.331,7 117.866,4 75,0 66,8 69,0
seleccionadas
Otras 8.770,1 13.644,9 16.047,9 52.955,4 25,0 33,2 31,0
Total 35.117,2 41.067,8 52.379,5 170.821,9 100,0 100,0 100,0
Fuente: ASEAN Trade Database www.aseansec.org, datos al mes de septiembre de 2007.
ASEAN: IED, principales fuentes

Monto en U$S millones
País
2004 2005 2006 2002-2006 2002-2006
Unión Europea (EU) 10.046,1 11.139,6 13.361,9 44.955,6 26,3
25
Japón 5.732,1 7.234,8 10.803,3 30.813,7 18,0
ASEAN 2.803,7 3.765,1 6.242,1 19.377,7 11,3

USA 5.232,4 3.010,6 3.864,9 13.736,1 8,0
América Central y (60,5) 919,4 1.035,1 3.958,3 2,3
del Sur
Hong Kong 529,6 773,0 1.353,4 3.4301,7 2,0
Corea 806,4 577,7 1.099,1 3.430,7 2,0

Islas Caimán 2.029,1 (19,9) 476,4 3.003,7 1,8
Taiwan 366,8 (66,8) 668,1 2.417,4 1,4
China 731,5 502,1 936,9 2.302,9 1,3
Total principales diez 28.217,1 27.835,4 39.841,2 127.343,3 74,5

inversores
Otros 6.900,1 13.232,4 12.538,4 43.478,5 25,5
Total 35.117,2 41.067,8 52.379,5 170.821,9 100,0
Fuente: ASEAN Trade Database: www.aseansec.org, datos al mes de septiembre de 2007.
311
ASEAN Indicadores (•)

Superficie Población Densidad de Crecimiento GDP a
población poblacional precios GDP per cápita
corrientes
País
Km2 Miles Personas por % U$S millo- U$S U$S PPP
Km2 lones
2006 2006 2006 2006 2006 2006
Brunei Daru 5.765 383 66 3,5 11.571,8 30.213,6 25.094,1
ssalam
Camboya 181.035 14.163 78 2,5 7.256,3 512,3 3.226,0
Indonesia 1.890.754 222.051 117 1,3 364.258,8 1.604,4 4.3121,3
Laos PDR 236.800 6.135 26 2,5 3.521,8 574,0 3.332,3
Malasia 330,252 26.686 81 2,1 156.924,2 5.880,4 12.184,9
Myanmar 676.577 57.289 85 2,3 11.951,0 208,6 1.958,8
Filipinas 300.000 86.910 290 2,0 117.457,1 1.351,5 5.332,7
Singapur 704 4.484 6.369 3,3 132.273,4 29.499,6 32.379,6
Tailandia 513.254 65.233 127 0,7 206.645,1 3.167,8 9.163,5
Vietnam 329.315 84.222 256 1,3 60.965,2 723,9 3.373,3
ASEAN 4.464.456 467.557 127 1,5 1.072.824,7 1.890,3 5.210,2
Comercio exterior
Inversión Externa Directa
Export. Import. Total
País U$S U$S millo- U$S millones U$S millones U$S millones
millones nes
2006 2006 2006 2005 2006
Brunei 7.619,4 1.488,9 9.108,3 288,5 433,5
Daru
ssalam
Camboya 3.514,4 2.923,0 6.437,4 381,2 483,2
Indonesia 100.798,6 61.065,5 161.864,1 8.336,0 5.556,2
Laos PDR 402,7 587,5 990,2 27,7 187,4
Comercio exterior Inversión Externa Directa
País Export. Import Total U$S millones U$S millones
2006 2006 2006 2005 2006
Malasia 157.226,9 128.316,1 285.543,0 3.964,8 6.059,7
Myanmar 3.514,8 2.115,5 5.630,3 235,9 143,0
Filipinas 47.410,1 51.773,7 99.183,8 1.845,0 2.345,0
Singapur 271.607,9 238.482,0 510.089,9 15.001,9 24.055,4
Tailandia 121.579,5 127.108,8 248.688,3 8.957,0 10.756,1
Vietnam 37.033,7 40.236,8 77.270,5 2.020,8 2.360,0
ASEAN 750.708,0 654.097,8 1.404.805,8 41.067,8 52.379,5
Fuente: ASEAN Trade Database. www.aseansec.org.

