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Haut Conseil de la coopération internationale République Française

3, avenue de Lowendal
75007 PARIS

LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE :


ACTEURS, MODALITES, ENJEUX

Etude
effectuée dans le cadre des travaux de la Commission
« Lutte contre la pauvreté, les inégalités et l’exclusion »

Ce document est une tentative de synthèse des différentes acceptions de


la lutte contre la pauvreté. Il ne constitue en aucun cas un avis ou une
recommandation du Haut Conseil de la Coopération Internationale. Ce
document de vulgarisation est destiné aux différents acteurs de la
société civile : associations de solidarité internationale, syndicats,
collectivités territoriales.

Les analyses et conclusions sont formulées sous la responsabilité de ses


auteurs. Elle ne reflètent pas nécessairement le point de vue officiel du
HCCI.

Julien CERQUEIRA Claire BRODIN


IEP Lyon, Doctorante à l’Université
stagiaire HCCI Panthéon-Assas
Paris II, stagiaire HCCI

Décembre 2004
« Une nouvelle idée qui remplit d’enthousiasme certains
économistes du Nord est apparue, celle d’éliminer la pauvreté -
phénomène qu’ils viennent apparemment de découvrir. Qui
pourrait refuser de combattre la pauvreté ?… Mais est-ce possible
en dehors du cadre du développement et de celui d’une politique de
coopération internationale éclairée ? »

Ra? l PREBISCH,
Premier Secrétaire général de la CNUCED, 1979

« La pauvreté, c’est l’absence d’avoir, de savoir et de pouvoir. »

Proverbe africain
INTRODUCTION

Sur une population mondiale de 6 milliards d’êtres humains, plus de 1,2 milliard, soit un
habitant de la planète sur cinq, survivent avec moins d’un dollar par jour1 et près de
3 milliards d’individus avec moins de deux dollars par jour. 115 millions d’enfants ne
fréquentent pas l’école primaire et les trois cinquièmes de ces enfants sont des filles.
30 000 enfants par jour meurent de maladies qui auraient pu être évitées, soit plus de
10 millions d’enfants par an. Un individu sur cinq n’a pas accès à l’eau potable, un sur
trois vit dans un pays subissant un stress hydrique. 42 millions de personnes dans le
monde sont atteintes du sida, dont 39 millions dans les pays en développement. En 1997,
les dépenses publiques de santé s’élevaient en moyenne à 6 dollars par habitant dans les
pays les moins avancés, alors que l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a estimé à
35-40 dollars par habitant le strict minimum nécessaire pour des services de santé
élémentaires. La même année, les pays à revenu élevé ont dépensé pour la santé
1356 dollars par habitant. L’aide publique au développement des pays riches se monte à
environ 55 milliards de dollars par an, alors qu’ils dépensent au moins 100 milliards de
dollars par an pour les subventions agricoles et 600 milliards de dollars pour leur secteur
militaire.

Face à ce constat inquiétant, une controverse a éclaté : l’éradication de la pauvreté figure


depuis de nombreuses années au rang des objectifs prioritaires de la coopération
internationale sans que la capacité des pays développés à répondre à cet enjeu n’ait été
démontrée. Pire encore, de nombreux pays sont plus pauvres maintenant qu’en 1990, ce
qui tend à souligner que les politiques mises en place depuis la dernière décennie n’ont
servi à rien. John Stiglitz, prix Nobel d’économie en 2001 et ancien économiste en chef à
la Banque mondiale, a lui-même souligné ces défaillances : « le mélange des politiques de
libéralisation et des politiques économiques restrictives imposées par le FMI a créé un
cocktail aux effets dramatiques pour les pays en développement »2.

Pour réagir à cette crise de légitimité justifiée, les institutions financières internationales
(IFIs3) ont cherché à se réhabiliter en annonçant une modification de leurs objectifs et de
leur mode de fonctionnement. Depuis 1997-1998, elles ont travaillé à reformuler leurs
stratégies pour placer la lutte contre la pauvreté au rang d’objectif prioritaire de toutes
leurs actions. Quelques années plus tard, il semble bien que la lutte contre la pauvreté soit
devenue l’axe principal de la coopération internationale, dans les déclarations tout au
moins. Elle fait désormais l’objet d’un large consensus, notamment au niveau des
institutions internationales, du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation
de coopération et de développement économiques, de l’Union européenne et des bailleurs
bilatéraux.

1
Toutes les données chiffrées sont extraites du Rapport mondial sur le développement humain 2003 du
Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD). Ce texte présente un état des lieux complet
de la situation actuelle des pays en développement dans de nombreux domaines (pauvreté monétaire, santé,
éducation, égalité entre les sexes, protection de l’environnement, etc.).
2
Interview donnée au journal Le Monde du 6 novembre 2001.
3
Ce terme regroupe le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale (BM) et les banques
régionales de développement. Cette étude emploiera également l’appellation d’Institutions de Bretton
Woods (IBW) pour désigner le FMI et la BM.

3
Définitions
Il est nécessaire, avant d’aller plus loin, de définir précisément ce que l’on entend par
pauvreté. Le sens donné au mot va en effet conditionner les stratégies visant à la réduire.

Dans sa définition courante, la pauvreté désigne l’état, la condition d'une personne qui
manque de ressources, de moyens matériels pour mener une vie décente. On perçoit que
si la notion d’argent est primordiale dans cette définition, ce n’est que pour se rapporter à
un standard de niveau de vie. Cela entraîne nécessairement des différences entre les pays
en fonction de leur situation économique générale. Ces considérations ont conduit les
institutions internationales à donner différentes définitions de la pauvreté :
- la pauvreté relative évoque un niveau de vie variable en fonction de l'époque et de
la société. Elle correspond à la moitié du revenu médian d’une société ;
- le seuil de pauvreté correspond à deux dollars par jour et par habitant ;
- la pauvreté absolue ou extrême pauvreté correspond à moins de un dollar par jour
et par habitant.

Ces définitions classiques s’appuient exclusivement sur des mesures du revenu par
habitant. Cependant, un consensus existe aujourd’hui autour de la dimension
pluridimensionnelle de la pauvreté : elle ne se limite pas à une simple insuffisance de
revenu mais englobe également des aspects plus qualitatifs de la vie. La pauvreté n’est
plus seulement économique, mais devient en même temps sociale, politique et culturelle.
Cette approche est légitimée par les travaux d’Amartya Sen, prix Nobel d’économie en
1998, qui montrent que la pauvreté ne se réduit pas au revenu mais apparaît plus
justement comme une « privation de capacités »4. Les analyses récentes considèrent alors
trois formes principales de pauvreté :
- la pauvreté monétaire prend en compte les ressources des individus. Elle est
évaluée en fonction du revenu des individus ou de leur consommation (de biens
alimentaires et non alimentaires) ;
- la pauvreté des conditions de vie résulte de l’incapacité de l’individu à satisfaire
ses besoins essentiels. C’est une vision plus qualitative qui met en lumière
l’exclusion par rapport à un certain mode de vie matériel et culturel. La pauvreté est
ici perçue comme un manque5 ;
- la pauvreté de « capacités » traduit le fait que l’on ne dispose pas des moyens qui
permettraient de se soustraire à la pauvreté par la mise en valeur de ses capacités
individuelles ;

Ces différentes formes de pauvreté interagissent entre elles, de sorte que tout individu
pauvre est confronté à un cercle vicieux, un « processus cumulatif dans lequel déficits
éducatifs et matériels se traduisent par un engrenage infernal »6. La pauvreté n’est plus
perçue comme un état mais s’assimile de plus en plus à un processus pluridimensionnel et

4
La richesse est alors pressentie comme pouvoir et la pauvreté comme altération des conditions dans
lesquelles les individus décident ; cela justifie de fait une intervention des gouvernements et des institutions
internationales.
5
Cette non-satisfaction des besoins peut avoir des causes multiples : coût, problème d’accès au service ou
de disponibilité, service jugé non nécessaire, etc.
6
Totté Marc (sous la direction de), La pauvreté en « références », Hors Série n° 6, COTA - GRESEA -
Monde selon les femmes, Editions COTA, avril 2003.

4
protéiforme dans le cadre duquel richesse, savoir et pouvoir sont intimement liés. Elle est
davantage abordée à la source et considérée comme la conséquence d’une inaptitude à
saisir les opportunités qui se présentent en raison d’un manque de capacités.

Dès lors, il est possible de formuler une définition unique de la pauvreté comme étant un
processus cumulatif dans lequel les déficits matériels, sociaux, éducatifs et culturels
figent un individu dans une situation de manque qui entrave son épanouissement.
Cette définition ne doit pas occulter la place de la perception par les populations de leur
situation. Un individu qui ne se perçoit pas comme pauvre, quels que soient ses
conditions de vie et son niveau de revenu, n’exprimera pas le besoin d’améliorer sa
situation. Ce principe reflète l’importance de l’environnement culturel qui structure les
populations. Dans les sociétés africaines qui conçoivent le groupe comme vecteur naturel
de solidarité, les notions de revenus ou même de niveau de vie ne sont pas pertinentes.
Peu importe ce que l’individu possède pourvu qu’il soit intégré au groupe ou au village.
La pauvreté n’est pas perçue comme une absence de richesse ou de capacités mais comme
un déficit de socialisation.

Parallèlement aux trois formes de pauvreté définies auparavant, il existe trois formes
d’inégalités :
- l’inégalité monétaire correspond à la répartition des richesses nationales ;
- l’inégalité des conditions de vie renvoie aux différences dans les possibilités
d’accès à la satisfaction des besoins essentiels ;
- l’inégalité de « capacités », ou « inégalité des chances », correspond aux
différences de probabilités de pouvoir mettre en valeur ses capacités, les individus
n’ayant pas alors au départ les mêmes chances de réussite.

Qu’est-ce que la lutte contre la pauvreté ?


Comment situer la lutte contre la pauvreté par rapport à ces définitions ? La complexité
des termes, la multiplicité des approches et la formulation constante de nouveaux
concepts rendent malaisée la mise en place d’une stratégie claire. Cela se voit par
exemple sur la prise en compte de la croissance et des inégalités dans la lutte contre la
pauvreté. Les analyses récentes ont démontré que la réduction de la pauvreté absolue
repose sur deux facteurs : l’augmentation du revenu et sa redistribution aux plus pauvres
(ce qu’on nomme depuis peu croissance « pro-pauvres »). Comme l’a souligné la
conclusion d’une étude de DIAL de mai 2003, « la croissance ne suffit pas pour la
réduction de la pauvreté ; elle en est une condition nécessaire mais doit s’accompagner
de la mise en place de politiques de réduction des inégalités présentes et futures »7. Ces
trois concepts sont intimement liés, de sorte que vouloir réduire la pauvreté ne peut se
faire sans porter toute son attention aux questions de croissance et de redistribution.

La Banque mondiale, dans son rapport de 20008, a défini la lutte contre la pauvreté dans
une approche élargie et pluridimensionnelle qui comporte quatre critères :
- l’augmentation des revenus ;

7
Cling Jean-Pierre, De Vreyer Philippe, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François, La croissance ne suffit
pas pour réduire la pauvreté : le rôle des inégalités, Document de travail DIAL, mai 2003.
8
Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 2000 : Combattre la pauvreté, Editions
ESKA, Paris, 2000.

5
- l’accès aux biens publics (eau, éducation, santé, etc.) ;
- la réduction des risques ;
- l’amélioration des rapports de forces en faveur des « sans pouvoirs » et des « sans
voix » (ce qu’on désigne généralement sous le terme d’« empowerment »).

Fort de cette approche, le rapport de la Banque mondiale propose une stratégie visant à
combattre la pauvreté sur trois fronts :
- le développement des opportunités, c’est-à-dire des opportunités matérielles et
financières (emploi, crédit, routes, électricité, écoles, eau, services de santé, etc.) et
des qualifications (éducation et formation professionnelle) ;
- l’insertion : l’insertion des pauvres dans la société est déterminée en grande partie par
les institutions publiques et sociales qui doivent être attentives à leurs besoins. Cette
démarche est politique : elle implique un ensemble de réformes devant améliorer la
responsabilité et l’efficacité de l’administration, des institutions juridiques et des
services publics, ainsi que le renforcement de la participation des pauvres aux
processus politiques et aux décisions locales ;
- la sécurité matérielle : il est nécessaire, afin d’améliorer le bien-être et d’encourager
les investissements dans le capital humain, d’atténuer la vulnérabilité aux chocs
économiques, aux catastrophes naturelles, à la mauvaise santé, à la violence, etc.
L’Etat doit tout mettre en œuvre pour diminuer ces risques auxquels sont confrontés
les pauvres.

La définition d’une telle stratégie implique deux observations. Il faut tout d’abord
souligner que la prise en compte du thème de la lutte contre la pauvreté conduit
indéniablement à redéfinir le rôle de l’Etat. Faciliter le développement humain,
développer les investissements et mettre en place des « filets de protection » pour les
pauvres font maintenant partie des prérogatives naturelles des Etats. Alors que les
politiques d’ajustement structurel s’attachaient à réduire au minimum la sphère des
interventions étatiques, les nouvelles stratégies rendent à l’Etat sa place de moteur du
développement. Une deuxième observation amène à préciser qu’une stratégie de
réduction de la pauvreté ne peut être que globale, c’est-à-dire axée sur plusieurs
domaines (éducation, santé, pouvoir politique, etc.), opérant à plusieurs échelons
(international, régional, local) et avec plusieurs instruments (aide macro-économique,
aide programme, aide projet, etc.). Affirmer la nature pluridimensionnelle de la pauvreté
implique de formuler une stratégie de développement qui soit elle-même
pluridimensionnelle et protéiforme, capable de lutter contre toutes les formes de pauvreté
et à tous les niveaux.

Une stratégie de lutte contre la pauvreté ne peut être définie comme telle que si elle est
globale. C’est donc à travers le prisme de ce constat que seront étudiées les stratégies des
différents acteurs du développement : institutions internationales et européennes, Etat
français, acteurs non-institutionnels. Nous analyserons la politique de chaque acteur (à la
fois son discours et le fonctionnement de ses instruments) afin de savoir si son action peut
s’assimiler à de la lutte contre la pauvreté.

6
CHAPITRE I

LES STRATEGIES INTERNATIONALES


DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE

7
Les institutions internationales sont probablement les acteurs qui pèsent le plus sur les
stratégies de développement. La Banque mondiale et le Fonds monétaire international ont
acquis au cours des années un rôle majeur dans le développement des pays pauvres. Ces
institutions, très largement remises en cause par la « décennie perdue du développement »
des années 1980, ont cherché à reconquérir une légitimité en formulant de nouveaux
programmes plus en adéquation avec les attentes des populations. Au-delà d’une vision
manichéenne, il est nécessaire de se demander en quoi les nouvelles stratégies adoptées
par ces institutions peuvent aider à lutter contre la pauvreté.

1.1. LES OBJECTIFS DU MILLENAIRE POUR LE DEVELOPPEMENT

La Déclaration du Millénaire, adoptée en septembre 2000 par l’ensemble des Etats


membres représentés à l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies,
constitue une étape unique dans la coopération mondiale pour le développement. Pour la
première fois, 189 Etats se sont engagés, à travers des objectifs clairs et précis, à faire
progresser le développement et à réduire la pauvreté d’ici 2015. Les Objectifs du
Millénaire pour le développement (OMD) représentent l’ossature qui oriente ou influence,
directement ou indirectement, presque toutes les pratiques actuelles du système d’aide.
Toute l’aide internationale est fondée sur cet ensemble de huit objectifs visant à réduire la
pauvreté selon un échéancier déterminé. Chaque objectif compte un certain nombre de
cibles ambitieuses et l’ensemble est accompagné de quarante huit indicateurs permettant
de mesurer les progrès et les réalisations.

1.1.1. Les OMD : un pacte original et ambitieux pour le développement


Les Objectifs du Millénaire pour le développement sont les suivants9 :
OBJECTIF 1 : Faire disparaître l’extrême pauvreté et la faim
- Cible 1 : Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population dont le
revenu est inférieur à un dollar par jour.
- Cible 2 : Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population qui
souffre de la faim.

OBJECTIF 2 : Garantir à tous une éducation primaire


- Cible 3 : D’ici à 2015, donner à tous les enfants, garçons et filles, partout dans le
monde, les moyens d’achever un cycle complet d’études primaires.

OBJECTIF 3 : Promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes


- Cible 4 : Éliminer les disparités entre les sexes dans les enseignements primaire et
secondaire d’ici à 2005 si possible, et à tous les niveaux de l’enseignement en 2015 au
plus tard.

OBJECTIF 4 : Réduire la mortalité des enfants de moins de 5 ans


- Cible 5 : Réduire de deux tiers, entre 1990 et 2015, le taux de mortalité des enfants de
moins de cinq ans.

9
PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 2003, op. cit.

8
OBJECTIF 5 : Améliorer la santé maternelle
- Cible 6 : Réduire de trois quarts, entre 1990 et 2015, le taux de mortalité maternelle.

OBJECTIF 6 : Combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies


- Cible 7 : D’ici à 2015, avoir enrayé la propagation du VIH/sida et commencé à
inverser la tendance actuelle.
- Cible 8 : D’ici à 2015, avoir enrayé la progression du paludisme et d’autres maladies,
et avoir commencé à inverser la tendance actuelle.

OBJECTIF 7 : Assurer la durabilité des ressources environnementales


- Cible 9 : Intégrer les principes du développement durable dans les politiques
nationales et inverser la tendance actuelle à la déperdition des ressources
environnementales.
- Cible 10 : Réduire de moitié, d’ici à 2015, le pourcentage de la population privée d’un
accès régulier à l’eau potable.
- Cible 11 : Réussir, d’ici à 2020, à améliorer sensiblement la vie d’au moins
100 millions d’habitants de taudis.

OBJECTIF 8 : Mettre en place un partenariat mondial pour le développement


- Cible 12 : Instaurer un système commercial et financier plus ouvert et fondé sur des
règles prévisibles et non discriminatoires. Cela implique un engagement en faveur de
la bonne gouvernance, du développement et de la lutte contre la pauvreté, tant au
niveau national qu’international.
- Cible 13 : Subvenir aux besoins spécifiques des pays les moins avancés, ce qui
suppose l’admission en franchise et hors contingents de leurs exportations,
l’application du programme renforcé d’allégement de la dette des pays pauvres très
endettés et l’annulation de la dette publique bilatérale, ainsi que l’octroi d’une aide
publique au développement plus généreuse aux pays qui démontrent leur volonté de
lutter contre la pauvreté.
- Cible 14 : Répondre aux besoins particuliers des pays enclavés et des petits Etats
insulaires en développement en appliquant le Programme d’action pour le
développement durable des petits Etats insulaires en développement et les conclusions
de la vingt-deuxième session extraordinaire de l’Assemblée générale.
- Cible 15 : Engager une démarche globale pour régler le problème de la dette des pays
en développement par des mesures nationales et internationales propres à rendre leur
endettement supportable à long terme.
- Cible 16 : En coopération avec les pays en développement, formuler et appliquer des
stratégies de nature à créer des emplois productifs décents pour les jeunes.
- Cible 17 : En coopération avec l’industrie pharmaceutique, rendre les médicaments
essentiels accessibles à tous dans les pays en développement.
- Cible 18 : En coopération avec le secteur privé, mettre à la disposition de tous les
bienfaits des nouvelles technologies, notamment des technologies de l’information et
de la communication.

9
Les OMD représentent une avancée considérable dans l’histoire de l’aide au
développement : pour la première fois est énoncé un ensemble d’objectifs, relativement
clairs et précis, qui s’attaquent aux différents aspects de la pauvreté. Argent, santé,
éducation, environnement : la situation des pays pauvres est perçue dans sa globalité,
comme la résultante d’un déficit de capacités. L’imbrication de ces différents domaines
rend impossible une sortie de la pauvreté par le seul apport de fonds supplémentaires. Il
est donc nécessaire de s’attaquer à tous ces domaines simultanément.

Ces OMD disposent d’un certain nombre d’atouts par rapport aux anciens pactes
mondiaux :
- ils reconnaissent explicitement que l’élimination de la pauvreté ne peut être obtenue
que par un renforcement du partenariat entre les différents acteurs du développement
et par une action plus résolue des pays riches. Il existe une responsabilité collective à
se battre pour l’amélioration des conditions de vie dans les pays pauvres. C’est du
succès du huitième objectif, c’est-à-dire de l’implication des pays développés, que
dépend explicitement la réalisation des sept premiers. Il est clairement affiché que les
Objectifs ne pourront pas être atteints sans l’engagement des pays du Nord à
transformer leurs promesses en actions ;
- le développement mondial n’est plus seulement axé sur la croissance économique
mais aussi sur l’être humain. La réduction de la pauvreté devient une conditionnalité
du bien-être des personnes. Le but du développement consiste à offrir aux
populations plus de choix, de liberté et de dignité. La pauvreté n’est officiellement
plus perçue par le seul critère économique, mais par une « absence de » : absence de
richesses bien évidemment, mais également de savoir et de pouvoir. L’Homme est
replacé au centre du processus de développement, à la fois comme sujet et comme
objet. Il est perçu comme le principal acteur des améliorations envisagées, mais
également comme le bénéficiaire de ces améliorations. Les OMD visent beaucoup
plus le développement humain que le développement économique.
- Ils reflètent une véritable force politique : ils constituent la première vision globale
du développement qui, tout en bénéficiant de l’aval politique de la planète entière, se
concentre clairement sur les plus pauvres des êtres humains. Plus qu’un catalogue de
bonnes intentions, les OMD représentent le point de mire à moyen terme de la
majorité des stratégies internationales, régionales et nationales de développement. Ils
se sont très rapidement imposés comme le cadre exclusif de structuration des
politiques internationales de développement, et forment dorénavant la pierre
angulaire, le pivot autour duquel s’organise une grande partie du système actuel
d’aide.

Ils ont donc des implications importantes pour tous les acteurs du développement, publics
ou privés : ils déterminent de plus en plus les préférences des gouvernements et bailleurs
de fonds en matière de priorités et de politiques ; ils définissent les priorités que les
gouvernements des pays en développement doivent adopter s’ils veulent obtenir des
fonds, supplémentaires, pour le développement ; toute organisation non gouvernementale
souhaitant recevoir des fonds du système officiel d’aide devra expliquer en quoi son
travail peut contribuer à atteindre les OMD.

10
1.1.2. Les défis à relever pour la réalisation des Objectifs
La moitié du chemin vers 2015 est aujourd’hui parcourue. Les résultats sont de moins en
moins optimistes quant à l’accomplissement des OMD en 2015. Au niveau mondial, la
première cible (réduire de moitié la population vivant avec moins de un dollar par jour)
devrait être atteinte en 2015, mais ce ne sera pas le cas dans toutes les régions10. Alors
que l’Asie de l’Est est déjà parvenue à cet objectif, seul 15 % des pays africains,
représentant seulement huit pays, devrait réussir d’ici 2015. La faim dans le monde
devrait également être divisée par deux d’ici 2015, mais pas pour tous les pays. La
situation est encore plus pessimiste en ce qui concerne l’éducation et la santé : les
objectifs de réduction de la mortalité maternelle et des enfants ne devraient être atteints
que pour 15 à 20 % des pays, et l’égalité d’accès entre les sexes à l’enseignement
primaire et secondaire ne sera toujours pas une réalité en 2015, alors même qu’elle était
prévue pour 2005.

Ces échecs ne doivent pas faire oublier que de nombreuses avancées, parfois
spectaculaires, ont eu lieu : entre 1990 et 2002, le Vietnam a fait passer sa population
pauvre de 51 % à 14 % ; le Botswana a doublé la proportion d’enfants en école primaire
en quinze ans, atteignant de peu l’objectif d’éducation primaire universelle. Au niveau
mondial, l’espérance de vie a gagné 20 ans dans les quarante dernières années. Ces
avancées attestent que des progrès rapides sont possibles grâce à de bonnes politiques et
au soutien sans faille des différents partenaires.

• L’appropriation par les pays concernés


Cette appropriation relève à la fois des gouvernements et de leur population. Les OMD ne
pourront être atteints que par l’adoption de nouvelles stratégies et priorités politiques
nationales. Confectionnés par la communauté internationale, ils doivent être assimilés par
les gouvernements locaux. Bien que la responsabilité première de tout faire pour réaliser
les objectifs et les cibles revienne aux gouvernements des pays en développement, tous
les acteurs de la vie nationale doivent être impliqués. A travers les associations
communautaires et professionnelles, les groupes de femmes et les organisations non
gouvernementales, c’est la société civile dans son ensemble qui doit participer aux
différentes étapes de la réalisation des OMD. De la définition des priorités au suivi des
résultats, en passant par la réalisation de projets, les différents acteurs du développement
doivent travailler avec les pouvoirs publics à la réalisation de ces Objectifs.

• Le réalisme des Objectifs


Si les Objectifs du Millénaire pour le développement ont été accueillis favorablement par
la communauté internationale dans sa majorité, ils n’en font pas moins l’objet de
critiques. Certains leur reprochent en effet leur manque de réalisme. Ils sont parfois jugés
à la fois restrictifs et irréalistes. Restrictifs d’abord, en ce qu’ils omettent des priorités de
développement, notamment dans le domaine institutionnel : bonne gouvernance, réforme
des institutions, décentralisation, etc. Irréalistes ensuite, en ce qu’ils demandent des
efforts importants et simultanés dans de nombreux domaines, alors même que les
capacités financières, institutionnelles et humaines font gravement défaut. Les pays qui ne
les atteindraient pas seraient alors exposés à la critique de la communauté internationale.

10
Toutes ces données chiffrées sont extraites du rapport du Comité de développement de la Banque
mondiale et du Fonds monétaire international, Global monitoring Report 2004, Policies and Actions for
achieving the MDGs and Related Outcomes, Banque mondiale et Fonds monétaire international, avril 2004.

11
Cependant, ces critiques ne sont pas cohérentes. Il n’est pas possible d’affirmer que la
communauté internationale n’est pas en mesure d’atteindre les Objectifs tout en
demandant à ce qu’elle intègre de nouvelles cibles. Les OMD sont-ils trop restrictifs ? Ils
le seraient s’ils constituaient le stade ultime à atteindre. Mais tel n’est pas le cas. Ils ne
représentent qu’une étape vers l’élimination durable de la pauvreté. Sont-ils irréalistes ?
Les Objectifs sont ambitieux et il est probable que tous les pays ne parviendront pas à les
atteindre. Mais ces pays ne seront en aucun cas mis en accusation. Comme le rappelle le
PNUD, « leur intention n’est pas de mettre au pilori les pays en difficultés, mais plutôt de
mobiliser les énergies »11. De nombreuses études ont démontré que les OMD peuvent être
atteints dans les temps à la seule condition que la communauté internationale débloque les
fonds nécessaires.

• Le maintien des financements12


Les OMD ne pourront pas être atteints sans une aide accrue de la part des pays
développés. Alors que ces pays se sont engagés depuis de nombreuses années à porter
l’aide publique au développement à 0,7 % de leur produit intérieur brut (PIB) (Cf. le
rapport Pearson de 1969), le chiffre actuel dépasse à peine les 0,20 %13. Il existe un large
fossé entre les ambitions de la communauté internationale en faveur du développement et
les ressources fournies aux pays pauvres. Il n’est politiquement pas tenable pour les pays
créanciers d’apporter un soutien théorique sans faille à la réduction de la pauvreté tout en
refusant de mettre en œuvre les moyens pour mobiliser cet apport financier
supplémentaire. De nombreuses études, notamment le Rapport Zédillo, ont montré que le
financement des Objectifs du Millénaire pourrait nécessiter le double de ce que les pays
développés fournissent aujourd’hui, soit 50 milliards de dollars supplémentaires par an
jusqu’en 2015. Ce chiffre a été revu à la baisse pour atteindre « seulement » 30 milliards
de dollars dans un rapport de la Banque mondiale de 2003. Une autre étude de la Banque
mondiale a présenté un montant de 16 milliards de dollars. Cette dernière étude est très
novatrice et procède d’un fonctionnement différent : le montant nécessaire à la réalisation
des OMD d’ici 2015 a été évalué pays par pays, en fonction des capacités d’absorption
des pays en développement, c’est-à-dire des spécificités politiques, économiques,
institutionnelles et humaines qui conditionnent leurs capacités à mettre en œuvre de la
façon la plus efficiente possible des politiques de lutte contre la pauvreté.

Quel que soit le montant supplémentaire nécessaire à la réalisation des OMD, il est
essentiel d’accentuer l’effort de financement, en renforçant les initiatives actuelles et en
exploitant de nouvelles ressources :
Ø L’initiative d’annulation de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE) doit
être confirmée et améliorée. Il n’est pas acceptable que les critères économiques
passent avant les objectifs de développement humain pour juger de la soutenabilité de
la dette des pays débiteurs. De même, il convient de réaffirmer l’additionnalité des
annulations de dette aux sources « traditionnelles » de financement du
développement. Il est peu pertinent d’annuler les dettes d’un côté pour diminuer

11
PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 2003, op. cit.
12
Voir Annexe I : Perspective de réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement.
13
Les pays du CAD ont consacré, en 2002, 0,23 % de leur revenu national brut (RNB) à l’aide publique au
développement. Cf. Charasse Michel, Projet de loi de Finances pour 2004, tome 3, annexe 2 : Aide au
développement, Rapport général au Sénat n°73 (2003-2004) du 20 novembre 2003.

12
l’aide publique au développement (APD) de l’autre14. Dans les pays endettés,
« l’annulation de la dette est la priorité initiale, à laquelle succède un apport
supplémentaire d’aide »15.
Ø Le rapport Landau16 rappelle la nécessité et l’urgence de trouver de nouvelles
sources de financement qui puissent répondre aux besoins des pays en
développement. De nombreuses ressources originales sont aujourd’hui envisagées,
émanant principalement de taxations nouvelles : taxation sur les transactions
financières (plus connue sous le nom de « taxe Tobin »), sur les émissions de
carbone, sur les ventes d’armes, sur le transport aérien, etc. Un mécanisme semble
jouir de plus de considérations : la Facilité de Financement Internationale (FFI).
Lancée par les Britanniques et bénéficiant du soutien de la France, la FFI consiste à
« emprunter sur les marchés financiers internationaux des ressources qui seront
remboursées grâce aux engagements financiers, à long terme, des bailleurs »17. Cela
permettrait de mettre rapidement à la disposition des pays en développement les
ressources nécessaires à leur développement, sans nécessiter un effort financier
supplémentaire de la part des pays bailleurs de fonds. Le montant avancé à l’heure
actuelle est celui évoqué dans la dernière étude de la Banque mondiale, soit 16
milliards de dollars par an.

• L’implication de la société civile internationale


La participation directe de la société civile à la formulation des Objectifs du Millénaire a
été très limitée, voire inexistante. Pour être efficaces, les organisations non
gouvernementales doivent maintenant participer à la fois à leur application dans les pays
pauvres et par les pays riches, et à la sensibilisation de l’opinion publique internationale.
Les associations Caritas Internationalis et CIDSE (Coopération Internationale pour le
Développement et la Solidarité) définissent trois rôles pour la société civile 18 : « un
engagement de suivi » des promesses prises par les pays bailleurs, les pays en
développement et les institutions internationales ; « placer la pression sur les pays
bailleurs et les institutions internationales » afin de trouver de nouvelles sources de
financement et de veiller au respect du huitième objectif ; « participer aux campagnes et
activités de solidarité » afin de faire de l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le
développement la priorité de tous.

