jorge carpizo

EL PRESIDENCIALISMO
 .Ml INDICE

siglo veintiuno editores, s.a. de c.v.

CERRO DEL AGUA 24ñ. DELEGACIÓN COYOACÁN W31U MÉXICO. D F

siglo veintiuno de españa editores, s.a.

CALLE PLAZA 5, 2004.1 MADRID. ESPAÑA
A MANERA DE PROLOGO

I. S I S T E M A PRESIDENCIAL
1. Características, 12; 2. A n t e c e d e n t e s , 15; 3. E n Amé-
r i c a L a t i n a , 16

II. P R E D O M I N I O DEL PODER EJECUTIVO

S L IPÎ 1. L a s causas, 19; 2. E n M é x i c o , 2 3 ; 3. L a visión cjuc

se tiene d e la presidencia, 2 6 ; 4. Dos concepciones, 28

Q 3 7 J III. M É X I C O : PRESIDENCIALISMO PURO

1. O p i n i o n e s sobre el presidencialismo m e x i c a n o , 2 9 ;
2. Supuestos m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , 3 1 ; 3. El r e f r e n -
: )
do, 3 3 ; 4. L o s i n f o r m e s d e los secretarios de estado,
6 3 6 ; 5. O t r o s casos, 38

IV. F U E N T E S DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO

1. F u e n t e s , 4 1 ; 2. El constituyente d e Q u e r é t a r o , 43

V. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

1. E j e c u t i v o u n i t a r i o , 4 5 ; 2. Elección d i r e c t a , 4 9 ; 3.
Requisitos p a r a ser presidente, 5 0 ; 4. El p r i n c i p i o d e n o
reelección, 5 5 ; 5. El p e r í o d o presidencial, 61

VI. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II

1. I.a sustitución presidencial, 6 3 ; 2. L a a d m i n i s t r a c i ó n

p ú b l i c a f e d e r a l , 6 9 ; 3. Los secretarios de e s t a d o y los
jefes de d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o , 7 0 ; 4. El g a b i n e t e ,
edición al cuidado del autor 7 6 ; 5. L a o f i c i n a del presidente, 7 8 ; 6. L o s presidentes
d e México, 78
primera edición, 1978
dccimoscgunda edición, 1994 VII. F A C U L T A D E S DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LE-
(O siglo xxi editores, s.a. de c.v.
GISLATIVO
isbn 968-23-02X3-8
1. Las f a c u l t a d e s presidenciales, 8 2 ; 2. L a iniciativa le-
derechos reservados conforme a la ley gislativa, 8 3 ; 3. El veto, 8 5 ; 4. L a p u b l i c a c i ó n , 9 2 ; 5.
impreso y hecho en mcxico-printcd and mude in tncxico L a e j e c u c i ó n , 94

[5]

c p j 0 3 o o q
 • •

INDICE ÍNDICE

VIII. FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE 99 1. Los organismos descentralizados y empresas de parti-
1. Los casos en los cuales el presidente p u e d e legislar, cipación estatal inayoritaria, 151; 2. E n m a t e r i a agra-
9 9 ; 2. Las situaciones de emergencia, 100; 3. Las medi- ria, 154; 3. En m a t e r i a de expropiación, 156; 4. Expul-
das de salubridad, 104; 4. Los tratados internacionales, sión de extranjeros, 156; 5. En m a t e r i a laboral, 157
105; 5. L a facultad reglamentaria, 105; 6. L a regula-
XIV. F A C U L T A D E S EN EL EJERCICIO DE LA ACCION PENAL, EN
ción económica, 108
MATERIA EDUCATIVA Y RESPECTO A LOS MEDIOS MASIVOS
DE C O M U N I C A C I Ó N , AL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL Y
IX. A S P E C T O S DE L A S RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJE-
AL PROCEDIMIENTO ELECTORAL
CUTIVO Y LEGISLATIVO 110
1. Período ordinario d e sesiones del congreso, 110; 2. 1. El p r o c u r a d o r general de la república y el ejercicio d e
L a convocatoria a sesiones extraordinarias, 111; 3. El la acción penal, 159; 2. E n m a t e r i a educativa, 162; 3.
privilegio ejecutivo, 112; 4. El informe presidencial, Medios masivos de comunicación, 164; 4. El gobierno
del distrito federal, 166; 5. En el p r o c e d i m i e n t o electoral
113; 5. L a independencia del legislativo, 115
168
X. F A C U L T A D E S DE N O M B R A M I E N T O , DECLARACION DE GUERRA
XV. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE Y SUS
Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR 117
RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL 170
1. Las f a c u l t a d e s constitucionales de n o m b r a m i e n t o ,
117; 2. Las facultades metaconstitucionales de n o m b r a - 1. Facultades jurisdiccionales del presidente, 170; 2. L a
miento, 120; 3. L a declaración y conducción de la gue- i n d e p e n d e n c i a del poder judicial federal, 177; 3. L a s
rra, 121; 4. El envío d e tropas al exterior, 124; 5. ¿For- garantías judiciales, 181; 4. Las labores de auxilio al po-
der judicial, 187; 5. L a f a c u l t a d de indulto, 188
m a p a r t e el presidente de las fuerzas a r m a d a s ? , 125;
6. Declaración de neutralidad y suspensión de relacio-
XVI. F A C U L T A D E S METACONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE 190
nes comerciales, 125; 7. L a preservación d e la seguridad
interior, 126 1. J e f a t u r a real del PRI, 190; 2. Designación de su suce-
sor, 191; 3. Designación de los gobernadores, 197; 4.
XI. F A C U L T A D E S EN MATERIA DE R E L A C I O N E S EXTERIORES 129 Remoción de los gobernadores, 198
1. Cuestiones de terminología, 129; 2. Principales atri-
XVII. EL A S P E C T O P E R S O N A L E N LA PRESIDENCIA Y L O S PODERES
buciones en materia de relaciones exteriores, 131; 3.
POLÍTICOS DEL P R E S I D E N T E ENTRANTE 200
El t r a t a d o anticonstitucional, 133
1. Funciones ceremoniales del presidente, 200; 2. L a
XII. F A C U L T A D E S DE CARACTER ECONOMICO Y H A C E N DARIO 135 influencia del cargo en el presidente, y viceversa, 201;
1. Intervención del ejecutivo en el proceso económico: 3. El p o d e r de persuasión, 203; 4. Los poderes políticos
producción, distribución y consumo, 135; 2. Política del presidente entrante, 204
m o n e t a r i a , 137; 3. Los empréstitos, 141; 4. Inversiones
públicas, habilitación d e puertos e inversiones extranje- XVIII. LAS LIMITACIONES AL PODER DEL PRESIDENTE 209

ras, 142; 5. L a ley de ingresos, 143; 6. El presupuesto 1. El juicio político de responsabilidad, 209; 2. Posibles
de egresos, 146; 7. L a c u e n t a pública, 148 controles del congreso sobre el presidente, 214, 3. Algu-
nas limitaciones al poder del presidente, 217
XIII. FACULTADES RESPECTO A LOS ORGANISMOS DESCENTRALI-
ZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACION ESTATAL MAYORI- RECAPITULACIÓN 220
TARIA Y , E N MATERIA AGRARIA, DE EXPROPIACION, EXPUL- BIBLIOGRAFÍA 230
SION DE E X T R A N J E R O S Y LABORAL . 151
 A MANERA DE PRÓLOGO

A Escogí corno terna de este ensayo el sistema presidencial mexicano por-

tille su existencia constituye, con la de u n p a r t i d o político predomi-
RUBÉN BONIFAZ ÑUÑO
nante, u n a de las dos piezas m á s importantes del sistema político
Y A mexicano, el (|ue, con todos sus defectos, vicios e injusticias, ha d a d o
a nuestro país varios decenios de estabilidad política, un gobierno
HÉCTOR FIX-ZAMUDIO civil, cierto n ú m e r o de libertades y algunas posibilidades p a r a la rea-
lización personal.
Pese a que el presidencialismo mexicano h a ejercido atracción p a r a
los estudiosos del derecho, de la ciencia política y de la historia, h a
sido poco investigado. Encontrarnos escasas m o n o g r a f í a s al respecto;
algunos artículos y capítulos específicos en las obras de derecho cons-
titucional y en las qu'¿ e x a m i n a n nuestro sistema político, q u e t a m -
poco son a b u n d a n t e s .
H e querido esbozar un p a n o r a m a general de qué es el presidencia-
lismo mexicano, cuáles son las facultades constitucionales y metacons-
titucionales del presidente, cómo se ejercen éstas, y, a pesar de su
g r a n poder, las limitaciones que el titular del ejecutivo e n c u e n t r a fren-
te a sí, es decir, aquello q u e no p u e d e realizar el presidente, a u n q u e
quiera.
Del análisis de las diversas y numerosas facultades q u e posee el
presid?nte y de sus relaciones con los poderes legislativo y judicial,
surgen las causas de por qué contamos con un ejecutivo muy f u e r t e
y con atribuciones tan amplias que le d a n un a m p l i o m a r g e n de de-
cisión. Sus decisiones sólo tienen el límite d e t e r m i n a d o por la exis-
tencia de unos c u a n t o s factores de poder.
C i e r t a m e n t e , la ley f u n d a m e n t a l estructura un ejecutivo poderoso,
y la práctica concreta del sistema político mexicano lo fortalece a ú n
más. Mi preocupación n o es la existencia de un presidente con todo
esc c ú m u l o de facultades, sino q u e actúe de a c u e r d o con la consti-
tución, q u e su m a r c o de acción sea la c a r t a m a g n a , p a r a q u e n o
peligren la libertad y la seguridad de los habitantes del país.
Asimismo, necesario es q u e operen los controles legislativos q u e la
constitución establece p a r a lograr u n equilibrio entre los poderes
ejecutivo y legislativo. C u a n d o la ley f u n d a m e n t a l supone, p a r a el
ejercicio de u n a atribución, la participación del congreso, ésta debe
ser real y no v i r t u a l ; estas dos voluntades deben armonizarse y no

[9]

10 A MANERA DE
subordinarse el legislativo al ejecutivo. Si no existe esta participación
real por p a r t e del congreso, se d e j a n manos libres al presidente p a r a
el ejercicio de múltiples facultades, y se tolera o auspicia u n ré-
gimen autoritario.
U n v e r d a d e r o sistema democrático implica necesariamente la inde-
pendencia de los poderes legislativo y judicial, p a r a que ambos ejerzan
con plenitud las atribuciones q u e la constitución les confiere y, al
hacerlas efectivas, eviten que u n país de más de sesenta millones
de habitantes se rija casi por la voluntad d e un hombre, así f u e r a
alguien q u e poseyera cualidades excepcionales. L a lucha del consti-
tucionalismo, y en ella la del mexicano, es impulsada por el a n h e l o
por lograr un gobierno de leyes y no de hombres, de principios gene-
rales y no de actos discrecionales; un gobierno al servicio del h o m b r e
libre, q u e ayude a fortalecer su dignidad y q u e asegure económica, so-
cial y políticamente su existencia y su realización como persona h u -
mana.
Así, en los casos en q u e el presidente mexicano h a u s u r p a d o f u n -
ciones q u e pertenecen al pueblo y al poder legislativo, hay, con u r -
gencia, q u e regresárselas a éstos, p o r q u e de lo contrario se están
propiciando e n f r e n t a m i e n t o s estériles y luchas fratricidas p a r a conse-
guir q u e p u e d a n r e t o r n a r las atribuciones a quien de a c u e r d o con la
constitución las posee.
Y conste, no p r o p u g n o por u n ejecutivo débil; soy consciente d e
q u e u n a nación como México, agobiada de graves problemas, necesita
un presidente fuerte, pero d e n t r o de los marcos constitucionales. El
presidente debe ejercer p l e n a m e n t e los poderes que le otorga la ley
f u n d a m e n t a l , pero ningún o t r o ; su actuación debe estar s u b o r d i n a d a
a la carta m a g n a , debe existir un equilibrio entre los dos p o d e r e s
políticos, y el judicial debe a c t u a r realmente con i n d e p e n d e n c i a .
Ésta es mi tesis, ésta es mi utopía.
Tesis y utopía q u e se c o n j u g a n en el a n h e l o de tener un sistema
más d e m o c r á t i c o y justo, d o n d e no existan varios Méxicos con graves
desigualdades económicas, sociales y culturales entre sus habitantes,
sino un solo México, en el cual todos los mexicanos p o d a m o s llevar
u n a vida digna.
Y bien, éste es un estudio jurídico, realizado con el instrumental
del d e r e c h o constitucional, pero a d e m á s contiene datos históricos, so-
ciológicos y económicos q u e nos ayudan a precisar q u é es el sistema
presidencial mexicano, ya q u e sin dichos elementos, el ensayo estaría
incompleto y no presentaría- lo que realmente es entre nosotros el
presidencialismo.
El d e r e c h o constitucional es el reflejo de u n a época y del estilo
de vida q u e lleva u n a nación. Los problemas q u e e x a m i n a el d e r e c h o
A MANERA DE P R O L O G O J.
PRÓLOCO
constitucional son problemas de p o d e r ; son, en última instancia, cues-
tiones políticas q u e deben encauzarse d e n t r o de los marcos del orden
jurídico. E n consecuencia, el derecho constitucional necesita el auxilio
de la teoría general del derecho, pero también de la ciencia políti-
ca, de la sociología, de la historia, de la economía. Por ello, en este
ensayo recurrimos a datos q u e nos a p o r t a n esas disciplinas. N o hemos
realizado u n estudio j u r í d i c a m e n t e p u r o , no i n t e n t a m o s hacerlo, n o
lo haremos, p o r q u e hay q u e c o n f r o n t a r la n o r m a con la realidad,
con la v i d a ; describir y buscar el deber ser.
Los juristas preocupados por el derecho constitucional mexicano,
debemos realizar estudios útiles q u e nos p e r m i t a n q u i t a r el velo q u e
c u b r e nuestras instituciones, con el objeto de superar los obstáculos
y a y u d a r a crear conciencia de nuestros problemas sociales, políticos
y jurídicos, p a r a resolverlos, p a r a t r a t a r de crear u n M é x i c o m e j o r .
N o es h o r a de estudios de gabinete p a r a el gabinete. N o es h o r a
de estudios e m a n a d o s de las torres de marfil. Estamos c o m p r o m e t i -
dos con nuestra época, con nuestro México, con nuestros problemas,
con nuestras injusticias, con nuestras desigualdades, con nuestras
miserias. T o d o ello está estrechamente v i n c u l a d o con el d e r e c h o cons-
titucional, tal y c o m o lo e n t e n d e m o s : el c o n j u n t o de n o r m a s q u e
t r a t a n de asegurar nuestra libertad y nuestra dignidad. De a q u í q u e
si en otras disciplinas jurídicas son posibles — n o me interesa saberlo—
los estudios jurídicos puros, en el derecho constitucional 110 lo son
porque en él se manifiesta la c o n f r o n t a c i ó n del h o m b r e con su época
y persigue subordinarle las estructuras estatales q u e el propio h o m -
bre h a construido p a r a su servicio y beneficio, y n u n c a , pero n u n c a ,
al contrario.
De la concepción anterior se deriva la metodología q u e he seguido
en este ensayo: descripción de la n o r m a jurídica, de sus antecedentes
y c o n f r o n t a c i ó n de ella con la realidad en que se aplica. Si este
tipo de estudios disgusta a u n a clase de juristas, peor p a r a ellos. El
h o m b r e que no vive su época, está perdido.
U n a aclaración ú l t i m a : c u a n d o se cita u n artículo y 110 se m e n -
ciona a qué c u e r p o legal pertenece, lo es de la constitución m e x i c a n a
vigente.
E n la ciudad universitaria del pedregal, D. F., en el mes d e m a r -
zo d e 1978.
I ..1 inloi m a r i ó n q u e contiene este libro está actualizada al 30 de m a y o de

I. S I S T E M A PRESIDENCIAL
1. CARACTERÍSTICAS
H o y en día existen p r i n c i p a l m e n t e dos g r a n d e s sistemas d e gobier-
n o : 1 el p a r l a m e n t a r i o y el presidencial. C a d a u n o de ellos tiene sus
características p r o p i a s q u e son las q u e nos a y u d a n a d e f i n i r el sis-
tema d e los diversos países, características q u e c a m b i a n y se m o d i -
fican, se a c e n t ú a n o se debilitan d e a c u e r d o con el sistema político
del país en cuestión. T a m b i é n existen países cuyos sistemas c o n t i e n e n
notas t a n t o del sistema presidencial c o m o del p a r l a m e n t a r i o . 2 Esto
d e p e n d e de u n a serie de circunstancias políticas y obedece al a n h e l o
d e c o n t a r con u n sistema d e g o b i e r n o q u e sea i n s t r u m e n t o a d e c u a d o
d e n t r o del p a n o r a m a político-social q u e viven los estados.
Los t r a t a d i s t a s lian p r o c u r a d o precisar cuáles son los aspectos q u e
c o n f i g u r a n u n sistema presidencial. V e a m o s algunos intentos al res-
pecto, p a r a después i n d i c a r n u e s t r a opinión a c e r c a del m i s m o p r o -
blema.
Joseph L a P a l o m b a r a a f i r m a q u e en u n sistema presidencial, el pre-
sidente, q u i e n es j e f e de e s t a d o y de g o b i e r n o a la vez, es i n d e p e n -
d i e n t e del p o d e r legislativo- y p o r t a n t o n o d e p e n d e m a y o r ni con-
t i n u a m e n t e d e éste p a r a su existencia o sobrevivencia; los p o d e r e s
legislativo y e j e c u t i v o son i n t e r d e p e n d i e n t e s : el legislativo n o está
o b l i g a d o a a p r o b a r los proyectos de ley q u e p r o v i e n e n del e j e c u t i v o ,
el p r e s i d e n t e p u e d e v e t a r las leyes del legislativo; el p r e s i d e n t e tiene la
f a c u l t a d d e realizar n o m b r a m i e n t o s , el legislativo tiene la f a c u l t a d
d e a u t o r i z a r o n o recursos e c o n ó m i c o s ; el e j e c u t i v o p u e d e a p e l a r di-
r e c t a m e n t e al p u e b l o a través de plebiscitos y r e f e r e n d o s , el legislativo
p u e d e j u z g a r y r e m o v e r al presidente. El p r e s i d e n t e tiene u n a g r a n
i n j e r e n c i a en la designación de los m i e m b r o s del g a b i n e t e , e n la
1
SE puede entender por sistema de gobierno, MI y como ya anteriormente
lo liemos asentado, la existencia de dos o más detentadores del poder, cada
uno de ellos con competencia otorgada constiuicionalmente y <pie al actuar
tienen la obligación de cooperar con el otro u otros en la constitución de la
unidad del estado que se manifiesta en la estructura real del poder político
en un país. Véase Jorge Garpizo, /.« constitución mexicana de 1917, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, 1973, p. SIS.
2 0
Jorge Carpizo, Lincamientos constitucionales de. la Commonweallli, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 00-73.
[12]
CARACTERISTICAS 13
p r e s e n t a c i ó n d e iniciativas de ley y en la p r e p a r a c i ó n clel p r e s u p u e s t o .
Se e s p e r a q u e el p r e s i d e n t e sea el líder d e su p u e b l o , y es éste q u i e n
lo elige. 11
E n la o b r a Regímenes políticos contemporáneos se e n u n c i a n las si-
guientes características del sistema p r e s i d e n c i a l : a] el p r e s i d e n t e es
electo p e r i ó d i c a m e n t e p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legislativo;
b] el p r e s i d e n t e designa a los ministros, quienes n o son responsables
a n t e el p o d e r legislativo y p o r t a n t o n o p u e d e n ser destituidos p o r
éste; c] e n t r e el p r e s i d e n t e y el legislativo n o existen la c o l a b o r a c i ó n
ni los medios d e acción recíprocos — v o t o de c e n s u r a , d i s o l u c i ó n —
q u e se d a n e n el sistema p a r l a m e n t a r i o y, d] el r é g i m e n d e p a r t i d o s ,
ya sea éste b i p a r t i d i s t a o jrluripartidista, influye en el g o b i e r n o p r e -
sidencial, y se p u e d e a g r e g a r q u e t a m b i é n i n f l u i r á g r a n d e m e n t e en
él u n sistema d e p a r t i d o único. 4
P a r a T o m á s R o d r í g u e z Z a m o r a , la esencia del r é g i m e n p r e s i d e n -
cial se e n c u e n t r a en q u e : a] el p r e s i d e n t e es j e f e de e s t a d o y j e f e d e
g o b i e r n o ; b] es a u x i l i a d o p o r u n g a b i n e t e con f u n c i o n e s consultivas,
y c] ni el p r e s i d e n t e ni su g o b i e r n o son responsables a n t e el p o d e r
legislativo al cual n o asisten. 5
E n o p i n i ó n de M a u r i c e D u v e r g e r , el sistema presidencial se c a r a c -
teriza p o r el p r i n c i p i o de separación de poderes en d o n d e el presi-
d e n t e es d e s i g n a d o p o r s u f r a g i o universal, n o m b r a y r e m u e v e a sus
ministros y éstos n o son responsables a n t e el parlamento.®
E n mi o p i n i ó n , la m a n e r a m á s c l a r a de c a p t a r las características
q u e c o n f i g u r a n el sistema presidencial es c o n t r a s t a n d o sus n o t a s con
las del sistema p a r l a m e n t a r i o , y en esta f o r m a voy a p r o c e d e r .
L a s características del sistema p a r l a m e n t a r i o son las siguientes:
a] Los m i e m b r o s del g a b i n e t e (gobierno, jjoder e j e c u t i v o ) son t a m -
bién m i e m b r o s del p a r l a m e n t o ( p o d e r legislativo).
b] El g a b i n e t e está i n t e g r a d o p o r los jefes del p a r t i d o m a y o r i t a r i o
o p o r los jefes d e los p a r t i d o s q u e p o r coalición f o r m a n la m a y o r í a
parlamentaria.
c] El p o d e r e j e c u t i v o es d o b l e : existe u n j e f e de e s t a d o q u e tiene
p r i n c i p a l m e n t e f u n c i o n e s de r e p r e s e n t a c i ó n y p r o t o c o l o , y u n j e f e d e
n
Joseph LaPalombara, l'olitics within nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall,
1974, pp. 198-19!).
' Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, Regímenes poli-
ticos contemporáneos. Curso de formación política, Barcelona, Ed. Uoscli, 1958,
p. 22.
5
Tomás Zamora Rodríguez, El poder ejecutivo en /•rancia, en Revista Ge-
neral de Legislación y Jurisprudencia, año cxn, t. X L V I I I , núm. 0, Madrid, Ins-
tituto Editorial Reus, 1904, p. 901.
Maurice Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelo-
na, Ed. Ariel, 1902, p. 319.
 ANTECEDENTES
14 SISTEMA PRESIDENCIAL 15
q u e se t r a t a d e realizar u n deslinde t a j a n t e e n t r e los p o d e r e s eje-
g o b i e r n o q u e es q u i e n lleva la a d m i n i s t r a c i ó n y el g o b i e r n o m i s m o .
c u t i v o y legislativo, y d e q u e m i e m b r o s d e u n o d e ellos n o sean al
d] E n el g a b i n e t e existe u n a p e r s o n a q u e tiene s u p r e m a c í a y a
m i s m o t i e m p o m i e m b r o s del otro.
q u i e n se suele d e n o m i n a r p r i m e r ministro.
e] E l g a b i n e t e subsistirá, siempre y c u a n d o c u e n t e con el a p o y o d e
la m a y o r í a p a r l a m e n t a r i a .
f] L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a está e n c o m e n d a d a al g a b i n e t e , p e r o
2. ANTECEDENTES
éste se e n c u e n t r a s o m e t i d o a la c o n s t a n t e supervisión del p a r l a m e n t o .
g] Existe e n t r e p a r l a m e n t o y g o b i e r n o u n m u t u o control. El p a r -
El p r i m e r sistema presidencial q u e existió lo e n c o n t r a m o s e n la cons-
l a m e n t o p u e d e exigir responsabilidad política al gobierno, ya sea a
titución n o r t e a m e r i c a n a d e 1787. E s a ley f u n d a m e n t a l c o n f i g u r ó u n
u n o d e sus m i e m b r o s o al g a b i n e t e c o m o u n i d a d . A d e m á s el p a r l a -
n u e v o tipo d e relaciones e n t r e los p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo, q u e
m e n t o p u e d e n e g a r u n v o t o d e c o n f i a n z a u o t o r g a r u n v o t o de
d i o p o r r e s u l t a d o el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l ; p o r esta r a z ó n , se h a c o n -
c e n s u r a al g a b i n e t e , con lo cual éste se ve o b l i g a d o a d i m i t i r ; p e r o
s i d e r a d o q u e la constitución n o r t e a m e r i c a n a e s t r u c t u r a el sistema
el g o b i e r n o n o se e n c u e n t r a d e s a r m a d o f r e n t e al p a r l a m e n t o , pues
presidencial clásico, p u r o o p o r a n t o n o m a s i a .
tiene la a t r i b u c i ó n d e pedirle al j e f e d e estado, q u i e n g e n e r a l m e n t e
Los a n t e c e d e n t e s y f u e n t e s de los constituyentes n o r t e a m e r i c a n o s
a c c e d e r á , q u e disuelva el p a r l a m e n t o . Y e n las n u e v a s elecciones es
fueron:
el p u e b l o q u i e n d e c i d e q u i é n poseía la r a z ó n : si el p a r l a m e n t o o el
a] El d e r e c h o p ú b l i c o inglés, ya q u e e n p a r t e t r a t a r o n d e i m i t a r ,
gobierno. 7
a u n q u e d e f o r m á n d o l o , el sistema m o n á r q u i c o d e I n g l a t e r r a , p e r o en
'"( L a s características del sistema presidencial son las siguientes:
l u g a r d e u n j e f e d e e s t a d o h e r e d i t a r i o , q u e r í a n u n o de elección p o -
a] El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o . E s t á d e p o s i t a d o e n u n presi- p u l a r , con f u n c i o n e s l i m i t a d a s e n el t i e m p o .
d e n t e q u e es, al m i s m o t i e m p o , j e f e de e s t a d o y jefe d e gobierno.
b] L a c o n s t i t u c i ó n de N u e v a Y o r k d e 1777 y en m e n o r m e d i d a la
b] El p r e s i d e n t e es electo p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legisla-
de M a s s a c h u s e t t s d e 1780, q u e c o n f i g u r a r o n ejecutivos i n d e p e n -
tivo, lo q u e le d a i n d e p e n d e n c i a f r e n t e a éste. dientes c o n los rasgos p r i n c i p a l e s q u e después e s t r u c t u r a r o n la p r e -
c] El p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los secretarios sidencia n o r t e a m e r i c a n a . A su vez, d e s c a r t a r o n los m o d e l o s d e las
de estado. constituciones d e C a r o l i n a del N o r t e y R h o d e I s l a n d d o n d e existían
d] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o son p o l í t i c a m e n t e legislativos sin m a y o r e s f r e n o s . 9
responsables a n t e el congreso.
c] L a s o b r a s d e L o c k e , M o n t e s q u i e u y Blackstone, e n las cuales
e] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o p u e d e n ser m i e m -
"el p o d e r e j e c u t i v o n o está d e l i n e a d o en t é r m i n o s d e suspicacia o
bros del congreso. aversión".10
f] El p r e s i d e n t e p u e d e estar a f i l i a d o a u n p a r t i d o político d i f e r e n t e
Estos e l e m e n t o s f u e r o n los q u e a y u d a r o n a c r e a r el sistema e n cues-
al d e la m a y o r í a del congreso.
tión y t o d o p a r e c e i n d i c a r cjue P a o l o Biscaretti di R u f f i a e n p a r t e
g] El p r e s i d e n t e n o p u e d e disolver el congreso, p e r o el congreso
tiene r a z ó n al a f i r m a r q u e , d e u n a m a n e r a c o m p l e t a m e n t e casual,
no puede darle un voto de censura.8
n a c i ó la n u e v a f o r m a d e g o b i e r n o p r e s i d e n c i a l , 1 1 a u n q u e n o p u e d e ,
C l a r o está q u e n o todas estas notas se d a n en todos los sistemas
ignorarse q u e los constituyentes d e F i l a d e l f i a d e s e a b a n a l e j a r s e del
presidenciales y m u c h o m e n o s en f o r m a p u r a ; p e r o establecer sus
sistema m o n á r q u i c o inglés, n o o b s t a n t e q u e n a t u r a l m e n t e los h a y a
p r i n c i p i o s nos sirve p a r a p o d e r precisar si u n sistema es presidencial
o p a r l a m e n t a r i o , o si es p r e d o m i n a n t e m e n t e presidencial con matices
" Clinton Kossiter, The American presideney, Nueva York, Harvest Book,
d e p a r l a m e n t a r i o o viceversa. E n p r i n c i p i o / e n u n .sistema p r e s i d e n c i a l
1960, j). 75.
la s e p a r a c i ó n de p o d e r e s d e b e ser m á s clara, d i á f a n a y p r o f u n d a , ya 10
Edward S. Corwin, El poder ejecutivo. Función y poderes. 1787-1957, Bue-
nos Aires, Ed. Bibliográfica Argentina, 1959, p. 8. Al respecto se puede con-
1 sultar: Maurice Duverger, op. cit., p. 322, y Servicio Español del Profesorado
Esta enunciación está basada en la que realiza Karl Loewcnstein, Teoría
de la constitución, Barcelona, lid. Ariel, 1965, pp. 105-107. de Enseñanza Superior, op. cit., pp. 169-171.
8
Jorge Carpizo, Derecho constitucional, en Las humanidades en el siglo xx. " l'aolo Biscaretti di Ruffia, Introducción al derecho constitucional com-
El derecho, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1976, p. 121. parado, México, l'ondo de Cultura Económica, 1975, p. 92.
 SISTEMA PRESIDENCIAL
Ib
i n f l u i d o ya q u e lo c o n o c í a n y era el del país m á s p o d e r o s o de a q u e l l a
época.
C u a n d o se h a c r e a d o u n a n u e v a f i g u r a política, n o siempre se h a
p e r s e g u i d o ese fin, sino q u e , al t r a t a r d e precisar o a l c a n z a r ciertos
objetivos, se h a conseguido la precisión o la creación de u n a insti-
tución n u e v a .
3. E N AMEKICA LATINA
Los sistemas presidenciales se lian i n s p i r a d o en el m o d e l o n o r t e a m e -
r i c a n o : p o r q u e en E s t a d o s U n i d o s se creó, p o r q u e a h í h a f u n c i o -
n a d o , y bien. Sin e m b a r g o , n o h a y q u e desconocer q u e el r é g i m e n
presidencial es sólo u n a pieza d e n t r o del sistema político n o r t e a m e -
r i c a n o , y 110 es posible h a c e r u n diagnóstico sobre él si n o se le
r e l a c i o n a con los p o d e r e s legislativo y judicial, con el sistema b i p a r -
tidista, con el f e d e r a l i s m o , es decir, c o n las otras piezas q u e lo
configuran.
E m p e r o , el éxito del r é g i m e n presidencial n o r t e a m e r i c a n o hay
t a m b i é n q u e r e l a c i o n a r l o c o n factores e x t r a j u r í d i c o s , c o m o son la a b u n -
d a n c i a d e recursos, la i n f l u e n c i a de la opinión p ú b l i c a y el a l t o nivel
d e e d u c a c i ó n política. L o e w c n s t e i n se s o r p r e n d e d e q u e el p r e s i d e n -
cialismo n o r t e a m e r i c a n o h a y a resistido crisis c o m o la g u e r r a civil,
las depresiones e c o n ó m i c a s y las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , ya q u e si-
g u i e n d o a Bryce o p i n a q u e es " l e n t o y difícil d e m a n e j a r , e n g o r r o s o " , y
t i e n d e m á s a la s e g u r i d a d q u e a la r a p i d e z , a pesar d e lo cual h a
l o g r a d o u n b u e n r i t m o d e estabilidad política. 1 2
P e r o ese sistema t r a s l a d a d o a u n m e d i o d i f e r e n t e , t a n t o en el as-
p e c t o físico c o m o m o r a l , h a d a d o resultados distintos al o b t e n i d o
en N o r t e a m é r i c a ; incluso, a f i r m a L o e w c n s t e i n , h a sido u n f r a c a s o o
su r e s u l t a d o n o h a sido m u y brillante según la expresión d e P a o l o
Biscaretti di Ruffia, 1 : 1 y es q u e el r é g i m e n presidencial h a y q u e a n a -
lizarlo en la p e r s p e c t i v a jurídico-político-social del país e n cuestión.
Así p o r e j e m p l o , si e x a m i n á r a m o s los sistemas presidenciales a f r i c a n o s ,
t e n d r í a m o s q u e t e n e r en c u e n t a , e n t r e otros elementos, el p r o b l e m a
tribal, la p o b r e z a , la i g n o r a n c i a , la e n f e r m e d a d , la inercia y el sis-
t e m a de p a r t i d o único. 1 4
12
Karl Loewcnstcin, La "presidencia" fuera ele los lisiados Unidos, en lio-
lelilí del Instituto de Derecho Comparado de México, año n, mim. 5, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, 1949, p. 20.
" I'aolo Biscaretti di Ruffia, up. cit., p. 103.
" S. A. de Sin i ti i, Tlie new Commonweallh and ils conshlulions, Londres,
Stcvcns and Sons, 19G4, pp. 236-237 y 210.
EN AMÉRICA LATINA 17
Los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a se b a s a r o n e n el
n o r t e a m e r i c a n o , p e r o las p r o f u n d a s diferencias e n t r e u n país rico y
d e s a r r o l l a d o y países e n vía d e desarrollo, h a c e n q u e h a y a n evolu-
c i o n a d o e n f o r m a d i f e r e n t e . E n A m é r i c a L a t i n a n o existe u n a v e r d a -
d e r a s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s y, e n la m a y o r í a d e los países q u e la in-
t e g r a n , los p o d e r e s legislativos se h a n s u b o r d i n a d o al e j e c u t i v o .
El g r a n p r o b l e m a h a consistido p o r u n a p a r t e e n q u e el presi-
d e n t e d e b e c o n t a r con las f a c u l t a d e s q u e se r e q u i e r e n e n u n país
e n vías d e desarrollo y, p o r la o t r a , e n q u e h a n de serle s e ñ a l a d a s
limitaciones p a r a q u e n o caiga e n la a r b i t r a r i e d a d y se respeten las
libertades d e los individuos. Se h a i n t e n t a d o , m á s q u e l i m i t a r el p o d e r
del p r e s i d e n t e a través d e u n equilibrio con el p o d e r legislativo, p o -
nerle límites e n el t i e m p o . 1 5
Se h a d e f i n i d o a los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a ,
h a c i e n d o r e s a l t a r las características d e u n estricto predominio del
presidente y u n papel político importante asumido por el ejército,1(1
lo q u e h a llevado a la d o c t r i n a a h a b l a r d e u n neo presidencialismo
cuyos rasgos relevantes son la existencia de u n g o b i e r n o a u t o r i t a r i o ,
la c o n c e n t r a c i ó n d e las a t r i b u c i o n e s legislativas y e j e c u t i v a s e n el p r e -
sidente, y la s u b o r d i n a c i ó n del legislativo al e j e c u t i v o ; d i f e r e n c i á n -
d o l o d e la a u t o c r a c i a p o r la existencia d e p r o c e d i m i e n t o s consti-
tucionales. 1 7
L a s n o t a s a n t e r i o r e s n o se d a n con la m i s m a i n t e n s i d a d e n todos los
países l a t i n o a m e r i c a n o s , p o r q u e e n t r e ellos h a y d e s e m e j a n z a s , t a n t o
si los analizarnos desde el p u n t o d e vista j u r í d i c o c o m o desde el
p u n t o d e vista e c o n ó m i c o , político y social, y p o r ello L o e w e n s t e i n
clasificó los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a en tres clases,
a saber:
a] presidencialismo p u r o , aquellos q u e tienen las características q u e
liemos s e ñ a l a d o c o m o distintivas del sistema. A q u í colocó a M é x i c o ;
b] p r e s i d e n c i a l i s m o a t e n u a d o , d o n d e el p o d e r se e j e r c e c o n j u n t a -
m e n t e p o r el p r e s i d e n t e y sus ministros, quienes están o r g a n i z a d o s
como gabinete, y
c] aquellos d o n d e se h a t r a t a d o de d i s m i n u i r la i n f l u e n c i a del eje-
cutivo, ya sea i n c o r p o r á n d o l e elementos p a r l a m e n t a r i o s o a d m i t i é n d o -
se el e j e c u t i v o colegiado. 1 8
A su vez, G ó m e z se refiere a los ejecutivos l a t i n o a m e r i c a n o s , dis-
15
Jacqucs Lambert, America Latina, Barcelona, lid. Ariel, 1970, pp. 54-58,
514-510.
" I'aolo Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 103.
17
Karl Loewcnstein, La "presidencia" jtiera de los Estados Unidos, op. cit.,
p. 55.
" Karl Loewcnstein, ibid., pp. 22-24.
jg SISTEMA PRESIDENCIAL
t i n g u i e n d o e n t r e : a] el p r e s i d e n t e constitucional, b] el c a u d i l l o d e -
m a g ó g i c o , c] el g u a r d i á n m i l i t a r y d] el caudillo p a t e r n a l i s t a . 1 9
Así, q u e d a c l a r o q u e hay diferencias e n t r e los diversos sistemas
presidenciales de A m e r i c a L a t i n a ; p e r o la similitud e n t r e ellos p u e d e
e n c o n t r a r s e en el p r e d o m i n i o del e j e c u t i v o y e n la c o l a b o r a c i ó n d e
los p o d e r e s cuyas p a u t a s principales son s e ñ a l a d a s p o r el p r o p i o eje-
cutivo. A n d r ó H a u r i o u h a a f i r m a d o q u e el r é g i m e n d e t i p o presi-
dencial p e r m i t e u n e n c u a d r a m i e n t o m á s a u t o r i t a r i o del país, 2 " y
esta a f i r m a c i ó n p a r e c e verificarse, en p a r t e , c u a n d o c o n t e m p l a m o s
q u e varios países se h a n d e c i d i d o p o r el sistema presidencial, o h a n
p a s a d o a él, después d e u n a e x p e r i e n c i a p a r l a m e n t a r i a , c o m o u n a
f o r m a de c o n f i g u r a r u n e j e c u t i v o m á s f u e r t e . 2 1
El p r o b l e m a del sistema presidencial e n A m é r i c a L a t i n a i m p l i c a
el p r o b l e m a d e t o d o su sistema político, y en el f o n d o se e n c u e n t r a
la v i e j a p r e o c u p a c i ó n de c ó m o a r m o n i z a r la libertad y el o r d e n , la
libertad y la a u t o r i d a d ; 2 2 c ó m o limitar u n p o d e r q u e h a c r e c i d o e n
tal f o r m a q u e d e t e r m i n a el destino del país y, e n b u e n a p a r t e , las
libertades d e sus h a b i t a n t e s .
D e n t r o d e este e s q u e m a se e n c u e n t r a la difícil p r o b l e m á t i c a del
sistema presidencial e n M é x i c o .
i» K. A. Gomez, Government and politics in Latin América, Nueva York,
Random House, 1965, pp. 90-98.
20
Andró Hauriou, Derecho constitucional e instituciones políticas, Barcelona,
Ed. Ariel, 1971, p. 839.
21
Véase Jorge Carpizo, Lincamientos..., op. cit., pp. 63-04 y Andró Hauriou,
op.21 cit., p. 838.
Karl Loewcnslein, La "presidencia"..., op. cit., p. 6i.
II. P R E D O M I N I O D E L P O D E R EJECUTIVO
1. LAS C A U S A S
C a r a c t e r í s t i c a d e los sistemas políticos c o n t e m p o r á n e o s es el p r e d o -
m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o sobre los otros p o d e r e s y sobre los m e c a -
nismos d e decisión política e n el estado. Esta a f i r m a c i ó n resulta c i e r t a
lo m i s m o en los países capitalistas q u e en los socialistas o c o m u n i s -
tas. E s t a a f i r m a c i ó n resulta cierta igual e n los sistemas presidenciales
q u e en los cuasi presidenciales, p a r l a m e n t a r i o s , d e g a b i n e t e o d e go-
b i e r n o congresional. L a s f a c u l t a d e s de decisión se h a n i d o c o n c e n -
t r a n d o e n el p o d e r e j e c u t i v o , y en este s e n t i d o la aseveración es
válida tanto p a r a Brejnev como p a r a Cárter, p a r a Castro como
p a r a Geisel, p a r a Beguin c o m o p a r a S a d a t .
L o q u e c a r a c t e r i z a al g o b i e r n o c o n t e m p o r á n e o es la existencia d e
u n e j e c u t i v o f u e r t e o m u y f u e r t e . M a c G r e g o r B u r n s a f i r m a q u e los
siglos x v i y xvir se distinguieron e n el m u n d o o c c i d e n t a l p o r el go-
b i e r n o d e m o n a r c a s m u y poderosos q u e c e n t r a l i z a r o n el p o d e r , q u e
el siglo XVIII f u e la é p o c a d e las a s a m b l e a s p o p u l a r e s y las legislatu-
ras, q u e el x i x y los principios del x x se s e ñ a l a n p o r la f o r m a c i ó n d e
los p a r t i d o s , y se p r e g u n t a si a c t u a l m e n t e , en t o d o el m u n d o , esta-
mos e n t r a n d o e n u n a e t a p a d e g o b i e r n o e j e c u t i v o . 1
A h o r a bien, d e b e m o s i n q u i r i r cuáles son los f a c t o r e s q u e h a n con-
f i g u r a d o en t o d a s p a r t e s del m u n d o , sin q u e i m p o r t e el sistema polí-
tico y d e g o b i e r n o , u n e j e c u t i v o f u e r t e q u e es el c e n t r o del sistema
político.
A n t e s de e n t r a r a c o n t e m p l a r el p r o b l e m a expuesto, citemos a H a -
m i l t o n q u i e n , en El federalista, diáfanamente expuso: " U n ejecutivo
débil significa u n a e j e c u c i ó n débil del g o b i e r n o . U n a e j e c u c i ó n débil
n o es sino o t r a m a n e r a d e d e s i g n a r u n a e j e c u c i ó n m a l a ; y u n go-
b i e r n o q u e e j e c u t a m a l , sea lo q u e f u e r e e n teoría, e n la p r á c t i c a
tiene q u e r e s u l t a r u n m a l g o b i e r n o . D a n d o p o r supuesto, p o r consi-
g u i e n t e , q u e todos los h o m b r e s sensatos c o n v e n d r á n e n q u e es necesa-
rio u n e j e c u t i v o enérgico, ú n i c a m e n t e f a l t a investigar q u é i n g r e d i e n -
tes constituyen esa e n e r g í a , h a s t a q u é g r a d o es f a c t i b l e c o m b i n a r l o s
con esos otros e l e m e n t o s q u e a s e g u r a n el m a n t e n i m i e n t o del g o b i e r n o
1
James MacGregor Burns, Gobierno presidencial, México, Ed. Limusa Wiley,
1907, pp. 416-417.
[ 1 9 ]

20 PREDOMINIO DEL l'Olii R EJECUTIVO
r e p u b l i c a n o y en q u é m e d i d a c a r a c t e r i z a d i c h a c o m b i n a c i ó n el p l a n
e l a b o r a d o p o r la convención. Los ingredientes q u e d a n p o r r e s u l t a d o
la e n e r g í a del e j e c u t i v o s o n : p r i m e r o , la u n i d a d ; segundo, la p e r m a -
n e n c i a ; tercero, el p r o v e e r a d e c u a d a m e n t e a su s o s t e n i m i e n t o ; c u a r -
to, p o d e r e s suficientes. Los ingredientes q u e nos p r o p o r c i o n a n segu-
r i d a d en u n sentido r e p u b l i c a n o s o n : p r i m e r o , la d e p e n d e n c i a q u e
es d e b i d a respecto del p u e b l o ; segundo, la responsabilidad necesaria."
D e la t r a n s c r i t a exposición d e H a m i l t o n se p u e d e concluir q u e el
e j e c u t i v o d e b e ser f u e r t e y enérgico, p e r o q u e al m i s m o t i e m p o los
c i u d a d a n o s d e b e n vivir t r a n q u i l o s p o r q u e el e j e c u t i v o d e p e n d e del
p u e b l o y d e b e ser responsable d e sus actos."
A h o r a regresemos a la contestación de la p r e g u n t a p e n d i e n t e . A n -
d r é H a u r i o u se refiere a la hipertrofia del e j e c u t i v o respecto al le-
gislativo, y señala p a r a ello c u a t r o r a z o n e s : a] los problemas de
defensa, q u e incluyen incluso la supervivencia del g r u p o n a c i o n a l
y q u e se p r e s e n t a n m á s difíciles q u e en otras é p o c a s ; b] la socializa-
ción tecnocràtica d e O c c i d e n t e q u e necesita de técnicos, siendo el
e j e c u t i v o q u i e n c u e n t a con ellos; c] los medios modernos de análisis,
información o control de la opinión pública, q u e p e r m i t e n al e j e c u -
tivo p r e c i s a r m e j o r la cronología p a r a la t o m a de decisiones, y d j el
d i s f r u t e p o r el ejecutivo, d e u n a delegación directa de la soberanía
nacional al ser electo p o r s u f r a g i o u n i v e r s a l / '
Por su p a r t e , A n t o n i o C a r r o M a r t í n e z asienta q u e el robusteci-
m i e n t o del e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a tres f u n c i o n e s : a] el
p o d e r total d e la f u e r z a militar en m a n o s del ejecutivo, c o m o conse-
c u e n c i a de las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , b] la d i p l o m á t i c a y c] la plani-
ficación y, corno corolario, la c o n c e n t r a c i ó n del p o d e r económico. 4
2 estado en sus relaciones internacionales es el jefe del ejecutivo; ante él acredi-
Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, Iìl federalista, Méxiro,
Fondo de Cultura Econòmica, 1957, pp. 297-298.
3 firman tratados... puede provocar la guerra ordenando a sus ejércitos invadir
André Hauriou, op. cit-, pp. 677 (378.
4
Antonio Carro Martínez, La primacía del poder ejecutivo en el estado
contemporáneo, en Revista de Estudios Políticos, núm. 98, Madrid, Instituto
de Estudios Políticos, 1958, pp. 114-110. Textualmente afirma: "Obsérvese,
simplemente, cómo se lia robustecido el ejecutivo a través de tres tipos de-
funciones durante las últimas décadas.
"En primer lugar, la función militar es una incumbencia del estado desde
«pie los primitivos dejaron de verse obligados a llevar continuamente armas
—según afirmaba Tucídides— porque de su defensa personal se encargó la
comunidad. La función militar es, pues, tan antigua como las mismas orga-
nizaciones políticas y en todo momento histórico el poder político lia tenido
que tener siempre respaldada su autoridad moral por la fuerza militar...
pero las dos guerras totales del siglo que vivimos lian provocado el nacimiento
de un correspondiente poder total y nadie más caracterizado para su mante-
nimiento que el ejecutivo. En lodo caso está demostrado que la función de
defensa nacional es típica del ejecutivo, y es que en los momentos difíciles
LAS CAUSAS 21
P a r a H é c t o r F i x - Z a r n u d i o , los elementos q u e f o r t a l e c e n la s u p r e -
m a c í a del e j e c u t i v o s o n : a] los factores técnicos q u e se m a n i f i e s t a n
en la p l a n e a c i ó n d e los aspectos económicos, financieros y de segu-
r i d a d social, y b] los factores sociopolíticos q u e se m a n i f i e s t a n e n la
necesidad d e a s e g u r a r la estabilidad política y la c o n c e n t r a c i ó n d e
f a c u l t a d e s p a r a resolver con e n e r g í a y diligencia los p r o b l e m a s n a -
cionales. 5
Josepli L a P a l o m b a r a indica q u e la c o n c e n t r a c i ó n d e p o d e r e s e n
el e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a : a j las e m e r g e n c i a s nacionales,
b] los poderes d e e m e r g e n c i a q u e las constituciones d e p o s i t a n en el
ejecutivo, c] las r e f o r m a s constitucionales q u e h a n a l t e r a d o la distri-
bución de c o m p e t e n c i a s e n t r e el e j e c u t i v o y el legislativo, d] el cre-
ciente n ú m e r o y la c o m p l e j i d a d d e la política y los p r o b l e m a s del
g o b i e r n o , e] el a u m e n t o d e la intervención g u b e r n a m e n t a l , f j la incli-
nación ideológica a u n c o n c e p t o de e j e c u t i v o f u e r t e y c e n t r a l i z a d o
y g] el a r r a i g a d o impulso h u m a n o p a r a o t o r g a r l e liderazgo a u n a
sola persona.®
C é s a r E n r i q u e R o m e r o a f i r m a q u e los p r i n c i p a l e s factores p a r a
el c r e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o s o n : a] la f r e c u e n c i a de los estados
d e e m e r g e n c i a , b] las a t r i b u c i o n e s militares, c] la dirección d e las
relaciones i n t e r n a c i o n a l e s , d] la política y los p r o g r a m a s d e p r o g r e s o
e c o n ó m i c o y social, e] la dirección b u r o c r á t i c a , f] la delegación d e
f a c u l t a d e s legislativas, g] la crisis del p a r l a m e n t o y de los p a r t i d o s
políticos, h] la d e c a d e n c i a del f e d e r a l i s m o , i] la l u c h a c o n t r a los g r u -
quien salva a un país no es ni el parlamento ni los jueces sino la minoría
que actúa, decide, manda y gobierna.
"En segundo lugar, la función diplomática, ya sea su fin evitar la guerra,
preparar la paz, el desarme o el gobierno supranacional supone un complejo
de negociaciones y decisiones cu el exterior. Pues bien, quien representa al
tan las potencias extranjeras sus embajadores, y en su nombre se negocian y
el territorio enemigo y, frente al hecho internacional consumado sería difícil
poder parar la acción bélica con explicaciones de cpie la constitución no otorga
facultades tan amplias al ejecutivo.
"Se ha querido dejar en tercer y último lugar a la función de planificación.
Es, sin duda, la palanca más importante para (pie en los últimos tiempos se
haya encumbrado el ejecutivo... La planificación supone concentración del
poder económico, y esta concentración se produce en el tronco medular del
poder, que es el ejecutivo. El poder económico no puede diluir sus compe
leticias, pues precisa de mucha agilidad y pocas trabas."
r
' Héctor Eix-Zainudio, Supremacía del ejecutivo en el derecho constitucional
mexicano, cu Comunicaciones mexicanas al Vil Congreso Internacional de De-
recho Comparado, Cuadernos de Derecho Comparado, núm. 0, México, Univer-
sidad Nacional Autónoma de México, 1907, pp. 170-177.
" Joseph LaPalombara, op. cit., p. 211.
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F.N MÉXICO 23
22 PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO

pos d e presión, j] el liderazgo y la j e f a t u r a del estado, k] el progreso
técnico y científico, 1] la masificación e industrialización de la socie-
d a d c o n t e m p o r á n e a y m] la planificación. 7
P a r a F. J o r g e G a x i o l a , dos h a n sido las causas del c r e c i m i e n t o del
e j e c u t i v o : a] la p l a n i f i c a c i ó n y el i n t e r v e n c i o n i s m o en m a t e r i a eco-
n ó m i c a y b] los graves peligros internacionales. 8
C o r w i n , refiriéndose a los Estados U n i d o s de A m é r i c a , m a n i f i e s t a
q u e la p r e s i d e n c i a a c t u a l es el resultado d e : a] la a c e p t a c i ó n social
de la i d e a d e q u e el g o b i e r n o d e b e ser activo y r e f o r m i s t a y n o u n
simple p r o t e c t o r del o r d e n establecido, b] el d e r r u m b e del f e d e -
ralismo legislativo, c] el d e r r u m b e del p r i n c i p i o de la división d e
poderes c o m o definición d e la relación q u e d e b e existir e n t r e el con-
greso y el e j e c u t i v o en la creación de las leyes, d] el d e r r u m b e del
p r i n c i p i o de q u e el p o d e r legislativo n o p u e d e delegar sus f a c u l t a d e s ,
e] el e f e c t o d e las dos g u e r r a s m u n d i a l e s sobre las a t r i b u c i o n e s del
p r e s i d e n t e c o m o c o m a n d a n t e en j e f e y de su p a p e l en las relaciones
internacionales. 9
A h o r a bien, las causas del f o r t a l e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o
son diversas de a c u e r d o con c a d a país y su situación e c o n ó m i c a , p o -
lítica, social, c u l t u r a l ; sin e m b a r g o , e n c o n t r a m o s factores q u e h a n
i n f l u i d o e n casi todos los países e n el f e n ó m e n o c o n t e m p o r á n e o de
u n p o d e r e j e c u t i v o p r e d o m i n a n t e : los p r o b l e m a s económicos, sociales
y d e p l a n e a c i ó n ; los p r o b l e m a s d e d e f e n s a y m i l i t a r e s ; su p a p e l en
las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s ; la delegación d e f a c u l t a d e s legislativas,
y el control de la opinión p ú b l i c a a través de los medios masivos
de información.
El p r e d o m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o se r e f l e j a h a s t a en la colocación
q u e se le d a en las constituciones: h a sido t r a d i c i o n a l q u e los a r t í c u -
los q u e se refieren al p o d e r legislativo, c o m o el p r i m e r o de los p o -
deres, c o m o el r e p r e s e n t a n t e de la s o b e r a n í a p o p u l a r , a n t e c e d a n a
aquellos q u e e s t r u c t u r a n al ejecutivo. E m p e r o h a s t a esto se está m o -
d i f i c a n d o . E n F r a n c i a , el país f o r j a d o r d e la idea d e s o b e r a n í a y de
las a s a m b l e a s p o p u l a r e s , e n su constitución de 1958, d e s p u é s del
título sobre " L a s o b e r a n í a " , se n o r m a lo r e l a c i o n a d o con el p o d e r
e j e c u t i v o y p o s t e r i o r m e n t e se r e g u l a al p o d e r legislativo. 1 0
D e n t r o d e este p a n o r a m a , n o d e b e m o s o l v i d a r n o s d e u n d a t o in-
teresante en el c o n t e x t o d e A m é r i c a L a t i n a : J o s é M i r a n d a realizó
u n e s t u d i o sobre las Reformas y tendencias constitucionales recientes
de la América Latina (1945-1956)11 y en él se r e f i e r e al debilita-
miento y constricción que el ejecutivo s u f r i ó e n los países d e esta
región d u r a n t e la d é c a d a q u e estudia, y q u e f u e r o n las p r i n c i p a l e s
a r m a s en la l u c h a c o n t r a el caudillismo. 1 2 M i r a n d a llegó a la a n t e -
rior conclusión, p o r q u e algunos países l a t i n o a m e r i c a n o s i n t r o d u j e r o n
el p r i n c i p i o d e n o reelección sucesiva, f i j a n d o sanciones si se i n f r i n g í a
d i c h a n o r m a ; a d e m á s , e n ellos se a m p l i a r o n los casos d e inelegibilidad
p a r a o c u p a r la p r e s i d e n c i a y la v i c e p r e s i d e n c i a ; se c o n c e d i ó al c o n -
greso la f a c u l t a d d e c o n v o c a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , f a c u l t a d q u e
a n t e s d e la r e f o r m a sólo poseía el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; se
s u p r i m i ó la a t r i b u c i ó n presidencial de a p l a z a r y p r o r r o g a r las se-
siones d e las c á m a r a s ; se c o n c e d i ó al legislativo el s e ñ a l a m i e n t o d e
las f u n c i o n e s d e los ministerios, y se estableció u n m a y o r c o n t r o l d e los
ministros y d e a l g u n o s aspectos e c o n ó m i c o s y h a c e n d a r i o s p o r p a r t e
del legislativo. 1 3
Q u é c i e r t a resulta la a f i r m a c i ó n de L a m b e r t d e q u e la p r i m a c í a
del p o d e r e j e c u t i v o n o h a y q u e b u s c a r l a ú n i c a m e n t e e n las consti-
tuciones, sino e n la n a t u r a l e z a de la sociedad y en los p r o b l e m a s
políticos q u e c o n f r o n t a , 1 4 ya q u e en A m é r i c a L a t i n a , a p a r t e d e las
r e f o r m a s y c a m b i o s de constitución q u e h a n a c o n t e c i d o desde 1956,
los f a c t o r e s económicos y políticos o t o r g a n al e j e c u t i v o u n a g r a n
f u e r z a y lo colocan p o r e n c i m a d e todos los p o d e r e s o g r u p o s con
poder.