(•) datos al mes de julio de 2007.
312
Sobre los autores
Sergio M. Cesarin
Argentino. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador.
Master of Arts, Universidad de Pekín, China. Investigador del CONICET y Profesor
del Instituto del Servicio Exterior de la Nación, de la Universidad Torcuato Di Tella, de la
Universidad del Salvador y de la Universidad Nacional de Tres de Febrero. Su último li-
bro se titula China se avecina. El Ying y Yang de una potencia emergente, Colección “Claves para
Todos” (Capital Intelectual). También ha sido compilador junto a Carlos Moneta de los
libros: China y América Latina. Nuevos Enfoques sobre cooperación y desarrollo. ¿Una segunda ruta de
la seda? (BID/INTAL) y China. Perspectivas del presente, desafíos del futuro (EDUNTREF).

Venezolano. Licenciado en Economía por la Universidad de Los Andes, Venezuela. Mas-
ter en Desarrollo Económico Agrario por el Instituto Iberoamericano de Desarrollo y
Derecho Agrario. Especializado en Evaluación Social de Proyectos por la Universidad
de Los Andes, Colombia. Profesor de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alva-
rado, de la Universidad de Los Andes, de la Universidad Central de Venezuela y de la
Universidad Internacional de Andalucía, España.
María Susana Durán Saénz

Argentina. Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador.
Master in International Business por la Universidad de Belgrano en convenio con l’Ecole
nationale des ponts et chaussées de Paris. Directora de las Licenciaturas en Relaciones
Internacionales y Licenciatura en Ciencia Política que se imparten en la Facultad de De-
recho y Ciencias Políticas de la Universidad Abierta Interamericana. Profesora Titular
de la cátedra de Integración y Cooperación Económica de las mencionadas carreras y
Directora General de la Revista Sociedad Global. Coautora del libro Negocios Globales.
Nuevos escenarios para la comercialización (ACE).
Sergio Fabbrini
Italiano. Profesor de Ciencia Política en la Università degli Studi di Trento y de Institucio-
nes Políticas Comparadas en el Doctorado de la Università degli Studi di Siena. Director
de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Università di Trento y de la Rivista
Italiana di Scienza Politica. Es Recurrent Visiting Professor de Políticas Comparadas en
313
Sobre los autores
el Institute of Governmental Studies, University of California, Berkeley. Ha sido Jean

Monnet Chair Professor en el Robert Schuman Center for Advanced Studies, European
University Institute, Florence. Entre sus contribuciones bibliográficas se destacan: La
Unión Europea. Instituciones y actores de un sistema supranacional; Gobernanza Global y Bloques regio-
nales; La europeización de Italia; Entre presiones y vetos: el cambio político en Italia; ¿Qué democracia?
Italia y los otros; Estados Unidos y sus críticos; El presidencialismo de los Estados Unidos; Las reglas de
la democracia; Nación, Federalismo y Democracia; El Príncipe democrático. ��
En 2006 ha sido galar-
donado con el “Premio Europeo Amalfi per la Sociologia e le Scienze Sociali”.
Leonardo Granato
Argentino. Abogado por la Universidad de Belgrano. Master en Derecho de la Integra-
ción Económica por la Universidad del Salvador en convenio con l’Université Paris 1
Panthéon-Sorbonne. Posgraduado en Desarrollo Local por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales, Sede Argentina; y del Módulo Jean Monnet en Historia y Evolución
de la Integración Europea y sus Efectos en los Procesos de Integración de América Lati-
na, Università di Bologna, Representación en Buenos Aires. Profesor de la Universidad
Abierta Interamericana y de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, Argentina; de
la Universidad Internacional de Andalucía, España, y de la Universidad de la Empresa,
Uruguay. Autor de Protección del Inversor Extranjero y Arbitraje Internacional en los Tratados Bila-
terales de Inversión, Departamento de Investigación, Universidad de Belgrano.

Uruguayo. Licenciado en Sociología por la Universidad de la República. Master en Cien-
cias Sociales con mención en Educación por la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, sede Argentina. Master en Democracia y Educación en Valores por la Universi-
dad de Barcelona. Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador.
Coordinador del Programa de Relaciones Internacionales y del Diploma en Relaciones
Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Uruguay, coor-
dinador de la Maestría en Derecho de las Relaciones Internacionales y de la Integración
en América Latina de la Universidad de la Empresa, Uruguay. Ha integrado el Comité
Coordinador Regional del Sector Educación del MERCOSUR y representado al Mi-
nisterio de Educación de su país en numerosas instancias internacionales y de coopera-
ción.
Carlos Nahuel Oddone