1.1.3. Conclusion
Les Objectifs du Millénaire pour le développement constituent aujourd’hui le cadre
commun de référence pour les stratégies de développement. Certains leur reprochent de
ne pas constituer une doctrine de développement qui puisse guider, sur le long terme, les

14
L’analyse de l’initiative PPTE fait l’objet d’un développement plus approfondi dans la troisième partie de
ce chapitre.
15
Northover Henry, Ladd Paul, Lemoine Francis, Greenhill Romilly, Debt and the Millenium Development
Goals. A new deal for low-income countries : financing development through debt cancellation and aid,
Document de travail CAFOD, Christian Aid, Eurodad, Jubilee Research, septembre 2003.
16
Jean-Pierre Landau, Les nouvelles contributions financières internationales, La documentation française,
collection des rapports officiels, 2004.
17
Jacquin Rebecca, La Facilité de financement internationale, avril 2004, http://www.hcci.gouv.fr/lecture/
fiches/fi07.html. Ce document constitue une synthèse claire des avantages et inconvénients de ce
mécanisme.
18
Caritas Internationalis et CIDSE, Campagne internationale sur les Objectifs du Millénaire pour le
développement, Caritas Internationalis, octobre 2003.

13
politiques à mettre en œuvre, tant par les pays riches que par les pays en développement,
pour éradiquer la pauvreté. Cela n’est pas totalement vrai. Les OMD présentent en effet
une approche originale du développement, qui, pour la première fois, place l’être
humain avant les considérations économiques. C’est en cela une avancée non
négligeable. Faut-il par ailleurs chercher par tous les moyens à élaborer une doctrine qui,
comme souvent, ne sera pas mise en pratique ? Les OMD ont le mérite de fournir des
objectifs clairs et précis, en soulignant que, face à l’urgence de la situation, ce ne sont
plus les paroles mais les actions qui sont importantes, et qu’elles seules seront jugées.

C’est de ces Objectifs du Millénaire que découle l’organisation des stratégies de


développement mises en place à tous les niveaux depuis quelques années. Les OMD
servent de références pour la rédaction des Documents stratégiques de Réduction de la
Pauvreté, documents cadres de la lutte contre la pauvreté élaborés pays par pays et qui,
eux-mêmes, structurent tous les instruments de la coopération internationale : les
modalités de prêts des IFIs, l’initiative PPTE, les stratégies européennes et nationales, les
actions de la société civile, etc.

1.2. LES DOCUMENTS STRATEGIQUES DE REDUCTION DE LA


PAUVRETE

Les Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP)19 constituent l’initiative


majeure des institutions de Bretton Woods dans leur nouvelle stratégie de développement
élaborée en 1999. Les DSRP proposent un cadre d’action global, pays par pays, pour
lutter contre la pauvreté et favoriser la croissance afin d’atteindre les Objectifs du
Millénaire pour le développement. Ces documents sont devenus la conditionnalité de tous
les instruments du nouveau système d’aide internationale : ils servent de base à la fois aux
programmes de prêt de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international et aux
programmes de réduction de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE. Plus globalement
encore, l’ensemble de la communauté internationale s’est rapidement aligné sur ces
orientations en ajustant ses instruments au cadre générique du dispositif DSRP.

Afin de permettre le maintien des prêts concessionnels du FMI et l’atteinte du point de


décision PPTE lors de la phase de préparation des DSRP, les pays pour lesquels la
préparation d’un DSRP complet est susceptible de durer plus d’une année, doivent rédiger
un DSRP intérimaire. Cette partie décrit l’état de la pauvreté du pays et ses politiques
pour y remédier et établit un plan pour l’élaboration du DSRP final. En mai 2004, les
Institutions financières internationales avaient validé 37 DSRP complets, auxquels
s’ajoutait une dizaine de DSRP intérimaires20.

1.2.1. Modalités pratiques de mise en œuvre des DSRP


Les DSRP peuvent être rédigés par tous les pays éligibles aux prêts de l’Agence
internationale de développement (l’AID est le guichet concessionnel de la Banque
mondiale 21), c’est-à-dire disposant d’un PIB par habitant inférieur à 865 dollars par an, ne

19
En anglais, Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). Ils sont également appelés Cadres stratégiques de
lutte contre la pauvreté (CSLP) mais nous n’utiliserons pas ici cette appellation.
20
Voir Annexe II : Calendrier de validation des Documents stratégiques de Réduction de la Pauvreté.
21
Ces conditions sont : un produit national brut (PNB) par habitant inférieur à 865 dollars par an ; une
absence d’accès au crédit malgré un besoin de ressources pour financer les programmes de développement

14
détenant pas de capacité à emprunter sur le marché et présentant de bonnes performances
politiques.

Il est important de comprendre que les DSRP attestent d’un changement total de point de
vue en faisant passer l’objectif « humain » (la lutte contre la pauvreté) avant l’objectif
« économique » (favoriser la croissance). Ces documents « sont d’abord conçus comme
un outil au profit des populations, et particulièrement des populations pauvres »22.

Cinq grands principes se dégagent de ce postulat de base. Les DSRP doivent être :
- pilotés par les pays et prendre en compte la société civile ;
- axés sur les résultats, et notamment sur celui de la réduction de la pauvreté ;
- globaux, c’est-à-dire s’intéresser à l’aspect multidimensionnel de la pauvreté ;
- orientés sur le partenariat entre les différents acteurs du développement
(gouvernement, acteurs non étatiques, bailleurs de fonds, etc.) ;
- et s’inscrire dans une perspective de long terme.

Chaque pays est libre de la rédaction et du contenu de son document, mais les Documents
stratégiques de Réduction de la Pauvreté contiennent en principe les mêmes
orientations principales :
- une description du processus participatif : modalité, fréquence et lieu des
consultations, principales questions évoquées et prise en compte de ces observations
dans la conception et le suivi de la stratégie de lutte contre la pauvreté ;
- un diagnostic général de la pauvreté du pays : description des pauvres et des
obstacles qui s’opposent à leur sortie de la pauvreté ;
- la stratégie mise en œuvre, aux niveaux macro-économique, structurel et social ;
- les objectifs visés en terme de réduction de la pauvreté et les méthodes de suivi et
d’évaluation des progrès ;
- les besoins de financement nécessaires pour atteindre ces objectifs.

Les pays éligibles à l’initiative PPTE ont la possibilité de rédiger un DSRP intérimaire
qui présente les grandes lignes de la future stratégie de lutte contre la pauvreté du pays
afin d’obtenir plus rapidement une annulation de dette.

Les retombées attendues des DSRP vont bien au-delà des seules considérations
économiques. A travers ces documents, ce sont toutes les dimensions de la pauvreté
(économique, mais aussi politique, sociale, etc.) qui sont visées. Les DSRP permettent
ainsi de consolider :
- l’« accountability » ou responsabilité politique : les Etats sont obligés de rendre
compte de leurs actes à leurs citoyens ;

du pays ; des politiques performantes, notamment dans les domaines économiques et sociaux, afin de
promouvoir la croissance et de réduire la pauvreté.
22
Cling Jean-Pierre, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François (sous la direction de), Les nouvelles
stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, Synthèse DIAL / Economica, Paris, 2002.

15
- l’« ownership » ou appropriation : tous les acteurs nationaux, gouvernement et société
civile, sont en mesure d’adhérer et de participer à la mise en place des nouvelles
politiques ;
- l’« empowerment » : les populations prennent conscience de leur capacité à influer sur
les politiques qui affectent leurs conditions de vie.

1.2.2. Avancées et critiques du mécanisme


La nouvelle structure des politiques internationales de développement, constituée du
triptyque OMD - DSRP - PPTE, présente un caractère novateur et change à la fois dans
la forme (la participation est dorénavant la méthode privilégiée de conception des
politiques) et dans le fond (l’objectif de lutte contre la pauvreté succède à l’ajustement
structurel). Les DSRP présentent donc un certain nombre d’avancées qui contrastent avec
les anciens dispositifs d’ajustement structurel, mais ils peuvent également faire l’objet de
nombreuses critiques.

• La participation comme solution miracle ?


La « décennie perdue du développement » a très fortement altéré la crédibilité des
Institutions financières internationales et de leurs méthodes de développement : leur
ingérence dans les politiques nationales et leur absence de concertation avec les pays en
développement se trouvent au cœur de ces critiques. Les nouvelles stratégies de
développement rompent avec cette déviance et affichent haut et fort leur attachement aux
aspirations des populations et de leurs gouvernements dans la formulation et l’application
des DSRP. Cette participation s’établit à plusieurs niveaux : au niveau gouvernemental
bien entendu, mais aussi (et surtout) au niveau de la population avec la prise en compte
des différentes composantes de la société civile nationale. Les élections dans les pays en
développement ne représentent que très rarement et succinctement les attentes de la
population. Dans ce contexte, le processus participatif « peut contribuer à renforcer les
institutions-relais (capital social), à peser sur l’"accountability" de l’Etat, à élargir le
débat démocratique et à favoriser la circulation de l’information »23. La participation
devient alors un facteur potentiel de renforcement de la démocratie.

Avec cette participation, les IFIs donnent pour la première fois aux gouvernements et aux
populations des pays pauvres la possibilité de formuler leur propre stratégie de
développement, alors que dans le contexte du « Consensus de Washington », cela n’était
pas les politiques locales qui prévalaient, mais les positions des experts des institutions
internationales. Le « Consensus de Washington » désigne l’accord implicite qui s’est
constitué au début des années 1980 entre le gouvernement américain, la Banque mondiale
et le Fonds monétaire international (tous trois résidant à Washington) en faveur de
l’ajustement structurel. Ce « consensus » a marqué le début de l’orientation néo-libérale
de l’économie mondiale en s’articulant autour de la stabilisation à court terme de
l’économie par un désengagement de l’Etat et par des mesures monétaristes de contrôle
de la masse monétaire et de libéralisation financière. Avec les DSRP, les universitaires,
chercheurs ou politiciens nationaux ont enfin l’opportunité de construire leurs initiatives
selon les priorités qu’ils estiment être les plus urgentes.

23
Cling Jean-Pierre, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François, La Banque mondiale et la lutte contre la
pauvreté : tout changer pour que tout reste pareil ?, Document de travail DIAL, mai 2002.

16
Il semble cependant que cette « opportunité » n’ait pour l’instant pas été saisie. Si la
participation de la société civile à la rédaction et au suivi des Documents stratégiques de
Réduction de la Pauvreté représente une vraie nouveauté dans la formulation des
politiques de développement, elle est encore loin d’être effective. Pour de nombreux
observateurs, cette politique n’aurait été rajoutée que pour répondre aux critiques, mais
sans qu’elle soit réellement prise en considération par les IFIs. Selon AFRODAD
(African Forum and Network on Debt and Development), « les DSRP ont échoué à
impliquer de manière effective la société civile dans les discussions de politique
économique. […] Ils ne sont qu’une façade servant à améliorer la légitimité déclinante
du FMI et de la Banque mondiale »24. De nombreuses voix s’élèvent contre ce qui peut
s’assimiler de la part des IFIs à un simple « lifting » de leurs anciennes politiques afin
d’atténuer les critiques et de donner une illusion de changement. La Commission des
Nations unies pour le Commerce et le Développement (CNUCED) partage cet avis en
soulignant qu’« on pourrait considérer que l’accent mis sur la maîtrise et la participation
nationale a davantage pour objectif d’obtenir l’adhésion de la population et du pouvoir
politique aux politiques traditionnelles d’ajustement et de stabilisation que d’accorder
une plus grande autonomie aux pays bénéficiaires dans la conception de leurs politiques
de stabilisation et de leurs stratégies de développement »25. Le rapport de force inégal
entre les pays pauvres et les Institutions financières internationales vient dès le départ
biaiser les opportunités d’implication des pays pauvres au processus DSRP.

Quelle que soit la volonté, affichée ou non, des IFIs, il est important de savoir comment
peut s’organiser la participation dans les faits. Le constat n’est guère positif.
L’élaboration d’une stratégie de développement demeure difficile, tant pour les
gouvernements que pour la société civile, dans la mesure où c’est la première fois que
cette opportunité leur est accordée. Il serait donc très utile de définir des critères
minimums de participation qui puissent s’appliquer à la situation de chaque pays et
faciliter la concertation avec la société civile.

Cette participation n’est de toute façon bien souvent qu’un leurre dissimulant la vive
implication des IFIs dans l’élaboration des documents. Preuve en est du processus
d’approbation des DSRP par les institutions de Bretton Woods qui leur accorde un « droit
de veto de facto »26. L’autonomie des pays pauvres dans la rédaction de leur DSRP est
conditionnée par le droit de regard, et surtout d’acceptation, des IFIs. Chaque document
est en effet validé en dernier lieu par les Conseils d’administration des IFIs qui peuvent
ainsi repousser tout ce qui ne correspond pas à leurs priorités. Quel que soit le
comportement des Etats, la solution est la même. Soit un pays va rédiger son DSRP de
lui-même, en suivant sa propre stratégie de développement et sans prendre en compte les
recommandations de la Banque mondiale et du FMI. Il s’expose alors à ce que son DSRP
soit tout simplement rejeté par les IFIs. Soit ce pays va ouvertement présenter une
stratégie de développement qui répond aux attentes des IFIs afin de faire accepter son
DSRP sans délai et de pouvoir bénéficier rapidement de nouveaux prêts ou d’un
allègement de dette. Dans chaque cas, ce sont les institutions de Bretton Woods qui
imposent, plus ou moins explicitement, leurs préférences en matière de priorités de
développement. De fait, les DSRP sont « avant tout une condition imposée par la

24
Kalima Barbara, PRSPs : SAPs in Disguise ?, AFRODAD, 23 octobre 2001.
25
CNUCED, Le développement économique en Afrique. De l’ajustement à la réduction de la pauvreté :
qu’y a-t-il de nouveau ? - Rapport 2002, CNUCED, septembre 2002.
26
Plate-forme Dette et Développement, Rapport 2003. La dette des pays pauvres face à la démocratie,
Dette & Développement, mars 2004.

17
Banque mondiale et le FMI pour l’obtention d’une aide financière, ce qui biaise dès
l’origine le processus d’appropriation »27. Il est difficile de concevoir que les pays
pauvres puissent jouir d’une grande liberté dans la formulation de leurs politiques dès lors
qu’elles sont agréées en dernier lieu par les IFIs.

Les différents acteurs nationaux du développement ne participent pas à la formulation des


politiques mais donnent seulement leur avis, si tant est qu’on leur demande. Il devrait en
être tout autrement. Les IFIs vantent leur changement de politique en insistant sur la
participation alors même que l’on constate au mieux une simple consultation et qu’on
devrait expérimenter en réalité une véritable appropriation de ces politiques par les pays
en développement. Il est temps pour la communauté internationale de comprendre qu’il
ne sert à rien de vouloir imposer aux pays pauvres des stratégies de développement qui ne
correspondent pas à leurs attentes, mais aussi et surtout à leurs spécificités (et par là
même, à leurs capacités) intrinsèques. Comment peut-on encore croire qu’il est possible
d’appliquer à des Etats du Sud, originaux tant sur les plans social, économique, politique,
institutionnel et surtout culturel (domaine dont vont dépendre tous les autres, à tel point
qu’on pourrait parler de « culture sociale, économique, politique », etc.), un modèle de
développement calqué sur l’expérience des pays du Nord ? Le défi que doivent relever les
pays pauvres ne trouve de réponse dans aucun schéma de développement connu. Il se
distingue par l’ampleur de la tâche à accomplir : jamais il n’a été demandé à aucun pays
de faire tant de progrès en matière économique, sociale, politique ou de droit de l’homme
en si peu de temps, tout en s’intégrant à une économie mondialisée porteuse de
contraintes.

En obligeant les pays en développement à appliquer vainement des politiques qui ne leur
sont pas adaptées, les pays du Nord s’enlisent un peu plus chaque jour dans un excès
d’« occidentalocentrisme » qui condamne le Sud à rester dans sa situation d’extrême
indigence. Les nouvelles stratégies de développement offrent aux différents acteurs
nationaux une consultation plus qu’une participation, tout en oubliant que seule
l’appropriation reste viable, c’est-à-dire la formulation de ces politiques et leur mise en
place par ces pays eux-mêmes, sans ingérence de la communauté internationale dans le
choix des stratégies. Il n’est certes pas aisé d’accorder cette liberté d’action lorsque l’on
est le principal soutien financier des pays en développement. Permettre à ces pays
d’utiliser comme ils le souhaitent l’argent des bailleurs de fonds équivaut, pour bon
nombre d’entre eux, à leur permettre de « mal » utiliser ces fonds, c’est-à-dire de les
consacrer à des domaines qui n’ont pas d’impact sur la pauvreté. Les stratégies de
développement, telles quelles sont formulées à l’heure actuelle, ne sont pas en mesure de
répondre à cette attente d’« autonomisation » des pays en développement.

C’est donc le défi majeur à relever dans l’avenir : accorder aux pays en
développement la confiance des pays bailleurs de fonds en acceptant qu’ils
s’approprient ces politiques. Cela va sans nul doute nécessiter une refondation complète
des pratiques actuelles de l’aide au développement, organisée autour d’une acceptation
par la communauté internationale des pays du Sud comme constituant des pays originaux,
instituant un « mode de vie » à part, différent du modèle occidental traditionnel. Les pays
en développement ont également un rôle à jouer pour relever ce défi. Il ne faut pas oublier
que de nombreux chefs d’Etat ont bien souvent dilapidé les fonds des bailleurs pour des

27
Cling Jean-Pierre, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François (sous la direction de), Les nouvelles
stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, op. cit.

18
dépenses inutiles, sans se préoccuper du bien-être de leur population. Il a donc été
nécessaire d’introduire une conditionnalité qui oblige à affecter les sommes attribuées à la
lutte contre la pauvreté. C’est la mauvaise utilisation des fonds par les pays en
développement qui a induit cette méfiance des pays du Nord et ce souhait d’affectation à
la lutte contre la pauvreté.

• La priorité à la lutte contre la pauvreté


Dans le cadre des DSRP, les IFIs ont fait de la lutte contre la pauvreté leur principal
objectif, succédant ainsi à l’ancienne priorité d’ajustement structurel. L’accroissement de
la pauvreté dans de nombreuses régions du monde a révélé l’échec des Programmes
d’ajustement structurel (PAS) menés depuis les années 1980. Fondées sur la stabilité
macro-économique, la libéralisation internationale et la privatisation de l’économie, ces
politiques ont échoué à sortir de la pauvreté des millions de personnes, remettant en cause
le « consensus de Washington » et la légitimité des institutions de Bretton Woods.
Pourquoi ces politiques ont-elles échoué ? Les IFIs ont longtemps rejeté leur
responsabilité en déclarant que « l’échec des programmes d’ajustement structurel était
principalement le résultat de l’échec des gouvernements à les mettre correctement en
œuvre ou à persévérer dans le difficile processus d’ajustement »28. Elles n’ont admis que
bien plus tard que ces politiques étaient inadaptées : elles ne tenaient pas compte des
capacités des pays ni même de leurs spécificités (les IFIs appliquaient par exemple les
mêmes politiques d’ajustement quelles que soient les zones géographiques, Asie ou
Afrique). Une refondation était donc nécessaire pour placer le développement humain
avant les impératifs économiques et parvenir à rallier l’ensemble de la communauté
internationale. Le thème de la pauvreté, en se positionnant dans une optique de solidarité,
d’aide « humanitaire » et de droit de l’homme, s’est révélé porteur. La priorité a donc
été accordée à la lutte contre la pauvreté, et les Documents stratégiques de
Réduction de la Pauvreté se sont avérés être un moyen de conditionner tout nouvel
apport d’aide à cet objectif. L’édification de cette priorité est un signe encourageant
d’une prise de conscience de la communauté internationale face à la situation désastreuse
de la moitié de la population de la planète. Pour la première fois, un consensus s’est établi
entre les différents acteurs du développement autour d’un même objectif.

Il faut cependant insister sur le fait que ce changement d’objectif ne constitue en rien une
refonte du dispositif international de coopération. Comme le souligne la CNUCED, la
« nouvelle importance accordée au problème de la pauvreté et aux autres problèmes
sociaux ne remplace pas les stratégies de développement mises en œuvre dans le cadre
des programmes d’ajustement structurel, mais les complète »29. La nouvelle approche
continue d’insister fortement sur le rôle essentiel de la croissance, des politiques de
stabilisation et des réformes structurelles pour lutter contre la pauvreté. Dans la pratique,
les politiques engagées sont peu originales, se contentant pour la plupart de reformuler les
anciens plans de développement nationaux élaborés avant l’émergence des DSRP.

Plusieurs années après l’adoption de la priorité en faveur de la lutte contre la pauvreté, les
résultats restent en deçà des espérances. Malgré tous les espoirs soulevés, le nouveau
système d’aide internationale a révélé de nombreux problèmes, en premier lieu desquels

28
Selvaggio Kathleen, De la dette à l’éradication de la pauvreté : quel rôle pour les cadres stratégiques de
réduction de la pauvreté ? Document de Caritas Internationalis et CIDSE, http://www.cidse.org/pubs/
tg3prsp2001fre.pdf, juin 2001.
29
CNUCED, op. cit.

19
le lien de conditionnalité trop décisif entre l’adoption des DSRP et les annulations de
dette dans le cadre de l’initiative PPTE. Le souhait de nombreux pays de bénéficier d’une
annulation de dette PPTE les incite donc à rédiger très rapidement un DSRP alors que
l’élaboration d’une politique de développement nécessite une réflexion sur le long terme.
Cela est d’autant plus vrai que les Documents stratégiques de Réduction de la Pauvreté
insistent sur la participation de la société civile. Cette implication de la société civile
réclame un processus lent et rigoureux qui se marie guère à l’urgence des besoins
financiers des pays pauvres. Il est donc « impératif de délier les annulations de dette du
processus DSRP afin que des ressources puissent être allouées sans délai aux
programmes de réduction de la pauvreté »30. Cela permettrait de donner aux pays en
développement le temps de préparer leur DSRP sans avoir la pression de devoir plaire aux
IBW pour bénéficier des annulations de dette, tout en favorisant du même coup la
participation de la société civile dans la formulation des nouvelles stratégies de lutte
contre la pauvreté (Cf. infra).

• La priorité aux résultats


Les DSRP présentent une vision équilibrée des stratégies de développement qui ne
s’intéresse pas seulement aux mesures à mettre en œuvre mais également aux résultats
concrets en matière de lutte contre la pauvreté. Les instruments de suivi et d’évaluation
font partie intégrante des nouvelles politiques et permettent de juger de leur efficacité.
Pour la première fois, et probablement parce que les OMD sont la pierre angulaire du
système, la communauté internationale affirme que la réalisation de résultats probants est
une nécessité qui requiert bien plus que les traditionnelles déclarations d’intention des
différents acteurs de la coopération. Quels que soient les engagements des bailleurs de
fonds ou des pays en développement, ils seront jugés en fonction de leurs résultats en
terme de réduction de la pauvreté.

Cette priorité accordée aux résultats peut cependant devenir problématique pour des pays
en développement qui ne sont pas toujours capables d’atteindre les résultats escomptés,
d’autant plus qu’il n’est pas évident de définir des critères pour mesurer les bénéfices de
telle ou telle action sur la pauvreté. Il existe un risque que la lutte contre la pauvreté
devienne une nouvelle conditionnalité d’attribution de l’aide qui ne correspond pas à
la réalité du mode de vie des pays du Sud. Là encore, l’« occidentalocentrisme » est à
l’œuvre. S. Latouche définit avec précision en quoi cette vision du monde n’est pas
pertinente pour l’Afrique : « la pauvreté fait partie de ces lunettes économiques avec
lesquelles l’Occident, du haut de son complexe de supériorité, regarde le Tiers Monde, en
particulier l’Afrique Noire. Vouloir transposer nos batteries de critères économiques sur
une réalité sociale totalement différente, c’est passer à côté de la question… Le mot
pauvreté, dans la plupart des langues africaines, s’apparente à l’orphelin ou renvoie à un
individu isolé et coupé du reste de la société. Or, quand on est inséré dans des liens qui
comprennent entre 50 et 300 personnes, on n’est pas du tout pauvre »31. Le risque
demeure donc de faire de la lutte contre la pauvreté, telle qu’elle est perçue actuellement,
un nouveau préalable qui ne corresponde pas aux priorités des pays en développement.
Etablir un seuil de pauvreté à deux dollars par jour ne signifie rien pour l’éleveur nomade
burkinabè qui vit dans une solidarité de groupe au sein de laquelle la richesse collective

30
Kalima Barbara, op. cit.
31
S. Latouche, Marchés Tropicaux, 5 novembre 1999, cité in Gentil Dominique (sous la direction de), Lutte
contre la pauvreté et les inégalités : Synthèse de l’étude bilan sur les actions de la Coopération française,
Etude MAE/DGCID et IRAM, juin 2000.

20
est supérieure à la somme des richesses individuelles. Il serait alors intéressant d’établir
des indicateurs statistiques qui reflètent les réalités culturelles des pays en développement
en prenant en compte les liens de sociabilité particulièrement développés qui peuvent
nuancer la perception de la pauvreté par les populations.

• Vers une plus grande cohérence de l’aide internationale


Grâce à l’alignement de l’ensemble des bailleurs sur la nouvelle stratégie des IFIs, l’aide
devient plus efficace pour réduire la pauvreté. Tous les acteurs de la coopération
travaillent sur les mêmes objectifs, et les DSRP référencent les pratiques à adopter pour
chaque pays. Il est donc plus facile de coordonner l’aide apportée, en termes de ciblage,
de « timing », de priorités, etc. Le triptyque OMD - DSRP - PPTE devient alors
particulièrement pertinent en ce qu’il structure les nouvelles stratégies et donne à chaque
pays des priorités, des objectifs et les moyens d’y parvenir.

Cette cohérence peut toutefois être considérée comme excessive. Donner aux institutions
de Bretton Woods la capacité d’approuver ou non chaque DSRP les a érigées en régentes
de l’ensemble des politiques de développement. Phénomène assez rare dans l’histoire de
l’économie du développement, les nouvelles stratégies se sont très rapidement imposées
comme un cadre de référence autour duquel tous les pays donateurs ont organisé leur
politique d’aide. L’alignement de l’ensemble des pratiques de la communauté
internationale vers les seules directions impulsées par les IFIs peut contribuer à négliger
les expériences des autres bailleurs de fonds, pour autant non dénuées d’intérêt. Ces
nouvelles stratégies de développement comportent certaines insuffisances qui risquent de
limiter leurs effets en terme de lutte contre la pauvreté. Il apparaît de plus en plus évident
que les Objectifs du Millénaire pour le développement ne seront pas atteints en 2015,
consignant de fait une nouvelle décennie perdue pour le développement des pays pauvres.
Il est donc urgent que les bailleurs de fonds régionaux (Union européenne, Banque
africaine de développement, Banque asiatique de développement, etc.), voire nationaux,
prennent conscience des faiblesses des DSRP. Deux choix complémentaires se posent
alors à eux : faire pression sur les IFIs pour leur faire admettre les insuffisances de leurs
instruments de lutte contre la pauvreté et y remédier, et constituer, par eux-mêmes, de
nouvelles stratégies de développement plus en adéquation avec les attentes des pays
pauvres.

1.2.3. Conclusion : les DSRP, une opportunité à saisir


Un examen détaillé des mesures figurant dans les Documents stratégiques de Réduction
de la Pauvreté permet de constater qu’il n’y a pas de remise en cause fondamentale des
pratiques formulées dans le cadre du « Consensus de Washington ». Cependant, on
n’assiste pas non plus à un simple recyclage des Programmes d’ajustement structurel.
Comme le souligne l’étude de DIAL de mai 2002, « il serait abusif d’affirmer qu’on se
limite à ‘tout changer pour que tout reste pareil’ »32. Même s’il reste encore beaucoup à
faire, les DSRP changent à la fois dans la méthode (importance de la participation) et
dans les objectifs (la lutte contre la pauvreté devient ouvertement la cible prioritaire de
toutes les nouvelles politiques).

32
Cling Jean-Pierre, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François, La Banque mondiale et la lutte contre la
pauvreté : tout changer pour que tout reste pareil ?, op. cit.

21
Nous avons exposé les nombreuses critiques qui peuvent être formulées à l’encontre des
DSRP. Toutefois, ceci ont une novation, notamment par la mise en place de la
participation de la société civile, du Nord comme du Sud. Plus généralement, les pays en
développement ont la possibilité de profiter des potentialités offertes par les DSRP pour
créer leur propre modèle de développement, pertinent, viable et cohérent. Comme le
souligne OXFAM dans un document récent, il serait utile que chaque pays dresse un bilan
de la première série des DSRP afin d’en tirer les leçons pour améliorer la deuxième phase
et profiter des opportunités offertes par le nouveau processus33.

Trois défis majeurs sont maintenant à relever pour accentuer les bénéfices liés aux
DSRP :
- il convient tout d’abord d’accentuer la participation de la société civile et
l’appropriation par les Etats. En permettant à toute la population de s’exprimer et
d’être acteur de son propre développement, les DSRP s’attaquent à la dimension
« politique » de la pauvreté ("empowerment") tout en s’érigeant en facteur de
renforcement de la démocratie et de l’Etat de droit ("accountability"). L’appropriation
par les Etats est également nécessaire, mais elle sera inexistante tant que les pays
riches n’accorderont pas une plus grande confiance aux pays en développement,
notamment dans leur utilisation des fonds résultants de l’aide. Il est possible de
s’assurer de la bonne attribution de l’aide vers les pauvres sans restreindre la liberté
des gouvernements locaux à être les acteurs de leurs propres politiques.
- le deuxième défi consiste à ne plus lier si fortement l’initiative PPTE à la
rédaction des DSRP. L’élaboration d’une stratégie de développement endogène et la
concertation avec la société civile sont des processus longs et complexes difficiles à
concilier avec les impératifs de l’initiative PPTE. La nouvelle mécanique incite, par sa
nature même, les pays pauvres à produire des documents en adéquation avec les
attentes des institutions de Bretton Woods afin de bénéficier plus rapidement de l’aide
internationale. Délier les deux mécanismes ne les rendra que plus efficaces.
- ces deux défis sont très liés et en impliquent un troisième encore plus essentiel mais
bien plus complexe : refonder entièrement l’économie du développement et la
pensée occidentale afin de formuler des politiques en adéquation avec la culture des
pays en développement. Il est en effet urgent d’établir des politiques alternatives qui
s’écartent des stratégies antérieures et qui affirment que se développer ne consiste en
rien à imiter le modèle occidental. Cette notion de « culture » est primordiale dans la
formulation des politiques de développement si l’on ne veut pas répéter les erreurs du
passé. Si elle est assimilée et que de nouvelles orientations sont données aux
politiques internationales, il existe alors une chance d’améliorer la situation de la
moitié des habitants de la planète.

1.3. L’INITIATIVE PPTE

Lancée au Sommet de Lyon en 1996 par la volonté conjointe de la Banque mondiale et du


Fonds monétaire international, l’Initiative PPTE (Pays pauvres très endettés) est un
dispositif global d’allègement de la dette en faveur des pays pauvres très endettés
qui vise à rendre l’endettement de ces pays « soutenable », avec l’objectif fondamental
de reconstituer leur capacité productive. Ce processus reflète une action concertée de

33
OXFAM, From “Downership” to Ownership ? Moving Towards PRSP Round Two, Oxfam Briefing
Paper 51, janvier 2004.

22
toute la communauté financière internationale : créanciers multilatéraux (Institutions
financières internationales, banques régionales de développement), créanciers publics
bilatéraux (membres ou non du Club de Paris) et créanciers privés sont associés pour
réduire la charge supportée par les pays en développement. L’Initiative PPTE a été
« renforcée » lors du sommet de Cologne de 1999. Son champ d’application s’est élargi
tant du point de vue du nombre de pays éligibles que du montant global de l’allègement.