7
Cesar Enrique Romero, El poder ejecutivo en la realidad política contem- 2. EN MÉXICO
poránea, en Jurisprudencia Argentina, año xxv, núm. 1393, Buenos Aires,
19G2, p. 2.
E n n u e s t r o país, sin l u g a r a n i n g u n a d u d a , el p r e s i d e n t e es la pieza
' Jorge F. Gaxiola, La presidencia de la república, en Revista de la Facultad
de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, Universidad Nacional Autó- 10
noma de México, 1963, p. 48. Al respecto puede consultarse Tomás Zamora Rodríguez, op. cit., pp.
° Edward S. Corwin, op. cit., p. 358. Interesante es el listado que (le los 904-905.
11
poderes que han hcclio una fuerza indepcndicnle de tremendo impacto al Publicado por el Instituto de Derecho Comparado de la Universidad Na-
presidente norteamericano, realiza Hermán Tiner, The presideney: crisis and cional Autónoma de México, México, 1957, 309 pp.
12
regeneration, Chicago, The University of Chicago l'ress, 1974, p. 118. I'aolo José Miranda, op. cit., p. 278.
Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 104, présenla los elementos que lian reforzado " José Miranda, ib id., pp. 279, 282-283.
al poder ejecutivo en América Latina. " Jaiques Lambert, op. cit., p. 567.
 PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO
l\
clave del sistema político y tiene u n e n o r m e p r e d o m i n i o sobre los
otros e l e m e n t o s políticos q u e c o n f i g u r a n al p r o p i o sistema.
E n o p i n i ó n d e A r t u r o González Cosío, las causas d e u n m a y o r
poder e n el e j e c u t i v o m e x i c a n o son de índole diversa, a s a b e r :
"1. L a e s t r u c t u r a del p a r t i d o oficial, del q u e el p r e s i d e n t e d e la
r e p ú b l i c a es jefe indiscutible.
2. El d e b i l i t a m i e n t o de los caciques locales y regionales.
3. L a u n i d a d b u r o c r á t i c a d e las centrales c a m p e s i n a s y o b r e r a s .
4. El d e b i l i t a m i e n t o del e j é r c i t o c o m o i n s t r u m e n t o político de sus
jefes.
5. L a creciente centralización impositiva en asuntos fiscales.
6. El a u m e n t o d e medios y vías de c o m u n i c a c i ó n .
7. El c r e c i m i e n t o h i p e r t r ó f i c o d e la c a p i t a l . " 1 5
D a n i e l M o r e n o a f i r m a q u e el p a p e l p r e d o m i n a n t e del e j e c u t i v o
m e x i c a n o se d e b e : a] a dos tradiciones de g r a n a u t o r i t a r i s m o : el
m u n d o i n d í g e n a y el g o b i e r n o colonial español, b] a las f a c u l t a d e s
e x t r a c o n s t i t u c i o n a l e s q u e tiene y c] a la existencia d e u n p a r t i d o
semioficial. 1 0
L a m b e r t m a n i f i e s t a q u e e n los países q u e tienen el sistema d e p a r -
tido ú n i c o o d e p a r t i d o oficial y el presidente es el jefe del p a r t i d o ,
ya n o es necesario b u s c a r o t r a razón p a r a la p r e p o n d e r a n c i a p r e -
sidencial y, al e x p o n e r el caso d e México, indica c ó m o la m a y o r í a
de los m i e m b r o s del congreso p e r t e n e c e n al PRI, p a r t i d o q u e es d o m i -
n a d o p o r el p r e s i d e n t e . " L a situación de los d i p u t a d o s de la m a y o r í a
p r e s e n t a cierta a n a l o g í a con la de los m i e m b r o s de la c á m a r a d e los
c o m u n e s inglesa, f r e n t e al p r i m e r ministro, con la d i f e r e n c i a d e q u e
e n M é x i c o n o existe u n a a u t é n t i c a oposición q u e c u e n t e con u n a
i n f l u e n c i a real y q u e t e n g a posibilidades de a l c a n z a r , a l g ú n día, el
p o d e r . " 17
10
Arturo González Cosío, Notas para un estudio sobre el estado mexicano,
en México: cuatro ensayos de sociología política, México, Universidad Nacional
Autónoma de México, 1972, p. 139.
" Daniel Moreno, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Fax-México,
1972, pp. •102-403.
17
Jacques Lambert, of>. cit., pp. 552-553. Al respecto puede consultarse
Manuel Moreno Sánchez, Crisis política <le México, México, Ed. Extemporáneos,
1970, pp. 42-43, quien encuentra que el sistema político mexicano tiene como
notas relevantes: "Un instituto político como único partido, un presidente de
la república como jefe supremo del partido y del gobierno, han sido las
formas acabadas de la centralización político-administrativa que presenta
nuestro desarrollo. El presidente no sólo designa a los funcionarios del go-
bierno federal, sino que señala a los que deben ser postulados como candi-
datos para los demás poderes de la federación, para los gobiernos locales y
aun pava los municipales. A esa fuerza, constituida por funcionarios guberna-
mentales, se fue uniendo posteriormente la de los dirigentes de los organismos
EN MÉXICO 25
P a r a A n d r é s S e r i a R o j a s t o d a la v i d a política de M é x i c o gira al-
r e d e d o r del p r e s i d e n t e p o r las siguientes c a u s a s : a] la ineficacia del
p o d e r judicial p a r a o p o n e r s e a las violaciones d e la ley realizadas
p o r la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , b] c o n c e n t r a c i ó n d e todas las cuestiones
q u e desee c o n o c e r , c] el ejercicio d e a t r i b u c i o n e s constitucionales m u y
a m p l i a s e i m p o r t a n t e s y d] el ejercicio d e actos m á s allá d e la cons-
titución y q u e i n c i d e n e n t o d a la v i d a del e s t a d o . 1 8
M a n u e l C a m a c h o indica q u e las f u n c i o n e s q u e h a c e n t a n p o d e r o s o
al p r e s i d e n t e m e x i c a n o s o n : a] e j e r c e r sus p o d e r e s constitucionales,
b] ser el j e f e de la clase política, c] ser a r b i t r o d e las p u g n a s m a y o r e s
de casi todas las f u e r z a s q u e p a r t i c i p a n en la c o n t i e n d a política,
d] ser el vértice d e la transmisión d e p o d e r y e | t e n e r u n a m p l i o
d o m i n i o sobre el proceso d e distribución de los recursos públicos. 1 9
E n mi criterio, las causas del p r e d o m i n i o del p r e s i d e n t e m e x i c a -
no son:
a] Es el j e f e del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e , p a r t i d o q u e está i n t e g r a d o
p o r las g r a n d e s centrales obreras, c a m p e s i n a s y profesionales.
b] El d e b i l i t a m i e n t o del p o d e r legislativo, ya q u e la g r a n m a y o r í a
d e los legisladores son m i e m b r o s del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y saben
q u e si se o p o n e n al p r e s i d e n t e las posibilidades de éxito cjuc t i e n e n
son casi n u l a s y q u e s e g u r a m e n t e están así f r u s t r a n d o su c a r r e r a
política.
c] L a i n t e g r a c i ó n , e n b u e n a p a r t e , de la s u p r e m a c o r t e d e jus-
ticia p o r e l e m e n t o s políticos q u e n o se o p o n e n a los a s u n t o s e n los
cuales el p r e s i d e n t e está i n t e r e s a d o .
d] L a m a r c a d a i n f l u e n c i a en la e c o n o m í a a través d e los m e c a n i s -
mos del b a n c o c e n t r a l , d e los o r g a n i s m o s d e s c e n t r a l i z a d o s y d e las
e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal, así c o m o las a m p l i a s f a c u l t a d e s
q u e tiene en m a t e r i a e c o n ó m i c a .
c] L a institucionalización del ejército, cuyos jefes d e p e n d e n d e él.
f j L a f u e r t e i n f l u e n c i a en la o p i n i ó n p ú b l i c a a través de los c o n -
troles y f a c u l t a d e s q u e tiene respecto a los medios masivos de co-
municación.
descentralizados y de las empresas de participación estatal. Todo ese impre-
sionante volumen de funcionarios y empleados, depende del presidente de la
república; él los designa y los remueve, les ordena y les determina los medios
económicos para su acción..."
" Andrés Scrra Rojas, La función constitucional del presidente de la re-
pública, «.n El pensamiento jurídico de México en el derecho administrativo,
México, Lib. Manuel Porrúa, 1Í1G2, pp. 226-227.
10
Manuel Camacho, Los nudos históricos del sistema fiolitico mexicano, en
Las crisis en el sistema político mexicano (1928-1977), México, El Colegio de
México, 1977, p. 184.
26 PREDOMINIO DEL L'ODER EJECUTIVO
g] L a c o n c e n t r a c i ó n ele recursos económicos en la f e d e r a c i ó n , espe-
c í f i c a m e n t e e n el ejecutivo.
h] L a s a m p l i a s f a c u l t a d e s constitucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a l e s ,
c o m o son la f a c u l t a d de d e s i g n a r a su sucesor y a los g o b e r n a d o r e s
de las e n t i d a d e s federativas.
i] L a d e t e r m i n a c i ó n d e todos los aspectos i n t e r n a c i o n a l e s e n los
cuales interviene el país, sin q u e p a r a ello exista n i n g ú n f r e n o en el
senado.
j] El g o b i e r n o d i r e c t o d e la región m á s i m p o r t a n t e , con m u c h o ,
del país, c o m o lo es el distrito federal.
k] U n e l e m e n t o psicológico: q u e en lo general se a c e p t a el p a p e l
p r e d o m i n a n t e del e j e c u t i v o sin q u e m a y o r m e n t e se le cuestione.
3. LA V I S I Ó N Q U E S E T I E N E DE LA PRESIDENCIA
El f o r t a l e c i m i e n t o del e j e c u t i v o suscita, según B. M i r k i n e - G u e t z e v i t c h
con q u i e n estoy de a c u e r d o , el p r o b l e m a de la s u p r e m a c í a política
y n o constitucional del ejecutivo. U n e j e c u t i v o f u e r t e n o es en sí
a n t i d e m o c r á t i c o , s i e m p r e y c u a n d o esté c o n t r o l a d o , esté s u b o r d i n a d o
al s u f r a g i o universal, 2 0 y sus actos estén e n m a r c a d o s d e n t r o d e la
ley f u n d a m e n t a l .
H e m o s crecido d e n t r o de regímenes d e ejecutivos fuertes. D e s d e
q u e n a c e m o s h e m o s ido c a p t a n d o la existencia d e u n p r e s i d e n t e p o -
deroso, q u e p e n s a m o s q u e lo p u e d e t o d o o casi todo. Es u n ser m u y
l e j a n o a u n o , d e c a r á c t e r q u e casi p o d r í a considerarse m í t i c o y d e
q u i e n d e p e n d e , en u n a b u e n a p a r t e , lo q u e le a c o n t e z c a al país y
a uno mismo.
E n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a se h a n realizado estudios m u y in-
teresantes sobre la a c t i t u d de los niños respecto al p r e s i d e n t e de la
r e p ú b l i c a . E n el realizado p o r Iless y E a s t o n , con niños d e p r i m a -
ria, se e n c o n t r ó q u e las dos figuras m á s i m p o r t a n t e s en la c o n c e p -
ción política del n i ñ o son el policía local y el presidente, y h a c i a
este ú l t i m o las a c t i t u d e s son m u y idealizadas, ya q u e " l o conside-
r a b a n m u c h o m á s t r a b a j a d o r q u e la m a y o r í a d e los h o m b r e s ; m á s
h o n r a d o , t e n i e n d o m á s s i m p a t í a p a r a la g e n t e y s a b i e n d o m u c h o
m á s q u e todos. C o r n o p e r s o n a e r a el mejor del mundo p a r a el 6 1 %
d e los niños d e s e g u n d o a ñ o ; y t a n t o el m e j o r del m u n d o c o m o
bueno p a r a todos ellos a excepción de u n a m i n o r í a í n f i m a . L o veían
20
B. Mirkine-Guetzevitcli, Modernas tendencias del derecho constitucional,
Madrid, Ed. Rcus, 1931, pp. 199 208.
LA VISIÓN <JUE SE TIENE DE LA PRESIDENCIA >>7
c o m o u n a f i g u r a p o t e n t e , q u e d e s e m p e ñ a la p a r t e p r i n c i p a l e n
la p r e p a r a c i ó n de las leyes, con los congresistas c o m o a y u d a n t e s y los
g o b e r n a d o r e s y alcaldes c o m o s u b o r d i n a d o s . Los niños t i e n e n ideas
respecto al puesto, n o n a d a m á s respecto al h o m b r e . Existía, i n f o r -
m a n los citados autores, una línea básica de expectaciones "sobre la
conducta y calificaciones del hombre que la ocupa o trata de ocu-
parla." 21
O t r o estudio, r e a l i z a d o t a m b i é n c o n niños d e p r i m a r i a , e n 1962,
reveló q u e u n a g r a n m a y o r í a ve al p r e s i d e n t e c o m o o m n i s a p i e n t e , o m -
n i p o t e n t e e infalible. 2 2 Y esta c o n c e p c i ó n de los niños p e r d u r a e n
muchos adultos.
Este siglo h a c o n o c i d o ejecutivos m u y fuertes, e n t r e los q u e p o d e -
m o s m e n c i o n a r a los dos Roosevelt, N i x o n , Stalin, F r a n c o , C h u r c h i l l ,
I n d i r a G a n d h i , M a o T s e - t u n g , P e r ó n , D e G a u l l e . Este ú l t i m o ya d e s d e
1946 p u g n a b a p o r u n p r e s i d e n t e c a p a z d e l o g r a r q u e p o r e n c i m a
" d e las c o n t i n g e n c i a s políticas sea e s t a b l e c i d o u n a r b i t r a j e n a c i o n a l
q u e h a g a valer la c o n t i n u i d a d e n m e d i o d e las c o m b i n a c i o n e s . . . " 2 S
J o h n F. K e n n e d y escribió 2 4 q u e la p r e s i d e n c i a a m e r i c a n a es u n a ins-
titución f o r m i d a b l e , e x p u e s t a y misteriosa. A f i r m ó q u e es f o r m i d a b l e
p o r q u e es el p u n t o d e decisión ú l t i m o en el sistema político n o r t e a m e -
r i c a n o ; q u e es e x p u e s t a p o r q u e la decisión n o se p u e d e t o m a r e n el
vacío, ya q u e la p r e s i d e n c i a está en el c e n t r o del j u e g o d e los inte-
reses, presiones e ideas y es el torbellino e n el c u a l los e l e m e n t o s
d e las decisiones nacionales son t o m a d a s , y q u e es misteriosa p o r q u e
la esencia d e la decisión ú l t i m a p e r m a n e c e i m p e n e t r a b l e p a r a el ob-
s e r v a d o r y a m e n u d o incluso p a r a q u i e n la t o m ó .
Así, dos g r a n d e s p r e s i d e n t e s h a n c r e í d o e n la g r a n d e z a d e la ins-
titución presidencial, en el prestigio y la f u e r z a d e la m i s m a , y m u c h o
hicieron en sus respectivos países p o r el f o r t a l e c i m i e n t o del c a r g o .
21
Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 391-395. Al respecto,
muy interesante es la obra de Rafael Segovia, la politización del niño me-
xicano, México, El Colegio de México, 1975, 104 pp.
21
Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 394-395.
22
Theodore C. Sorcnsen, Watchmen in the niglit. Presiilential accountabi-
¡ity a/ter Watergate, Cambridge, Massachusetts, T h e MIT l'rcss, 1975, p. 140.
23
Juan |. Trías, Las concepciones del general De Gaulle sobre la presidencia
de la república, en Revista de Estudios l'oliticos, mim. 111-142, Madrid, Ins-
tituto de Estudios Políticos, 19G5, pp. 102-111. Al respecto, consúltese Marcel
Waline, Le parlement, le pouvoir exécutif el les partís poliliques en fonction
de la democratie, en llevue Internationale de Droit Compare, año séptimo,
mim. 2, l'arís, 1955, pp. 396-397.
24
En el prólogo de la obra de Theodore C. Sorcnsen, Decision-mahing in
the IVIiite House, Nueva York, Coluinbia Univcrsity Press, 1963, p. xi.
 PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO
ZO
4 . DOS CONCEPCIONES
T l i c o d o r c Rooscvelt creó la l l a m a d a teoría de la administración,
la c u a l a f i r m ó cjue el p o d e r e j e c u t i v o se h a l l a l i m i t a d o s o l a m e n t e
p o r restricciones y p r o h i b i c i o n e s específicas c o n t e n i d a s e n la consti-
tución o i m p u e s t a s p o r el p o d e r legislativo sobre sus poderes consti-
tucionales. Es decir, q u e el p r e s i d e n t e p u e d e a c t u a r con g r a n libertad
y a m p l i t u d , a m e n o s q u e se e n c u e n t r e e x p r e s a m e n t e con u n a restric-
ción o p r o h i b i c i ó n . Roosevelt agregó q u e el p r e s i d e n t e 110 sólo tiene
el d e r e c h o sino t a m b i é n el d e b e r de h a c e r t o d o a q u e l l o q u e re-
q u i e r a n las necesidades d e la nación, a m e n o s q u e existiese a l g u n a
p r o h i b i c i ó n , y sobre esta base d e c l a r ó q u e n o h a b í a u s u r p a d o el po-
der, sino q u e h a b í a a m p l i a d o n o t a b l e m e n t e el uso del p o d e r eje-
cutivo. 2r>
W i l l i a m I I . T a f t t u v o u n a c o n c e p c i ó n d i f e r e n t e y c o n t r a r i a a la
del p r i m e r Roosevelt, ya q u e p a r a T a f t el p r e s i d e n t e 110 p u e d e e j e r -
cer n i n g u n a f a c u l t a d q u e 110 p r o c e d a " j u s t a y r a z o n a b l e m e n t e d e
a l g u n a concesión d e p o d e r o se e n c u e n t r e d e b i d a m e n t e implícita e
incluida, c o m o a d e c u a d a y necesaria, en u n a concesión e x p r e s a " . 2 0
R e s p e c t o a M é x i c o n o es aplicable la teoría d e Roosevelt, p o r q u e
la constitución m e x i c a n a se basa en el p r i n c i p i o de q u e hay q u e dis-
t i n g u i r e n t r e p o d e r constituyente y poderes constituidos, y estos úl-
timos son p o d e r e s con f a c u l t a d e s expresas y limitadas. El p o d e r
e j e c u t i v o n o p u e d e a c t u a r m á s allá de las f a c u l t a d e s q u e le o t o r g a n
la ley f u n d a m e n t a l y las leyes; 110 p u e d e salirse d e este m a r c o d e
r e f e r e n c i a , y si lo h a c e su a c t u a c i ó n es inconstitucional o ilegal.
Los p o d e r e s e j e c u t i v o , legislativo y j u d i c i a l son p o d e r e s con f a c u l -
tades limitadas. L a constitución los crea, los o r g a n i z a y les o t o r g a
sus a t r i b u c i o n e s , y n o p u e d e n a c t u a r sin f u n d a m e n t o constitucional
o legal. Es m á s , este p r i n c i p i o constituye e n el o r d e n j u r í d i c o mexi-
c a n o u n a g a r a n t í a individual.
a Nacional Autónoma de México, 1905, p. '10.
Citado por Edward S. Corwin, op. eil., p. 1 (Hi.
15
Citado por Edward S. Corwin, op. til., p. 101».
M tiz, 1972, pp. 30-31.
William Howard 'l'aft, The president and Iiis poxccrs, Nueva York, Co-
lumbia University l'rcss, 1907, pp. 139-140.
III. M E X I C O : PRESIDENCIALISMO PURO
en
1. O P I N I O N E S SOBRE EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
L a constitución m e x i c a n a e s t r u c t u r a u n sistema presidencial c o n
todas las características q u e c o n f o r m a n a este y q u e ya h e m o s e n u n -
c i a d o , y p o d e m o s calificarlo d e p u r o p o r q u e n o c o n t i e n e n i n g ú n
m a t i z o e l e m e n t o p a r l a m e n t a r i o , tal y c o m o m á s a d e l a n t e a n a l i z a -
remos. A n t e s d e c o m e n z a r el e x a m e n d e p o r q u é e n M é x i c o c o n t a m o s
con u n sistema presidencial p u r o , r e p a s e m o s a l g u n a s opiniones q u e
se h a n v e r t i d o sobre el presidencialismo m e x i c a n o :
a] Los especialistas: Daniel M o r e n o encuentra en nuestro ejecutivo
u n a r e m i n i s c e n c i a p r e h i s p á n i c a , con p o d e r e s casi mágicos, a d h i r i é n -
dose a la a f i r m a c i ó n d e q u e en M é x i c o t e n e m o s u n emperador se-
xenal.1
P a r a D a n i e l Cosío Villegas el p o d e r del p r e s i d e n t e a u m e n t a m u -
c h o p o r la creencia, g e n e r a l e n t r e los m e x i c a n o s d e c u a l q u i e r clase
social, d e q u e p u e d e resolver c u a l q u i e r p r o b l e m a " c o n sólo q u e r e r
o p r o p o n é r s e l o " . A f i r m a q u e M é x i c o es la ú n i c a r e p ú b l i c a del m u n d o
g o b e r n a d a p o r u n a m o n a r q u í a sexenal a b s o l u t a : " Y la c i r c u n s t a n c i a
d e q u e p a r a ser p r e s i d e n t e sea preciso p e r t e n e c e r a la f a m i l i a revolu-
c i o n a r i a , h a llevado al c o m e n t a r i s t a c h o c a r r e r o a a f i n a r la d e f i n i -
ción a n t e r i o r d i c i e n d o q u e se t r a t a de u n a m o n a r q u í a a b s o l u t a
sexenal y h e r e d i t a r i a e n línea transversal." 2
P a r a J o r g e M o n t a n o el p r e s i d e n t e es el c e n t r o i n d i s p u t a b l e d e la
p i r á m i d e política, siendo n o sólo el j e f e del p o d e r e j e c u t i v o sino d e
t o d o el sistema, y a c e p t á n d o s e q u e al ser el c e n t r o d e la a u t o r i d a d
es t a m b i é n el p u n t o necesario d e equilibrio.®
P a r a A l b e r t o G . S a l c e d a el p r e s i d e n t e es el c e n t r o y la clave d e
t o d a la e s t r u c t u r a política, ya q u e : " L a m a g n i t u d d e sus p o d e r e s
d e h e c h o lo colocan e n posición t a n e m i n e n t e q u e sólo p u e d e ser
c o m p a r a d a a la d e los m á s poderosos m o n a r c a s absolutos q u e h a co-
n o c i d o la historia. S u o m n i p o t e n c i a 110 conoce n i n g u n a d e esas limi-
1
Daniel Moreno, Síntesis del derecho constitucional, Mcxico, Universidad
2
Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mor-
3
Jorge Montano, Eos pobres de la ciudad en los asentamientos espontáneos,
Mcxico, Siglo XXI, 1970, p. 80.
[29]
30 Mixteo: PRESIDENCIALISMO PURO
taciones q u e f o r m a n el c o m p l i c a d o sistema d e f r e n o s y contrapesos
i d e a d o p o r el federalismo, p o r el p a r l a m e n t a r i s m o , p o r la división
d e p o d e r e s y p o r el r é g i m e n d e partidos. E n las m a n o s del presi-
d e n t e están todos los bienes y todos los males de la n a c i ó n , y p o r
ello, el p u e b l o lo espera t o d o de él y t o d o lo p u e d e t e m e r d e
él. A él se le p i d e la solución de los g r a n d e s p r o b l e m a s n a c i o n a l e s
y el r e m e d i o de los m á s p e q u e ñ o s defectos municipales, y a él se
a t r i b u y e n el m é r i t o d e todos los éxitos y la c u l p a de todos los f r a -
casos. D e a q u í la r a d i c a l i m p o r t a n c i a del sistema q u e se establezca
p a r a la designación del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , pues este sistema
tiene t o d o el v a l o r d e u n a ley d e sucesión al t r o n o en u n e s t a d o
monárquico." 4
P a t r i c i o E . M a r c o s , J a c q u e l i n e P e s c h a r d y C a r m e n V á z q u e z asien-
t a n q u e t a n t o e n los juristas, los politólogos y sociólogos, p a r e c e d o -
m i n a r la idea d e q u e el p r e s i d e n t e es u n a especie d e m o n a r c a abso-
luto, c u a n d o n o u n d i c t a d o r constitucional. 5
E n la revista Análisis Político se a f i r m a q u e el presidencialismo
m e x i c a n o tiene c u a t r o bases: la constitucional, la militar, la del con-
trol político y la e c o n ó m i c a . 8
b] Los no especialistas: P a r a O c t a v i o Paz, el p r e s i d e n t e es d u e ñ o
del PRI y d e los m e d i o s d e i n f o r m a c i ó n , y tiene f a c u l t a d e s casi ili-
m i t a d a s p a r a u s a r los f o n d o s federales. " L o e x t r a o r d i n a r i o es q u e
c o n s e m e j a n t e s p o d e r e s nuestros presidentes n o h a y a n sido n i C a -
lígulas, ni N e r o n e s . L a r a z ó n reside, quizá, e n los largos a ñ o s d e
disciplina y a d i e s t r a m i e n t o q u e el PRI i m p o n e a sus fieles. A p a r e c e
d e n u e v o la relación o r g á n i c a e n t r e la institución presidencial y el
p a r t i d o . D e s d e su origen f u e r o n y son r e a l i d a d e s c o m p l e m e n t a r i a s . " 7
P a r a C a r l o s F u e n t e s , e n la c i m a del sistema se e n c u e n t r a el presi-
d e n t e d e la r e p ú b l i c a , q u e es institución m á s q u e h o m b r e , y sacerdote
d e u n rito m á s q u e institución, él a s u m e c o n el cargo u n a tradición
q u e p r o v i e n e de los e m p e r a d o r e s aztecas, d e a c u e r d o c o n la miti-
ficación p o p u l a r . 8
c] Los extranjeros: P a r a P a b l o N e r u d a el p r e s i d e n t e es u n e m p e -
1 11
Alberto G. Salceda, La elección del presidente de la república, en Re-
vista de la Facultad de Derecho de México, t. n, iiúm. G, México, Universidad
Nacional Autónoma de México, 1952, p. 35.
" Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard, y Carmen Vázquez, El presiden-
cialismo mexicano como fábula política, en Estudios Políticos, vol. i, núm. 3-4,
México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, p. 34.
0
El presidencialismo mexicano, en Análisis Política, vol. 5, núm. 25, México,
Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1970, p. 195.
7
Octavio Paz, Posdata, México, Siglo XXI, 1970, p. 55.
" Carlos Fuentes, Tiempo mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1971, p. 70.
SUPUESTOS MATICES PARLAMENTARIOS 31
r a d o r azteca, mil veces m á s i n t o c a b l e cjue la f a m i l i a real inglesa, y
a f i r m a q u e M é x i c o vive la d e m o c r a c i a m á s d i c t a t o r i a l cjue p u e d e
concebirse.®
P a r a J a c q u e s L a m b e r t , M é x i c o h a vivido u n r é g i m e n de p r e p o n -
d e r a n c i a presidencialista estable, q u e es m u y a u t o r i t a r i o , p e r o cjue
está lejos d e ser u n r é g i m e n d e espíritu d i c t a t o r i a l o t o t a l i t a r i o . 1 0
P a r a J a m e s L . Busey, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o es el p a t r ó n polí-
tico d e t o d a la r e p ú b l i c a y, en u n s e n t i d o político, M é x i c o es su
h a c i e n d a . El p r e s i d e n t e r e p r e s e n t a la i m a g e n del p a d r e y del j e f e
p a r a todos los h a b i t a n t e s del país. 1 1
D e las o p i n i o n e s anteriores se recoge la idea d e u n p r e s i d e n t e m u y
p o d e r o s o y f u e r t e , q u e tiene múltiples f a c u l t a d e s y q u e casi t o d o lo
p u e d e ; cjue sus p o d e r e s son casi ilimitados y q u e su f i g u r a a d q u i e r e
u n c a r á c t e r mítico. A t r a t a r d e t e n e r u n a idea m á s precisa d e q u é
es el sistema presidencial m e x i c a n o , q u é p u e d e , d ó n d e p u e d e y q u é
n o p u e d e h a c e r u n p r e s i d e n t e en M é x i c o , se d e d i c a la a t e n c i ó n en
este t r a b a j o , p a r a p r o c u r a r llegar a conclusiones q u e nos p e r m i t a n
a c e r c a r n o s a q u é es r e a l m e n t e el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o e n
nuestros días.
2. SUPUESTOS MATICES PARLAMENTARIOS
L a constitución m e x i c a n a d e 1917 e s t r u c t u r a u n sistema ¡ r e s i d e n c i a l
¡juro, sin n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o . Sin e m b a r g o , varios a u t o r e s
h a n p r e t e n d i d o q u e n u e s t r o r é g i m e n presidencial, d e s d e el á n g u l o
constitucional y jurídico, contiene algunos elementos parlamentarios.12
Felipe T e n a R a m í r e z , d i s t i n g u i d o constitucionalista y a u t o r d e u n
m u y i m p o r t a n t e t r a t a d o sobre la m a t e r i a , t a m b i é n e n c u e n t r a d i c h o s
m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , a u n q u e a f i r m a cjue son p u r a m e n t e f o r m a l e s ,
p u e s n o a l t e r a n e n n a d a el sistema presidencial a s e n t a d o e n la ley
" Pablo Neruda, Confieso que he vivido. Memorias, México, Seix Banal,
1974, pp. 230-231.
10
Jacques Lambert, op. cit., p. 533.
James I.. IJusey, Latín America: political institutions and processes, Nueva
York, Kandotn House, 1901, p. 29.
12
Enrique González Flores, Manual de derecho constitucional, México, Tex-
tos Universitarios, 1905, pp. 149-150; Arturo González Cosío, op. cit., pp. 137
y 116; Evangelina A. Castro, Estructura y funciones del ejecutivo guberna-
mental mexicano, en Revista del Instituto Técnico Administrativo del Trabajo,
núm. 20-21, México, 1963, p. 70. En cambio, Héctor Fix-Zamudio, op. cit., p. 130,
y Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 141, afirman que México
tiene un sistema presidencial puro.

MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO
f u n d a m e n t a l ; e n n i n g u n o d e esos matices el e j e c u t i v o q u e d a subor-
d i n a d o al legislativo. 1 ' 1
E n p r i n c i p i o es irrelevante si la constitución a d m i t e algunos ele-
m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s o no, si el r e s u l t a d o político del sistema es
u n a c o n c e n t r a c i ó n d e f a c u l t a d e s en el e j e c u t i v o , r o m p i é n d o s e el equi-
librio con el p o d e r legislativo, y c l a u d i c a n d o éste de su f u n c i ó n d e
control h a c i a el e j e c u t i v o ; a p e s a r d e ello, desde el p u n t o d e vista
teórico d e b e tenerse u n a idea precisa d e la e s t r u c t u r a c i ó n jurídico-
c o n s t i t u c i o n a l , ya q u e ésta, llegado el m o m e n t o , p u e d e i n f l u i r en la
r e a l i d a d ; p e r o a u n q u e así n o f u e r a , el j u r i s t a n o d e b e c o n f u n d i r los
e l e m e n t o s teóricos. P o r ello v a m o s a e x a m i n a r los supuestos m a t i c e s
p a r l a m e n t a r i o s en el r é g i m e n presidencial m e x i c a n o , ejercicio q u e ya
e n o t r a ocasión h e m o s e f e c t u a d o . 1 4
D u r a n t e este siglo, e n M é x i c o , en varias ocasiones se h a q u e r i d o
oscilar h a c i a el sistema p a r l a m e n t a r i o , quizá p o r q u e se h a conside-
r a d o — i n o c e n t e m e n t e — q u e él a y u d a r á a q u e el j u e g o político se
a c e r q u e m á s a u n c o n c e p t o de d e m o c r a c i a . E n el p r o p i o constitu-
y e n t e d e 1916-1917 e n c o n t r a m o s iniciativas e n este sentido, 1 5 y
p o s t e r i o r m e n t e se insistió en la idea. 1 0 P a r e c e ser q u e se h a visto en
el f u n c i o n a m i e n t o del p a r l a m e n t a r i s m o u n m a y o r m a r g e n d e e x p r e -
sión política y tal vez u n d e b i l i t a m i e n t o e n el p a p e l q u e j u e g a el
e j e c u t i v o , sin m e d i t a r s e q u e el l u g a r del e j e c u t i v o e n el sistema p o -
lítico se d e b e a causas políticas, económicas, sociales, p o r m e d i o de
las cuales el m e c a n i s m o j u r í d i c o d e las relaciones e n t r e los p o d e r e s
se p u e d e v e r r e b a s a d o . E n otras p a l a b r a s , n o se es m á s o m e n o s
d e m o c r á t i c o p o r q u e se t e n g a u n sistema presidencial o p a r l a m e n t a r i o ,
13
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, F.d. I'o-
rrúa, 1972, pp. 249 y 257.
" Jorge Carpizo, La constitución ... op. cit., pp. 352-358.
15
Diario ele los debates del congreso constituyente, 1916-1917, México, Edi-
ciones de la comisión nacional para la celebración del scsquiccntcnario de la
proclamación de la independencia nacional y del cincuentenario de la revo-
lución mexicana, 1900, t. ii, pp. 003 y 009.
Daniel Cosío Villegas, op. cit., pp. 42-43: en diciembre de 1921, "Un
grupo de diputados de ese partido [el Liberal Constitucionalista] presentó en
la cámara una iniciativa para reformar la constitución de modo de instaurar
en México un régimen parlamentario de gobierno. Según ella, el presidente
de la república seguirla siendo electo popularmente; pero el 'primer ministro'
y los secretarios de estado serían designados por el congreso de ternas que
para cada caso le sometiera el presidente." Es verdad que desde junio de 1918,
en ocasión de las elecciones de una nueva legislatura federal el PLC lanzó todo
1111 programa que debían aceptar y sostener sus candidatos a diputados y
senadores, y en el cual figuraba "el establecimiento del régimen parlamentario
de gobierno"
EI. REFRENDO 33
sino q u e el análisis d e b e ser e f e c t u a d o respecto al equilibrio que ha
d e existir e n t r e los p o d e r e s políticos y los controles m u t u o s operan-
tes e n t r e ellos.
L o s matices p a r l a m e n t a r i o s q u e los a u t o r e s e n c u e n t r a n e n nuestra
constitución, los localizan p r i n c i p a l m e n t e en los artículos 92, 93, 29,
66, 8 4 y 85, y 71. E x a m i n é m o s l o s .
3. M. REFRENDO
El a r t í c u l o 92 d e la constitución construye la institución d e n o m i n a d a
r e f r e n d o , y a la l e t r a d i c e : " T o d o s los r e g l a m e n t o s , decretos y ór-
d e n e s del p r e s i d e n t e d e b e r á n estar f i r m a d o s p o r el secretario del
d e s p a c h o , e n c a r g a d o del r a m o a q u e el a s u n t o c o r r e s p o n d a y sin
este requisito n o s e r á n obedecidos. Los reglamentos, decretos y ó r -
d e n e s del p r e s i d e n t e relativos al g o b i e r n o del Distrito F e d e r a l y a los
d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , serán e n v i a d o s d i r e c t a m e n t e p o r el
p r e s i d e n t e al g o b e r n a d o r del Distrito y al j e f e del d e p a r t a m e n t o
respectivo."
El r e f r e n d o , e n c u a n t o f o r m a l i d a d d e cancillería, tiene su origen
e n las a n t i g u a s m o n a r q u í a s asiáticas y lo q u e persiguió f u e a u t e n t i -
f i c a r el sello del m o n a r c a y q u e la decisión n o f u e r a u n a expresión
a r b i t r a r i a d e p o d e r personal. 1 7
M á s c e r c a n o s en el t i e m p o , los a n t e c e d e n t e s d e n u e s t r o r e f r e n d o
son la constitución f r a n c e s a del 3 d e s e p t i e m b r e de 1791 y la e s p a ñ o l a
d e 1812. E n estas constituciones los ministros n o p o d í a n ser m i e m -
bros del p o d e r legislativo, lo q u e ya i m p l i c a b a u n d i s t a n c i a m i e n t o
con el sistema p a r l a m e n t a r i o . A d e m á s , la constitución f r a n c e s a a s e n t ó
q u e el rey g o b i e r n a con sus ministros, es decir, n o g o b i e r n a solo, y
es ú n i c a m e n t e el rey q u i e n los n o m b r a y quien los p u e d e sustituir,
d e p e n d i e n d o los ministros p o r t a n t o sólo d e él. 1 8
El r e l r c n d o p a s ó al d e r e c h o constitucional m e x i c a n o y n o t e n e m o s
m a y o r e s a n t e c e d e n t e s de lo q u e se persiguió con su establecimiento,
a u n q u e lo p o d a m o s d e d u c i r , p o r q u e a p e s a r de q u e q u e d ó p l a s m a d o
e n el a r t í c u l o 17 del a c t a c o n s t i t u t i v a de 1824, n o h u b o m a y o r d e -
b a t e sobre él. F u e José M a r í a L u i s M o r a q u i e n solicitó q u e el re-
f r e n d o q u e d a r a en el a c t a , ya q u e el a r t í c u l o del p r o y e c t o d e a c t a
q u e lo c o n s a g r a b a h a b í a sido s u s p e n d i d o y éste e i a u n a f i g u r a jtt-
17
Maurice Hauriou, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto
Editorial Reus, s. f„ p. 418.
13
Antonio Martínez Iláez. VA ejecutivo y su gabinete, cu Revista de la 1 li-
evitati lie Derecho de México, t. n, mìni, ti, México, Universidad Nacional
Autónoma de México, 1952, pp. 59-62.
 MÉXICO: PRESIDENCIALISMO L'URO
34
rídica i m p o r t a n t e " p o r q u e es u n a s a l v a g u a r d i a d e las leyes y u n a
t r a b a al p o d e r e j e c u t i v o al n o p o d e r éste e x p e d i r ó r d e n e s o d e c r e t o s
sin la f i r m a del secretario respectivo". Z a v a l a , C a ñ e d o y B u s t a m a n t e
a p o y a r o n a M o r a . 1 " E n los d e b a t e s d e la constitución d e 1824, t a m -
p o c o se suscitó m a y o r discusión al respecto. 2 0
A h o r a b i e n , ¿ q u é p a p e l j u e g a el r e f r e n d o e n el sistema p r e s i d e n -
cial m e x i c a n o ?
G a b i n o F r a g a h a realizado u n serio y bien d o c u m e n t a d o estudio
sobre esta institución. D i c e el t r a t a d i s t a c i t a d o q u e a p r i m e r a vista
en u n r é g i m e n presidencial, el r e f r e n d o tiene p o r misión d a r a u t e n t i -
c i d a d a los actos q u e certifica, y q u e esta suposición se ve r e f o r z a d a
p o r dos a r g u m e n t o s : a] q u e el goce y ejercicio de todas las f a c u l t a d e s
e j e c u t i v a s las posee el p r e s i d e n t e y b] q u e el p r e s i d e n t e p u e d e n o m -
b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los secretarios de estado.
Sin e m b a r g o , señala la existencia d e a r g u m e n t o s en c o n t r a del
p u n t o a s e n t a d o e n el p á r r a f o a n t e r i o r : i] q u e el r e f r e n d o viene d e la
constitución d e C á d i z , d o n d e se quiso l i m i t a r el p o d e r del m o n a r c a , y
q u e tal i d e a p a r e c e ser la q u e inspiró al constituyente de Q u e r é t a r o ;
11] q u e si la f u n c i ó n del secretario d e e s t a d o f u e r a e x c l u s i v a m e n t e
c e r t i f i c a n t e , n o se e n c o n t r a r í a la razón p o r la cual se excluye a los
jefes d e d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; ni] q u e la constitución es-1
tablece p r á c t i c a m e n t e la irresponsabilidad del p r e s i d e n t e ( a r t í c u l o I
108: o r d e n a q u e d u r a n t e el t i e m p o d e su m a n d a t o ú n i c a m e n t e p u e - '
d e ser a c u s a d o p o r traición a la p a t r i a y p o r delitos graves del o r d e n 1
c o m ú n ) y, p o r t a n t o , q u e la responsabilidad del ejercicio d e las
f a c u l t a d e s del p o d e r e j e c u t i v o recae en los secretarios d e estado. Así,
el m e n c i o n a d o f u n c i o n a r i o p a r a e v i t a r c a e r e n la r e s p o n s a b i l i d a d d e
r e f r e n d a r u n a ley a n t i c o n s t i t u c i o n a l , d e b e negarse a solidarizarse c o n
esa n o r m a .
F r a g a concluye q u e : " L a s f u n c i o n e s del r e f r e n d o d e n t r o de nues-
t r a legislación, se a s e m e j a n a las q u e d e s e m p e ñ a d e n t r o del r é g i m e n
p a r l a m e n t a r i o , p u e s t o q u e a d e m á s de constituir u n a limitación m a -
terial a la v o l u n t a d del p r e s i d e n t e es la base d e la responsabilidad
ministerial. Sin e m b a r g o , a m b a s f u n c i o n e s las realiza d e m o d o im-
p e r f e c t o , p u e s t o q u e la f a l t a de c o n f o r m i d a d d e u n secretario n o
i m p i d e al p r e s i d e n t e q u e lleve a c a b o su d e t e r m i n a c i ó n , pues con la
f a c u l t a d q u e tiene p a r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a sus secretarios, p o d r á
" Crónicas del acta constitutiva de la federación, México, Comisión para la
conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario
de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, p. 580.
20
Crónicas de la constitución federal de 1S24, México, Comisión para la
conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario
de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, pp. 020 y 771.
E L REFRENDO 35
sustituir al reacio c o n o t r o q u e esté dispuesto a r e f r e n d a r . P o r o t r a
p a r t e , a u n q u e con el r e f r e n d o el secretario c o n t r a e r e s p o n s a b i l i d a d ,
ésta es p r á c t i c a m e n t e n u g a t o r i a , p o r q u e d a d a la f u e r z a del e j e c u t i v o ,
u n p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirla sólo p o d r í a i n s t a u r a r s e c u a n d o h u -
b i e r a d i s c o r d a n c i a e n t r e el p r e s i d e n t e y el secretario, q u e es preci-
s a m e n t e el caso e n q u e n o existe tal r e f r e n d o . " 2 1
A p e s a r d e la a u t o r i d a d d e F r a g a , n o estamos d e a c u e r d o con él,
p u e s c r e e m o s q u e la f u n c i ó n del r e f r e n d o e n n u e s t r o r é g i m e n presi-
dencialista está m u y a l e j a d a d e a q u e l l a q u e d e s e m p e ñ a en el sistema
p a r l a m e n t a r i o , ya q u e en éste la " v o l u n t a d p e r s o n a l del m i n i s t r o
r e f r e n d a t a r i o " es insustituible, p o r q u e e n el sistema p a r l a m e n t a r i o ,
c u a n d o m e n o s en teoría, la designación y r e n u n c i a del g a b i n e t e d e -
p e n d e n d e la m a y o r í a q u e existe e n la c á m a r a b a j a ; e n c a m b i o , e n
el r é g i m e n presidencial nuestro, el secretario q u e se niega a r e f r e n -
d a r el a c t o del p r e s i d e n t e , es r e m o v i d o p o r éste d e su p u e s t o sin
n i n g ú n p r o b l e m a : " p o r lo t a n t o , n o implica e n n u e s t r o sistema u n a
limitación i n s u p e r a b l e , c o m o el p a r l a m e n t a r i o ; p a r a ello sería m e -
nester q u e el p r e s i d e n t e n o h a l l a r a a p e r s o n a a l g u n a q u e , e n f u n c i o -
nes d e secretario, se p r e s e n t a r a a r e f r e n d a r el acto. El. r e f r e n d o , en
el sistema presidencial, p u e d e ser a lo s u m o u n a l i m i t a c i ó n m o r a l . . ." 2 2
I g n a c i o B u r g o a insiste e n q u e , a través del r e f r e n d o , el secretario t
d e e s t a d o es u n simple a u t e n t i f i c a d o r de la f i r m a del p r e s i d e n t e q u e
a p a r e c e e n los actos en q u e éste i n t e r v i e n e , 2 3 y D a n i e l M o r e n o d e c l a -
r a q u e tal r e f r e n d o en n u e s t r o sistema n o tiene n i n g u n a c o n s e c u e n - ;
c i a ; a lo m á s establecerá u n a d i f e r e n c i a j e r á r q u i c a d e los secretarios i
d e e s t a d o respecto a los jefes d e d e p a r t a m e n t o q u e n o tienen tal
facultad.24
E n n u e s t r o sistema, la f a c u l t a d d e r e f r e n d o d e los secretarios d e
e s t a d o está í n t i m a m e n t e ligada con la a t r i b u c i ó n del p r e s i d e n t e de |
n o m b r a r l o s y removerlos l i b r e m e n t e . Por t a n t o , j u r í d i c a m e n t e , el re-
f r e n d o e n t r e nosotros c u m p l e sólo u n a f u n c i ó n f o r m a l d e c a r á c t e r
certificativo, sin desconocerse q u e p u e d e a d q u i r i r s e n t i d o político si
u n secretario d e e s t a d o r e n u n c i a p o r negarse a r e f r e n d a r , y sus r a -
zones son d e peso. E n este caso el e f e c t o d e p e n d e r á e n m u c h o d e
las c i r c u n s t a n c i a s y p e r s o n a l i d a d política del r e n u n c i a n t e , así c o m o
21
Gabino Fraga, Derecho administrativo, México, Ecl. l'orrúa, 1902, pp.
181-18G.
- Felipe Tena Ramírez, o¡>. cit., p. 251. Consúltese su interesante teoría
sobre el refrendo en las pp. 249-254.
2:1
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. l'orrúa,
1973, p. 808.
21
Daniel Moreno, Síntesis del derecho... op. cit., pp. 375-370. Sobre el
refrendo puede consultarse Alexander T . Edelmann, I.atin American govern-
ment and polilics, Iloniewood, Illinois, Tlic Dorsey Press, 1909, p. 435.