Argentino. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del
Centro de la Provincia de Buenos Aires. Master en Derecho de la Integración Económica
por la Universidad del Salvador en convenio con l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbon-
ne. Master en Integración Económica Global y Regional de la Universidad Internacional
de Andalucía. Posgraduado en Regulación y Control de la Economía por la Universidad
del Salvador en convenio con la Universidad Complutense de Madrid y del Módulo Jean
314
Sobre los autores
Monnet de Unión Europea y Relaciones Internacionales de la Universidad de Buenos

Aires. Profesor de las Universidades de Belgrano, Abierta Interamericana y Nacional
de Tres de Febrero. Ha sido profesor invitado en la Universidad Nacional de Asunción,
Nacional de Itapúa, degli Studi di Parma, degli Studi di Pavia, de la Empresa de Uru-
guay e Internacional de Andalucía. Autor de La Unión de los Países del Sur en las propuestas
de integración del primer peronismo (1946-1948), Colección “Cuadernos de Política Exterior
Argentina”, Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de Rosario, Universidad
Nacional de Rosario; y de Red de Mercociudades: Globalización, Integración Regional y Desarrollo
Local, Instituto de Iberomérica y del Mediterráneo, Universidad Politécnica de Valencia.
Karen Montserrat Santos Flores

Salvadoreña. Abogada por la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, El
Salvador. Master en Derecho de la Integración Económica por la Universidad del Salva-
dor y l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Posgraduada en Regulación y Control de
la Economía por la Universidad del Salvador en convenio con la Universidad Complu-
tense de Madrid y del Módulo Jean Monnet de Unión Europea y Relaciones Internacio-
nales de la Universidad de Buenos Aires. Profesora de las asignaturas de Derecho de la
Integración Económica, Derecho Internacional Público y Derecho Internacional Privado
de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Centroamericana “José Simeón
Cañas”.
Juan Cruz Vazquez

Argentino. Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Belgrano. Candidato al
Master en Ciencia Política y al Master en Sociología de la Cultura y Análisis Cultural,
ambos de la Universidad Nacional de San Martín. Profesor de las Universidades de Bel-
grano, de Buenos Aires y de Morón. Autor de La Política Exterior Argentina hacia Malvinas
y el Reino Unido en la primera gestión de Carlos Menem, 1989-1995, Departamento de Investi-
gación, Universidad de Belgrano. Ha sido coautor en Instituciones, democracia e integración
regional en el MERCOSUR (Prometeo y Università di Bologna, Representación en Buenos
Aires) y Hacia un proyecto de institucionalidad social en el MERCOSUR (Espacio Editorial).

Paraguayo. Ingeniero en Ecología Humana por la Universidad Nacional de Asunción.
Master en Desarrollo Territorial l’Université de Toulouse 2 - Le Mirail. Doctorando en
Geoeconomía en l’Université de Toulouse 2- Le Mirail. Investigador del Departamento
de Economía Rural de la Universidad Nacional de Asunción, de la Asociación Paraguaya
de Estudios de Población y de la Fundación Polo MERCOSUR en los ejes de Ordena-
miento, Desarrollo Territorial y Economías Regionales. Autor del libro: Territorio y Pobla-
ción: nuevas dinámicas regionales en el Paraguay (UNFPA-ADEPO-GTZ).
315
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REGIONALISMO Y GLOBALIZACIÓN: PROCESOS DE INTEGRACIÓN

Article · January 2009

Leonardo Granato Nahuel Oddone

SEE PROFILE SEE PROFILE

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Susana Durán Sáenz (comp.)

Editorial Universidad Abierta Interamericana

Fecha de catalogación: 05/09/2008

Edición: Juan Manuel Arana y Juan Cruz Vázquez

Diseño de tapa: Bruno Scaramuzzino

©Universidad Abierta Interamericana

Hecho depósito que previene la Ley 11723

Derechos reservados, prohibida su reproducción total o parcial, su almacenamiento en sistemas

Primer parte: Contexto general

Capítulo VII 155

Capítulo VIII 175

Capítulo XII 273

Capítulo XIII 291

Sobre los autores 313

ción de futuro tuviera que realizarse en un proceso de integración latinoamericano.

del continente sudamericano y porque se apoya en iniciativas económicas estratégicas

preámbulo constitucional”. Desgraciadamente la experiencia histórica nos dice que

conocimiento. Al mismo tiempo destacar la trascendencia económica que tiene la

Antonio Colomer Viadel•

María Susana Durán Sáenz

“Desde sus oscuros orígenes en los textos franceses y estadounidenses de la década

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Grupo Editor Latinoamericano, 2000.

Spota, Alberto A. “Globalización, integración y derecho constitucional”. Revista La

Organización Mundial del Comercio