Ainsi que cela vient d’être évoqué, un lien direct entre allègement de dette et lutte
contre la pauvreté a été établi, façonnant ainsi de manière évidente la nouvelle stratégie
de développement adoptée par le Nord : pour bénéficier de l’Initiative, les pays pauvres
très endettés doivent établir un Document stratégique de Réduction de la Pauvreté. Les
ressources qu’il est prévu de réaliser au titre du service de la dette sont dorénavant
directement destinées à la lutte contre la pauvreté (elles sont ciblées sur les dépenses des
secteurs sociaux) en fonction des priorités établies dans le DSRP. Sur les 38 pays
potentiellement concernés, 27 pays bénéficient pour l’instant de l’initiative (13 pays ont
atteint le point d’achèvement et 14 le point de décision) 34.

1.3.1. Les modalités pratiques de mise en œuvre de l’initiative


• L’association des créanciers multilatéraux
Pour la première fois est institué un cadre global d’action dans lequel les créanciers
multilatéraux s’associent aux créanciers bilatéraux afin de coordonner leurs allègements
de dette. Auparavant, seuls les gouvernements s’étaient engagés dans de telles procédures
d’allègement, notamment dans le cadre du Club de Paris (termes de Toronto en 1988, de
Londres en 1991, de Naples en 1994).

• Les critères d’« insoutenabilité »


Un pays doit remplir quatre critères pour que sa dette soit jugée « insoutenable » :
- il doit être très pauvre, c’est-à-dire avoir un revenu annuel par habitant inférieur à 865
dollars (seuil d’éligibilité à l’assistance de l’AID) ;
- son stock de dette doit être supérieur à 150 % des exportations annuelles (sur la
moyenne des trois dernières années) ;
- il doit établir un Document Stratégique de Réduction de la pauvreté, avec la
participation et en concertation avec la société civile ;
- il doit afficher sa volonté de sortir de la pauvreté par l’application, pendant au moins
trois ans, d’un programme d’ajustement structurel, dit Facilité pour la Réduction de la
Pauvreté et la Croissance (FRPC), dans le cadre du FMI.
Il faut remarquer qu’il existe des exceptions à ce dernier critère pour des pays très pauvres
qui bénéficient d’un haut niveau d’exportation (supérieur à 30 % du PIB). Dans ce cas de
figure, leur dette doit être supérieure à 250 % des recettes budgétaires de l’Etat et leurs
recettes doivent correspondre au minimum à 15 % de leur PIB (afin de ne pas favoriser
les pays ne faisant pas suffisamment d’effort de collecte de l’impôt).

34
Voir Annexe III : Annulations de dette engagées et à venir.

23
• Les étapes
Un pays déclaré éligible doit passer par deux étapes :
- le point de décision est atteint lorsque le Fonds monétaire international et la Banque
mondiale reconnaissent que le pays répond aux critères précédemment évoqués. Le
pays peut alors bénéficier d’un allègement « intérimaire » du service de sa dette et
doit élaborer un DSRP complet ;
- le point d’achèvement est déclaré atteint par les IFIs lorsque le pays a prouvé qu’il a
adopté et appliqué, pendant au moins un an, la stratégie de lutte contre la pauvreté
présentée dans son DSRP.
La partie « non soutenable » du stock de la dette visée par l’Initiative PPTE renforcée est
alors supprimée et d’éventuels allègements complémentaires peuvent être accordés par les
créanciers bilatéraux35.

• Le financement
Le coût total de l’initiative est estimé selon les dernières estimations à 53,4 milliards de
dollars en valeur actualisée nette (VAN)36. Un peu plus de la moitié de cette somme sera
supportée par les créanciers bilatéraux, le reste par les créanciers multilatéraux (IFIs,
banques et fonds régionaux de développement).

Selon le gouvernement français 37, les 26 pays qui avaient atteint le point de décision en
mai 2003 ont vu leur stock de dette passer à 2,3 milliards de dollars en 2002, contre 3,7
milliards en 1998. Sur cette même période, les dépenses sociales de ces pays seraient
passées en moyenne de 5,9 % à 9,1 % de leur PIB, augmentant de près de 3 milliards de
dollars. Il semble donc que les ressources dégagées par les annulations de dettes servent
efficacement à la lutte contre la pauvreté.

1.3.2. Critiques
• Une initiative lente et limitée
Selon de nombreuses ONG38, les critères mis en œuvre par les IFIs pour pouvoir intégrer
l’Initiative PPTE sont beaucoup trop restrictifs. De nombreux pays, qui ne sont pas assez
endettés ou qui disposent d’un PIB trop élevé, sont de facto exclus de cette initiative alors
que leur situation économique globale et leur niveau de pauvreté sont très proches de
ceux des PPTE. Sur les 152 pays en développement, seuls 37 pays vont pouvoir
bénéficier de l’Initiative, alors même que leur dette ne représente que 7,7 % de la dette
totale des pays en développement.

En plus d’être limitée, l’Initiative PPTE montre depuis quelques temps des signes
d’essoufflement. Seuls 10 des 22 pays ayant atteint le point de décision fin 2000 en sont
maintenant à leur point d’achèvement. De même, ils n’ont été que cinq à parvenir à leur
point de décision depuis 2000, dont un seul (la République démocratique du Congo)

35
Lire sur ce point « La France et la réduction de la dette » au Chapitre II de cette étude.
36
Fonds monétaire international et Banque mondiale, Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative -
Statistical Update, http://www.imf.org/external/np/hipc/2004/033104.pdf, 31 mars 2004.
37
Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Rapport présenté au Parlement sur les activités
du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale : juillet 2002 / juin 2003, MINEFI, Paris.
38
Voir à ce sujet Plate-forme Dette & Développement, Rapport 2003. La dette des pays pauvres face à la
Démocratie, op. cit.

24
depuis plus de deux ans. L’élaboration d’un DSRP comme condition d’accès au
traitement PPTE pose ici un problème majeur. Pour concilier le temps nécessaire à la
rédaction d’un DSRP, en partenariat avec la société civile, avec l’urgence des allègements
de dette, il est nécessaire de ne plus soumettre l’attribution de ces allègements à la
rédaction du DSRP afin de dégager au plus vite les ressources destinées au
développement des pays pauvres très endettés (Cf. supra).

A ce constat, s’ajoute la question de l’« endettement post PPTE ». Les pays ayant
bénéficié de l’Initiative ne sont pas pour autant sortis définitivement du cycle de la dette.
Le gouvernement français reconnaît lui-même les faiblesses du processus : « si l'Initiative
contribue à restaurer la soutenabilité de la dette, les allègements de dette ne constituent
pas en soi une garantie du maintien de cette soutenabilité dans le temps »39. Les recettes
publiques disponibles dans les pays à faible revenu, à la fois limitées et fluctuantes,
rendent ces pays hautement dépendants des flux d’aide extérieure. Selon les projections
du FMI, les 27 pays ayant à l’heure actuelle atteint le point de décision continueront à
consacrer en moyenne 11 % de leur budget au remboursement de la dette en 2006. Ce
chiffre atteindrait même 21,7 % pour la Bolivie et 22,2 % pour la Gambie. Si les dépenses
consacrées à la réduction de la pauvreté devraient atteindre en moyenne 49 % du budget
de l’Etat en 2006, elles resteront inférieures à 20 % pour la Zambie et la Guinée-Bissau40.

• L’additionnalité en question
L’Initiative PPTE consiste à dégager des ressources supplémentaires pour accroître les
dépenses sociales des pays concernés. Cela suppose de maintenir les montants d’aide
antérieurs afin que les allègements résultants de l’Initiative viennent réellement gonfler le
volume total d’aide apporté aux pays pauvres très endettés. Si l’on ne tient pas à diminuer
l’aide destinée aux autres pays pauvres non PPTE, il faut augmenter le montant global de
l’aide au développement. Or, l’Initiative ne prévoit aucun principe pour répondre à cette
exigence. La mise en place de l’Initiative PPTE a ainsi eu pour fâcheuse conséquence de
réorganiser la structure de la répartition de l’aide, et cela à deux niveaux : d’une part,
les PPTE ont profité des allègements de dette prévus dans le cadre de l’Initiative mais
n’ont plus reçu les fonds d’aide au développement qui leur étaient attribués avant 1996,
date de lancement de l’Initiative ; d’autre part, le montant traditionnellement engagé en
faveur des autres pays en développement non éligibles à l’Initiative PPTE s’est vu divisé
par deux entre 1996 et 200041.

L’aide publique au développement et les allègements de dette sont deux instruments


complémentaires en faveur du développement des pays pauvres. Les allègements de dette
constituent à bien des égards un moyen plus efficace pour financer le développement en
proposant, contrairement aux dons, un flux constant de ressources. Mais ils ne suffiront
pas à eux seuls à répondre aux besoins de financement des populations du Sud pour sortir
de la pauvreté. Comme le rappelle, à juste titre, la Plate-forme Dette et Développement,
« l’additionnalité est la condition sine qua non pour que l’IPPTE atteigne l’objectif de
lutte contre la pauvreté qu’elle s’est assignée »42.

39
Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, op. cit. p 52.
40
Fonds monétaire international et Banque mondiale, op. cit.
41
Banque mondiale/Département de l’Evaluation des opérations (OED), « Initiative PPTE :
accomplissements et perspectives », Précis n° 230, hiver 2003.
42
Plate-forme Dette et Développement, op. cit.

25
• Quelle soutenabilité ?
Rendre la dette des pays pauvres « soutenable », c’est, selon le FMI, donner à un pays la
« capacité de satisfaire à ses obligations présentes et futures concernant le service de la
dette, sans qu’un changement important dans sa balance des paiements ne soit
nécessaire »43. Cette définition n’est pas satisfaisante, car elle ne prend pas en compte les
réalités économiques des pays en développement. Dans une étude de mai 200344, le FMI
reconnaît que le niveau des exportations ne suffit pas à lui seul pour juger de la
soutenabilité de la dette des pays pauvres. Les revenus d’exportation dépendent, pour la
majorité de ces pays, d’un petit nombre de produits, souvent agricoles et peu élaborés,
dont les prix varient considérablement sur le marché international. A cela s’ajoute la
surestimation des recettes d’exportations des pays pauvres très endettés : les IFIs ont
prévu une hausse de près de 9 % entre 2000 et 2010 de leurs exportations alors qu’elle ne
dépassait pas 4,2 % dans les années 199045.

Evaluer la soutenabilité de la dette nécessite de prendre en considération la situation


particulière de chaque pays tout en conservant des critères objectifs d’éligibilité. Or les
critères macro-économiques imposés par les pays développés (par exemple la
détermination du seuil de soutenabilité de la dette en fonction des exportations) sont peu
adaptés aux réalités économiques des pays du Sud. Rendre la dette des pays pauvres
soutenable, c’est simplement permettre à ces pays de ne pas bloquer une partie de leurs
ressources pour le remboursement de leur dette afin de pouvoir réellement lutter contre la
pauvreté de manière efficace.

Le critère de développement humain semble ici bien plus prégnant que toute autre
variable macro-économique. Les pays créanciers considèrent la dette soutenable en
fonction d’une perception faussée de l’économie, résultant de leur propre situation de
pays développés, alors qu’il leur faudrait s’adapter à la situation des pays en
développement, et principalement à leurs attentes en terme de développement.

1.3.3. Conclusion : l’Initiative PPTE, un répit plus qu’une solution miracle


L’Initiative PPTE n’est pas parfaite mais permet de s’intéresser pour la première fois au
problème que représente la dette pour un certain nombre de pays en développement. Cette
initiative a plusieurs mérites. En intégrant pour la première fois l’engagement des IFIs,
elle témoigne d’une volonté de la communauté internationale de « faire bouger les
choses ». Elle permet ensuite d’établir un lien direct avec la lutte contre la pauvreté afin
de cibler les ressources dégagées par les allègements vers des politiques sociales propices
au développement.

Cependant, un certain nombre de critiques peuvent lui être opposées. Ses critères
d’éligibilité sont trop restrictifs et peu pertinents face à la situation particulière des
pays en développement. Il faut ajouter à cela la lenteur du processus et les moyens
limités, bien insuffisants à la restauration de l’équilibre des économies des pays en
développement, d’autant plus que les allègements de dette ne sont pas additionnés aux
volumes d’aide antérieurement attribués à ces pays. Plus globalement, l’Initiative risque

43
Traduction de la Plate-forme Dette et développement, op. cit.
44
Fonds monétaire international, Debt Sustainability in Low - Income Countries - Toward a Forward -
Looking Strategy, http://www.imf.org/external/np/pdr/sustain/2003/052303.pdf, mai 2003.
45
Plate-forme Dette et développement, op. cit., p. 27.

26
d’introduire un déséquilibre de la structure de répartition internationale de l’aide et
ce, au détriment des pays pauvres non éligibles.

L’Initiative PPTE, malgré des avancées notoires qu’il est important de souligner, semble
constituer, au final, un répit plus qu’une solution miracle capable d’améliorer
durablement la situation financière des pays en développement tout en les aidant à lutter
contre la pauvreté.

27
CHAPITRE II

LA POLITIQUE EUROPEENNE DE
COOPERATION INTERNATIONALE ET
LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE

28
L’Union européenne est un des principaux partenaires commerciaux et investisseurs des
pays en développement et octroie son aide à plus de 160 pays, territoires ou organisations
dans le monde contre 137 pays en 1990. Dans ce chapitre, il s’agira de se demander si
l’Union européenne est bien aujourd’hui l’acteur majeur qu’elle entend être pour les pays
en développement et sur la scène mondiale dans les domaines de la coopération
internationale et de la lutte contre la pauvreté.

« Composante fondamentale du développement, dans la mesure où la persistance de la


pauvreté est bien un des problèmes centraux des pays en développement et non un effet
secondaire du sous-développement[, la] lutte contre la pauvreté doit (…) s’intégrer dans
la formulation et la mise en oeuvre de toute politique ou de tout programme de
développement ». C’est ainsi qu’en 1993, le Conseil « Développement » définissait la
lutte contre la pauvreté46. Dans le souci de maximiser l’efficacité et la visibilité de
l’action européenne en faveur des pays en développement, la Commission a proposé, en
avril 2000, de nouvelles orientations pour la politique communautaire de coopération au
développement entérinées en novembre 2000 par le Conseil dans une Déclaration publiée
conjointement avec la Commission47. « La politique de développement est aujourd’hui
une des trois composantes principales de l’action extérieure de l’Union européenne, avec
la politique commerciale et la dimension politique »48.

Il convient de faire un point sur la politique de coopération au développement de l’Union


européenne, sur ses moyens d’action et sur son financement, avant d’étudier les avantages
et les faiblesses de la politique européenne de lutte contre la pauvreté.

2.1. LA POLITIQUE DE COOPERATION AU DEVELOPPEMENT DE


L’UNION EUROPEENNE
2.1.1. La lutte contre la pauvreté : objectif principal de la coopération au
développement
La coopération au développement de la Communauté européenne a débuté en 1957 avec
la signature du Traité de Rome qui prévoyait l’association à la Communauté des
anciennes colonies d’Outre-Mer des pays fondateurs. A partir des années 1960-1970, la
coopération s’est étendue au groupe des pays d’Afrique sub-saharienne, nouvellement
indépendants, des Caraïbes, à l’exception de Cuba, et du Pacifique (ACP) avec les
Conventions de Yaoundé puis de Lomé, ainsi qu’à l’ensemble du Maghreb, du Machrek,
de l’Asie et de l’Amérique latine puis aux pays d’Europe centrale et orientale à partir de
1990.

Menée depuis plusieurs décennies, la coopération européenne au développement n’est


institutionnalisée et reconnue officiellement comme une politique communautaire,
complémentaire de celle menée par chaque Etat membre, qu’en novembre 1993 avec
l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht sur l’Union européenne (articles 177 à 181 du

*
Texte de Claire Brodin.
46
Conseil des ministres du Développement, Résolution sur La lutte contre la pauvreté dans les pays en
développement, 2 décembre 1993.
47
Commission européenne, Communication au Conseil et au Parlement européen sur La politique de
développement de la Communauté européenne, COM (2000) 212 final, Bruxelles, 26 avril 2000 et Conseil
et Commission européenne, Déclaration conjointe sur La politique de développement de la Communauté
européenne, Bruxelles, 10 novembre 2000.
48
COM (2000) 212 final précitée.

29
Titre XX « Coopération au développement » TUE). Les objectifs économiques et sociaux
et l’objectif politique de cette politique de développement ont alors été définis (article
177) :
- encourager le développement économique et social durable des pays en
développement, et plus particulièrement des plus défavorisés d’entre eux, pour
restaurer les bases économiques de la croissance ;
- encourager l’insertion harmonieuse et progressive des pays en développement
dans l’économie mondiale ;
- lutter contre la pauvreté dans les pays en développement ;
- contribuer à l’objectif général de développement et de consolidation de la
démocratie et de l’Etat de droit, ainsi qu’à l’objectif du respect des droits de
l’homme et des libertés fondamentales.

Dès décembre 1993, la lutte contre la pauvreté est considérée par le Conseil
« Développement » comme l’objectif devant « occuper une place centrale dans
l’élaboration des politiques et des programmes de coopération au développement » de la
Communauté européenne49. Dans son Livre vert de 1996 sur les relations entre l’Union
européenne et les pays ACP à l’aube du XXIe siècle, la Commission propose de réorienter
la coopération européenne avec le groupe des pays ACP, particulièrement affectés par la
pauvreté, vers cet objectif, et de lui redonner sa pertinence et son originalité. En 2000,
l’Accord de Cotonou recentre les relations avec les pays ACP sur la lutte contre la
pauvreté en instaurant une nouvelle approche du partenariat UE-ACP pour les vingt
années à venir (Cf. infra). La Communauté entend « accorder une attention accrue à la
réduction de la pauvreté dans toutes ses activités liées au développement » : la lutte et
l’élimination de la pauvreté dans l’ensemble des pays en développement est
désormais l’objectif principal de la nouvelle politique communautaire de
développement50.

La politique européenne s’inscrit dans le cadre d’une nouvelle réflexion internationale sur
le développement menée au milieu des années 1990 et visant à permettre à tous les pays
en développement de bénéficier d’un « développement économique et social durable ».
Les stratégies de lutte contre la pauvreté des donateurs bilatéraux et multilatéraux sont
désormais fondées sur l’instauration d’un nouveau partenariat basé sur l’appropriation par
les pays pauvres de leur propre développement et le partage des responsabilités avec les
pays industrialisés et les institutions internationales51 : ces derniers doivent appuyer les
stratégies de lutte contre la pauvreté conçues et mises en œuvre par les gouvernements et
la société civile des pays en développement et non se substituer à eux. Cette nouvelle
approche européenne s’inscrit également dans l’engagement de l’Union européenne de
réaliser les Objectifs du Millénaire pour le développement pour réduire de moitié, d’ici à
2015, le nombre de personnes vivant dans une extrême pauvreté.

49
Résolution du 2 décembre 1993 précitée.
50
COM (2000) 212 final précitée.
51
Cf. Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), « Vers un partenariat pour
le développement dans le nouveau contexte mondial », Les dossiers du Comité d’aide au développement -
Coopération pour le développement - Rapport 1995, OCDE, Paris, 1996, pp. 22-24 ; « Le rôle de la
coopération pour le développement à l’aube du XXIe siècle », Les dossiers du Comité d’aide au
développement - Coopération pour le développement - Rapport 1996, OCDE, Paris, 1997, pp. 14-33.

30
2.1.2. Les acteurs de la coopération au développement : des liens à renforcer pour
une lutte contre la pauvreté plus efficace
• La complémentarité, la coordination et la cohérence : trois principes
fondamentaux de la coopération européenne
Le Traité de Maastricht fait reposer la politique européenne de coopération au
développement sur trois principes essentiels à son efficacité : la complémentarité, la
coordination et la cohérence. La complémentarité entre les politiques et les actions de la
Communauté européenne, des Etats membres, des autres bailleurs bilatéraux (Etats-Unis,
Japon, etc.) et multilatéraux (Banque mondiale, Fonds monétaire international, système
des Nations Unies, banques régionales de développement, etc.) doit permettre à chaque
acteur de concentrer son aide là où elle peut avoir la plus grande valeur ajoutée
notamment en termes de ressources humaines et financières. Pour assurer cette
complémentarité et éviter les doubles emplois ou les incohérences, la coordination
politique et opérationnelle est nécessaire à travers l’organisation régulière de réunions ou
l’échange d’informations entre la Communauté européenne et ses Etats membres mais
aussi entre l’Union européenne et les autres bailleurs de fonds. Enfin, la cohérence est
recherchée entre la politique de développement et les autres politiques communautaires
(commerce, agriculture, pêche, transport, industrie, environnement, etc.) susceptibles
d’affecter le développement économique et social ou l’insertion des pays en
développement dans l’économie mondiale ou d’augmenter la pauvreté.

La réforme de la politique de développement de 2000 a tenté d’instituer une division des


tâches entre la Communauté et les Etats membres conformément au principe de
subsidiarité et en fonction de leurs avantages comparatifs. L’aide communautaire au
développement a été recentrée sur un nombre limité de secteurs d’intervention perçus
comme étant prioritaires et contribuant à l’élimination de la pauvreté :
Ø Lien entre commerce et développement : les politiques commerciales doivent prendre
en compte les stratégies de développement des pays et leur situation économique ;
Ø Appui à l’intégration et la coopération régionales pour aider à l’insertion dans
l’économie mondiale et au règlement des conflits ;
Ø Appui aux politiques macro-économiques ayant un lien avec les stratégies de lutte
contre la pauvreté (allègement de la dette) et à l’accès équitable aux services sociaux
(santé, éducation) ;
Ø Des moyens de transports efficaces propices au développement économique et social
et à l’accès aux services sociaux de base ;
Ø Sécurité alimentaire et développement rural durable ;
Ø Renforcement des capacités institutionnelles et notamment promotion de la bonne
gouvernance, de la lutte contre la corruption et de l’Etat de droit.

La Communauté européenne doit aussi intégrer, dans ses politiques et activités qui ont
une incidence sur le développement durable et sur la réduction de la pauvreté, des thèmes
dits transversaux : la promotion des droits de l’homme, l’égalité entre les hommes et les
femmes, les droits des enfants ou la protection de l’environnement.

Lancée le 16 mai 2000, la réforme de la gestion de l’aide communautaire extérieure doit


rehausser l’efficacité et la visibilité de la coopération européenne, améliorer la qualité des
projets et des programmes, réduire leurs délais de mise en œuvre et améliorer la gestion

31
financière et technique. Dans ce cadre et pour répondre aux besoins de complémentarité,
de coordination et de cohérence, l’Union européenne a créé les documents de stratégie
nationale ou régionale (Country/Regional Strategy Papers - CSP/RSP). Ils sont établis
en concertation avec les gouvernements des pays en développement, les représentants de
la société civile et les bailleurs de fonds. Il faut toutefois remarquer que la participation
des gouvernements partenaires est encore faible, faute de moyens humains et techniques
et parfois d’intérêt. Ces documents analysent la situation et les priorités des pays et
identifient celles de la coopération communautaire en intégrant les autres instruments
(commerce, politique étrangère et de sécurité commune, etc.) de l’action extérieure de
l’Union (« policy mix »)52. Etablis à partir de ces documents, les programmes indicatifs
nationaux ou régionaux (PIN/PIR) définissent plus précisément, sur trois à cinq ans, les
mesures nécessaires pour atteindre les objectifs énoncés dans les CSP/RSP, le calendrier
de leur mise en œuvre et les moyens financiers attribués dans le pays ou la région donnée.

• Les services internes et externes de la Commission


Dans le cadre de la réforme de l’aide extérieure, les services de la Commission
européenne chargés de la mise en œuvre de la coopération pour le développement ont été
restructurés. Quatre Directions générales sont aujourd’hui en charge des relations
extérieures au lieu de deux dans les années 1980 :
- la Direction générale du Développement a la responsabilité directe des relations de
l’Union européenne avec les pays ACP et les Pays et Territoires d’Outre-Mer (PTOM),
supervise la gestion du Fonds européen de Développement (FED) et de l’Office
humanitaire ECHO et gère notamment l’aide alimentaire et le cofinancement des
organisations non gouvernementales ;
- la Direction générale des Relations extérieures gère les programmes d’aide
extérieure vers les nouveaux Etats indépendants et les pays de la Méditerranée, d’Asie
et d’Amérique latine et assure le lien avec les organisations internationales;
- la Direction générale du Commerce est responsable de la politique commerciale de
l’Union et de ses accords commerciaux ;
- la Direction générale de l’Elargissement gère les programmes de pré-adhésion à
l’Union européenne.

Cette fragmentation du cadre institutionnel et des compétences entre quatre Directions


générales, mi-sectorielles et mi-géographiques, indépendantes et de culture administrative
différente, apparaît comme un obstacle à la cohérence des relations extérieures de l’Union
européenne.

Afin d’harmoniser et de simplifier la mise en œuvre de l’aide de la Communauté, l’Office


de coopération EuropeAid, placé sous la double tutelle du Commissaire chargé du
Développement et du Commissaire aux Relations extérieures, a été créé en janvier 2001
dans le cadre de cette réforme. Une déconcentration des compétences en matière de mise
en œuvre de l’aide communautaire extérieure et de gestion des projets a été opérée, pour
renforcer le dialogue et l’exécution des programmes à l’échelon local, en faveur des
130 Délégations de la Commission installées à travers le monde et dans cinq
organisations internationales (Organisation de coopération et de développement

52
Commission européenne, Communication sur La réforme de la gestion de l’aide extérieure, Bruxelles,
16 mai 2000.

32
économiques/OCDE, Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe/OSCE,
Organisation des Nations unies/ONU, Organisation des Nations unies pour l’alimentation
et l’agriculture/FAO, Organisation mondiale du commerce/OMC). Elles interviennent
dans l’élaboration et l’utilisation des documents stratégiques dans les pays les moins
avancés, et notamment dans les pays ACP, et font office d’ambassade européenne dans
les pays plus avancés ou présentant un intérêt politique ou commercial particulier pour
l’Union.

• Les acteurs non étatiques et les collectivités locales : une participation à soutenir
L’Union européenne entend associer de plus en plus à sa politique de développement les
acteurs non étatiques. Ils regroupent notamment les organisations non
gouvernementales, le secteur privé, les syndicats, les associations de défense des droits de
l’homme et de l’enfance, les associations féminines et de jeunes, les établissements
culturels et d’enseignement et les organisations religieuses. Leurs actions pour lutter
contre la pauvreté sur le terrain visent principalement à satisfaire les besoins
fondamentaux des populations défavorisées par la production de services sociaux (santé,
éducation) et à promouvoir l’instauration de la démocratie et de la bonne gouvernance. Ils
sont aussi chargés de sensibiliser et d’informer la société civile européenne aux questions
de développement. Ils réalisent leurs projets dans le cadre des programmes de coopération
et des dialogues politiques de l’Union européenne ou mènent des actions de leur propre
initiative, éventuellement cofinancées par la Communauté. Environ 20 % de l’aide
annuelle au développement de la Communauté européenne est géré avec ou par eux53. Il
est important que l’Union renforce les capacités des acteurs non étatiques du Sud et
favorise leur coopération avec les acteurs du Nord. Les pays en développement, qui
manquent de volonté à les associer, devraient également faciliter leur participation pour
assurer une plus grande efficacité à la lutte contre la pauvreté.

Depuis la quatrième Convention de Lomé signée en 1989 avec les pays ACP et le
règlement du Conseil de 1992 sur l’aide financière et technique en faveur des pays en
développement d’Amérique latine et d’Asie, l’Union européenne reconnaît l’importance
des actions de coopération décentralisée54 en matière d’appui, au niveau local, à la
démocratisation et à la satisfaction des besoins élémentaires des populations des pays en
développement. Cependant, la place des collectivités locales dans la politique européenne
de coopération reste aujourd’hui encore floue. Si elles sont intégrées aux acteurs non
étatiques, sous le terme de « société civile », dans la ligne budgétaire « Coopération
décentralisée » (sous la référence 21 02 13, Ex B7-6002), l’article 6 de l’Accord de
Cotonou exclut des acteurs non étatiques « les autorités publiques (locales, nationales ou
régionales) » pour les rattacher à l’appareil d’Etat. Les négociations commencées au
début de 2004 pour la révision à mi-parcours de l’Accord de Cotonou seront l’occasion de
préciser plus clairement le statut et la place de la coopération décentralisée dans cet
Accord et plus généralement dans les programmes de coopération internationale de
l’Union européenne 55.

53
Les chiffres cités ici sont issus du site de l’Union européenne : http://europa.eu.int/
54
Les thématiques propres à la coopération décentralisée sont étudiées dans la première partie du Chapitre
VI.
55
Cf. Secrétariat ACP, L’Accord de Cotonou : Manuel à l’usage des acteurs non étatiques, 2003
(http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Fr_Content/Navigation.nsf/index.htm) et les travaux menés par
la Commission n° 2 « Coopération décentralisée » du Haut Conseil de la coopération internationale
(http://www.hcci.gouv.fr).

33
2.2. LES MOYENS D’ACTION DE LA COOPERATION AU
DEVELOPPEMENT

2.2.1. Une approche tridimensionnelle du développement


L’Union européenne agit dans trois secteurs complémentaires pour poursuivre ses
objectifs dans les domaines du développement et de la lutte contre la pauvreté : le
dialogue politique, le commerce et l’aide financière. Cette approche globale du
développement est la base sur laquelle l’Union fonde les « partenariats pour le
XXIe siècle » qu’elle instaure avec l’ensemble des pays et des régions du monde.

Le dialogue politique sous-tend la coopération internationale de l’Union européenne. Le


contexte mondial de l’après 11 septembre 2001 a défini de nouvelles priorités
internationales. Le dialogue politique instauré entre l’Union et ses partenaires bilatéraux
ou régionaux doit leur donner un pouvoir accru de sensibilisation et de négociation dans
les forums mondiaux sur des questions d’intérêt commun (démocratie, droits de l’homme,
bonne gouvernance, Etat de droit, développement durable, primauté du droit international,
prévention des conflits, non-prolifération des armes de destruction massive, lutte contre la
pauvreté, le terrorisme, le trafic de drogue, la corruption, la criminalité, l’immigration
illégale, etc.).

Les relations économiques et commerciales, pendant longtemps non préférentielles


pour la plupart des pays tiers qui ne bénéficiaient que du système des préférences
généralisées (SPG)56, sont aujourd’hui renforcées. L’Union européenne promeut les
échanges économiques et les investissements avec ses partenaires pour tracer la voie à des
zones bilatérales et régionales de libre-échange conformément aux règles de
l’Organisation mondiale du commerce. Les capacités commerciales de ses partenaires
étant généralement faibles, comme pour les pays andins et centraméricains, l’Union
conditionne la réalisation des zones concernées à l’aboutissement des intégrations
régionales et du Programme pour le développement adopté à Doha en 2001 par l’OMC.

L’Union européenne a une approche différenciée de l’aide communautaire tenant compte


de l’hétérogénéité des situations de pauvreté et des niveaux de développement de ses
partenaires. L’aide financière et technique soutient davantage les pays et les populations
les plus pauvres et son octroi est conditionné par le respect de règles démocratiques. Leur
défaut entraîne la suspension de la coopération au développement, comme cela s’est par
exemple produit à la suite des crises politiques en Côte d’Ivoire, à Haïti, au Zimbabwe, au
Liberia ou au Togo. L’Union européenne a aussi conçu une coopération économique
dans l’intérêt mutuel de la Communauté et des pays partenaires et destinée, en priorité,
aux pays ou régions à fort potentiel de croissance économique afin de promouvoir les
intégrations régionales et de stimuler leurs économies à l’international.