PG MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO
del eco q u e logre en la opinión p ú b l i c a . C l a r o está q u e el secretario
d e e s t a d o q u e escogiera este c a m i n o , c o n o c e q u e lo m á s p r o b a b l e
es q u e s i m u l t á n e a m e n t e se está s u i c i d a n d o p o l i t i c a m e n t e .
N o necesitan r e f r e n d o n i d e b e n llevarlo los decretos p r o m u l g a t o -
rios d e las leyes a p r o b a d a s p o r el congreso, p o r q u e n o son actos
p r o p i o s del p r e s i d e n t e y éste, de a c u e r d o con n u e s t r a constitución,
está obligado a p r o m u l g a r ( p u b l i c a r ) las leyes. A d e m á s , p o r el d o -
m i n i o q u e el p r e s i d e n t e tiene sobre los secretarios d e estado, fácil
le sería violar su obligación constitucional d e p r o m u l g a r las leyes, con
sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos q u e n o r e f r e n -
d e n . L a p r á c t i c a d e q u e los secretarios de estado r e f r e n d e n el d e c r e t o
presidencial p r o m u l g a t o r i o de leyes es m á s q u e s u p e r f l u a , es viciosa
y debe desaparecer.
Así, p o r lo expuesto, el r e f r e n d o e n t r e nosotros es u n a s i m p l e cer-
tificación q u e n o i m p l i c a n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o .
4. LOS I N F O R M E S DE LOS SECRETARIOS DE E S T A D O
E n el a r t í c u l o 9 3 se lia q u e r i d o e n c o n t r a r o t r o m a t i z p a r l a m e n t a r i o .
L o s dos p r i m e r o s p á r r a f o s de d i c h o a r t í c u l o d i c e n : " L o s secretarios
del d e s p a c h o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s administrativos, luego
q u e esté a b i e r t o el p e r i o d o de sesiones ordinarias, d a r á n c u e n t a al
congreso, del e s t a d o q u e g u a r d a n sus respectivos ramos. C u a l q u i e r a
de las c á m a r a s p o d r á citar a los secretarios de e s t a d o y a los jefes
de los d e p a r t a m e n t o s administrativos, asi c o m o a los directores y
a d m i n i s t r a d o r e s d e los organismos descentralizados federales o d e las
e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , p a r a q u e i n f o r m e n
c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se e s t u d i e u n negocio c o n c e r n i e n t e a sus
respectivos r a m o s o a c t i v i d a d e s . "
E s t e p r e c e p t o tiene su a n t e c e d e n t e e n la n o r m a 108 del regla-
mento fiara el gobierno interior del congreso general de 23 de m a r z o
d e 1824, q u e disponía q u e " c u a n d o los secretarios f u e r e n l l a m a d o s
p o r las c á m a r a s o e n v i a d o s p o r el gobierno, p a r a asistir a a l g u n a
discusión, p o d r á n p e d i r el e x p e d i e n t e p a r a instruirse", y p o d í a n los
secretarios i n f o r m a r a las c á m a r a s lo q u e creyeran p r u d e n t e , a n t e s
q u e e m p e z a r a la discusión y e x p o n i e n d o los f u n d a m e n t o s d e su p e n -
sar. El r e g l a m e n t o c i t a d o f u e d e r o g a d o p o r el d e 1897, p e r o este
ú l t i m o casi r e p r o d u j o las disposiciones d e 1824 al respecto. El a c t u a l
r e g l a m e n t o es m u y a m p l i o sobre- este p u n t o , y e n d o m á s allá d e las
disposiciones constitucionales,"" ya q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e
I' I reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Es-
INIORMIS L)E LOS S E C R E T A R I O S DE ESTADO
.'17
p u e d e e n v i a r a los secretarios a las c á m a r a s o éstos asistir c u a n d o
quisieren e i n t e r v e n i r e n las sesiones si se discute u n a s u n t o d e su
competencia.
Así, la f a c u l t a d del congreso d e l l a m a r a los secretarios d e e s t a d o
c u a n d o se discutía u n a s u n t o de su c o m p e t e n c i a , n o se e n c o n t r a b a
e n la constitución d e 1857 sino en el c i t a d o r e g l a m e n t o del con-
greso. L e r d o d e T e j a d a , en la c i r c l a r del 14 de agosto d e 1867,
p r o p o n í a r e f o r m a r la c o n s t i t u c i ó n p a r a q u e los i n f o r m e s d e l presi-
d e n t e o de los secretarios se hicieran p o r escrito y n o v e r b a l m e n t e ,
sugerencia q u e las r e f o r m a s d e 1874 n o r e c o g i e r o n ; p e r o el consti-
t u y e n t e de 1917 a p r o b ó e x a c t a m e n t e lo c o n t r a r i o d e lo q u e h a b í a
p r o p u e s t o L e r d o de T e j a d a . 2 "
L o s secretarios d e e s t a d o i n f o r m a n d e la situación q u e g u a r d a su
d e p e n d e n c i a a través d e u n a m e m o r i a , m i s m a q u e el p r e s i d e n t e sin-
tetiza en su i n f o r m e del de septiembre.27
El s e g u n d o p á r r a f o d e este a r t í c u l o 93 f u e a d i c i o n a d o en 1974,
ya q u e el p r e c e p t o original sólo se r e f e r í a a los secretarios de e s t a d o
c o m o f u n c i o n a r i o s q u e p o d í a n ser citados p o r el congreso. Sin e m -
b a r g o , la c o s t u m b r e constitucional e r a q u e n o se les citara. E n los
últimos a ñ o s h a sido n o r m a l ver a los secretarios d e e s t a d o y a
otros f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s ser i n t e r r o g a d o s p o r el c o n g r e s o so-
bre proyectos de leyes de su c o m p e t e n c i a . C o m o e j e m p l o s p o d e m o s
r e c o r d a r al licenciado M a r i o M o y a Palencia, secretario d e g o b e r n a -
ción, d e f e n d i e n d o la ley g e n e r a l d e p o b l a c i ó n , y al i n g e n i e r o V í c t o r
B r a v o A l i u j a , secretario de e d u c a c i ó n p ú b l i c a , la ley o r g á n i c a d e la
Universidad Autónoma Metropolitana.28
lados Unidos Mexicanos, en sus artículos 53 y 54, dispone que: "Artículo
53. Los secretarios del despacho asistirán a las sesiones siempre que fueren
enviados por el presidente de la república o llamados por acuerdo de la
cámara, en los términos que dispone la segunda parte del artículo 93 de la
constitución; sin perjuicio de la libertad <|ue tienen de asistir cuando quisie-
ren a las sesiones y, si se discute un asunto de su secretaría, tomar parte en
el debate.
"Artículo 54. Cuando un secretario del despacho sea llamado al mismo
tiempo por ambas cámaras, el presidente de la república podrá acordar (pie
concurra primero a la que sea más necesaria o conveniente, y después a la
otra." Sobre estos puntos, véase Antonio Martínez Bácz, El presidencialismo
mexicano en el siglo xix, sobretiro de la Revista Historia de América, núm.
03-04, México, 1907, pp. 70-71.
M
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 256.
57
Al respecto se puede consultar Ignacio llurgoa, op. cit., pp. 869-870; y
Serafín Ortiz Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Cul-
tura, 1961, p. 463.
31
Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: 19501975, en Evolución de la
organización político-constitucional en América iMtina, México, Universidad
Nacional Autónoma de México, 1978, pp. 89-90.
 MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO
38
A h o r a b i e n , se h a a f i r m a d o q u e este a r t í c u l o nos p o d r í a llevar a
u n sistema p a r l a m e n t a r i o si el presidente, a n t e críticas excesivas del
c o n g r e s o a u n secretario, le p i d i e r a la r e n u n c i a . 2 " N o estoy d e a c u e r -
d o c o n esta a f i r m a c i ó n , p o r q u e el p r e s i d e n t e es c o m p l e t a m e n t e libre
d e h a c e r caso o n o d e las críticas q u e el congreso p u e d a h a c e r d e
u n o d e sus secretarios, ya q u e éstos sólo son responsables política-
m e n t e a n t e el p r e s i d e n t e y n o a n t e el congreso. E n la r e a l i d a d m e -
x i c a n a , el congreso n o a c o s t u m b r a h a c e r críticas a los secretarios d e
e s t a d o . E n el sexenio del licenciado D í a z O r d a z , el licenciado U r u -
c h u r t u f u e r a t i f i c a d o c o m o j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e -
ral p a r a su tercer p e r í o d o , y p r e s e n t ó su r e n u n c i a d e s p u é s d e críticas
q u e recibió en la c á m a r a d e d i p u t a d o s p o r a c t u a c i o n e s q u e a n t e s
h a b í a realizado con cierta f r e c u e n c i a : claro f u e q u e la c á m a r a d e
d i p u t a d o s n o h a b í a a c t u a d o d e tnotu proprio, y q u e ése h a b í a sido
el c a m i n o q u e el p r e s i d e n t e h a b í a escogido p a r a e l i m i n a r a u n p o -
lítico i m p o r t a n t e y d e prestigio.
Así, repito, el a r t í c u l o 9 3 n o i m p l i c a n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o
ya q u e los secretarios de e s t a d o son ú n i c a m e n t e responsables a n t e el
presidente.
5. OTROS CASOS
T a m b i é n e n c u e n t r a n los a u t o r e s e l e m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s e n :
a] E l a r t í c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l q u e se r e f i e r e a la suspensión d e las
g a r a n t í a s individuales y a las f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar.
M á s a d e l a n t e m e r e f i e r o a estos interesantes p r o b l e m a s ; a h o r a sólo
m e p r e o c u p a s u b r a y a r q u e el presidente, antes d e solicitar al congreso
la suspensión d e g a r a n t í a s individuales, d e b e r á t e n e r el a c u e r d o del
c o n s e j o d e ministros, expresión q u e ú n i c a m e n t e e n c o n t r a m o s e n la
c o n s t i t u c i ó n e n esa ocasión y q u e n o r e p r e s e n t a n i n g ú n t o q u e p a r -
l a m e n t a r i o , ya q u e el l l a m a d o c o n s e j o d e ministros n o es responsable
a n t e el congreso d e la a c t i t u d q u e a d o p t e , y a los secretarios d e
e s t a d o q u e se n i e g u e n a a p r o b a r tal m e d i d a el p r e s i d e n t e los p u e d e
r e m o v e r l i b r e m e n t e d a d o q u e respecto a todos los i n t e g r a n t e s de tal
c o n s e j o tiene d i c h a f a c u l t a d . 3 0
™ Francisco Ramírez Fonseca Manual de derecho constitucional, México,
Ed.M Porrúa, 19G7, p. 306.
El artículo 6 ' de la "Ley orgánica de la administración pública federal"
dispone que: "Para los efectos del artículo 29 de la constitución política de
los Estados Unidos Mexicanos, el consejo de ministros se integrará con los
secretarios de estado, los jefes de departamentos administrativos y el procu-
OTROS CASOS 39
b] El s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 6 6 c o n s t i t u c i o n a l q u e establece
que: "Si las dos c á m a r a s n o e s t u v i e r a n d e a c u e r d o ¡jara p o n e r tér-
mino a las sesiones a n t e s d e la f e c h a i n d i c a d a , resolverá el presi-
dente d e la r e p ú b l i c a . "
Se h a a f i r m a d o q u e c o n criterio sutil p o d r í a decirse q u e esta dis-
posición e q u i v a l e a u n a especie d e disolución d e l c o n g r e s o p o r el
ejecutivo. L a v e r d a d es q u e tal a f i r m a c i ó n n o se p u e d e sostener, p o r -
q u e cosas m u y d i f e r e n t e s son la disolución del p a r l a m e n t o y el
p r e c e p t o transcrito. Si el p r e s i d e n t e p u d i e r a disolver al congreso, t e n -
d r í a m o s q u e c o n c l u i r q u e en M é x i c o n o existe u n sistema d e g o b i e r n o
presidencialista. Y en los r e g í m e n e s d o n d e el e j e c u t i v o p u e d e disolver
al congreso, los ministros son responsables a n t e el legislativo, p u e s
e n c u a l q u i e r sistema p a r l a m e n t a r i o ese c o n t r o l político t i e n e su co-
rrelativo.
E n n u e s t r o sistema, si el p r e s i d e n t e se a t r e v e a disolver al c o n -
greso, lo q u e realiza es u n g o l p e d e estado, situación q u e d e s g r a c i a -
d a m e n t e h a a c o n t e c i d o e n varias ocasiones e n n u e s t r a h i s t o r i a ; in-
cluso e n el a c t u a l siglo, V i c t o r i a n o H u e r t a o r d e n ó disolver la c á m a r a
d e d i p u t a d o s p o r la f u e r z a p ú b l i c a .
c] Los artículos 8 4 y 85 establecen q u e c u a n d o existe f a l t a a b s o -
l u t a del p r e s i d e n t e , el congreso n o m b r a a q u i e n d e b e r e m p l a z a r l o .
P e r o e n esos p r e c e p t o s t a m p o c o se p u e d e n e n c o n t r a r visos d e p a r -
l a m e n t a r i s m o , p u e s p o r n i n g ú n m o t i v o la p e r s o n a n o m b r a d a es
responsable a n t e q u i e n la designó, o sea a n t e el congreso. D e este
p r o b l e m a sobre sustitución p r e s i d e n c i a l nos v a m o s a o c u p a r c o n t o d o
detalle en otro capítulo.
d ] P o r ú l t i m o , el a r t í c u l o 71 o t o r g a a l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a
f a c u l t a d p a r a iniciar leyes o decretos. C o m o el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l
clásico es el n o r t e a m e r i c a n o y c o m o la constitución d e ese país n o
o t o r g a al e j e c u t i v o esa a t r i b u c i ó n — a u n q u e e n la p r á c t i c a sí la
tiene a través d e dos m e d i o s : ya sea p o r c o n d u c t o d e u n legislador
a m i g o a q u i e n le p i d a el servicio o de proyectos q u e a n e x a a l in-
f o r m e a n u a l q u e p r e s e n t a al congreso—• se h a p e n s a d o q u e es
u n a f a c e t a p a r l a m e n t a r i a la disposición del a r t í c u l o 71. P e r o lo q u e
a c o n t e c e es q u e ú n i c a m e n t e es o t r o aspecto de la c o o p e r a c i ó n d e
f u n c i o n e s . Y b u e n o es q u e el p r e s i d e n t e posea la f a c u l t a d d e iniciar
leyes o decretos, ya q u e p o r c o n t a r con u n alto a p a r a t o técnico, se
s u p o n e q u e es él q u i e n p u e d e p r e s e n t a r las m e j o r e s iniciativas d e
leyes.
En conclusión: n i n g u n o d e los aspectos q u e se h a n mencionado
rador general de la república, presidido por el presidente de los Estados
Unidos Mexicanos."
 MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO

40 IV. F U E N T E S DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO

nnrlamentario en el sistema presidencial m e x i c a n o ,
implica ^ e n cuestión el p r e s i d e n t e o el secre-
q
T - d e " s u d o son responsables p o l í t i c a m e n t e a n t e el congreso, es
S S el congreso n o l " p u e d e r e m o v e r D e a q u í q u e n u e s t r a ley
f u n d a m e n t a l c o n f i g u r a u n sistema presidencial p u r o .

1. FUENTES

C u a n d o en 1824 se creó el sistema presidencial m e x i c a n o , éste n o

p o d í a ser r e s u l t a d o d e la t r a d i c i ó n , sino q u e se t r a t a b a d e u n ex-
p e r i m e n t o político e n n u e s t r o país. D e a q u e l e n t o n c e s a nuestros días,
el sistema presidencial se h a i d o m o d i f i c a n d o a través d e n u e s t r a s
constituciones y, d e a c u e r d o con r e f o r m a s constitucionales y la cos-
t u m b r e , se h a c o n f o r m a d o u n r é g i m e n con características p r o p i a s . L a s
f u e n t e s del sistema presidencial c o n f i g u r a d o e n 1824 son d o s : la
constitución n o r t e a m e r i c a n a d e 1787 y la constitución e s p a ñ o l a d e
1812.
E n m a r z o d e 1823, E s t e b a n A u s t i n r e d a c t ó e n inglés u n p r o y e c t o
de constitución p a r a , la r e p ú b l i c a m e x i c a n a , e n el cual mezcló ele-
m e n t o s d e las dos leyes f u n d a m e n t a l e s c i t a d a s e n el p á r r a f o a n t e r i o r .
Austin p r o p u s o el sistema presidencial y estableció q u e se p o d r í a
r e m o v e r al p r e s i d e n t e del c a r g o p o r violación a la c o n s t i t u c i ó n o a
i las leyes, p o r m a l o s m a n e j o s d e f o n d o s o p o r c r í m e n e s d e a l t a t r a i -
ción. E n el p r o y e c t o se c r e a b a n las secretarías d e e s t a d o y del des-
p a c h o , c o m o c o l a b o r a d o r a s del ejecutivo. E n d i c h o p r o y e c t o se a s e n t ó
q u e se d e b e r í a n c o p i a r d e la constitución d e C á d i z d e 1812, los a r -
tículos 133 al 139 — f o r m a c i ó n d e las leyes—, los 225, 226 y 227
—relativos a los secretarios d e e s t a d o — y del 246 al 281 — r e s p e c t o a
la a d m i n i s t r a c i ó n d e jiisticia. 1
Posteriormente, Austin redactó otro proyecto de constitución en
el q u e reiteró el sistema presidencial, p e r o del c u a l excluyó lo c o n -
cerniente a los p r e c e p t o s d e la constitución d e C á d i z ; este t r a b a j o
se lo e n t r e g ó a R a m o s Arizpe q u i e n e n p a r t e se inspiró e n é l : " A l -
g u n a s d e sus s e m e j a n z a s verbales nos lo r e v e l a n ; p e r o t a m b i é n es
cierto q u e esas s e m e j a n z a s p u e d e n explicarse p o r la i n s p i r a c i ó n c o m ú n
q u e a m b o s t u v i e r o n e n la constitución d e los E s t a d o s U n i d o s d e
N o r t e a m é r i c a . C o m o a f i r m a B a r k e r , el c o m p i l a d o r del a r c h i v o d e
Austin y a d e m á s su m e j o r b i ó g r a f o , el c a r á c t e r d e R a m o s A r i z p e

1
Jorge F. Gaxiola, Orígenes del sistema presidencial. (Génesis del acta cons-
titutiva de 1824), en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. ii, núni.
6, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, p. 27.

[41]

FUENTES DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
e r a d e m a s i a d o enérgico p a r a a c e p t a r p l a n sin someterlo a su p r o p i o
análisis." 2
L a i n f l u e n c i a e s p a ñ o l a se m a n i f e s t ó e n el r e f r e n d o d e los secre-
tarios d e e s t a d o p a r a a u t e n t i f i c a r las leyes, r e g l a m e n t o s y actos del
e j e c u t i v o , así c o m o en las relaciones e n t r e éste y el congreso y e n
a l g u n a s f r a c c i o n e s del a r t í c u l o q u e n u m e r a las a t r i b u c i o n e s del
presidente.3
A n d r é s S e r r a R o j a s está d e a c u e r d o con las a f i r m a c i o n e s h e c h a s ,
ya q u e en u n e s t u d i o q u e realizó sobre el t e x t o original d e la cons-
t i t u c i ó n m e x i c a n a d e 1857, hizo n o t a r el p a r e c i d o e n t r e los a r t í c u -
los 75 a 8 5 con el a r t í c u l o II, sección I a iv d e la constitución n o r -
t e a m e r i c a n a , y así c o m o otros artículos m e x i c a n o s sobre el p o d e r
e j e c u t i v o t i e n e n t a m b i é n , a u n q u e con sello p r o p i o , su a n t e c e d e n t e
e n la constitución del v e c i n o del n o r t e , los artículos 86 al 89 h a l l a n
su inspiración en el c a p í t u l o vi, artículos 222 y siguientes d e la
ley f u n d a m e n t a l d e 1812. 4 Sin e m b a r g o , en los t r a t a d i s t a s n o h a y
u n a n i m i d a d al respecto. M a r i o d e la C u e v a h a escrito q u e n u e s t r o
sistema d e g o b i e r n o e n 1824 siguió el establecido e n la constitución
d e C á d i z , ya q u e se f i j a r o n escrupulosamente las f a c u l t a d e s del c o n -
greso y del presidente. Es decir, este t r a t a d i s t a a f i r m a q u e el sistema
m e x i c a n o en 1824 n o f u e presidencial ni p a r l a m e n t a r i o , sino q u e
se e s t r u c t u r ó c o n f o r m e a los m e c a n i s m o s d e g o b i e r n o establecidos
e n la constitución e s p a ñ o l a d e 1812, q u e estuvo v i g e n t e e n M é x i c o
y que por tanto f u e conocida.5
N o niego la i n f l u e n c i a d e la constitución e s p a ñ o l a , p e r o e n f o r m a
d e s a p a s i o n a d a t a m p o c o es posible n e g a r la i n f l u e n c i a n o r t e a m e r i c a -
n a , ya q u e salta a la vista.
El sistema p r e s i d e n c i a l c o n f i g u r a d o e n 1824 subsiste e n b u e n a
p a r t e h a s t a nuestros días, d a d o q u e e n t r e los sistemas d e g o b i e r n o
a s e n t a d o s en las constituciones m e x i c a n a s d e 1824 y 1917 h a y m ú l -
tiples coincidencias. Se p u e d e a f i r m a r q u e los dos sistemas se a p r o -
x i m a n e n los p u n t o s p r i n c i p a l e s respecto a la e s t r u c t u r a c i ó n del
p o d e r e j e c u t i v o , s i e n d o las coincidencias m á s notorias las siguientes:
a ] la existencia del v e t o c o m o f a c u l t a d del presidente,
b j el congreso d i v i d i d o en dos c á m a r a s ,
5
3
Jorge F. Gaxiola, ibid., p. 31.
Antonio Martínez líáez, El ejecutivo..., op. cit., pp. 54-55.
' Andrés Serra Rojas, La estructura del poder ejecutivo en el texto original
de la constitución de 1857, en Boletín de Información Judicial, año xn, núm.
118, México, Asociación Nacional de Funcionarios Judiciales, 1957, pp.
3G7-3G8.
5
Mario de la Cueva, La constitución del 5 de febrero de 1857, en El cons-
titucionalismo a mediados del siglo xix, México, Universidad Nacional Autó-
noma de México, 1957, t. ti, p. 1240.
EL CONSTITUYENTE DE QUERÉl'ARO 43
c] u n solo p e r í o d o d e sesiones del congreso y
d ] la f o r m a p a r a c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s
a p a r t i r de l a r e f o r m a d e 1923.
E n c a m b i o , la c o n s t i t u c i ó n d e 1857 estableció u n s i s t e m a d e go-
b i e r n o d i f e r e n t e a l d e 1824, y a q u e sus características f u e r o n las
o p u e s t a s a las s e ñ a l a d a s : n o veto, congreso u n i c a m a r a l y dos p e -
ríodos de sesiones. E n 1857, el c e n t r o d e p o d e r p l a s m a d o e n la ley
f u n d a m e n t a l se e n c o n t r a b a e n el ó r g a n o legislativo; las r e f o r m a s d e
1874 r e g r e s a r o n , en g r a n p a r t e , a la e s t r u c t u r a teórica q u e se h a b í a
c o n o c i d o en M é x i c o desde 1824, m i s m a q u e e n b u e n a m e d i d a r e c o g i ó
el c o n s t i t u y e n t e m e x i c a n o d e 1916-1917.°
2. EL C O N S T I T U Y E N T E DE QUERETARO
E n el c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r é t a r o q u e d ó c l a r o q u e se d o t a b a cons-
t i t u c i o n a l m e n t e d e a m p l i a s f a c u l t a d e s al e j e c u t i v o . 7 A l g u n o s d i p u -
tados a f i r m a r o n q u e se h a b í a n l i m i t a d o las a t r i b u c i o n e s d e l legisla-
tivo y a m p l i a d o las del e j e c u t i v o , y q u e con esto se p r o p i c i a b a q u e
éste se p u d i e r a c o n v e r t i r en u n d i c t a d o r . R e c o r d e m o s ú n i c a m e n t e
dos i n t e r v e n c i o n e s q u e se r e a l i z a r o n en la sesión d e la t a r d e del 18
de e n e r o d e 1917.
El d i p u t a d o M a n j a r r e z d e c l a r ó q u e : " . . . L a r e v o l u c i ó n , señores
d i p u t a d o s , d e b e e n t e n d e r s e bien q u e se hizo, y c u a n d o se r e f i e r e a la
p a r t e política, e n c o n t r a del p o d e r e j e c u t i v o , n o se hizo e n c o n t r a
del p o d e r legislativo, y c o m o u n a r a z ó n voy a d e c i r a ustedes lo
siguiente: supongamos q u e cualquier revolucionario e n c o n t r a r a a u n
d i p u t a d o de los q u e sirvieron a P o r f i r i o D í a z o a H u e r t a ; c u a n d o m á s
lo m e t e r í a a la cárcel y a los p o c o s d í a s ya estaría l i b r e ; p e r o a
Porfirio D í a z , V i c t o r i a n o H u e r t a o c u a l q u i e r o t r o g o b e r n a n t e o j e f e
político d e aquellos tiempos, i n d u d a b l e m e n t e q u e se le f o r m a r í a u n
0
Jorge Carpizo, La estructura del gobierno en la constitución de 1824, en
La constitución federal de 1824, México, Universidad Nacional Autónoma de
México, 1976, pp. G7-G8. Véase Antonio Martínez IWcz, El presidencialis-
mo. .., op. cit., pp. G9-70; y Marcos Armando Ilardy, La teoría del ejecutivo
fuerte y la constitución mexicana de 1824, en Revista de la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales, año vm, núm. 28, México, Universidad Nacional
Autónoma de México, 19G2, pp. 230, 237 y 240.
7
Respecto a las ideas de Carranza sobre este punto, véase José María Cal-
derón, Génesis del presidencialismo en México, México, Ed. El Caballito,
1972, pp. 95-90, 103, 107, 218 y 230-237; y el discurso inaugural de Carranza
en el congreso constituyente de 1910-1917, en Diario de los debates del con-
greso constituyente 1916-1917, op. cit., t. i, pp. 385 si.
44 FUENTES DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
juicio s u m a r i o y se les colgaría. P e r o , ya repito, señores, q u e e n vez
d e v e n i r a l i m i t a r las f u n c i o n e s del e j e c u t i v o v a m o s a a m p l i a r l a s
c u a n t o m á s sea posible y v a m o s a m a n i a t a r a l legislativo. Y b i e n ,
s e ñ o r e s : ya al legislativo le h e m o s q u i t a d o m u c h a s f a c u l t a d e s ; ya
c o n ese veto presidencial le va a ser casi imposible legislar a m p l i a -
m e n t e h a s t a d o n d e los p r e c e p t o s consideren q u e sean a p r o b a d o s , y
p o n i e n d o a l legislativo e n condiciones d e q u e n o p u e d a ser ni con
m u c h o u n p e l i g r o ; e n c a m b i o , el e j e c u t i v o tiene t o d a clase de f a -
c u l t a d e s ; t e n e m o s esta constitución llena d e f a c u l t a d e s p a r a el eje-
cutivo, y esto ¿ q u é q u i e r e d e c i r ? Q u e v a m o s a h a c e r l e g a l m e n t e
al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a u n d i c t a d o r , y esto n o d e b e ser." 8
El d i p u t a d o P a s t r a n a J a i m e s aseguró q u e : " . . . h e m o s m a n i a t a d o
al p o d e r legislativo a tal g r a d o q u e n o será posible d e hoy en a d e -
l a n t e q u e ese p o d e r legislativo p u e d a estar agresivo c o n t r a el p r e -
s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o c o n t r a c u a l q u i e r o t r o p o d e r ; p e r o esto n o
q u i e r e d e c i r q u e el absolutismo q u e tienen las c á m a r a s lo v a y a m o s
a d e p o s i t a r en u n a sola p e r s o n a ; n o q u i e r e d e c i r q u e p o r q u e n o q u e -
r e m o s dictadores, q u e r a m o s u n solo d i c t a d o r . L o q u e h e m o s h e c h o
a q u í al m a n i a t a r al p o d e r legislativo, q u e d a r á i n c o m p l e t o si n o
p r o c u r a m o s t a m b i é n o p o n e r u n a restricción, u n a b a r r e r a , u n límite
al p o d e r e j e c u t i v o . E l e j e c u t i v o , tal c o m o lo d e j a m o s e n n u e s t r a
constitución, n o es u n p o d e r absoluto, y a través d e n u e s t r a historia
y c o n o c i m i e n t o s b i e n sabemos todos, y está e n n u e s t r a conciencia,
q u e u n p o d e r a b s o l u t o es u n p o d e r débil, p o r q u e es u n p o d e r odioso,
p o r q u e n o descansa e n la conciencia d e los c i u d a d a n o s . . . " 9
e D¡ar¡0 de los debates del congreso constituyeme 1916-1917, op. cit., p. 003.
' Ibid., p. 004.
V. O R G A N I Z A C I Ó N DEL EJECUTIVO. I
1. E J E C U T I V O UNITARIO
El a r t í c u l o 8 0 d e la constitución d e 1917 dice q u e : " S e d e p o s i t a el
ejercicio del s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o d e la u n i ó n e n u n solo i n d i -
v i d u o q u e se d e n o m i n a r á ' p r e s i d e n t e d e los E s t a d o s U n i d o s M e -
xicanos'."
L a expresión d e s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o es u n a reminiscencia d e
otras épocas e n q u e se a c o s t u m b r ó calificar d e s u p r e m o s a los p o -
deres. Así, e n los Elementos constitucionales de R a y ó n se m e n c i o n a el
" s u p r e m o c o n g r e s o " , y e n la constitución d e A p a t z i n g á n se h a b l a
de " s u p r e m o c o n g r e s o " , " s u p r e m o g o b i e r n o " y d e " s u p r e m o t r i b u n a l
d e justicia". L o ú n i c o curioso es q u e a c t u a l m e n t e sólo se h a c e é n -
fasis e n d i c h o a d j e t i v o respecto al p o d e r ejecutivo, h a b i e n d o des-
a p a r e c i d o en lo r e f e r e n t e al p o d e r legislativo, p e r o subsistiendo en
• la expresión s u p r e m a c o r t e d e justicia.
E n otras constituciones l a t i n o a m e r i c a n a s t a m b i é n f u e c o m ú n cali-
ficar d e s u p r e m o s a los p o d e r e s , y, h o y e n d í a c a l i f i c a r a l p o d e r
ejecutivo, y p o r t a n t o al presidente, d e s u p r e m o i m p l i c a ú n i c a m e n t e
q u e él es la c ú s p i d e d e la p i r á m i d e a d m i n i s t r a t i v a ; 1 p e r o el p o d e r
e j e c u t i v o es sólo y e x c l u s i v a m e n t e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . E s
decir, n u e s t r o a r t í c u l o 8 0 dispone q u e el p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o .
E n la a c t u a l i d a d , la g r a n m a y o r í a de las constituciones a s i e n t a n
ejecutivos unitarios, a u n q u e h a y excepciones c o m o el caso d e Suiza,
y n o h a c e m u c h o t a m b i é n el d e U r u g u a y . 2
E n M é x i c o , e n otros tiempos, se discutió a m p l i a m e n t e y h a s t a
con c a l o r si el p o d e r e j e c u t i v o d e b í a ser u n i t a r i o o c o l e g i a d o : e n el
f o n d o del a s u n t o v i b r a b a la i n q u i e t u d p o r n o c r e a r u n e j e c u t i v o f u e r -
te. Los q u e se i n c l i n a b a n p o r u n e j e c u t i v o colegiado lo q u e perse-
1
Véase Benjamín Villegas Basavilbaso, El poder ejecutivo. Valoración y aná-
lisis. Sil práctica, en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,
año v, ními. 1, Montevideo, 1954, p. 20.
2
Véase Héctor Gros Espiel, El ejecutivo colegiado en el Uruguay, en
Revista ele Estudios Políticos, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, núm.
133, 1964, pp. 104i-167. Respecto al ejecutivo colcgi;\do del Sudán, estructurado
en la constitución provisional de 1956, véase Miguel Herrero de Miñón,
Nacionalismo y constitucionalismo. El derecho constitucional de los nuevos
estados, Madrid, Ed. Tccnos, 1971, p. 134.
[ 1 5 ]

ORGANIZACIÓN DFX EJECUTIVO.
g u í a n e r a d e b i l i t a r este p o d e r . A c t u a l m e n t e , tal discusión lia sido
s u p e r a d a e n n u e s t r o país. Se a c e p t a el e j e c u t i v o u n i t a r i o y p o r
d é c a d a s h a d e j a d o de discutirse este p r o b l e m a . E m p e r o , en otros
países, e n los a ñ o s i n m e d i a t o s anteriores se h a v u e l t o a p l a n t e a r
la posibilidad del e j e c u t i v o c o l e g i a d o : en Estados U n i d o s de A m é -
rica, T u c h m a n p r o p u s o u n d i r e c t o r i o d e seis m i e m b r o s c u y a p r e -
sidencia sería r o t a t o r i a , y L e r n c r la c r e a c i ó n d e u n c o n s e j o d e e s t a d o
al q u e el p r e s i d e n t e estaría obligado a c o n s u l t a r . 3 L o a n t e r i o r d e -
m u e s t r a q u e estos t e m a s , corno en Los espectros d e I b s e n , suelen
r e g r e s a r al t a p e t e d e la discusión política.
L a constitución m e x i c a n a d e A p a t z i n g á n e n c a r g ó el p o d e r e j e c u -
tivo a tres personas. H a sido la ú n i c a d e n u e s t r a s constituciones
q u e e s t r u c t u r ó u n e j e c u t i v o colegiado, a u n q u e , f u e r a del m a r c o cons-
t i t u c i o n a l , c u e r p o s colegiados se h a n e n c a r g a d o del p o d e r e j e c u t i v o ;
c o m o e j e m p l o s p o d e m o s s e ñ a l a r : la regencia d e I t u r b i d e , O ' D o n o j ú ,
f V e l á s q u e z d e L e ó n , Y á ñ e z y d e la B a r c e n a e n los albores d e n u e s t r a
I ír t i n d e p e n d e n c i a , y el " s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o " i n t e g r a d o p o r P e d r o
C e l e s t i n o N e g r e t e , Nicolás B r a v o y G u a d a l u p e V i c t o r i a a la c a í d a
del i m p e r i o d e I t u r b i d e , y q u e g o b e r n ó del 3 0 d e m a r z o d e 1823 al
' |¡£ 1 d e o c t u b r e d e 1824. José I t u r r i a g a señala q u e son siete las oca-
siones e n q u e M é x i c o h a sido g o b e r n a d o p o r u n e j e c u t i v o colegiado. 4
E n los p r i n c i p i o s d e n u e s t r o constitucionalismo, tal y c o m o a f i r -
¡ I. m á b a m o s , éste f u e u n t e m a m u y i m p o r t a n t e : u n i d a d o p l u r a l i d a d
•1 del e j e c u t i v o . E n la p r o p i a c o n v e n c i ó n d e F i l a d e l f i a se p r o p u s o la
existencia d e u n e j e c u t i v o m ú l t i p l e , n o siendo m u y c l a r a s ' l a s razones
p o r las cuales n o p r o s p e r ó d i c h a i d e a / ' a u n q u e e n El federalista
3
Artliur M. Sclilesinger, Jr., The imperial presídeney, Boston, Iloughton
Mifflin,
4 1973, p. 382.
José Iturriaga, Los presidentes y las elecciones en México, en Revista
de la Escuela Nacional ele Ciencias Políticas y Sociales, año iv, núni. 11 y 12,
México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1958, p. 12. Esas siete
ocasiones son:
a. la "junta provisional gubernativa" emanada de los tratados de Iguala
y Córdoba; se integró con 38 personas,
b. la "regencia del imperio" que se integró con 5 personas,
c. el triunvirato que se formó a la caída de Iturbide,
d. el triunvirato de finales del año de 1829,
e. el triunvirato de septiembre de 1847, que se formó cuando Santa Anua
abandonó la ciudad de México por la proximidad de las tropas invasoras,
f. la "junta suprema de gobierno", "que asumió los poderes durante tres
días a la entrada de las tropas francesas a esta capital", y
g. la junta anterior designó a la "regencia del imperio" que gobernó casi
un año.
" Hermán Fincr, Teoría y práctica del gobierno moderno, Madrid, Ed.
Tecnos, 1904, p. 815.
EJECUTIVO UNITARIO 47
I
e n c u e n t r a a s e n t a d o q u e el e j e c u t i v o p l u r a l t i e n d e a d i s i m u l a r las
faltas y a d e s t r u i r la r e s p o n s a b i l i d a d , así c o m o el riesgo d e q u e
d i f i e r a n los m i e m b r o s del c u e r p o c o l e g i a d o c o n las c o n s e c u e n t e s e m u -
laciones y a u n a n i m o s i d a d personales. 0
E n M é x i c o , la u n i d a d o colegialidad del e j e c u t i v o se discutió a m -
p l i a m e n t e en el c o n s t i t u y e n t e d e 1823-1824 al d e b a t i r s e los a r t í c u l o s
del a c t a c o n s t i t u t i v a d e 1824.
V a m o s a e x p o n e r los p a s a j e s m á s i m p o r t a n t e s sobre este p u n t o : u n a
b u e n a p a r t e d e los d i p u t a d o s constituyentes se i n c l i n a b a p o r q u e el p o -
d e r e j e c u t i v o f u e r a colegiado, y así p e n s a b a n i m p e d i r q u e se c a y e r a e n
la t i r a n í a y e n la p r e c i p i t a c i ó n e n la t o m a d e decisiones. L a comisión
p r o p u s o la a p r o b a c i ó n del e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l . R e j ó n lo o b j e t ó .
B u s t a m a n t e ( D . C . ) a p o y ó a la comisión a f i r m a n d o q u e e n el p r o -
yecto se e v i t a b a la " m o r o s i d a d e n la e j e c u c i ó n , q u e es el d e f e c t o del
g o b i e r n o d e m u c h o s a u n q u e éste tiene la v e n t a j a d e la m u l t i p l i c a -
ción d e l u c e s . . . " R o m e r o t a m b i é n a p o y ó el p r o y e c t o d e la comisión,
a l e g a n d o q u e las c i r c u n s t a n c i a s p o r las cuales a t r a v e s a b a M é x i c o
d e m a n d a b a n e n e r g í a e n el g o b i e r n o , y esto se l o g r a b a d e p o s i t á n d o l o
en u n a sola p e r s o n a . 7
E n la sesión del 2 d e e n e r o d e 1824, R o d r í g u e z a p o y ó el e j e c u -
tivo colegiado p o r q u e " t i e n e m á s luces, m á s c o n s t a n c i a , y es m u y
r e m o t o cjue todos sus i n d i v i d u o s se c o l u d a n c o n t r a la p a t r i a " . 8
M o r a l e s t a m b i é n a p o y ó la i n t e g r a c i ó n p l u r a l del e j e c u t i v o , c o n los
siguientes a r g u m e n t o s : q u e si u n o se e n f e r m a h a y otros dos p a r a el
d e s p a c h o ; q u e s i e n d o tres los p a r t i d o s , p u e d e n t r a n s i g i r y l o g r a r
q u e c u a n d o m e n o s u n h o m b r e d e su c o n f i a n z a q u e d e en el e j e c u t i v o
se p l u r a l ; y q u e el secreto se a v e n t u r a t a n t o e n el e j e c u t i v o u n i p e r -
sonal c o m o e n el p l u r a l , p o r q u e en el p r i m e r o , el p r e s i d e n t e d e t o d a s
m a n e r a s n o p u e d e h a c e r t o d o p o r sí mismo."
P21 p r o y e c t o d e la comisión sobre el e j e c u t i v o ú n i c o f u e p u e s t o
a votación y resultó r e c h a z a d o . E n t o n c e s , los d i p u t a d o s p r e s e n t a r o n
tres p r o y e c t o s p r o p o n i e n d o u n e j e c u t i v o colegiado.
D e m e t r i o d e l Castillo p r o p u s o q u e el e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a e n
tres i n d i v i d u o s q u e se l l a m a r í a n p r e s i d e n t e , v i c e p r e s i d e n t e y desig-
nado. El d e s i g n a d o sustituiría al p r e s i d e n t e c u a n d o éste c o n c l u y e r a
su gestión, y el v i c e p r e s i d e n t e c u a n d o se e n f e r m a r a o estuviese im-
pedido p o r la ley. E l v i c e p r e s i d e n t e y el d e s i g n a d o t e n d r í a n v o t o
consultivo en todos los asuntos, y si se p e r c a t a b a n d e q u e el presi-
dente e s t a b a a t e n t a n d o c o n t r a las libertades p a t r i a s , lo p o n d r í a n e n
° Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 299-301.
" Crónicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., p. 430.
6
Ibid., p. 437.
• Ibid., p. 438.
 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I ELECCIÓN
c o n o c i m i e n t o del congreso, convirtiéndose así en fiscales del presi-
d e n t e . 1 0 H e r r e r a y Lasso c o m e n t a q u e la comisión b e n e v o l e n t e m e n t e
r e c h a z ó ese a b s u r d o de c o n t i n u i s m o , t u t e l a y e s p i o n a j e . 1 1
E l s e g u n d o p r o y e c t o f u e de R e j ó n : el e j e c u t i v o se i n t e g r a r í a con
tres p e r s o n a s y c a d a a ñ o se c a m b i a r í a a u n o d e esos tres individuos.
G u r i d i A l c o c e r p r o p u s o q u e el p o d e r e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a en
dos i n d i v i d u o s c o n sus d o s suplentes, y u n o d e los suplentes sería
q u i e n d i r i m i r í a las discordias y controversias d e los dos depositarios
del p o d e r ejecutivo. A f i r m ó G u r i d i q u e se i n s p i r a b a e n el sistema
r o m a n o d e los d o s cónsules. 1 2
L a comisión insistió e n u n e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l y p r e s e n t ó u n
n u e v o proyecto d e artículo. R a m o s A r i z p e explicó p o r q u é el n u e v o
proyecto, e n c u a d r a d o e n el sistema d e t o d a la constitución, a s e g u r a b a
la libertad n a c i o n a l : " . . . p o n e al p r e s i d e n t e u n c o n t r a p e s o m a y o r
q u e el c o n t e n i d o en las r e p e t i d a s proposiciones: pues q u e según d i c -
, t a m e n , el p r e s i d e n t e d e b e ser n o m b r a d o p o r los estados: sus decretos
j!p. y ó r d e n e s n o h a n d e ser obedecidas si n o f u e r e n a u t o r i z a d a s respec-
' f, t i v a m e n t e p o r los secretarios del d e s p a c h o , los cuales son r e s p o n s a -
2 bles; y sobre t o d o se le d a u n c o n s e j o de g o b i e r n o c o m p u e s t o de la
m i t a d d e los senadores, esto es, u n o d e c a d a e s t a d o c o n el c a r g o
*Ht d e d a r su d i c t a m e n al p r e s i d e n t e c u a n d o sea c o n s u l t a d o p o r éste. . . " 1 3
T o d a v í a se esgrimieron a r g u m e n t o s e n f a v o r y e n c o n t r a d e la
, u n i d a d y la p l u r a l i d a d del p o d e r e j e c u t i v o . M i e r p r o p u s o q u e este
p r o b l e m a se resolviera e n l a constitución, ya q u e n o h a b í a u r g e n c i a
e n f i j a r el n ú m e r o d e individuos q u e i n t e g r a r í a n t a l p o d e r . D e
a c u e r d o con el p e n s a m i e n t o d e M i e r , e n la sesión del 3 0 d e e n e r o
se p u s o a discusión y f u e a p r o b a d o el a r t í c u l o 15 del a c t a , r e d a c -
t a d o e n la f o r m a siguiente: " E l s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o se deposi-
t a r á p o r la constitución e n el i n d i v i d u o o i n d i v i d u o s q u e ella se-
ñale."
L o s d e b a t e s anteriores y el h e c h o d e q u e el p r o b l e m a n o h a y a
p o d i d o ser resuelto e n el a c t a , nos e n s e ñ a n cjue los constituyentes
t e n í a n m i e d o d e c u a l q u i e r cosa q u e p u d i e r a d e g e n e r a r e n tiranía.
C u a n d o el a r t í c u l o 74 d e la constitución se p u s o a consideración
del congreso constituyente, a ú n 14 d i p u t a d o s v o t a r o n e n c o n t r a del
ejecutivo unipersonal.
José M a r í a del Castillo Velasco, u n o d e los p r i n c i p a l e s exégetas
,u
¡Ind., pp. 440-441.
11
Manuel Herrera y Lasso, Centralismo y federalismo (18H-1SJ)), en De-
rechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México,
Cámara <lc Diputados, 1067, t. i, p. 607.
Crónicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., pp. 448-450.
" Ibid., pp. 534-535.
DIRECTA
49
d e la ley f u n d a m e n t a l d e m e d i a d o s del siglo p a s a d o , esgrimió los
a r g u m e n t o s siguientes a f a v o r del e j e c u t i v o u n i t a r i o : la e j e c u c i ó n d e
la ley d e b e ser p r o n t a y eficaz, ya tjue si f u e r a discutible d e j a r í a
d e ser e j e c u c i ó n ; e n la política d e b e h a b e r u n i d a d d e p e n s a m i e n t o
y dirección d e los negocios públicos, y esto necesita u n i d a d , y la
política e n t r e los p u e b l o s tiene u n c a r á c t e r de secreto y reserva q u e
n o sería realizable si n o se le c o n f i a r a a u n p r e s i d e n t e u n i t a r i o . 1 4
2 . ELECCIÓN DIRECTA
El a r t i c u l o 8 1 d i s p o n e q u e : " L a elección del p r e s i d e n t e s e r á d i r e c t a
y e n los t é r m i n o s q u e d i s p o n g a la ley e l e c t o r a l . "
L a historia c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n a se inclinó p o r la elección in-
d i r e c t a del presidente. L a ley f u n d a m e n t a l d e 1857 n o r m ó u n pro-
cedimiento indirecto en primer grado y en escrutinio secreto, y las
leyes electorales d e 1857 y 1901 precisaron q u e existiría u n elector
p o r c a d a q u i n i e n t o s h a b i t a n t e s ; estos electores, a su vez, v o t a b a n p o r
el p r e s i d e n t e .
E n t r e las r e f o r m a s q u e C o r n o n f o r t p e n s a b a p r o p o n e r a la consti-
tución d e 1857, se e n c o n t r a b a la d e la elección directa del p r e s i d e n t e
de la r e p ú b l i c a ; 1 5 p e r o n o f u e sino h a s t a la a c t u a l constitución q u e
se c a m b i ó a q u e l sistema p o r el de elección directa del p r e s i d e n t e ,
de a c u e r d o c o n la proposición q u e se e n c o n t r a b a e n el p r o y e c t o de
Carranza.
L a elección directa tiene la v e n t a j a d e q u e es elegido p r e s i d e n t e
quien o b t i e n e la m a y o r í a de los votos p o p u l a r e s . E n c a m b i o , e n el siste-
m a i n d i r e c t o se p u e d e d a r el caso de q u e los electores designen presi-
d e n t e a a l g u i e n q u e h a y a recibido m e n o s votos q u e o t r o c a n d i d a t o ;
en N o r t e a m é r i c a , se h a a f i r m a d o , q u e esto h a a c o n t e c i d o e n d o s
ocasiones: e n 1876 y 1888. 1(1 Ú l t i m a m e n t e h a n existido, t a m b i é n e n
N o r t e a m é r i c a , v a r i a s p r o p u e s t a s p a r a c a m b i a r el sistema p o r el d e
elección d i r e c t a : la del p r e s i d e n t e J o h n s o n e n 1966 1 7 y la d e l sena-
dor B i r c h Bayh, q u e inclusive f u e a p r o b a d a p o r la c á m a r a d e r e p r e -
sentantes y e n la c u a l se p r o p o n í a la abolición del colegio electoral,
11
José María del Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del de-
recho constitucional mexicano, México, Imprenta del gobierno, en palacio,
1871, pp. 160, 177-178. Véase l'radier Fodéré, Elementos de derecho público,
México, Imprenta del Comercio, de Dublán y Compañía, 1879, pp. 44-46.
15
Emilio Kabasa, La constitución y la dictadura, México, Ed. Porrúa,
1956, p. 94.
10
Véase Mauricc Duverger, op. cit., p. 330; y Edward S. Convin, op. cit.,
p. 51.
Andrc Hauriou, op. cit-, pp. 450-457.
 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I R E Q U I S I T O S P A R A SER
50
eligiéndose p r e s i d e n t e al cjue l o g r a r a la m a y o r í a d e los votos; p e r o
si n i n g u n o conseguía el 4 0 % d e ellos, h a b r í a u n a s e g u n d a v u e l t a
e n t r e los dos c a n d i d a t o s q u e h u b i e r a n l o g r a d o los m a y o r e s p o r c e n -
tajes.18
El ú n i c o p e l i g r o q u e p o d r í a t e n e r la elección d i r e c t a es q u e se
p r o p i c i a r a n múltiples c a n d i d a t u r a s a la presidencia y q u e a l g u i e n
saliera electo p r e s i d e n t e c o n t a n d o c o n u n p o r c e n t a j e p e q u e ñ o d e
los votos. R e a l m e n t e éste es u n p r o b l e m a q u e n o se h a p r e s e n t a d o
e n M é x i c o , p e r o q u e a d e m á s está l i g a d o al sistema d e p a r t i d o s
políticos y a su r e g l a m e n t a c i ó n p a r a e v i t a r la existencia d e p a r t i d o s
q u e n o a s e g u r e n q u e tienen u n m í n i m o d e r e p r e s e n t a t i v i d a d . C r e e -
m o s q u e este p r o b l e m a n o nos d e b e p r e o c u p a r ; q u i z á lo ú n i c o q u e
se p o d r í a p r o p o n e r es q u e el p r e s i d e n t e d e b e ser electo p o r u n p o r -
c e n t a j e m í n i m o , q u e p u d i e r a ser del 5 0 % , y e n caso d e q u e nin-
g u n o d e los c a n d i d a t o s l o g r a r a d i c h o p o r c e n t a j e , se p r o c e d e r í a a
u n a s e g u n d a v u e l t a eiltre los dos q u e h u b i e r a n l o g r a d o los p o r c e n -
t a j e s m á s altos, tal y c o m o ya o c u r r e e n diversos países.
P a r a u n sistema político n o h a y m u c h a d i f e r e n c i a e n t r e q u e la
elección sea r e a l i z a d a e n f o r m a d i r e c t a o i n d i r e c t a , a u n q u e p e n s a -
m o s q u e es s u p e r i o r la elección d i r e c t a , p o r la simple r a z ó n d e q u e
e n ella la elección d e p r e s i d e n t e n e c e s a r i a m e n t e recae e n q u i e n h a
c o n s e g u i d o la m a y o r í a d e los sufragios.
3. REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE
Éstos están c o n t e n i d o s e n el a r t í c u l o 82, e n diversas f r a c c i o n e s q u e
son las siguientes:
i. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus
derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento. Lo primero
q u e se exige es ser c i u d a d a n o m e x i c a n o , lo cual es m u y n a t u r a l ya
q u e , c o n f o r m e a la f r a c c i ó n n del a r t í c u l o 3 5 constitucional, es p r e -
r r o g a t i v a del c i u d a d a n o p o d e r ser v o t a d o p a r a todos los cargos d e
elección p o p u l a r , y p a r a p o d e r d e s e m p e ñ a r ese c a r g o n e c e s a r i a m e n t e
tiene cjue estar e n p l e n o goce d e sus d e r e c h o s .
A d e m á s , se p i d e ser c i u d a d a n o m e x i c a n o por nacimiento, p u e s se
s u p o n e q u e así se es m á s a d i c t o a la p a t r i a q u e los q u e son m e x i c a n o s
p o r simple n a t u r a l i z a c i ó n ; , ! ) se t r a t a d e e v i t a r q u e se sigan intereses
" Revista Time, 4 de mayo de 1970, p. 1G.
18
Genaro García, Nociones de derecho constitucional ajustadas a la cons-
titución de 1917, México, Sociedad de Edición y Librería Franco Americana,
1925, p. 108.
PRESIDENTE
q u e n o sean los de M é x i c o , c o m o p o d r í a a c o n t e c e r si a n t e s se h a
tenido otra nacionalidad.
P e r o a d e m á s h a y o t r o r e q u e r i m i e n t o : ser h i j o d e p a d r e s mexi-
c a n o s p o r n a c i m i e n t o . E s t a p a r t e d e la f r a c c i ó n es u n a n o v e d a d
del c o n s t i t u y e n t e d e 1917. Se t r a t ó d e e v i t a r q u e u n a p e r s o n a "ex-
t r a n j e r i z a n t e " p u d i e r a llegar a la p r e s i d e n c i a : es p r o b a b l e q u e se
h a y a t e n i d o en m e n t e i m p e d i r q u e alguien c o m o José Ivés L i m a n t o u r ,
a q u i e n se le c o n s i d e r a b a a f r a n c e s a d o , estuviera e n c o n d i c i o n e s d e
a l c a n z a r esa r e p r e s e n t a c i ó n . 2 0
T e n a R a m í r e z critica esta p a r t e d e la f r a c c i ó n p o r c o n s i d e r a r q u e
se t r a t a d e u n n a c i o n a l i s m o excesivo y n o justificable p o r q u e " n u n c a
se h a d a d o el caso d e q u e a través de u n p r e s i d e n t e , h i j o d e p a d r e s
e x t r a n j e r o s , ejerza i n f l u e n c i a e n los destinos d e M é x i c o el país d e
origen d e los p a d r e s " . 2 1 Y M o r e n o S á n c h e z a b o g ó p o r la supresión
d e esta limitación, a r g u m e n t a n d o q u e liemos r e c i b i d o y c o n t i n u a m o s
r e c i b i e n d o m i g r a c i o n e s d e i m p o r t a n c i a , y p o r q u e el p a í s es m u y libre
y generoso. 2 2
Este requisito n o d e b e suprimirse p a r a a b r i r l e las p u e r t a s de la
p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a a u n a p e r s o n a d e t e r m i n a d a , p o r q u e
a p a r t e del p o c o respeto q u e se d e m o s t r a r í a u n a vez m á s p o r la cons-
titución, lesionaría a la p r o p i a p e r s o n a q u e así l l e g a r a a ser presi-
d e n t e , restándosele legitimidad a su elección y v u l n e r a n d o la insti-
t u c i ó n d e la presidencia.
En nuestra opinión, una reforma constitucional para suprimir
el requisito d e ser h i j o d e p a d r e s m e x i c a n o s p o r n a c i m i e n t o , sólo
d e b e r í a hacerse si existiera consenso n a c i o n a l al r e s p e c t o y ú n i c a -
m e n t e al p r i n c i p i o d e u n sexenio, p a r a q u e n o f u e r a a existir la m á s
m í n i m a d u d a d e q u e n o se t r a t a de u n a razón personalista.
II. Tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección.
Se exige u n a e d a d en la cual la constitución s u p o n e q u e la p e r s o n a
h a a l c a n z a d o la m a d u r e z d e criterio. Sólo e n este caso y e n el d e
los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia se solicita esta e d a d ,
q u e es la m á x i m a cjue la ley f u n d a m e n t a l llega a p e d i r . 2 3 P o r la
r e d a c c i ó n del a r t í c u l o , u n p a r t i d o p u e d e p o s t u l a r c o m o c a n d i d a t o
20
Cartas de Rosendo Pineda a José lúes Limantour, en Trimestre Político,
núm. 2, México, Fondo de Cultura Económica, 1975, p. 136.
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 440.
M
Excelsior, 17 de agosto de 1977.
Antes de la reforma constitucional de lebrero de 1972 para ser senador
también se requería tener 35 años cumplidos el día de la elección; actual-
mente sólo se exigen 30 años. Al respecto se puede consultar Jorge Carpizo,
l'.l sistema lepiesentativo en México, cu Revista Jurídica Veracruzana, t.
xxui, núm. 2, Xalapa, Veracruz, 1972, pp. 17-20.
 2 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO.
a u n a p e r s o n a d e 34 años, y se satisfará el requisito si c u m p l e los 35
a ñ o s incluso el día d e la elección.
III. llaber residido en el país durante todo el año anterior al día
de la elección. Este requisito obedece p r i m o r d i a l m e n t e a q u e la
p e r s o n a q u e v a a o c u p a r la presidencia d e b e tener u n a m p l i o c o n o -
c i m i e n t o d e la r e a l i d a d y n o estar d e s v i n c u l a d a d e los p r o b l e m a s
nacionales. E n M é x i c o esta p e r m a n e n c i a es corta, pues se r e d u c e a
u n a ñ o . L a constitución n o r t e a m e r i c a n a solicita c a t o r c e a ñ o s d e
residencia p r e v i a e n el país.
R e s p e c t o a la exigencia de h a b e r residido en el país t o d o el a ñ o
a n t e r i o r , la constitución n o h a c e n i n g u n a excepción c o m o sí existe
p a r a los d i p u t a d o s y senadores, d a d o q u e en la f r a c c i ó n m del a r -
tículo 55 se dispone q u e : " L a v e c i n d a d n o se pierde p o r ausencia
en el d e s e m p e ñ o de cargos públicos d e elección p o p u l a r " ; luego,
al n o hacerse la excepción, el i n t é r p r e t e n o la p u e d e realizar. A d e -
m á s n o son sinónimos los términos d e v e c i n d a d y residencia.
Sin e m b a r g o , el i n g e n i e r o P a s c u a l O r t i z R u b i o f u e c a n d i d a t o a
la presidencia d e la r e p ú b l i c a sin h a b e r residido e n el país el a ñ o
a n t e r i o r al día d e las elecciones, ya q u e e n ese a ñ o a n t e r i o r d e s e m -
p e ñ ó el c a r g o d e e m b a j a d o r d e M é x i c o en Brasil, y h a b í a e s t a d o
a u s e n t e del país p o r o c h o años. 2 4
P a r a j u s t i f i c a r q u e sí p u d i e r a ser presidente, se a d u j o la ficción
d e la e x t r a t e r r i t o r i a l i d a d . C r e e m o s q u e ella n o o p e r a p o r q u e : a] sería
necesario q u e así lo d i j e r a e x p r e s a m e n t e la c o n s t i t u c i ó n ; b] n o p u e d e
hacerse u n a extensión analógica con la fracción III del a r t í c u l o 55,
p u e s m i e n t r a s d i c h a f r a c c i ó n se refiere a cargos de elección p o p u l a r ,
los d i p l o m á t i c o s son n o m b r a m i e n t o s del presidente, y c] la f i n a l i d a d
q u e persigue esta f r a c c i ó n , q u e ya h e m o s expuesto.
L a i n t e r p r e t a c i ó n i n d e b i d a q u e se le dio a la c o m e n t a d a f r a c c i ó n
e n el caso d e O r t i z R u b i o , f u e de c a r á c t e r político. 2 5
iv. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro
culto. E s t a disposición t a m b i é n se e n c u e n t r a e n el n o v e n o p á r r a f o
del a r t í c u l o 130, e n el q u e c l a r a m e n t e se o r d e n a q u e los ministros
de los cultos n o tienen v o t o activo ni pasivo. L a r a z ó n es c l a r a : los
sacerdotes d e p e n d e n d e u n p o d e r e x t r a ñ o al estado m e x i c a n o , obe-
d e c i e n d o a u n jefe d e e s t a d o e x t r a n j e r o . liaste r e c o r d a r q u e e n 1857,
al p r o m u l g a r s e la constitución, el clero a c a t ó el m a n d a t o del p a p a
2i
Emilio Portes Gil, Autobiografía de la revolución mexicana, México,
Instituto Mexicano de Cultura, 1964, pp. 448-455.
25
Jorge Carpizo y Héctor Eix-Zamudio, Algunas reflexiones sobre la in-
terpretación constitucional en el ordenamiento mexicano, en La interpre-
tación constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México,
1975, p. 53.
I REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE 53
q u e d e c l a r ó n u l a la ley f u n d a m e n t a l m e x i c a n a . El clero p a g ó y
sostuvo la g u e r r a c o n t r a la constitución d e 1857. E l a r z o b i s p o d e
M é x i c o se d e c l a r ó p o r el p l a n d e T a c u b a y a , y el p r e s b í t e r o V a l d o -
vinos lo b e n d e c í a . 2 0
v. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al ejército,
seis meses antes del día de la elección.
vi. No ser secretario o subsecretario de estado, jefe o secretario
general de departamento administrativo, procurador general de la
república, ni gobernador de algún estado a menos de que se separe
de su puesto seis meses antes del día de la elección. Estas dos f r a c -
ciones p e r s i g u e n q u e las p e r s o n a s a q u i e n e s m e n c i o n a se r e t i r e n d e
sus cargos, d e n t r o del t é r m i n o q u e se indica, p a r a q u e n o v a y a n a
a p r o v e c h a r s e d e la i n f l u e n c i a d e sus cargos c inclinar la elección
a su f a v o r . E s decir, se busca la i m p a r c i a l i d a d en las elecciones.
A h o r a bien, los requisitos del a r t í c u l o 82 se r e f i e r e n a l p r e s i d e n t e
d e la r e p ú b l i c a , sin hacerse n i n g u n a d i f e r e n c i a e n t r e el electo p o -
p u l a r m e n t e y el d e s i g n a d o p o r el p o d e r legislativo. E m p e r o , se h a
a f i r m a d o q u e las f r a c c i o n e s v y vi sólo son aplicables al p r e s i d e n t e
electo p o p u l a r m e n t e , y a q u e la s e p a r a c i ó n d e l c a r g o d e b e ser antes
del día de la elección, y el n o m b r a m i e n t o q u e h a c e el p o d e r legisla-
tivo d e u n p r e s i d e n t e interino, sustituto o provisional, n o es u n a
elección. Ésta f u e la base sobre la cual E m i l i o Portes Gil p u d o ser
d e s i g n a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o y el general A b e l a r d o L . R o d r í g u e z
p r e s i d e n t e sustituto, ya q u e f u n g í a n c o m o secretarios d e e s t a d o in-
m e d i a t a m e n t e a n t e s d e su designación.
C o n todo a c i e r t o T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e siguiéndose este cri-
terio se p o d r í a sostener q u e el p r e s i d e n t e " n o necesita t e n e r t r e i n t a
y c i n c o a ñ o s c u m p l i d o s al t i e m p o d e la elección n i h a b e r residido
en el país d u r a n t e t o d o el a ñ o a n t e r i o r al d í a d e la elección el presi-
d e n t e n o m b r a d o p o r el congreso. E n v e r d a d es ésta u n a i n t e r p r e -
de algún
tación f o r z a d a , p u e s a p a r t e d e q u e la p a l a b r a 'elección', p u e d e g r a -
m a t i c a l m e n t e aplicarse a l a c t o d e designación p o r el p u e b l o y a l
q u e lleva a c a b o u n a a s a m b l e a , las razones q u e i n s p i r a r o n los r e q u i -
sitos del a r t i c u l o 82 valen p o r igual p a r a todos los presidentes, cual-
q u i e r a q u e sea su origen. E s p e c i a l m e n t e los motivos d e i m p a r c i a l i d a d ,
de i m p e d i r el a b u s o del p o d e r , q u e se tuvieron en c u e n t a p a r a erigir
las c o n d i c i o n e s d e las f r a c c i o n e s v y vi, son m á s d e s t a c a d o s c u a n d o
Ll
" Justo Sierra, Juilrez. Su obra y su tiempo, México, Universidad Nacional
Autónoma de México, 1956, p. 119. Al respecto puede consultarse Jorge Car-
pizo, La constitución..., op. cit., pp. 311-326; Emilio Portes Gil, La lucha
entre el poder civil y el clero, México, s. c., 1934, 113 pp.; y Alfonso Toro,
La iglesia
1927, y el estado en México, México, Archivo General de la Nación,
501 pp.
54 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I
la i n f l u e n c i a política se e m p l e a p a r a i n c l i n a r la v o l u n t a d d e u n a
a s a m b l e a r e d u c i d a , c o m o es el congreso d e la u n i ó n . " 2 7 T e n a t i e n e
t o d a la razón. L a i n t e r p r e t a c i ó n q u e se h a h e c h o d e las f r a c c i o n e s
v y vi es e r r ó n e a .
A h o r a b i e n , el p r o b l e m a q u e se p r e s e n t a r á , si en el f u t u r o se h i -
ciera necesario q u e el congreso o la comisión p e r m a n e n t e d e s i g n a r a
a u n p r e s i d e n t e d e a c u e r d o c o n los artículos 8 4 y 85, es q u e p o r u n a
p a r t e existen los p r e c e d e n t e s d e los casos d e Portes Gil y A b e l a r d o
L. R o d r í g u e z , y p o r la o t r a la recta i n t e r p r e t a c i ó n d e las f r a c c i o n e s
v y vi. P e r o fácil es ver q u e lo m á s p r o b a b l e es q u e se sigan los
p r e c e d e n t e s , ya q u e los q u e están imposibilitados son los p e r s o n a j e s
políticos m á s f u e r t e s y conocidos del m o m e n t o , y es difícil q u e se
designe a alguien p a s a n d o p o r e n c i m a d e los secretarios y subsecre-
tarios d e estado, los jefes y secretarios generales d e d e p a r t a m e n t o ,
los g o b e r n a d o r e s y el p r o c u r a d o r general de la r e p ú b l i c a .
As!, las opciones reales del congreso o d e la comisión p e r m a n e n t e
se restringirían al p r o c u r a d o r d e justicia del distrito f e d e r a l , los
directores d e los principales o r g a n i s m o s y e m p r e s a s d e s c e n t r a l i z a d a s
c o m o P E M E X , I M S S , I S S S T E , C F E , ferrocarriles, etc., d e oficiales m a -
yores h a c i a a b a j o y el presidente del p a r t i d o revolucionario institu-
cional. Sin e m b a r g o , g e n e r a l m e n t e el p r e s i d e n t e sale del circulo d e
los secretarios d e estado.
P o r t a n t o , d e b e adicionarse la f r a c c i ó n vi p a r a especificar q u e n o
se a p l i c a en los supuestos d e los artículos 8 4 y 85. Y n o p r e o c u p a
e s p e c i a l m e n t e q u e los s e c ú t a n o s y los otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n
p r e s i o n a r al congreso e n estos casos, p o r q u e los varios c a n d i d a t o s
servirán d e equilibrio e n t r e ellos, y el congreso t e n d r á varias o p -
ciones.
vil. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad
establecida en el artículo 83. L o q u e establece el a r t í c u l o 83 es el
p r i n c i p i o d e n o reelección. El original a r t í c u l o 82 c o n t e n í a u n a f r a c -
ción vil q u e d e c í a : "No haber figurado directa o indirectamente, en
alguna asonada, motín o cuartelazo." Esta fracción f u e suprimida
en e n e r o de 1927. 2 8
E n las elecciones d e 1920, O b r e g ó n o b t u v o 1 131 751 votos, y
Robles D o m í n g u e z 47 442. E m p e r o se p r e s e n t ó petición a la c á m a r a
d e d i p u t a d o s p a r a q u e d e c l a r a r a ilegal la c a n d i d a t u r a d e O b r e g ó n ,
b a s á n d o s e p r e c i s a m e n t e en la e n t o n c e s f r a c c i ó n v n del a r t í c u l o 82, y
a c u s a n d o a O b r e g ó n d e h a b e r p a r t i c i p a d o en u n l e v a n t a m i e n t o ,
37
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 442. Consúltese Miguel Lanz Duret,
Drreclio constitucional mexicano, México, Norgis Editores, 1959, pp. 224-225.
M de un atentado contra la soberanía del estado, y por otro protegió el derecho
Véase Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México. 1808-1961,
México, Ed. Porrúa, 1964, p. 910.
EL PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN
m o t í n y golpe militar. L a c á m a r a de d i p u t a d o s desechó d i c h a soli-
citud.2"
4. E L P R I N C I P I O DE N O REELECCION
El original a r t í c u l o 83 de n u e s t r a constitución e x p r e s a b a : " E l p r e -
sidente e n t r a r á a e j e r c e r su e n c a r g o el l p d e d i c i e m b r e , d u r a r á e n él
c u a t r o a ñ o s y n u n c a p o d r á ser reelecto. E l c i u d a d a n o q u e sustituyere
al p r e s i d e n t e constitucional, e n caso d e f a l t a a b s o l u t a d e éste, n o p o -
d r á ser electo p r e s i d e n t e p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o . T a m p o c o p o d r á
ser reelecto p r e s i d e n t e p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o , el c i u d a d a n o q u e
f u e r e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o en las faltas t e m p o r a l e s del p r e -
sidente c o n s t i t u c i o n a l . "
Así, se llevaba a la n u e v a constitución el p o s t u l a d o político de n o
reelección del p l a n d e S a n Luis d e 1910. E n M é x i c o , u n a vez q u e
™ Stephcn Spencer Goodspeed, El papel del jefe del ejecutivo en México, en
Problemas Agrícolas e Industriales de México, México, Talleres Gráficos de
la Nación, 1955, vol. vn, pp. 57-58. El dictamen de la comisión respectiva
de la cámara de diputados fue el siguiente: "Esta comisión cree que las
palabras utilizadas [en la demanda] no pueden ni deben sujetarse a una
interpretación arbitraria cuando son definidas por nuestras leyes; por con-
siguiente, tomando en cuenta la definición del código penal de las palabras
'levantamiento o motín', en cuyo artículo 919 se establece que son 'una
reunión tumultuosa de 10 o más personas en las calles, parques y otros lugares
públicos, con el objeto de cometer un delito distinto del de traición, rebelión
o sedición', la comisión cree que la demanda de nulificación basada en esos
dos supuestos delitos, no debe ser otorgada. [En cuanto al golpe militar]..,
la comisión es de la opinión de que aunque el término no es definido por
ninguna de nuestras leyes, los legisladores tuvieron en consideración los actos
que habían tenido lugar en nuestra historia los cuales originaron esc tér-
mino; esto es, el liso violento, hecho por militares, de las fuerzas y elementos
puestos bajo su mando por el gobierno, en contra de este mismo gobierno.
Los peticionarios declaran, por su parte, que un 'golpe militar es lo mismo
que un motín', con la única diferencia de que la violencia y el tumulto son
hechos por soldados. Admitiendo cualquiera de las dos interpretaciones, esta
comisión no puede convenir en que se aplique el término 'golpe militar' a
un movimiento de carácter nacional sujeto a un plan político bien definido,
sancionado, además, por la opinión pública y justificado por acontecimientos
posteriores; además la comisión no puede hacer responsable o participante
al ciudadano Obregón en un golpe militar... sin elementos oficiales a su
disposición, se vio obligado a buscar seguridad contra una agresión injusti-
ficada del gobierno, uniéndose después al movimiento revolucionario iniciado
en Sonora, en abril pasado, el cual, por un lado, impidió la consumación
al libre sufragio."
¡j(j ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I El. PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN

u n a p e r s o n a llegaba a la presidencia, sólo se le p o d í a sustituir ya cicio, q u e d a r á d e f i n i t i v a m e n t e i n c a p a c i t a d o p a r a ser electo y d e s e m -

f u e r a p o r la f u e r z a d e las a r m a s o p o r su m u e r t e ; tal f u e la situación p e ñ a r el c a r g o d e p r e s i d e n t e e n c u a l q u i e r t i e m p o . "
c o n S a n t a Anna,'" 10 J u á r e z , L e r d o d e T e j a d a y P o r f i r i o D í a z . E n t r e E n j u n i o d e 1927, O b r e g ó n m a n i f e s t ó lo q u e ya t o d o M é x i c o sa-
ellos c u a t r o g o b e r n a r o n 5 8 d e los p r i m e r o s 9 0 a ñ o s del M é x i c o i n - b í a : q u e a c e p t a b a su c a n d i d a t u r a a la p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a .
L o s otros dos c a n d i d a t o s f u e r o n asesinados: A r n u l f o G ó m e z y el
dependiente.
general Francisco Serrano.
L a constitución d e 1857 p e r m i t í a la reelección i n d e f i n i d a del p r e -
Q u e d ó c l a r o q u e las instituciones m e x i c a n a s se d e s m o r o n a b a n a n t e
sidente d e la r e p ú b l i c a . D í a z se sublevó c o n t r a L e r d o d e T e j a d a con
la f u e r z a p e r s o n a l del caudillo. T o d o h a c í a v e r q u e se volvía a a b r i r
el p l a n d e T u x t e p e c q u e c o n t e n í a el p r i n c i p i o d e n o reelección.
e n n u e s t r a historia el c a m i n o d e T u x t e p e c : c o n f r ó n t e n s e la r e f o r m a
C u a n d o D í a z llegó a la presidencia, a fin de c u m p l i r con la p r o m e s a
d e D í a z d e 1878 y la d e O b r e g ó n d e 1927.
d e T u x t e p e c se r e f o r m ó la constitución el 5 d e m a y o d e 1878,
a s e n t a n d o q u e el p r e s i d e n t e n o p o d r í a ser reelecto p a r a el p e r í o d o El 2 4 d e e n e r o d e 1928 se volvió a r e f o r m a r d e n u e v a c u e n t a el
i n m e d i a t o , o sea q u e después sí p o d r í a serlo. a r t í c u l o 8 3 c u y o p r i m e r p á r r a f o a s e n t ó qite " E l p r e s i d e n t e e n t r a r á
El 21 d e o c t u b r e d e 1887 se volvió a r e f o r m a r el a r t í c u l o 78 p a r a a e j e r c e r su e n c a r g o el l 9 d e d i c i e m b r e , d u r a r á en él seis años y
n u n c a p o d r á ser reelecto p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o . " C o m o se des-
p e r m i t i r q u e el p r e s i d e n t e sí p u d i e r a ser reelecto p a r a el p e r í o d o
p r e n d e del texto, u n p r e s i d e n t e p o d r í a ser reelecto e n varias ocasio-
i n m e d i a t o , p r o h i b i é n d o s e la reelección p a r a u n t e r c e r p e r í o d o si
nes, s i e m p r e y c u a n d o n o f u e r a p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o .
a n t e s n o hubiesen t r a n s c u r r i d o c u a t r o a ñ o s •—un p e r í o d o — , c o n t a d o s
O b r e g ó n , después d e las elecciones y a n t e s d e ser d e c l a r a d o presi-
desde el día e n q u e h u b i e r a t e r m i n a d o sus f u n c i o n e s c o m o p r e s i d e n t e .
d e n t e constitucional, f u e asesinado, lo q u e salvó a M é x i c o d e c o n t a r
El 20 d e d i c i e m b r e de 1890, d e n u e v a c u e n t a se m o d i f i c ó el a r -
con u n s e g u n d o Díaz, p u e s d i f í c i l m e n t e se h u b i e r a p o d i d o s a c a r a
tículo 78 p a r a r e g r e s a r a la disposición original d e la constitución O b r e g ó n d e la silla presidencial, ya q u e t a m b i é n h u b i é r a m o s t e n i d o
d e m e d i a d o s del siglo p a s a d o : a d m i s i ó n p a r a la reelección inde- en este siglo n u e s t r o 1890.
finida.
E n el I congreso n a c i o n a l ele legisladores de los estados, q u e f u e
M a d e r o p u d o c u m p l i r con la p r o m e s a política d e su p l a n d e S a n
c o n v o c a d o p o r el c o m i t é e j e c u t i v o nacional del FNR, f u e r a d e a g e n d a
L u i s y el 28 d e n o v i e m b r e d e 1911 p r o m u l g ó u n a r e f o r m a a la
se e f e c t u ó u n a p o l é m i c a sobre el p r i n c i p i o d e n o reelección. P o r
ley f u n d a m e n t a l d e 1857: el p r e s i d e n t e y el vicepresidente n u n c a
esta razón, el m e n c i o n a d o c o m i t é e j e c u t i v o c o n v o c ó a u n a c o n v e n -
p o d r í a n ser reelectos.
ción n a c i o n a l d e ese p a r t i d o e n Aguascalientes en 1932, y se p r e -
El congreso constituyente de 1916-1917 f u e a n t i r r e e l e c c i o n i s t a : se
sentó u n d i c t a m e n q u e c o n t e n í a el p r i n c i p i o de n o reelección. : M E n
n u t r í a d e la experiencia de los últimos decenios y del espíritu del
esa c o n v e n c i ó n , el e n t o n c e s p r e s i d e n t e del p a r t i d o M a n u e l Pérez T r e -
m o v i m i e n t o m a d e r i s t a : el r e s u l t a d o f u e el m e n c i o n a d o a r t í c u l o 83.
viño expresó u n a idea q u e p o s t e r i o r m e n t e h a sido bien a c o g i d a p o r
Sin e m b a r g o , la a m b i c i ó n p e r s o n a l f u e m á s f u e r t e q u e el m a r c o
los t r a t a d i s t a s d e la m a t e r i a , con la cual n o estamos d e a c u e r d o
constitucional. E n 1924, el general O b r e g ó n p u s o a Calles c o m o su
y de la q u e nos o c u p a r e m o s d e s p u é s ; d i j o : " h e m o s , repito, s a c r i f i c a d o
sucesor en la presidencia, c o n el deseo d e sustituirlo al t é r m i n o del
o q u e m a d o u n d e r e c h o ( v o t a r p o r q u i e n se q u i e r a ) e n a r a s d e u n
p e r í o d o d e c u a t r o años d e Calles. E n o c t u b r e d e 1925, el p a r t i d o p r i n c i p i o " (la n o reelección). : ! 2
agrarista p r o p u s o la m o d i f i c a c i ó n constitucional q u e p e r m i t i r í a la
L a m u e r t e de O b r e g ó n hizo posible q u e el 29 d e abril d e 1933
reelección de O b r e g ó n , n o obteniéndose resultado positivo d e b i d o a
a p a r e c i e r a p u b l i c a d a en el Diario Oficial u n a n u e v a r e f o r m a al a r -
la posición del p a r t i d o laborista; p e r o en e n e r o de 1926 el congreso
tículo 83, q u e es la q u e subsiste h a s t a nuestros días. D i j o y d i c e q u e :
a p r o b ó la r e f o r m a , y el 22 d e e n e r o de 1927 se publicó en el Diario
" E l p r e s i d e n t e e n t r a r á a e j e r c e r su e n c a r g o el l 9 d e d i c i e m b r e y
Oficial. El s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 8 3 q u e d ó r e d a c t a d o en la
d u r a r á en él seis años. El c i u d a d a n o q u e h a y a d e s e m p e ñ a d o el c a r g o
f o r m a siguiente: " N o p o d r á ser electo p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o .
P a s a d o éste, p o d r á d e s e m p e ñ a r n u e v a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e , "L Este dictamen puede verse en Manuel Pérez Trcviño, El Parlido No-
sólo p o r u n p e r í o d o más. T e r m i n a d o el s e g u n d o p e r í o d o d e ejer- cional Revolucionario y lo no reelección, Materiales de cultura y divulgación
política mexicana 13, México, Partido Revolucionario Institucional, 1974.,
Sania Anna gobernó menos de seis años a pesar de haber ocupado el po- pp. 11-12.
** Manuel Pérez Trcviño, <;/>. cil., p. 15.
der 11 veces. Consúltese José Iturriaga, o¡>. cit., p. 1!).
58 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . I EL PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN
d e p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , electo p o p u l a r m e n t e , o con el c a r á c t e r
d e i n t e r i n o , provisional o sustituto, e n n i n g ú n caso y p o r n i n g ú n
m o t i v o p o d r á volver a d e s e m p e ñ a r ese p u e s t o . "
L o s t é r m i n o s d e la r e f o r m a d e 1933 son m á s severos q u e e n 1917,
ya cjue e n t o n c e s los presidentes con c a r á c t e r i n t e r i n o , provisional y
s u s t i t u t o n o p o d í a n ser electos p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o , p e r o sí
después. E n c a m b i o a p a r t i r d e 1933, el p r e s i d e n t e , sin i m p o r t a r el
c a r á c t e r q u e h a y a t e n i d o , n u n c a p o d r á volver a o c u p a r la presi-
d e n c i a . A h o r a se tiene u n a p r o h i b i c i ó n a b s o l u t a con la c u a l e s t a m o s
d e a c u e r d o , p o r q u e ella nos h a sido e n s e ñ a d a p o r la h i s t o r i a ; sin
e m b a r g o , tal p a r e c e q u e e n 1933 se sentía a r r e p e n t i m i e n t o y q u i z á
v e r g ü e n z a d e la r e f o r m a d e 1927, p o r lo q u e se quiso ir m á s allá
del t e x t o original d e 1917.
A p a r t i r de entonces, e n ocasiones se h a n oído r u m o r e s reeleccio-
nistas en f a v o r del p r e s i d e n t e en t u r n o : e n f e b r e r o d e 1944, u n g r u p o
d e p e r s o n a s p r o p u s o a Ávila G a m a c h o su reelección, a lo q u e Ávila
C a m a c h o se negó, r e s p o n d i e n d o q u e d e s e a b a retirarse a la v i d a p r i -
v a d a , p e r o q u e a d e m á s la ley f u n d a m e n t a l sólo p e r m i t í a u n p e r í o d o
presidencial." 3
T a m b i é n b a s t a n t e s r u m o r e s h u b o sobre u n a posible reelección del
p r e s i d e n t e A l e m á n . D e s d e abril d e 1950, el d i p u t a d o local v e r a c r u -
z a n o R a f a e l O r t e g a , secretario d e la c o n f e d e r a c i ó n d e o b r e r o s y c a m -
pesinos, se p r o n u n c i ó e n el sentido d e q u e A l e m á n f u e r a r e e l e c t o
en 1952. P o s t e r i o r m e n t e se d i o u n a c a m p a ñ a p a r a glorificar a Ale-
m á n , e incluso se hicieron consultas al p r o p i o C á r d e n a s p a r a c o n o c e r
q u e p e n s a b a d e la reelección. 3 4
M á s cerca en el t i e m p o , c u a n d o el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a se p u s o
a h a c e r el r e t r a t o h a b l a d o d e su sucesor, la g e n t e se d i o c u e n t a
d e q u e las características q u e e x p r e s a b a E c h e v e r r í a c o i n c i d í a n m u c h o
con él, lo q u e d i o origen a especulaciones en el sentido de q u e
a n d a b a b u s c a n d o ser reelecto.
Los t r a t a d i s t a s m e x i c a n o s en general n o h a n sido m u y afectos al
p r i n c i p i o d e n o reelección. E m i l i o l l a b a s a a f i r m ó q u e la p r o h i b i c i ó n
n o sólo es inútil sino a t e n t a t o r i a , y q u e n o h a y q u e r e c u r r i r a re-
medios artificiales, existiéndolos d e c a r á c t e r n a t u r a l p a r a e v i t a r el
m a l : h a c e r efectiva la f u n c i ó n del p u e b l o en la sucesión p r e s i d e n c i a l . 3 5
33
34 Slcphcn Spcnccr Goodspeeil, op. cil., p. 155.
Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, México, Joaquín Mortiz,
1ÍI75, pp. 113, 118-120. Al respecto se puede profundizar en Bcrtlia Lcnicr de
Sheinbaum, y Susana Ralsky de Ciinct, El poder de los presidentes. Alcances
v perspectivas (1910-197)), México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos,
1970, pp. 210-248.
35
Emilio Rabasa, op. cit., p. 135.
59
T e n a R a m í r e z c o n c l u y e q u e e n n u e s t r o p a í s h a sido necesario
establecer u n p r i n c i p i o a n t i d e m o c r á t i c o — e l d e n o r e e l e c c i ó n — c o n
la f i n a l i d a d d e p r o t e g e r a n u e s t r a i n c i p i e n t e d e m o c r a c i a , 3 8 y D a n i e l
M o r e n o se p r e g u n t a p o r q u é se h a d e i m p e d i r q u e se r e e l i j a u n
p r e s i d e n t e q u e se h a d e s e m p e ñ a d o c o n e f i c a c i a y p a t r i o t i s m o , si es
el p r o p i o p u e b l o q u i e n así lo d e c i d e . Y se c o n t e s t a d i c i e n d o q u e
p a r a p e r m i t i r la reelección, p r i m e r o d e b e existir u n a libre elección,
p o r q u e si n o ¿ q u i é n v a a c a l i f i c a r la e f i c a c i a y el p a t r i o t i s m o d e u n
presidente? 37
Los p r i n c i p i o s e n a b s t r a c t o n o s i e m p r e son aplicables a la reali-
d a d . E n M é x i c o , el p r i n c i p i o d e n o reelección, d u r a n t e la v i g e n c i a
de la a c t u a l c o n s t i t u c i ó n , se d e r r u m b ó al existir el c a u d i l l o c o n la
f u e r z a suficiente p a r a a b o l i r l o ; sin e m b a r g o , c o n t o d a s las f a l l a s
del sistema, M é x i c o se h a i d o i n s t i t u c i o n a l i z a n d o y el p r i n c i p i o d e
n o reelección h a o p e r a d o : a p a r t i r d e la ú l t i m a r e f o r m a a l a r t í c u l o
83, se h a n d a d o o c h o sucesiones p r e s i d e n c i a l e s : c a d a u n o d e esos
presidentes h a sido m u y poderoso, y a p e s a r d e los corrillos y r u -
mores, n i n g u n o ' se a t r e v i ó a r e f o r m a r la constitución y l o g r a r la re-
elección. D e n t r o del c o n t e x t o político q u e vivimos, el p r i n c i p i o d e
n o reelección es u n a d e las p r i n c i p a l e s reglas d e j u e g o d e l s i s t e m a :
la limitación al p r e s i d e n t e e n el t i e m p o ; si esta regla se a l t e r a r a se
m o d i f i c a r í a el equilibrio sobre el c u a l se s u s t e n t a n las bases consti-
tucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a i e s d e n u e s t r o sistema político, s i e n d o
m u y difícil d e p r e c i s a r cuáles serían las consecuencias.
E n sí, el p r i n c i p i o d e n o reelección n o es a n t i d e m o c r á t i c o ; esta
a f i r m a c i ó n sólo se p u e d e d a r respecto a u n c o n c e p t o ideal d e d e m o -
cracia, ya q u e estos principios se v a n a j u s f a n d o d e a c u e r d o c o n las
necesidades d e u n país d e t e r m i n a d o , y estas m e d i d a s se d a n , e n la
m a y o r í a d e los casos, p r e c i s a m e n t e p a r a s a l v a r u n a i n c i p i e n t e d e m o -
cracia o p a r a r e a f i r m a r u n p l e n o sistema d e m o c r á t i c o . C r e e m o s q u e
la a f i r m a c i ó n a n t e r i o r a d q u i e r e su j u s t o v a l o r si r e p a s a m o s lo q u e
ha a c o n t e c i d o e n E s t a d o s U n i d o s , e n d o n d e t a m b i é n a l g u n a vez exis-
tió la i d e a d e q u e n o d e b í a h a b e r n i n g u n a p r o h i b i c i ó n q u e i m p i -
diera a la n a c i ó n la utilización d e sus p r o p i o s c i u d a d a n o s e n la
f o r m a q u e m á s c o n v i n i e r a a las exigencias y c i r c u n s t a n c i a s d e la
nación.38
Pues bien, W a s h i n g t o n , al n o h a b e r a c e p t a d o reelegirse p a r a u n
tercer p e r í o d o , estableció u n a c o s t u m b r e constitucional q u e se res-
petó h a s t a q u e F r a n k l i n D. Roosevelt logró reelegirse n o sólo p a r a
M
Felipe 'lena Ramírez, op. cit., p. 444.
37
Daniel Moreno, Derecho constitucional... op. cit., p. 391.
Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 291 y 310.
<i() ORGANIZACIÓN l>EL EJECUTIVO. 1
u n t e r c e r o sino p a r a u n c u a r t o período. L a reacción subsiguiente
f u e q u e se r e f o r m ó la constitución a través d e la e n m i e n d a 22 p a r a
l i m i t a r a d o s los períodos del p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o . ¿ E s la
e n m i e n d a 22 a n t i d e m o c r á t i c a ? D e s d e luego q u e no, sino q u e o b e d e -
c i ó a m o m e n t o s y circunstancias especiales, c o m o especiales f u e r o n
las c i r c u n s t a n c i a s — g r a v e s p r o b l e m a s económicos y la s e g u n d a g u e r r a
m u n d i a l — q u e hicieron posible q u e Roosevelt p u d i e r a q u e b r a r esa
c o s t u m b r e constitucional.
P e r o t o d a v í a h a y m á s : e n varias épocas se h a sugerido en N o r t e -
a m é r i c a q u e el p r e s i d e n t e ú n i c a m e n t e d e b e o c u p a r el c a r g o d u r a n t e
u n solo p e r í o d o d e c u a t r o , seis o siete a ñ o s : en este s e n t i d o se h a n
p r o n u n c i a d o los presidentes A n d r e w J a c k s o n , A n d r e w J o h n s o n , H a y c s
y T a f t , y L y n d o n J o h n s o n y N i x o n n o vieron c o n d e s a g r a d o tal
posibilidad. 3 "
L o s s e n a d o r e s M i k e M a n s f i e l d y G e o r g e Aiken t a m b i é n se p r o -
n u n c i a r o n p o r u n solo p e r í o d o d e seis años, c o n s i d e r a n d o q u e esto
c o l o c a r í a al p r e s i d e n t e p o r e n c i m a d e las políticas p a r t i d i s t a s ; 4 0
desde luego q u e h a n existido críticas a esas proposiciones, 4 1 tal y c o m o
t a m b i é n se le h a n h e c h o a la e n m i e n d a 22. 4 2 Es decir, las proposi-
ciones e n N o r t e a m é r i c a h a n sido m u y p a r e c i d a s al a c t u a l sistema
m e x i c a n o , y desde luego a q u í h a o p e r a d o , c u a n d o m e n o s a p a r t i r
d e 1933 y h a s t a a h o r a . Nosotros consideramos q u e d e b e seguir ope-
r a n d o ya q u e su d e r o g a c i ó n p u e d e ser m u y g r a v e ; n o i g n o r a m o s cjue
e n el p r o p i o congreso constituyente d e 1916-1917 se expresó q u e el
p r i n c i p i o d e n o reelección p o d í a c a e r a n t e u n p r e s i d e n t e d e g r a n
talla política y a c e r c a d e cuya reelección todos e s t u v i é r a m o s c o n v e n -
cidos de q u e es s a l u d a b l e . 4 3
M
Arlhur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., pp. 380-387; William Howard Talt,
op. cit., p. 4, Edward S. Corwin, op. cit., p. 39.
"> Arlliur M. Schlcsingcr, Jr., op. cit., p. 380.
" Thcodorc C. Sorcnscn, Watctimen..., op. cit-, p. 77.
12
Thcodorc C. Sorcnscn, ibid., p. 27.
" Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II,
p. 5'J3. El diputado Martínez de Escobar al respecto, manifestó que: "Si se
presenta un presidente de gran talla política, que todos nosotros estemos
convencidos de que debe volver a la presidencia de la república, yo digo que
un artículo de ésos no tiene vida perpetua. Todos sabemos que siempre,
además de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, en el fondo existe
un poder constituyente y lo llamo poder constituyente cuando reforma un
artículo constitucional, es decir, que el congreso nacional puede hacer la
modificación. I)e manera que no existe esc temor de que un hombre de gran
talla política no pueda ser presidente «le la república por segunda vez; sí
podrá serlo porque ese artículo podrá modificarse para esc caso; de manera
que sí debe dejarse aquí, como protesta a todo lo malo que hemos tenido
en nuestra historia, la palabra 'nunca'."
El. PERÍODO PRESIDENCIAL
01
A h o r a bien, el p r i n c i p i o d e n o reelección n o a d m i t e simulaciones,
c o m o sería q u e el p r e s i d e n t e escogiera a su sucesor c o n el á n i m o d e
c o n t i n u a r g o b e r n a n d o ; ése p u d i e r a ser el caso si el sucesor f u e r a su
esposa, u n h i j o o u n a p e r s o n a con características similares. L a o p e -
r a t i v i d a d del p r i n c i p i o d e n o reelección exige q u e éste sea r e a l y
p l e n o , y n o p e r m i t e n i n g ú n f a l s e a m i e n t o ; si éste se d i e r a m á s allá
del s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la ley f u n d a m e n t a l , se estaría v i o l e n t a n d o
el significado real y político del p r i n c i p i o d e n o reelección e n el
sistema m e x i c a n o .
5. EL PERÍODO PRESIDENCIAL
El ya c i t a d o y t r a n s c r i t o a r t í c u l o 83 dispone q u e el p r e s i d e n t e d u r a
en el c a r g o seis años. E l original a r t í c u l o 8 3 i n d i c a b a q u e la d u r a c i ó n
del c a r g o presidencial e r a d e c u a t r o años, p e r o el p e r í o d o se a m p l i ó
e n dos a ñ o s p o r m e d i o d e la r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l de e n e r o d e
1928, c o n el a r g u m e n t o d e q u e los lapsos de agitación electoral n o
d e b e r í a n ser t a n cercanos. 4 4
E l p r o p i o a r t í c u l o 8 3 dice q u e el p r e s i d e n t e e n t r a a e j e r c e r su f u n -
ción el l v d e d i c i e m b r e , y el a r t í c u l o 87 n o r m a q u e al t o m a r p o s e -
sión del c a r g o d e b e r á p r e s t a r a n t e el congreso d e la u n i ó n , o a n t e
la comisión p e r m a n e n t e , e n los recesos d e a q u é l , la p r o t e s t a si-
g u i e n t e í " P r o t e s t o g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la constitución política
de los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s y las leyes q u e d e ella e m a n e n y
d e s e m p e ñ a r leal y p a t r i ó t i c a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e d e la r e p ú -
blica q u e el p u e b l o m e h a c o n f e r i d o , m i r a n d o en t o d o p o r el bien
y p r o s p e r i d a d d e la u n i ó n ; y si así n o lo hiciere, q u e la nación
me lo d e m a n d e . "
D e b e m o s p r e g u n t a r n o s c u á l es la n a t u r a l e z a d e d i c h a p r o t e s t a .
¿Es q u e m i e n t r a s n o se la r i n d e n o es t o d a v í a p r e s i d e n t e d e la r e -
p ú b l i c a ? ¿ E n q u i é n r e c a e n las f a c u l t a d e s e j e c u t i v a s a p a r t i r d e l
p r i m e r s e g u n d o del d í a l p d e d i c i e m b r e h a s t a la r e n d i c i ó n de la
protesta? ¿ E n caso d e u n a e m e r g e n c i a , q u i é n d e c i d e e n el l a p s o
señalado? Si p o r e n f e r m e d a d n o se r i n d i e r a la protesta, ¿ c u á l sería
la s i t u a c i ó n ?
L a p r o t e s t a , se h a a f i r m a d o , constituye u n a c t o del m á s a l t o c o n -
tenido cívico q u e sustituyó al j u r a m e n t o d e c a r á c t e r religioso q u e se
usaba e n M é x i c o y t o d a v í a se utilizó, e n la j u r a d e la ley f u n d a -
" José Iturriaga, op. cit., p. 12.
02 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO.
m e n t a l d e 105 7. 45
L a s d u d a s y discusiones se a c a b a r í a n si el presi-
d e n t e r i n d i e r a la p r o t e s t a el día 30 d e n o v i e m b r e , tal y c o m o lo hizo
e n su t i e m p o el p r e s i d e n t e L á z a r o C á r d e n a s . 4 0 Sin e m b a r g o , las d u -
d a s subsisten p a r a aquellos presidentes q u e p r o t e s t a n el l 9 d e d i -
c i e m b r e o días después.
E n N o r t e a m é r i c a , se señala el caso d e q u e la ley del l p d e
m a r z o d e 1792 s u p o n e q u e W a s h i n g t o n a s u m i ó la p r e s i d e n c i a el 4
d e m a r z o d e 1789, p e r o n o prestó el j u r a m e n t o sino h a s t a el 3 0 d e
abril, y se m a n i f i e s t a q u e u n caso p a r a l e l o se e n c u e n t r a e n el j u r a -
m e n t o d e c o r o n a c i ó n del m o n a r c a b r i t á n i c o , ya q u e d i c h o j u r a m e n t o
a veces h a sido pospuesto p o r años después q u e el h e r e d e r o h a o c u -
p a d o el trono. 4 7 D e lo a n t e r i o r , C o r w i n concluye q u e el p r e s i d e n t e
ya se e n c u e n t r a en posesión del c a r g o c u a n d o r i n d e su p r o t e s t a , y
q u e "el p r i m e r d e b e r oficial del p r e s i d e n t e es p r e s t a r el j u r a m e n t o
m e n c i o n a d o , s i e n d o su n e g a t i v a a realizarlo u n a violación d e la cons-
titución".48
E n n u e s t r a opinión la p r o t e s t a n o constituye el c a r g o p o r q u e con
o sin ella, el p r e s i d e n t e está o b l i g a d o a g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la
constitución y a d e m á s sería p o n e r la p r o t e s t a p o r e n c i m a d e las
p r o p i a s elecciones. L a p r o t e s t a es d e c a r á c t e r f o r m a l , a u n q u e i m -
p o r t a n t e , p o r q u e es la m a n i f e s t a c i ó n p ú b l i c a d e la s u b o r d i n a c i ó n del
p r e s i d e n t e al o r d e n j u r í d i c o . D e s d e este p u n t o d e vista, y c o n base
e n los artículos 8 3 y 85, el p r e s i d e n t e lo es desde q u e c o m i e n z a el
día l v de diciembre.
D e s d e luego el p r e s i d e n t e d e b e p r e s t a r la p r o t e s t a lo a n t e s posi-
ble. P o r ello, r e i t e r a m o s la c o n v e n i e n c i a d e q u e lo h a g a el 3 0 d e
n o v i e m b r e . Si u n p r e s i d e n t e n o r i n d e la p r o t e s t a y p a s a n así varios
días, el congreso le d e b e solicitar q u e lo h a g a , y si n o a c c e d i e r a ,
sería c a u s a d e responsabilidad del presidente.
~ t, i „ n „ , ¡ - , Caballero, Mexicano: esta es tu constitución,
Emilio O. Rabasa y Gloiia uaDaunu,
México, Cámara ele Diputados, 1908, p. ¿M.
« Enrique González Flores, op. al* p. ••
¿ ¡ & J K S S P : ¿ ? S S L L priLtm, o , , , « .
437-438.
•» Kdward S. Corwin, op. cit., p. 50.
I
VI. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II
1. LA S U S T I T U C I Ó N PRESIDENCIAL
U n p r o b l e m a difícil y c o n t r o v e r t i d o es la f o r m a d e sustituir a l p r e -
s i d e n t e electo o a l p r e s i d e n t e c u a n d o éste f a l t a a n t e s d e t o m a r
posesión del c a r g o o a n t e s d e la t e r m i n a c i ó n del p e r í o d o . El d e r e c h o
c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o h a e m p l e a d o varios sistemas q u e e n síntesis
s o n : 1 e n 1824, el p r e s i d e n t e e r a sustituido p o r el v i c e p r e s i d e n t e , q u e
e r a q u i e n , e n la elección, le h a b í a seguido e n n ú m e r o d e votos. E n
1836, al p r e s i d e n t e i n t e r i n o lo d e s i g n a b a el s e n a d o e n t r e la t e r n a q u e
le p r e s e n t a b a la c á m a r a d e d i p u t a d o s , y e n las faltas t e m p o r a l e s del
p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a lo suplía el p r e s i d e n t e del consejo. E n
1843, d u r a n t e las faltas m e n o r e s d e q u i n c e días lo s u s t i t u í a el presi-
d e n t e del consejo, y p a r a las f a l t a s m a y o r e s q u e ese lapso lo sustituía
u n a p e r s o n a n o m b r a d a p o r el s e n a d o . E n 1847, la c á m a r a d e d i p u -
tados d e s i g n a b a al interino, y si n o e s t a b a r e u n i d a , se e n c a r g a b a n
d e la p r e s i d e n c i a el p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a c o r t e y dos p e r s o n a s
electas p o r el c o n s e j o d e g o b i e r n o . E n 1857, e r a el p r e s i d e n t e d e la
s u p r e m a corte d e justicia q u i e n sustituía al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a .
E n 1882 e r a n el p r e s i d e n t e d e l s e n a d o o el d e la p e r m a n e n t e e n
su caso. E n 1896, la sustitución r e c a í a e n el secretario d e relaciones
0 en el d e g o b e r n a c i ó n m i e n t r a s el congreso realizaba la elección.
E n 1904, se regresó a l sistema vicepresidencial, p e r o s i e n d o electo
p o r el p u e b l o el v i c e p r e s i d e n t e al m i s m o t i e m p o q u e el p r e s i d e n t e .
Los a n t e r i o r e s sistemas h a n sido, e n u n a f o r m a o e n o t r a , m u y
criticados, y varios d e ellos p r o p i c i a r o n p r o b l e m a s políticos m u y
graves. D e ellos, los p e o r e s sistemas f u e r o n :
a] E l d e 1824 q u e se inspiró e n la original constitución n o r t e -
a m e r i c a n a , a r t í c u l o 2, sección i, c l á u s u l a 3 ; p e r o c u a n d o la consti-
tución m e x i c a n a se inspiró e n la n o r t e a m e r i c a n a , ya e n los E s t a d o s
U n i d o s n o subsistía ese sistema p o r q u e h a b í a sido m o d i f i c a d o e n
1804 a través d e la e n m i e n d a n ú m e r o 12. 2
Este sistema p r o p i c i ó q u e el vicepresidente — r i v a l del p r e s i d e n t e —
^ 1
Una exposición de los mismos se encuentra en Felipe Tena Ramírez,
op. cit., pp. 447-448.
2
Bruce y Estlicr Findlay, Your rugged constitution, California, Stanford
University Press, 1969, p. 222.
[ 6 3 ]