L’Union européenne propose cette triple approche du développement pour aider au


développement mais aussi pour asseoir sa présence politique et économique dans

56
Le SPG vise à baisser ou à supprimer, sans réciprocité ni discrimination, les droits de douane sur des
produits industriels et agricoles des pays en développement pour faciliter leurs exportations. Le SPG de la
Communauté européenne, créé en 1971, est un instrument de développement mais relève de sa politique
commerciale. A côté du régime général, cinq régimes spéciaux ont été créés notamment pour lutter contre la
drogue et pour les pays les moins avancés (initiative « Tout sauf les armes »). En 2004, la Commission a
proposé de nouvelles orientations pour 2006-2015 pour simplifier les régimes du SPG et les concentrer sur
les pays qui en ont le plus besoin.

34
toutes les régions du monde et particulièrement dans les zones émergentes d’Asie et
d’Amérique latine où elle est en concurrence avec les Etats-Unis. Ambitieuse, cette
approche connaît cependant des limites : dans un agenda commercial régional et mondial
complexe, la libéralisation économique est aujourd’hui prioritaire. L’Union européenne
applique désormais, partout dans le monde, une politique de « co-régionalisme libre-
échangiste »57 consistant à négocier des accords réciproques de libre-échange sur une
base interrégionale en conformité avec les principes de l’OMC. Or, la réalisation de
l’objectif de la lutte contre la pauvreté ne doit pas être affectée par celle d’autres
impératifs de relations extérieures, qu’ils soient politiques, sécuritaires, géographiques ou
économiques, et qui peuvent entrer en contradiction avec lui.

2.2.2 Les instruments géographiques de la coopération


L’Union européenne a mis en place huit programmes de pré-adhésion et de coopération
comportant des projets d’actions visant à lutter directement ou indirectement contre la
pauvreté et représentant un montant d’engagements annuels de 8 à 9 milliards d’euros58.
L’entrée de dix nouveaux Etats membres dans l’Union européenne en 2004 a changé
l’aspect de l’aide extérieure communautaire.

• Les programmes de pré-adhésion avec les pays candidats à l’élargissement


Le programme PHARE octroie, depuis 1990, une aide financière et technique aux dix
Pays d’Europe centrale et orientale (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie,
Pologne, Roumanie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie) pour les aider dans leur
transition vers des économies de marché. Après le Sommet de Copenhague en 1993, il est
devenu l’instrument principal de soutien à leur adhésion à l’Union européenne dans le
respect de certains critères (stabilité des institutions démocratiques, respect des droits de
l’homme, protection des minorités, économie de marché effective, reprise de l’acquis
communautaire). Il s’élève à 1,5 milliard d’euros par an pour 2000-2006. Deux autres
instruments de pré-adhésion aident aux investissements en matière d’environnement et de
transports (ISPA) et au développement agricole et rural durable (SAPARD). Les dix pays
devenus membres de l’Union européenne au 1er mai 2004 (Chypre, Estonie, Hongrie,
Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Slovénie) ne
bénéficieront bientôt plus de l’aide extérieure communautaire. Ils devraient dorénavant
profiter des fonds structurels et des fonds de cohésion réservés aux Etats membres. Les
programmes PHARE, ISPA et SAPARD sont désormais les instruments de pré-adhésion
à l’Union européenne de la Roumanie et de la Bulgarie qui devraient entrer dans l’Union
en 2007.

Le Programme d’assistance à la reconstruction, au développement et à la stabilisation


(CARDS), instauré en 2001 pour soutenir les Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie -
Herzégovine, Croatie, Serbie et Monténégro y compris Kosovo, et Ancienne République
yougoslave de Macédoine) dans leurs efforts de reconstruction, de développement et de
stabilisation de la région ainsi que le retour des réfugiés, est devenu, en 2002, un
instrument de pré-adhésion à terme de ces pays. Estimant les réformes politiques et
économiques bien avancées, l’Union a signé un accord de stabilisation et d’association
avec la Croatie en octobre 2001 et en négocie actuellement un avec l’Albanie. L’accord

57
Petiteville Franck, « La coopération économique de l’Union européenne entre globalisation et
politisation », Revue Française de Sciences Politiques, vol. 51, n°3, juin 2001, pp. 431-458.
58
Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, Cellule Entreprises et
Coopération, Fenêtre sur l’Europe, n° 45 - Spécial Aide extérieure de l’Union européenne, mars 2003, p. 1.

35
avec l’Ancienne République yougoslave de Macédoine est déjà entré en vigueur en avril
2004. Depuis 2003, la Croatie est candidate à l’entrée dans l’Union et les négociations
d’adhésion devraient bientôt commencer. L’Ancienne République yougoslave de
Macédoine a officiellement présenté sa demande d’adhésion à l’Union en mars 2004. Elle
pourrait être suivie par d’autres pays des Balkans en 2005.

• Les programmes de coopération avec les pays tiers


Le Programme d’assistance technique à la Communauté des Etats indépendants
(TACIS)
L’Union européenne est le principal fournisseur d’assistance technique aux pays
d’Europe de l’Est et d’Asie centrale issus de l’éclatement de l’URSS (Arménie,
Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Moldavie, Mongolie,
Ouzbékistan, Russie, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine) avec 4 226 millions d’euros
entre 1991 et 1999 et 3 138 millions d’euros pour 2000-2006 engagés dans le cadre du
Programme TACIS. Celui-ci doit encourager ces pays dans leurs efforts de
démocratisation et de développement de l’économie de marché. Il est complété par des
accords de partenariat et de coopération conclus à la fin des années 1990.

L’Accord de partenariat de Cotonou avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du


Pacifique
L’Accord de Cotonou de 2000, entré en vigueur en avril 2003, doit donner une « nouvelle
impulsion » aux relations entre l’Union européenne et 78 pays du groupe ACP59 après
quarante ans de coopération. Le nouveau partenariat qu’il instaure se fonde sur cinq
piliers : le renforcement du dialogue politique, la participation de la société civile, la
réduction de la pauvreté, la définition d’un nouveau régime de coopération économique et
commerciale et la refonte de la coopération financière. Dans le cadre de cet accord, des
négociations ont été entamées en 2003 et 2004 avec les différents groupes régionaux
(Afrique de l’Ouest, Afrique centrale, Afrique orientale et australe, Caraïbes, Pacifique)
pour aboutir à la conclusion d’accords de partenariat économique (APE) régionaux en
janvier 2008 et passer d’un régime préférentiel non réciproque à des zones de libre-
échange entre la Communauté européenne et ces régions conformément aux règles de
l’OMC. Il s’agit d’éliminer la pauvreté et de soutenir leurs intégrations régionales et leur
insertion dans l’économie mondiale. Cependant, la mise en œuvre de ces accords avec les
pays les moins avancés membres du groupe ACP risque d’être perturbée par l’initiative
« Tout sauf les armes ». Adoptée par l’Union européenne en 2001, elle libéralise l’accès
au marché européen de tous les produits originaires des cinquante pays les moins avancés
du monde à l’exception des armes et des munitions. Les trente-quatre pays africains,
bénéficiaires à la fois de l’Accord de Cotonou et de l’initiative « Tout sauf les armes »
mais qui ne sont pas encore prêts pour négocier des accords de partenariat, préféreront
bénéficier de l’ouverture du marché européen par le biais de cette initiative préférentielle
qui n’exige pas de réciprocité.

59
Cuba, membre du groupe ACP depuis la fin 2000, n’est pas signataire de l’Accord de Cotonou. L’Afrique
du Sud est membre du groupe ACP et partie à l’Accord de Cotonou mais bénéficie d’un partenariat
particulier avec l’Union dans le cadre de l’Accord sur le commerce, le développement et la coopération
(ACDC) signé en 1999. Voir la carte sur les pays ACP à l’Annexe IV.

36
Le partenariat avec les pays méditerranéens et du Moyen-Orient
La coopération européenne avec les pays méditerranéens et du Moyen-Orient 60 a été
régie, depuis les années 1960-1970, par un ensemble d’accords bilatéraux non réciproques
de coopération organisant l’aide financière pour la formation professionnelle ou le
développement rural et les échanges de biens industriels et agricoles. En 1995, la
Déclaration de Barcelone initie une nouvelle orientation très ambitieuse et qui semble
difficile à atteindre : créer un partenariat euro-méditerranéen prévoyant la promotion
d’une zone de paix et de stabilité dans la région, le rapprochement entre les peuples sur le
plan social, culturel et humain et la création d’une zone de libre-échange entre l’Union
européenne et ses douze partenaires méditerranéens d’ici 2010. A cette fin, des accords
d’association euro-méditerranéens ont été conclus avec onze d’entre eux et bientôt avec la
Syrie. Principal instrument financier de cette coopération avec 5,35 milliards d’euros pour
la période 2000-2006, le programme MEDA II permet de soutenir le renforcement de la
démocratie pluraliste, le développement économique et social durable et la coopération
régionale et transfrontalière.

Les partenariats avec les pays d’Amérique latine et d’Asie


Les pays en développement d’Amérique latine et d’Asie (PVD ALA) ont bénéficié
d’accords bilatéraux non réciproques de coopération depuis les années 1960-1970. Depuis
1976, l’Union européenne met en œuvre une aide financière et technique en faveur des
populations et des pays les plus pauvres. Elle est principalement axée sur l’aide
humanitaire, les droits de l’homme, la démocratie, la lutte contre la drogue et
l’élimination de la pauvreté. Depuis 1992, une coopération économique61 aide les régions
ou les pays plus avancés à travers le développement de programmes entre opérateurs
européens et asiatiques ou latino-américains notamment en matière d’investissement
(Asia-INVEST, AL-INVEST) ou d’enseignement supérieur (ASIA LINK, ALFA).
Depuis 1996, la Communauté consacre à l’Amérique latine environ 500 millions d’euros
d’aide par an et l’Union compte pour 30 % de l’aide totale reçue par l’Asie, après le
Japon (50 %) et avant les Etats-Unis (9 %). Au milieu des années 1990, l’Union
européenne lance l’idée de partenariats politiques, économiques, sociaux et culturels
avec chacune de ces zones pour contribuer à la paix et à la sécurité dans les régions
concernées, accroître les échanges commerciaux et les flux d’investissement et accorder
la priorité à la réduction de la pauvreté dans les zones concernées (le premier Sommet
ASEM entre l’Europe et l’Asie - Brunei, Chine, Indonésie, Japon, Corée du Sud,
Malaisie, les Philippines, Singapour, Thaïlande, Vietnam - s’est tenu à cette fin à
Bangkok en 1996, et le premier sommet des chefs d’Etat et de gouvernement Europe -
Amérique latine - Caraïbes à Rio en 1999). Dans cette optique, l’Union européenne a
négocié et conclu, plus ou moins difficilement, des accords d’association instaurant de
véritables zones de libre-échange avec des pays et régions d’Amérique latine comme le
Mexique en 1997 et le Chili en 2002. L’accord avec le Mercosur, en discussion depuis
1999, devait être conclu pour la fin de 2004 mais les négociations bloquent toujours sur
les questions agricoles, les marchés publics et les services62. Si l’ASEAN (Association
des Nations d’Asie du Sud-est) est un partenaire important de l’Union en Asie, les

60
Algérie, Maroc et Tunisie ; Egypte, Jordanie, Liban et Syrie ; Israël (au titre de la coopération régionale) ;
les Territoires palestiniens. Chypre et Malte sont aujourd’hui membres de l’Union européenne et la Turquie
bénéficie du Partenariat pour l’adhésion depuis 2001.
61
Règlement (CEE) n°443/92 du Conseil précité, en cours d’actualisation.
62
Cf. Brodin Claire, « Union européenne et Amérique latine : entre libre-échange et "partenariat
stratégique" », Questions Internationales n° 9 - septembre - octobre 2004, La Documentation française,
Paris, pp. 85-93.

37
relations avec l’ensemble de la zone asiatique doivent aujourd’hui être renforcées si
l’Union veut accroître sa présence dans la région63.

2.3. LE FINANCEMENT DE LA COOPERATION AU DEVELOPPEMENT

2.3.1. Les instruments financiers de l’aide au développement


L’aide au développement de l’Union européenne est gérée par le budget communautaire
et le Fonds européen de développement. Le budget communautaire, dont les ressources
proviennent des contributions des Etats membres réévaluées chaque année, finance
environ les trois quarts de l’aide extérieure à travers les programmes de coopération
géographiques précités (pays méditerranéens, d’Asie, d’Amérique latine ou encore
Afrique du Sud) et les programmes sectoriels matérialisés par des lignes budgétaires
spécifiques (sécurité alimentaire, aide humanitaire, coopération avec les organisations non
gouvernementales et coopération décentralisée, droits de l’Homme). En 2002, l’aide
provenant du budget communautaire s’élevait à 4,4 milliards d’euros. Le Fonds
européen de Développement (FED) est le principal instrument financier, depuis 1958 et
pour des raisons historiques, de la coopération de l’Union européenne avec les pays ACP
et les Pays et Territoires d’Outre-mer de la France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni.
Géré en dehors du budget général de la Communauté, il est alimenté par les contributions
financières directes des Etats membres renégociées tous les cinq ans. Dans le cadre de
l’Accord de Cotonou, le neuvième FED est doté de 13,5 milliards d’euros pour la période
2003-2007, auquel s’ajoute un reliquat de près de 10 milliards d’euros des FED
précédents.

L’intégration du FED dans le budget communautaire est envisagée à compter de 2007-


2008 : elle est censée normaliser et moderniser la coopération financière entre l’Union
européenne élargie et le groupe ACP, et ainsi contribuer à renforcer la cohérence et
l’efficacité de la politique de développement de l’Union. La coopération UE-ACP, placée
dès lors « sur un pied d’égalité avec [celle des] autres régions »64, en deviendrait plus
efficace, plus visible et plus légitime. Les contributions nationales seraient, a priori,
réparties plus équitablement qu’elles ne le sont actuellement puisqu’elles ne seraient plus
fonction des tractations nationales mais du poids économique et de la richesse nationale
des Etats membres. Le Parlement européen devrait donner son autorisation sur
l’attribution des fonds affectés à ces pays et, en principe, s’assurer ainsi que les dépenses
s’inscrivent dans l’objectif de la lutte contre la pauvreté. Si le Conseil ne retenait pas la
proposition de budgétisation du FED de la Commission, un éventuel 10e FED serait
négocié par les Etats membres.

Les pays en développement, et en particulier les pays ACP et du bassin méditerranéen,


peuvent également bénéficier, dans le cadre des accords de coopération signés avec
l’Union, du soutien financier de la Banque européenne d’investissement (BEI) pour des
projets et investissements privés et publics sélectionnés dans tous les secteurs
économiques (éducation et santé, transports, communications, approvisionnement en eau
et assainissement, distribution d’électricité, etc.). En faveur des pays ACP, elle gère un

63
Cf. Commission européenne, Communication sur Un cadre stratégique pour renforcer les relations de
partenariat Europe-Asie, COM (2001) 469 final, Bruxelles, 4 septembre 2001.
64
Commission européenne, Communication au Conseil et au Parlement européen, Vers une pleine
intégration de la coopération avec les ACP dans le budget de l’Union européenne, Com (2003) 590 final,
Bruxelles, 8 octobre 2003.

38
budget de 3,9 milliards d’euros pour la période du 9e FED dont 2,2 milliards d’euros
financés par les Etats membres dans le cadre de la Facilité d’investissement et 1,7 milliard
d’euros sur ses ressources propres pour financer des prêts à long terme.

2.3.2. Une aide au développement européenne en augmentation


Lors du Conseil européen de Barcelone en mars 2002, l’Union européenne s’est engagée,
en vue de la Conférence des Nations unies sur le financement du développement de
Monterrey, à porter le montant moyen de son aide publique au développement de 0,33 %
du produit intérieur brut collectif en 2002 à 0,39 % d’ici 2006 pour atteindre au plus vite
l’objectif des 0,7 % du PIB fixé par les Nations unies en 1970 et remplir les Objectifs du
Millénaire pour le développement. L’Union européenne est l’un des principaux acteurs de
la coopération internationale : la Communauté et ses Etats membres fournissent 52 % de
l’aide publique mondiale au développement et principalement sous forme de dons. L’aide
de la Communauté s’est élevée, en 2002, à 6,5 milliards de dollars et à plus de 8 milliards
de dollars en 2003. L’aide des Etats membres s’est accrue en 2003 pour atteindre 36
825 millions de dollars, contre 29 949 en 2002, soit 0,35 % de leur PIB global. Seuls le
Danemark, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède ont actuellement atteint
ou dépassé l’objectif des 0,7 % de leur PIB65.

Cependant, l’aide européenne rencontre de lourdes lacunes accentuées par la faible


capacité d’absorption des pays récipiendaires : retards de plusieurs années dans les
décaissements ; montant important des reliquats des précédents FED ; lourdeurs
bureaucratiques et insuffisance des effectifs dans certains services de la Commission pour
gérer les programmes d’aide. En octobre 2003, la France, principal contributeur au FED
avec une quote-part de 24,3 %, a averti qu’elle « ne pourra pas accepter longtemps » de
continuer ainsi si les procédures ne sont pas révisées66.

2.4. LES AVANTAGES ET LES FAIBLESSES DE LA POLITIQUE


EUROPEENNE DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE

2.4.1. Diffuser la vision d’un monde solidaire au XXIe siècle


La contribution de l’Europe à la solidarité internationale et à la lutte contre la
pauvreté s’appuie sur des valeurs politiques importantes qui fondent la Communauté
européenne depuis sa création et soutiennent les régimes des Etats membres : la
démocratie, la liberté, la paix, la sécurité, le respect des droits de l’homme et de l’Etat de
droit, la bonne gouvernance, le progrès et la justice sociale. L’Union européenne cherche
à diffuser et à promouvoir dans le monde ces valeurs qui sont à la base de son identité.

Disposant d’une compétence en matière commerciale, la Communauté a inclus cette


dimension dans sa politique de développement en faisant notamment de l’intégration
régionale un passage nécessaire à l’insertion des pays en développement dans l’économie
mondiale. L’Union européenne cherche particulièrement à promouvoir dans le monde son
propre modèle d’intégration régionale : son expérience en la matière sert déjà de modèle
d’intégration pour le Mercosur en Amérique du Sud mais aussi en Asie et en Afrique.

65
Source : Tableau de l’OCDE d’avril 2004 à l’Annexe V.
66
http://www.elysee.fr/magazine/deplacement_etranger/sommaire.php?doc=/documents/discours/2003/0310
NI05.html

39
Afin de renforcer son rôle dans le nouvel ordre économique international, l’Union
européenne doit considérer ses Etats membres comme des intermédiaires privilégiés dans
ses relations avec les pays en développement et utiliser pleinement les liens historiques
et culturels qu’ils entretiennent avec certaines régions, comme ceux qui existent entre la
France et l’Afrique subsaharienne ou entre l’Espagne et le Portugal et l’Amérique latine.

A travers sa politique de développement, et à condition qu’elle s’en donne les moyens,


l’Union européenne peut contribuer, en tant qu’acteur mondial, à diffuser sa propre
vision d’un monde solidaire et multipolaire et d’une mondialisation maîtrisée au
bénéfice du Nord comme du Sud. Elle peut contribuer, au niveau communautaire, à
assurer une meilleure gestion des problèmes globaux comme la santé, l’éducation,
l’environnement, le terrorisme, le développement durable ou la lutte contre la pauvreté.
Ainsi, elle a mis au centre des débats du troisième sommet Europe - Amérique latine -
Caraïbes de Guadalajara, en mai 2004, l’appui à la cohésion sociale et la défense d’un
monde multipolaire à travers un système des Nations unies renforcé.

2.4.2. L’image et la crédibilité de l’Union européenne affectées par des faiblesses


persistantes
Les insuffisances de coordination, de cohérence et de visibilité européennes auprès des
autres bailleurs de fonds et dans les enceintes internationales, mises en avant dès 1992 par
la Commission67 et auxquelles le Traité de Maastricht devait répondre, caractérisent
toujours aujourd’hui la politique européenne de développement. Des progrès ont certes
été accomplis depuis la réforme de 2000, mais la mise en œuvre de la cohérence des
politiques extérieures avec la coopération au développement et l’articulation avec les
politiques de coopération des Etats membres restent difficiles, au détriment non
seulement de l’efficacité de l’aide et d’une vision européenne de solidarité internationale
crédible sur la scène mondiale, mais aussi des pays en développement qui doivent faire
face à des charges administratives supplémentaires.

La politique agricole commune (PAC) est l’exemple le plus flagrant des cas
d’incohérence des politiques communautaires : malgré les efforts entrepris pour
réformer la PAC, les intérêts de certains Etats membres, comme ceux de la France par
exemple, divergent par rapport aux objectifs de l’Union européenne en matière de
développement. Dès 1999, lors de la Conférence ministérielle de l’Organisation mondiale
du commerce à Seattle, l’Union européenne a été accusée par les pays en développement
et les principaux pays exportateurs de produits agricoles du Groupe de Cairns, de
« protectionnisme déguisé » parce qu’elle accordait à ses agriculteurs des subventions
empêchant l’accès de leurs exportations à son marché. Dans le cadre du Programme de
Doha pour le Développement de 2001, l’Union s’est alors engagée, avec les autres pays
développés, à réduire toutes les formes de subventions à l’exportation « en vue de leur
retrait progressif ». Elle a réformé sa politique agricole commune en juin 2003 et a
proposé avec les Etats-Unis, à la Conférence de l’OMC de Cancun en septembre 2003,
d’éliminer progressivement les subventions à l’exportation sur des produits sensibles pour
les pays pauvres. Ces pays, réclamant le respect des règles commerciales multilatérales
pour sortir de la pauvreté et pour assurer leur développement, ont rejeté cette proposition.
Au début du mois d’août 2004, un compromis, remportant l’adhésion de la France, a enfin
été trouvé quant à l’élimination à terme, probablement vers 2015-2017, des aides

67
Commission européenne, Communication sur La politique de coopération au développement à l’horizon
2000, SEC (92) 915 final, Bruxelles, 15 mai 1992.

40
européennes et américaines aux exportations agricoles en contrepartie de l’abaissement
des barrières tarifaires sur les produits industriels des pays émergents (Brésil, Inde et
Afrique du Sud notamment). A partir de la « nouvelle stratégie pour le développement de
l’agriculture africaine » de la France inscrite dans le cadre du cycle de Doha et du
Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD), l’Union européenne
a engagé, en 2004, un partenariat avec les pays africains producteurs de coton en faveur
du développement de cette filière. Avec cette initiative, l’Union européenne cherche à se
replacer sur la scène mondiale sur la question des produits de base revenue à l’ordre du
jour de l’agenda commercial international.

Une coordination des politiques et une harmonisation des procédures plus étroites entre
les donateurs de l’Union européenne devait aussi améliorer l’efficacité de l’aide
européenne. Cependant, soucieux de préserver leur souveraineté nationale, les Etats
membres sont loin d’avoir transféré, au niveau communautaire, leurs compétences
en la matière (Grande-Bretagne, Pays-Bas, pays nordiques) 68. Partie intégrante de leur
politique étrangère, leur politique de coopération au développement est marquée par leurs
propres priorités et intérêts politiques et économiques. La majorité d’entre eux appliquent
également leurs propres procédures de gestion de l’aide au développement. Principal
contributeur aux budgets européens, la France a été pendant longtemps un des promoteurs
de la construction et de la coopération européennes avec l’Allemagne. Cependant, la
politique française de coopération au développement, si elle demeure un outil de
solidarité à l’égard des pays en développement, reste aussi perçue, en particulier par le
ministère des Affaires étrangères (MAE), comme un des instruments d’influence politique
et économique et de rayonnement culturel de la France. De ce fait, se pose avec acuité la
question de l’effectivité de la cohérence entre les documents stratégiques établis par
l’Union d’un côté et ceux élaborés par ses Etats membres de l’autre. Premier actionnaire
de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international et premier bailleur de fonds
des Nations unies, l’Union européenne est le principal contributeur à l’initiative
d’allégement de la dette pour les pays pauvres très endettés et fait de la défense du
déliement de l’aide aux pays les moins avancés une de ses priorités. L’absence de
coordination et d’entente réelle des Etats membres pour parvenir à des positions
communes empêchent toutefois l’Union européenne de participer pleinement aux
débats sur la lutte contre la pauvreté dans les enceintes multilatérales compétentes et
de peser dans les institutions financières internationales : si elle parlait d’une seule voix
au sein du FMI, elle aurait 30 % des droits de vote et un pouvoir supérieur à celui des
Etats-Unis (17 %) qui ont aujourd’hui la possibilité de bloquer les décisions
importantes69. La Commission a pris conscience que la Communauté européenne ne doit
pas être un donateur de plus. « La mise en place d’un cadre politique unique et d’une
programmation unique par pays partenaire et par politique thématique, débouchant sur
une mise en oeuvre coordonnée et cofinancée, devrait rendre possibles des actions
complémentaires efficaces entre l’Union et les Etats membres : une politique commune
de développement fournirait le cadre approprié »70.

68
Cf. Hessel Stéphane, Dix pas dans le nouveau siècle, Editions du Seuil, Paris, 2002, pp. 190-194.
69
Koelher Martin, L’Europe et la redistribution du pouvoir dans les institutions financières internationales,
Document de travail, Bruxelles, mars 2004, p. 2.
70
Commission européenne, Communication au Conseil et au Parlement européen, Construire notre avenir
commun, défis politiques et moyens budgétaires de l’Union élargie - 2007-2013, COM (2004) 101 final,
Bruxelles, 10 février 2004. Cf. aussi Commission européenne, Communication au Conseil et au Parlement
européen, Traduire le consensus de Monterrey dans la pratique : la contribution de l’Union européenne
(SEC(2004)246), COM (2004) 150 final, Bruxelles, 5 mars 2004.

41
2.5. CONCLUSION

Les grandes évolutions qui ont eu lieu en 2004 dans l’Union européenne élargie, avec
l’élection d’un nouveau Parlement, la signature du traité constitutionnel - qui doit doter
l’Union d’une personnalité juridique unique, d’un président du Conseil européen et d’un
ministre des Affaires étrangères -, la mise en place d’une nouvelle Commission
européenne 71 et le débat à venir sur les nouvelles perspectives budgétaires qui définiront
les objectifs et les moyens financiers de l’Union européenne pour 2007-2013, auront des
incidences sur la formulation de la politique de coopération au développement des
prochaines années.

Les dix nouveaux Etats membres vont désormais participer à la politique de


développement de la Communauté en tant que donateurs. Leurs capacités dans
l’élaboration des politiques et la gestion des programmes européens d’aide extérieure
devront être renforcées car il n’ont pas de réelle tradition de coopération (l’aide de la
République tchèque représente juste 0,1 % de son PIB en 2003). La Commission précise
que l’élargissement de l’Union n’aura pas d’« incidence immédiate ni sur les objectifs
généraux de la politique de développement, ni sur les rapports avec les pays d’Afrique,
des Caraïbes et du Pacifique »72. Cependant, dans sa programmation pour 2005, elle
accorde une grande importance à sa nouvelle politique de voisinage destinée à assurer la
prospérité et la stabilité des nouveaux Etats voisins de l’Est et du Sud de l’Europe élargie
qui n’ont pas vocation à adhérer à l’Union, alors que l’aide accordée aux pays les moins
avancés a progressivement diminué ces dernières années. Le Parlement européen dénonce
cette démarche et estime que les « efforts stratégiques de coopération et de solidarité
avec d’autres régions du monde [et notamment avec l’Afrique] doivent être maintenus et
renforcés »73. La primauté doit être redonnée, en 2005, à l’élimination de la pauvreté
dans les pays en développement, l’Union européenne ayant « l’obligation morale de
jouer un rôle moteur dans les efforts entrepris au niveau mondial pour atteindre les
objectifs du Millénaire pour le développement »74.

L’Union européenne devra trouver un équilibre entre sa politique étrangère et sa politique


de développement pour que cette dernière ne devienne pas l’outil de la première. L’Union
à vingt-cinq membres (et bientôt à vingt-sept et plus) est, avec plus de 450 millions
d’habitants, le troisième ensemble démographique mondial, derrière la Chine et l’Inde, et
le principal groupe économique et commercial du monde. Elle doit désormais atteindre
un poids politique qui soit proportionnel à son poids économique et à l’importance
de son aide au développement pour faire avancer les questions de la lutte contre la
pauvreté et du développement durable dans l’agenda international.

71
La Commission Barroso, entrée en fonction le 22 novembre, comprend dorénavant une Direction
générale Relations extérieures et Politique européenne de voisinage, placée sous la direction de Mme Benita
Ferrero-Waldner, une Direction générale Développement et Aide humanitaire, dirigée par le Commissaire
Louis Michel, et toujours les Directions générales Commerce et Elargissement, désormais sous les
directions respectives de Peter Mandelson et Olli Rehn. Pour connaître les orientations politiques de chacun
des nouveaux commissaires, voir le site Internet http://www.europarl.eu.int/hearings/commission/
2004_comm/default_fr.htm
72
Commission européenne, Direction Générale du Budget, Avant-projet de budget général de la
Commission européenne pour l’exercice 2005, mai 2004.
73
Parlement européen, Rapport sur le budget 2005 : communication de la Commission au Parlement
européen et au Conseil sur la stratégie politique annuelle, 13 avril 2004.
74
Avis du 16 mars 2004 de la Commission du développement et de la coopération du Parlement européen
in Parlement européen, Rapport sur le budget 2005, ibid.

42
CHAPITRE III

LA FRANCE ET LA LUTTE CONTRE LA


PAUVRETE

43
Les acteurs bilatéraux représentent la deuxième grande catégorie d’acteurs du
développement. Leurs interventions reposent souvent sur des critères historiques ou
géopolitiques et la solidarité envers les populations pauvres n’est pas leur seule
motivation. La France est un important contributeur en matière d’aide publique au
développement et a mis en place un ensemble complexe d’instruments pour gérer la
distribution de son aide. Il convient d’analyser en quoi ces instruments sont en adéquation
avec les axes de la politique française en matière de lutte contre la pauvreté.

3.1. LA POLITIQUE FRANÇAISE DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE

« La France participe activement à la définition et à la mise en œuvre d’une nouvelle


politique de l’aide au développement. Pour assurer la cohérence et l’efficacité de son
aide, elle s’est fixée des axes d’actions prioritaires et un objectif central : réduire la
pauvreté et les inégalités dans le cadre d’un développement durable 75». Cet objectif de la
politique française se fonde sur deux convictions : « la lutte contre la pauvreté dans le
monde demeure un impératif » et « l’aide au développement est un outil pour une
globalisation plus stable et plus équitable ».

L’aide française au développement se décline à trois niveaux : le niveau multilatéral, le


niveau européen et le niveau bilatéral. Les deux premiers reflètent des politiques
internationales ou communautaires et sont donc relativement indépendantes des stratégies
et instruments de la France. L’aide bilatérale représente la seule vraie marge de
manœuvre qui permette à la politique française d’aide au développement d’exprimer ses
spécificités. C’est à travers le prisme de cette aide bilatérale que l’on peut analyser la
place de la lutte contre la pauvreté dans la stratégie française.

Les instruments et dispositifs de coopération de la France sont nombreux mais leur utilité
en matière de lutte contre la pauvreté n’est pas toujours clairement affichée. Il est possible
de séparer ces instruments en plusieurs catégories : les fonds d’aide au développement ;
l’assistance technique ; les instruments sectoriels, comprenant, outre la francophonie, des
aides à l’investissement et plusieurs actions de coopération non gouvernementale ;
l’Agence française de développement (AFD). Avant d’étudier la place de la lutte contre la
pauvreté au sein de ces instruments, il convient de présenter brièvement l’organisation
opérationnelle du dispositif de coopération français.

3.1.1. L’organisation du dispositif français de coopération


En 1998, le dispositif français de coopération a été profondément réformé afin d’atteindre
plus efficacement et plus rapidement son objectif central : réduire la pauvreté et les
inégalités dans le cadre d’un développement durable.

Les structures administratives ont été rationalisées autour de deux grands pôles
ministériels :
- le ministère des Affaires étrangères a intégré l’ancien ministère de la Coopération afin
de constituer un pôle diplomatique unique pour l’ensemble de la politique
internationale de la France, et la Direction générale de la Coopération internationale et

75
in La politique française d’aide au développement aujourd’hui : pour une mondialisation plus solidaire,
document présenté lors de la Conférence de Monterrey sur le financement du développement en mars 2002.

44
du Développement (DGCID) est devenue, au sein de ce ministère, le cœur du dispositif
français de coopération ;
- le ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie (MINEFI) a conservé son
rôle de pôle économique et financier, tout en réformant son organisation et ses
instruments.

L’orientation politique globale de la coopération française est élaborée par une instance
interministérielle, le Comité interministériel de la Coopération internationale et du
Développement (CICID), et les orientations par pays sont façonnées dans le cadre des
Documents stratégiques pays (DSP).

• Le CICID, instance gouvernementale d’orientation de la politique française de


coopération
Le Comité interministériel de la Coopération internationale et du Développement
(CICID) est l’organe chargé de fixer les orientations de la politique française de
coopération et d’aide au développement. Présidé par le Premier ministre, il regroupe les
douze ministres les plus directement concernés par les problématiques de développement
ainsi qu’un représentant du Président de la République. Le CICID s’est réuni à cinq
reprises (28 janvier 1999, 22 juin 2000, 14 février 2002, 11 décembre 2002, 20 juillet
2004) et a eu notamment pour mission d’évaluer la coopération française et de définir ses
orientations :
- évaluation de l’efficacité de la coopération internationale et de l’aide au
développement ;
- bilan de la réforme du dispositif français de coopération ;
- définition des nouveaux cadres stratégiques de la coopération française : réalisation
des DSP, orientations stratégiques de l’AFD, etc. ;
- définition de thèmes de travail interministériels : coopération et globalisation,
environnement et développement durable, etc. ;
- définition annuelle du contour de la Zone de Solidarité prioritaire ;
- réflexion sur le financement du développement : rénovation de l’aide française et
prévisions d’évolution, nouvelles sources de financement, gouvernance mondiale, etc.

La mise en place du CICID découle d’une structuration logique et nécessaire de la


politique de coopération française. Les questions de développement, d’aide internationale
et de lutte contre la pauvreté occupent une place de plus en plus importante dans les
préoccupations de la communauté internationale mais également dans l’esprit des
populations des pays développés. La France se devait de clarifier sa stratégie de
développement et de structurer sa politique : le CICID s’est avéré être un moyen de
répondre à ces besoins en affirmant que le développement des pays pauvres est une
priorité pour la France.

Cependant, cet organe est apparu lourd et peu maniable. La présence de douze
ministres, sous la présidence du Premier ministre, a rendu complexe l’organisation des
réunions. Les questions de développement ne sont généralement une priorité nationale
que lorsque la situation intérieure française est stable. Il a été courant, en période
d’élections, de « reporter » une réunion du CICID parce que les douze ministres
concernés étaient déjà fort occupés par ailleurs : créé en février 1998, il ne s’est réuni que

45
cinq fois. C’est pour tenter d’inverser ce constat que le CICID du 20 juillet 2004 a
complété son dispositif de fonctionnement : le co-secrétariat du CICID (qui regroupe
deux co-secrétaires désignés respectivement par le ministre de l’Economie, des Finances
et de l’Industrie et par le ministre des Affaires étrangères) doit organiser, chaque année,
« une conférence d’orientation stratégique et de programmation qui réunira, sous la
présidence du ministre chargé de la coopération, les acteurs publics de l'aide française.
Le co-secrétariat se réunit une fois par mois pour veiller à la mise en oeuvre des
décisions du CICID et suivre les prévisions d’évolution de l’aide au développement de la
France, pour l’année en cours et les années à venir. Une fois par trimestre, le co-
secrétariat rend compte de ses travaux au ministre délégué chargé de la Coopération et
du Développement et aux responsables des deux programmes de la mission APD. 76».

• Le cadre d’orientation par pays de la coopération française : les Documents


stratégiques pays (remplacés depuis le CICID de juillet 2004 par les Documents
cadres de partenariat)
La multitude d’instruments d’action ne facilite pas la cohérence de la coopération
française. C’est pour cette raison que le ministère des Affaires étrangères, en liaison
étroite avec les autres ministères, et particulièrement le ministère de l’Economie, des
Finances et de l’Industrie, et l’Agence française de Développement, avait élaboré des
Documents stratégiques pays. Ces documents étaient destinés à « orienter la coopération
française en fonction des enjeux que chaque pays représente pour la France et pour ses
intérêts, des relations historiques et politiques qu’elle entretient avec les différents Etats,
en cohérence avec les interventions de la coopération européenne et des financements
multilatéraux »77.

Ces documents, validés par le CICID pour une période de trois ans, étaient préparés sous
l’autorité des ambassadeurs en concertation avec les intervenants publics et privés de la
coopération internationale et du développement français : tous les services des
ambassades, l’AFD, les entreprises françaises, l’Alliance française, les Organisations de
Solidarité internationale (OSI), les acteurs de la coopération décentralisée, etc. Les DSP
se situaient en aval des évaluations des actions passées de la coopération française et
inscrivaient leurs orientations dans la stratégie de développement énoncée par chaque
pays au sein de son Document stratégique de Réduction de la Pauvreté. 14 DSP ont été
validés 78 et 19 autres étaient en cours ou en prévision de réalisation.

Les DSP servaient d’instruments cadre de la coopération française. Ils correspondaient à


une version française des Documents stratégiques de Réduction de la Pauvreté élaborés
au niveau international, avec cependant quelques différences notables. Leur
fonctionnement ne répondait pas à la même logique : comme nous l’avons déjà signalé,
ils visaient à « orienter la politique française en fonction des enjeux que chaque pays
représente pour la France et pour ses intérêts ». Ce ne sont donc pas les attentes des pays
en développement qui étaient prises en compte, mais, de manière prioritaire, les intérêts
stratégiques de la France dans ces pays. Pour la France, le but premier des DSP n’était
pas de lutter contre la pauvreté ou d’accélérer le développement mais bien de

76
CICID du 20 juillet 2004 – relevé de conclusions
77
Ministère des Affaires étrangères/Direction générale de la Coopération internationale et du
Développement, Vade-mecum. Les instruments de coopération, MAE, Paris, juillet 2002, p.43.
78
L’Afrique du Sud, le Burkina Faso, le Congo, la Colombie, le Kenya, le Laos, le Liban, Madagascar, la
Mauritanie, le Mozambique, le Niger, le Sénégal, la Tanzanie et le Vietnam.

46
dresser un plan stratégique de renforcement, voire de propagation, de son influence.
En témoigne l’absence de concertation avec les autorités du pays lors de la rédaction des
Documents stratégiques pays.

Le CICID du 20 juillet 2004 a quelque peu modifié cet outil de la coopération française,
afin notamment de permettre une meilleure collaboration avec les pays concernés. Les
Documents stratégiques pays ont été remplacés par les Documents-cadres de partenariat
(DCP), qui associent l’ensemble des acteurs de l’aide française et sont discutés avec les
autorités locales. Il est prévu que les trente premiers pays bénéficiaires de l’aide dans la
Zone de solidarité prioritaire disposent d’un DCP à l’été 2005.

3.1.2. Les fonds d’aide au développement de la France


• Zone de solidarité prioritaire et Fonds de solidarité prioritaire 79
La Zone de solidarité prioritaire (ZSP), qui remplace l’ancienne dichotomie entre « pays
du champ » et « pays hors champs », regroupe les pays les moins développés en terme de
revenu et n’ayant pas accès au marché des capitaux, avec lesquels « la France entend
nouer une relation forte de partenariat dans une perspective de solidarité et de
développement durable »80. La ZSP intègre dorénavant des pays non francophones,
renforçant la cohérence et l’efficacité de l’aide dans des logiques régionales ou infra-
régionales. La coopération française avec les pays de la ZSP répond à cinq objectifs :
- la consolidation de l’Etat de droit et l’enracinement de la démocratie ;
- le soutien à une croissance durable fondée sur des économies équilibrées, plus
diversifiées et moins vulnérables ;
- la gestion rationnelle du territoire et des ressources et la protection de
l’environnement ;
- la promotion du développement participatif et culturel ;
- la stabilité et l’intégration régionale.

L’aide de la France dans la ZSP est mise en œuvre selon cinq préceptes : adaptation et
partenariat ; efficacité ; spécialisation des instruments de coopération ; cohérence
régionale (notamment avec les DOM-TOM) ; complémentarité et subsidiarité entre les
instruments multilatéraux, communautaires et bilatéraux de coopération internationale et
d’aide au développement. Les contours de la Zone de solidarité prioritaire sont fixés et
examinés par le CICID selon trois principes : le principe de « respiration » (intégration
de nouveaux pays) ; le principe de « suspension » (exclusion des pays qui ne respectent
pas certains principes démocratiques, de droit de l’homme, etc.) ; le principe
d’intervention de l’AFD au titre de la coopération régionale DOM-TOM.

Le CICID de juillet 2004 a tenté de clarifier un peu plus la politique française d’aide au
développement. Un « recentrage géographique »81 devrait s’effectuer vers l’Afrique, les
pays les moins avancés et les pays émergents, accompagné d’une « adaptation [des]
méthodes de [la] coopération [française] en fonction de la capacité des Etats à gérer

79
Voir Annexe VI : Pays de la Zone de solidarité prioritaire.
80
Ministère des Affaires étrangères, Fonds de solidarité prioritaire, Fiche disponible sur
http://www.cooperation.gouv.fr/solidarite/fsp/zone.html
81
CICID, Relevé des conclusions de la réunion du 20 juillet 2004.

47
l’aide internationale »82. Cette introduction de critères de performance pour l’allocation
de l’aide est une tendance lourde des institutions internationales et des pays donateurs,
mais il est nécessaire de veiller à ne pas marginaliser encore plus des pays qui ne seraient
pas en mesure de maximiser leurs performances.

Cette programmation plus sélective sera accompagnée de l’élaboration de stratégies


sectorielles censée favoriser la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le
développement. Six secteurs prioritaires ont pour l’instant été choisis : l’éducation, l’eau
et l’assainissement, la santé et la lutte contre le SIDA, l’agriculture et la sécurité
alimentaire, le développement des infrastructures en Afrique subsaharienne, la protection
de l’environnement et de la biodiversité.

Le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) est l’instrument d’aide-projet du ministère des


Affaires étrangères qui a remplacé le Fonds d’aide et de coopération (FAC). Il a pour
vocation de financer, par dons uniquement, l’appui apporté par le MAE aux pays de la
ZSP en matière de développement institutionnel, social, culturel et de recherche.
Instrument destiné à renforcer l’efficacité de l’aide française, il se doit de privilégier le
partenariat avec les Etats et l’association de la société civile du Nord comme du Sud. Le
pilotage du FSP se fait à deux niveaux : 1) le Conseil d’orientation stratégique (COS),
instance d’orientation et de contrôle du FSP présidée par le ministre délégué à la
Coopération et à la Francophonie, réunit des parlementaires, des représentants du
MINEFI et du MAE et le directeur général de l’AFD ; 2) le Comité des projets est
l’instance interministérielle d’examen des projets.

Les projets financés doivent être pluriannuels, disposer d’objectifs précis et mesurables et
suivre un calendrier établi. Ils sont de trois types :
- des « projets pays », bilatéraux, répondant à une requête nationale du pays partenaire
et contribuant à son développement ;
- des « projets inter-Etats », bénéficiant à un groupe d’Etats (généralement réunis dans
une organisation inter-gouvernementale) ;
- des « programmes mobilisateurs », mettant en œuvre des politiques sectorielles de
développement (lutte contre le sida, sport, femme et développement…).

Conformément aux travaux en cours sur l’harmonisation de l’aide, le Conseil


d’orientation stratégique du FSP, en janvier 2002, a mis l’accent sur l’importance de
l’aide-programme qui permet une meilleure appropriation par les bénéficiaires et met en
avant un assainissement des pratiques budgétaires.

Le CICID du 20 juillet 2004 a décider de transférer un certain nombre de secteurs du FSP


à l’AfD.

La répartition sectorielle est désormais la suivante :


- FSP : soutien à l’Etat de droit, à la réforme de l’Etat, à la gouvernance institutionnelle
et financière et à la définition des politiques publiques ; soutien à la coopération
décentralisée et non gouvernementale ; appui à la francophonie et à l’enseignement du

82
CICID, op. cit.

48
français ; coopération culturelle et scientifique ; formation et enseignement supérieur ;
recherche.
- AfD : agriculture et développement rural ; santé et éducation de base ; formation
professionnelle ; environnement ; secteur privé ; infrastructures et développement
urbain.

La question se pose de la pertinence du périmètre de la Zone de solidarité prioritaire.


Alors que la tendance internationale s’oriente vers une sélectivité, la France a étendu le
nombre de pays bénéficiaires théoriques de son aide. Cela n’est-il pas contradictoire en
période de très faible progression des montants de l’aide publique au développement
(allègements de dette exclus)? Bien qu’il n’y ait pas d’automaticité de l’aide dans la ZSP,
il serait plus porteur de concentrer les projets sur un nombre restreint de pays, notamment
sur ceux qui expérimentent des stratégies de développement pertinentes, ayant un fort
impact sur les populations. Le périmètre actuel de la ZSP, avec 54 pays (dont 36 PMA,
7 pays à faible revenu et 11 pays à revenu intermédiaire) semble trop large et donc
propice à une dispersion de l’aide française.

• Les Contrats de désendettement et de développement (C2D)


Ils représentent l’instrument bilatéral additionnel français d’annulation de la dette des
pays pauvres. Le mécanisme de fonctionnement de cet instrument et ses enjeux en
matière de lutte contre la pauvreté sont développés dans la deuxième partie de ce chapitre.

3.1.3. L’assistance technique de la France


L’assistance technique française n’est plus que le vestige de la coopération de substitution
mise en place dans les années 1960, au lendemain des indépendances, afin d’apporter aux
Etats nouvellement indépendants un appui technique destiné à former les cadres locaux. A
l’heure où la communauté internationale met l’accent sur le développement des capacités
nationales et l’appropriation par les gouvernements des pays en développement de leurs
propres politiques de développement, l’assistance technique française compte encore près
de 2000 « experts » résidents mis à la disposition de gouvernements ou d’institutions
étrangères à travers le monde. Les missions des assistants techniques doivent répondre à
la fois aux priorités de la coopération française et aux besoins des pays partenaires : appui
à la mise en place des réformes institutionnelles ou administratives, expertises
sectorielles, ingénierie administrative, conception de politiques de développement en
liaison avec les bailleurs de fonds multilatéraux, élaboration de politiques de lutte contre
la pauvreté, etc. Les secteurs d’intervention des assistants techniques répondent à ces
priorités : enseignement, recherche et action culturelle, développement rural et des
infrastructures, santé et action sociale, développement institutionnel et Etat de droit sont
les principaux domaines d’actions.

De nouveaux défis se présentent aujourd’hui concernant, d’une part, le développement


d’une assistance de courte et de moyenne durée (de quelques semaines à quelques mois)
et, d’autre part, l’élargissement géographique des interventions vers les pays émergents,
les pays en transition et les pays développés. Si les tendances de ces dernières années vont
dans ce sens, ce sont toujours les pays de l’ex-champ qui reçoivent la plus grande partie

49
de l’assistance technique (1 473 postes en 2002 sur un total de 2 279 postes83), au premier
rang desquels les Etats francophones du continent africain.

En février 2002, le CICID a décidé « la mise en place d’un groupement d’intérêt public
rattaché au MAE (GIP « France coopération internationale ») avec mission de gérer de
manière active, dynamique et interministérielle, des viviers d’expertise et d’inciter à
l’acquisition d’une expertise dans le domaine de la coopération internationale »84. Le
GIP « France coopération internationale » est constitué en partenariat entre le ministère
des Affaires étrangères et le ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat,
avec l’Agence française de Développement, l’Ecole nationale d’administration et
l’EGIDE (Centre français pour l’accueil et les échanges internationaux). Ses missions
principales consistent à faciliter le recrutement des experts publics et à apporter un appui
aux opérateurs publics et privés en vue d’exécuter des missions de coopération
internationale et de développement, de courte et de moyenne durée, pour le compte des
autorités françaises et des bailleurs de fonds internationaux.

Le Haut Conseil de la Coopération Internationale a rendu un avis le 25 juin 2002


« Quelles ressources humaines pour quelle coopération ? » qui concluait :

« La vraie réforme de cette politique des ressources humaines, celle qui reste attendue
par de nombreux acteurs, sera :
- celle qui rompra définitivement avec la forte et toujours actuelle confusion de fait
entre les fonctions de bailleurs de fonds, de maître d’ouvrage et de maître d’œuvre
opérationnel. Il s’agit pour tout dire de mettre en pratique le principe politique de
subsidiarité.
- celle qui portera une vision globale et cohérente de notre politique de coopération
technique, sans cloisonnements entre zones géographiques (ZSP et reste du monde),
formes d’intervention, ou acteurs impliqués.
- celle qui assurera enfin l’amont et l’aval de la coopération technique par un dispositif
concernant les fonctions conjointes de formation, de capitalisation, de recherche et
d’évaluation.

L’application de ces principes conduit à poser la question de l’externalisation de la mise


en œuvre de la coopération technique en la confiant pour l’essentiel à une « agence ».
Cette proposition, aussi souvent évoquée que repoussée, doit être soigneusement instruite
parce qu’elle dépend de considérations – à maints égards radicalement nouvelles – qui
intéressent l’ensemble de la coopération de la France et pas seulement la mobilisation
des ressources humaines. Elle doit l’être aussi parce que sous ce terme d’agence, bien
des formules institutionnelles sont envisageables.

Il convient enfin que toute réforme en ce domaine ne perde pas de vue deux objectifs
essentiels : permettre aux institutions choisies comme partenaires (et qui ne sont pas
nécessairement les seuls Etats) d’exprimer en toute liberté leurs besoins et leurs points de

83
Ministère des Affaires étrangères/Direction générale de la Coopération internationale et du
Développement, La coopération internationale du ministère des Affaires étrangères - DGCID Bilan 2002 et
perspectives, Rapport d’activité de la DGCID, MAE, Paris, mars 2003.
84
Ministère des Affaires étrangères/Direction générale de la Coopération internationale et du
Développement, Vademecum, op. cit.

50
vue sur la manière de les satisfaire ; favoriser l’émergence de capacités locales, de
conception des politiques et de leur mise en œuvre. »

Le CICID de juillet 2004 a confié une mission d’étude à MM. Christian Connan et
Edouard Wattez afin de définir les axes d’une réforme dans ce domaine, en vue de son
renforcement.

La répartition entre l’AfD et le MAE sera la suivante :


- relèvent du MAE, le conseil aux gouvernements étrangers (notamment les assistants
techniques placés directement auprès des membres de gouvernements), l’assistance
technique dans les domaines de la gouvernance institutionnelle et financière, la
définition des politiques publiques, l’Etat de droit, la réforme de l’Etat, la coopération
culturelle et scientifique, l’appui à la francophonie et à l’enseignement du français, la
formation et l’enseignement supérieurs, la recherche.
- Dans les secteurs gérés par l’AfD, l’assistance à la réalisation de projets sera mise en
œuvre par l’Agence, selon des modalités associant le GIP « France Coopération
Internationale ».

3.1.4. Les instruments sectoriels


Il existe de nombreux instruments de coopération sectorielle, notamment tous ceux qui
recouvrent le cadre de la francophonie (domaines universitaire, scientifique, culturel,
audiovisuel). L’impact de ces instruments sur la lutte contre la pauvreté est certes réel
(d’autant plus si l’on considère le caractère pluridimensionnel de la pauvreté), mais il
reste difficilement observable et quantifiable. C’est pourquoi nous nous intéresserons ici
exclusivement aux instruments dont l’effet sur la lutte contre la pauvreté paraît le plus
probant.

• Les aides à l’investissement dans les pays émergents


Elles visent à soutenir l’investissement dans les pays émergents et les pays en transition
(PECO et CEI) :
- Le Fonds d’aide au secteur privé - Etudes (FASEP-Etudes) finance les études en
amont de projets réalisés par des entreprises françaises qui souhaitent investir dans
les pays émergents. Une grande majorité de ses interventions est consacrée à
l’environnement, aux transports et à l’énergie.
- La Réserve pays émergents (RPE) résulte de la réforme des protocoles financiers
intervenue en 1998 qui a substitué une logique d’aide-projet aux enveloppes
financières par pays. Ce mécanisme est destiné à financer des projets
d’investissements importants réalisés par les entreprises françaises dans l’optique de
participer au progrès économique des pays emprunteurs.
Si l'impact du projet sur le développement du pays récipiendaire est largement pris en
considération dans la sélection des projets, ces mécanismes visent en priorité à
soutenir les entreprises françaises dans leur stratégie à l'exportation sur les marchés
porteurs. Il représente en cela un instrument d’aide liée. Le lien établi avec la lutte
contre la pauvreté, ou même plus généralement avec l’aide au développement,
demeure très indirect et difficilement quantifiable en matière de répercussion sur la
lutte contre la pauvreté.

51
• La coopération non gouvernementale
Le MAE cofinance de nombreux projets de développement conduits par les Organisations
de solidarité internationale (OSI) ou les collectivités locales (coopération décentralisée).
Bien que financés en partie sur des fonds publics, ces projets ne sont pas considérés
comme faisant partie de la coopération gouvernementale.

• Les Organisations de solidarité internationale


Ce sont des acteurs de plus en plus impliqués dans les stratégies de lutte contre la
pauvreté, tirant un avantage comparatif évident de leur connaissance du terrain et de leur
solidarité avec les populations. La France cofinance chaque année des projets portés par
des OSI et axés vers le développement des pays pauvres. Une grande partie de ces projets
est dévolue aux actions d’éducation au développement et aux grandes campagnes et
événements susceptibles de renforcer la démarche citoyenne en faveur des
problématiques de développement. Des financements sont également accordés aux
collectifs d’ONG et aux plates-formes (Coordination Sud par exemple). La crise française
qui a affecté le financement public du développement au printemps 2004 a soulevé de
nombreuses questions. Entre l’Etat qui ne tient pas ses engagements et les OSI qui ne
parviennent pas à être autonomes financièrement, c’est la question même de l’implication
de la société civile aux problématiques de développement qui se pose85.

• La coopération décentralisée
Les lois de décentralisation ont accordé aux collectivités locales une véritable autonomie
en matière de coopération, activité désignée sous le terme de « coopération
décentralisée ». Le gouvernement accorde des cofinancements à des actions de
coopération menées par les collectivités locales. Ces cofinancements représentent moins
de 10 % du coût total des opérations menées, mais ils peuvent avoir un effet de levier non
négligeable.

• Le volontariat associatif de solidarité internationale


La DGCID, à travers des aides aux associations, favorise l’envoi de volontaires pour des
actions de solidarité internationale. Ces derniers effectuent une mission consacrée à des
tâches éducatives, humanitaires ou de développement et participent de fait à la lutte
contre la pauvreté. Les différentes associations sont répertoriées dans le guide élaboré par
la Commission Coopération Développement « Solidarité internationale – Répertoire des
acteurs 2004 ».

3.1.5. L’AfD dans la stratégie française


L’Agence française de Développement est l’« opérateur pivot » de l’aide publique
française au développement. Institution financière spécialisée, elle est placée sous la triple
tutelle du ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, du ministère des
Affaires étrangères et du ministère de l’Outre-Mer. L’année 2002 a marqué une profonde
refondation de la stratégie de l’AfD : adoption d’un Projet d’orientation stratégique
(POS), sorte de feuille de route guidant les objectifs de l’Agence ; élargissement par le
CICID de son champs d’intervention en prêts et garanties à des Etats hors ZSP ;

85
La question de la prise en compte par les collectivités locales et les OSI de la problématique de lutte
contre la pauvreté au sein de leurs interventions fait l’objet du Chapitre IV.

52
déliement complet de ses concours, favorisant la concurrence internationale et renforçant
l’efficacité de l’aide.

• Les grands axes stratégiques de l’AfD


L’Agence finance des projets publics ou privés de développement à travers une gamme
complète d’instruments : dons, prêts concessionnels à taux bonifiés par l’Etat, prêts aux
conditions du marché, prêts et dons d’ajustement structurel pour le compte de l’Etat
français. Sa filiale Proparco soutient le développement du secteur privé dans les pays en
développement en apportant un appui financier aux entreprises ainsi qu’en finançant les
systèmes bancaires locaux. L’AfD joue dans la ZSP un rôle central dans la mise en œuvre
des C2D.

L’action de l’AfD se concentre autour de trois axes :


- la promotion d’un environnement économique stable et efficace : investissements
productifs, renforcement des systèmes financiers, appui au secteur privé ;
- la promotion d’un développement soucieux de la cohésion sociale : diminution des
inégalités par l’éducation et l’accès aux soins ;
- la promotion d’un développement respectueux de l’environnement : gestion plus
rationnelle du territoire et des ressources naturelles.

Plusieurs secteurs sont donc retenus comme prioritaires : eau, finance, aménagement du
territoire et accès aux services sociaux. Ce sont ces secteurs qui concentrent les grands
domaines d’interventions : en 2002, 43 % des engagements ont été attribués à
l’aménagement du territoire, aux infrastructures et au développement urbain, 23 % au
développement rural et à l’environnement, 20 % au secteur bancaire et financier et 11 %
au développement humain dans les secteurs sociaux (éducation et santé)86.

Aux termes des décisions du CICID de juillet 2004, une convention-cadre doit définir les
relations entre l’Etat (ministères des affaires étrangères, des finances et de l’outre-mer) et
l’AfD. Les statuts de l’AfD doivent également être révisés, avec notamment un recentrage
des activités du Conseil de surveillance vers les questions stratégiques et l’examen des
projets les plus importants, et par conséquent la délégation de ses compétences à des
« comités d’engagements des projets » pour l’approbation des projets de plus faible
montant. Le CICID a également précisé les relations entre les Ambassadeurs et l’AfD et a
redéfini les secteurs respectifs d’intervention de l’AfD et du MAE en ce qui concerne les
projets FSP gérés jusqu’à lors par le MAE. (cf. supra).

L’Agence a développé une politique de partenariats politiques et financiers avec


l’ensemble des acteurs de la coopération : bailleurs de fonds internationaux (Banque
mondiale), régionaux (Banque islamique de développement) et nationaux (KfW en
Allemagne), Union européenne, secteur privé, organisation non gouvernementale, réseaux
de recherche, etc.

• La place de la lutte contre la pauvreté dans la stratégie de l’AfD


L’Agence n’a pas toujours placé l’objectif de lutte contre la pauvreté au centre de ses
interventions. Une note de doctrine de janvier 2001 explicite en quoi cet objectif

86
Agence française de développement, Rapport annuel 2002, Groupe AFD, Paris, juin 2003.

53
international peut être intégré aux concours de l’AfD 87. Il est évident que les interventions
de l’AfD n’ont pas attendu ce nouveau paradigme des institutions multilatérales pour
contribuer à la réduction de la pauvreté (que l’on parle ici de pauvreté monétaire, de
pauvreté des conditions de vie ou de pauvreté des capacités). Mais ces contributions ont
bien souvent été implicites, sans que leur apport en terme de lutte contre la pauvreté ait
été évalué, et encore moins planifié. La note de doctrine le reconnaît : « C’est là, la
principale faiblesse du portefeuille de l’AfD, qui est sectoriellement dans le cœur de cible
de la réduction de la pauvreté, mais dont les points d’application des financements et les
modalités de mise en œuvre des projets sont arrêtés de manière implicite, sans une
analyse explicite des bénéficiaires et des objectifs poursuivis par les projets ».

Parce que « le tournant doctrinal fait nécessairement apparaître un besoin de


changement au niveau opérationnel »88, l’AfD a adapté à la fois ses méthodes
d’évaluation ex ante, ses modes opératoires d’exécution, ses priorités d’interventions et
ses critères de choix des projets et programmes afin d’y intégrer, quand cela est possible,
les problématiques de lutte contre la pauvreté et les inégalités.

3.1.6. Avantages et faiblesses de la stratégie française de lutte contre la pauvreté


Une stratégie originale et pertinente…
La France dispose, depuis de nombreuses années, de certains « avantages comparatifs »
qui lui permettent de maintenir son rôle de premier plan dans la coopération au
développement. Ces avantages découlent principalement d’une analyse originale de la
lutte contre la pauvreté fondée sur :

• Une approche prenant en compte la lutte contre la pauvreté et les inégalités


La France préfère parler de « lutte contre la pauvreté et les inégalités », et pas seulement
de « lutte contre la pauvreté », afin de ne pas isoler davantage les populations pauvres et
de pouvoir penser les différenciations sociales en termes de dynamiques. Parce que la
pauvreté n’est pas tant un état qu’un processus, la prise en compte des inégalités permet
de comprendre les mécanismes sociaux et politiques de perpétuation et de sortie de la
pauvreté. Cette approche en termes d’inégalités fait de plus en plus référence dans la
pensée mondiale en économie du développement. Que ce soit avec les travaux d’Amartya
Sen et de Roland Bénabou, repris par la Banque mondiale ou par certaines organisations
non gouvernementales, tous les acteurs du développement s’accordent dorénavant à
donner aux inégalités un rôle majeur dans les stratégies de développement 89.

• Une approche systémique / inclusive


La coopération française tente de ne pas se concentrer sur une seule catégorie sociale, un
seul niveau ou un seul domaine mais essaie d’établir des liaisons. Un ciblage trop exclusif
(vis à vis des catégories à faibles revenus ou à faibles pouvoirs) peut avoir des effets
négatifs en isolant davantage les catégories défavorisées du reste de la population. La

87
Agence française de développement, L’AFD et la réduction de la pauvreté et des inégalités, Note de
doctrine, Groupe AFD, Paris, janvier 2001.
88
Politique africaine, « La lutte contre la pauvreté, nouveau paradigme de l’Agence française de
développement. Entretien avec Antoine Pouillieute », n° 81, mars 2001, p.174.
89
Une synthèse récente de cette problématique a été effectuée lors de la conférence AfD / EUDN du 13
novembre 2003 : Agence française de développement, Pauvreté, inégalités, croissance : quels enjeux pour
l’aide au développement ?, Groupe AfD, Paris.

54
France préfère adopter une approche inclusive qui se soucie des populations pauvres et
marginalisées en les intégrant dans des interventions plus globales. Ces opérations
« cherchent à profiter à tous par une logique d’entraînement qui postule que les
catégories défavorisées bénéficieront de ce profit général »90.

…avec cependant des faiblesses alarmantes


• La France et le financement du développement91
La France se doit tout d’abord de clarifier son aide au développement. Lors de
l’examen de la France par ses pairs en 2004, le CAD de l’OCDE 92 a de nouveau attiré
l’attention sur le manque de lisibilité de l’APD française : « La présentation budgétaire ne
permet pas de distinguer clairement parmi les activités de la coopération internationale ce
qui relève de l’APD. » Le rapport mentionne ensuite le fait qu’une grande partie de
l’effort d’APD de la France ne fait pas l’objet d’une inscription budgétaire dans le cadre
du projet de Loi de finances. La différence serait de près de 3,5 milliards d’euros en 2004.

La mise en œuvre de la loi organique pour les lois de Finances devrait considérablement
clarifier la situation actuelle. Il est en effet créé une mission interministérielle « Aide
publique au développement » qui regroupera les crédits des deux programmes gérés par le
MINEFI et le MAE. Chaque projet de loi de Finances sera accompagné d’un document de
politique transversale qui « retracera la politique du Gouvernement dans ce domaine et
les prévisions d’aide au développement, en couvrant l’ensemble des dépenses : crédits
inscrits au budget général, dans les comptes spéciaux du Trésor, dépenses extra-
budgétaires (annulation de dettes, par exemples) »93.