G.J ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II
se d e d i c a r a a i n t r i g a r p a r a o b t e n e r la presidencia. El p r i m e r presi-
d e n t e de M é x i c o f u e G u a d a l u p e V i c t o r i a , y el p r i m e r vicepresidente,
Nicolás Bravo. B r a v o se rebeló c o n t r a V i c t o r i a , a d h i r i é n d o s e al pla^i
d e M o n t a n o q u e h a b í a sido p r o c l a m a d o e n O t u m b a el 23 d e d i c i e m -
b r e d e 1027. El 7 d e e n e r o d e 1828, B r a v o f u e d e r r o t a d o p o r d o n
V i c e n t e G u e r r e r o e n T u l a n c i n g o y d e s t e r r a d o p o r d e c r e t o del c o n -
greso. El s e g u n d o p r e s i d e n t e f u e V i c e n t e G u e r r e r o y el vicepresidente
f u e A n a s t a s i o B u s t a m a n t e q u i e n a c e p t ó la invitación q u e le hizo
el e j é r c i t o d e reserva p a r a q u e e n c a b e z a r a la rebelión c o n t r a G u e -
r r e r o , q u i e n al f i n a l d e c u e n t a s r e h u s ó la l u c h a . El congreso resolvió
d e s t i t u i r l o a l e g a n d o q u e t e n í a imposibilidad p a r a g o b e r n a r y o t o r g á n -
d o l e el c a r g o a B u s t a m a n t e . 3
b] El d e 1857 q u e c o n v e r t í a la p r e s i d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e
justicia e n u n c a r g o político, h a b i é n d o s e d a d o el caso d e q u e J o s é
M a r í a Iglesias, p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a corte, e f e c t u a n d o u n g o l p e
d e estado, se a u t o d e s i g n a r a p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a .
c] El d e 1904 q u e posibilitó, a n t e las r e n u n c i a s d e M a d e r o y P i n o
S u á r e z , q u e o c u p a r a la presidencia P e d r o L a s c u r á i n , secretario d e
relaciones exteriores, q u i e n d u r ó a p r o x i m a d a m e n t e c u a r e n t a y c i n c o
m i n u t o s c o m o presidente, y cuyo ú n i c o a c t o d e g o b i e r n o f u e d e s i g n a r
secretario d e g o b e r n a c i ó n a V i c t o r i a n o H u e r t a , r e n u n c i a n d o él d e
i n m e d i a t o y a b r i é n d o l e así a H u e r t a , e n f o r m a e x p e d i t a , el c a m i n o
d e la presidencia.
L o a n t e r i o r f u e la causa de q u e el m o v i m i e n t o social m e x i c a n o
sintiera a n t i p a t í a p o r la vicepresidencia. C a r r a n z a la s u p r i m i ó p o r
m e d i o d e u n decreto 4 y e n su proyecto d e constitución n o la m e n -
cionó. T e n a R a m í r e z o p i n a q u e se a t r i b u y e r o n a este sistema, y n o
a causas históricas b i e n definibles, la reivindicación m a d e r i s t a y el
ascenso d e H u e r t a al p o d e r . 5
A h o r a bien, el sistema a c t u a l t r a t a d e d e s v i n c u l a r la sustitución del
p r e s i d e n t e d e c u a l q u i e r p e r s o n a d e q u i e n ya d e a n t e m a n o se conozca
q u e si a q u é l f a l t a , será su sucesor. Iíl sistema, a u n q u e tiene a n t e c e -
d e n t e s e n n u e s t r a historia c o n s t i t u c i o n a l tal y c o m o se d e s p r e n d e
del b r e v e relato realizado, c o n f o r m a u n o r d e n d i s t i n t o a sus a n t e -
cesores, y con características m u y p r o p i a s .
S o n los artículos 73 f r a c c i ó n x x v i , 79 f r a c c i ó n vi, 8 4 y 8 5 los
q u e c o n f i g u r a n el a c t u a l sistema, q u e i m p l i c a diversas d e n o m i n a c i o n e s
y cuyas notas son las siguientes d e a c u e r d o con los artículos 8 4 y 8 5 :
a] El congreso, c p n s t i t u i d o e n colegio electoral, con u n q u o r u m
de asistencia d e las dos terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e sus iniem-
' Manuel Herrera y Lasso, op. cit., pp. 609-G10.
4
Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, op. cit., p. 228.
6
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. -118.
LA SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL
bros, e n escrutinio secreto y p o r m a y o r í a absoluta de votos, n o m b r a r á :
i] un presidente interino, si la f a l t a a b s o l u t a del p r e s i d e n t e de
la r e p ú b l i c a o c u r r e e n los dos p r i m e r o s a ñ o s del período. E n este
caso, d e n t r o d e los diez días siguientes al d e la designación, el c o n -
greso d e b e e x p e d i r la c o n v o c a t o r i a p a r a la elección del p r e s i d e n t e
q u e d e b a c o n c l u i r el p e r í o d o , " d e b i e n d o m e d i a r , e n t r e la f e c h a d e la
c o n v o c a t o r i a y la q u e señale p a r a la verificación d e las elecciones,
un plazo n o m e n o r de c a t o r c e meses, ni m a y o r d e d i e c i o c h o " . T a m -
bién se n o m b r a r á u n presidente interino si la elección n o estuviere
h e c h a y d e c l a r a d a el l 9 de d i c i e m b r e , o si al c o m e n z a r u n p e r í o d o
constitucional n o se p r e s e n t a r e el p r e s i d e n t e electo, p r o c e d i é n d o s e
d e a c u e r d o con las m i s m a s reglas s e ñ a l a d a s en este p á r r a f o .
¿i] un presidente sustituto, si la f a l t a del p r e s i d e n t e o c u r r e en los
c u a t r o ú l t i m o s a ñ o s del p e r í o d o respectivo. El p r e s i d e n t e sustituto
d e b e r á c o n c l u i r éste.
b] Si el c o n g r e s o n o se e n c o n t r a r e e n sesiones, la comisión p e r m a -
n e n t e d e s i g n a r á u n presidente provisional y d e b e r á c o n v o c a r a se-
siones e x t r a o r d i n a r i a s al congreso p a r a q u e n o m b r e u n presidente
interino o sustituto, t o m a n d o en c u e n t a si la f a l t a se h a p r o d u c i d o
d e n t r o d e los dos p r i m e r o s o los c u a t r o últimos a ñ o s del p e r í o d o
presidencial.
c] C o n f o r m e al a r t í c u l o 79 f r a c c i ó n vi, la comisión p e r m a n e n t e
p u e d e c o n c e d e r licencia al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a s t a p o r
t r e i n t a días y n o m b r a r el interino q u e va a suplir esa f a l t a ; con-
f o r m e al a r t í c u l o 73 f r a c c i ó n x x v i , el congreso p u e d e c o n c e d e r li-
c e n c i a al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , d e s i g n a n d o — d e a c u e r d o con
el a r t í c u l o 8 5 — u n presidente interino p a r a q u e lo supla. H a y q u e
h a c e r n o t a r q u e p a r a el p r e s i d e n t e i n t e r i n o q u e d e s i g n a el congreso
p a r a suplir las faltas t e m p o r a l e s del presidente, la constitución n o
i n a r c a u n m á x i m o d e t i e m p o c o m o sí lo h a c e respecto al i n t e r i n o
d e s i g n a d o p o r la p e r m a n e n t e .
Los dos últimos p á r r a f o s del a r t í c u l o 85, t e r m i n a n d i c i e n d o q u e :
" C u a n d o la f a l t a del p r e s i d e n t e sea p o r m á s de t r e i n t a días y el
congreso de la u n i ó n n o estuviese r e u n i d o , la comisión p e r m a n e n t e
c o n v o c a r á a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s del congreso p a r a q u e éste re-
suelva sobre la licencia y n o m b r e en su caso, al p r e s i d e n t e i n t e r i n o .
Si la f a l t a , d e t e m p o r a l , se convierte en a b s o l u t a , se p r o c e d e r á c o m o
d i s p o n e el a r t í c u l o a n t e r i o r " .
P o d e m o s h a c e r al sistema m e x i c a n o d e sustitución p r e s i d e n c i a l los
siguientes c o m e n t a r i o s :
a] Se considera al congreso c o m o si f o r m a r a u n a sola c á m a r a , es
decir, el s e n a d o y la c á m a r a de d i p u t a d o s a c t ú a n c o m o u n solo y
único c u e r p o colegiado. C o n s e c u e n t e m e n t e , p o r la d e s i g u a l d a d en el
 G6 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O .
n ú m e r o d e i n t e g r a n t e s d e las dos c á m a r a s t e n d r á u n m a y o r peso la
d e d i p u t a d o s , ya q u e p o r c a d a s e n a d o r h a y a p r o x i m a d a m e n t e c u a -
tro diputados.
b] Se r e q u i e r e u n q u o r u m d e asistencia q u e p a r a el s e n a d o consti-
tuye la regla n o r m a l , p e r o q u e p a r a la c á m a r a d e d i p u t a d o s es
calificado.
c] El q u o r u m d e votación es la regla general de la m a y o r í a ab-
soluta d e votos.
d] Es u n a g a r a n t í a y seguridad d e libertad p a r a los legisladores q u e
se o r d e n e q u e el v o t o sea secreto.
e] El p r e s i d e n t e provisional debe d u r a r u n plazo m u y breve, 0 y
de a c u e r d o con el a r t í c u l o 8 3 n u n c a p o d r á volver a o c u p a r la p r e -
sidencia b a j o n i n g u n a d e n o m i n a c i ó n . I g u a l consideración se p u e d e
h a c e r respecto al p r e s i d e n t e i n t e r i n o d e s i g n a d o p a r a suplir f a l t a s
t e m p o r a l e s . H a s t a 1933, la constitución p e r m i t í a q u e el congreso
p u d i e r a designar al p r e s i d e n t e provisional c o m o sustituto o interino,
según el caso.
a f] L a p a r t i c i ó n del p e r í o d o en dos años p a r a la designación d e
u n p r e s i d e n t e interino, y d e los c u a t r o restantes p a r a la designación
H
j d e u n p r e s i d e n t e sustituto, sólo nos la p o d e m o s explicar c o m o u n a re-
¡j miniscencia de c u a n d o el p e r í o d o presidencial era de c u a t r o años.
N o f u e sino h a s t a la r e f o r m a del 29 de abril de 1933 c u a n d o se
m o d i f i c ó el p r e c e p t o p a r a a d e c u a r l o —estableciéndose los c u a t r o años
\ p a r a el p r e s i d e n t e s u s t i t u t o — c o n la r e f o r m a d e 1928 q u e a m p l i ó
el p e r í o d o presidencial a 6 años.
•Hit
' g] P a r a ser c o n g r u e n t e s con la intención de q u e el p r e s i d e n t e pro-
visional d u r e en su f u n c i ó n u n t i e m p o m u y corto, se d e b i ó s e ñ a l a r
el t é r m i n o m á x i m o d e n t r o del cual la comisión p e r m a n e n t e d e b í a
c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s .
Los artículos e n cuestión n o resuelven u n a g a m a de p r o b l e m a s q u e
se p u e d e n p r e s e n t a r , c o m o los casos de e n f e r m e d a d , i n c a p a c i d a d o
i n h a b i l i d a d m e n t a l del presidente, a los cuales nos r e f e r i r e m o s pos-
t e 0r i o r m e n t e .
En el Diario de los del/ales del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit.,
t. n, ]>. '176, se lee: "l'oi la gravedad de la situación en cjue queda el país
a la talla del presidente y la trascendencia de la elección de dicho funcio-
nario, la comisión lia creído necesario no dejar a la comisión permanente la
elección definitiva de un presidente sustituto, sino solamente la designación
de un presidente provisional (pie se haga cargo del poder. Esta modificación
obedece a la consideración de que, dado el reducido número de miembros
de la comisión permanente, podría suceder que el presidente de la república,
nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quizá para todo un período,
fuera electo por diez o doce personas, con riesgo de la aceptación por el pueblo
de tal designación y del prestigio del presidente de la república."
II
LA SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL 67
El sistema a c t u a l d e sustitución p r e s i d e n c i a l h a r e c i b i d o críticas:
Daniel M o r e n o lo califica d e c o m p l i c a d o y p o c o a f o r t u n a d o , a u n q u e
110 explica la razón d e su a f i r m a c i ó n . 7 R a m í r e z F o n s e c a h a c e u n a
serie d e aseveraciones q u e n o revisten m a y o r i m p o r t a n c i a , 8 y el
m a e s t r o ' l e n a R a m í r e z e n c u e n t r a en él varios d e f e c t o s ; en mi opi-
nión, sólo es de t o m a r s e en c u e n t a su observación e n el s e n t i d o d e
q u e el sistema a c t u a l , al r e q u e r i r el v o t o d e la m a y o r í a a b s o l u t a
de los presentes, i n c u r r e e n u n a omisión q u e n o c o m e t i ó la ley
f u n d a m e n t a l d e 1824: n o p r e v e r el caso en q u e n i n g u n o d e los
c a n d i d a t o s logre r e u n i r el n ú m e r o d e votos exigido." N o s o i r o s p e n -
samos q u e en caso tal, el p o d e r e j e c u t i v o n o d e b e q u e d a r a c é f a l o ,
sino q u e es necesario d a r c u a n t a s r o n d a s d e v o t a c i ó n sean necesarias
h a s t a l o g r a r la designación d e su titular.
H a y q u e r e c o n o c e r q u e T e n a a c e p t a el sistema a c t u a l y le p a r e c e
el m á s i d ó n e o d e los q u e M é x i c o h a c o n o c i d o a través d e su historia.
E s t a m o s de a c u e r d o con ese p a r e c e r , a m é n d e q u e e n la r e a l i d a d
el sistema h a o p e r a d o , a u n q u e 110 d i á f a n a m e n t e p o r n o h a b e r s e res-
p e t a d o los requisitos q u e m a r c a el a r t í c u l o 82, tal y c o m o ya liemos
señalado.
Portes Gil f u e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o p o r el congreso, ya
q u e el p r e s i d e n t e electo O b r e g ó n f u e asesinado, y g o b e r n ó h a s t a
el 4 d e f e b r e r o d e 1930. C o n f o r m e a la c o n v o c a t o r i a p a r a elecciones,
fue electo p o p u l a r m e n t e O r t i z R u b i o p a r a t e r m i n a r el p e r í o d o q u e
comenzó el l 9 d e d i c i e m b r e de 1928. Es decir, el p r i m e r p e r í o d o
de seis años iba a ser el d e O b r e g ó n : 1928-1934. O r t i z R u b i o 110
t e r m i n ó el p e r í o d o p a r a el cual f u e electo, d a d o q u e p r e s e n t ó su
r e n u n c i a : g o b e r n ó del 5 de f e b r e r o de 1930 al 3 d e s e p t i e m b r e de
1932.
Y a q u í se d i o u n a situación p e c u l i a r : c u a n d o se r e f o r m ó en e n e r o
de 1928 el a r t í c u l o 8 3 p a r a a m p l i a r el p e r í o d o p r e s i d e n c i a l a seis
años, 110 se a l t e r ó el a r t í c u l o 84 q u e c o n t i n u ó o r d e n a n d o q u e se
n o m b r a r í a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o si la f a l t a o c u r r í a d e n t r o d e los dos
primeros años, y u n p r e s i d e n t e sustituto si o c u r r í a e n los dos ú l t i m o s
años del p e r í o d o . L a f a l t a de p r e s i d e n t e a c a u s a de la r e n u n c i a de
Ortiz R u b i o o c u r r i ó después de los dos p r i m e r o s y a n t e s d e los dos
últimos años. E m p e r o , el congreso designó al g e n e r a l A b e l a r d o L .
Rodríguez c o m o p r e s i d e n t e sustituto p a r a t e r m i n a r el p e r í o d o , h a -
biendo f u n g i d o c o n tal c a r á c t e r del 3 d e s e p t i e m b r e d e 1932 al
30 d e n o v i e m b r e d e 1934.
7
Daniel Moreno, op. cit., p. 303.
f
Francisco Ramírez Fonseca, op. cit., pp. 285-286.
" Felipe Tena Ramírez, op. cit., pp. 449-450.
08 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II LA ADMINISTRACIÓN L'ÚUI.ICA FEDERAL
ü!>
E s t a i n c o n g r u e n c i a constitucional a f o r t u n a d a m e n t e se s u p e r ó con 1} ,
R e s p e c t o a la . « c a p a c i d a d o la i n h a b i l i d a d , n o q u e d a m á s re
la r e f o r m a del 29 d e abril de 1933; p e r o en 1932, p e n s a m o s q u e si m e d i o q u e d e j a r q u e sea el congreso q u i e n la c a l i f i q u e n
bien el congreso violó la letra de la constitución, se ciñó al s e n t i d o
de la a m p l i a c i ó n del p e r í o d o y t a n f u e así, q u e pocos meses después
se m o d i f i c ó el a r t í c u l o p a r a a d e c u a r l o al r e f o r m a d o a r t í c u l o 83.
A h o r a bien, en la situación a n t e r i o r e r a m u y c o m p l i c a d o c o n v o c a r 2. LA A D M I N I S T R A C I Ó N PUBLICA FEDERAL
a elecciones p o r q u e entonces, ¿ q u i é n sería el presidente, si m i e n t r a s
t a n t o , d e a c u e r d o con la constitución, n o se p o d í a n o m b r a r a u n El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o ; sólo en el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a
p r e s i d e n t e i n t e r i n o o sustituto? 1 0 Por t a n t o , creemos q u e el congreso recae el p o d e r e j e c u t i v o . Sin e m b a r g o , p a r a m a n e j a r aspectos t a n
n o t u v o o t r a a l t e r n a t i v a q u e o b r a r c o m o lo hizo d e s i g n a n d o a u n disímbolos, n u m e r o s o s e i m p o r t a n t e s , el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a
p r e s i d e n t e sustituto. c u e n t a c o n u n a serie d e c o l a b o r a d o r e s , ó r g a n o s y m e c a n i s m o s . Po-
U n a observación a d i c i o n a l : creemos q u e el a r t í c u l o 85 n o debió d e m o s dividir este vasto i n u n d o q u e d e p e n d e y es auxiliar d e l p r e -
h a b e r e q u i p a r a d o la n o p r e s e n t a c i ó n del p r e s i d e n t e electo, a la si- sidente d e la r e p ú b l i c a , e n dos c a m p o s : el d e las instituciones a d m i -
tuación de la elección n o d e c l a r a d a el l v d e d i c i e m b r e ; s u p o n g a m o s nistrativas c e n t r a l i z a d a s y el d e las instituciones p a r a e s t a t a l e s . 1 2
q u e d i c h a declaración se p u d i e r a h a c e r 12, 15, 20 o 3 0 días después L a s instituciones a d m i n i s t r a t i v a s c e n t r a l i z a d a s s o n :
del 1'-' de d i c i e m b r e , entonces, r e a l m e n t e ya n o es posible e f e c t u a r l a a] L a p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a .
b] L a s secretarías d e e s t a d o .
p o r q u e ya existe u n p r e s i d e n t e interino y ya se h a c o n v o c a d o p a r a
elecciones p o p u l a r e s . Así, a través d e esta disposición, se d e r r u m b a c] L o s d e p a r t a m e n t o s administrativos.
t o d o el proceso electoral y se prefiere al presidente d e s i g n a d o p o r d] L a p r o c u r a d u r í a g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a y la p r o c u r a d u r í a ge-
el congreso al electo p o p u l a r m e n t e . C r e e m o s q u e hay q u e s u p e r a r esta neral d e justicia del distrito f e d e r a l .
situación, p r e c i s a n d o el a r t í c u l o c o r r e s p o n d i e n t e . e] Los órganos agrarios. 1 8
A h o r a , d e b e m o s p r e g u n t a r n o s quién sustituye al p r e s i d e n t e en caso L a s instituciones p a r a e s t a t a l e s s o n :
d e e n f e r m e d a d o c u a n d o sale al e x t r a n j e r o , o q u é acontece e n caso a] Los o r g a n i s m o s descentralizados.
d e su i n c a p a c i d a d o i n h a b i l i d a d . C r e e m o s q u e , e n t r e otras, e n casos b] L a s e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal, instituciones nacionales
d e e n f e r m e d a d está la disposición constitucional del n o m b r a m i e n t o de crédito, organizaciones auxiliares nacionales d e c r é d i t o e institu-
ciones n a c i o n a l e s d e seguros y d e fianzas.
d e u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o p a r a faltas t e m p o r a l e s ; sin e m b a r g o , este
c] Los fideicomisos. 1 ' 1
p r e c e p t o n o se h a e m p l e a d o y p e n s a m o s q u e el p r o b l e m a está en
m a n o s del presidente, pues será ú n i c a m e n t e él q u i e n d e c i d a si su Nos v a m o s a r e f e r i r a algunos d e los m á s i m p o r t a n t e s y c e r c a n o s
e n f e r m e d a d m e r e c e o n o la aplicación del p r e c e p t o , ya q u e t e n d r í a c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e d e la república, c o m o son los secreta-
q u e ser él quien solicitara, el n o m b r a m i e n t o del p r e s i d e n t e interino, rios d e e s t a d o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s .
m a n i f e s t a n d o el t i e m p o q u e cree p u e d e d u r a r la e n f e r m e d a d . E n
caso d e salidas al e x t r a n j e r o t a m p o c o h a o p e r a d o el sistema d e sus-
titución, m i s m o q u e t a m b i é n t e n d r í a q u e solicitar el p r o p i o presi-
d e n t e . C r e e m o s q u e las c o m u n i c a c i o n e s m o d e r n a s h a c e n q u e a u n en
el e x t r a n j e r o , el p r e s i d e n t e p u e d e d a r con rapidez y agilidad sus 11
Véase André Hauriou, op. cit., pp. 459-400, y John I). Fcerick, The
indicaciones, p o r lo q u e r e a l m e n t e n o es necesaria sustitución alguna. problem of presidential inability-Will congress ever solve it7 en Fordham
Law Review, Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University
E n el caso de la visita de López Portillo a E s p a ñ a , la p r e n s a in- School of Law, vol. XXXH, num. 1. 1963, pp. 76, 100, 101, 110, 120-123 y 126.
f o r m ó , el 7 d e o c t u b r e de 1977, q u e el p r e s i d e n t e t o m a r í a las deci- " Véase Andrés Sena Rojas, La función constitucional..., op. cit., pp.
227-230.
siones d o n d e se e n c o n t r a r a m e d i a n t e u n sistema d e c o m u n i c a c i ó n
directa. " Véase y compárese con Manual de organización del gobierno federal
197), México, Secretaría de la Presidencia, 1973, pp. 465-493.
" Esta clasificación la realiza así el artículo tercero de la ley orgánica de
"' Véase Stephen Spencer Goodspced, op. cit., p. 105. la administración pública federal.
70 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I!
3. LOS SECRETARIOS DE ESTADO Y LOS JEFES I)E DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO
L a constitución d e n o m i n a secretarios del d e s p a c h o a los secretarios
d e estado, a quienes se suele c o n o c e r t a m b i é n c o m o ministros, d e n o -
m i n a c i ó n q u e la ley f u n d a m e n t a l e m p l e a sólo u n a vez, e n el a r t í c u l o
29, al referirse al consejo d e ministros. E n la p r á c t i c a , g e n e r a l m e n t e
se les conoce c o m o secretarios d e estado, a u n q u e antes d e 1917 los
t é r m i n o s d e secretario y ministro se u s a b a n i n d i s t i n t a m e n t e . Al res-
p e c t o , se e x p i d i ó el 16 d e s e p t i e m b r e de 1877 u n a circular de la
secretaría de h a c i e n d a , en la q u e se a c l a r ó : "5 V L a constitución
l l a m a secretarios del d e s p a c h o a los f u n c i o n a r i o s cjue a u t o r i z a n las
d e t e r m i n a c i o n e s del p r e s i d e n t e y q u e le sirven d e consejeros. L a
d e n o m i n a c i ó n d e ministros, q u e c o n f r e c u e n c i a se les d a , es im-
p r o p i a , t a n t o p o r q u e n o se usa p o r la constitución, c u a n t o p o r q u e
ella es m á s u s a d a respecto d e los f u n c i o n a r i o s cjue d e s e m p e ñ a n esas
a t r i b u c i o n e s en las m o n a r q u í a s y gobiernos imperiales." 1 6
L a institución d e las secretarías d e e s t a d o es u n a d e las m á s a n t i -
g u a s del M é x i c o i n d e p e n d i e n t e . D o n M i g u e l H i d a l g o y Costilla d e -
signó dos secretarios: d e e s t a d o y, del d e s p a c h o , y d e g r a c i a y jus-
ticia. L a constitución de A p a t z i n g á n creó tres secretarías: de g u e r r a ,
d e h a c i e n d a y d e gobierno.
T a l y c o m o a f i r m a F r a g a , nuestras constituciones centralistas n u -
m e r a r o n las s e c r e t a r í a s ; e n c a m b i o , las constituciones federalistas
d e j a r o n d i c h a e n u n c i a c i ó n a las leyes secundarias. 1 " E m p e r o , en los
congresos constituyentes federales t a m b i é n existió la t e n d e n c i a a
n o m b r a r las secretarías d e estado en la constitución. Asi, la comisión
d e constitución del constituyente d e 1824, p r e s e n t ó el p r o y e c t o del
a r t í c u l o 3 4 c r e a n d o c u a t r o secretarías: d e relaciones interiores y
exteriores; de g u e r r a y m a r i n a ; de h a c i e n d a , y de justicia y negocios
eclesiásticos. L a comisión retiró dicho a r t í c u l o después cjue el congreso
se p r o n u n c i ó en c o n t r a , a f i r m á n d o s e q u e " e n la c o n s t i t u c i ó n n o se
d e b í a f i j a r el n ú m e r o d e secretarías sino decirsé ú n i c a m e n t e q u e las
h a b r á p a r a el d e s p a c h o de los asuntos del p o d e r e j e c u t i v o y q u e su
n ú m e r o y otras c i r c u n s t a n c i a s r e g l a m e n t a r i a s se establecerán por
decreto separado".17
D e igual f o r m a , el a r t í c u l o 9 0 q u e se p u s o a consideración del
congreso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 p o r p a r t e d e la comisión de
constitución, se a l e j a b a del proyecto d e C a r r a n z a y n u m e r a b a siete
10
Stcphen Spenccr Goodspccd, op. cil., p. 173.
" Cabillo lraga, op. cil., p. J'JI ; y Arturo González Cosío, op. cil., pp. 143-
144. Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cil., p. 023.
S E C R E T A R I O S 1)E ESTADO V JEFES DE DEPARTAMENTO
71
secretarías d e e s t a d o ; P a u l i n o M a c h o r r o y N a r v á e z , p r e s i d e n t e d e la
s e g u n d a comisión d e c o n s t i t u c i ó n , p r e s e n t ó u n v o t o p a r t i c u l a r e n el
s e n t i d o d e cjue f u e r a la ley s e c u n d a r i a la q u e d e t e r m i n a r a el n ú -
m e r o d e las secretarías de e s t a d o . 1 8
L a comisión d e constitución del congreso c o n s t i t u y e n t e p r o p u s o u n a
n o v e d a d p a r a el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o : la c r e a c i ó n d e los
d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . E n la respectiva exposición d e m o -
tivos a s e n t ó q u e : " P a r a el d e s e m p e ñ o d e las labores del e j e c u t i v o ,
necesita éste de diversos órganos q u e se e n t i e n d a n c a d a u n o con los
diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n . Estos ó r g a n o s del p o d e r e j e c u t i v o
son d e dos clases, s e g ú n la d o b l e f u n c i ó n d e d i c h o p o d e r , el c u a l
ejerce a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e políticas, c o m o c u a n d o c o n v o c a al
congreso a sesiones, p r o m u l g a u n a ley, etc., o m e r a m e n t e a d m i n i s -
trativas, r e f e r e n t e s a u n servicio p ú b l i c o q u e n a d a tiene cjue ver
con la política, tales c o m o los r a m o s de correos, telégrafos, s a l u b r i d a d ,
la e d u c a c i ó n p o p u l a r , cjue jjor r é g i m e n f e d e r a l d e p e n d e sólo del
e j e c u t i v o d e la u n i ó n en lo relativo al distrito y territorios. D e este
doble j í u n t o de vista r e s u l t a n dos grujios d e ó r g a n o s del e j e c u t i v o ,
y son u n o s aquellos cjue e j e r c e n a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e políticas
o, c u a n d o m e n o s , a la vez jjolíticas y a d m i n i s t r a t i v a s ; son los otros
los q u e a d m i n i s t r a n a l g ú n servicio jiúblico q u e e n su f u n c i o n a m i e n t o
n a d a tiene cjue ver c o n la jjolítica y, m á s t o d a v í a , es m u y jjernicioso
que la jjolítica se mezcle en estos servicios, jnorque los desvía d e
su o b j e t i v o n a t u r a l , q u e es la p r e s t a c i ó n al p ú b l i c o d e u n b u e n
servicio e n el r a m o q u e se les e n c o m i e n d a , y n a d a m á s ; c u a n d o la
jxilítica se m e z c l a en estos asuntos, desde el a l t o p e r s o n a l d e los ser-
vicios públicos, cjue n o se escoge ya según la c o m p e t e n c i a , sino según
sus relaciones jíolíticas, h a s t a el f u n c i o n a m i e n t o m i s m o del sistema
a d m i n i s t r a t i v o o f r e c e g r a n d e s dificultades. . . Al g r u j j o d e ó r g a n o s
políticos o p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s jjertenecen las secretarías de esta-
do, cjue c o n s e r v a n e n el jjroyecto d e la comisión los m i s m o s linca-
mientos g e n e r a l e s q u e t e n í a n e n la constitución d e 1 0 5 7 . . . Al s e g u n d o
g r u p o d e ó r g a n o s del e j e c u t i v o , o sea a los m e r a m e n t e a d m i n i s t r a -
tivos, c o r r e s j j o n d e la c r e a c i ó n de u n a n u e v a clase d e e n t i d a d e s q u e
se l l a m a r á n ' d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ' , cuyas f u n c i o n e s e n n i n -
gún caso e s t a r á n ligadas con la jxilítica, sino q u e se d e d i c a r á n ú n i c a
y e x c l u s i v a m e n t e al m e j o r a m i e n t o d e c a d a u n o d e los servicios
públicos, d e p e n d e r á n d i r e c t a m e n t e del j e f e del e j e c u t i v o , n o r e f r e n -
d a r á n los r e g l a m e n t o s y a c u e r d o s relativos a su r a m o , n o t i e n e n obli-
gación ni f a c u l t a d d e c o n c u r r i r a las c á m a r a s a i n f o r m a r ni se les
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II,
ji|>. 480-481.
^JJ ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II
exigen c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e c u a l i d a d e s d e t e r m i n a d a s p a r a p o d e r ser
n o m b r a d o s ; el presidente, q u e tiene la f a c u l t a d d e n o m b r a r l o s , q u e d a
con el d e r e c h o d e calificar sus a p t i t u d e s , q u e d e b e n ser p r i n c i p a l m e n t e
d e c a r á c t e r profesional y técnico. . . " 10
E n esta f o r m a se t r a t a b a de dividir a los c o l a b o r a d o r e s i n m e d i a t o s
del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a : los secretarios d e e s t a d o con f u n c i o -
nes políticas y a d m i n i s t r a t i v a s — c o n f a c u l t a d d e r e f r e n d o y obliga-
ción de c o n c u r r i r a las c á m a r a s p a r a i n f o r m a r — , y los jefes d e de-
p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con f u n c i o n e s exclusivamente a d m i n i s -
trativas.
El p r o y e c t o d e a r t í c u l o 9 0 q u e p r e s e n t a b a la comisión, e n su p a r t e
f i n a l i n d i c a b a la existencia d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; p e r o
c o m o este a r t í c u l o se retiró p o r la oposición q u e existió p a r a q u e se
n u m e r a r a n las secretarías d e estado, el a r t í c u l o 90 q u e se a p r o b ó f u e
el del proyecto de C a r r a n z a q u e p a r a n a d a se refería a los d e p a r -
t a m e n t o s administrativos, q u e d a n d o ú n i c a m e n t e alusión a ellos e n
el a r t í c u l o 92 p o r u n descuido del c o n s t i t u y e n t e ; a c e r t a d a m e n t e se
h a d i c h o q u e la constitución, e n el a r t í c u l o 92, s u p o n e su existencia,
p e r o n o la i m p o n e .
A h o r a bien, T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e la ley s e c u n d a r i a n o p u e d e
e q u i p a r a r a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con los secre-
tarios d e e s t a d o e n c u a n t o : a ] al r e f r e n d o , b] a l f u e r o y c] a la in-
tegración del g a b i n e t e ; p e r o c o m o el d i c t a m e n d e la comisión q u e d ó
insubsistente, n o h a y i m p e d i m e n t o constitucional p a r a q u e se o c u p e n
t a m b i é n d e cuestiones políticas. 2 0
P a r a I g n a c i o B u r g o a , la situación d e los jefes d e d e p a r t a m e n t o
n o es s u s t a n c i a l m e n t e d i f e r e n t e d e la q u e g u a r d a n los secretarios d e
estado, ya q u e u n o s y otros son simples c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e
d e la r e p ú b l i c a , q u i e n los n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e ; B u r g o a
a f i r m a q u e se suele a r g u m e n t a r q u e las secretarías se o c u p a n d e cues-
tiones m á s i m p o r t a n t e s q u e los d e p a r t a m e n t o s d e estado. 2 1
R e s p e c t o a las a n t e r i o r e s opiniones d e dos distinguidos constitu-
cionalistas, h a y q u e t e n e r e n c u e n t a q u e el consejo d e ministros n o
es lo m i s m o q u e el gabinete, p o r q u e el p r i m e r o sólo existe p a r a u n
caso específico. L a constitución, al n o m e n c i o n a r a los i n t e g r a n t e s
del consejo d e ministros y p e r m i t i r su precisión a la ley s e c u n d a r i a ,
d e j a a m p l i o m a r g e n p a r a legislar y l e g a l m e n t e se h a a c o s t u m b r a d o
incluir e n el consejo a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y
al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , lo q u e e n n u e s t r a o p i n i ó n es
c o m p l e t a m e n t e constitucional.
" Ibid., pp. 477-478.
20
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 453.
21
Ignacio Burgoa, oh cit., pp. 871-872.
SECRETARIOS DE ESTADO Y J E F E S DE DEPARTAMENTO 73
Es m u y difícil p o d e r sostener q u e u n a secretaría d e e s t a d o es m á s
i m p o r t a n t e o se o c u p a d e m a t e r i a s m á s i m p o r t a n t e s q u e u n d e p a r -
t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o . T é n g a s e sólo e n c u e n t a al d e p a r t a m e n t o del
distrito f e d e r a l y se v e r á q u e i n d u d a b l e m e n t e es m á s i m p o r t a n t e
q u e m u c h a s secretarías d e estado, y, d e s d e luego, q u e el j e f e d e
ese d e p a r t a m e n t o se o c u p a d e cuestiones políticas.
Así, las d i f e r e n c i a s e n t r e los secretarios d e e s t a d o y los j e f e s d e
departamento son:
a] Los p r i m e r o s tienen la f a c u l t a d d e r e f r e n d o ; los segundos no.
b] L o s p r i m e r o s son "altos f u n c i o n a r i o s " , y c o m o tales g o z a n d e
f u e r o y son sujetos del j u i c i o d e responsabilidad p o l í t i c a ; los se-
g u n d o s no.
c] A los p r i m e r o s se les f i j a n requisitos constitucionales p a r a p o d e r
ser n o m b r a d o s ; a los segundos no.
El a r t í c u l o 91 c o n s t i t u c i o n a l d i s p o n e q u e : " P a r a ser secretario del
d e s p a c h o se r e q u i e r e : ser c i u d a d a n o m e x i c a n o p o r n a c i m i e n t o , e s t a r
e n ejercicio d e sus d e r e c h o s y t e n e r t r e i n t a años c u m p l i d o s . " C l a r a -
m e n t e se ve q u e se p i d e n tres requisitos q u e p e r m i t e n casi c o m p l e t a
libertad al p r e s i d e n t e p a r a n o m b r a r a sus secretarios. Q u i z á sólo
q u e p a c o m e n t a r q u e la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o , q u e h a sido
j u s t i f i c a d a p o r la t e o r í a , 2 2 es requisito q u e n o se exige e n otros p a í -
ses, y q u e el h e c h o d e n o exigirlo h a d a d o en ellos resultados p o -
sitivos. R e c o r d e m o s el caso d e H e n r y Kissinger c o m o j e f e del d e p a r -
t a m e n t o d e e s t a d o n o r t e a m e r i c a n o ; p e r o claro q u e p u e d e resultar
preferible n o c o r r e r riesgos y exigir la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o .
P o d e m o s c o n c l u i r q u e la situación a d m i n i s t r a t i v a y política d e los
secretarios d e e s t a d o y los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o son
similares, p u e s las diferencias e n t r e ellos n o son m u y g r a n d e s , a m é n
de q u e incluso c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e se les está a p r o x i m a n d o , c o m o
lo i n d i c a la r e f o r m a al s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 9 3 p a r a q u e los
jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n
ser citados p o r c u a l q u i e r a d e las c á m a r a s , a fin de q u e i n f o r m e n
c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se estudie u n negocio c o n c e r n i e n t e a su
actividad.
El a r t í c u l o 10 d e la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a
federal d i s p o n e q u e : " L a s secretarías d e e s t a d o y los d e p a r t a m e n t o s
administrativos t e n d r á n igual r a n g o , y e n t r e ellos n o h a b r á , p o r lo
tanto, p r e e m i n e n c i a a l g u n a . "
E n t r e las secretarías de e s t a d o a c t u a l m e n t e n o existe n i n g u n a je-
r a r q u í a ; situación d i f e r e n t e f u e c u a n d o la p r o p i a constitución d e
1857 estableció q u e las f a l t a s absolutas o t e m p o r a l e s del p r e s i d e n t e
Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 455.

74 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O .
d e la r e p ú b l i c a d e b í a n ser suplidas p o r el secretario d e relaciones
exteriores, y si éste n o existía o estaba i m p e d i d o , p o r los otros secre-
tarios e n el o r d e n q u e estableciera la ley respectiva. E n r e a l i d a d ,
existen a l g u n a s secretarías q u e son m u y i m p o r t a n t e s . S t e p h e n S p e n c e r
G o o d s p c e d o p i n a q u e , a p a r t i r d e 1917, las secretarías m á s i m -
p o r t a n t e s son las d e g u e r r a , h a c i e n d a y g o b e r n a c i ó n . 2 8 E n la p r á c -
tica, d u r a n t e varios sexenios la secretaría d e g o b e r n a c i ó n , p o r la
índole d e su p r o p i a c o m p e t e n c i a , h a t e n i d o u n a especial f u e r z a , y el
secretario d e g o b e r n a c i ó n h a a c t u a d o c o m o j e f e del g a b i n e t e o c o m o
s e g u n d o h o m b r e f u e r t e del país, después del p r e s i d e n t e de la re-
pública.
E n a l g u n o s países se a d m i t e la f i g u r a del ministro sin cartera, o
sea, d e q u i e n t e n i e n d o el n o m b r a m i e n t o d e m i n i s t r o n o está a c a r -
g o d e n i n g ú n ministerio, p e r o auxilia al p r e s i d e n t e a establecer la
o r i e n t a c i ó n política g e n e r a l del país. 2 1 E n M é x i c o a c t u a l m e n t e n o
se c o n o c e d i c h a f i g u r a . E m p e r o , e n la ley d e secretarías y d e p a r t a -
m e n t o s d e e s t a d o d e 1946 se a d m i t í a la existencia d e h a s t a dos se-
cretarios sin c a r t e r a con el o b j e t o d e q u e a u x i l i a r a n al p r e s i d e n t e
d e la r e p ú b l i c a ; esa disposición se d e r o g ó p o r q u e t r a j o consigo p r o -
b l e m a s políticos. 2 5
E n t r e las cuestiones q u e se h a n p l a n t e a d o respecto a los secretarios
de e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o , se e n c u e n t r a la d e si d e b e n p r e s e n -
tar su r e n u n c i a o si cesan a u t o m á t i c a m e n t e en sus cargos al t é r m i n o
del c o r r e s p o n d i e n t e sexenio. 2 " E s a a l t e r n a t i v a n o tiene m a y o r i m p o r -
t a n c i a , d a d o q u e el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los
secretarios d e e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o . G e n e r a l m e n t e presen-
t a r á n su r e n u n c i a al p r e s i d e n t e q u e los n o m b r ó ; p e r o si a l g u n o n o
lo hiciere, al n o m b r a r s e el n u e v o secretario o jefe, el a n t e r i o r cesará
a u t o m á t i c a m e n t e e n sus funciones.
El p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a en c u a l q u i e r m o m e n t o p u e d e pe-
dirle a u n secretario de e s t a d o o j e f e de d e p a r t a m e n t o q u e p r e s e n t e
su r e n u n c i a , y así se h a h e c h o en m u c h a s ocasiones: a la r u p t u r a
d e C á r d e n a s con Calles, C á r d e n a s r e e s t r u c t u r ó su g a b i n e t e p a r a sacar
a los e l e m e n t o s callistas. E n ocasiones, se q u e d a n p e r s o n a s del anti-
guo régimen q u e n o son d e t o d o el a g r a d o del p r e s i d e n t e y éstos,
en el t r a n s c u r s o d e l sexenio, p r e s e n t a n su r e n u n c i a c o m o a c o n t e c i ó
con U r u c h u r t u en la é p o c a d e D í a z O r d a z .
M á s cerca e n el t i e m p o , d u r a n t e el p e r í o d o del p r e s i d e n t e E c h e -
"54 Stephen Spentcr Goodspced, op. cit., p. 09.
Pao lo Bisca rcllí di Ruffia, Derecho constitucional, Madrid, Ed. Tccnos,
1905, p. 458.
* Evangelúia A. Castro, op. cit-, p. 78.
M
Ib id., p. 79.
SECRETARIOS DE ESTADO V JEFES DE D E P A R T A M E N T O 75
II
v e n í a o c u r r i e r o n c a m b i o s i m p o r t a n t e s e n las secretarías y d e p a r t a -
m e n t o s d e estado. P o r e j e m p l o : u n o d e los h o m b r e s públicos m á s
i m p o r t a n t e s al c o m i e n z o d e ese sexenio era Alfonso M a r t í n e z D o -
mínguez, j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , q u i e n p r e s e n t ó
su r e n u n c i a c o m o c o n s e c u e n c i a del p r o b l e m a del 10 de j u n i o de 1971,
f e c h a e n la q u e e s t u d i a n t e s f u e r o n a t a c a d o s p o r u n g r u p o a r m a d o
d e n o m i n a d o "los h a l c o n e s " q u i e n e s al p a r e c e r c o b r a b a n e n las n ó -
m i n a s del d e p a r t a m e n t o . E n esta f o r m a — s e o p i n ó — el p r e s i d e n t e
se d e s h a c í a d e u n p e r s o n a j e i m p o r t a n t e y p o d e r o s o f u e r a d e su
g r u p o , y ligado con el l i c e n c i a d o D í a z O r d a z . 2 7
C u a n d o el secretario d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o , Lic. H u g o 15.
M a r g á i n , p r e s e n t ó su r e n u n c i a , se o p i n ó q u e esa r e n u n c i a se d e b í a
a q u e el licenciado M a r g á i n n o e s t a b a de a c u e r d o con la política
h a c e n d a r í a del p r e s i d e n t e ; éste le restó i m p o r t a n c i a a la r e n u n c i a
al d e c l a r a r : " d e todas m a n e r a s , las f i n a n z a s del país se m a n e j a n
desde la p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a " .
H a y q u e a s e n t a r q u e a l g u n o s secretarios d e e s t a d o r e p i t e n en el c a r -
g o o e n o t r a s e c r e t a r í a d e estado. H a s t a 1934, m á s del 5 0 % d e
los secretarios d e e s t a d o h a b í a n servido e n ese nivel c o n otros p r e -
sidentes. D e los 17 secretarios y jefes del g e n e r a l A b e l a r d o L . R o -
dríguez, 15 ya lo h a b í a n sido c o n a l g u n o d e los p r e s i d e n t e s a n t e r i o -
res. E s t a situación f u e c a m b i a d a p o r C á r d e n a s al r o m p e r c o n C a l l e s
y m o d i f i c a r su g a b i n e t e . 2 8 D e los g a b i n e t e s a p a r t i r d e 1920, e n los
p r i m e r o s c u a t r o , r e p i t i e r o n en p r o m e d i o u n 6 0 % , y en los siguientes
el p r o m e d i o es d e 16%. 2 ! l
P e t e r H . S m i t h en u n estudio q u e realizó, p u s o de relieve q u e
d u r a n t e el p e r í o d o de 1946-1971, de 137 designaciones d e secreta-
rios de estado, 36 f u e r o n h e c h a s a p e r s o n a s q u e ya o c u p a b a n u n
cargo d e ese n i v e l ; 31 f o r m a b a n p a r t e del s u b g a b i n e t e ; 21 e r a n
b u r ó c r a t a s de la f e d e r a c i ó n ; 13 e r a n g o b e r n a d o r e s ; 11 e r a n sena-
dores; 8 e r a n dirigentes centrales del PRI; 5 e r a n directores d e
empresas oficiales o semioficiales; 2 e r a n b u r ó c r a t a s locales; 2 e r a n
líderes sindicales, y 6 a p e r s o n a s e n otros puestos públicos. T a m b i é n
se d a n las cifras siguientes: 8 7 5 novicios l a b o r a r o n c o n u n ú n i c o
a
Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo..., op. cit., pp. 87-88.
* Ensayo elaborado en la Universidad de Wanvick, Inglaterra: El sistema
político mexicano: análisis de los gabinetes de 1920 a la lecha, Secretarla
de! Patrimonio Nacional, 1973. Para estos cálculos consideró como gabinete
a los secretarios de estado, los directores de las mayores empresas y organismos
estatales como PI MI X e ISSSTE, y al regente del distrito federal.
1,1
lliid.
 76 ORGANIZACIÓN DFJ. EJECUTIVO. II
p r e s i d e n t e ; 294 p u d i e r o n m a n t e n e r s e c o n el siguiente; 122 con tres,
y sólo u n o logró sobrevivir con siete presidentes. - ™
E n t r e a l g u n o s d e los casos d e personas q u e repitieron c o m o secre-
tarios d e e s t a d o o jefes d e d e p a r t a m e n t o , p o d e m o s m e n c i o n a r a
E d u a r d o S u á r e z , M a r t e R . G ó m e z , Ezequiel Padilla, E m i l i o P o r t e s
Gil, A n t o n i o O r t i z M e n a y E r n e s t o P. U r u c h u r t u .
4. EL GABINETE
E n M é x i c o , al igual q u e e n G r a n B r e t a ñ a y Estados U n i d o s d e
A m é r i c a , el g a b i n e t e es u n a institución e x t r a c o n s t i t u c i o n a l , ya q u e
n o se e n c u e n t r a r e g l a m e n t a d a e n la ley f u n d a m e n t a l ni e n n i n g u n a
n o r m a s e c u n d a r i a . El g a b i n e t e es la r e u n i ó n d e los principales cola-
b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e q u e lo asesoran sobre los p u n t o s q u e el
j p r o p i o p r e s i d e n t e desea. E s t á e n m a n o s del p r e s i d e n t e c o n v o c a r o
n o al g a b i n e t e . El p r e s i d e n t e p u e d e o p t a r por e s c u c h a r las opinio-
I. nes de sus m á s c e r c a n o s c o l a b o r a d o r e s en f o r m a s e p a r a d a . E m p e -
ro, algunos presidentes m e x i c a n o s sí h a n a c o s t u m b r a d o r e u n i r al
I g a b i n e t e con c i e r t a p e r i o d i c i d a d o p a r a asuntos de especial i m p o r -
, t a n c i a . P o r e j e m p l o , C á r d e n a s , a n t e la n e g a t i v a d e las e m p r e s a s
^ p e t r o l e r a s p a r a c u m p l i r c o n el l a u d o y el fallo d e la s u p r e m a corte
q u e las obligaba a a u m e n t a r los salarios a sus t r a b a j a d o r e s , citó al
g a b i n e t e p a r a c o n o c e r sus opiniones sobre las m e d i d a s q u e d e b í a n
realizarse si las e m p r e s a s persistían en n o q u e r e r a c a t a r ese l a u d o . 3 1
Se h a o p i n a d o q u e r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e m e x i c a n o n o tiene ga-
binete, lo q u e r e d u n d a e n p o c a c o o r d i n a c i ó n e n t r e los organismos
federales, h a c i é n d o s e m u y difícil conseguir la u n i d a d de acción e n t r e
a q u e l l o s q u e d e b e n f o r m u l a r la política en u n d e t e r m i n a d o c a m p o . n 2
T a l a f i r m a c i ó n n o es c o m p l e t a m e n t e cierta, p u e s t o q u e h a sido c a d a
p r e s i d e n t e el q u e d e c i d e si t r a b a j a o n o con el g a b i n e t e , y m u c h o s
sí h a n utilizado esta institución.
Y a a s e n t a m o s q u e g a b i n e t e n o es s i n ó n i m o de consejo de minis-
tros. E s t e ú l t i m o sólo f u n c i o n a en caso d e q u e el p r e s i d e n t e d e la
m p e i c r H. Sinitli, La movilidad política en el México contemporáneo, cu
Lecturas de política mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pp. 143
y 147.
Lázaro Cárdenas, Obras. 1—Apuntes ¡9I3-19J0, México, Universidad Na-
cional Autónoma de México, 1972, t. i, p. 387.
" Miguel S. Wionczek, Antecedentes e instrumentos de la planeación de
México, en Bases para la planeación económica y social de México, México,
Siglo XXI, 1974, p. 63.
El. GABINETE
77
república d e c i d a solicitar al congreso d e la u n i ó n la suspensión de
g a r a n t í a s individuales, y su integración está e s p e c i f i c a d a en el ar-
tículo 6 d e la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l : los
secretarios d e estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y el
p r o c u r a d o r general d e la r e p ú b l i c a , presididos p o r el p r e s i d e n t e de
la m i s m a .
E n c a m b i o , el g a b i n e t e suele reunirse p e r i ó d i c a m e n t e p a r a e x a m i -
n a r a s u n t o s generales, líneas políticas y a s u n t o s p a r t i c u l a r e s ; la
a g e n d a del g a b i n e t e la d e t e r m i n a , c o m o ya decíamos, el p r e s i d e n t e .
Su i n t e g r a c i ó n n o está d e t e r m i n a d a e n n i n g u n a ley ni r e g l a m e n t o ,
p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e tiene libertad p a r a d e t e r m i n a r su c o m p o -
sición y así lo h a h e c h o e n la r e a l i d a d ; g e n e r a l m e n t e se c o m p o n e
de los secretarios de estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a -
tivo, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a y otros f u n c i o n a r i o s .
Calles incluyó al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito f e d e r a l ;
O r t i z R u b i o , a su secretario p a r t i c u l a r . 3 8
T a m b i é n se p u e d e h a b l a r del g a b i n e t e en sentido a m p l i o o " g a -
b i n e t o t c " q u e incluye al g a b i n e t e , m á s u n a serie d e f u n c i o n a r i o s d e
los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i -
p a c i ó n estatal c o m o P E M E X , I M S S , comisión federal de electricidad,
ISSSTE, etc. L a f o t o g r a f í a oficial q u e se a c o s t u m b r a t o m a r con el
presidente d e la r e p ú b l i c a al inicio del sexenio, es del g a b i n e t e en
sentido a m p l i o ; es decir, incluye a los f u n c i o n a r i o s q u e n o i n t e g r a n
el g a b i n e t e en sentido estricto.
L a composición de los gabinetes h a ido c a m b i a n d o . D e 1920 a
1940, el 3 9 % d e sus m i e m b r o s tenía a l g ú n r a n g o militar. E n el
gabinete d e O b r e g ó n h a b í a doce generales, y de los restantes once, la
mayoría tenía a l g u n a experiencia castrense. A p a r t i r d e 1940, los
militares son asignados a secretarías " p r o f e s i o n a l e s " c o m o la d e la d e -
fensa, m a r i n a , o el ex d e p a r t a m e n t o d e la industria militar. D e 1946
a nuestros días, sólo u n general h a o c u p a d o u n c a r g o " n o p r o f e -
sional", y éste f u e Alfonso C o r o n a del Rosal, en el d e p a r t a m e n t o
del distrito federal. 3 4
E n la integración de los g a b i n e t e s h a n t e n i d o p r e d o m i n i o e n p r i -
mer l u g a r los a b o g a d o s , y después los ingenieros.
:t1
Stcplien Spencer Goodspccd, op. cíl., pp. 92, 105 y 175.
•" El sistema político mexicano: análisis de los gabinetes ile 1920 a la ¡echa,
op. cíl., sin numeración.

ORGANIZACIÓN HILL E J E C U T I V O .
78
5. LA OFICINA DEL PRESIDENTE
El p r e s i d e n t e c u e n t a con auxiliares directos q u e son u n a especie de
" e s t a d o m a y o r civil". - ' 15
E n 1970, lo (jue p o d e m o s l l a m a r la oficina del p r e s i d e n t e o, corno
o f i c i a l m e n t e se le d e n o m i n a , la presidencia d e la r e p ú b l i c a , e s t a b a
i n t e g r a d a p o r : a ] secretaría p r i v a d a , b] secretaría auxiliar, c] e s t a d o
m a y o r presidencial, d] dirección general de a d m i n i s t r a c i ó n y e] direc-
ción general de d i f u s i ó n y relaciones públicas. Estas oficinas c o n t a b a n
con 36 f u n c i o n a r i o s cuyos n o m b r e s se listaban en el d o c u m e n t o
oficial.'"' 0
E n 1973, en el Manual de organización del gobierno federal?' la
oficina del p r e s i d e n t e se i n t e g r a b a c o n la secretaría p r i v a d a , el e s t a d o
m a y o r presidencial y la dirección general d e a d m i n i s t r a c i ó n , y se
listaban e n ella 28 f u n c i o n a r i o s . E n el p r o p i o Manual se especifica-
b a n cuáles e r a n las f u n c i o n e s de esas d e p e n d e n c i a s .
El a r t í c u l o 8 de la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e -
ral d i s p o n e q u e : " P a r a e s t u d i a r y d a r f o r m a a los a c u e r d o s presi-
denciales, c o m p i l a r las leyes y decretos p r o m u l g a d o s , los r e g l a m e n t o s ,
a c u e r d o s y resoluciones e x p e d i d o s p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú -
b l i c a ; p a r a e s t u d i a r y p r o m o v e r las m o d i f i c a c i o n e s q u e d e b a n hacerse
a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y c o o r d i n a r y e v a l u a r su e j e c u c i ó n ; así
c o m o p a r a la a t e n c i ó n d e servicios de d i f u s i ó n y relaciones públicas,
el t i t u l a r del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l c o n t a r á c o n las u n i d a d e s res-
pectivas, a d e m á s d e aquellas d e asesoría y a p o y o técnico y d e coor-
d i n a c i ó n e n áreas prioritarias q u e el p r o p i o e j e c u t i v o d e t e r m i n e , d e
a c u e r d o con el p r e s u p u e s t o a s i g n a d o a la presidencia d e la r e p ú -
blica."
6. LOS P R E S I D E N T E S DE MEXICO
José I t u r r i a g a e n u n i n t e r e s a n t e ensayo n o s p r o p o r c i o n a a l g u n o s
datos 118 sobre los presidentes d e n u e s t r o p a í s : desde la i n d e p e n d e n c i a
35
Manuel Caicía,Pclayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Revis-
ta de Occidente, 1964, p. 373. Véase Maurice Diivcrgcr, op. cit., pp. 330-331, y
Time, 4 de agosto de 1975, sobre datos acerca de la oficina o despacho del
presidente norteamericano.
"•Manual de organización del gobierno /citerai. 1969-197.0, México, Secre-
taría de la Presidencia, 1969, pp. 157-159.
••" Ibid., pp. 135-139.
José Iturriaga, op. cil., pp. 3-5.
LOS I'RESMIENTES DE MÉXICO 79
11
y hasta el sexenio del p r e s i d e n t e Rui/. C o r t i n e s , en esos 137 a ñ o s
dos meses y tres días, se registraron 112 c a m b i o s g u b e r n a m e n t a l e s ,
habiendo tenido cada gobierno una duración promedio de un a ñ o
y tres meses.
E n sólo 59 a ñ o s y f r a c c i ó n , h u b o 95 c a m b i o s del t i t u l a r del p o d e r
e j e c u t i v o ; así, a c a d a u n o d e esos g o b e r n a n t e s le c o r r e s p o n d e e n
p r o m e d i o u n lapso a p r o x i m a d o d e siete meses. E n 18 ocasiones h e m o s
tenido dos g o b e r n a n t e s s i m u l t á n e o s , y c a d a u n o d e ellos se h a os-
t e n t a d o c o m o el legítimo. M é x i c o , a p a r t i r d e su i n d e p e n d e n c i a , ha
tenido 5 9 presidentes, y a l g u n o s d e ellos h a n o c u p a d o la p r e s i d e n c i a
en varias ocasiones.
La siguiente lista de los presidentes de México, está tomada de Mexicano:
ésta es tu constitución, op. cil., pp. 217-221:
Guadalupe Victoria (10 de octubre de 1824 - 1" de abril de 1829);
Vicente Guerrero ( l 9 de abril de 1829 — 17 de diciembre de 1829) ; José
María Bocanegra (18 de diciembre de 1829 - 23 de diciembre de 1829) :
Pedro Velez asociado de Lucas Alamán y Luis Q u i n t a n a r (23 de di-
ciembre de 1829 — 31 de diciembre de 1829) ; Anastasio Bustamante
(vicepresidente en funciones) ( l v de enero de 1830 — 13 de agosto de
1832), (19 de abril de 1837 - 17 de marzo de 1839), (11 de julio
de 1839 — 22 de septiembre de 1811) ; Melchor Múzquiz (1-1 de agosto de
1832 — 2G de diciembre de 1832) ; Manuel Gómez Pedraza (24 de diciem-
bre de 1832 - 31 de marzo de 1833); Valentín Gómez Farfas ( l 9 (le
abril de 1833 - 15 de mayo de 1833), (2 de junio de 1833 - 17 de j u n i o
de 1833), (6 de julio de 1833 - 27 de octubre de 1833), (5 de diciem-
bre de 1833 - 23 de abril de 1834), (2-1 de diciembre de 1846 - 20
de marzo de 1847) ; Antonio López de Santa Atina (10 de mayo
de 1833 - 2 d e j u n i o de 1833), (18 de j u n i o de 1833 - 6
de julio de 1833), (28 de octubre de 1833 - 4 de diciembre de
1833), (24 de abril de 1834 - 27 de enero de 1835), (18 de marzo
de 1839 - 9 de julio de 1839), (10 de octubre de 1841 - 25 de octu-
bre de 1842), (5 de marzo de 1843 - 3 de octubre de 1813), (4 de junio
de 1844 - 12 de septiembre de 1844), (21 de marzo de 1847 - 31 de
marzo de 1847), (20 de mayo de 1817 - 15 de septiembre de 1817),
(20 de abril de 1853 - 9 de agosto de 1855); Miguel Barragán (28 de
enero de 1835 — 2 de noviembre de 1835), (3 de noviembre — l p
de marzo de 1836); José J u s t o Corro (2 de marzo de 1836 — 18 de
abril de 1837) ; Nicolás Bravo (10 de julio de 1839 - 17 de julio
de 1839), (26 de octubre de 1842 - 5 de marzo de 1843), (29 de ju-
lio de 1846 — (i de agosto de 1846); Francisco Javier Echeverría (22
de septiembre de 1841 — 10 de octubre de 1841); Valentín Canalizo
(I de octubre de 1843 — 3 de junio de 1844); [osé Joaquín de Herrera
(12 de septiembre de 1841 — 20 de septiembre de 1844), (6 ele diciem-
bre de 1811 - 30 de diciembre de 1815), (2 de junio de 1848 - 15
! g 14 ACION i
* . »B -
 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II

t lc enero ile 1851); Mariano Paredes ilc Arrillaga (3 de enero de 1846

LOS PRESIDENTES DE MÉXICO
— 29 de julio de 184G) ; José Mariano Salas ((i de agosto de 1846 —
23 de diciembre de 1846); Pedro María Anaya (2 de abril de 1847 R . n z C o „ i „ c s ( I 9 de diciembre de I 9 5 2 xn , 81
— 20 de mayo de 1847), (14 de noviembre de 1847 — 7 de enero de Adolfo López Mateos (f l 9 d e , r • , ~ 3 0 d c " " v i e m b r e de 1958W
1848); Manuel de la Peña y Peña (22 de septiembre de 1847 — 12 1964}- r,.i, diciembre de 1958 sn i i»»»;,
>-">V . Gustavo Díaz Ordaz f 1l 9 ü,ir c
, , ~ 3 0 t l e noviembre de
de noviembre de 1847), (8 de enero de 1848 — 3 de j u n i o de 1848); ore de l<)7m • Li u i •s E d , , v diciembre de 1964 ho .i
30 Z e v e r r í a Alvarez m (
,
d c dlcI
~ 30 d c nov'em-
Mariano Arista (15 de enero de 1851 — 4 de enero de 1853) ; J u a n 30 de noviembre dc 11976» • I^a j / «9 n b r e de 1970 -
J76
Bautista Cevallos (5 de enero de 1853 — 7 de febrero de 1853) ; Ma- 1976-,. > ' José López Portillo ( i d c diciembre d e
nuel M. Lombardini (7 de febrero de 1853 - 20 de abril de 1853) ;
Martín Carrera (14 de agosto de 1855 — 12 de septiembre de 1855);
Rómulo Díaz de la Vega (12 de septiembre de 1855 — 3 de octubre de
1855) ; J u a n Alvarez (4 de octubre de 1855 — 10 de diciembre de 1855) ;
Ignacio Comonfort (11 de diciembre de 1855 — 30 de noviembre de
1857), (I 9 de diciembre de 1857 - 20 de enero de 1858) ; Benito Juárez
(19 de enero de 1858 - 18 de julio de 1872); Félix Zuloaga (21 de
enero de 1858 - 24 de diciembre de 1858), (24 de enero de 1859 -
2 de febrero de 1859), (9 de mayo de 1860 - 10 de mayo de 1860);
Manuel Robles Pezucla (23 de diciembre de 1858 — 21 de enero de
1859); Miguel Miramón (2 de febrero de 1859 - 12 de agosto de 1860),
(15 de agosto de 1860 — 24 de diciembre de 1860); J . Ignacio Pavón
(13 de agosto de 1860 — 14 de agosto de 1860); Sebastián Lerdo de
T e j a d a (19 de julio de 1872 - 20 de noviembre de 1876); José María
Iglesias (28 de octubre de 1876 - 1877); Porfirio Díaz (23 de noviembre
de 1876 - 11 de diciembre de 1876), (16 de febrero de 1877 - 4 de
mayo de 1877), (5 de mayo de 1877 - 30 de noviembre de 1880), ( l 9
de diciembre de 1884 — 25 de mayo de 1911); J u a n N. Méndez (6 de
diciembre de 1876 - 17 de febrero de 1877); Manuel González (1»
de diciembre de 1880 — 30 de noviembre de 1884) ; Francisco León de
la Barra (25 de mayo de 1911 — 6 de noviembre de 1911); Francisco
I. Madero (6 de noviembre de 1911 — 19 cíe febrero de 1913); Pedro
La se u rain (19 de febrero de 1913 - de las 10.30 p. m. a las 11.00 p. m.) ;
Victoriano H u e r t a (19 de febrero de 1913 — 15 de julio de 1914); Vc-
nustiano Carranza (26 de marzo de 1913 - 30 de abril de 1917), ( l 9 de
mayo de 1917 — 21 de mayo de 1920) ; Francisco Carbajal (15 de julio
de 1914 — 13 de agosto de 1914); Fulalio Gutiérrez (3 de noviembre de
1914 — 16 de enero de 1915); Roque González Garza (16 de enero
de 1915 — 10 de j u n i o de 1915); Francisco Lagos Cházaro (10 de junio
de 1915 — 14 de octubre de 1915) ; Adolfo de la H u e r t a ( l 9 de junio —
30 de noviembre de 1920); Alvaro Obregón ( l 9 de diciembre de 1920
-30 de noviembre de 1924); Plutarco Elias Calles ( l 9 de diciembre
de 1924 - 30 de noviembre de 1928); Emilio. Portes Gil ( l 9 de diciem-
bre de 1928 - 5 de febrero de 1930); Pascual Ortiz R u b i o (5 de febrero
de 1930 — 2 de septiembre de 1932) ; Abelardo L. Rodríguez. (3 de sep-
tiembre de 1932 — 30 de noviembre de 1934); Lázaro Cárdenas (I 9 de
diciembre de 1934 — 30 de noviembre de 1940); Manuel Ávila Camacho
(I 9 de diciembre de 1940 — 30 de noviembre de 1946) ; Miguel Alemán
Valdés (!'•' de diciembre de 1946 - 30 de noviembre de 1952); Adolfo
\
s
>. v'
.--na
u¿ • , n
v
tt