La France doit ensuite augmenter les moyens financiers engagés en faveur de l’APD.
Le président de la République Jacques Chirac a ainsi annoncé une augmentation
programmée de l’APD française à 0,5 % du PIB en 2007, avant d’arriver à l’objectif de
0,7 % du PIB en 2012. Cette initiative saura-t-elle dépasser le simple effet d’annonce ?
L’objectif d’une APD à 0,50 % du PIB en 2007 a été réaffirmé lors du CICID de juillet
2004, et le plan d’augmentation de l’APD française est aujourd’hui respecté (il est prévu
pour 2004 un taux d’APD de 0,42 % du PIB), mais il ne fait pas l’objet d’une
programmation pluri-annuelle précise qui puisse garantir son exécution sur le long terme.
Il est de coutume que l’aide française, dans un contexte économique tendu et face à
l’impératif de maîtrise des dépenses publiques, fasse les frais de restrictions budgétaires et
de gels ou annulations de crédits, comme ce fut le cas en 200394. Si la France veut se
donner les moyens de ses ambitions, elle doit absolument respecter ses engagements et
augmenter rapidement son APD.

90
Réseau IMPACT, La priorité en faveur de la réduction de la pauvreté et des inégalités : qu’en est-il au
sein de DCT et de la DGCID ?, juillet-août 2003.
91
Voir Annexe VII : L’APD française en 2004.
92
Examen par les pairs – La France. Comité d’aide au développement – OCDE 2004
93
CICID, Relevé des conclusions de la réunion du 20 juillet 2004, op. cit.
94
Le Premier ministre a annoncé que le MAE ne fera l’objet d’aucun gel budgétaire pour l’année 2005.

55
• La stratégie française de lutte contre la pauvreté : entre discours et réalités
La politique française de coopération transite par de nombreux acteurs et instruments
L’aide publique au développement de la France est mise en œuvre par pas moins de douze
ministères95. Certes, les montants attribués sont parfois dérisoires (30 000 euros pour le
ministère de la Défense) mais ce foisonnement d’acteurs ne facilite pas, loin de là,
l’élaboration d’une stratégie de développement efficace et cohérente.

Si l’objectif de lutte contre la pauvreté apparaît à de nombreuses occasions dans le rapport


d’activité 2002 de la DGCID, il n’est pas présenté comme un des axes majeurs de la
stratégie française96. On peut lire dans la récente étude du Réseau IMPACT sur la prise en
compte de la réduction de la pauvreté au sein de la Direction générale de la Coopération
internationale et du Développement et de la Direction du développement et de la
Coopération technique (DCT) : « il n’y a pas d’unicité d’approche entre ces différents
secteurs, chaque domaine a mené sa réflexion, plus ou moins articulée avec celle des
autres, plus ou moins sous-tendue par le même socle ‘politique’. En particulier, la place
de l’objectif de réduction de la pauvreté et des inégalités n’est pas la même dans tous les
secteurs »97. Malgré ce manque de coordination, le rapport souligne « de fortes
convergences » qui « constituent l’esquisse d’une certaine communauté de pratiques au
sein de DCT (et plus largement) quant à la façon de mettre en œuvre une stratégie de
réduction de la pauvreté et des inégalités ».

La mission interministérielle « Aide publique au développement » (cf. supra) permettra de


renforcer les synergies en la matière et rendra plus visibles les stratégies d’intervention de
la France, notamment en matière de lutte contre la pauvreté.

Les deux logiques de l’aide française


Au-delà de la stratégie des acteurs et des instruments utilisés, les objectifs de l’aide
française n’apparaissent pas encore suffisamment ciblés et cohérents. Dans son examen
de l’aide française de juin 2004, le CAD dressait le constat suivant : « malgré quelques
principes fondamentaux – la priorité à l’Afrique, les biens publics mondiaux et la
régulation de la mondialisation, le développement durable, la gouvernance
démocratique, la diversité culturelle et la francophonie – la politique française en
matière de développement ne projette pas de vision unifiée »98. Plus de quatre ans après le
précédent rapport du CAD99, la France subit les mêmes critiques : la pluralité des
objectifs entre les différents acteurs du développement concourt à brouiller la visibilité de
la stratégie française. Bien que la lutte contre la pauvreté et les inégalités soit « devenue

95
Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Projet de loi de Finances pour 2004. Etat
récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les Etats en voie de développement, MINEFI,
Paris.
96
Ministère des Affaires étrangères/Direction générale de la Coopération internationale et du
Développement, La coopération internationale du ministère des Affaires étrangères - DGCID Bilan 2002 et
perspectives, op. cit.
97
Réseau IMPACT, op. cit.
98
Organisation de coopération et de développement économiques/Comité d’aide au développement, La
France : examen du CAD par les pairs 2004. Principales conclusions et recommandations, OCDE, Paris,
juin 2004.
99
Organisation de coopération et de développement économiques/Comité d’aide au développement,
France : examen d’aide, résumé et conclusions, OCDE, Paris, avril 2000.

56
un axe explicite de la coopération » son lien avec les priorités sectorielles de l’approche
française « n’est pas toujours établi »100.

Au-delà de cette analyse, la France semble toujours partagée entre deux logiques qui ne
sont pas forcément compatibles : l’aide doit-elle être perçue comme un vecteur de
solidarité ou comme un vecteur d’influence ? Il est évident que l’aide au
développement participe de la solidarité internationale, mais la France veut trop souvent
en faire un vecteur d’influence, capable de contribuer à son rayonnement politique,
économique et culturel. Dans son rapport au Sénat sur le Projet de loi de Finances pour
2004, Michel Charasse définit l’aide comme un « investissement, dès lors qu’une part
active prise dans le développement d’un pays permet d’escompter de futurs marchés et
une relation commerciale privilégiée »101. Cette notion d’investissement est pertinente
mais ne doit pas devenir la finalité de l’aide française. Le développement des pays
pauvres offrira des opportunités économiques et commerciales pour tous les pays : l’aide
devrait alors être perçue comme un investissement mondial et pas seulement national.

3.2. LA FRANCE ET LA REDUCTION DE LA DETTE

La politique d’annulation de la dette des pays pauvres très endettés constitue un axe
majeur de la coopération française. L’importance des montants en jeu ainsi que la
création d’un mécanisme de désendettement original mais contraignant justifient
l’importance des analyses qui vont suivre.

3.2.1. L’engagement financier de la France dans l’initiative PPTE


La France est impliquée dans l’initiative PPTE pour un coup global estimé à
10,2 milliards d’euros en valeur nominale. Ce montant se répartit à différents niveaux :
• au niveau multilatéral, la France accorde des allègements « intérimaires » et des
annulations de stocks effectuées au point d’achèvement :
- 3,4 milliards relevant des termes traditionnels dans le cadre du Club de Paris
(termes de Naples) ;
- 2,1 milliards au sein de l’initiative PPTE proprement dite ;
• au niveau bilatéral, la France octroie des annulations de dette additionnelles afin de
renforcer le désendettement des pays pauvres très endettés à travers les Contrats de
Désendettement et de Développement :
- 1 milliard d’euros est attribué en faveur de l’annulation des reliquats des dettes
commerciales pré-date butoir non traitées en Club de Paris102 ;
- l’ensemble des créances d’aide publique au développement subsistant après
application complète de l’initiative PPTE (c’est-à-dire au point d’achèvement) est
annulé, pour un coût total estimé à 3,7 milliards d’euros.

Il est utile de noter que la France s’est engagée à Cologne en faveur du principe
d’additionnalité des allègements de dette. Cet engagement ayant été réaffirmé par le

100
CAD, 2004, op. cit.
101
Charasse Michel, Projet de loi de Finances pour 2004, tome 3, annexe 2 : aide au développement,
Rapport général au Sénat n°73, op. cit.
102
Jacques Chirac, Discours au Sommet France Afrique de Yaoundé, janvier 2001,
http://www.elysee.fr/cgi-bin/auracom/aurweb/search/file?aur_file=discours/2001/FRAF0106.html

57
gouvernement Jospin et n’ayant pas été démenti par les gouvernements Raffarin, le
traitement de la dette ne devrait théoriquement pas se substituer aux versements d’APD
mais s’y ajouter.

3.2.2. L’effort additionnel français en faveur du désendettement : les Contrats de


Désendettement et de Développement
Les Contrats de Désendettement et de Développement (C2D) représentent l’instrument
majeur du dispositif français bilatéral d’annulation additionnelle de la dette des pays
pauvres. La France a choisi, plutôt que d’annuler stricto sensu ses créances, de refinancer
par dons les échéances dues au titre de l’APD souveraine et des créances commerciales.
Les Etats bénéficiaires continuent à rembourser leur dette à chaque échéance et cette
somme leur est reversée dans les quinze jours sur un compte spécifique de la banque
centrale du pays.

Ce dispositif répond à trois objectifs. D’une part, il permet de sécuriser l’affectation des
marges budgétaires dégagées au profit de programmes de lutte contre la pauvreté et pour
le développement durable. D’autre part, il vise à associer la population, notamment les
acteurs de la société civile, à la conception et à la mise en œuvre des projets et
programmes adoptés. Il vise enfin à s’inscrire dans un schéma partenarial avec le pays
bénéficiaire103. Les C2D viennent ainsi se positionner dans le cadre général des nouvelles
stratégies de développement prônées par la communauté internationale. Ils sont en
adéquation avec les Documents stratégiques de Réduction de la Pauvreté établis par les
pays bénéficiaires de même qu’avec les Documents de stratégie pays rédigés par la
France, tous deux axés sur des programmes prioritaires de lutte contre la pauvreté.

• Modalités d’application des C2D


Les C2D concernent les pays qui, après application du traitement multilatéral de
l’initiative PPTE, conservent une dette APD ou un reliquat de dette commerciale vis à vis
de la France. 23 pays répondent à ces critères, dont 16 appartiennent à la Zone de
solidarité prioritaire de la France. Une distinction est opérée parmi les pays éligibles :
ceux qui détiennent un encours à refinancer supérieur ou égal à 50 millions d’euros
bénéficient d’un C2D « normal » (10 pays : la Côte d’Ivoire, le Cameroun, le Congo, la
République démocratique du Congo, la Guinée, le Mozambique, Madagascar, la
Mauritanie, le Burundi et le Ghana)104, alors que ceux qui détiennent un encours inférieur
à 50 millions d’euros bénéficient d’un C2D « allégé » (13 pays : le Rwanda, l’Ouganda,
la Tanzanie, Sao Tomé et Principe, la Sierra Leone, le Libéria et les 7 pays hors ZSP105).

Les C2D sont pluriannuels (trois ans dans la plupart des cas). Ils sont signés entre le
gouvernement français, représenté par l’Ambassadeur français résident, et le
gouvernement du pays bénéficiaire et définissent les modalités d’utilisation des sommes
budgétaires dégagées par ce mécanisme. Leur champ d’intervention doit être en
adéquation avec les orientations du DSRP du pays et la stratégie définie par la France
dans le cadre de son DSP.

103
Notons qu’il permet également à la France d’étaler dans le temps le coût financier de ses allègements de
dette.
104
Le Cameroun et la Côte d’Ivoire bénéficieront par ailleurs d’une approche plus pragmatique du fait de
l’importance considérable des montants en question (supérieurs à 1 milliard d’euros).
105
La Bolivie, le Honduras, le Malawi, le Nicaragua, le Myanmar, la Somalie et le Soudan.

58
Quatre grands domaines d’affectation sont retenus :
1) l’éducation de base et la formation professionnelle ;
2) les soins de santé primaires et la lutte contre les grandes endémies ;
3) les équipements et infrastructures des collectivités locales ;
4) l’aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles .

Parallèlement, les interventions concernent trois types de dépenses : les dépenses liées
au fonctionnement des administrations, les dépenses de transfert du budget de l’Etat aux
collectivités locales ainsi que les subventions accordées par l’Etat à des associations ou
organisations professionnelles ;

La gestion des C2D est confiée à l’Agence française de développement. Le Conseil de


Surveillance de l’AfD est chargé d’approuver au cas pas cas les projets, programmes et
aides budgétaires financés par les C2D. Différentes structures ont été prévues pour assurer
la bonne marche du cycle de programmation des C2D :
1) un Comité de pilotage C2D traite des questions transversales relatives à la mise en
œuvre des C2D, aborde le cas spécifique de chaque pays et assure un suivi global de
l’ensemble des C2D ;
2) dans chaque pays, un Comité d’Orientation et de Suivi est créé, instance de
concertation, d’orientation et d’évaluation regroupant les autorités du pays et les
représentants français, des OSI et des associations et collectivités locales ;
3) un Comité technique de préparation du volet C2D est créé dans chaque pays pour
lancer, durant la période intérimaire, les études opérationnelles de préparation des
programmes.

Ces structures sont complétées par des missions d’orientation et/ou de négociation dans le
pays, ainsi que par des réunions transversales ou par pays visant à informer la société
civile. Les organisations de la société civile et les collectivités locales sont donc
pleinement associées au processus, au niveau de la préparation, du suivi, et parfois de
l’exécution de certains projets.

Les C2D doivent enfin concentrer les interventions tout en favorisant les programmes
sectoriels développés par le pays 106, afin d’augmenter la coordination entre les bailleurs
de fonds et le gouvernement, de structurer les stratégies de développement et de clarifier
la mise en place des programmes107. De même, ils doivent privilégier « le canal de l’aide
budgétaire affectée, à des lignes budgétaires de programmes sectoriels, à des fonds
spéciaux de programmes sectoriels ou à des fonds d’investissement »108, canal qui
représente un bon compromis entre les critères de rapidité, d’efficacité, d’appropriation,
de traçabilité, de visibilité et d’harmonisation entre les bailleurs.

106
Les programmes sectoriels comportent une stratégie sectorielle ainsi qu’une programmation budgétaire
pluriannuelle cohérente avec le cadre macroéconomique et une coordination des bailleurs de fonds.
107
Cela s’inscrit également dans les travaux du CAD et de la France sur l’harmonisation de l’aide.
108
Agence française de développement, Volet bilatéral de l’initiative PPTE renforcée, modalités de mise en
œuvre, Note au Conseil de surveillance, Groupe AFD, Paris, mai 2002. Ce document fournit une bonne
analyse critique des programmes sectoriels et des canaux de recyclage de la dette.

59
L’un des principaux avantages des C2D est de s’intégrer aux autres instruments de la
coopération internationale ou française. L’articulation DSRP - PPTE - C2D peut
constituer le moteur d’une coordination effective entre les bailleurs de fonds, tout en
contribuant à harmoniser leurs conditionnalités d’attribution de l’aide. Au niveau français,
l’inscription des C2D dans les Documents de Stratégie Pays doit faciliter la cohérence et
la complémentarité entre les différentes formes d’appuis français (interventions de l’AfD,
FSP, assistance technique, etc.).

3.2.3. Critiques
• La politique d’annulation de dette ainsi que les montants en jeu et leur
répartition sont très opaques
Il est très difficile d’avoir une lecture claire et rapide de l’effort de la France au processus
PPTE. Seule une partie de ses annulations de dette est imputée sur des chapitres
budgétaires. Le reste dépend directement des découverts du Trésor ou de la COFACE. En
2003, à peine plus de 15 % seulement des annulations de dettes ont été imputées sur des
chapitres budgétaires et donc portés à la connaissance du Parlement lors de la discussion
des lois de finances109. Les annulations portant sur des prêts du Trésor ne sont approuvées
par le Parlement qu’a posteriori lors du vote de la loi de règlement.

• Les limites de l’additionnalité


Sur l’initiative du Président de la République Jacques Chirac, le gouvernement français
s’est engagé à augmenter son aide publique au développement de façon à atteindre 0,5 %
du PIB en 2007 et 0,7 % en 2012. C’est donc pour respecter ces engagements qu’a été
affichée une augmentation de l’APD française de 42 % entre 2001 et 2003110. Mais sur
ces 1 866 millions d’euros d’augmentation, 1 515 millions d’euros sont à mettre sur le
compte des allègements de dette, soit plus de 80 % de l’augmentation totale. L’APD hors
allègement de dette n’augmente, elle, que de 7,9 % entre 2001 et 2003, soit 351 millions
d’euros. Il apparaît dès lors que la France fait transiter la majorité de son
augmentation d’APD par les allègements de dette. Ce constat est encore plus pertinent
si l’on examine les années 2002 et 2003. En un an, les allègements de dette progressent de
763 millions d’euros alors même que l’APD totale ne progresse que de 675 millions
d’euros. L’APD hors allègements de dette a donc diminué de 88 millions d’euros en un
an, soit près de 1,6 %. Le principe d’additionnalité des annulations de dette aux moyens
traditionnels consacrés au développement, tel qu’il avait été réaffirmé lors du CICID du
14 février 2002, est donc fortement remis en cause.

Si le Projet de loi de Finances de 2004 laisse entrevoir une amélioration de la situation


(avec une hausse d’APD de 385 millions d’euros par rapport à 2003, dont « seulement »
40 % au titre des annulations et consolidations de dette), le gouvernement n’a en aucun
cas réaffirmé le principe d’additionnalité qui représente pourtant la seule possibilité pour
les populations du Sud de sortir de la pauvreté. Le problème se pose également du volume
de l’aide une fois que toutes les étapes du processus de désendettement auront été
franchies. Les montants engagés dans l’initiative PPTE (volet traditionnel ou additionnel)
ne sont pas stables et vont progressivement diminuer au fur et à mesure du
remboursement aux pays bénéficiaires. Qu’en sera-t-il alors du volume global de l’APD

109
Emmanuelli Henri, Projet de loi de Finances pour 2004, annexe 3 : coopération et développement,
Rapport spécial à l’Assemblée nationale n°1110 du 9 octobre 2003.
110
Tous les chiffres qui suivent sont issus du Projet de loi de Finances 2004.

60
française ? Il ne faut pas que l’achèvement de l’initiative PPTE devienne le prétexte à une
diminution importante de l’APD française. Le gouvernement doit réfléchir dès maintenant
à des moyens de compenser la diminution progressive du traitement de la dette afin de
maintenir le volume global de l’APD et sa progression régulière vers l’objectif des 0,7%
du PIB.

• La mise en œuvre des C2D pose un certain nombre de questions


La participation de la société civile
L’implication de la société civile, du Nord comme du Sud, aux différents stades de
négociation, de gestion et de contrôle des contrats de Désendettement et de
Développement n’est pas évidente. Malgré l’organisation de réunions transversales
semestrielles, entre le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l’Economie, des
Finances et de l’Industrie, l’Agence française pour le Développement et les associations
de solidarité internationale pour faire le point sur la mise en œuvre générale des C2D et
de réunions, plus occasionnelles, d’information par pays organisées à l’occasion des
missions dans les pays, l’AfD reconnaît que l’« information de la société civile pourrait
être plus systématique tant dans les conclusions des revues C2D qu’au niveau de
l’instruction technique des programmes »111. Plus encore que l’information, c’est la
participation de la société civile aux différentes étapes de mise en œuvre des C2D
(préparation, exécution et suivi/évaluation des programmes) qui est délicate. Malgré des
initiatives positives, comme par exemple le Programme Concerté Pluri-Acteurs au
Cameroun et en Guinée, il reste encore beaucoup à faire pour que la société civile soit
pleinement impliquée dans les Contrats de Désendettement et de Développement.

L’additionnalité et la répartition de l’aide


L’AfD préconise que l’additionnalité soit « analysée globalement plutôt que pays par
pays.[…] Si les C2D participent à l’effort global d’augmentation de l’APD française, il
faut malgré tout s’attendre à ce que ces financements viennent partiellement se substituer
aux financements traditionnels dans les pays bénéficiaires des C2D, dans la limite
cependant de la complémentarité de chaque instrument »112. A l’heure où le
gouvernement français semble avoir oublié ses engagements d’additionnalité entre
allègements de dette et APD traditionnelle, il semble légitime de s’inquiéter d’une telle
déclaration de l’AfD. Diminuer les aides traditionnelles au profit des allègements de dette
revient à supprimer tous les bénéfices attendus de l’initiative PPTE. Ce processus ne
visait pas à remplacer l’aide par des allègements de dette mais à augmenter le montant
général d’aide attribué aux pays en développement tout en profitant des avantages
comparatifs inhérents à chaque instrument.

Les C2D vont nécessairement avoir aussi une incidence sur la répartition géographique
de l’aide. L’AfD reconnaît qu’« il existe un risque potentiel d’une mobilisation excessive
des ressources financières et humaines de la coopération française en faveur des pays
éligibles aux C2D, au détriment des pays non bénéficiaires de cet instrument »113. Malgré
la création d’un mécanisme de préfinancement des études C2D, il existe des contraintes
liées aux capacités techniques et humaines dont l’AfD dispose pour élaborer un ensemble

111
Agence française de développement, Volet bilatéral de l’initiative PPTE renforcée, Bilan d’un an et
demi de mise en œuvre des C2D, Note au conseil de surveillance, Groupe AFD, Paris, octobre 2003.
112
Agence française de développement, ibid.
113
Agence française de développement, ibid.

61
de projets/programmes qui, rappelons-le, est supposé s’ajouter aux financements habituels
de l’AfD.

Le transfert de fonds entre l’Etat débiteur et l’AFD


La nature même du dispositif C2D implique le remboursement des échéances par le
pays débiteur. Quelles mesures l’AfD peut-elle appliquer si un pays ne rembourse pas ses
échéances ? Il n’existe pas de mesures de sanctions applicables aux C2D. Quand bien
même les C2D sont des contrats passés entre l’AfD et le pays bénéficiaire, doit-on
considérer que ces contrats s’intègrent au régime de sanctions que l’AfD applique
traditionnellement dans ses procédures de prêts ? Le pays débiteur pourrait refuser le
mécanisme C2D en ne remboursant pas ses créances à l’AfD et pratiquer, de facto, une
annulation de dette.

Une fois le remboursement effectué, se pose le problème du reversement de l’échéance


par l’AfD : « pour éviter que les Etats bénéficiaires ne remettent en cause le principe de
refinancement, il est nécessaire que les décaissements s’ajustent au plus près au rythme
des refinancements par dons », souligne l’AfD dans son étude bilan des C2D d’octobre
2003114. Ce principe n’est pas évident à mettre en œuvre pour les pays « riches » à C2D
dont les remboursements à chaque échéance sont supérieurs à 100 millions d’euros (pour
le Cameroun, la République démocratique du Congo et la Côte d’Ivoire selon les
prévisions actuelles). L’AfD peut être amenée à ne pas pouvoir reverser rapidement le
montant remboursé par le pays débiteur, notamment si les points d’affectation ne sont pas
clairement définis. Il semble ainsi difficile de répartir les montants reversés dans le cadre
des C2D uniquement vers de l’aide-projet pour des sommes aussi importantes. Pour cette
raison, l’AfD doit développer l’aide-programme et l’aide budgétaire, affectée ou non
affectée. La question se pose alors de la traçabilité des fonds et des difficultés
d’affichage en « lutte contre la pauvreté ». Le pays débiteur peut facilement utiliser les
montants C2D comme bon lui semble sans que l’AfD dispose de véritables moyens de
contrôle et le cas échéant de sanction. Dans le cas d’une aide budgétaire affectée, deux
versements trop rapprochés de l’AfD risquent de mettre à mal les capacités d’absorption
du pays, notamment techniques et humaines, dans les pays « riches » à C2D.

Que ce soit en termes de participation de la société civile, d’appropriation par les


gouvernements ou d’additionnalité des allègements aux financements traditionnels du
développement, une majorité des difficultés rencontrées au niveau multilatéral dans
l’application de l’initiative PPTE n’a pas encore été résolue par la France dans le cadre de
son volet additionnel d’allègement de la dette des pays pauvres, témoignant des limites du
processus C2D.

3.2.4. Conclusion
L’idée de départ des C2D est louable : il s’agit de sécuriser des apports financiers pour
la lutte contre la pauvreté. Ce processus permet de s’assurer que les fonds dégagés par
les allègements de dette seront effectivement destinés aux pauvres à travers des politiques
de lutte contre la pauvreté et les inégalités. Cela témoigne d’un certain manque de
confiance envers les gouvernements des pays du Sud et principalement envers des chefs
d’Etats africains. A travers les Contrats de désendettement et de développement, la France
tente de s’assurer de la « bonne » utilisation des fonds dégagés par les annulations de

114
Agence française de développement, ibid.

62
dette en participant à leur affectation afin de limiter leur captation par les gouvernements
locaux et, par la même, les possibilités de dérive, de mauvaise utilisation vers des
dépenses moins valorisantes en terme de développement, voire totalement différentes.

Cette dérive témoigne d’un malaise récurrent dans les processus de coopération entre
pays riches et pays pauvres qui n’est pas complètement infondé. A l’heure où les
populations du Nord examinent de plus en plus minutieusement les dépenses engagées
grâce à leurs impôts, il devient nécessaire pour leurs gouvernements de s’assurer de la
bonne utilisation de ces fonds. Les dernières décennies ont été marquées par de nombreux
détournements qui sont restés ancrés dans les mémoires et incitent de fait à la méfiance. Il
est cependant nécessaire d’établir un juste-milieu entre ingérence et laisser-faire. Si
l’objectif intrinsèque du processus est pertinent, il révèle l’un des dysfonctionnements
majeurs du système d’attribution de l’aide d’aujourd’hui : les pays riches ne font pas
confiance aux pays en développement.

Ce constat doit évoluer. Il est nécessaire de trouver un équilibre qui permette aux bailleurs
de fonds de s’assurer de la bonne utilisation de leur argent tout en accordant aux pays
débiteurs la possibilité de définir librement et par eux-mêmes l’utilisation de ces fonds.

63
CHAPITRE IV

L’EMERGENCE DE NOUVEAUX ACTEURS

64
Institutions internationales et bailleurs de fonds bilatéraux ont montré leurs limites en
matière d’aide au développement. L’impact de leurs actions est parfois limité par la
lourdeur des démarches administratives et la lenteur des processus. Les associations de
solidarité internationale, les syndicats, les collectivités locales ont pris un poids croissant
au cours de la dernière décennie et jouent un rôle majeur en matière d’aide au
développement.

4.1. INTRODUCTION

« La coopération internationale fut longtemps l’affaire exclusive des Etats qui traitaient
avec un Etat partenaire, lui apportant des moyens humains et financiers pour organiser,
programmer, aménager. Mais la montée en puissance des ONG et des collectivités
territoriales, ainsi que le rôle important des entreprises, ont accompagné une prise de
conscience de plus en plus claire que l’Etat ne pouvait être – à lui seul – le moteur du
développement d’un pays ». C’est sur ce constat que Jacques Pelletier a ouvert les assises
de la coopération et de la solidarité internationale le 17 octobre 1997. Ces nouveaux
acteurs, dont le rôle dans la coopération internationale est de plus en plus reconnu, sont
nombreux : collectivités locales, organisations non gouvernementales, entreprises privées
ou publiques, organisations syndicales, associations professionnelles et syndicales,
acteurs de l’économie sociale et mutualiste, etc. Ils sont souvent regroupés sous
l’appellation de « société civile ».

Qu’est-ce que la « société civile » ? L’idée de société civile se réfère à celle de civilité
(dans les relations sociales). Elle renvoie donc à une vision éthique de l’ordre social
articulée autour de l’harmonisation entre intérêts particuliers et bien commun. La société
civile peut être identifiée comme l’espace intermédiaire devant exister entre la sphère de
l’Etat et la sphère privée (notamment la famille). Elle est constituée d’une variété
d’institutions (groupements associatifs traditionnels et modernes, syndicats, mouvements
religieux, organisations socioprofessionnelles, etc.) qui se donnent des objectifs d’intérêt
collectif, fonctionnent eux-mêmes sur un mode démocratique et interviennent dans
l’espace public où leur mobilisation assure l’interface avec la société politique et
contribue à l’articulation des demandes sociétales et des intérêts particuliers115.

Les acteurs de la société civile sont nombreux et variés tant dans leur forme que dans
leurs motivations. Si les organisations humanitaires existent depuis plusieurs décennies
déjà, de nouveaux acteurs ont gagné en importance dans les dernières années. Cependant,
tous ne participent pas à la lutte contre la pauvreté. Il est difficile pour un acteur non
étatique, disposant de peu de moyens humains, financiers et techniques, de construire une
stratégie globale de développement qui soit axée sur la lutte contre la pauvreté. Il faut
donc prêter attention à la nature des programmes et des aides mis en place par ces
différents types d’acteurs en se demandant quelle place ils accordent à la lutte contre la
pauvreté dans leur stratégie de développement. Deux formes de coopérations vont être
étudiées : la coopération décentralisée des collectivités locales et la coopération non
gouvernementale des Associations de Solidarité Internationale.

115
Otayek René (sous la coordination de), Les sociétés civiles du Sud. Un état des lieux dans trois pays de
la ZSP : Cameroun, Ghana, Maroc, Etude CEAN, 2003.

65
4.2. LES COLLECTIVITES LOCALES

La contribution des collectivités locales à la coopération internationale en faveur du


développement est jusqu'ici bien moins connue que celles des OSI. Mais plusieurs signes
permettent aujourd'hui de penser qu'elles peuvent, à travers ce que nous appelons en
France "coopération décentralisée"116, jouer un rôle fort actif dans la mobilisation
internationale créée autour de la lutte contre la pauvreté.

4.2.1. Qu'est ce que la coopération décentralisée ?


La coopération décentralisée ne doit pas être confondue avec "l'action extérieure des
collectivités locales": cette dernière désigne des actions décidées de manière unilatérale
par la collectivité, qui peuvent concerner aussi bien sa promotion à l'international (au plan
économique, touristique, culturel…) que l'action humanitaire (en cas de catastrophe, par
exemple). La coopération décentralisée repose sur une convention entre collectivités
locales, c'est à dire un accord établi pour un objectif et pour une durée définis en commun
entre une ou plusieurs collectivités françaises et une ou plusieurs autorités locales
étrangères.

Ses origines remontent à une cinquantaine d'années lorsque, au lendemain de la guerre,


les premiers jumelages de réconciliation ont été signés entre villes françaises et
allemandes. Plus tard, sont venus des jumelages de paix avec des collectivités d'Europe de
l'Est et, dans les années 70, avec l'accès à l'indépendance des pays africains, sont apparus
des "jumelages-coopération" associant au concept de paix celui de développement. Les
lois de décentralisation de 1982 ont favorisé l’épanouissement de la coopération
décentralisée en créant un climat propice au développement des actions extérieures des
collectivités locales : leur champ de compétence est accru (développement économique,
aménagement du territoire, enseignement et formation professionnelle, recherche, culture,
urbanisme, aide sociale, etc.) mais leur rôle dans l’action extérieure de la France n’est pas
détaillé, laissant de fait un vide juridique dans lequel les collectivités françaises ont
multiplié leurs initiatives de coopération avec des partenaires étrangers.

Avec le Titre IV, « De la coopération décentralisée », de la loi du 6 février 1992117, les


collectivités territoriales françaises se sont vu reconnaître le droit de « conclure des
conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les
limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la
France" C'est également cette loi qui a institué une instance spécifique de concertation
entre Etat et collectivités locales, la CNCD (Commission nationale de la coopération
décentralisée), dont le secrétariat est exercée par une structure qui, elle, existait déjà, la
DAECL (Délégation extérieure à l'action des collectivités locales). La loi de 1992
s'applique de manière identique à tous les niveaux de collectivités (régions, départements,
villes, ainsi qu'à leurs groupements). Quel que soit son niveau, chaque collectivité dispose
donc d'une pleine liberté d'initiative : les seules limites imposées étant de ne pas
contrevenir aux grands principes constitutionnels ni aux engagements internationaux
signés par l'Etat, et de respecter les règles concernant les financements publics.