\ 1. LAS FACULTADES PRESIDENCIALES^
V r e p ú b l i c a está, e n g r a n p a r t e , la regulación d e la e c o n o m í a a través,
.¿E1 p r e s i d e n t e m e x i c a n o tiene múltiples f a c u l t a d e s , y estas p r o v i e n e n
d e tres g r a n d e s f u e n t e s : la c o n s t i t u c i ó n , las leyes o r d i n a r i a s y el
sistema político/*
C o m o e j e m p l o d e f a c u l t a d e s constitucionales p o d e m o s m e n c i o -
n a r : la d e n o m b r a m i e n t o , las q u e e j e r c e e n m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l y
las d e iniciativa d e ley, p r o m u l g a c i ó n y e j e c u c i ó n d e las leyes.
E n t r e las f a c u l t a d e s q u e p r o v i e n e n d e leyes o r d i n a r i a s p o d e m o s
m e n c i o n a r : su i n t e r v e n c i ó n e n los o r g a n i s m o s descentralizados y e m -
presas d e p a r t i c i p a c i ó n estatal y su intromisión en los m e d i o s masivos
d e c o m u n i c a c i ó n . D e b e tenerse en c u e n t a q u e h a y f a c u l t a d e s q u e se
e n c u e n t r a n t a n t o e n la constitución c o m o e n leyes s e c u n d a r i a s ; p o r
e j e m p l o , es m u y i m p o r t a n t e la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a desig-
n a r a sus m á s c e r c a n o s colaboradores, a t r i b u c i ó n cuyo f u n d a m e n t o
es el a r t í c u l o 8 9 constitucional. Sin e m b a r g o , leyes o r d i n a r i a s t a m -
bién le c o n c e d e n f a c u l t a d e s d e n o m b r a m i e n t o , tal y c o m o a c o n t e c e
c o n diversas clases d e m a g i s t r a d o s y jueces, así c o m o c o n f u n c i o n a r i o s
d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal.
E n m a t e r i a e c o n ó m i c a , sus f a c u l t a d e s d e r i v a n t a m b i é n t a n t o d e la
constitución c o m o d e la ley o r d i n a r i a .
C o m o e j e m p l o s d e f a c u l t a d e s q u e p r o v i e n e n d e l sistema político,
p o d e m o s m e n c i o n a r : su p a p e l c o m o j e f e d e l PRI, la designación
d e su sucesor y d e los gobernadores.* J
Ví^os t r a t a d i s t a s h a n a c o s t u m b r a d o d i v i d i r las f u n c i o n e s d e l p o d e r
e j e c u t i v o e n políticas y a d m i n i s t r a t i v a s . 2 C o m o ó r g a n o político se
e n c a r g a d e las relaciones c o n los otros p o d e r e s , la r e p r e s e n t a c i ó n
i n t e r n a c i o n a l , las relaciones con las organizaciones políticas y el des-
arrollo del sistema político e n g e n e r a l . C o m o ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o
se e n c a r g a d e d a r u n i d a d a t o d a l a b u r o c r a c i a , d e p e n d i e n d o d e él,
q u e es la c ú s p i d e d e l a p i r á m i d e , los f u n c i o n a r i o s y e m p l e a d o s del
1
Mauucl Bartlctt, El sistema presidencialista mexicano, en Pensamiento
Político,
2 vol. n, núm. 5, México, 19C9 p. 25.
Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional mexicano, Méxi-
co, Lib. de Ch. Bourct, 190G, p. 170, y Cabillo Fraga, op. cit. pp. 178-179.
[82]
INICIATIVA LEGISLATIVA 83
g o b i e r n o f e d e r a l . El e s t a d o m o d e r n o , se h a d i c h o , es u n e s t a d o
de f u n c i o n a r i o s , y la i m p o r t a n c i a d e la b u r o c r a c i a estriba en cjue si
bien su o b j e t i v o n o es g o b e r n a r , sin ella es casi imposible h a c e r l o .
F r a g a indica q u e "la situación del e j e c u t i v o c o m o p o d e r a d m i n i s -
trativo se d e f i n e p o r la relación con la ley q u e h a d e a p l i c a r a
casos c o n c r e t o s " 4 n o c o n t r o v e r t i d o s . ^
\ E n los t i e m p o s a c t u a l e s c r e e m o s q u e h a y d o s géneros d e f u n c i o n e s
m u y i m p o r t a n t e s q u e realiza el ejecutivo, y q u e ya n o es posible
e n c u a d r a r s i m p l e m e n t e c o m o f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s ; se t r a t a d e
las f u n c i o n e s e c o n ó m i c a s y las sociales. E n m a n o s del p r e s i d e n t e d e la
e n t r e otros elementos, c o m o e x a m i n a r e m o s , del gasto y la inversión
públicos, la política fiscal, el e n c a j e b a n c a r i o , la d e t e r m i n a c i ó n del
m e d i o c i r c u l a n t e , los estímulos o restricciones a las i m p o r t a c i o n e s y
exportaciones, y los créditos. Asimismo, el p r e s i d e n t e tiene f u n c i o n e s
sociales d e especial t r a s c e n d e n c i a p a r a los h a b i t a n t e s del país, c o m o
son las de e d u c a c i ó n , d e s e g u r i d a d social, del a g r o y l a b o r a l . ^
E n esta f o r m a , p o d e m o s a f i r m a r q u e las f u n c i o n e s del p o d e r e j e -
cutivo son d e c a r á c t e r político, a d m i n i s t r a t i v o , e c o n ó m i c o y social.
R e c o r d e m o s q u e el p o d e r d e u n p r e s i d e n t e — a f i r m a H o r n — des-
cansa e n ú l t i m a instancia sobre la c o n f i a n z a p ú b l i c a , b a s a d a e n q u e
hay u n a serie d e cuestiones q u e el p r e s i d e n t e n o sólo n o p u e d e legal-
m e n t e realizar, p e r o q u e ni siquiera i n t e n t a r í a h a c e r l o . 5
Al análisis d e las p r i n c i p a l e s atribuciones q u e en M é x i c o posee el
presidente d e la r e p ú b l i c a , d e d i c a r e m o s los siguientes capítulos.
2 ^ LA INICIATIVA LEGISLATIVA )
( E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a interviene en el ¡ r o c e ti i m i e n t o p a r a la
f o r m a c i ó n de las leyes a través d e tres a c t o s : la iniciativa d e ley,
la f a c u l t a d d e v e t o y la p r o m u l g a c i ó n o p u b l i c a c i ó n de la ley. Estos
aspectos c a e n d e n t r o del p r i n c i p i o d e la c o l a b o r a c i ó n q u e los p o -
deres se d e b e n p r e s t a r e n t r e ellos.^
I D e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 71 constitucional, el p r e s i d e n t e d e la
república ti»*ne el d e r e c h o d e iniciar leyes y decretos, y e n la reali-
• César Enrique Romero, op. cit-, p. 3.
' Gabino Fraga, op. cit., p. (M.
5
Roben A. IIorn ( Tlie U'arren court and the discretionary power of the
executive, en Minnesota Law Review, vol. 44, núm. 4, Minneapolis, Minnesota,
1960 p. 669.
* Véase Jorge Carpizo, La constitución. . ., op. cit., pp. 248-253.
84 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN E L PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
d a d es el q u i e n envía la g r a n m a y o r í a d e las iniciativas q u e poste-
r i o r m e n t e se c o n v i e r t e n e n ley. E n m u c h a s ocasiones, los proyectos
presidenciales se a p r u e b a n sin m a y o r discusión, situación q u e e n los
ú l t i m o s a ñ o s h a c a m b i a d o algo en v i r t u d d e lo q u e se d e n o m i n ó
"diputados de p a r t i d o " y que permitió u n a mayor representación
p a r a los p a r t i d o s de oposición, p r i n c i p a l m e n t e p a r a el PANJJ
E n 1935, 1937 y 1941, todos los proyectos d e ley enviados p o r el
e j e c u t i v o f u e r o n a p r o b a d o s p o r u n a n i m i d a d e n la c á m a r a d e d i p u t a -
dos. E n 1943, f u e a p r o b a d o p o r u n a n i m i d a d el 9 2 % d e los proyec-
tos; e n 1947, el 7 4 % ; en 1949, el 7 7 % ; e n 1953, el 5 9 % ; e n 1955,
el 6 2 % , y e n 1959 el 9 5 % .
E n c o n t r a d e los proyectos v o t a r o n en 1943 el 4 % de los d i p u t a -
d o s ; e n 1947, el 3%,; e n 1949, el 3 % ; e n 1953, el 3 % ; e n 1955, el
5 % ; y e n 1959, el 4 % . 8
D u r a n t e el p e r í o d o d e O b r e g ó n , m á s del 9 8 % d e las leyes a p r o -
b a d a s p o r el congreso f u e r o n iniciativas presidenciales.®
E l h e c h o d e q u e el e j e c u t i v o inicie la g r a n m a y o r í a d e los p r o -
yectos legislativos n o es u n a situación p r i v a t i v a d e M é x i c o . E n G r a n
B r e t a ñ a , e n el p e r í o d o 1959-1963, el 9 0 % d e las leyes (public gen-
eral acts of parliament) f u e r o n iniciativa d e los ministros, y e n
F r a n c i a , e n el p e r í o d o 1962-1967, el 8 0 % d e las iniciativas legisla-
tivas f u e r o n del gobierno. 1 0
A h o r a bien, e n M é x i c o , a l g u n a s iniciativas del p r e s i d e n t e n o h a n
p r o s p e r a d o ; quizá la p r i n c i p a l r a z ó n p a r a ello, sea q u e el p r o p i o
p r e s i d e n t e p e r d i ó interés e n tales iniciativas. C o m o e j e m p l o s p o d e m o s
m e n c i o n a r el proyecto d e r e f o r m a constitucional q u e Calles remitió
e n n o v i e m b r e d e 1926 y q u e recogía las proposiciones de la p r i m e r a
c o n v e n c i ó n n a c i o n a l fiscal, y el p r o y e c t o d e r e f o r m a constitucional
q u e C á r d e n a s envió e n 1936 y q u e c o n t e n í a t a m b i é n proposiciones
d e c a r á c t e r fiscal. 1 1
' J o r g e Carpizo, El sistema representativo..., op. cit-, pp. 26-30, y Jorge
Carpizo, La elección y la representación de los diputados y senadores, en
Derecho legislativo mexicano, México, Cámara de diputados, X L V H I legislatura,
1973, p . 92.
8 de esta f a c u l t a d . Si la o p i n i ó n del e j e c u t i v o era d e c o n f o r m i d a d , se
Pablo González Casanova, La democracia en México, México, Ed. Era,
1965, p. 17.
° Stcphen Spenccr Goodspeed^ op. cit., p. 74.
10
Samuel E. Finer, Greal Jiritain, en Modern political systems: Europe,
Englewood Clitfs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1968, p. 113, y Roy C. Macridis,
France, en el mismo volumen citado .en esta nota, pp. 265-266.
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano¡ en Los sistemas federales del
continente americano, México, Universidad Nacional Autónoma de México
y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 493.
3 . EL VETO
^ C o n f o r m e a l inciso b] del a r t í c u l o 72, el p r e s i d e n t e p u e d e h a c e r ob-
servaciones a proyectos d e ley q u e le envíe el congreso, d e n t r o d e
diez días hábiles posteriores a a q u e l en q u e los recibió. A esta f i g u r a
j u r í d i c a se le h a d e n o m i n a d o veto. V e t o significa la a c c i ó n d e p r o -
hibir ya los r o m a n o s c o n o c i e r o n esta i n s t i t u c i ó n : los t r i b u n o s del
p u e b l o t e n í a n el d e r e c h o d e v e t a r los proyectos d e ley q u e l e s i o n a r a n
la i n d e p e n d e n c i a del e s t a d o o q u e v u l n e r a r a n sus d e r e c h o s o inte-
reses, y a su e j e r c i c i o se le d e n o m i n ó intercessio.13
^Las f i n a l i d a d e s del v e t o s o n :
á] E v i t a r la p r e c i p i t a c i ó n en el proceso legislativo, t r a t á n d o s e de
i m p e d i r la a p r o b a c i ó n d e leyes inconvenientes o q u e t e n g a n vicios
constitucionales.
b] C a p a c i t a r al e j e c u t i v o p a r a q u e se d e f i e n d a " c o n t r a la invasión
y la imposición del legislativo". 1 4
c] A p r o v e c h a r la e x p e r i e n c i a y la responsabilidad del p o d e r eje-
cutivo en el p r o c e d i m i e n t o legislativo.j
v El v e t o es u n a institución c o n o c i d a del d e r e c h o constitucional m e -
xicano, p u e s estuvo r e g l a m e n t a d o e n la constitución d e C á d i z ( a r -
tículos 1 4 4 - 1 5 0 ) , e n la d e A p a t z i n g á n (artículos 128 y 1 2 9 ) , e n la
de 1824 (artículos 5 5 y 5 6 ) , e n la d e 1836 (artículos 35, 36 y 37 d e
la ley t e r c e r a ) y e n la d e 1857 ( a r t í c u l o 71) J
El a r t í c u l o 5 5 de la constitución f e d e r a l d e " ! 8 2 4 o r d e n ó q u e los
proyectos d e ley p a s a r a n a l presidente, q u i e n tenía diez días p a r a
hacerles observaciones. Si el p r e s i d e n t e devolvía u n proyecto d e n t r o
de esos diez días, éste se discutía d e n u e v o e n las dos c á m a r a s , y
p a r a devolvérselo al presidente, a n t e s d e b í a ser a p r o b a d o p o r las dos
terceras p a r t e s d e los legisladores presentes. Si n o se l o g r a b a esa vo-
tación, n o se p o d í a volver a p r o p o n e r el proyecto sino h a s t a el a ñ o
siguiente.
E n la constitución d e 1857, d e n t r o del p r o c e d i m i e n t o p a r a la f o r -
mación d e la ley, el a r t í c u l o 70 i n d i c a b a q u e u n a vez q u e se h u b i e r a
discutido el d i c t a m e n d e la comisión respectiva, se e n v i a r í a a l p r e -
sidente u n a c o p i a del e x p e d i e n t e p a r a q u e , e n el t é r m i n o d e siete
días, m a n i f e s t a r a su o p i n i ó n o e x p r e s a r a q u e n o iba a h a c e r uso
pasaba a v o t a c i ó n d e la ley, p e r o si su opinión d i s c r e p a b a e n t o d o
o en p a r t e , se t u r n a b a el e x p e d i e n t e a la comisión respectiva y sobre
15
Andrés Sena Rojas, La estructura del poder. . ., op. cit., p. 370.
" Ignacio Murgoa, op. cit., p. 849.
14
Véase Emilio Rabasa, op. cit., p. 174, y Hamillon, Madison y Jay, op.
cit., p. 313.
84 FACULTADES DFL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
el n u e v o d i c t a m e n se realizaba o t r a d i s c u s i ó n ; c o n c l u i d a esta, se
p r o c e d í a a v o t a r . El a r t í c u l o 71 s e ñ a l a b a cjue en caso d e u r g e n c i a
n o t o r i a , c a l i f i c a d a p o r el v o t o d e dos tercios d e los d i p u t a d o s p r e -
sentes, el congreso jiodía e s t r e c h a r o disjjensar los t r á m i t e s estableci-
d o s e n el a r t í c u l o 70. E n esta f o r m a , el jjresidente n o c o n t a b a e n
1857 con la f a c u l t a d d e veto, sino sólo d e ojiinión d e n t r o del jjroceso
legislativo; incluso esta o p i n i ó n p o d í a ser o m i t i d a e n los t é r m i n o s
del c i t a d o a r t í c u l o 71.
P o r m e d i o d e las r e f o r m a s del 13 d e n o v i e m b r e d e 1874, se c o n c e -
d i ó el v e t o a l p r e s i d e n t e ; p e r o el v e t o p o d í a ser s u p e r a d o j)or la
m a y o r í a d e los votos d e los legisladores presentes.
E m i l i o R a b a s a , e n t r e las críticas q u e realizó a la constitución d e
1857, se refirió a la s i m p l e m a y o r í a jrnra s u p e r a r el veto, ya q u e e r a
jaartidario d e cjue el veto sólo se p u d i e r a s u p e r a r p o r los dos tercios
d e votos. R a b a s a a f i r m ó q u e : " L a d i f e r e n c i a e n t r e la simple m a y o r í a
y dos tercios d e votos es considerable y h a c í a d e c i r e n a q u e l l a éjroca
q u e serviría p a r a d e s p o j a r al congreso d e la f a c u l t a d legislativa. El
¡privilegio del veto n o tiene tal p o d e r , jjorque es s i m p l e m e n t e n e g a -
t i v o : es la f a c u l t a d d e i m p e d i r , n o de legislar; y c o m o u n a ley n u e v a
t r a e la m o d i f i c a c i ó n d e lo existente, la a c c i ó n del veto, al i m p e d i r l a ,
n o h a c e sino m a n t e n e r algo cjue ya está en la vida d e la sociedad. E l
valor d e los dos tercios d e votos n o p u e d e calcularse s i m j j l e m e n t e
jjor la a r i t m é t i c a , c o m o h a h e c h o observar u n escritor, ¡jorque es
preciso a g r e g a r a los n ú m e r o s la i n f l u e n c i a m o r a l del jjresidente en
el á n i m o de c a d a u n a d e las c á m a r a s , q u e tienen, h a s t a e n los m a l o s
tiempos, u n a m i n o r í a d e h o m b r e s sensatos, c a p a c e s d e s o b r e p o n e r
a los s e n t i m i e n t o s c o m u n e s el juicio sujjerior del bien p ú b l i c o . " 1 5
>|il v e t o e n M é x i c o p u e d e ser total o parcial. L o a n t e r i o r es con-
secuencia de lo prescrito en el inciso c] del a r t í c u l o 72, q u e d i c e :
" E l proyecto d e ley o d e c r e t o d e s e c h a d o e n t o d o o e n p a r t e jx>r el
e j e c u t h o . . .'^J Se h a o p i n a d o q u e el veto p a r c i a l a c r e c i e n t a los p o -
deres del [presidente e n la l a b o r legislativa, y q u e es u n m e d i o m á s
c o m j j l e t o y flexible q u e el q u e establecen aquellos sistemas q u e sólo
tienen el veto t o t a l 1 0 c o m o e n N o r t e a m é r i c a . 1 7
t^El inciso j] del a r t í c u l o 72 establece cjue: " E l e j e c u t i v o d e la u n i ó n
no p u e d e h a c e r observaciones a las resoluciones del congreso o d e
a l g u n a d e las c á m a r a s c u a n d o e j e r z a n f u n c i o n e s d e c u e r p o electoral
o de j u r a d o , lo m i s m o q u e c u a n d o la c á m a r a d e d i p u t a d o s d e c l a r e
,5
Emilio Rabasa, op. cil., pp. 177-178.
" Andró Hauriou, op. cil., p. 811, y Jacques Lambert, op. cil., pp.
17
William Howard Taft, op. cil., p. 14. Consúltese también Artliur M.
Scblesingcr, Ji., op. cit., pp. 23U-240, y Edward S. Convin, op. cil., pp. 314-310.
E L VETO 87
q u e d e b e acusarse a u n o d e los altos f u n c i o n a r i o s d e la f e d e r a c i ó n
p o r delitos oficiales.
T a m j j o c o j w d r á h a c e r l a s a l d e c r e t o d e c o n v o c a t o r i a a sesiones ex-
t r a o r d i n a r i a s q u e e x p i d a la comisión p e r m a n e n t e ^ J
T a l p a r e c e cjue t o d o a q u e l l o cjue n o m e n c i o n a el inciso j] sí es
susceptible d e ser v e t a d o . Sin e m b a r g o n o es así, p o r q u e la regla
sobre q u é p u e d e v e t a r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a se refiere ú n i c a -
m e n t e a la m a t e r i a del jjropio a r t í c u l o 72 i las leyes o d e c r e t o s "cuya
resolución no sea exclusiva de alguna de las- cámaras", es decir, c u a l -
q u i e r o t r o a c t o del congreso n o es susceptible d e ser v e t a d o . Así,
esjpecificando, el p r e s i d e n t e n o tiene f a c u l t a d d e v e t o respecto a :
a] L a s f a c u l t a d e s exclusivas d e c a d a u n a d e las c á m a r a s .
b] L a s f a c u l t a d e s de la comisión p e r m a n e n t e .
c] L a s f a c u l t a d e s del c o n g r e s o o d e a l g u n a d e las c á m a r a s a c t u a n -
d o c o m o cuerjpo electoral, de j u r a d o o e j e r c i t a n d o a c u s a c i ó n .
d] L a s f a c u l t a d e s del c o n g r e s o r e u n i d o e n a s a m b l e a ú n i c a .
e] Y c o n f o r m e c o n la r e f o r m a d e 1977, e n el a r t í c u l o 70 se señala
q u e t a m p o c o tiene la f a c u l t a d d e veto r e s p e c t o a la ley q u e r e g u l a r á
la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del c o n g r e s o ^
H e r r e r a y Lasso o p i n a , con t o d a razón, q u e el inciso j] del a r t í c u -
lo 72 es t o t a l m e n t e inútil, por absolutamente inoperante: "sin él,
q u e d a r í a p u r g a d a la c o n s t i t u c i ó n d e u n jprecejjto b a l d í o y c o n t r a d i c -
torio, projíicio a la c o n f u s i ó n y al e r r o r " . 1 8 E n esta f o r m a , el c a m i n o
m á s fácil p a r a c o n o c e r q u é se p u e d e v e t a r lo d e f i n e , c o m o h e m o s
d i c h o p á r r a f o d e p o r m e d i o , el e n c a b e z a d o del a r t í c u l o 7 2 : las leyes
y decretos q u e n o sean comjpetencia d e a l g u n a d e las c á m a r a s .
E s t a regla g e n e r a l a u x i l i a p a r a a c l a r a r el t e m a , y sólo se p o d r í a
discutir si en ella t a m b i é n e n c u a d r a el s u p u e s t o de c u a n d o el c o n -
greso a c t ú a e n a s a m b l e a ú n i c a y existe u n jiresidente p r o v i s i o n a l : los
casos d e los artículos 8 4 y 8 5 q u e se r e f i e r e n , c o m o ya h e m o s estu-
diado, a c u a n d o el congreso d e s i g n a a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o o
sustituto. C r e e m o s q u e la regla g e n e r a l sí a b a r c a t a m b i é n este caso,
p o r q u e el e n c a b e z a d o se refiere a leyes y decretos q u e se d i s c u t e n
sucesivamente en ambas cámaras.
Vj4ay q u e jjrecisar cjue el p r e s i d e n t e no jjosee la f a c u l t a d de v e t o
resjjecto de las r e f o r m a s constitucionales jjorcjue:
a] el a r t í c u l o 72 se r e f i e r e ú n i c a m e n t e a las leyes o d e c r e t o s d e
c a r á c t e r f e d e r a l , es decir, a q u e l l a s e n q u e i n t e r v i e n e el c o n g r e s o
de la u n i ó n ,
b] las r e f o r m a s constitucionales son o b r a del p o d e r revisor d e la
Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, segunda serie, México,
Ed. Jus, 1904, j>. 90.

8G F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N E L PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
constitución, ó r g a n o d e j e r a r q u í a superior a l congreso, y a q u e se
e n c u e n t r a u b i c a d o e n t r e el p o d e r constituyente y los p o d e r e s consti-
t u i d o s —legislativo, e j e c u t i v o y judicial—•, y n o p u e d e el p r e s i d e n t e
v e t a r l a resolución d e u n ó r g a n o superior, j
Si u n p r o y e c t o v e t a d o es c o n f i r m a d o , dice el inciso c] del c i t a d o
a r t i c u l o 72, por las dos terceras partes del número total de votos, en-
tonces ese p r o y e c t o se convierte e n lcy.\
A q u í el p r o b l e m a estriba e n saber si p a r a s u p e r a r el v e t o presi-
d e n c i a l son necesarias las d o s terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e vo-
tos d e los legisladores e n c a d a c á m a r a o las dos terceras p a r t e s d e los
legisladores p r e s e n t e s ; el p r o b l e m a se c o m p l i c a p o r q u e la r e d a c c i ó n
n o es del t o d o c o r r e c t a y n o lo h a sido d e m u c h o t i e m p o a t r á s .
C o m o e j e m p l o s v e a m o s varios p á r r a f o s d e El federalista, refirién-
1 servaciones q u e h a g a el e j e c u t i v o a u n p r o y e c t o d e ley o d e c r e t o ,
dose al v e t o : "
" . . .y los proyectos d e v u e l t o s se c o n v e r t i r á n e n ley si, al ser r e c o n -
siderados, resultan aprobados por los dos tercios de ambas cá-
maras. . . "
" . . .con la c o n s e c u e n c i a d e q u e en esa f o r m a i m p e d i r á q u e se con-
v i e r t a n e n leyes, a m e n o s d e q u e sean c o n f i r m a d a s p o s t e r i o r m e n t e
pelo rc ulas
e r p do o slegislativo.
terceras p.a. r"t e s d e c a d a u n a d e las r a m a s q u e i n t e g r a n
" H a y motivos p a r a e s p e r a r cjue n o será m u y f r e c u e n t e el q u e u n a
p r o p o r c i ó n t a n g r a n d e c o m o es la d e las dos terceras p a r t e s d e a m b a s
r a m a s d e la legislatura, se v e a d o m i n a d a s i m u l t á n e a m e n t e p o r p r o -
pósitos indebidos, t a n t o m á s c u a n t o q u e t e n d r á e n c o n t r a la in-
fluencia del ejecutivo."
L o s p á r r a f o s anteriores p a r e c e n inclinarse p o r las dos terceras p a r -
tes del total d e los legisladores e n c a d a c á m a r a .
H e r r e r a y Lasso realizó u n i n t e r e s a n t e ensayo sobre este t e m a , y
del m i s m o concluyó q u e h a y q u e i n t e r p r e t a r el inciso c] del a r t i c u l o
72 c o m o las dos terceras partes d e los legisladores presentes. T e x -
t u a l m e n t e a f i r m ó q u e " d o s terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e 'vo-
tos' n o son dos terceras p a r t e s de los congresistas q u e p o d r í a n v o t a r
si estuvieran presentes, sino del n ú m e r o total d e v o t a n t e s efectivos
— n o v i r t u a l e s — e n u n m o m e n t o d a d o . El q u o r u m se f o r m a con
personas y n o con votos y la votación es a c t o q u e sólo p u e d e n
realizar los presentes. A los ausentes 110 p u e d e llamárseles 'votos'.
D e a h í q u e la f ó r m u l a constitucional, a u n q u e d e f i c i e n t e d e s d e el
p u n t o d e vista del b u e n l e n g u a j e jurídico, a p a r e z c a c o m o u n a clara
slos
i n é presentes."
c d o q u e : el total
20 de votos es el total de votantes y sólo son votantes
" Ha ni ilion, Madison y Jay, o¡>. cit., pp. 292, 312 y 315.
m
Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, op. cit., p. 121.
EL VETO
89
Estoy d e a c u e r d o c o n H e r r e r a y Lasso e n q u e el inciso c] del a r -
tículo 72 se r e f i e r e a las dos terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e
los presentes, p o r las siguientes r a z o n e s :
a] el a n t e c e d e n t e del v e t o e n la constitución f e d e r a l d e 1824,
b] los p r e c e d e n t e s del a r t í c u l o 37 d e la t e r c e r a ley d e la consti-
tución d e 1836 y el a r t í c u l o 58 d e las bases o r g á n i c a s d e 1 8 4 3 ; e n el
c o n t e x t o d e esos c u e r p o s legislativos, se e n t e n d í a q u e se r e f e r í a n
a las dos terceras p a r t e s d e los legisladores presentes,
c] el p á r r a f o c i t a d o d e E m i l i o R a b a s a , q u e se está r e f i r i e n d o en
su c o m p a r a c i ó n a las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes,
d] el a r g u m e n t o a d u c i d o p o r el p r o p i o M a n u e l H e r r e r a y Lasso,
e] el d i c t a m e n d e la s e g u n d a comisión d e constitución del c o n -
greso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917, q u e expresó lo s i g u i e n t e : " E s t o
lo c o r r i g e el inciso c] d e l a r t í c u l o 72 del proyecto, e n d o n d e las ob-
p r o v o c a u n a s e g u n d a discusión e n a m b a s c á m a r a s y r e q u i e r e u n a
n u e v a a p r o b a c i ó n p o r dos tercios d e votos d e los individuos presentes
en c a d a c á m a r a , p a r a q u e d e b a p r o m u l g a r s e p o r el e j e c u t i v o , sin
excusa." 2 1 Y h a y q u e r e c o r d a r q u e el a r t í c u l o 72 se a p r o b ó sin dis-
cusión ni m o d i f i c a c i ó n , salvo u n a a d i c i ó n al inciso j],
f] la j u r i s p r u d e n c i a n o r t e a m e r i c a n a , q u e en el caso d e Missouri P.
11. Co. v. Kansas 248 U. S. 276 estableció q u e : "el v o t o d e dos ter-
cios e n c a d a c á m a r a r e q u e r i d o p a r a d e j a r sin e f e c t o u n v e t o i m p l i c a
el voto d e dos tercios d e los m i e m b r o s presentes, cuya asistencia
constituye q u o r u m , y 110 el v o t o d e dos tercios d e la t o t a l i d a d d e
los m i e m b r o s , presentes y a u s e n t e s " , 2 2
g] el p r e c e d e n t e e n la r e a l i d a d m e x i c a n a , q u e a c e p t ó q u e el v e t o
se s u p e r a c o n las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes. Así
se p r o c e d i ó respecto al v e t o q u e el p r e s i d e n t e i n t e r p u s o c o n r e l a c i ó n
al p r o y e c t o d e r 2e3f o r m a s a u n a serie d e artículos d e la ley electoral
federal e n 1949.
E n v i r t u d d e la m e n c i o n a d a r e a l i d a d m e x i c a n a , el veto n o h a
j u g a d o el p a p e l q u e tiene r e s e r v a d o e n el p r o c e d i m i e n t o legislativo:
en M é x i c o es m á s b i e n el p r e s i d e n t e q u i e n r e a l m e n t e legisla, y el
poder legislativo e j e r c e u n a especie d e d e r e c h o d e v e t o r e s p e c t o a
las r e f o r m a s q u e , sin ser i m p o r t a n t e s , realiza a los proyectos presi-
denciales. E m p e r o , el p r e s i d e n t e sí h a e j e r c i d o su f a c u l t a d d e v e t o e n
múltiples ocasiones y n o sólo e n d o s c o m o se h a a f i r m a d o . 2 4
21
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t.
11, p. 312.
B
53 Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., op. cit., pp. 130-131.
Ib id., j ) . 1 0 9 .
M
Alcxamler T . Eilclmann, op. cit., p. 421, y Roben E. S'colt, Mexican
 F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E EN E L P R O C E D I M I E N T O LEGISLATIVO*
00
E l v e t o d e bolsillo (pocket veto) es u n a f i g u r a c o n o c i d a p o r e l
d e r e c h o constitucional n o r t e a m e r i c a n o , y consiste e n q u e si p a s a n
los diez d i a s f i j a d o s y el p r e s i d e n t e n o p r e s e n t a observaciones, el
p r o y e c t o se c o n v i e r t e a u t o m á t i c a m e n t e e n ley, a m e n o s q u e la le-
government in transilion, Urbana, University of Illinois I'rcss, 1971, p. 263.
Respecto a cómo el presidente mexicano lia ejercido su facultad de veto,,
podemos aportar los siguientes datos de lo ocurrido en la cámara de dipu-
tados:
En 1917 el presidente interpuso el veto una vez. En 1918, seis, y tres de
ellos se referían a leyes convocando a elecciones extraordinarias en diferentes
distritos. En 1919 hubo seis vetos.
De 1920 a 1927 no se interpuso veto en los años 1920, 1923 y 1925.
En 1921, hubo 2; en 1922, 3; en 1924, 2; en 1926, 0; y en 1927, 11.
En 1928, hubo varios vetos y entre ellos algunos fueron respecto a decretos
del congreso concediendo jubilaciones y pensiones; en los años posteriores
también se encuentran múltiples vetos sobre estas materias, lo curioso es
que en algunos de estos casos, posteriormente el ejecutivo retiró sus obje-
ciones, es decir, retiró su veto.
En 1929, el presidente vetó el decreto en que se le autorizaba para otorgar
al ayuntamiento de San Cristóbal de las Casas, Chis., la cantidad de $50 OOO.OO1
para iniciar las obras de canalización, desazolve, etc., de las aguas del lío-
Amarillo; el decreto para otorgar al gobierno de Tamaulipas la cantidad
de $50 000.00 para la reparación de carreteras en ese estado, y el decreto
para otorgar $3 000.00 para la construcción de una escuela en Aguascalientcs.
En 1930, los vetos versaron sobre materias fiscales, pensiones, jubilaciones
y reformas de los artículos 113, 114 y 110 de la ley orgánica de los tribu-
nales del fuero común en el distrito y territorios federales.
En 1931, los vetos se refirieron a materias fiscales y de pensiones.
En 1932, el presidente, entre otros proyectos, vetó la ley de ingresos del
erario federal y los presupuestos de egresos de ese año, la reforma del segundo
párrafo del artículo 113 de la ley orgánica del distrito y territorios federales,
amén de una serie de decretos concediendo pensiones.
En 1933 entre los principales vetos podemos señalar el proyecto de ley
sobre jubilaciones para funcionarios y empleados del poder legislativo, pro-
yecto de reforma al artículo 12 de la ley constitutiva del banco de México,
decreto por el que la nación cede al gobierno de Sinaloa el terreno donde
estuvo edificado el cuartel Rosales en el puerto de Mazatlán, el decreto por
el que se faculta al ayuntamiento de Villa Cecilia, Tamps., para disponer de
los terrenos ganados al mar, el decreto por medio del cual los cerillos y
fósforos que se exporten no causen el impuesto federal del 10% y el pro-
yecto de reformas de los artículos 1, 11, 32, 33 y otros, de la ley de
impuesto sobre minería.
En 1933, el ejecutivo vetó diversos proyectos de decretos de pensiones, pero
retiró sus observaciones de algunos decretos que beneficiaban con pensiones
a algunas personas.
En 1934, el ejecutivo retiró sus observaciones a las reformas de los ar-
tículos 1, II, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería, y veló
reformas al código penal.
En 1935, el congreso superó el veto presidencial al proyecto de ley de ju
bilaciones a los funcionarios y empleados del poder legislativo, y como el
EL VETO
91
g i s l a t u r a c o n c l u y a su p e r í o d o o e m p i e c e u n a e t a p a d e v a c a c i o n e s
d e n t r o d e ese t é r m i n o , y el p r e s i d e n t e o m i t a la f i r m a del p r o y e c t o
" o l v i d á n d o l o en su bolsillo". 2 r i G e n e r a l m e n t e , se e x p o n e n las r a z o n e s
p o r las cuales se h a c e u s o del veto de bolsillo. Así, d e los 260 vetos
d é bolsillo q u e Roosevelt i n t e r p u s o , e n 2 5 8 se m a n i f e s t a r o n las
causas. Y d e los 4 4 7 q u e se d i e r o n d e 1934 a 1963, sólo en c u a t r o
se o m i t i e r o n los a r g u m e n t o s . 2 0
E n M é x i c o n o es posible la existencia del v e t o d e bolsillo. El in-
ciso b] del a r t í c u l o 72 es m u y c l a r o : ^ S e r e p u t a r á a p r o b a d o p o r el
p o d e r e j e c u t i v o t o d o p r o y e c t o n o d e v u e l t o c o n observaciones a la
c á m a r a d e su origen, d e n t r o d e diez días ú t i l e s ; a no ser que, co-
cjecutivo no publicaba dicha ley, en 1936, se nombró una comisión para
que se entrevistara con el secretario de gobernación sobre este aspecto.
En 1937, se vetaron varios proyectos de decreto sobre pensiones.
En 1938, entre los provectos que se vetaron estuvo el que modificaba la
tarifa del impuesto general de importación.
En 1939, encontramos, de nuevo, vetos a proyectos de decretos sobre pen-
siones.
En 1940 se velaron, entre otros, el proyecto de decreto que obligaba a las
empresas cinematográficas a exhibir películas nacionales, el proyecto para la
creación del banco de ahorro y construcción, el proyecto para la compra
del 51% de las acciones de la serie "A" del banco de la industria eléctrica,
el proyecto de reforma al artículo 29 de la ley que creó el banco de Méxi-
co, el proyecto de reforma del artículo 16 de la ley general de pensiones civiles
de retiro y el proyecto de decreto exceptuando de impuestos la venta e impor-
tación de libros, textos musicales, etcétera.
De 1941 a 1976, el presidente no interpuso ningún veto en los años 1944,
1945, 1953, 1955, 1957, 1958, 1959, 1960, 1961, 1962, 1966, 1967, 1968, 1970,
1971, 1972, 1973, 1974, 1975 y 1976.
En 1941 se interpusieron 3 vetos; en 1942, 2; en 1943, I; en 1946, 2; en
1947, 1; en 1948, 3; en 1949, 10; en 1950, 3; en 1951, .7; en 1952, 2; en 1954,
2; en 1956, 2; en 1963, 4; en 1964, 6; en 1965, 12; y en 1969, 1.
De los vetos anteriores, quizás algunos de los más importantes hayan sido
los siguientes: en 1943, a la reforma de la fracción x del artículo 326 de la
ley federal del trabajo; en 1954, al proyecto de ley orgánica de los tribunales
de justicia del fuero común del distrito y territorios federales y al proyecto de
código de procedimientos penales para el distrito y territorios federales; en
1964, al proyecto de vías generales de comunicación y medios de transporte
y al proyecto de reformas y adiciones a la ley general de bienes nacionales, y
cu 1969 al proyecto de decreto por el que se reformaban varios artículos
(le la ley de crédito agrícola.
Luis Raúl González Pérez colaboró en la recopilación de los datos ante-
riores.
" Véase Manuel García l'clayo, op. cit., pp. 389-390; William Howard Taft,
op. cit., p. 23; Edward S. Convin, op. cit., p. 314; Arthur M. Schlesingcr, Jr.,
op. cit., pp. 243-244 y 400; y I'aolo Uiscarctti di Ruffla, op cit., p. 97.
" Clcnicnt E. Vosc, The memorándum pochet veto, en The Journal of
Politice, vol. 26, núin. 2, Gainesville, Florida, Universidad de Florida, 1964,
pp. 397 398.
y,, FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDI M U N I O LEGISLATIVO
rriendo este término, hubiere el congreso cerrado o suspendido sus
sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día
útil en que el congreso esté reunido."/(E\ s u b r a y a d o es n u e s t r o . )
V e a m o s a l g u n o s d a t o s sobre el v e t o q u e p o n e n d e m a n i f i e s t o el p a -
pel q u e ese d e r e c h o le p e r m i t e j u g a r al p r e s i d e n t e e n el proceso
legislativo, e n países d o n d e la r e a l i d a d es c o n d u c i d a p o r la n o r m a
constitucional y viceversa.
F . D . R o o s e v e l t o p u s o 631 vetos a proyectos d e l congreso n o r t e -
a m e r i c a n o , y éste sólo p u d o superarlos e n diez ocasiones. 2 7
U n p á r r a f o q u e e n n u e s t r a o p i n i ó n p i n t a el p a n o r a m a n o r t e a m e r i -
c a n o sobre la e f i c a c i a del veto, es el s i g u i e n t e : " E n c u a n t o a la efi-
c a c i a real d e l v e t o del p r e s i d e n t e c o m o control sobre el congreso,
el t e s t i m o n i o d e las estadísticas es t e r m i n a n t e . E n t r e el c o m i e n z o
d e la a d m i n i s t r a c i ó n d e G e o r g e W a s h i n g t o n y la s e g u n d a a d m i n i s -
t r a c i ó n d e F . D . Roosevelt, se v e t a r o n 7 5 0 proyectos, d e los cuales
4 8 3 e r a n proyectos privados. D e estos 7 5 0 vetos sólo f u e r o n a n u l a -
d o s 4 9 , siendo seis d e ellos vetos d e proyectos p r i v a d o s . E s d e c i r ,
el 16 p o r c i e n t o d e los vetos d e proyectos públicos y el u n o p o r c i e n t o
m á s d e vetos d e proyectos p r i v a d o s f u e r o n a n u l a d o s . Esto t a m p o c o
t o m a e n consideración q u e q u i n c e d e los c u a r e n t a y tres vetos a n u -
l a d o s d e proyectos públicos o c u r r i e r o n d u r a n t e la ' v e n d e t t a ' e n t r e
A n d r e w J o h n s o n y el c o n g r e s o ; ni a u n los vetos d e bolsillo, d e los
c u a l e s u n o s 3 3 0 se h a n p r o d u c i d o d u r a n t e el p e r í o d o c o m p r e n d i d o
e n t r e 1789 y 1936. L a s ú l t i m a s estadísticas se a j u s t a n s u s t a n c i a l m e n t e
a este p a t r ó n . S i m u l t á n e a m e n t e , p a r e c e j u s t o d e c i r q u e el v e t o del
p r e s i d e n t e es n o r m a l m e n t e efectivo e n n u e v e casos d e diez." 2 8
4.[LA PUBLICACIÓN \
} L a f r a c c i ó n i d e l a r t í c u l o 8 9 c o n c e d e e i m p o n e al p r e s i d e n t e tres
f a c u l t a d e s y obligaciones: la p r i m e r a d e ellas es p r o m u l g a r la ley.'
N u e s t r a constitución e m p l e a el v e r b o p r o m u l g a r e n el a r t í c u l o 89,
p e r o e n los incisos a ] y c] d e l a r t í c u l o 72 usa c o m o sinónimos publi-
c a r y p r o m u l g a r . P o r t a n t o , e n n u e s t r a o p i n i ó n , el i n t é r p r e t e no
p u e d e distinguir c u a n d o l a constitución n o lo h a c e , a m é n d e q u e
a n u e s t r o criterio n o h a y razón real p a r a h a c e r d i c h a distinción. Sin
e m b a r g o , p a r t e d e la d o c t r i n a m e x i c a n a la h a c e , y* e n t i e n d e por
p r o m u l g a c i ó n la c o m p r o b a c i ó n q u e el p r e s i d e n t e d e b e realizar de
- Andró Hauriou, o¡>. cit., pp-
- Edwaid S. Corwin, <>p. al.. P- S«*-
LA PUBLICACIÓN 93
q u e se satisficieron todas las f o r m a l i d a d e s y se llenaron todos los re-
quisitos cjue la constitución i m p o n e al p o d e r legislativo en el p r o c e s o
legislativo, así c o m o la o r d e n d e p u b l i c a c i ó n d e la ley. 2 ^
A mi juicio, esa distinción n o sólo es s u p e r f l u a sirio q u e p u e d e
resultar peligrosa. Si el p r e s i d e n t e c o n s i d e r a q u e n o se h a n satis-
fecho las f o r m a l i d a d e s del proceso legislativo, será u n a r a z ó n p a r a
q u e i n t e r p o n g a el veto, y si éste es s u p e r a d o , d e b e r á p r e v a l e c e r la
opinión del legislativo. L a constitución n o d a al p r e s i d e n t e f a c u l t a d
p a r a n u e v a s observaciones, p u e s sería u n s e g u n d o v e t o ; p e r o lo p e -
ligroso d e la distinción estriba e n q u e el p r e s i d e n t e p o d r í a n u l i f i c a r
todo el proceso legislativo, si a m p a r a d o e n q u e n o se satisficieron
los requisitos de d i c h o proceso, n o p r o m u l g a la ley. E n esta f o r m a ,
el proceso legislativo q u e d a r í a c o m p l e t a m e n t e e n sus m a n o s , y t a n
no es éste el s e n t i d o de n u e s t r a constitución, q u e ella i m p o n e la
publicación ( p r o m u l g a c i ó n en la t e r m i n o l o g í a de^ a r t í c u l o 8 9 ) c o m o
u n a obligación q u e n o p u e d e e l u d i r el presidente, fil tiene q u e p u -
blicar, le p a r e z c a o n o la ley.]
^Publicar es d a r a c o n o c e r la ley a los h a b i t a n t e s del país y m a n i -
festar desde c u á n d o c o m i e n z a su vigencia. L a p u b l i c a c i ó n d e b e ser
h e c h a a través del m e d i o e n q u e sabemos q u e se d a n a c o n o c e r las
leyes, y q u e en M é x i c o es el Diario Oficial. [
R e p i t a m o s : i el p r e s i d e n t e está obligado a p u b l i c a r la ley, y si n o
lo h a c e esa l e y n o e n t r a e n vigor.; A h o r a bien, la ley f u n d a m e n t a l
no d e j ó discrecionalidad al p r e s i d e n t e sobre la p u b l i c a c i ó n , sino
que se la i m p u s o c o m o obligación, y las obligaciones n o se p u e d e n
eludir, h a y q u e c u m p l i r l a s . E n t o n c e s , ¿ q u é h a c e r a n t e u n p r e s i d e n t e
q u e se niega a p u b l i c a r u n a ley? B u r g o a o p i n a q u e el congreso p u e d e
publicar la ley, y e n esto estamos d e a c u e r d o con él -—y esta tesis
se c o r r o b o r a p u e s e n la r e f o r m a al a r t í c u l o 70 e n 1977, se i n d i c a
que la ley q u e r e g u l a r á la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del
congreso, n o necesita d e p r o m u l g a c i ó n del p r e s i d e n t e p a r a t e n e r
v i g e n c i a — ; p e r o h a y y tiene q u e h a b e r m á s : B u r g o a a f i r m a q u e esta
omisión presidencial n o es c a u s a del juicio d e responsabilidad p o -
lítica, 3 0 y nosotros creemos q u e sí lo es.
L a constitución n o c o n t i e n e declaraciones sino p r e c e p t o s j u r í d i -
cos, y la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l construye las g a r a n t í a s constitucio-
nales, es d e c i r los i n s t r u m e n t o s procesales q u e d e b e seguir el ó r g a n o
que señala la constitución m i s m a p a r a q u e la disposición v i o l a d a e
" En este sentido Miguel Lanz Durct, op. cit., p. 248; Felipe Tena Ramírez,
op. cit., p. 455; Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 451; Andrés Sena Rojas,
La Iunción constitucional..., op. cit., p. 237. Daniel Moreno, también
acepta la distinción aunque le otorga diversa acepción, op. cit., p. 380.
x
Ignacio Burgoa, op. cit., p. 850.

94 F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
i n f r i n g i d a sea resarcida, y el o r d e n j u r í d i c o a f e c t a d o sea reinte-
grado.31
L a s g a r a n t í a s constitucionales q u e tiene n u e s t r a ley f u n d a m e n t a l
son seis; 3 2 estas g a r a n t í a s defienden a la p r o p i a c a r t a m a g n a , a los
d e m á s p r e c e p t o s d e la constitución. N o es cierto q u e si a l g u n a s n o r -
m a s constitucionales son violadas, n o t e n g a n sanción. T o d a n o r m a
constitucional tiene s a n c i ó n : [jara ello están las g a r a n t í a s constitu-
cionales.
\ E n el caso d e q u e el p r e s i d e n t e n o p u b l i q u e u n a ley, está i n c u m -
p l i e n d o u n a obligación constitucional, q u e b r a n d o el p r i n c i p i o d e la
división d e p o d e r e s y a n u l a n d o al p o d e r legislativo; e n consecuencia,
está r o m p i e n d o el o r d e n j u r í d i c o y, p o r t a n t o , tiene responsabilidad
política q u e se le p u e d e seguir a través d e u n juicio d e responsabi-
lidad política e n c u a d r a n d o su omisión e n el ú l t i m o p á r r a f o del a r -
tículo lOííji p á r r a f o q u e e s t u d i o e n el c a p í t u l o x v m d e este ensayo.
Los p r e c e p t o s constitucionales n o están p a r a q u e el ó r g a n o d e
p o d e r d e c i d a si los c u m p l e o n o : los tiene q u e c u m p l i r , y e n caso d e
q u e n o lo h a g a , la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l se defiende y defiende
a la p e r s o n a a través d e las g a r a n t í a s constitucionales. C u a l q u i e r o t r a
tesis convierte a la constitución e n u n m e r o ideal, e n u n c o n j u n t o
d e d e c l a r a c i o n e s e intenciones, y n o en el c o n j u n t o d e n o r m a s j u -
rídicas d e c a r á c t e r s u p r e m o , las cuales c r e a n todas las otras n o r m a s
d e ese o r d e n j u r í d i c o .
5.\^LA EJECUCIÓN^
L a s e g u n d a d e las f a c u l t a d e s y obligaciones q u e c o n t i e n e la ya m e n -
c i o n a d a f r a c c i ó n - ^ d e l a r t í c u l o 8 9 constitucional, es la e j e c u c i ó n de
las leyes. E s t a f a c u l t a d es t a n i m p o r t a n t e q u e le d i o n o m b r e al po-
d e r q u e la realiza. E l p o d e r e j e c u t i v o es q u i e n e j e c u t a la ley, quien
la p o n e e n vigor, 3 3 q u i e n tiene la decisión ejecutoria34 y q u i e n realiza
los actos m a t e r i a l e s c o n d u c e n t e s a su e j e c u c i ó n . J
31
Al respeelo puede consultarse Héctor Fix-Zamudio, Las garantías cons-
titucionales• en el derecho mexicano, en Revista de la Facultad de Derecho,
Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, t. i, núm. 3, 1905, p. 179 ss.; y
Héctor Fix-Zamudio, La defensa de la constitución, en la misma revista ci-
tada
M en esta nota, pp. 159-100.
Jorge Carpizo, La función de investigación de la suprema corte de jus-
ticia, cu Iil Foro, quinta época, núm. 28, México, 1972, pp. 65-60.
Genaro García, op. cit., p. 107.
3
' Maurice I-Iauriou, op. cit-, p. 431.
«A EJECUCIÓN
95
t L a e j e c u c i ó n d e u n a ley — s e g ú n T e n a R a m í r e z — 3 5 consiste e n
reSlizar los actos necesarios p a r a h a c e r e f e c t i v a , e n casos concretos,
la ley e x p e d i d a p o r el p o d e r legislativo, j
¿ P u e d e el e j e c u t i v o d e j a r d e a p l i c a r y e j e c u t a r u n a ley p o r c o n -
s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l ? L a j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e
d e justicia establece q u e la c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e u n a ley sólo p u e d e
e x a m 3i n0 a r l a el p o d e r j u d i c i a l federal, p o r m e d i o del j u i c i o d e a m -
paro.
E n 19-12, siendo G a b i t i o F r a g a m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e d e
justicia, l u c h ó p a r a q u e se c a m b i a r a la j u r i s p r u d e n c i a d e la sala
a d m i n i s t r a t i v a . F r a g a a f i r m ó q u e si bien el e j e c u t i v o está o b l i g a d o
a e j e c u t a r las leyes q u e e x p i d a el congreso, n o es posible, p o r d o s
motivos, q u e esta obligación se r e f i e r a a leyes a n t i c o n s t i t u c i o n a l e s :
p r i m e r o , p o r q u e sería a b s u r d o p e n s a r q u e la p r o p i a c o n s t i t u c i ó n
obliga a e j e c u t a r leyes q u e la c o n t r a d i g a n y, s e g u n d o , p o r q u e p a r a
p o d e r d e s o b e d e c e r la ley f u n d a m e n t a l p o r n o r m a s e c u n d a r i a o p u e s t a
a ella, sería necesario e n la constitución t e x t o e x p r e s o q u e lo p e r m i -
tiera, lo q u e sería t a n t o c o m o a f i r m a r q u e ese o r d e n j u r í d i c o n o
existe y q u e el ú n i c o p o d e r q u e está o b l i g a d o a r e s p e t a r la consti-
tución es el legislativo, e n tal f o r m a q u e si éste n o c u m p l e , los otros
poderes se e n c u e n t r a n e x o n e r a d o s d e d i c h a obligación.
[ F r a g a t a m b i é n a f i r m ó q u e el e j e c u t i v o n o es u n a g e n t e m e c á n i c o ,
un instrumento ciego de la voluntad del legislativo, sino q u e tiene
d i s c e r n i m i e n t o y v o l u n t a d p a r a h a c e r q u e el a c t o d e e j e c u c i ó n sea
u n a c t o p r o p i o ; y e n la m e d i d a q u e sea necesario p a r a el e j e r c i c i o
d e la f a c u l t a d de e j e c u c i ó n , el e j e c u t i v o d e b e d e c i d i r a s u n t o s d e
constitucionalidad. I
A h o r a bien, el e j e c u t i v o n o v a l o r a con el o b j e t o d e a n u l a r la ley
inconstitucional, y c o m o lo realiza c u a n d o a ú n n o existe c o n t r o v e r s i a
constitucional, o sea c u a n d o t o d a v í a n o se h a p e d i d o a m p a r o , y c o m o
el criterio d e l e j e c u t i v o lo p u e d e revisar el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , no
se p u e d e a f i r m a r q u e el e j e c u t i v o n o posea c o m p e t e n c i a p a r a el
p r o b l e m a p l a n t e a d o ; estos m i s m o s a r g u m e n t o s se p u e d e n h a c e r v a l e r
en el s e n t i d o d e q u e esta a c t i t u d del e j e c u t i v o n o i m p l i c a ni d e s e q u i -
librio ni invasiones d e c o m p e t e n c i a respecto a los otros p o d e r e s .
\ F r a g a a c l a r ó q u e sólo las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s q u e posean
facultades de decisión p u e d e n decidir las cuestiones constitucionales,
M
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 458.
" La suprema corte de justicia, respecto a esta jurisprudencia, sólo abre
tímidamente la puerta a través de lo que Héctor Fix-Zamudio lia denominado
el recurso de inconstitucionalidad en Juicio de amparo, México, Ed. Porri'ia,
1964, p. 179.