116
Le ministère des Affaires étrangères a publié en 2000 un Guide de la coopération décentralisé, édité à la
Documentation française, à destination des collectivités territoriales et de leurs partenaires afin de les aider
dans leurs démarches. Une deuxième édition est en cours.
117
Loi d'orientation 92-125 relative à l'Administration territoriale de la République, Titre IV "De la
coopération décentralisée", 6 février 1992, Journal Officiel, Paris, 8 février 1992.

66
Le dispositif législatif vient d'ailleurs d'être récemment complété avec l'adoption, le
9 février 2005 de la "loi Oudin"118 : elle lève les obstacles juridiques rencontrés par des
collectivités ou des agences de bassin qui affectaient des ressources et, le cas échéant, du
personnel à des actions de coopération en matière d'accès à l'eau et à l'assainissement.

Selon les chiffres établis par la CNCD, sur les 6000 liens impliquant 3250 collectivités ou
groupements, 860 concernent des partenaires de pays en développement, dont plus des
deux tiers répartis sur le continent africain. Mais la CNCD estimait en 1999 que ces
actions drainaient la moitié, soit 115 millions d'euros, de l'ensemble des budgets
consacrés annuellement par les collectivités locales à leurs actions de coopération
internationale toutes zones confondues. L'enquête lancée par le ministère des Finances en
2004 devrait permettre de cerner ces chiffres de plus près, et permettre ainsi intégrer la
contribution des collectivités locales au développement dans le montant de l'APD (aide
publique au développement) de la France, ce qui n'était pas le cas jusque-là.

Il faut noter enfin que l'expression de "coopération décentralisée" ne recouvre pas la


même réalité pour la France et pour l'Union européenne. En effet, pour la France il s'agit
exclusivement de la coopération entre collectivités locales. Pour l'Union européenne est
"décentralisée" toute coopération qui ne s’exerce pas au niveau de l’Etat. Elle inclut donc
l’ensemble des acteurs publics ou privés non lucratifs. C'est ainsi que la ligne budgétaire
"coopération décentralisée" dont dispose l'Union européenne (ligne 21 02 13, ex B7-
6002) lui permet d’apporter un soutien financier tant aux organisations non
gouvernementales qu'aux collectivités locales, qu'elles soient du Nord ou du Sud
(Cf. Chapitre II).

4.2.2. Les apports de la coopération décentralisée


Compte tenu des compétences des collectivités, leur coopération internationale ne peut
jamais constituer une de leurs priorités. Elle n'en est pas moins un acte politique qui
relève d’un choix réfléchi et étudié par l’assemblée délibérante de la collectivité locale
représentant l’ensemble de ses citoyens, dans le sens de la recherche d'un intérêt général
bien compris. Même si la relation repose sur des bases inégalitaires, l'esprit de partenariat
est au cœur du processus de coopération119. La coopération décentralisée correspond donc
à « un échange d’expériences et de savoir-faire, sur un mode de réciprocité »120.

L’un des plus grands intérêts de la coopération décentralisée, qui correspond à la fois à un
moyen et à un objectif, est sa capacité à mobiliser la société civile. Tous les acteurs de la
vie institutionnelle et politique, mais également économique, culturelle ou scientifique,
sont susceptibles de prendre part à la construction d’un lien entre deux collectivités.
Comme l’a rappelé Charles Josselin lorsqu’il était ministre délégué à la Coopération et à
la Francophonie : « la coopération décentralisée, en ayant des liens de terrain proches,
permet, mieux que la coopération d’Etat à Etat, de mettre en mouvement la société, de

118
Loi 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des
agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, Paris, Journal Officiel du
10 février 2005.
119
Sur les partenaires des collectivités locales, voir notamment L'Analyse des pratiques de la coopération
décentralisée pour le développement et la solidarité internationale réalisée en 2003 dans la cadre de la
commission "Coopération décentralisée" du HCCI (voir site Internet www.hcci.gouv.fr).
120
Cités Unies France, L'intervention des collectivités territoriales françaises à l'international, Etude CUF,
2003.

67
mobiliser les acteurs économiques, syndicaux, sociaux, culturels, éducatifs,
associatifs… »121.

Les formes et les domaines d’intervention des collectivités territoriales en matière de


coopération décentralisée sont eux aussi multiples puisqu'ils sont susceptibles de drainer
ceux que la collectivité sait rassembler . Que ce soit dans le cadre de programmes
(orientation générale déclinée en plusieurs projets), de projets (action homogène, courte,
dans un domaine précis), voire de micro-projets (petits travaux d’équipement ou
d’infrastructure), les collectivités territoriales peuvent apporter leur appui et leurs
compétences dans tous les domaines concernant le développement et l'exercice de la
démocratie locale, que ce soit l'action sanitaire et sociale, l'éducation et la culture, le
développement de services urbains, sans parler – même si elles sont encore trop rares à le
faire – de la gestion locale et de l'accompagnement des processus de démocratisation et de
décentralisation en cours dans de nombreux pays. Elles peuvent aussi appuyer des actions
visant au développement économique : la promotion du partenariat d’entreprises, du
transfert de technologie et de savoir-faire est créatrice d’opportunités pour les acteurs
économiques.

4.2.3. Quelle prise en compte de la lutte contre la pauvreté ?


Les liens de coopération décentralisée peuvent donc largement contribuer à l’amélioration
des conditions de vie des populations du Sud et, même lorsqu'elles sont largement
techniques, ces interventions peuvent parfois susciter des changements de fond dans la
condition de vie des populations concernées. C'est ce que l'on constate par exemple avec
l'accès à l'eau qui, en supprimant des corvées longues et répétées, va donner aux femmes
le temps de se consacrer à d'autres activités et aux petites filles la possibilité d'aller à
l'école.

Peut-on alors parler de « lutte contre la pauvreté » ? Ce n’est pas toujours évident. La
lutte contre la pauvreté repose sur une stratégie globale et non sur la simple multiplication
d’actions ou de programmes visant à améliorer tel ou tel domaine de la vie des
populations pauvres. C'est là que la liberté d'initiative dont disposent les collectivités
françaises pourrait avoir comme contre-partie un émiettement nuisible à l'efficacité
globale. Le défi à relever est donc celui de l'articulation des interventions non seulement
entre collectivités mais aussi entre celles-ci et d'autres opérateurs.

D'où l'intérêt de la construction de réseaux, qu'ils soient spécifiques ou non aux


collectivités locales.

Le plus ancien d'entre eux, Cités Unies France (CUF) fut créé au niveau national en 1975
afin que les collectivités locales puissent trouver les appuis nécessaires en matière
d'information, de formation et de possibilités d'échanges dans leurs actions de coopération
internationale. CUF « assure une fonction de représentation des collectivités locales sur
les questions de coopération internationale auprès des pouvoirs publics français, des
grandes fédérations de collectivités locales, des collectifs d'ONG et des institutions
internationales »122. Aujourd'hui environ 2000 collectivités françaises sont concernées par
les 4 groupes thématiques et les 21 "groupes-pays" que CUF a mis en place; ce sont

121
Cité par Coursin François, La contribution de la France aux progrès des pays en développement,
Rapport du Conseil économique et social, n°2001-2003, 2001, p.111.
122
Site Internet de Cités Unies France, www.cites-unies-france.org/index.html

68
surtout ces derniers qui permettent de dégager une réflexion d'ensemble à propos des
interventions menées par diverses collectivités en direction d'un pays donné. Et, dans
cette ligne qui rejoint la vision d'ensemble de la lutte contre la pauvreté, CUF vient de
s'engager ouvertement en faveur des Objectifs du Millénaire.

Plus tard, lorsque la loi de 1992 a favorisé la multiplication d'actions de coopération


décentralisée, ont été créés au niveau local des sortes de plates formes permettant des
échanges entre collectivités de toutes tailles, mais aussi associations locales,
établissements scolaires et tous acteurs locaux impliqués dans des actions de coopération
internationale. C'est ainsi que des dispositifs d'appui ou réseaux régionaux existent
aujourd'hui dans environ la moitié des régions françaises, à l'image de celui qui fut lancé
par la région Rhône-Alpes en 1995 – Resacoop –. Plus ou moins structurés selon les cas,
ces réseaux locaux permettent la circulation de l'information sur les actions menées par
les différents partenaires, mais aussi sur certains programmes nationaux ou
internationaux, notamment européens; ils offrent aussi un lieu de réflexion commune et
de formation, souvent avec l'appui de CUF.

Par ailleurs, on recherche également, sans remettre en cause la liberté d'initiative des
collectivités, une meilleure articulation entre la coopération menée par l'Etat et celle
menée par les collectivités locales. C'était déjà le but de la création de la CNCD par la loi
de 1992, mais il faut aussi mentionner les crédits de soutien à la coopération décentralisée
inscrits au budget du ministère des Affaires étrangères (soit 11,77 millions d'euros en
2002). De plus, la demande faite aux ambassadeurs de désigner parmi leurs collaborateurs
un interlocuteur spécifique pour les collectivités est une manière de reconnaître
officiellement la valeur ajoutée que celles-ci apportent à l'action de la France à
l'international, grâce à leur proximité avec les populations et à la connaissance de leurs
attentes.

Ce n'est que très récemment que les collectivités ont pu se structurer en un réseau
mondial, avec la création officielle au mois de mai 2004 de Cités et Gouvernements
Locaux Unis (CGLU), résultant de la fusion de trois organisations internationales :
Fédération mondiale des Cités Unies (FMCU), Union Internationale des Autorités
Locales (IULA) et Métropolis, association internationale de grandes métropoles. Cette
création venait à point nommé puisque dans le même temps le rapport confié à Enrique
Cardoso par le Secrétaire général de l'ONU recommandait notamment de donner aux
collectivités la place qui leur revenait dans le renforcement du système des Nations Unies
en s'appuyant sur cette nouvelle organisation.

D’autres réseaux internationaux peuvent fournir, outre des fonctions d’information et de


conseil, une finalité plus directement opérationnelle. C’est le cas de l’association Villes
Unies contre la pauvreté, créée en mars 2001 sur l’initiative des villes de Bamako,
Genève et Lyon. La lutte contre la pauvreté est pour cette association une priorité, son
objectif principal étant de « promouvoir et de développer des projets de coopération dans
le domaine de la lutte contre toutes les formes de pauvreté, d’inégalités et d’exclusion
sociale, et de la promotion d’une meilleure qualité de vie »123.

Les collectivités du Sud sont elles aussi organisées pour renforcer leurs échanges. C'est
ainsi que depuis plusieurs années le PDM (Programme pour le développement municipal)

123
Charte d’engagement des villes et autorités locales à Villes Unies contre la Pauvreté.

69
basé à Cotonou constitue à la fois un lieu d'observation, de réflexion et de contacts pour
les municipalités des pays d'Afrique francophone. Le PDM est aussi la cheville ouvrière
d'Africités qui tous les trois ans est le grand forum des collectivités africaines –
francophones, anglophones et lusophones – leur permettant d'échanger entre elles et avec
tous les acteurs de la coopération internationale. La réunion de 2003 a notamment
débouché sur la création du CCRA (Conseil des communes et des régions d'Afrique).

Par ailleurs, 40 pays du Commonwealth, pour la plupart en développement, sont


représentés à travers les 160 membres que compte le CLGF (Commonwealth Local
Government Forum) créé en 1995 et dont le siège est à Londres. En partenariat avec
d'autres organismes rassemblant des collectivités locales, il a favorisé la création en 2001
de la Plate-forme des gouvernements locaux des pays ACP (PGLACP ou ACPLG en
anglais), représentée à Bruxelles depuis la fin de l'année 2004.

Cette plate-forme, qui regroupe elle-même plusieurs réseaux, doit donc permettre à
l'Union européenne de mieux apprécier le rôle des collectivités locales dans la conception
et la mise en œuvre de sa politique en direction des pays ACP.

4.2.4. Quelques aspects de l'approche internationale


L'apparition du nouvel acteur que sont les collectivités locales dans le champ de la
coopération en faveur de la démocratie et du développement ne signifie pas que
l'approche décentralisée serait une panacée universelle dans la lutte contre la pauvreté
sous tous ses aspects.

Une récente étude menée par le Centre de développement de l'OCDE sur


"Décentralisation et lutte contre la pauvreté", s'appuyant sur des recherches menées par
la Banque mondiale, le montre bien : la décentralisation ne peut être efficace en matière
de lutte contre la pauvreté que si elle est menée par un Etat qui, en tant que pilote du
processus, cherche réellement à donner aux collectivités locales leurs pleines
responsabilités politiques, administratives et fiscales. En effet, il apparaît que dans 1/3
seulement des 19 pays considérés la décentralisation a été bénéfique dans la lutte contre la
pauvreté. D'où les recommandations finales faites aux bailleurs de fonds : veiller à la
cohérence de leurs interventions entre appui aux gouvernements nationaux et aux
autorités locales tout en incitant les Etats à prendre en compte les aspects locaux des
politiques qu'ils adoptent.

Par ailleurs, les modifications qui viennent d'être introduites dans l'Accord de Cotonou
répondent à une recherche d'équilibre, mais cette fois-ci entre ANE (acteurs non
étatiques) et collectivités locales, jusque-là "oubliées" dans la conception des programmes
indicatifs nationaux négociés entre l'UE et les pays ACP bénéficiaires. Cette prise en
compte des collectivités locales dans l'élaboration des programmes de coopération de
l'Union européenne va dans le sens de recommandations émises par divers organismes :
bien évidemment, la Plate-forme des pays ACP mais aussi l'ECDPM (European Center
for Development Policy Management) ou "Centre de Maastricht", qui se consacre à
l'analyse de la politique de l'Union européenne en matière de développement, ou encore la
commission "coopération décentralisée" du HCCI.

70
4.3. LES ASSOCIATIONS DE SOLIDARITE INTERNATIONALE

4.3.1. La diversité des associations de solidarité internationale


Différente de la coopération étatique, la coopération décentralisée n’en reste pas moins
institutionnelle, devant s’inscrire dans le cadre des engagements internationaux du
gouvernement. La coopération non gouvernementale, celle des associations de solidarité
internationale (ASI)124 ou des syndicats, est par nature plus indépendante, exempte
d’arrière-pensée politique et souvent plus innovante.

Le nombre des associations de solidarité internationale françaises n’est pas connu et


constitue l’enjeu d’un débat. Parmi les centaines de milliers d’associations françaises loi
1901 déclarées, plusieurs milliers ont un objet social en rapport avec la coopération, le
développement des pays pauvres et/ou la solidarité internationale. Le répertoire des ASI
édité par la Commission coopération développement (CCD)125 en recense un peu moins de
400 : ce sont celles qui ont répondu au questionnaire qui leur a été adressé à cet effet.

Compte tenu de l’hétérogénéité de ce milieu, proposer une classification des ASI n’est
pas évidente. Dominique Gentil en propose une en fonction de la nature de leurs
activités126 :
- les ASI d’urgence (Médecins sans frontières/MSF, Action contre la faim/ACF, etc.)
s’adressent, par définition, à des populations en grande détresse ;
- les ASI spécialisées dans les populations pauvres (Interaide, Essor, Initiatives et
Développement, etc.) centrent systématiquement leurs actions sur les populations
défavorisées des quartiers urbains les plus pauvres ou des zones rurales reculées ;
- les ASI généralistes (Comité catholique contre la faim et pour le
développement/CCFD, etc.) financent à la fois des actions de terrain et d’éducation au
public ;
- les ASI « professionnelles » (Groupe de recherche et d’échanges technologiques/
GRET, etc.), qui sont réunies depuis 1994 dans le groupe Initiatives, regroupent
techniciens et chercheurs.

Mais cette classification reste discutable dans la mesure où, par exemple, la césure entre
l’urgence et le développement reste floue et où des ONG dites « généralistes » se sentent
aussi très engagées auprès des populations pauvres.

Un rapport du Commissariat général du Plan propose une autre classification, à partir de


l’origine de ces associations et met en évidence six types d’initiative qui conduisent à la
création d’une association127 :
- à l’initiative des pouvoirs publics (Comité français pour la campagne mondiale contre
la faim, devenu depuis Comité français pour la solidarité internationale (CFSI) ;

124
On utilise indifféremment la dénomination ASI ou OSI (organisation de solidarité internationale) pour
désigner les organisations engagées dans des activités de solidarité internationale. Celles-ci sont aussi
couramment désignées sous le vocable d’ONG (Organisation non gouvernementale).
125
Associations de solidarité internationale, « Répertoire 2004 », Commission coopération développement.
126
Gentil Dominique (sous la direction de), Lutte contre la pauvreté et les inégalités : Synthèse de l’étude
bilan sur les actions de la Coopération française, op. cit. 2000.
127
L’Etat et les ONG : pour un partenariat efficace, Rapport du Groupe présidé par Jean-Claude Faure,
Commissariat général du Plan, La Documentation française, février 2002, p.153.

71
Association française des volontaires du progrès (AFVP), créée en 1963 à l’initiative
du ministère de la Coopération (avec le concours des associations de jeunesse) ;
- à l’initiative d’institutions privées : le Secours catholique est né, en 1947, d’une
décision de l’épiscopat français ; le Comité catholique contre la faim et pour le
développement (CCFD) est né, en 1961, d’une initiative portée par les différents
mouvements d’action catholique ; Agriculteurs français et développement
international (AFDI) a été créé par les organisations professionnelles agricoles
(FNSEA...) ; la Confédération française démocratique du travail (CFDT) a créé
l’Institut Belleville ; FERT a été créé par le groupe Unigrains ; le Comité national de
solidarité laïque (CNSL) a été créé, en 1981, par des mutuelles, des syndicats, des
coopératives et des associations dont les membres font partie ou sont proches de
l’enseignement public ;
- à l’initiative d’associations qui ont décidé d’ajouter ou de développer un volet
international dans leurs activités. C’est notamment le cas des mouvements de jeunesse
et d’éducation populaire : Éclaireurs ou Éclaireuses de France, Scouts ou Guides de
France, Ligue française de l’enseignement et de l’éducation permanente, Fédération
nationale Léo Lagrange, Centre d’entraînement aux méthodes d’éducation active
(CEMEA), etc. ;
- à l’initiative de personnes ayant une même profession : c’est notamment le cas de la
plupart des «sans frontières» : Médecins sans frontières, Reporters sans frontières... ;
c’est aussi le cas du Groupe développement, créé par des personnels d’Air France,
Air Inter et UTA ;
- à l’initiative d’un groupe de personnes privées : c’est le cas de la plupart des ASI et
des associations en général ;
- à l’initiative de personnes privées, issues des migrations internationales, qui ont créé
des organisations de solidarité internationale pour valoriser l’apport des personnes
issues de l’immigration dans le développement de leur pays d’origine ainsi que leur
rôle dans l’intégration en France. Elles sont aujourd’hui appelées OSIM.

Cette classification peut être intéressante pour qui s’intéresse à l’histoire du mouvement
associatif français mais n’est pas nécessairement opérationnelle dans la mesure où elle ne
dit rien des moyens d’action de ces associations ni de leurs modes spécifiques
d’intervention.

Ces associations de solidarité internationale, adhèrent à des collectifs (regroupés au sein


d’une coordination nationale unique, Coordination SUD), mais aussi à d’autres réseaux
inter-associatifs nationaux ou régionaux, en fonction de principes ou de valeurs partagées.
Ces regroupements peuvent être institutionnalisés, reconnus par les pouvoirs publics ou
informels, durables ou temporaires, axés sur un programme d’action, sur des compétences
communes, sur un engagement dans un pays particulier ou dans une campagne d’action.

4.3.2. Les ressources des associations


On caractérise souvent les associations de solidarité internationale françaises par leur
extrême dispersion et la faiblesse de leurs moyens, comparées aux grandes ONG
européennes. Il est certain qu’aucune association française ne figure dans le lot des cinq
premières européennes. Les enquêtes régulières conduites par la Commission coopération
développement, depuis une quinzaine d’années, concernant les ressources et les dépenses

72
des associations de solidarité internationale, fournissent des données régulières sur les
montants, l’origine et l’utilisation des fonds gérés par ce secteur associatif. Selon les
derniers chiffres disponibles (2001)128, les ressources des associations de solidarité
internationale françaises s’établissent à 712,68 millions d’euros, dont 62 % de fonds
privés et 38 % de ressources publiques.

Cette enquête, comme les précédentes, souligne une forte concentration des ressources
privées et publiques sur un nombre réduit d’associations. Les 20 premières associations
représentent 77,4 % du total des ressources des 157 ASI qui ont répondu au questionnaire
de la CCD.

Parmi les associations qui ont un budget annuel supérieur à 50 millions d’euros, l’AFVP,
Action contre la faim, le GRET et Pharmaciens sans frontières travaillent avant tout avec
des fonds d’origine publique (plus de 80 %) ; le CCFD et le Secours catholique ont un
niveau de cofinancement public voisin de 10 % ; les Œuvres hospitalières françaises de
l’Ordre de Malte (OHFOM) et Raoul Follereau ne travaillent qu’avec des fonds d’origine
privée. Toutes ASI françaises confondues, le niveau de financement public moyen sur les
15 dernières années est de 40 %, les financements publics d’origine internationale,
notamment européens, étant les plus importants. Il est évident que des ressources privées
conséquentes donnent aux associations une capacité de proposition et une autonomie
d’action irremplaçables.

4.3.3. L’action sur le terrain


• Types d’action
Il peut s’agir d’une action d’urgence, de court terme. Les principales associations
françaises d’urgence sont désormais mondialement connues (MSF, MDM, ACF, HI). Il peut
aussi s’agir d’une action de moyen et/ou de long terme, d’actions dites de
«développement».
Il est cependant quasi impossible de proposer une définition satisfaisante permettant de
distinguer clairement l’action d’urgence de l’action de développement. Si la nature d’un
secours aux victimes d’un tremblement de terre se distingue nettement d’une activité de
micro crédit, il existe une zone grise importante concernant la qualification de la mise en
place de structures d’enseignement dans des camps de réfugiés, de la distribution de
semences en situation d’urgence ou d’appui aux systèmes sociaux d’un pays en guerre.
Le choix de l’urgence et/ou du développement constitue souvent un choix stratégique qui
s’est posé et se pose encore, théoriquement, à la plupart des ONG françaises. Terre des
Hommes/France en 1963, Frères des Hommes en 1965 se sont lancées à partir du constat
de la situation dramatique de certaines populations. Ces associations ont aujourd’hui opté
pour une action de long terme et sont généralement absentes des situations d’urgence. MSF
est avant tout présent dans des situations d’urgence mais la réhabilitation des systèmes de
santé de même que l’action entreprise pour lutter contre la pandémie du sida sont des
actions de plus long terme ; MDM est présent sur des actions de court, moyen et de long
terme. Ces exemples peuvent être multipliés à l’infini. Le clivage a du reste tendance à
s’estomper : l’enjeu, aujourd’hui, est celui de la recherche des meilleures articulations
possibles au sein du contiguum : urgence - réhabilitation - développement.

128
Argent et organisations de solidarité internationales 1998-1999, Commission coopération
développement, décembre 2001.

73
• Modalités d’intervention dans l’appui au développement
L’appui fourni par les ASI françaises est généralement double, à la fois technique et
financier.
ü Certaines associations privilégient clairement l’appui financier à des organisations
locales partenaires. C’est notamment l’option du CCFD et du Secours catholique. Cela
ne signifie pas que ces associations s’interdisent toute forme d’appui technique mais
elles ont été parmi les premières à développer des relations de partenariat avec les
associations des pays en développement.
ü D’autres, majoritaires, se positionnent en opérateurs directs et souhaitent coupler un
conseil technique à un appui financier.
ü Certaines privilégient, enfin, une approche très professionnelle des problèmes de
développement par rapport à une logique de financement. C’est notamment le cas des
associations qui se sont regroupées au sein du Groupe Initiatives : Centre international
de coopération pour le développement agricole-Vétérinaires sans frontières (CICDA-
VSF), le Centre international pour l’Éducation permanente et l’aménagement concerté
(CIEPAC), le Groupe de recherche et de réalisations pour le développement rural
(GRDR), le GRET, l’Institut de recherches et d’application des méthodes de
développement (IRAM), le Réseau d’appui aux formations pour le développement
(RAFOD). Quelques autres associations, comme le Centre international de
développement et de recherche (CIDR) ou Agri-Sud international sont également dans
cette logique.

Toutes ces associations sont aujourd'hui fortement impliquées dans ce qui est
communément appelé l’appui institutionnel ("capacity building"), c’est-à-dire le
renforcement des capacités d’action des associations ou des organismes partenaires
locaux. Elles rejoignent ici l’effort des associations qui, dès leurs débuts, ont donné la
priorité aux relations de partenariat avec les organisations des pays en développement.

Les modalités d’intervention dans l’appui au développement font donc apparaître


trois «postures» de partenariat, d’opérateur ou d’appui institutionnel. Il serait dangereux
d’isoler, voire d’opposer, ces trois «postures» : la volonté de créer des partenariats,
comme la gestion de projets ou de programmes en direct, n’ont plus d’autres raisons
d’être, aujourd’hui, que le renforcement des capacités des organisations partenaires
locales. Pour les associations comme pour les pouvoirs publics, la priorité, dans l’appui
au développement, est désormais au renforcement des organisations locales.

4.3.4. L’action en France


Une part de plus en plus importante de l’action des associations françaises de solidarité
internationale concerne l’information ou la sensibilisation de l’opinion publique aux
grands enjeux internationaux, activités dites d’«éducation au développement» ou de
« plaidoyer » ("advocacy") : lutte contre la pauvreté au premier chef mais aussi
annulation de la dette, inégalité des relations commerciales internationales, lutte contre le
sida, dégradations de l’environnement, atteintes aux droits de l’Homme… De plus en plus
d’associations sont engagées à la fois dans une action de terrain, là-bas, et dans une
activité de «plaidoyer», ici. Quelques associations cependant accordent une priorité à
l’activité en France ou se consacrent exclusivement à cette activité d’information. Ainsi la
Fédération artisans du monde et Max Havelaar/France s’occupent de commerce

74
équitable et Agir ici se consacre exclusivement à une activité de lobby en France sur des
enjeux internationaux.

Les ASI ont ainsi un rôle de « veilleur et d’interpellateur face à des situations
inacceptables et des décisions injustes. Elles expriment leur opposition à des actes, des
régimes, des décisions politiques et économiques qui vont à l’encontre des valeurs de
solidarité, de justice et de fraternité qu’elles défendent et qui fondent leur existence. Avec
leurs partenaires internationaux, elles cherchent des alternatives au monde actuel »129.
La campagne « Jubilee 2000 » sur l’annulation de la dette est à cet égard un exemple
d’efficacité. Il est évident que la mobilisation des populations à travers la campagne
menée par les associations catholiques internationales (réseau Caritas) est l’une des
raisons qui a entraîné la révision de l’initiative PPTE et son renforcement. De même, la
mobilisation de la société civile internationale sur les questions de mondialisation a
montré son efficacité lors des différents sommets internationaux (réunions du G7, du G8,
des IFIs etc.)

4.3.5. La réflexion et l’action


Comparées à certaines de leurs homologues anglo-saxonnes130, les ASI françaises
souffrent d’un handicap en matière de capitalisation et de conceptualisation concernant
les stratégies de développement. Assez peu d’organisations sont en effet capables de
mener une réelle réflexion en parallèle à leurs actions concrètes, à propos par exemple des
stratégies de lutte contre la pauvreté, de la place des Objectifs de développement du
Millénaire ou du rôle des Documents stratégiques de Réduction de la Pauvreté.

Or les ASI françaises - et Coordination SUD en premier - doivent aussi asseoir leur
crédibilité sur une production intellectuelle couvrant les différents champs du
développement et les thématiques des grandes négociations internationales. Sans des
études de terrain détaillant les implications de la lutte contre la pauvreté, les inégalités et
l'exclusion, sans une réelle capitalisation de l'expérience acquise dans les pays où les ASI
françaises interviennent depuis plus de 30 ans pour améliorer la situation des plus
démunis, sans la formulation d'alternatives réalistes et argumentées sur les grands enjeux
mondiaux actuels : dégradation de l'environnement, pandémies, atteintes aux droits de
l'homme, règles commerciales inéquitables qui obèrent le développement des pays les
plus pauvres…, il n'est pas de "diplomatie non gouvernementale" qui vaille. Quelques
associations l'ont compris mais elles sont encore trop peu nombreuses.

129
Coursin François, op. cit.
130
La plupart des documents utilisés pour cette étude proviennent d’ONG anglo-saxonnes, d’OSI
internationales (Caritas Internationalis) ou d’OSI françaises « professionnelles » (Réseaux IMPACT,
GRET, etc.).

75
CONCLUSION
LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE, UN VŒU PIEUX ?

L’analyse des différentes stratégies de lutte contre la pauvreté atteste qu’il n’est pas
évident de formuler une stratégie à la fois cohérente et efficace. Au regard des nombreux
instruments étudiés, deux enjeux apparaissent fondamentaux.

Le premier réside dans le financement du développement. Seulement 0,7 % du PIB des


pays développés attribué à l’aide au développement suffirait à combler les besoins
financiers des pays pauvres. Certes, cela n’est pas sans poser de difficultés financières,
humaines et techniques notamment en terme de capacité d’absorption et l’argent à lui seul
ne suffit pas pour combler le fossé entre pays riches et pays pauvres. Il n’empêche que
des ressources financières plus importantes sont nécessaires au développement des pays
du sud, et de manière urgente.

Le deuxième enjeu concerne l’appropriation des politiques par les pays en


développement. Les acteurs institutionnels de l’aide au développement semblent
désormais avoir compris qu’aucune politique de lutte contre la pauvreté ne peut être
efficace si elle ne prend pas un minimum en compte les attentes des populations
impliquées. Les gouvernements et les institutions du Nord doivent donc accorder leur
confiance aux pays du Sud afin que ces derniers deviennent les acteurs de leur propre
développement. Quels que furent les détournements passés de l’aide par des chefs d’Etat
peu scrupuleux, il est nécessaire de créer une nouvelle donne qui placera les pays
donneurs d’aide et les pays en développement sur un même pied d’égalité.

Ces deux enjeux concernent principalement les acteurs « institutionnels » du


développement (institutions internationales et créanciers bilatéraux). Ce sont en effet ces
acteurs qui ont la capacité de faire évoluer la situation de manière conséquente. Il ne
s’agit pas ici de minimiser le rôle des acteurs non institutionnels dans la lutte contre la
pauvreté mais de garder le sens des réalités. Il n’est pas évident pour une Association de
Solidarité internationale ou une collectivité locale de mener des actions de grande
ampleur qui soient capables de toucher plusieurs milliers de personnes. Quant aux autres
acteurs de la société civile (entreprises, syndicats, etc.) qui n’ont pas été étudiés ici, ils
n’ont eux-mêmes que peu d’impact sur la lutte contre la pauvreté.

Il convient, pour conclure cette analyse, de résumer les caractéristiques que devrait
présenter une stratégie de lutte contre la pauvreté pertinente :
- être globale : c’est-à-dire être axée sur plusieurs domaines (éducation, santé, pouvoir
politique, etc.) et opérer sur plusieurs échelons (international, régional, local) et avec
plusieurs instruments (aide macro-économique, programmes, projets, etc.) ;
- être inclusive : c’est-à-dire ne pas se concentrer sur une seule catégorie sociale, un
seul niveau ou un seul domaine, mais essayer d’établir des liaisons afin de se soucier
des populations pauvres et marginalisées en les intégrant dans des interventions plus
générales ;
- être partenariale : tous les acteurs du développement devraient coopérer afin de
maximiser la cohérence de leurs actions et de profiter des avantages comparatifs de
chacun - il ne faut pas oublier que les populations pauvres sont les acteurs principaux
de ces stratégies ;

76
- être concrète : le temps n’est plus aux promesses en l’air. La situation des pays en
développement est suffisamment inquiétante pour que les engagements soient suivis
de mesures concrètes.