96 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
es decir, ú n i c a m e n t e están f a c u l t a d o s p a r a ello el p r e s i d e n t e d e la
república y un pequeño número de funcionarios. (
< Así, p a r a F r a g a , las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s p u e d e n v a l o r a r u n a
ley d e s d e el p u n t o de vista constitucional, p e r o con varios requisitos:
i] q u e n o exista controversia constitucional o sea q u e n o se h a y a
i n i c i a d o juicio d e a m p a r o ; n ] q u e n o se p r e t e n d a reglar los a c t o s
d e los otros p o d e r e s ; ni] q u e esa i n t e r p r e t a c i ó n t e n g a la posibilidad
legal de ser revisada p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , y iv] q u e t e n g a n
f a c u l t a d e s d e decisión. 8 7 j
L a tesis a n t e r i o r d i o origen a u n a controversia d o c t r i n a l d e g r a n
i m p o r t a n c i a e n el d e r e c h o constitucional m e x i c a n o , de la cual nos
h e m o s o c u p a d o en o t r a o c a s i ó n ; 3 8 a h o r a sólo nos r e f e r i r e m o s al p e n -
s a m i e n t o d e los m a e s t r o s M a r t í n e z Báez y C a r r i l l o Flores.
A n t o n i o M a r t í n e z Báez d e c l a r ó q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e realizar
el e x a m e n d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e las leyes, p u e s el titular d e ese
p o d e r es sólo u n m a g i s t r a d o q u e , -si e f e c t u a r a tal calificación, e n -
t r a r í a e n c o n f l i c t o c o n el p o d e r legislativo sin q u e existiera u n à r b i -
tro q u e p u d i e r a e n c o n t r a r resolución j u r í d i c a al p r o b l e m a ; p o r t a n t o ,
la decisión sería política, y si se p e r m i t i e r a al e j e c u t i v o n o a p l i c a r la
ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l se r o m p e r í a el equilibrio e n t r e
los d o s p o d e r e s . A d e m á s , se c r e a r í a u n a d e f e n s a constitucional con
efectos erga omnes, lo c u a l es ilógico pues ni siquiera las resoluciones
del p o d e r j u d i c i a l poseen el m e n c i o n a d o efecto. 3 "
A n t o n i o C a r r i l l o Flores p i e n s a q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e d e j a r d e
a p l i c a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional, ya q u e el presi-
d e n t e tiene u n m o m e n t o p a r a o p i n a r sobre la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de
u n a ley: d u r a n t e los días e n q u e p u e d e i n t e r p o n e r el veto. Se p o d r í a
o b j e t a r q u e si v e t a la ley, p e r o el congreso c o n la m a y o r í a necesaria
s u p e r a ese veto, el e j e c u t i v o n o p u d o d e t e n e r esa ley inconstitucional
y p o r t a n t o n o está o b l i g a d o a c u m p l i r l a . E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es
i n c o r r e c t a , p u e s el e j e c u t i v o , a p e s a r d e considerar la ley anticons-
titucional, tiene q u e p u b l i c a r l a , y n o t e n d r í a o b j e t o q u e la publicara
si n o va a c u m p l i r l a .
C a r r i l l o Flores a c o n t i n u a c i ó n a f i r m a q u e la regla a n t e r i o r n o es
37
Cabino Fraga, ¿Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de
leyes, autoridades distintas, del poder judicial de la federación?, en Revista
de la Escuela Nacional de Juri?prudei>cia, núnis. 13-14, México 1942, pp. 139-
142.
M
Jorge Carpizo, La interpretación del articulo ¡)) constitucional, en Bo-
letín Mexicano de Derecho Comparado, t. H, núm. 4, México, Universidad
Nacional Autònoma de México, 1969, pp. 29-32.
" Antonio Martínez Báez, El indebido monopolio del poder judicial de la
federación para conocer de la constitucionalidad de las leyes, en Revista de
la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942, pp. 249-253.
I-A EJECUCIÓN
97
absoluta, y q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , c o m o c u a l q u i e r a u t o r i -
d a d , n o está o b l i g a d o a e j e c u t a r u n a ley q u e j u z g u e inconstitucio-
nal, si se d a n los siguientes requisitos: i] q u e se t r a t e d e la c o n t r a -
dicción a u n p r e c e p t o constitucional d e c o n t e n i d o c o n c r e t o y n ] q u e
su e j e c u c i ó n e i n t e r p r e t a c i ó n estén e n c o m e n d a d a s al p o d e r e j e c u t i v o .
O t o r g a varios e j e m p l o s e n este sentido. Bástenos con u n o : el a r t í c u l o
o c t a v o c o n s t i t u c i o n a l expresa q u e " a t o d a petición d e b e r á r e c a e r u n
a c u e r d o escrito de la a u t o r i d a d a q u i e n se h a y a d i r i g i d o " ; u n a ley
q u e o r d e n a r a n o c o n t e s t a r las peticiones, p u e d e y d e b e ser desobe-
d e c i d a p o r el p o d e r ejecutivo. Este a u t o r a s i e n t a q u e la g r a n m a y o r í a
d e los casos e n q u e u n a ley se r e p u t a a n t i c o n s t i t u c i o n a l , n o d e r i v a
del texto sino d e la f i n a l i d a d de q u e sobre la i n t e r p r e t a c i ó n del le-
gislador p r e v a l e z c a la d e q u i e n v a a a p l i c a r l a . 4 0
C o n a n t e r i o r i d a d 4 1 h e m a n i f e s t a d o q u e estoy d e a c u e r d o con el
p e n s a m i e n t o d e C a r r i l l o F l o r e s : la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a n o d e b e
d e j a r d e e j e c u t a r u n a ley p o r considerarla a n t i c o n s t i t u c i o n a l , y sólo
c o m o excepción lo p o d r á h a c e r respecto a aquellos artículos cons-
titucionales q u e t i e n e n u n contenido concreto, es decir, q u e son m u y
claros, q u e n o a d m i t e n m á s q u e u n a i n t e r p r e t a c i ó n y q u e son m u y
pocos. Y a u n e n estos casos, sólo p o d r í a n d e j a r d e a p l i c a r la ley las
a u t o r i d a d e s con f a c u l t a d e s de decisión, siendo t a m b i é n aplicables
las o t r a s tres restricciones a p u n t a d a s p o r F r a g a .
E s t a cuestión es m u y interesante, y en M é x i c o si la n o a p l i c a c i ó n
de u n a ley p o r el e j e c u t i v o lesiona los d e r e c h o s d e u n a p e r s o n a ,
ésta tiene el i n s t r u m e n t o del juicio de amparo p a r a resarcirse d e
dicha lesión.
Q u e r e r n o s t e r m i n a r este c a p í t u l o c o n dos transcripciones d e posi-
ciones a n t a g ó n i c a s q u e se m a n i f e s t a r o n en el j u i c i o político q u e se
le siguió al p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o A n d r e w J o h n s o n en 1868.
Groesbeck, u n o d e los defensores del presidente, a n t e la p r e g u n t a
de si d e b í a el p r e s i d e n t e e j e c u t a r t o d a s las leyes, r e s p o n d i ó : " N o . Si
la s u p r e m a c o r t e d e c l a r a inconstitucional u n a ley, él n o d e b e r í a eje-
cutarla. Si la ley estuviera e v i d e n t e m e n t e e n c o n t r a d i c c i ó n c o n las
simples provisiones expresas d e la constitución, c o m o si u n a ley
p r o h i b i e r a al p r e s i d e n t e c o n c e d e r i n d u l t o e n c u a l q u i e r caso o si
u n a ley d e c l a r a r a q u e n o p u e d e ser c o m a n d a n t e en jefe, o si u n a ley
le i m p i d i e r a p a r t i c i p a r e n la c o n c e r t a c i ó n d e u n t r a t a d o , a f i r m o
que el presidente, sin a c u d i r a la s u p r e m a c o r t e d e los E s t a d o s U n i -
dos, p a r a m a n t e n e r la i n t e g r i d a d de su d e p a r t a m e n t o , q u e p o r el
10
Antonio Carrillo Flores, El ejecutivo y las leyes inconstitucionales, en
Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942,
pp." 258-263.
" Jorge Carpizo, La interpretación del articulo 1)3..., op. cit., p. 31.
 •u-rr r N EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
FACULTADES DEL PRESIDENTE EN
98
m o m e n t o le h a sido c o n f i a d a , n o está o b l i g a d o a e j e c u t a r l a ; y seria
c o b a r d e y falso h a c i a las responsabilidades d e su c a r g o si las e j e -
cutara."
L o s a c u s a d o r e s d e J o h n s o n , a través d e u n o d e ellos, sostuvieron
la tesis c o n t r a r i a : " S i u n a ley es d e h e c h o i n c o n s t i t u c i o n a l , p u e d e
ser d e r o g a d a p o r el c o n g r e s o ; o c u a n d o u n caso surge d e b i d a m e n t e ,
p u e d e ser a n u l a d a e n sus aspectos inconstitucionales p o r la s u p r e m a
corte d e los E s t a d o s U n i d o s . L a d e r o g a c i ó n d e la ley es u n a c t o le-
gislativo; la d e c l a r a c i ó n d e la c o r t e d e q u e es i n c o n s t i t u c i o n a l es u n
a c t o j u d i c i a l ; p e r o l a f a c u l t a d d e d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley
d e los E s t a d o s U n i d o s n o es, d e n i n g u n a m a n e r a , u n a a t r i b u c i ó n
e j e c u t i v a . El e j e c u t i v o d e b e c u i d a r q u e las leyes sean f i e l m e n t e e j e -
c u t a d a s , m a n d a t o t o t a l m e n t e i n c o m p a t i b l e con la teoría d e q u e está
d e n t r o del p o d e r d e l e j e c u t i v o d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley
c í e l país. P a r a el p r e s i d e n t e , e n el c u m p l i m i e n t o d e sus d e b e r e s e j e -
cutivos, t o d a s las leyes son iguales. N o p u e d e i n q u i r i r a c e r c a d e su
c o n v e n i e n c i a o c o n s t i t u c i o n a l i d a d . Se p r e s u m e q u e t o d a s las leyes
son constitucionales, y si e n r e a l i d a d lo son o n o , c o r r e s p o n d e a l
e j e c u t i v o c o n s i d e r a r l a s así m i e n t r a s t e n g a n f o r m a d e ley." 4 2
« E d w a r d S. Corwin, op. til., p- 00.
VIH. FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
1. L O S C A S O S E N LOS CUALES EL P R E S I D E N T E PUEDE LEGISLAR
H o y en d í a n o causa n i n g u n a sorpresa el h e c h o d e q u e , e n la in-
m e n s a m a y o r í a d e los países, el e j e c u t i v o legisla. Sólo q u e esta ex-
presión el ejecutivo legisla tiene c o n n o t a c i o n e s m u y diversas d e a c u e r -
d o con el país d e q u e se t r a t e \ Así, a l g u n o s ó r d e n e s jurídicos a c e p t a n
la f i g u r a d e leyes d e l e g a d a s o T Í e decretos legislativos e n los cuales,
p o r diversas razones, el legislador delega e x p r e s a m e n t e f a c u l t a d e s
legislativas e n el p o d e r ejecutivo, j S i n e n t r a r e n n i n g u n a discusión LA
d o c t r i n a l sobre este aspecto, q u e p o r cierto h a sido a b u n d a n t e m e n t e %
discutido,' p o d e m o s decir q u e i e n M é x i c o el p o d e r e j e c u t i v o sólo Ciüfjl1
tiene f a c u l t a d e s legislativas en I831 casos en q u e e x p r e s a m e n t e lo f a - lü, I
culta p a r a ello la c o n s t i t u c i ó n ; e n otras p a l a b r a s , el p o d e r legislativo l¡JCj !
no p u e d e d e l e g a r a l g u n a o a l g u n a s d e sus a t r i b u c i o n e s en el eje- l
cutivct. ^ ^ j
El '^artículo _42Uconsagra e ' p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s ,
diciendo q u e : " E l s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i ó n se divide, p a r a Hitan
1
Ricardo Gómez-Acebo, El ejercicio de la función legislativa por el go-
bierno: Leyes delegadas y decretos • leyes, cu Revista de Estudios Políticos,
I
itimi
vol. XL, mím. 60, Madrid. Instituto de Estudios Políticos, 1951, pp. 71-81.
La segunda comisión del congreso internacional de juristas sobre la ac-
ción del poder ejecutivo y el imperio de la ley, celebrado cu Río de Ja-
neiro en 1962, manifestó:
"Segunda comisión.—B. Fiscalización legislativa
1. La complejidad de la sociedad moderna puede exigir la delegación
de atribuciones legislativas al poder ejecutivo por el legislativo, particular-
mente si los requerimientos de una práctica equitativa hacen necesarias
modificaciones frecuentes o si no cabe prever razonablemente que el poder
legislativo atienda a los detalles técnicos.
2. Las disposiciones por las que se deleguen atribuciones legislativas
habrán de definir cuidadosamente el alcance, los fines y, caso necesario, la
vigencia de la legislación por delegación y habrán de establecer el proce-
dimiento para que se pueda hacer efectiva", en Congreso internacional de
juristas sobre la acción del j)oder ejecutivo y el imperio de la ley, en
Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, año xxv, núms. 123
y 121, Caracas, Venezuela, 1963, p. 212.
Sobre este tema de facultades extraordinarias, puede consultarse Jaime
Castro, Funciones del presídeme de la república en Colombia, en Revista de
Iii Universidad Externado de Colombia, vol. íx, núm. 3, Bogotá, Colombia,
1968, p. 681.
f 99 |
p
KM» FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
su ejercicio, e n legislativo, e j e c u t i v o y judicial. . .", y o t o r g a u n a p r o -
tección a d i c h o p r i n c i p i o al o r d e n a r : " N o p o d r á n r e u n i r s e dos o
m á s d e estos poderes en u n a sola p e r s o n a o c o r p o r a c i ó n , ni d e p o -
sitarse el legislativo en u n i n d i v i d u o , salvo el caso d e f a c u l t a d e s
e x t r a o r d i n a r i a s al e j e c u t i v o d e la u n i ó n , c o n f o r m e a lo d i s p u e s t o
e n el a r t í c u l o 29. E n n i n g ú n o t r o caso, salvo lo dispuesto e n el
s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 131, se o t o r g a r á n f a c u l t a d e s e x t r a o r d i -
narias p a r a legislar^
N ó t e s e q u e es el p r o p i o a r t í c u l o el q u e d e i n m e d i a t o e m p i e z a a
e n u n c i a r las excepciones a la protección del p r i n c i p i o d e la s e p a r a -
ción d e poderes.
P o r t a n t o , p r e g u n t é m o n o s p o r q u é r a z ó n el\_ejecutivo legisla. P o -
d e m o s c o n t e s t a r q u e las razones son varias y d e diversa índole, p e r o
q u i z á las m á s i m p o r t a n t e s s o n :
fy ^ a j e n é p o c a s d e e m e r g e n c i a se necesitan decisiones r á p i d a s ,
b] el e j e c u t i v o es quien c u e n t a c o n p e r s o n a l c o m p e t e n t e e n el as-
ijm,l! p e cc]t o lostécnico
p o d e r eys legislativos se o c u p a n d e las cuestiones generales, y
1 las leyes necesitan ser precisadas, p o r lo q u e se d e j a esta l a b o r e n
m a n o s del ejecutivo.
V E n M é x i c o , p o r m a n d a t o constitucional, el e j e c u t i v o p u e d e realizar
V f u n c i o n e s legislativas e n cinco supuestos:
a] los casos d e e m e r g e n c i a , según el a r t í c u l o 2 9 ;
'l»l< b] las m e d i d a s d e s a l u b r i d a d , según la f r a c c i ó n xvi del artícu-
lo c]7 3los
; t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s , según la f r a c c i ó n i del artículo
76 y la x del 8 9 ;
d ] la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a , según la f r a c c i ó n i del a r t í c u l o 89, y
e] la regulación e c o n ó m i c a , según el s e g u n d o p á r r a f o del artícu-
lo V131.
a m o s a e x a m i n a r c a d a u n o d e ellos. [
2.YLAS SITUACIONES DE EMERGENCIA j - Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., p. 250.
El a r t í c u l o 29 señala q u e : \ ^ E n los casos d e invasión, p e r t u r b a c i ó n
grave d e la p a z p ú b l i c a o d e c u a l q u i e r a o t r o q u e p o n g a a la so-
c i e d a d en g r a n d e peligro o conflicto, s o l a m e n t e el p r e s i d e n t e de
la r e p ú b l i c a m e x i c a n a , d e a c u e r d o c o n el c o n s e j o d e ministros y
con a p r o b a c i ó n del congreso d e la u n i ó n , y, e n los recesos d e éste,
d e la comisión p e r m a n e n t e , p o d r á s u s p e n d e r e n t o d o el país, o en
l u g a r d e t e r m i n a d o , las g a r a n t í a s cjue fuesen o b s t á c u l o p a r a hacer
SITUACIONES DE EMERGENCIA
101
f r e n t e , r á p i d a y f á c i l m e n t e , a la s i t u a c i ó n ; p e r o d e b e r á h a c e r l o p o r
u n t i e m p o l i m i t a d o , p o r m e d i o d e p r e v e n c i o n e s generales y sin q u e
la suspensión se c o n t r a i g a a d e t e r m i n a d o i n d i v i d u o . Si la suspen-
sión tuviese l u g a r h a l l á n d o s e el congreso r e u n i d o , éste c o n c e d e r á las
a u t o r i z a c i o n e s q u e estime necesarias p a r a q u e el e j e c u t i v o h a g a f r e n t e
a la situación. Si la suspensión se verificase e n t i e m p o d e receso, se
c o n v o c a r á sin d e m o r a al congreso p a r a q u e las a c u e r d e ^
El a r t í c u l o 29 p e r m i t e , pues, q u e en casos d e e m e r g e n c i a o g r a -
ves el presidente, siguiendo el p r o c e d i m i e n t o señalado, solicite al
congreso o e n su caso a la comisión p e r m a n e n t e , q u e se s u s p e n d a n
las g a r a n t í a s —hay q u e e n t e n d e r q u e ú n i c a m e n t e son las g a r a n t í a s
individuales. 2 El congreso y sólo el congreso p o d r á t a m b i é n con-
c e d e r las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo
haga frente a la situación. E n esta o r a c i ó n , se e n c u e n t r a la a u t o -
rización p o r m e d i o d e la c u a l el congreso p u e d e d a r a l e j e c u t i v o
f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar d u r a n t e la e m e r g e n c i a , c o n
la f i n a l i d a d d e " h a c e r f r e n t e r á p i d a y f á c i l m e n t e a la s i t u a c i ó n " , o
sea q u e el e j e c u t i v o f e d e r a l sólo p u e d e legislar sobre asuntos reía- ij.f
d o n a d o s con tal emergencia.3 H
E n otras p a l a b r a s : únicamente se p u e d e n c o n c e d e r al p r e s i d e n t e i;jf
d e la r e p ú b l i c a f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, si a n t e s se
h a n s u s p e n d i d o las g a r a n t í a s individuales p o r existir u n a e m e r g e n c i a . i|r
L a r e c t a i n t e r p r e t a c i ó n del a r t í c u l o d e s c a r t a la posibilidad d e q u e *»
el p r e s i d e n t e goce d e f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar en t i e m - •t
pos d e p a z .
H'
Sin e m b a r g o , este a r t í c u l o p r o v i e n e de la constitución d e 1857,
y J u á r e z , L e r d o d e T e j a d a , M a n u e l González y P o r f i r i o Díaz, exce-
d i e n d o los límites del a r t í c u l o 29, legislaron e n t i e m p o s d e paz,
iniciándose así la c o s t u m b r e —viciosa y a n t i c o n s t i t u c i o n a l — d e q u e
el e j e c u t i v o legislara f u e r a d e los cauces constitucionales. P e r o lo
m á s g r a v e f u e q u e la s u p r e m a c o r t e casi i n i n t e r r u m p i d a m e n t e •—sal-
vo u n p e q u e ñ o paréntesis—• sostuvo la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de d i c h a
p r á c t i c a , t o m a n d o p r e s t a d o el a r g u m e n t o d e q u e n o se violaba el
a r t í c u l o q u e c o n s a g r a b a la s e p a r a c i ó n d e poderes, ya q u e "la r e u n i ó n
3
Una explicación amplia sobre los alcances de nuestro artículo 2!) cons-
titucional se encuentra en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp.
261-264. Consúltese también Ignacio Ilurgoa, Las garantías individuales,
México, Ed. Porrúa, 1965, p. 169 ss; José Aguilar y Maya, La suspensión
de garantías, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núins.
25-26-27-28, México, 1945, p. 207; Antonio Martínez Báez, Concepto general
del estado de sitio, en la misma revista citada en esta nota, p. 103; Mario
de la Cueva, La suspensión de garatitias y la vuelta a la normalidad, en la
misma revista citada en esta nota, p. 179.
 '02 FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
d e p o d e r e s s u p o n e su c o n f u s i ó n en u n o solo, y esto n o p u e d e en-
tenderse sin la destrucción d e u n o de ellos, y la a u t o r i z a c i ó n q u e
nos o c u p a n o i m p l i c a u n depósito d e todas las a t r i b u c i o n e s del
p o d e r legislativo en u n a sola p e r s o n a " ; y m á s g r a v e a ú n f u e q u e
el a n t e r i o r a r g u m e n t o f u e e x p u e s t o p o r el juez L a n d a e n el caso
de la s e ñ o r a Bros, e n el cual antes del o t o r g a m i e n t o d e las f a c u l -
tades e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, sí se h a b í a n s u s p e n d i d o las g a -
r a n t í a s individuales. 4
L a constitución de 1917 volvió a la tesis c o r r e c t a ; p e r o a pesar
d e q u e C a r r a n z a h a b í a criticado el sistema de f a c u l t a d e s e x t r a o r d i -
narias seguido e n las d é c a d a s anteriores, el 8 d e m a y o de 1917, siete
días después d e h a b e r e n t r a d o en vigor la constitución de Q u e r é t a r o ,
él pidió y o b t u v o f a c u l t a d e s p a r a legislar en el r a m o d e h a c i e n d a . E n
esa a u t o r i z a c i ó n n o se siguieron los supuestos ni el p r o c e d i m i e n t o
a del a r t í c u l o 2 9 : f u e el p r i n c i p i o a p a r t i r del cual todos los presi-
¡) d e n t e s d e la " r e v o l u c i ó n " , h a s t a 1938, legislaron en tiempos d e p a z
y legislaron sobre todas las m a t e r i a s , d e j a n d o a u n l a d o al c o n -
fll greso.
t l_Entre a l g u n o s d e los principales c u e r p o s legales q u e e n esos a ñ o s
U se e x p i d i e r o n , p o d e m o s m e n c i o n a r : la ley o r g á n i c a d e la U n i v e r s i d a d
A u t ó n o m a d e M é x i c o de 1929, la ley g e n e r a l d e c o m u n i c a c i o n e s , la
( ley d e las instituciones f i n a n c i e r a s y d e crédito, las r e f o r m a s al códi-
^ go d e comercio, la ley general de sociedades cooperativas, el código
de p r o c e d i m i e n t o s civiles p a r a el distrito f e d e r a l y territorios, la ley
'' o r g á n i c a de justicia f e d e r a l , el código a g r a r i o , la creación d e la
comisión f e d e r a l de electricidad, la r e f o r m a d e p r o c e d i m i e n t o d e los
tribunales del distrito y territorios federales, el código fiscal y leyes
sobre m a r i n a m e r c a n t e , obras públicas, e d u c a c i ó n , a g r i c u l t u r a y
s a n i d a d pública. B _}
L a s u p r e m a corte, tal y c o m o lo h a b í a h e c h o e n el siglo p a s a d o ,
sostuvo la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a legislar e n tiempos d e paz.
E n dos diversos casos m a n i f e s t ó : bien es cierto cjue la f a c u l t a d
de e x p e d i r las leyes c o r r e s p o n d e al p o d e r legislativo, t a m b i é n lo es
q u e , c u a n d o p o r circunstancias graves o especiales n o h a c e uso de
esa f a c u l t a d o d e otras q u e le confiere la constitución, p u e d e conce-
' La evolución legislativa y jurisprudencial sobre este problema se puede
consultar en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 254-258. Véase
el importante estudio de Felipe Tena Ramírez, La suspensión de garantías
y las facultades extraordinarias en el derecho niexicatto, en la misma revista
citada en la nota anterior.
5 xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 255, opina que
Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 100, 114 y 134. También pueden
consultarse las pp. 05, 78, 100, 103, 115, 125, 157 y 200. Véase Alexandcr
T. Edclmann, op. cit., p. 425.
SITUACIONES DE EMERGENOA
103
dérselas a l e j e c u t i v o p a r a la m a r c h a r e g u l a r y el b u e n f u n c i o n a m i e n t o
d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a . . . L a s f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s c o n -
c e d i d a s a l j e f e del e j e c u t i v o p o r el p o d e r legislativo l i m i t a d a m e n t e
y e n ciertos c a m p o s n o son anticonstitucionales, p o r q u e t a l d e l e g a c i ó n
se c o n s i d e r a c o m o a y u d a c o o p e r a t i v a d e u n p o d e r a o t r o y n o c o m o
u n a a b d i c a c i ó n d e f u n c i o n e s p o r p a r t e d e l p o d e r legislativo." ^ J
E n 1938, el p r e s i d e n t e C á r d e n a s , d e s p u é s d e h a b e r h e c h o u s o
p r o l i j o d e d i c h a f a c u l t a d e n t i e m p o s d e paz, h a c i e n d o a u n l a d o el
s u p u e s t o d e l a r t í c u l o 29, q u i s o salvar el p r o p i o a r t í c u l o y r e g r e s a r
a la c o r r e c t a i n t e r p r e t a c i ó n del m i s m o : q u e sólo se p o d í a n c o n c e d e r
f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s ¡ j a r a legislar si a n t e s se h a b í a n s u s p e n d i d o
las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s p o r existir u n a e m e r g e n c i a ; p o r t a n t o , p r o -
p u s o y logró u n a r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l , 7 a d i c i o n á n d o s e el a r t í c u l o
4 9 c o n la f r a s e : " E n n i n g ú n o t r o caso se o t o r g a r á n a l e j e c u t i v o f a -
c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar." Este a ñ a d i d o r e p i t i ó lo q u e
ya el a r t í c u l o i m p l i c a b a , p e r o su i m p o r t a n c i a estribó e n q u e se m a -
nifestó la v o l u n t a d d e n o c o n t i n u a r v i o l a n d o esos m a n d a t o s cons-
titucionales. E s t a p e c u l i a r situación - — r e f o r m a r u n a r t í c u l o p a r a
q u e g r a m a t i c a l m e n t e exprese lo q u e d e todos m o d o s ya d e c í a , p e r o
con la i n t e n c i ó n d e r e g r e s a r a l s e n t i d o c o r r e c t o del precepto—• se h a
d a d o e n v a r i a s ocasiones e n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o . 8
E n 1942, el p r e s i d e n t e Ávila C a m a c h o solicitó y o b t u v o las f a -
cultades d e e m e r g e n c i a q u e l a constitución c o n s a g r a . M é x i c o e n
aquellos d í a s e s t a b a e n g u e r r a c o n las p o t e n c i a s d e l eje. E l p r o b l e m a
q u e e n t o n c e s se p l a n t e ó , f u e q u e el e j e c u t i v o e x p i d i ó u n a serie d e
leyes q u e n o t e n í a n n a d a q u e v e r c o n la e m e r g e n c i a , c o m o la ley
de la lotería n a c i o n a l , los d e c r e t o s q u e c r e a r o n el colegio n a c i o n a l ,
el h o s p i t a l i n f a n t i l , el i n s t i t u t o n a c i o n a l d e cardiología, e t c é t e r a . 9
" Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 202-203.
7
Lázaro Cárdenas, op. cit., p. 377, escribió en su diario al respecto lo
siguiente: "Hoy presenté al senado de la república proyecto de ley reti-
rando facultades extraordinarias al ejecutivo federal. Solamente en casos de
guerra deberá solicitarlas. Deseo hacer un gobierno de responsabilidades cí-
vicas."
8
Jorge Carpizo, La interpretación constitucional en México, en Boletín
Mexicano de Derecho Comparado, año IV, núm. 12, México, Universidad
Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 393-395.
" Rosa Isabel Estrada, Facultades legislativas del presidente de la república
en México, en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, Mé-
Ávila Camacho, respecto a las facultades extraordinarias que se le otorgaron
para legislar, "no abusó de la facultad y legisló solamente en materia ad-
ministrativa, cuidándose de lio regular materias que tuviesen gran tras-
cendencia política". Al respecto se puede consultar Luis M. Farías, El sis-
 '02 F A C U L T A D E S LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
104
[_3. L A S M E D I D A S D E SALUBRIDAD }
L E s t a s m e d i d a s son d e dos ó r d e n e s : i] Jas q u e establece el c o n s e j o
d e s a l u b r i d a d general y n] las q u e establece la secretaría d e salu-
bridad y asistencia^
El a r t í c u l o 73, f r a c c i ó n x v i , establece el c o n s e j o d e s a l u b r i d a d
general q u e d e p e n d e d i r e c t a m e n t e del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ,
s i e n d o sus disposiciones generales obligatorias e n t o d o el país. L a s
m e d i d a s q u e el c o n s e j o p o n g a e n vigor e n lo q u e se refiere a la c a m -
p a ñ a c o n t r a el alcoholismo y la v e n t a d e sustancias q u e e n v e n e n a n
al i n d i v i d u o o d e g e n e r a n la especie h u m a n a , y las e x p e d i d a s p a r a
p r e v e n i r y c o m b a t i r la c o n t a m i n a c i ó n a m b i e n t a l , serán posterior-
m e n t e revisadas p o r el congreso e n los casos q u e le c o m p e t a n . /
El h a b e r l e d a d o al m e n c i o n a d o consejo f a c u l t a d e s legislativas e n
t o d o el p a í s -—antes d e l a constitución a c t u a l ú n i c a m e n t e t e n í a f a c u l -
t a d e s consultivas— se debió, según se a f i r m ó e n el c o n s t i t u y e n t e d e
1916-1917, a q u e diversas pestes q u e asolaron a varias e n t i d a d e s
f e d e r a t i v a s n o p u d i e r o n ser d o m i n a d a s c o n los elementos d e éstas,
sino q u e f u e necesaria la intervención d e l consejo d e s a l u b r i d a d d e
México.10
\ E 1 inciso 2 V d e l a f r a c c i ó n en cuestión, f a c u l t a al d e p a r t a m e n t o
d e s a l u b r i d a d — h o y secretaría d e s a l u b r i d a d y asistencia— a q u e
e n caso d e e p i d e m i a s d e c a r á c t e r g r a v e o d e peligro d e invasión de
e n f e r m e d a d e s exóticas e n el país, dicte d e i n m e d i a t o las m e d i d a s
p r e v e n t i v a s indispensables, a reserva d e ser después s a n c i o n a d a s p o r
el p r e s i d e n t e d e l a r e p ú b l i c a ^
Se h a d i s c u t i d o si el consejo d e s a l u b r i d a d general tiene f a c u l t a d e s
p a r a legislar e n m a t e r i a d e s a l u b r i d a d general, o si ú n i c a m e n t e
posee la a t r i b u c i ó n r e g l a m e n t a r i a p a r a c o m p l e t a r y h a c e r efectivas
las n o r m a s del c ó d i g o sanitario. 1 1
E n este t r a b a j o , lo q u e interesa q u e q u e d e claro, es q u e el con-
sejo d e s a l u b r i d a d g e n e r a l tiene f a c u l t a d e s legislativas, y n o vamos
a e n t r a r a d i s c u t i r l a n a t u r a l e z a y alcances d e esta f u n c i ó n , ya
q u e es d i á f a n o este p u n t o e n n u e s t r a constitución, m i s m o q u e se rei-
t e r a e n el a r t í c u l o 10 del código s a n i t a r i o d e 1973: " L a s disposiciones
generales d e l c o n s e j o serán obligatorias e n t o d o el t e r r i t o r i o na-
cional. . . "
tema presidencial en México, en Linea, núms. 28/29, México, Partido Revo-
lucionario Institucional, 1977, pp. 95-96.
JU
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n,
p. G17.
11
José Quero Molares, El derecho sanitario mexicano, en Revista de la
facultad de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, 1963, p. 161.
101
I.OS TRATADOS INTERNACIONALES )
a r t í c u l o 76, f r a c c i ó n i, y el 89, f r a c c i ó n x, d i s p o n e n q u e es f u c u l -
t a d del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a c e l e b r a r t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s
Con la r a t i f i c a c i ó n del s e n a d o , y d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 133, los
t r a t a d o s son p a r t e del o r d e n j u r í d i c o m e x i c a n o , es decir, son p a r t e
d e l d e r e c h o interno^ según precisamos e n el c a p í t u l o xi.
L o q u e el p r e s i d e n t e a c u e r d a a través d e los t r a t a d o s -—las r e g l a s
g e n e r a l e s q u e contienen—- es d e aplicación i n t e r n a ; luego, e s t e es
t i n o d e los c a n a l e s a través d e los cuales el p r e s i d e n t e p u e d e le-
gislar, y así lo h a r e c o n o c i d o la d o c t r i n a . ^ Y a C o r o n a d o a f i r m a b a
<|ue el e j e c u t i v o h a c e d e legislador en la formación d e los t r a t a d o s
y c o n v e n c i o n e s , 1 2 y e n igual s e n t i d o se p r o n u n c i a la d o c t r i n a ex-
t r a n j e r a , p r e c i s a n d o q u e el p r e s i d e n t e t a m b i é n legisla p a r a el m u n d o
i n t e r n o c u a n d o d e c i d e violar u n a ley internacional, d e r o g a r o de-
nunciar un tratado.13\
LA F A C U L T A D REGLAMENTARIA 1 .
1
• ««i
L a t e r c e r a f a c u l t a d q u e el a r t í c u l o 89, fracción i , \ j ¿ t o r g a a l presi- i ^
d e n t e d e la r e p ú b l i c a es la f a c u l t a d reglamentaria, al s e ñ a l a r : p r o -
v e y e n d o e n la esfera a d m i n i s t r a t i v a a la exacta observancia d e las
leyese r
L a s leyes f u n d a m e n t a l e s a n t e r i o r e s a la d e 1857, con t o d a c l a r i d a d ,
c o n c e d i e r o n al p r e s i d e n t e la f u n c i ó n r e g l a m e n t a r i a ; e j e m p l o d e lo
a n t e r i o r es la precisión con q u e f u e r e d a c t a d a la f r a c c i ó n iv d e l
a r t í c u l o 87 d e las bases o r g á n i c a s d e 1843. 1 4 E m p e r o , e n la consti-
t u c i ó n d e 1857 ya n o a p a r e c i ó u n p r e c e p t o que sin n i n g u n a d u d a
a t r i b u y e r a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a a l presidente, p e r o t a n t o la
j u r i s p r u d e n c i a corno la d o c t r i n a d e r i v a d a d e nuestra constitución d e
m e d i a d o s d e siglo p a s a d o , a c e p t a r o n q u e d i c h a f a c u l t a d sí la poseía
el p o d e r ejecutivo, y su base constitucional era la f r a s e " p r o v e y e n d o
en l a e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a observancia".
L a c a r t a m a g n a d e 1917 siguió e n este aspecto a su a n t e c e s o r a ;
en c o n s e c u e n c i a , la d o c t r i n a h a r e a l i z a d o el esfuerzo d e t r a t a r d e
Mariano Coronado, op. cit., p. 131.
131
I.ouis Hcnkin, Forcign affairs and tlie constitutiva, Nueva York, Tlic
Foundation l'ress, 1972, p. 5G.
11
La fracción iv del articulo 87 de las bases orgánica« de 1843, señaló <pic
correspondía al presidente: "Expedir órdenes y dar los reglamentos nect-
arios para la ejecución de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas."

'02 FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
e x p l i c a r las ra/.ones p o r las cuales el p r e s i d e n t e posee la facultad
reglamentaria.
F r a g a r e c u e r d a q u e el s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la p a l a b r a " p r o v e e r "
es el d e p o n e r los m e d i o s a d e c u a d o s p a r a l o g r a r u n f i n , y e n este
caso el f i n es f a c i l i t a r la e j e c u c i ó n d e las leyes; p e r o n o consiste
e n l a e j e c u c i ó n m i s m a , p o r q u e esta f a c u l t a d ya está c o n c e d i d a e n la
propia fracción.
Así, p a r a q u e las leyes t e n g a n u n a exacta observancia, es necesa-
rio, e n t r e o t r a s cosas, q u e se desarrollen los artículos d e la ley, a .
f i n d e q u e se a j u s t e n a las situaciones e n las cuales v a n a ser a p l i -
c a d o s ; las disposiciones q u e d e t a l l a n l a ley d e b e n t e n e r la m i s m a
n a t u r a l e z a d e esta, p o r q u e se a p l i c a r á n a t o d o s los supuestos q u e
p u e d a n p r e s e n t a r s e y n o a casos c o n c r e t o s c o m o a c o n t e c e e n l a
e j e c u c i ó n d e las leyes. 1 5
T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e F r a g a b a s a su explicación e n la tesis
d e q u e " p r o v e e r e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a es u n a f a c u l t a d d i f e r e n t e
y a u t ó n o m a , d e las o t r a s d o s q u e c o n t i e n e l a f r a c c i ó n : p r o m u l g a r
y e j e c u t a r , e m p e r o la ley f u n d a m e n t a l n o utiliza el i n f i n i t i v o ' p r o -
v e e r ' , sino el g e r u n d i o p r o v e y e n d o " , y el g e r u n d i o e n el i d i o m a
castellano h a c e r e f e r e n c i a a u n v e r b o p r i n c i p a l , cuyo significado mo-
difica, expresando modo, condición, motivo o circunstancia. Por
t a n t o , d e l a r e d a c c i ó n d e la f r a c c i ó n i d e l 8 9 sólo se d e d u c e u n a
f a c u l t a d : la e j e c u c i ó n d e las leyes, " p u e s el resto d e la expresión
n o c o n s i g n a sino el m o d o c o m o d e b e h a c e r s e u s o d e d i c h a f a c u l t a d ,
p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a o b s e r v a n c i a " .
E s t e d i s t i n g u i d o constitucionalista m a n i f i e s t a q u e es p r e f e r i b l e en-
t e n d e r q u e el congreso c o n s t i t u y e n t e e m p l e ó e r r ó n e a m e n t e el ge-
r u n d i o e n l u g a r d e l infinitivo, a n t e s q u e m u t i l a r n u e s t r o sistema en
f a v o r d e la g r a m á t i c a , y concluye a f i r m a n d o q u e h o y e n d í a es el
p r e c e d e n t e y n o el t e x t o el q u e j u s t i f i c a e n n u e s t r o o r d e n j u r í d i c o
l a m e n t aqrui ae . 1es
la Sf ae cr rual t aRdo j ar se gseñala " difícil d e d u c i r l a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a
d e l a f r a c c i ó n e n cuestión, p e r o q u e n o se d e b e p e r d e r el t i e m p o
e n i n t e r p r e t a c i o n e s inútiles d e ese p r e c e p t o , p o r q u e l a f a c u l t a d
r e g l a m e n t a r i a del p o d e r e j e c u t i v o n o necesita incluirse e n l a consti-
t u c i ó n , ya q u e es u n p r i n c i p i o universal d e d e r e c h o . 1 7
N o estamos d e a c u e r d o c o n S e r r a R o j a s , p o r q u e tal y c o m o ya
h e m o s a s e n t a d o e n este m i s m o ensayo, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o no
p u e d e a c t u a r si la constitución n o le señala e x p r e s a m e n t e l a facul-
" FGabino Fraga, Ramírez,
e l i p e 'lena op. cit., Derecho
p. 109. constitucional..., o¡>. cil., pp. 459-4GI
" A n d r é s Serra Rojas, La junción constitucional..., <>l>. cil.,
245.
FACULTAD REGLAMENTARIA 107
tad, o al m e n o s esa f a c u l t a d se p u e d e d e r i v a r d e u n p r e c e p t o cons-
titucional. Este p r i n c i p i o e s t r u c t u r a la constitución m e x i c a n a al
señalar la c o m p e t e n c i a de c a d a p o d e r y o t o r g a r el p r i n c i p i o d e a u t o -
ridad competente como u n a garantía individual.
A h o r a bien, en la p r o p i a constitución se p r e s u p o n e la existencia d e
r e g l a m e n t o s e x p e d i d o s p o r el presidente. R e c o r d e m o s q u e el m e n -
c i o n a d o a r t í c u l o 92 c o m i e n z a e x p r e s a n d o q u e : " T o d o s los regla-
mentos, decretos y ó r d e n e s del p r e s i d e n t e . . ." E n esta f o r m a , d e
la f r a s e " p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a obser-
v a n c i a " , sí se d e r i v a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p r e s i d e n t e , p o r -
que es u n a de las m a n e r a s c o m o él l o g r a r á la exacta observancia de
las leyes; p o r q u e la teoría, la j u r i s p r u d e n c i a y la p r á c t i c a c o n s t i t u -
cionales d e m á s d e cien años así lo c o n f i r m a n , y p o r q u e es u n as-
pecto c u y a discusión h a sido s u p e r a d a , ya q u e en la a c t u a l i d a d
nadie cuestiona la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p r e s i d e n t e de la re-
pública.
p o d e m o s d e f i n i r al r e g l a m e n t o c o m o u n a n o r m a d e c a r á c t e r ge-
neral, a b s t r a c t o e i m p e r s o n a l , e x p e d i d a p o r el p r e s i d e n t e de la re-
pública en uso d e sus f a c u l t a d e s constitucionales, y q u e tiene c o m o
finalidad la m e j o r a p l i c a c i ó n de la ley, a la cual está s u b o r d i n a d a ^
yEl r e g l a m e n t o tiene q u e r e s p e t a r la ley, n o p u e d e c o n t r a r i a r l a ,
a u m e n t a r l a , m o d i f i c a r l a o a l t e r a r l a , sino ú n i c a m e n t e d e s a r r o l l a r los
principios q u e ella c o n t i e n e . L a ley es al r e g l a m e n t o , lo q u e la cons-
titución es a la ley: su f u n d a m e n t o y su base d e existencia. El
reglamento se e n c u e n t r a c o m p l e t a m e n t e s u b o r d i n a d o a la ley y n o
puede salirse del m a r c o q u e e n c u a d r a a la p r o p i a lcj^y E n estos
conceptos la d o c t r i n a m e x i c a n a está a c o r d e . 1 8
^Las razones p o r las cuales se justifica q u e el p r e s i d e n t e d e la re-
publica p o s e a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a son las siguientes:
a] es q u i e n c u e n t a c o n los c u e r p o s técnicos,
b] se e n c u e n t r a e n c o n t a c t o m á s estrecho, q u e los otros p o d e -
res, con la r e a l i d a d en la c u a l se v a n a a p l i c a r la ley y el regla-
mento, y g e n e r a l m e n t e está m á s p r e s i o n a d o p o r los p r o b l e m a s q u e
plantea esa p r o p i a r e a l i d a d , y
c] el r e g l a m e n t o tiene m a y o r f a c i l i d a d p a r a su r e f o r m a q u e la
ley, lo q u e le p e r m i t e m á s flexibilidad. 1 9
El p r e s i d e n t e d i s c r e c i o n a l m e n t e d e c i d i r á c u á n d o e x p i d e u n regla-
" Véase Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 461;
Ignacio Buigoa, primera obra citada, p. 852; Gabino Fraga, primera obra
diada, p. 105; Mariano Coronado, op. cit., p. 177; Ulises S'cbmill Ordóñcz, El
¡¡¡tema tic la constitución mexicana, México, Textos Universitarios, 1971, p. 291.
" Gabino Fraga, Derecho administrativo, op. cit., p. 104; Andrés Serra
Rojas, La función constitucional , op. cit., p. 245.
pp. 241
 FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE REGULACIÓN ECONÓMICA
108 10!)
m e n t ó p a r a u n a ley d e t e r m i n a d a , p e r o está obligado a e x p e d i r el re- c o m e r c i o exterior, la e c o n o m í a del país, la estabilidad d e la p r o -
g l a m e n t o si la p r o p i a ley señala la existencia del m i s m o o si p a r a la d u c c i ó n n a c i o n a l , o d e realizar c u a l q u i e r a o t r o propósito, e n b e n e f i c i o
e j e c u c i ó n de algunos p r e c e p t o s el r e g l a m e n t o es necesario, y del país. E l p r o p i o e j e c u t i v o , al e n v i a r al congreso el p r e s u p u e s t o
^ L a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a la posee el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a fiscal d e c a d a a ñ o , s o m e t e r á a su a p r o b a c i ó n el uso q u e h u b i e r e
p o f v m a n d a t o constitucional y las f a c u l t a d e s constitucionales n o son h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a / ^
delegables, p o r t a n t o , ni los secretarios d e e s t a d o ni n i n g ú n o t r o f u n - | A través del s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 131, se p u e d e a u t o r i z a r
c i o n a r i o p u e d e n d a r r e g l a m e n t o s a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la re- al e j e c u t i v o p a r a legislar a m p l i a m e n t e , ya q u e p u e d e a u m e n t a r , dis-
p ú b l i c a , y así lo h a resuelto la s u p r e m a corte d e justicia e n el a m - minuir, suprimir o crear nuevas cuotas de importación y exportación
paro] 6303/42/la. respecto a las e x p e d i d a s p o r el congreso. J T a m b i é n p u e d e p r o h i b i r
H e m o s d i c h o q u e el r e g l a m e n t o está s u b o r d i n a d o a la ley y q u e i m p o r t a c i o n e s y e x p o r t a c i o n e s , así c o m o e l t r á n s i t o d e p r o d u c t o s ,
la base d e su existencia es la ley; la excepción a la regla a n t e r i o r artículos y efectos. El p r o p i o p á r r a f o señala las f i n a l i d a d e s q u e se
se d a ú n i c a m e n t e c u a n d o es la p r o p i a constitución la q u e señala la persiguen con estas a t r i b u c i o n e s c o n c e d i d a s al p r e s i d e n t e : r e g u l a r
el c o m e r c i o exterior, la e c o n o m í a del país, la estabilidad d e la p r o -
existencia d e l r e g l a m e n t o al q u e e n este caso se le d e n o m i n a autó-
ducción n a c i o n a l o realizar c u a l q u i e r a o t r o propósito en b e n e f i c i o
nomo. El a r t í c u l o 21 se refiere d i r e c t a m e n t e a los r e g l a m e n t o s gu-
del país. ^ „
b e r n a t i v o s y d e policía y el a r t í c u l o 27, a q u e : " . . . L a s a g u a s del
subsuelo p u e d e n ser l i b r e m e n t e a l u m b r a d a s m e d i a n t e o b r a s artificia- El p r e s i d e n t e , c a d a a ñ o , s o m e t e r á a la a p r o b a c i ó n del c o n g r e s o
les y a p r o p i a r s e p o r el d u e ñ o del t e r r e n o ; p e r o , c u a n d o lo e x i j a el el uso q u e d e estas f a c u l t a d e s h u b i e r e h e c h o . Si el congreso n o es- A
interés p ú b l i c o o se a f e c t e n otros a p r o v e c h a m i e n t o s , el ejecutivo tuviese d e a c u e r d o e n la f o r m a en q u e utilizó esas atribuciones, n o l'ttjl
f e d e r a ! p o d r á r e g l a m e n t a r su extracción y utilización y a u n esta- hay n a d a q u e p u e d a h a c e r a l respecto, p u e s se t r a t a d e h e c h o s !¡., i
blecer z o n a s v e d a d a s al igual q u e p a r a las d e m á s a g u a s d e p r o p i e d a d c o n s u m a d o s ; p e r o bien p u d i e r a i n f l u i r — a u n q u e sólo sea especula- Ify tí
nacional..." ción teórica— con relación a la r e n o v a c i ó n d e la concesión d e las '/
E s t a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e n o i n t e r f i e r e c o n la del congreso para facultades, a q u e se refieren d i c h o a r t í c u l o y p á r r a f o , o en la n u e v a J
autorización, p u e s el congreso p u e d e especificar a l g u n a s reglas q u e
legislar sobre aguas de jurisdicción federal, ya q u e el presidente, res-
el p r e s i d e n t e d e b e r á seguir e n el ejercicio d e las m e n c i o n a d a s f a c u l - (fcuflrf
p e c t o a éstas, sólo p u e d e establecer zonas v e d a d a s . 2 0 Así los artícu-
tades, ya q u e q u i e n p u e d e lo m á s , p u e d e t a m b i é n lo menos. 'OMtB
los 21 y 27 c o n t i e n e n instrucciones p a r a la expedición de 1 ^reglamen-
\ L a a u t o r i z a c i ó n a q u e se refiere el p á r r a f o s e g u n d o es a n u a l / E n
tos autónomos.^
consecuencia, es a n t i c o n s t i t u c i o n a l la ley r e g l a m e n t a r i a del p á r r a f o
segundo del a r t í c u l o 131 constitucional, q u e convierte d i c h a a u t o r i -
zación en i n d e f i n i d a . 2 1
6. LA REGULACIÓN ECONOMICA \

El 28 d e m a r z o d e 1951 se p u b l i c ó u n a adición al a r t í c u l o 4 9 : "En

n i n g ú n o t r o caso, salvo lo dispuesto en el a r t í c u l o 131, se otorgarán
facultades extraordinarias para legislar."
C o n s e c u e n c i a del p á r r a f o a n t e r i o r es la adición, d e la m i s m a fe-
c h a , al a r t í c u l o 131: " E l e j e c u t i v o p o d r á ser f a c u l t a d o p o r el con-
greso d e la u n i ó n p a r a a u m e n t a r , d i s m i n u i r o s u p r i m i r las cuotas
d e las t a r i f a s d e e x p o r t a c i ó n e i m p o r t a c i ó n , e x p e d i d a s p o r el propio
congreso, y p a r a c r e a r o t r a s ; así c o m o p a r a restringir y p a r a prohibir N Ncsrctc cucu
las i m p o r t a c i o n e s , las exportaciones y el t r á n s i t o d e p r o d u c t o s , ar-
tículos y efectos, c u a n d o lo estime u r g e n t e , a f i n d e regular el
r ' ">"" «>,^¡„«¡0,»^ e„ ,„L ley de ineresos
20
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional..., op. cit., pp. 84G-847.
í1972,üpp. í 195-100.
a : r> s s °. deT ?Cultura
loml
r iEconómica,
- F

PODERES E J E C b 11 ^ relativa al f o r t a l e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o . L a s e g u n d a c o m i s i ó n
1. PERÍODO ORDINARIO DE S E S I O N E S DEL CONGRESO
L o s p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo son los p o d e r e s políticos, y e n t r e
ellos existen m ú l t i p l e s r e l a c i o n e s ; ya h e m o s a n a l i z a d o la i n t e r v e n -
ción del p r e s i d e n t e e n el proceso legislativo y sus f a c u l t a d e s legis-
lativas, a h o r a t o c a r e m o s u n a g a m a d e aspectos q u e , d e u n a m a n e r a
u o t r a , precisan la relación ejecutivo-legislativo.
"Se h a a f i r m a d o q u e las relaciones ejecutivo-legislativo d e b e n ser
a r m ó n i c a s y q u e h a n d e buscarse p u e n t e s e n t r e ellos p a r a el b u e n
f u n c i o n a m i e n t o d e a m b o s poderes. 1 Estoy d e a c u e r d o c o n la a f i r m a -
ción a n t e r i o r , s i e m p r e y c u a n d o l a armonía 110 i m p l i q u e subordina-
ción o p é r d i d a d e i n d e p e n d e n c i a del p o d e r legislativo.
E n l a constitución d e 1857, d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 62, el
c o n g r e s o t e n í a d o s p e r í o d o s d e sesiones o r d i n a r i a s : el p r i m e r o se
i n i c i a b a el 16 d e s e p t i e m b r e y t e r m i n a b a el 15 d e d i c i e m b r e — a
p a r t i r d e la r e f o r m a d e 1874 se p o d í a p r o r r o g a r h a s t a p o r treinta
d í a s h á b i l e s — , y el s e g u n d o se i n i c i a b a el l 9 d e abril y t e r m i n a b a
el ú l t i m o d í a d e m a y o — a p a r t i r d e la m e n c i o n a d a r e f o r m a , se
p o d í a p r o r r o g a r h a s t a p o r q u i n c e d í a s hábiles. E n esta f o r m a , el
c o n g r e s o t e n í a t i e m p o p a r a o c u p a r s e con d e t a l l e d e los a s u n t o s de
su -Competencia.
E n l a constitución d e 1917, d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 6 5 , el con-
greso d e b e c o m e n z a r sus sesiones o r d i n a r i a s el l v d e septiembre,
y c o n f o r m e al a r t í c u l o siguiente, estas sesiones o r d i n a r i a s tienen
q u e d u r-nr
a r el
el tt ii ee m
i nppo" necesario p- a r a t r. a t asesiones
r los a s unon t oys q u e el• con-.
greso h a d e c o n o c e r ; sea c o m o f u e r e , las sesiones n o p u e d e n prolon-
««-> r z - » ? 3 1 J e (Ji c i " c n e r d o c o n la actúa
l0
t s z• t J z z z l - ,* —
cual el t i e m p o d e c
195-1. 1>- -r,í(H-
[H01
CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS 111
r a m o s con el q u e s e ñ a l a b a la ley f u n d a m e n t a l de m e d i a d o s del siglo
pasado.
Este c a m b i o o b e d e c i ó a la idea del c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917
de constitución, e n la exposición d e motivos del a r t í c u l o 66, m a n i -
festó: " P a r a a p o y a r la r e f o r m a [la q u e h a c í a n al p r o y e c t o d e C a -
rranza], q u e p u e d e l l a m a r s e b e n é f i c a , del p r o y e c t o de r e f o r m a s , es
preciso tener e n c u e n t a la e x p e r i e n c i a a d q u i r i d a e n c u a n t o a la
actividad p r e p o n d e r a n t e del congreso, y en p a r t i c u l a r , d e las c á -
m a r a s p o p u l a r e s , q u e es m u y p r o p i a p a r a r o m p e r el equilibrio, o
m e j o r dicho, la p o n d e r a c i ó n q u e d e b e h a b e r e n t r e los p o d e r e s p ú -
blicos en u n a r e p ú b l i c a r e p r e s e n t a t i v a . " 2 L o s artículos 65 y 6 6
se a p r o b a r o n sin discusión.
¿. LA CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS
En la constitución d e 1824, c o n f o r m e al a r t í c u l o 110, el p r e s i d e n t e
podía c o n v o c a r al congreso p a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s si así lo creía
conveniente y así lo a c o r d a b a n las dos terceras p a r t e s d e los indivi-
duos presentes del c o n s e j o de g o b i e r n o . 3 E n la constitución d e 1857,
conforme a la f r a c c i ó n x n del a r t í c u l o 85, el p r e s i d e n t e p o d í a c o n -
vocar al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , c u a n d o así lo a c o r d a r a
la comisión p e r m a n e n t e .
L a f r a c c i ó n xi del a r t í c u l o 89, en relación con la ív del 79, d e
la constitución de 1917, e x p r e s a b a q u e el p r e s i d e n t e e s t a b a f a c u l t a d o
para " C o n v o c a r al c o n g r e s o o a a l g u n a de las c á m a r a s a sesiones
extraordinarias, c a d a vez q u e lo estime c o n v e n i e n t e . "
El 24 d e n o v i e m b r e d e 1923 se r e f o r m a r o n d i c h a s f r a c c i o n e s p a r a
quedar c o m o hoy están, y la xi delj, 89 indica q u e el p r e s i d e n t e tiene
la a t r i b u c i ó n d e c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s
cuando así lo a c u e r d e la comisión p e r m a n e n t e . )
[En la a c t u a l i d a d , el p r e s i d e n t e sólo p u e d e p r o p o n e r a la c o m i s i ó n
permanente q u e c o n v o q u e — a r t í c u l o 79, f r a c c i ó n ív—, p e r o 110
!
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, of>. cit., t. 11,
|>. 138.
Véase Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cit., p. 596, en
donde aparece míe en lugar de "y" se aprobó con "o": "Facilitad 18.
Convocar a congreso extraordinario en el caso que lo cica conveniente o
mando lo acuerden las dos terceras partes del consejo de gobierno". Pérez
Dimslanguer y Martínez (1). F.) opinaron (pie la convocatoria no debía
dejarse al exclusivo juicio del presidente. Ramos Arizpe apoyó el proyecto
de la comisión, que fue aprobado.
112 RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO
p u e d e c o n v o c a r si n o es p r e v i o a c u e r d o d e d i c h a c o m i s i ó n ; o sea
q u e , d e poseer la f a c u l t a d , p a s ó a sólo p o d e r sugerir q u e esa f a -
c u l t a d se utilice. L a comisión p e r m a n e n t e , e n nuestros días, es el
ú n i c o ó r g a n o c o m p e t e n t e p a r a c o n v o c a r a l congreso o a u n a d e las
c á m a r a s a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s ^
D e s d e el á n g u l o constitucional, ésta es la ú n i c a f a c u l t a d d e q u e
el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a sido p r i v a d o desde la p r o m u l g a c i ó n
d e la constitución d e 1917, ya q u e n o se p u e d e c o n s i d e r a r c o m o
p é r d i d a la supresión d e la f r a c c i ó n ix del 8 9 q u e lo a u t o r i z a b a a
e x p e d i r p a t e n t e s d e corso, p u e s éstas h a b í a n d e j a d o d e existir en
el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l desde a n t e s d e la vigencia d e n u e s t r a a c t u a l
constitución.
L a r e f o r m a d e 1923 regresó al sentido d e las disposiciones d e nues-
tras constituciones d e 1824 y 1857.
3. EL PRIVILEGIO EJECUTIVO
E s t a f r a s e se utilizó o f i c i a l m e n t e e n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a ,
c u a n d o el p r o c u r a d o r general W i l l i a m P. R o g e r s t r a t ó d e justificar
la p r á c t i c a r e i t e r a d a , d u r a n t e el g o b i e r n o d e E i s e n h o w e r , d e q u e
f u n c i o n a r i o s del ó r g a n o e j e c u t i v o se n e g a b a n a p r o p o r c i o n a r infor-
m a c i ó n al p o d e r legislativo. D e j u n i o d e 1955 a j u n i o d e 1960 se
d i e r o n c u a n d o m e n o s 4 4 casos en q u e se n e g ó d i c h a i n f o r m a c i ó n ,
lo cual r e p r e s e n t ó , e n esos cinco a ñ o s , m á s casos q u e e n t o d a la
p r i m e r a c e n t u r i a d e la historia a m e r i c a n a . 4
VEn M é x i c o éste h a sido u n t e m a poco e s t u d i a d o , p e r o ya el autor
d¿I* Catecismo político de la federación, a n t e la p r e g u n t a d e si po-
d í a n existir a l g u n a s negociaciones q u e el g o b i e r n o p u d i e r a ocultar
al congreso, r e s p o n d i ó : "Sí, todas aquellas e n q u e el éxito depende
del secreto. M a s este d e r e c h o d e o c u l t a c i ó n es sólo t e m p o r a l , y mien-
tras el negocio está p e n d i e n t e , pues c o n c l u i d o d e b e d a r c u e n t a si se
le p i d e , p a r a q u e se p u e d a e x a m i n a r si se h a e x c e d i d o o n o d e sus
facultades." ^
Este p r o b l e m a n o se h a p l a n t e a d o e n n u e s t r o país e n las últimas
d é c a d a s , quizá p o r q u e el legislativo n o h a sido f u e r t e . L a dificultad
estriba en c o n o c e r si el e j e c u t i v o p u e d e o c u l t a r d o c u m e n t a c i ó n al
* Arthur M, Schlesingcr, Jr., op. cit., pp. 158-159.
5
Catecismo poliiico de la federación mexicana, en Derechos del pueblo
mexicano. México a través de sus constituciones, México, Cámara de Dipu-
tados, 1967, t. i, p. 549.
EL INFORME PRESIDENCIAL
113
h a y q u c I)recisar c,ase
*
C ngreS sabc
ejecutivo t ^ "" ° ° ú n i c a m e n t e lo q u e el
e j e c u t i v o q u i e r e q u e conozca, n o es u n ó r g a n o i n d e p e n d i e n t e «
4.jJ£L INFORME PRESIDENCIAL J
L a i d e a d e q u e los p o d e r e s ejecutivos r i n d a n i n f o r m e s al p o d e r legis-
lativo, es a n t i g u a y ya la e n c o n t r a m o s e n G r a n B r e t a ñ a y en Es-
tados U n i d o s d e A m é r i c a .
\ j i l a r t í c u l o 6 9 constitucional dispone q u e el p r e s i d e n t e d e la r e -
p ú b l i c a asistirá a la a p e r t u r a d e sesiones o r d i n a r i a s del congreso y
p r e s e n t a r á u n i n f o r m e p o r escrito e n q u e señale el e s t a d o g e n e r a l
q u e g u a r d a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a del paísj Los m e x i c a n o s es- H.\
t a m o s a c o s t u m b r a d o s a q u e el l v de s e p t i e m b r e el p r e s i d e n t e M
de la r e p ú b l i c a , e n u n a m b i e n t e d e fiesta, con vallas e n las ca- '<H 4
lies p o r d o n d e va a p a s a r p a r a dirigirse al edificio d e la c á m a r a - i
de d i p u t a d o s , lea en ésta a n t e el congreso u n l a r g o i n f o r m e q u e ÍO íj
t a r d a v a r i a s horas, y q u e es i n t e r r u m p i d o en m u c h a s ocasiones \
por aplausos estrepitosos. C u a n d o el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ter- J
mina, el p r e s i d e n t e d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s le contesta, y ya
sabemos q u e esa respuesta e s t a r á llena d e elogios. T o d o M é x i c o lllljlí
puede a c t u a l m e n t e v e r y e s c u c h a r esta c e r e m o n i a , d a d o cjue se trans- '¡HUtl^
mite p o r todos los canales d e televisión y r a d i o .
Si u n p r i m e r o de s e p t i e m b r e el p r e s i d e n t e llegara al congreso y
p a g a r a al q u e se s u p o n e es el p r i m e r o de los poderes, la visita q u e
la constitución le i m p o n e , y e n t r e g a r a u n a s c u a n t a s cuartillas sobre el
estado g e n e r a l del país, c u m p l i r í a los m a n d a t o s del a r t í c u l o 69, ya
que t o d o lo d e m á s es c o s t u m b r e o se e n c u e n t r a r e g u l a d o e n u n a
ley o r d i n a r i a cjue es el r e g l a m e n t o p a r a el g o b i e r n o i n t e r i o r del
congreso g e n e r a l . L o q u e a c o n t e c e es q u e el i n f o r m e se h a c o n v e r -
tido e n u n a c t o político d e p r i m e r a m a g n i t u d , o r q u e s t a d o p a r a q u e
brille el p r i m e r m a n d a t a r i o .
C a d a a ñ o los i n f o r m e s son m á s largos, h a s t a c u a n d o existe la in-
tención d e reducirlos, 7 y es claro q u e los t é r m i n o s del a r t í c u l o 6 9
se refieren a u n i n f o r m e c o r t o y p o r escrito. U n t r a t a d i s t a a s e v e r ó
' Theodorc C. Sorenscn, Watchmen..., op. cit., p. 105.
' Véase Eduardo Pallares, F.l poder ejecutivo de la unión, en Foro de
México, órgano del Centro de Investigaciones y Trabajos Jurídicos, iitim. 79,
México, 1949, i». 5.
114 RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO INDEPENDENCIA DEL LEGISLATIVO