« Une nouvelle idée […] est apparue, celle d’éliminer la pauvreté », disait Ra? l Prebisch
en 1979. Plus de 25 ans plus tard, il est temps de tout mettre en œuvre pour que ce ne soit
pas uniquement un vœu pieux.

77
ANNEXES

78
Annexe 1
PERSPECTIVE DE REALISATION DES OBJECTIFS DU MILLENAIRE
POUR LE DEVELOPPEMENT ANNEXE 1

79
ANNEXE 2

CALENDRIER DE VALIDATION DES DOCUMENTS STRATEGIQUES


DE REDUCTION DE LA PAUVRETE
Situation au 1er mai 2004

Pays DSRP Intérimaire DSRP Complet Rapports d'étape


Albanie mai-00 nov-01 *
Arménie mars-01 déc-03
Azerbaïdjan mai-01 avr-03
Bangladesh mars-03 -
Bénin juin-00 déc-02
Bolivie janv-00 mars-01
Bosnie-Herzégovine oct-02 -
Burkina Faso - mai-00 **
Cambodge oct-00 déc-02
Cameroun août-00 avr-03
Cap Vert janv-02 -
République de Centre Afrique déc-00 -
Tchad juil-00 juin-03
RD Congo mars-02 -
Côte d'Ivoire janv-02 -
Djibouti juin-01 -
Ethiopie nov-00 juil-02
Gambie oct-00 avr-02
Géorgie nov-00 vov 03
Ghana juin-00 févr-03
Guinée oct-00 janv-02
Guinée Bissau sept-00 -
Guyana oct-00 nov-01
Honduras avr-00 août-01
Indonésie mars-03 -
Kenya juil-00 -
République kirghize juin-01 déc-02
Laos mars-01 -
Lesotho déc-00 -
Macédoine nov-00 -
Madagascar nov-00 févr-04
Malawi août-00 avr-02
Mali juil-00 mai-02
Mauritanie - déc-00 **
Moldavie nov-00 -
Mongolie juin-01 juil-03
Mozambique févr-00 avr-01 *
Népal - mai-03
Nicaragua août-00 juil-01 **
Niger oct-00 janv-02 *
Pakistan nov-01 mars-04
Rwanda nov-00 juin-02
Sao Tome et Principe avr-00 -
Sénégal mai-00 mai-02
Serbie et Monténegro juin-02 mai-04
Sierra Leone juin-01 -
Sri Lanka - déc-02
Tadjikistan mars-00 juin-02
Tanzanie mars-00 oct-00 **
Ouganda - mars-00 **
Vietnam mars-01 mai-02 *
Yémen déc-00 mai-02
Zambie juil-00 mars-02

80
ANNEXE 3

ANNULATIONS DE DETTE ENGAGEES ET A VENIR


Situation au 1er juillet 2004

Source : Fonds monétaire international et Banque mondiale, Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)
Initiative - Statistical Update, 31 mars 2004, op.cit.
Notes :
1/ Les montants prennent en compte la participation totale des créditeurs.
2/ Trois pays ont atteint le point d’achèvement depuis l’élaboration de ce tableau : le Sénégal en mars 2004,
l’Ethiopie en avril 2004 et le Niger en juin 2004.

81
ANNEXE 4

LES PAYS ACP (AFRIQUE, CARAÏBES, PACIFIQUE)

82
ANNEXE 5

AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT NETTE EN 2003


Données préliminaires

83
ANNEXE 6

PAYS DE LA ZONE DE SOLIDARITE PRIORITAIRE


(Liste adoptée par le CICID du 14 février 2002)

Proche Orient : Liban, Territoires autonomes palestiniens, Yémen.

Afrique du Nord : Algérie, Maroc, Tunisie.

Afrique sub-saharienne et Océan indien : Afrique du Sud, Angola, Bénin, Burkina-


Faso, Burundi, Cameroun, Cap-Vert, Centrafrique, Comores, Congo, Côte d'Ivoire,
Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Gabon, Ghana, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Guinée-
Equatoriale, Kenya, Libéria, Madagascar, Mali, Mauritanie, Mozambique, Namibie,
Niger, Nigeria, Ouganda, R.D.du Congo, Rwanda, Sao Tomé et Principe, Sénégal, Sierra
Léone, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zimbabwe.

Péninsule indochinoise : Cambodge, Laos, Vietnam.

Caraïbes : Cuba, Haïti, République Dominicaine.

Amérique latine : Surinam.

Pacifique : Vanuatu.

84
ANNEXE 7

EFFORT D’AIDE AU DEVELOPPEMENT DE LA FRANCE


(en millions d’euros)

Sources : « jaune » annexés aux Projets de loi de Finances de 1998 à 2004.

85
BIBLIOGRAPHIE131

TEXTES GENERAUX

- Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 2000 : Combattre la


pauvreté, Editions ESKA, Paris, 2000.
- Banque mondiale, World Development Report 2003 : Sustainable Development in a
Dynamic World, Editions ESKA, Paris, 2003.
- Banque mondiale, World Development Report 2004 : Making Services Work for Poor
People, Editions ESKA, Paris, 2004.
- Organisation de coopération et de développement économiques, « Vers un partenariat
pour le développement dans le nouveau contexte mondial », Les dossiers du Comité d’aide au
développement - Coopération pour le développement - Rapport 1995, OCDE, Paris, 1996, pp.
22-24.
- Organisation de coopération et de développement économiques, « Le rôle de la
coopération pour le développement à l’aube du XXIe siècle », Les dossiers du Comité d’aide
au développement - Coopération pour le développement - Rapport 1996, OCDE, Paris, 1997,
pp. 14-33.
- Programme des Nations Unies pour le Développement, Rapport mondial sur le
développement humain 2003, http://www.undp.org/hdr2003/français/
- Severino Jean-Michel, Jacquet Pierre, « Prêter, donner : comment aider ? », Revue
d’Economie Financière, juin 2004.
- United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), The Least Developed
Countries - Report 2002, http://www.unctad.org/en/docs//ldc2002_en.pdf, 2002.

LA NOTION DE PAUVRETE

- Agence française de développement, Pauvreté, inégalités, croissance : quels enjeux pour


l’aide au développement ?, Interventions et compte-rendu de la conférence AFD-EUDN du
13 novembre 2003, Groupe AFD, Paris.
- Cling Jean-Pierre, De Vreyer Philippe, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François, La
croissance ne suffit pas pour réduire la pauvreté : le rôle des inégalités, Document de travail
DIAL, mai 2003.
- Cogneau Denis, Guenard Charlotte, Les inégalités et la croissance : une relation
introuvable ?, Document de travail DIAL, janvier 2002.
- Lautier Bruno, Pourquoi faut-il aider les pauvres. Une étude critique du discours de la
Banque mondiale sur la pauvreté, Revue Tiers-Monde n°169 janvier - mars 2002.
- Lopez Humberto, Pro growth, pro poor : Is there a trade off ?, http://poverty.worldbank.org/
files/15040_tradeoff.pdf, 11 janvier 2004.
- Marniesse Sarah, Note sur les différentes approches de la pauvreté, 6 octobre 1999, Groupe
AFD, Paris.
- SAPRIN, The Policy Roots of Economic Crisis and Poverty. A Multi-Country Participatory
Assessment of Structural Adjustment, SAPRIN, avril 2002.
- Totté Marc (sous la direction de), La pauvreté en « références », Hors Série n° 6, COTA -
GRESEA - Monde selon les femmes, Editions COTA, avril 2003.

131
Les documents sont classés en fonction de leur thème principal, mais ils font bien souvent référence à
d’autres thématiques étudiées dans ce rapport.

86
LES OBJECTIFS DU MILLENAIRE POUR LE DEVELOPPEMENT

- Agence française de développement, Lettre des économistes de l’AFD n° 2, septembre -


octobre 2003, Groupe AFD, Paris.
- Banque mondiale/Comprehensive Development Framework, Getting serious about
meeting the Millenium Development Goals, Banque mondiale, 30 septembre 2003.
- Banque mondiale et Fonds monétaire international/Comité de développement, Global
monitoring Report 2004, Policies and Actions for achieving the MDGs and Related
Outcomes, Banque mondiale et Fonds monétaire international, avril 2004.
- Caritas Internationalis et CIDSE, Campagne internationale sur les Objectifs du Millénaire
pour le développement, Caritas Internationalis, octobre 2003.
- Foster J.W., Les Objectifs du Millénaire pour le développement : instrument de progrès ou
déviation des énergies, Note préparée pour le Forum du FMI 2003-2004, décembre 2003.
- Jacquin Rebecca, La Facilité de financement internationale, avril 2004,
http://www.hcci.gouv.fr/lecture/fiches/fi07.html
- Northover Henry, Ladd Paul, Lemoine Francis, Greenhill Romilly, Debt and the
Millenium Development Goals. A new deal for low-income countries : financing development
through debt cancellation and aid, Document de travail CAFOD, Christian Aid, Eurodad,
Jubilee Research, septembre 2003.
- Organisation des Nations Unies, Rapport du Secrétaire général, Plan de campagne pour la
mise en œuvre de la Déclaration du Millénaire, ONU, 6 septembre 2001.
- Organisation des Nations Unies, Rapport du Secrétaire général, Application de la
Déclaration du Millénaire adoptée par l’Organisation des Nations Unies, ONU, 31 juillet
2002.
- OXFAM, The IMF and the Millenium Goals. Failing to deliver for low income countries,
Oxfam Briefing Paper 54, septembre 2003.

LES DOCUMENTS STRATEGIQUES DE REDUCTION DE LA PAUVRETE


§ Banque mondiale, Poverty Reduction Strategy Papers - Good Practices, Banque mondiale,
http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/pamphlet.pdf, 2004.
- Banque mondiale, Stratégie de réduction de la pauvreté. Vue d’ensemble, Banque mondiale,
http://poverty.worldbank.org/files/11021_overview_fr.pdf, avril 2002.
- Banque mondiale et Fonds monétaire international/Comité de développement,
Documents stratégiques de Réduction de la Pauvreté – Rapport d’activité, Banque mondiale
et Fonds monétaire international, 6 septembre 2003.
- Bretton Woods Project, Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs): A Rough Guide,
Bretton Woods Project Briefing, avril 2003.
- Brilleau Alain, Les indicateurs liés à la mise en œuvre des Cadres stratégiques de lutte
contre la pauvreté (CSLP), Etude MAE/DGCID et DIAL, MAE, Paris, avril 2003.
- Cling Jean-Pierre, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François, La Banque mondiale et la
lutte contre la pauvreté : tout changer pour que tout reste pareil ?, Document de travail
DIAL, mai 2002.
- Cling Jean-Pierre, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François (sous la direction de),
Les nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, Synthèse DIAL /
Economica, Paris, 2002.
- CNUCED, Le développement économique en Afrique. De l’ajustement à la réduction de la
pauvreté : qu’y a-t-il de nouveau ? - Rapport 2002, CNUCED, septembre 2002.

87
- Fonds monétaire international et Association internationale de développement,
Réexamen du dispositif des Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) :
principaux constats, http://poverty.worldbank.org/files/10991_findings_fr.pdf, 15 mars 2002.
- Gentil Dominique (sous la direction de), Lutte contre la pauvreté et les inégalités : Synthèse
de l’étude bilan sur les actions de la Coopération française, Etude MAE/DGCID et IRAM,
juin 2000.
- Kalima Barbara, PRSPs : SAPs in Disguise ?, AFRODAD, http://www.afrodad.org/
prsp/prsp-sap.htm, 23 octobre 2001.
- OXFAM, From “Downership” to Ownership ? Moving Towards PRSP Round Two, Oxfam
Briefing Paper 51, janvier 2004.
- Paul Elizabeth, « Le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) : Du neuf à
l’horizon de l’aide au développement ? », in Sy Jacques Habib, Pauvreté et hégémonismes :
les sociétés civiles africaines face aux ajustements structurels de type nouveau, Aid
Transparency, Oxfam America, Dakar, 2002, pp. 221-264.
- Selvaggio Kathleen, De la dette à l’éradication de la pauvreté : quel rôle pour les cadres
stratégiques de réduction de la pauvreté ?, Document de Caritas Internationalis et CIDSE,
http://www.cidse.org/pubs/tg3prsp2001fre.pdf, juin 2001.

L’INITIATIVE PPTE

- Agence française de développement, Lettre des économistes de l’AFD n° 5, mars - avril


2004, Groupe AFD, Paris.
- Banque mondiale/Département de l’Evaluation des opérations (OED), « Initiative PPTE :
accomplissements et perspectives », Précis n° 230, hiver 2003.
- Fonds monétaire international, Debt Sustainability in Low - Income Countries - Toward a
Forward - Looking Strategy, http://www.imf.org/external/np/pdr/sustain/2003/052303.pdf,
mai 2003.
- Fonds monétaire international et Banque mondiale, Heavily Indebted Poor Countries
(HIPC) Initiative - Statistical Update, http://www.imf.org/external/np/hipc/2004/033104.pdf,
31 mars 2004.
- Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Rapport présenté au Parlement
sur les activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale : juillet 2002 /
juin 2003, MINEFI, Paris.
- Mutasa Charles, Why HIPC Debt Relief is Inadequate and What to Do About It,
http://www.afrodad.org/archive/hipc-critique.htm, AFRODAD, 2003.
- Plate-forme Dette et Développement, Rapport 2003. La dette des pays pauvres face à la
démocratie, Dette & Développement, mars 2004.

LA POLITIQUE EUROPEENNE DE COOPERATION AU DEVELOPPEMENT


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stratégique" », Questions Internationales n° 9 - septembre - octobre 2004, La Documentation
française, Paris, pp. 85-93.
- Commission européenne, Communication sur La politique de coopération au développement
à l’horizon 2000, SEC (92) 915 final, Bruxelles, 15 mai 1992.
- Commission européenne, Livre vert sur les relations entre l’Union européenne et les pays
ACP à la veille du XXIe siècle - défis et options pour un nouveau partenariat, COM (96) 570
final, Bruxelles, 20 novembre 1996.

88
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politique de développement de la Communauté européenne, COM (2000) 212 final,
Bruxelles, 26 avril 2000.
- Commission européenne, Communication sur La réforme de la gestion de l’aide extérieure,
Bruxelles, 16 mai 2000.
- Commission européenne, Communication sur Un cadre stratégique pour renforcer les
relations de partenariat Europe-Asie, COM (2001) 469 final, Bruxelles, 4 septembre 2001.
- Commission européenne, Rapport annuel 2003 au Conseil et au Parlement européen sur la
politique de développement de la Communauté européenne et la mise en œuvre de l’aide
extérieure en 2002, COM (2003) 527 final, Bruxelles, 3 septembre 2003.
- Commission européenne, Communication au Conseil et au Parlement européen, Vers une
pleine intégration de la coopération avec les ACP dans le budget de l’Union européenne,
Com (2003) 590 final, Bruxelles, 8 octobre 2003.
- Commission européenne, Communication au Conseil et au Parlement européen, Construire
notre avenir commun, défis politiques et moyens budgétaires de l’Union élargie - 2007-2013,
COM (2004) 101 final, Bruxelles, 10 février 2004.
- Commission européenne, Communication au Parlement européen et au Conseil, Stratégie
politique annuelle pour 2005, COM (2004) 133 final, Bruxelles, 25 février 2004.
- Commission européenne, Communication au Conseil et au Parlement européen, Traduire le
consensus de Monterrey dans la pratique : la contribution de l’Union européenne
(SEC(2004)246), COM (2004) 150 final, Bruxelles, 5 mars 2004.
- Commission européenne, Direction Générale du Budget, Avant-projet de budget général de
la Commission européenne pour l’exercice 2005, mai 2004.
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les pays en développement, 2 décembre 1993.
- Conseil et Commission européenne, Déclaration conjointe sur La politique de
développement de la Communauté européenne, Bruxelles, 10 novembre 2000.
- Haut Conseil de la Coopération Internationale, Les espoirs fragiles de la nouvelle
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2001.
- Hessel Stéphane, Dix pas dans le nouveau siècle, Editions du Seuil, Paris, 2002.
- Koelher Martin, L’Europe et la redistribution du pouvoir dans les institutions financières
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- Maxwell Simon, Engel Paul, Coopération au développement de l’Union européenne à
l’horizon 2010, Document de travail 219, Overseas Development Institute, mai 2003.
- Organisation de coopération et de développement économiques/Comité d’aide au
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Parlement européen et au Conseil sur la stratégie politique annuelle, 13 avril 2004.
- Petiteville Franck, « La coopération économique de l’Union européenne entre globalisation
et politisation », Revue Française de Sciences Politiques, vol. 51, n°3, juin 2001, pp. 431-458.
- Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, Cellule
Entreprises et Coopération, Fenêtre sur l’Europe, n° 45 - Spécial Aide extérieure de l’Union
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- Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, Cellule
Entreprises et Coopération, Fenêtre sur l’Europe, n° 58 - Spécial Elargissement, mai 2004.

89
- Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, Cellule
Entreprises et Coopération, Union européenne : mode d’emploi, Etudes des Missions
économiques, janvier 2004.
- Secrétariat ACP, L’Accord de Cotonou : Manuel à l’usage des acteurs non étatiques, 2003,
http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Fr_Content/Navigation.nsf/index.htm
- Sequeira Carvalho José Antonio, Enjeux géopolitiques et nouvelles approches pour la
coopération au développement, L’Harmattan, Paris, 2003.
- Sourd Roland Pierre, La réforme de la gestion de l’aide extérieure de l’Union européenne,
Mémoire de validation du Cycle supérieur d’Etudes européennes 2001-2002, Institut d’Etudes
Politiques de Paris, Cahiers européens de Sciences Po, 2002.

LA POLITIQUE FRANÇAISE DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE

- Agence française de développement, Introduire les critères de lutte contre la pauvreté et les
inégalités dans les modes d’évaluation et d’exécution des projets de l’AFD, Actes du
séminaire de formation - réflexion du 28-29 juin 2001, Groupe AFD, Paris.
- Agence française de développement, L’AFD et la réduction de la pauvreté et des inégalités,
Note de doctrine, Groupe AFD, Paris, janvier 2001.
- Agence française de développement, Rapport annuel 2002, Groupe AFD, Paris, juin 2003.
- Charasse Michel, Projet de loi de Finances pour 2004, tome 3, annexe 2 : aide au
développement, Rapport général au Sénat n°73 (2003-2004) du 20 novembre 2003.
- CICID, Relevé des conclusions de la réunion du 14 février 2002.
- CICID, Relevé des conclusions de la réunion du 11 décembre 2002.
- CICID, Relevé des conclusions de la réunion du 20 juillet 2004.
- Coursin François, La contribution de la France aux progrès des pays en développement,
Rapport du Conseil économique et social n°2001-03, 2001.
- Emmanuelli Henri, Projet de loi de Finances pour 2004, annexe 3 : coopération et
développement, Rapport spécial à l’Assemblée nationale n°1110 du 9 octobre 2003.
- Ministère des Affaires étrangères/Direction générale de la Coopération internationale et
du Développement, La politique française d’aide au développement aujourd’hui : pour une
mondialisation plus solidaire, MAE, Paris, 2002.
- Ministère des Affaires étrangères/Direction générale de la Coopération internationale et
du Développement, Vade-mecum. Les instruments de coopération, MAE, Paris, juillet 2002.
- Ministère des Affaires étrangères, Fonds de solidarité prioritaire, Fiche disponible sur
http://www.cooperation.gouv.fr/solidarite/fsp/zone.html
- Ministère des Affaires étrangères/Direction générale de la Coopération internationale et
du Développement, La coopération internationale du ministère des Affaires étrangères -
DGCID Bilan 2002 et perspectives, Rapport d’activité de la DGCID, MAE, Paris, mars 2003.
- Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Projet de loi de finances pour
2004. Etat récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les Etats en voie de
développement, MINEFI, Paris.
- Organisation de coopération et de développement économiques/Comité d’aide au
développement, France : examen d’aide, résumé et conclusions, OCDE, Paris, avril 2000.
- Organisation de coopération et de développement économiques/Comité d’aide au
développement, La France : examen du CAD par les pairs 2004. Principales conclusions et
recommandations, OCDE, Paris, juin 2004.
- Politique africaine, « La lutte contre la pauvreté, nouveau paradigme de l’Agence française
de développement. Entretien avec Antoine Pouilleute », n°81, mars 2001, pp.171-175.

90
- Réseau IMPACT, La priorité en faveur de la réduction de la pauvreté et des inégalités :
qu’en est-il au sein de DCT et de la DGCID ?, juillet-août 2003.

LA FRANCE ET LA REDUCTION DE LA DETTE

- Agence française de développement, Volet bilatéral de l’initiative PPTE renforcée,


modalités de mise en œuvre, Note au Conseil de surveillance, Groupe AFD, Paris, mai 2002.
- Agence française de développement, Volet bilatéral de l’initiative PPTE renforcée, Bilan
d’un an et demi de mise en œuvre des C2D, Note au Conseil de surveillance, Groupe AFD,
Paris, octobre 2003.

LA COOPERATION DECENTRALISEE ET LA SOCIETE CIVILE

- Cités Unies France, L’intervention des collectivités territoriales françaises à l’international,


Etude CUF, 2003.
- Coordination SUD (Ouvrage collectif sous la direction de), Les ONG dans la tempête
mondiale. Nouveaux débats, nouveaux chantiers pour un monde solidaire, Editions C.L.
Mayer, 2004.
- Commissariat Général du Plan, L'Etat et les ONG : pour un partenariat efficace, Rapport
du groupe présidé par Jean-Claude Faure, La Documentation française, février 2002.
- Haut Conseil de la Coopération Internationale, Pour une analyse des pratiques de la
coopération décentralisée pour le développement et la solidarité internationale, Conclusions
d’enquête de la Commission « Coopération décentralisée », 22 janvier 2004,
http://www.hcci.gouv.fr/travail/rapports_avis/clquestcoopdec.html
- Ministère des Affaires étrangères, Guide de la coopération décentralisée, La
Documentation française, Paris, 2000.
- Ministère des Affaires étrangères/Délégué pour l’action extérieure des collectivités
locales (DAECL), Document pour l’information de la Commission nationale de la
coopération décentralisée (CNCD), MAE, Paris, mars 2003.
- Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire et Ministère des Affaires
étrangères, Circulaire relative à la coopération des collectivités territoriales françaises avec
des collectivités territoriales étrangères, 26 mai 1994.
- Otayek René (sous la coordination de), Les sociétés civiles du Sud. Un état des lieux dans
trois pays de la ZSP : Cameroun, Ghana, Maroc, Etude CEAN, 2003.
- Ryfman Philippe, Les ONG, coll. « Repères», La Découverte, Paris, 2004

91
SIGLES ET ABREVIATIONS
ACDC Accord sur le commerce, le développement et la coopération
ACF Action contre la faim
ACP Pays d’Afrique, Caraïbes, Pacifique
AFD Agence française de développement
AFPV Association française des Volontaires du Progrès
AFRODAD African Forum and Network on Debt and Development
AID Agence internationale de développement (groupe Banque mondiale)
APD Aide publique au développement
APE Accord de partenariat économique
ASEAN Association des Nations d’Asie du Sud-Est

BAD Banque africaine de Développement


BEI Banque européenne d’investissement
BM Banque mondiale

CAD Comité d’aide au développement (OCDE)


CARDS Community Assistance for Reconstruction, Development and
Stability / Assistance à la reconstruction, au développement et à la
stabilisation
CCFD Comité catholique contre la faim et pour le développement
C2D Contrat de Désendettement et de Développement
CEAN Centre d’Etude d’Afrique noire
CEE Communauté économique européenne
CEI Communauté des Etats indépendants
CGLU Cités et Gouvernements Locaux Unis
CICID Comité interministériel de la Coopération internationale et du
Développement
CIDSE Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité
CNCD Commission nationale de la Coopération décentralisée
CNUCED Commission des Nations unies pour le Commerce et le
Développement
COS Conseil d’orientation stratégique
COTA Collectif d'échanges pour la Technologie Appropriée
CSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté
CSP Country Strategy Paper
CUF Cités Unies France

DAECL Délégation pour l’action extérieure des collectivités locales


DCP Document-cadre de partenariat
DCT Direction du développement et de la Coopération technique
(ministère des affaires étrangères)
DIAL Développement et insertion internationale
DGCID Direction générale de la Coopération internationale et du
Développement (ministère des affaires étrangères)
DOM/TOM Département / Territoire d’Outre-mer
DSP Document stratégique pays
DSRP Document stratégique de Réduction de la Pauvreté
EUDN European Development Network

92
FAO Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture
FASEP Fonds d’aide au secteur privé
FED Fonds européen de développement
FFI Facilité de Financement Internationale
FMCU Fédération Mondiale des Cités Unies
FMI Fonds monétaire international
FRPC Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance
FSP Fonds de solidarité prioritaire

GRET Groupe de recherche et d’échanges technologiques

HCCI Haut Conseil de la Coopération Internationale


HIPC Heavily Indebted Poor Countries (PPTE en français)

IBW Institutions de Bretton Woods


IFIs Institutions financières internationales
IPPTE Initiative Pays pauvres très endettés
IRAM Institut de recherches et d'applications des méthodes de
développement
ISPA Instrument for Structural Policies for Pre-Accession / Instrument
structurel de Pré-Adhésion
IULA Union Internationale des Autorités Locales

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Organisme de coopération


allemand)

MAE Ministère des Affaires étrangères


MERCOSUR Marché commun du Cône Sud
MINEFI Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie
MSF Médecins sans frontières

NEPAD Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique

OCDE Organisation de coopération et de développement économiques


OMD Objectifs du Millénaire pur le développement
OED Département de l’évaluation des opérations (Banque Mondiale)
OMC Organisation mondiale du commerce
OMS Organisation mondiale de la santé
ONG Organisation non gouvernementale
OSCE Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
OSI Organisation de Solidarité internationale

PAC Politique agricole commune


PAS Programme d’ajustement structurel
PCPA Programme concerté pluri-acteurs
PDM Programme de développement municipal
PECO Pays d’Europe centrale et orientale
PED Pays en développement

93
PHARE Coopération de l’Union européenne vers les pays d’Europe centrale
et orientale
PIN/PIR Programmes indicatifs nationaux / régionaux
PIB Produit intérieur brut
PMA Pays les moins avancés
PNB Produit national brut
PNU Programme des Nations unies pour le développement
POS Projet d’orientation stratégique
PPTE Pays pauvre très endetté (HIPC en anglais)
PTOM Pays et Territoires d’Outre-Mer
PVD ALA Pays en développement d’Amérique latine et d’Asie

RPE Réserve pays émergents


RSP Regional Strategy Paper

SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural


Development / Programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le
développement rural
SPG Système des préférences généralisées

TACIS Assistance technique à la Communauté des Etats indépendants


TUE Traité sur l’Union européenne

UILA Union internationale des autorités locales


UE Union européenne

VAN Valeur actualisée nette

ZSP Zone de solidarité prioritaire

94
TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION ................................................................................................. 3

CHAPITRE I – LES STRATEGIES INTERNATIONALES DE LUTTE


CONTRE LA PAUVRETE ................................................................................. 7

1.1. Les objectifs du Millénaire pour le développement .................................... 8


1.1.1. Les OMD : un pacte original et ambitieux pour le développement ...... 8
1.1.2. Les défis à relever pour la réalisation des Objectifs ............................. 11
1.1.3. Conclusion ......................................................................................... 13
1.2. Les Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté ............................... 14
1.2.1. Modalités pratiques de mise en œuvre des DSRP ............................... 14
1.2.2. Avancées et critiques du mécanisme ................................................... 16
1.2.3. Conclusion : les DSRP, une opportunité à saisir .................................. 21
1.3. L'initiative PPTE ............................................................................................ 22
1.3.1. Les modalités pratiques de mise en œuvre de l’initiative ..................... 23
1.3.2. Critiques ............................................................................................. 24
1.3.3. Conclusion : l’Initiative PPTE, un répit plus qu’une solution miracle . 26

CHAPITRE II – LA POLITIQUE EUROPEENNE DE COOPERATION


INTERNATIONALE ET LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE..................... 28

2.1. La politique de coopération au développement de l’Union européenne ..... 29


2.1.1. La lutte contre la pauvreté : objectif principal de la coopération au
développement .................................................................................... 29
2.1.2. Les acteurs de la coopération au développement : des liens à renforcer
pour une lutte contre la pauvreté plus efficace .................................... 31
2.2. Les moyens d’action de la coopération au développement ......................... 34
2.2.1. Une approche tridimensionnelle du développement ............................ 34
2.2.2. Les instruments géographiques de la coopération ................................ 35
2.3. Le financement de la coopération au développement ................................. 38
2.3.1. Les instruments financiers de l’aide au développement ....................... 39
2.3.2. Une aide au développement européenne en augmentation.................... 39
2.4 Les avantages et les faiblesses de la politique européenne de lutte contre la
pauvreté......................................................................................................... 39
2.4.1. Diffuser la vision d’un monde solidaire au XXIe siècle ....................... 39
2.4.2. L’image et la crédibilité de l’Union européenne affectées par des
faiblesses persistantes.......................................................................... 40
2.5 Conclusion..................................................................................................... 42

95
CHAPITRE III – LA FRANCE ET LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE ... 43

3.1. La politique française de lutte contre la pauvreté ...................................... 44


3.1.1. L’organisation du dispositif français de coopération ........................... 44
3.1.2. Les fonds d’aide au développement de la France ................................ 47
3.1.3. L’assistance technique de la France .................................................... 49
3.1.4. Les instruments sectoriels ................................................................... 51
3.1.5 L’AfD dans la stratégie française ........................................................ 53
3.1.6 Avantages et faiblesses de la stratégie française de lutte contre la
pauvreté .............................................................................................. 54
3.2. La France et la réduction de la dette .......................................................... 57
3.2.1. L’engagement financier de la France dans l’initiative PPTE ............... 57
3.2.2. L’effort additionnel français en faveur du désendettement : les Contrats
de Désendettement et de Développement ............................................ 58
3.2.3. Critiques ............................................................................................. 60
3.2.4. Conclusion ......................................................................................... 62

CHAPITRE IV – L'EMERGENCE DE NOUVEAUX ACTEURS .................... 64

4.1. Introduction ................................................................................................. 65


4.2. Les collectivités locales ................................................................................. 66
4.2.1. Qu'est ce que la coopération décentralisée ? ........................................ 66
4.2.2. Les apports de la coopération décentralisée ......................................... 67
4.2.3. Quelle prise en compte de la lutte contre la pauvreté ? ........................ 68
4.2.4. Quelques aspects de l'approche internationale ..................................... 70
4.3 Les associations de solidarité internationale ............................................... 71
4.3.1. La diversité des associations internationales ....................................... 71
4.3.2. Les ressources des associations ........................................................... 72
4.3.3. L'action sur le terrain .......................................................................... 73
4.3.4. L'action en France .............................................................................. 74
4.3.5. La réflexion et l'action ........................................................................ 75

CONCLUSION – LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE, UN VŒU PIEUX ? 76

ANNEXES ............................................................................................................. 78

Annexe 1 : Perspective de réalisation des Objectifs du Millénaire pour le


développement ............................................................................................. 79
Annexe 2 : Calendrier de validation des Documents stratégiques de Réduction
de la Pauvreté ............................................................................................... 80
Annexe 3 : Annulations de dette engagées et à venir .................................. 81
Annexe 4 : Les pays ACP (Afrique, caraïbes, Pacifique) ........................... 82

96
Annexe 5 : Aide publique au développement nette en 2003 ........................ 83
Annexe 6 : Pays de la Zone de solidarité prioritaire ................................... 84
Annexe 7 : Effort d'aide au développement de la France ........................... 85

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................ 86

SIGLES ET ABREVIATIONS ............................................................................. 92

97