8
q u e el i n f o r m e "es p o r f u e r z a b r e v e y c o m p e n d i o s o " ; c o m o c o m - f o r m e se h a c o n v e r t i d o en u n a c t o político, d e b e c o n t i n u a r siendo
p l e m e n t o del i n f o r m e presidencial, el p r i m e r p á r r a f o del a r t í c u l o 9 3
d i s p o n e q u e los secretarios del d e s p a c h o y jefes d e los d e p a r t a m e n -
tos a d m i n i s t r a t i v o s , d a r á n c u e n t a al c o n g r e s o d e la situación q u e
g u a r d e n sus d e p e n d e n c i a s , t a n luego esté a b i e r t o el p e r í o d o d e se-
|_5. LA I N D E P E N D E N C I A DEL LEGISLATIVO^
siones o r d i n a r i a s .
T a f t c o m p r o b ó q u e el i n f o r m e oral es s u p e r i o r al escrito — e s t e
ú l t i m o f u e el q u e se a c o s t u m b r ó e n N o r t e a m é r i c a d e J e f f e r s o n a Examinemos por qué los legisladores mexicanos han permitido, en

W i l s o n — porcjue, p o d e m o s i n t e r p r e t a r , f i j a la a t e n c i ó n del p u e b l o cierta forma, cjuedar subordinados al presidente, perdiéndose así en

en la c e r e m o n i a y e n lo q u e expresa el presidente."
j E n M é x i c o e n el i n f o r m e presidencial se r e s u m e n las p r i n c i p a l e s
a c t i v i d a d e s d e los diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , se
j u s t i f i c a n m e d i d a s i m p o r t a n t e s t o m a d a s d u r a n t e el a ñ o , se a n u n c i a n
los p r i n c i p a l e s proyectos q u e el e j e c u t i v o p r e s e n t a r á a la c o n s i d e r a -
ción del c o n g r e s o y se reserva u n a p a r t e al m e n s a j e politico, q u e es
m u y i m p o r t a n t e p o r q u e e n él se t r a z a n las líneas generales d e la
política del presidente, c o n e c t a d a s con la situación g e n e r a l del p a í ^ l
El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a b í a a c o s t u m b r a d o asistir a la c l a u -
s u r a d e las sesiones del congreso, h a s t a q u e el 3 0 d e m a y o d e 1874, el
c o n g r e s o a c o r d ó cjue d e a c u e r d o con el p r e c e p t o c o n s t i t u c i o n a l sólo
d e b í a c o n c u r r i r a su a p e r t u r a . 1 0 E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es v á l i d a t a m b i é n
a c t u a l m e n t e , d e a c u e r d o con la constitución d e 1917.
E l a r t í c u l o 189 del c i t a d o r e g l a m e n t o i n t e r i o r d i s p o n e q u e al
" d i s c u r s o " — e s el t é r m i n o e m p l e a d o p o r el precepto— del presi-
d e n t e e n la a p e r t u r a d e las sesiones, el p r e s i d e n t e del c o n g r e s o res-
p o n d e r á en t é r m i n o s generales. Se justifica q u e sea e n t é r m i n o s ge-
nerales, p u e s t o q u e su contestación n o es u n a c t o del congreso, pues
éste ni c o n o c e ni h a d i s c u t i d o los t é r m i n o s d e esa c o n t e s t a c i ó n . E n
o t r a s é p o c a s , c u a n d o el congreso y los legisladores e r a n diferentes,
la contestación llegó a t e n e r t r a s c e n d e n c i a p o l í t i c a : el l p d e sep-
t i e m b r e d e 1923 contestó el i n f o r m e J o r g e P r i e t o L a u r e n s , quien
m a n i f e s t ó q u e el país n o a c e p t a r í a u n c a n d i d a t o i m p u e s t o ; todos en-
t e n d i e r o n q u e se r e f e r í a a Calles, a q u i e n O b r e g ó n d e s e a b a d e j a r
el p o d e r . P r i e t o L a u r e n s e r a el j e f e del p a r t i d o cooperatista y par-
t i d a r i o d e la c a n d i d a t u r a d e A d o l f o d e la H u e r t a .
P o d e m o s sugerir q u e los i n f o r m e s d e b e n regresar a la i d e a de
los q u e se r i n d i e r o n e n los p r i m e r o s a ñ o s d e l M é x i c o i n d e p e n d i e n t e :
h a n d e ser cortos, a b a r c a n d o dos a s p e c t o s : la síntesis d e la situación
d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y el m e n s a j e político. Y corno el in-
" Mariano Coronado, op. cit., p. 183.
» William Iloward Taft, up. cil., pp. 39-40.
10
Andrés Sena Rojas, Significado del informe presidencial, en Pensamiento
Político, vol. ii, núni. 5, México, 1909, p. 38.
gran parte la i n d e p e n d e n c i a que el p o d e r legislativo debe poseer.
P r a d i e r F o d é r é a f i r m a q u e los p o d e r e s son i n d e p e n d i e n t e s c u a n -
d o los m i e m b r o s d e u n o n o e s p e r a n n i n g ú n f a v o r , n i p u e d e n ser
a m e n a z a d o s p o r el o t r o . 1 1 Esta frase nos p a r e c e m u y c l a r a , sencilla
y cierta, y de a p l i c a c i ó n e n la r e a l i d a d política m e x i c a n a .
E l p o d e r legislativo tiene e n n u e s t r a historia dos épocas d e es-
pecial e s p l e n d o r : las presidencias d e J u á r e z y d e M a d e r o , e n las
q u e c o n s e r v ó su i n d e p e n d e n c i a ; d u r a n t e la p r e s i d e n c i a d e O b r e g ó n
se logró d o m i n a r l o y n o es sino h a s t a 1940 q u e se volvió a p e r m i t i r la
e n t r a d a al c o n g r e s o d e a l g u n o s m i e m b r o s d e la oposición — a p r o x i -
m a d a m e n t e el 5 % del c o n g r e s o — ; p e r o eso sí, se c u i d a b a q u e n o
f u e r a n m u y brillantes sino m á s bien oscuros y p o c o conocidos. 1 2
\ L a s razones p o r las cuales el p r e s i d e n t e h a l o g r a d o s u b o r d i n a r
1 p o d e r legislativo y a sus m i e m b r o s , son p r i n c i p a l m e n t e las si-
uientes:
a] la g r a n m a y o r í a d e los legisladores p e r t e n e c e n al PRI, del cual
el p r e s i d e n t e es el jefe, y a través d e la disciplina del p a r t i d o , a p r u e -
b a n las m e d i d a s q u e el e j e c u t i v o d e s e a ;
b] si se r e b e l a n , lo m á s p r o b a b l e es q u e estén t e r m i n a n d o con su
c a r r e r a política, ya q u e el p r e s i d e n t e es el g r a n d i s p e n s a d o r d e los
principales cargos y puestos e n la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , e n el
sector p a r a e s t a t a l , e n los d e elección p o p u l a r y e n el p o d e r j u d i c i a l ;
c] r e l a c i o n a d o c o n el inciso a n t e r i o r : p o r a g r a d e c i m i e n t o , ya q u e
saben q u e le d e b e n el sitial;
d] a d e m á s del sueldo, existen otras prestaciones e c o n ó m i c a s que
d e p e n d e n del líder del c o n t r o l político, y
e] a c e p t a c i ó n de q u e el p o d e r legislativo sigue los d i c t a d o s del
ejecutivo, lo c u a l es la a c t i t u d m á s c ó m o d a y la del m e n o r esfuerzo,
amén d e q u e esta p o s t u r a se d e c l a r a sin n i n g ú n r e c a t o ^ en 1977, el
" Pradier Fodéré, op. cil., p. 38.
13
Pablo González Casanova, op. cit., p. 1C.
 RELACIONES ENTRE LOS PODERES E J E C U T . V O V L E G I S L A ! 1VO
201
s e n a d o r G u s t a v o G u e r r a C a s t a ñ o s , al h a b l a r e n n o m b r e d e los sena-
d o r e s q u e c o m u n i c a r o n a la c á m a r a d e d i p u t a d o s , la t e r m i n a c i ó n
del p e r í o d o d e sesiones, d e c l a r ó q u e se h a b í a legislado siguiendo los
l i n c a m i e n t o s señalados p o r el p r e s i d e n t e L ó p e z Portillo. 1 3
M a n u e l M o r e n o S á n c h e z e n c u e n t r a otras dos razones: a] q u e los
legisladores n o p u e d e n h a c e r c a r r e r a legislativa p o r q u e n o son sus-
ceptibles d e reelección e n el p e r í o d o i n m e d i a t o y b] la existencia
d e u n solo p e r í o d o d e sesiones e n los meses e n q u e h a y m á s fiestas
y días d e descanso, así c o m o q u e las sesiones n o son diarias y t i e n e n l.^LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES DE NOMBRAMIENTO
l u g a r sólo p o r las m a ñ a n a s . 1 4 D e a q u í , a f i r m a el a u t o r c i t a d o , q u e
se h a y a n i d o a u m e n t a n d o las a t r i b u c i o n e s d e la comisión p e r m a - U n a f a c u l t a d q u e le d a al p r e s i d e n t e g r a n i n f l u e n c i a p e r s o n a l , es
n e n t e . C r e e m o s q u e estas dos razones son m e n o r e s c o m p a r a d a s con la d e n o m b r a r y d e s i g n a r a los f u n c i o n a r i o s . L a constitución señala
las q u e h e m o s expuesto. e n las f r a c c i o n e s II, III, iv, v, XVII y x v m del a r t í c u l o 89, u n a serie
P o r lo a n t e r i o r , f u e i n u s i t a d o y p r o v o c ó g r a n d e s titulares en los d e n o m b r a m i e n t o s c u y a realización es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e d e la
república.
periódicos, el h e c h o d e q u e el d i p u t a d o V í c t o r M a n z a n i l l a S c h a f f e r ,
en d i c i e m b r e d e 1977, r e d a c t a r a u n v o t o p a r t i c u l a r e n c o n t r a d e \ J P o d e m o s clasificar las fracciones m e n c i o n a d a s en tres g r u p o s : a ]
las r e f o r m a s a los artículos 7 9 y 10 p d e la ley r e g l a m e n t a r i a del n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, b] los q u e necesitan ser
r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o la c á m a r a de d i p u t a d o s y c] los d e los
a r t í c u l o 27 constitucional, iniciativa p r o p u e s t a p o r el p o d e r e j e c u t i v o ,
e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s . ^
e n m a t e r i a d e o c u p a c i ó n y e x p r o p i a c i ó n d e terrenos q u e necesite
PEMEX, p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional. El líder del c o n t r o l p o - yg\ El presidente, señala la p r i m e r a p a r t e d e la f r a c c i ó n n del a r -
lítico d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s , R o d o l f o González G u e v a r a , n o tículo 89, p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a : los secretarios del
sólo n o o t o r g ó su c o n s e n t i m i e n t o sino q u e se o p u s o a la p r e s e n t a c i ó n despacho, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , el g o b e r n a d o r del
del v o t o p a r t i c u l a r d e M a n z a n i l l a . M a n z a n i l l a prosiguió e n su acti- distrito f e d e r a l y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito federal.J
t u d y r e n u n c i ó a las comisiones d e q u e f o r m a b a p a r t e , a u n q u e D e c i m o s q u e son n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, p o r -
p o s t e r i o r m e n t e conservó sus cargos e n d i c h a s comisiones. L a inicia- q u e j u r í d i c a m e n t e el p r e s i d e n t e tiene u n a m p l i o m a r g e n d e l i b e r t a d
p a r a h a c e r la designación, r e s p e t a n d o el a r t í c u l o 91 q u e o r d e n a q u e
tiva d e l p r e s i d e n t e , q u e ya h a b í a sido a p r o b a d a p o r el s e n a d o , la
los secretarios del d e s p a c h o d e b e n ser c i u d a d a n o s m e x i c a n o s p o r
a p r o b ó la c á m a r a d e d i p u t a d o s p o r 222 votos e n f a v o r y 4 e n con-
n a c i m i e n t o , e s t a r e n ejercicio d e sus derechos y t e n e r t r e i n t a a ñ o s
t r a : el d e M a n z a n i l l a y los d e los 3 d i p u t a d o s del P A R M . 1 5
cumplidos, y el a r t í c u l o 102 q u e señala q u e el p r o c u r a d o r g e n e r a l
de la r e p ú b l i c a d e b e satisfacer los m i s m o s requisitos q u e u n m i n i s t r o
de la s u p r e m a c o r t e d e justicia. L a constitución n o indica requisitos
en los casos del g o b e r n a d o r del distrito f e d e r a l ni del procurador
del m i s m o .

E n el c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 se p r o p u s o q u e los n o m b r a m i e n -
tos d e los secretarios d e e s t a d o f u e r a n r a t i f i c a d o s p o r la c á m a r a
de d i p u t a d o s , p u n t o q u e n o se a c e p t ó m e r c e d a la c o n s i d e r a c i ó n d e
que el p r e s i d e n t e d e b í a t e n e r libertad d e acción respecto a estos
n o m b r a m i e n t o s , p o r estimarse q u e ello era p r o p i o del sistema p r e -
sidencial.'

E n E s t a d o s U n i d o s , el s e n a d o tiene la a t r i b u c i ó n d e r a t i f i c a r los
» Excelsior, 31 d e diciembre rle 1977. 1
» Manuel Moreno Sánch«. o t , a , pp. 60-63. II, p.Diario
600. ile los débales del congreso constituyente. 1916-1917, ol¡. cit., t.
» Excelsior, 28. 29 y 30 de diciembre de 197/.
[117]
 D E C . - A R A C . 6 N DE GUERRA V P R E S E R V A C I Ó N DE L A SEGURIDAD INTERIOR
118
n o m b r a m i e n t o s d e los secretarios d e e s t a d o y, h a s t a 1959, e n o c h o
ocasiones n o r a t i f i c ó el n o m b r a m i e n t o presidencial p a r a u n c a r g o e n
el g a b i n e t e . Se h a c o n s i d e r a d o q u e el s e n a d o d e b e utilizar esta f a -
c u l t a d p o r e n c i m a d e la política p a r t i d i s t a y los únicos e l e m e n t o s
q u e el s e n a d o h a d e j u z g a r , son la h a b i l i d a d y la lealtad p a r a servir
al p r e s i d e n t e y al p u e b l o . 2 A n t e s d e la s e g u n d a g u e r r a m u n d i a l , la
a d m i n i s t r a c i ó n n o r t e a m e r i c a n a se c o m p o n í a p o r u n millón d e f u n -
cionarios, d e los cuales dieciséis mil e r a n designados p o r el presi-
d e n t e con la r a t i f i c a c i ó n del senado.
\JLn M é x i c o , los f u n c i o n a r i o s m e n c i o n a d o s p u e d e n ser r e m o v i d o s
por el p r e s i d e n t e a su c o m p l e t a discreción. E n a l g u n o s casos, el con-
greso p u e d e c r i t i c a r o incluso llegar a pedirle al p r e s i d e n t e la re-
n u n c i a d e a l g ú n secretario d e estado. E l p r e s i d e n t e n o está o b l i g a d o
j u r í d i c a m e n t e a t o m a r en c u e n t a d i c h a petición y a c t u a r á c o m o lo
crea más c o n v e n i e n t e / ^
| El p r e s i d e n t e m e x i c a n o al n o m b r a r a sus secretarios d e e s t a d o
t e n d r á cjue t o m a r e n c o n s i d e r a c i ó n su p r e p a r a c i ó n y l e a l t a d , p e r o ,
a d e m á s , los intereses q u e r e p r e s e n t a n o las peticiones q u e le h a g a ,
p o r e j e m p l o , el p r e s i d e n t e saliente, así c o m o los c o m p r o m i s o s polí-
ticos q u e h a y a c o n t r a í d o ; d e esta m a n e r a , c o n f r e c u e n c i a el presi-
d e n t e del PRI, q u e m a n e j ó su c a m p a ñ a , es i n v i t a d o a f o r m a r p a r t e
del g a b i n e t e ^
\ b] N o m b r a m i e n t o s q u e necesitan ser r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o
la c á m a r a d e d i p u t a d o s . El s e n a d o d e b e r a t i f i c a r : los ministros y
a g e n t e s d i p l o m á t i c o s , los e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a , los cón-
sules generales, los coroneles y d e m á s oficiales superiores del e j é r -
cito, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a nacionales, y los ministros d e la
s u p r e m a c o r t e d e justicia. '
s. L a c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e r a t i f i c a r los n o m b r a m i e n t o s d e los
m a g i s t r a d o s del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a ] ^
¿ P u e d e el p r e s i d e n t e r e m o v e r l i b r e m e n t e a los agentes d i p l o m á t i -
cos y a los e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a ?
L a f r a c c i ó n n del a r t í c u l o 8 9 c o n t i e n e tres supuestos: e n el pri-
m e r o se e x p r e s a q u e el p r e s i d e n t e está f a c u l t a d o p a r a nombrar y ciativa según el sentir del c o n g r e s o c o n s t i t u y e n t e . P r i e t o p r e s e n t ó
remover libremente; en el segundo, p a r a remover, y, e n el tercero,
p a r a nombrar y remover libremente. El s e g u n d o s u p u e s t o es el que
c o r r e s p o n d e a los agentes d i p l o m á t i c o s y a los e m p l e a d o s superiores
2
Louis C. James, Senatorial rejeclions• o¡ presidential nominations lo tlie
cabinct: a study in constitutional custoin, en Ariiona Law Ilevieu', vol. 3,
núm. 2, Tucson, Atizona, Collcge of Law of tlic Univcrsity of Arizona,
111(31,
:1 p. María
José 201. del Castillo Yelasco, op. til., pp. 175-170, Clinton Rossitcr,
op. cit., p. 53.
F A C U L T A D E S C O N S T I T U C I O N A L E S DE NOMBRAMIENTO
II!)
d e h a c i e n d a . G r a m a t i c a l m e n t e , h a b r í a q u e c o n c l u i r q u e ellos no
p u e d e n s e r r e m o v i d o s libremente, y a q u e n o lo d i c e la ley f u n d a -
m e n t a l , q u e sí l o e x p r e s a e n l o s o t r o s d o s s u p u e s t o s d e l a p r o p i a
fracción.
L a d o c t r i n a m e x i c a n a c o i n c i d e e n q u e d i c h o s f u n c i o n a r i o s , desig-
n a d o s c o n r a t i f i c a c i ó n del s e n a d o , p u e d e n ser r e m o v i d o s l i b r e m e n t e
p o r el p r e s i d e n t e .
M a r i a n o C o r o n a d o escribió q u e : " L o s a g e n t e s d i p l o m á t i c o s y
e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a se n o m b r a n con la a p r o b a c i ó n
del s e n a d o ; p e r o su r e m o c i ó n es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e , p o r q u e
a u x i l i á n d o s e en sus t r a b a j o s y siendo los e j e c u t o r e s d e su política
y a d m i n i s t r a c i ó n , es n a t u r a l q u e cesen e n sus cargos c u a n d o ya n o
m e r e z c a n la c o n f i a n z a del p r i m e r m a g i s t r a d o d e la r e p ú b l i c a . Si
no existiera la libre r e m o c i ó n , t e n d r í a el e j e c u t i v o c o n s t a n t e s t r a b a s
y d i f i c u l t a d e s e n su m a r c h a , sin p o d e r sustituir a los e m p l e a d o s con
personas acaso m á s e n t e n d i d a s y h o n r a d a s . " 4
Y c o n la o p i n i ó n d e C o r o n a d o están d e a c u e r d o F e l i p e T e n a
R a m í r e z e I g n a c i o l i u r g o a ; r ' nosotros c o m p a r t i m o s ese criterio, y lo
a p o y a m o s c o n u n d a t o histórico.
L a f r a c c i ó n II del 8 9 p r o v i e n e d e la constitución d e 1857. E n
1917, la f r a c c i ó n f u e m o d i f i c a d a , p e r o n o "en e s e n c i a ; a d e m á s esa
fracción, e n lo r e f e r e n t e al p u n t o q u e nos interesa, f u e a p r o b a d a
sin discusión. L u e g o , la exégesis y lo q u e r e a l m e n t e se deseó al
respecto, es preciso buscarlos e n los d e b a t e s d e 1856-1857. E n la se-
sión d e l 17 d e o c t u b r e d e 1856, se discutió el p r o b l e m a d e q u e el
presidente n o p u d i e r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a los e m p l e a d o s p a r a cuyo
n o m b r a m i e n t o e r a n e c e s a r i a la a p r o b a c i ó n del congreso. L a f r a c -
ción f u e a p r o b a d a , y e n este a s p e c t o sólo se d i j o remover, pero no
se a s e n t ó la p a l a b r a libremente. E n la sesión d e l 2 0 d e o c t u b r e d e
1856, d o n G u i l l e r m o P r i e t o p r e s e n t ó u n a a d i c i ó n p a r a q u e e x p r e -
samente se d i j e r a q u e los e m p l e a d o s s u p e r i o r e s d e h a c i e n d a sólo
podían ser r e m o v i d o s p o r el p o d e r l e g i s l a t i v o . L a proposición d e
Prieto f u e d e s e c h a d a , y e n t o n c e s expresó q u e p r e s e n t a r í a o t r a ini-
la proposición d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a r e m o v e r libremente a los
empleados superiores d e h a c i e n d a . E s t a proposición f u e a d m i t i d a a
discusión y a p r o b a d a el 2 0 d e e n e r o d e 1857 p o r 70 votos c o n t r a
' Mariano Coronado, op. cit., p. 177.
'Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 405; Ig-
nacio liurgoa, primera obra citada, p. 801. En este mismo sentido se pro-
nuncia la doctrina norteamericana: William Howard Taft, op. cit., p. 50;
Manuel Carcía-Pclayo, op. cit., p. 378.

DECLARACIÓN DE G U E R R A V -RESERVACIÓN DE L A SEGURIDAD INTERIOR
120
10. Sin e m b a r g o , en la constitución d e 1857 n o a p a r e c i ó la p a l a -
b r a libremente, q u e f u e a p r o b a d a p o r el congreso constituyente."
\ R e s p e c t o al n o m b r a m i e n t o , con a p r o b a c i ó n del s e n a d o , d e los co-
roneles y d e m á s oficiales superiores del ejército, la a r m a d a y la f u e r -
za a é r e a nacionales, se e n t i e n d e q u e son todos los oficiales a p a r t i r
del g r a d o d e coronel, inclusive.
L a r e m o c i ó n d e los ministros d e la s u p r e m a corte, así c o m o la
d e los m i e m b r o s del ejército, siguen reglas c o n t e n i d a s e n la p r o p i a
constitución y e n las leyes respectivas, y n o son f a c u l t a d discrecional
del p r e s i d e n t e ^
c] L o s e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s .
^ El tercer supuesto d e la c i t a d a f r a c c i ó n II f a c u l t a al p r e s i d e n t e
a n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los d e m á s e m p l e a d o s d e la u n i ó n ,
cuyos n o m b r a m i e n t o s o r e m o c i ó n n o estén d e t e r m i n a d o s d e o t r o
m o d o e n la constitución o en las leyes^
El r é g i m e n j u r í d i c o d e todos esos e m p l e a d o s está e n m a r c a d o en
el a p a r t a d o B] del a r t í c u l o 123 constitucional y en su ley regla-
m e n t a r i a : la ley d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del estado, q u e con-
tiene las reglas d e admisión, p r o m o c i ó n y cese d e esos t r a b a j a d o r e s .
El a r t í c u l o 5 o n u m e r a a los t r a b a j a d o r e s d e c o n f i a n z a respecto de
los cuales el p r e s i d e n t e a c t ú a l i b r e m e n t e e n c u a n t o a su n o m b r a -
m i e n t o y su r e m o c i ó n .
L a f r a c c i ó n v del 89 a t r i b u y e al p r e s i d e n t e el n o m b r a m i e n t o de
los d e m á s oficiales — e s decir d e coronel, excluido éste, h a c i a a b a -
j o — del ejército, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a nacionales, con arreglo
a las leyes; es decir, n o es u n a f a c u l t a d discrecional del presidente
sino q u e h a d e a j u s t a r s e a la ley, q u e e n este caso es la d e ascensos
y r e c o m p e n s a s del e j é r c i t o y f u e r z a a é r e a nacionales, i
2 LAS FACULTADES METACOINSTITUCIONALES DE NOMBRAMIENTO
\ É s t a s p r o v i e n e n d e dos f u e n t e s : la ley s e c u n d a r i a y el sistema po-
lítico.J
^E1 p r e s i d e n t e n o m b r a a u n a serie d e f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s , y
las f a c u l t a d e s d e h a c e r l o se las o t o r g a la ley s e c u n d a r i a ; c o m o ejem-
plos p o d e m o s m e n c i o n a r el p r e s i d e n t e d e la comisión n a c i o n a l de
los salarios m í n i m o s ( a r t í c u l o 552 d e la ley f e d e r a l del t r a b a j o ) , el
p r e s i d e n t e d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e (artículo
" Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones,
México, Cámara de Diputados, I9G7, t. vil, pp. -17.1-474 y 477.
DECLARACIÓN V CONDUCCIÓN DE LA GUERRA
612 de la ley f e d e r a l del t r a b a j o ) , el d i r e c t o r general del C O N A C Y T
( a r t í c u l o 10 d e la ley q u e lo c r e ó ) , el d i r e c t o r g e n e r a l y los subdi-
rectores de P E M E X ( a r t í c u l o 6 d e la ley o r g á n i c a d e petróleos m e x i -
c a n o s ) , p r o p u e s t a d e d i r e c t o r g e n e r a l del I N F O N A V I T a la a s a m b l e a
general del o r g a n i s m o ( a r t í c u l o 22 de la ley del instituto del f o n d o
n a c i o n a l d e la v i v i e n d a p a r a los t r a b a j a d o r e s ) , el d i r e c t o r g e n e r a l
del I M S S ( a r t í c u l o 256 d e la ley del seguro s o c i a l ) , el d i r e c t o r g e n e -
ral d e C O N A S U P O ( a r t í c u l o 9 del d e c r e t o q u e c r e ó la c o m p a ñ í a n a -
cional d e subsistencias p o p u l a r e s ) , el d i r e c t o r g e n e r a l del I S S S T I Í ( a r -
tículo 104 d e la ley del instituto d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e
los t r a b a j a d o r e s del e s t a d o ) , etcétera.
. A d e m á s , f u e r a d e los m a r c o s constitucionales y legales, d e h e c h o
n o m b r a a los g o b e r n a d o r e s y a los p r i n c i p a l e s presidentes m u n i c i -
pales, a los s e n a d o r e s y a la m a y o r í a d e los d i p u t a d o s , ya q u e él
d e t e r m i n a en ú l t i m a instancia quiénes serán los c a n d i d a t o s del PIU. i
3 . ,LA DECLARACIÓN Y CONDUCCIÓN DE LA GUERRA L
(JLa f r a c c i ó n VIII del a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a " D e c l a -
rar la g u e r r a en n o m b r e d e los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s , p r e v i a
ley del congreso d e la u n i ó n " , y la f r a c c i ó n x n del a r t í c u l o 73 indica
que el congreso está f a c u l t a d o " P a r a d e c l a r a r la g u e r r a , e n vista
de los d a t o s q u e le p r e s e n t e el ejecutivo.'^
El p r i m e r p r o y e c t o d e la constitución n o r t e a m e r i c a n a a t r i b u y ó al
congreso la f a c u l t a d d e hacer la guerra. M a d i s o n y G e r r y solicita-
ron en el c o n s t i t u y e n t e q u e ese p o d e r f u e r a el d e declararla, de-
jándose e n m a n o s del e j e c u t i v o la f a c u l t a d p a r a p o d e r r e c h a z a r los
ataques súbitos. S u p r o p u e s t a f u e a p r o b a d a y d e a q u í el p o d e r
del congreso p a r a declarar la guerra.
V,.En M é x i c o de a c u e r d o con los p r e c e p t o s citados, el e s t a d o d e g u e -
rra lo d e c l a r a el c o n g r e s o a través d e u n a ley, p e r o se d e b e b a s a r
en los d a t o s q u e le p r e s e n t e el ejecutivo, es decir, la iniciativa de
ley la posee ú n i c a m e n t e el e j e c u t i v o . \ L u e g o , ¿ p u e d e el c o n g r e s o
declarar la guerra si p i e n s a q u e d e b e h a b e r l a , sin q u e el e j e c u t i v o
inicie la ley, o sea sin q u e le a p o r t e d a t o s ?
T a l y c o m o está r e d a c t a d a la fracción x n d e l a r t í c u l o 73, t e n e m o s
que c o n c l u i r q u e el congreso n o está f a c u l t a d o p a r a a c t u a r solo, sino
que la iniciativa tiene q u e v e n i r del e j e c u t i v o a p o r t á n d o l e los d a t o s
respectivos. Se p r e s e n t a u n a situación similar a la d e c l a r a c i ó n d e
suspensión d e g a r a n t í a s individuales, e n la c u a l la iniciativa q u e d a
en m a n o s del p r e s i d e n t e y el congreso n o p o d r í a d e c l a r a r tal sus-

•22 DECLARACIÓN DE GUERRA V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
p e n s i ó n si éste n o se la solicita. V i e n e a c o r r o b o r a r n u e s t r o criterio,
q u e se d e s p r e n d e del m i s m o t e x t o constitucional, u n caso q u e e n
1827 c o n o c i ó la s u p r e m a c o r t e n o r t e a m e r i c a n a — e l d e Martin v.
Mott— y en el cual el ministro Story, a n o m b r e d e la corte, s e ñ a l ó
q u e la a u t o r i d a d p a r a d e c i d i r , si la exigencia se h a p r e s e n t a d o ,
p e r t e n e c e e x c l u s i v a m e n t e al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . 7
\ A s í , la iniciativa p a r a q u e el congreso d e c l a r e la g u e r r a es sólo
del p r e s i d e n t e . L a ley del congreso q u e declara la guerra tiene e f e c -
tos internos, d e n t r o d e las f r o n t e r a s del pais, a f i n d e q u e el p u e b l o
c o n o z c a q u e existe u n e s t a d o d e g u e r r a , y es el s u p u e s t o p a r a q u e
d e a c u e r d o con la f r a c c i ó n vin del 89, el p r e s i d e n t e d e c l a r e la g u e -
r r a e n n o m b r e del p a í s ; es decir, el p r e s i d e n t e , ó r g a n o d e las re-
laciones i n t e r n a c i o n a l e s , m a n i f i e s t a a los otros países — b e l i g e r a n t e s
y n e u t r a l e s — la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a p a r a los efectos del d e r e c h o
internacional^
¿ Q u é a c o n t e c e si el p r e s i d e n t e d e c l a r a la g u e r r a sin el s u p u e s t o
d e la a p r o b a c i ó n del congreso? D e s d e el p u n t o d e vista constitu-
cional la d e c l a r a c i ó n n o sería v á l i d a , p e r o desde el m a r c o i n t e r n a -
c i o n a l sí y t r a e r í a consigo todas las consecuencias d e u n a d e c l a r a c i ó n
h e c h a c o m o corolario d e la m a n i f e s t a c i ó n d e v o l u n t a d del congreso. 8
D e lo d i c h o a n t e r i o r m e n t e se d e s p r e n d e q u e el congreso en el caso d e
g u e r r a , d e a c u e r d o c o n los artículos citados, a p r u e b a o n o a p r u e b a
la iniciativa del p r e s i d e n t e , y es éste q u i e n m a n i f i e s t a p a r a los efec-
tos del d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a ; si el presi-
d e n t e h a c e d i c h a d e c l a r a c i ó n sin el s u p u e s t o d e la a p r o b a c i ó n del
congreso, está a s u m i e n d o responsabilidad política q u e el p r o p i o con-
greso le p o d r á exigir, escogiendo c u á n d o , d e a c u e r d o c o n las cir-
c u n s t a n c i a s del c o n f l i c t o bélico; p o r lo d e m á s , n o h a y q u e desconocer
q u e el congreso p u e d e e n c o n t r a r s e con q u e el p r e s i d e n t e h a realiza-
d o u n a serie d e actos q u e n o le d e j a n m á s posibilidad q u e d e c l a r a r
la g u e r r a o al m e n o s r e c o n o c e r su existencia.
V£)l p r e s i d e n t e es q u i e n c o n d u c e la g u e r r a , él es q u i e n o r d e n a los
m o v i m i e n t o s militares y d i c t a las m e d i d a s q u e d e b e n e j e c u t a r s e para
l o g r a r el éxito d e las acciones." E n esto n o p u e d e i n t e r v e n i r el
congreso, ya q u e el p r e s i d e n t e es q u i e n d i s p o n e d e la totalidad
del e j é r c i t o , la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a , c o n f o r m e a la fracción
vi del a r t í c u l o 89, e incluso p u e d e e j e r c e r el m a n d o d i r e c t o d e esas
f u e r z a s , tal y c o m o lo h a n h e c h o los p r e s i d e n t e s mexicanos,* habién-
7
Arthur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., p. 36. Sobre las relaciones del pre-
sídeme mexicano con los militares, véase L. Vincent l'adgett, Tlic Mexican
Ilolitical system, Boston, Honghton Mifflin, 1966, p. 146.
" Maurice Hauriou, op. cit., p. 442.
" Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 447.
DECLARACIÓN V CONDUCCIÓN DE I.A GUERRA ]23
dose d a d o el ú l t i m o caso en 1938 c u a n d o C á r d e n a s p e r s o n a l m e n t e
dirigió las o p e r a c i o n e s c o n t r a la insurrección d e Cedillo.l E n conse-
cuencia, f á c t i c a m e n t e , a través de u n armisticio es el p r e s i d e n t e q u i e n
t e r m i n a la g u e r r a , a u n q u e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e eso d e b a h a c e r s e
m e d i a n t e u n t r a t a d o y, p o r t a n t o , con la necesaria r a t i f i c a c i ó n d e l
senadoJ
j E n los casos de g u e r r a , r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e c o n c e n t r a t o d o s
los p o d e r e s y n o n e c e s i t a r á a u t o r i z a c i ó n o d e c l a r a c i ó n del c o n g r e s o
si el p a í s es a t a c a d o y t i e n e q u e e n f r e n t a r s e a u n a g u e r r a d e f e n s i v a ,
ya q u e lo q u e e n t o n c e s está en j u e g o es la v i d a m i s m a del país. 1 0 I
y A u n q u e el ejército, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a son l e v a n t a d o s ,
sostenidos y r e g l a m e n t a d o s — s e g ú n expresión d e T e n a R a m í r e z —
por el congreso, e n caso d e g u e r r a el e j e c u t i v o c o n c e n t r a t o d a s las
facultades, y los controles legislativos d e j a n d e o p e r a r . | E l p r e s i d e n t e
asume la total r e s p o n s a b i l i d a d d e la g u e r r a y tiene la u l t i m a p a l a b r a
respecto a las decisiones q u e h a y a n d e ser t o m a d a s . ^ H a s t a d ó n d e
pueden llegar estos poderes, se e j e m p l i f i c a con unos p á r r a f o s del
discurso q u e el p r e s i d e n t e Roosevelt dirigió al c o n g r e s o n o r t e a m e -
ricano el 7 d e s e p t i e m b r e d e 1942, solicitándole q u e d e i n m e d i a t o
à
derogara a l g ú n p r e c e p t o d e la ley d e c o n t r o l d e precios d e e m e r - ®S
gencia. Roosevelt d e c l a r ó : "Solicito al c o n g r e s o q u e e j e c u t e esta £¡
acción el p r i m e r o d e o c t u b r e . V u e s t r a inacción p a r a esa f e c h a m e «
creará u n a ineludible r e s p o n s a b i l i d a d p a r a c o n el p u e b l o d e este v
país; la d e h a c e r cjue el e s f u e r z o d e la g u e r r a n o sea p u e s t o en p e -
'U'Httf
ligro p o r la a m e n a z a del caos e c o n ó m i c o . E n caso d e q u e el c o n - ^líifl
greso d e j a r a d e a c t u a r , y d e a c t u a r a d e c u a d a m e n t e , a c e p t a r é la
responsabilidad y a c t u a r é . Al m i s m o t i e m p o q u e los precios j u s t o s
se estabilizan, los salarios t a m b i é n p u e d e n ser y serán estabilizados.
Eso es lo q u e h a r é . E l c o n g r e s o tiene los poderes, según la consti-
tución y las leyes del congreso, p a r a t o m a r las m e d i d a s q u e sean
necesarias p a r a i m p e d i r u n desastre q u e i n t e r f e r i r í a en el éxito d e
la guerra. H e r e f l e x i o n a d o m u y s e r i a m e n t e sobre c ó m o s o l u c i o n a r
este p r o b l e m a sin r e c u r r i r al congreso. Sin e m b a r g o , he d e c i d i d o
consultar al congreso sobre este a s u n t o v i t a l . . . El p u e b l o n o r t e a m e -
ricano p u e d e e s t a r s e g u r o q u e e m p l e a r é mis p o d e r e s con p l e n o sen-
tido de m i responsabilidad h a c i a la c o n s t i t u c i ó n y h a c i a mi país.
El pueblo n o r t e a m e r i c a n o t a m b i é n p u e d e estar seguro q u e n o v a -
cilaré e n u s a r todos los p o d e r e s q u e se m e h a n o t o r g a d o p a r a
lograr la d e r r o t a d e nuestros enemigos, e n c u a l q u i e r p a r t e del m u n -
do en q u e n u e s t r a s e g u r i d a d r e q u i e r a esa d e r r o t a . U n a vez g a n a d a
" Véase Bernard Scliwartz, Los poderes del gobierno. Voi. il. Poderes del
presidente, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1966, p. 245.
 DECLARACIÓN DE GUERRA V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
v¿\
la g u e E E a , los p o d e r e s c o n f o r m e a los cuales a c t ú o , a u t o m á t i c a m e n t e
v u e l v e n al p u e b l o , al cual p e r t e n e c e n . " 11
C l a r a f u e la posición d e Roosevelt e n u n o d e los países e n los
c u a l e s el p o d e r legislativo es f u e r t e y r e a l m e n t e o p e r a c o m o con-
t r a p e s o del e j e c u t i v o ; p e r o d u r a n t e el e s t a d o d e g u e r r a , los contro-
les legislativos se d e b i l i t a n h a c i e n d o del e j e c u t i v o u n p o d e r pre-
potente.
r E n n u e s t r o país las decisiones sobre los m o v i m i e n t o s militares en
caso d e g u e r r a están f u e r a del control j u d i c i a l , ya q u e el presidente
tiene la f a c u l t a d d e movilizar el ejército, la a r m a d a y la f u e r z a aérea;
a n t e la suspensión d e g a r a n t í a s — q u e es casi necesaria e n caso d e gue-
r r a — , o t r a serie d e actos del presidente t a m b i é n e s t a r á n f u e r a del
a l c a n c e d e la revisión judicial. Así, e n caso d e g u e r r a , los poderes y
responsabilidades del p r e s i d e n t e a l c a n z a n su p u n t o m á s alto. P e r o que-
d e c l a r o : la constitución c o n t i n ú a en vigor y sus o r d e n a m i e n t o s vigen-
tes; sólo se a d a p t a a u n a situación m u y g r a v e y d e e m e r g e n c i a , con
la f i n a l i d a d d e q u e ésta p u e d a ser s u p e r a d a y todos los dispositivos
constitucionales vuelvan a regir en situación d e n o r m a l i d a d , j
4. E L E N V Í O DE TROPAS AL EXTERIOR
^^¿Puede el p r e s i d e n t e e n v i a r t r o p a s al exterior sin la a u t o r i z a c i ó n del
c o n g r e s o ? I n t e r p r e t a d a c o r r e c t a m e n t e la ley f u n d a m e n t a l , n o puede,
p o r q u e e n t o n c e s estaría e f e c t u a n d o , sin t o m a r en c u e n t a al congreso,
u n a decisión q u e p u e d e t r a e r consigo la g u e r r a , y es c l a r o q u e la
c o n s t i t u c i ó n r e p a r t i ó esta f a c u l t a d e n t r e los dos ó r g a n o s políticos;
es decir, p a r a q u e el p r e s i d e n t e declare la g u e r r a se necesita la auto-
rización del congreso m e d i a n t e u n a ley. T o d o a q u e l l o q u e haga
f u e r a de estos m a r c o s es anticonstitucional, i
E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es t a m b i é n aplicáble a los E s t a d o s Unidos,
p e r o en ese país, el p r e s i d e n t e h a e n v i a d o a otros países, en nume-
rosas ocasiones, t r o p a s sin el c o n s e n t i m i e n t o del congreso. 1 2 L o que
es a ú n m á s g r a v e : e n 1973, el congreso a p r o b ó la n u e v a ley de
p o d e r e s d e g u e r r a , a u t o r i z a n d o al p r e s i d e n t e a iniciar n u e v a s hostili-
d a d e s h a s t a p o r 9 0 días a n t e s q u e necesite la a p r o b a c i ó n del con-
greso, y c o m o bien se h a c o m e n t a d o , las g u e r r a s m o d e r n a s pueden
ser g a n a d a s o p e r d i d a s e n 9 0 días. 1 : !
" Edward S. Corwin, op. ril., p. 280.
12
YVilliam Ilowaid Tafi, op. ril-, p. 95; Artliur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cil.,
pp. 132-134 y 179.
• 1:1 Thcodorc C. Sorcnscn, Wnlchmcn..op. cil., p. 21.
/
NEUTRALIDAD V SUSPENSIÓN DE RELACIONES COMERCIALES
125
L o a n t e r i o r nos r e a f i r m a en la idea d e q u e en caso d e g u e r r a los
poderes constitucionales del p r e s i d e n t e son e n o r m e s , p e r o q u e a d e -
mas se h a n ido a d i c i o n a n d o , en los países belicosos d e n t r o d e c u y o
56 t r a
~ - p o d e r e s ex-
5. ¿ F O R M A P A R T E E L P R E S I D E N T E DE L A S F U E R Z A S ARMADAS?
No, n o f o r m a p a r t e d e las f u e r z a s a r m a d a s . 1 4 Si bien p u e d e m o v i -
lizarlas p a r a la s e g u r i d a d interior y la d e f e n s a exterior d e la f e d e -
ración, lo h a c e en c u a n t o t i t u l a r d e la p r e s i d e n c i a d e la. r e p ú b l i c a ,
que es u n c a r g o civil; es el p r e s i d e n t e q u i e n tiene esta f a c u l t a d ,
porque e n casos de e m e r g e n c i a p u e d e estar m e j o r i n f o r m a d o y e n
mejores posibilidades de t o m a r u n a decisión r á p i d a , j
\ A d e m á s , sus a t r i b u c i o n e s e n caso d e g u e r r a son sólo u n a p a r t e
de las f a c u l t a d e s constitucionales q u e la ley f u n d a m e n t a l le o t o r g a .
"Todas las d e m á s f u n c i o n e s q u e realiza — a s i e n t a Schwartz—- son
obviamente d e n a t u r a l e z a civil. E s elegido c o m o el s u p r e m o f u n c i o -
nario civil. Sus h o n o r a r i o s son percibidos p o r los servicios q u e pres-
ta c o m o p r e s i d e n t e d e la n a c i ó n , n o p o r aspectos individuales d e
sus d e b e r e s ; n i n g u n a p a r t e d e esos e m o l u m e n t o s es p a g a d a c o n su-
mas p r o c e d e n t e s d e las f u e r z a s militares o navales. El p r e s i d e n t e n o
se alista ni se le d a posesión ni se le r e c l u t a en las f u e r z a s a r m a d a s ;
no está s u j e t o a cortes m a r c i a l e s ni otros aspectos d e la discipli-
na m i l i t a r . " 1 5 J
6. DECLARACIÓN DE N E U T R A L I D A D Y S U S P E N S I O N DE
RELACIONES COMERCIALES
Respecto a la d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d se d e b e n seguir, p o r a n a l o -
gía, las reglas d e los a r t í c u l o s m e n c i o n a d o s : 73, f r a c c i ó n x n y 89,
tracción v n i j j e l p r e s i d e n t e es q u i e n p r e s e n t a r á la iniciativa y a p o r -
tará al congreso los d a t o s sobre la n e u t r a l i d a d . L a d e c l a r a c i ó n la
deberá h a c e r el c o n g r e s o e n u n a ley, y será el e j e c u t i v o el q u e la
notifique a los estados e x t r a n j e r o s p a r a los efectos del d e r e c h o in-
ternacional; el e j e c u t i v o t i e n e esta a t r i b u c i ó n , p o r q u e es el ó r g a n o
" Señale, op. cil., p. 454.
" Itcniard SthivaiTz, op. cit., p. 203.

120 DECLARACIÓN DF. GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
a través d e l c u a l el país se c o m u n i c a c o n los otros p a í s e s . ' ^ E n la
ley d e d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d se d e b e n establecer los mecanis-
m o s p a r a q u e ésta sea r e s p e t a d a y se p r o h i b a n acciones q u e pue-
d a n q u e b r a n t a r l a , acciones cuyas consecuencias son p r e c i s a m e n t e las
q u e se q u i e r e n e v i t a r con la s o b r e d i c h a d e c l a r a c i ó n . A h o r a bien, si
sólo el e j e c u t i v o , sin la intervención del congreso, p u d i e r a expedir
la d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d , e n t o n c e s estaría legislando y esto cons-
tituiría u n a excepción al p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s ; para
q u e el p r e s i d e n t e p u d i e r a t e n e r esta f a c u l t a d , sería indispensable que
e x p r e s a m e n t e así lo d i j e r a la c o n s t i t u c i ó n ; p e r o c o m o n o es el caso,
h a y q u e c o n c l u i r q u e el p r e s i d e n t e solo n o p u e d e h a c e r d i c h a de-
c l a r a c i ó n , c o n lo q u e se c o n f i r m a n u e s t r a tesis d e la aplicación, por
a n a l o g í a , d e las n o r m a s relativas a la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a . ^
^ L a suspensión d e relaciones comerciales y el e m b a r g o , " t a m b i é n
d e b e n , e n n u e s t r a o p i n i ó n , seguir las reglas d e la d e c l a r a c i ó n d e guerra
y d e n e u t r a l i d a d : h a n d e h a c e r s e a través d e u n a ley q u e declara
p a r a efectos i n t e r n a c i o n a l e s el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . Se refuer-
za la i n t e r p r e t a c i ó n e n este sentido, si t e n e m o s e n c u e n t a q u e estos
actos se r e p u t a n e n el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l c o m o n o amistosos o
c o a c t i v o s 1 7 y p u e d e n t e n e r c o m o consecuencia hechos beligerantes
q u e conduzcan a un estado de guerra.j
7. LA P R E S E R V A C I Ó N DE LA SEGURIDAD INTERIOR
L a f r a c c i ó n vi del ^artículo 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a : "Disponer
d e la t o t a l i d a d d e la f u e r z a a r m a d a p e r m a n e n t e , o sea del ejército
terrestre, d e la m a r i n a d e g u e r r a y d e la f u e r z a a é r e a , p a r a la se-
g u r i d a d interior y d e f e n s a exterior d e la f e d e r a c i ó n " , y la fracción
v n , p a r a : " D i s p o n e r d e la g u a r d i a n a c i o n a l p a r a los m i s m o s obje-
tos, e n los t é r m i n o s q u e p r e v i e n e la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 76." En
c o n s e c u e n c i a , el p r e s i d e n t e p u e d e h a c e r uso del ejército, la armada
y la f u e r z a a é r e a , así c o m o d e la g u a r d i a n a c i o n a l , p a r a preservar
la s e g u r i d a d i n t e r i o r d e la f e d e r a c i ó n , j
E s t a f a c u l t a d se discutió ^especialmente e n el c o n s t i t u y e n t e d e 1824;
d e esa discusión, d e s t a q u e m o s sólo q u e R e j ó n p r o p u s o q u e , p a r a el
uso d e la f u e r z a a r m a d a e n lo interior, el e j e c u t i v o c o n t a r a con
la a p r o b a c i ó n del congreso. P o r t u g a l a p o y ó a R e j ó n , a r g u m e n t a n d o
q u e si n o i n t e r v i e n e el congreso, el p r e s i d e n t e p o d r í a o p r i m i r a los
16
Véase Bcrnaid Sclnvartz, op. cil., pp. 210-223.
" Berna ni Schwarlz, op. cil., pp. 223 y 220.
PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
127
estados c u a n d o quisiese, y si esta f a c u l t a d la ejerciese a su a r b i t r i o
y sólo p o r su b u e n sentido, d e j a r í a d e ser u n j e f e c o n s t i t u c i o n a l p a r a
convertirse e n u n d é s p o t a . 1 8
Bustamante ( D . C . ) a p o y ó el d i c t a m e n de la comisión d e consti-
tución q u e n o d e s e a b a en este p u n t o la i n t e r v e n c i ó n del congreso,
aduciendo que si i n t e r v e n í a el congreso, r e s u l t a r í a n males d e la f a l -
ta de secreto y d e la d e m o r a . 1 0
^Cuestión difícil es p r e c i s a r c u á n d o p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r u s o
de la f u e r z a p ú b l i c a p a r a p r e s e r v a r la s e g u r i d a d i n t e r i o r ; 2 0 u n a c o n -
testación g e n e r a l p o d r í a ser la s i g u i e n t e : existe u n a p a z m í n i m a
para el desarrollo d e la v i d a c o t i d i a n a ; si ella peligra, el p r e s i d e n t e
puede h a c e r uso d e esta f a c u l t a d . L a regla a n t e r i o r es d e aristas
no bien d e f i n i d a s , p e r o h a y q u e a c l a r a r q u e e n el ejercicio d e la
facultad a q u e nos referimos, n o se d e b e n v i o l a r los d e r e c h o s h u -
manos^ Si la situación llegase a c o n f i g u r a r u n a e m e r g e n c i a , el p r e -
sidenté' tiene q u e solicitar al congreso la suspensión de las g a r a n t í a s
individuales; es decir, el solo criterio del p r e s i d e n t e n o es s u f i c i e n t e
para c a l i f i c a r lo crítico ele la situación sino q u e p a r a ello se r e q u i e r e
la intervención del congreso. Se h a u s a d o esta f a c u l t a d p a r a p r e -
servar f u n c i o n e s r e l a c i o n a d a s con la existencia y la o p e r a c i ó n del
propio g o b i e r n o , 2 1 p o r lo q u e es, sin d u d a , u n a d e las a t r i b u c i o n e s
más d e l i c a d a s q u e tiene el p r e s i d e n t e . 2 2
La g u a r d i a n a c i o n a l es u n c o n j u n t o a r m a d o n o p r o f e s i o n a l y n o
permanente, q u e se h a d e i n t e g r a r e n c a d a e n t i d a d f e d e r a t i v a b a j o
las ó r d e n e s del g o b e r n a d o r . E l congreso d e b e r á e x p e d i r los regla-
mentos p a r a o r g a n i z a r í a , a r m a r l a y d i s c i p l i n a r l a , p e r o su e n s e ñ a n z a
es c o m p e t e n c i a d e los estados, y sus jefes y oficiales serán n o m b r a -
" Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cit., pp. 030-631.
" Ibid., p. 631.
m
Jorge Alberto Lozoya, El ejército mexicano, en Lecturas de política me-
xicana, México, F.l Colegio de México, 1977, p. 373, indica que: "El presiden-
te de la república lia ordenado en varias ocasiones la participación del ejér-
cito en conflictos civiles. Así ocurrió en 1956, al ocupar el Instituto Politécnico
Nacional; en 1959 cu ocasión de la huelga de ferrocarrileros y en 1908 con
motivo de los disturbios estudiantiles de la ciudad de México. En los tres
casos la acción del ejército provino de orden expresa del presidente de la
república en regímenes civiles. El ejército cumplió las órdenes de su coman-
dante supremo que asumió la responsabilidad total por la operación."
'" Roben 11. Elliot, J., Richard I. Singer, Constitutional law-Executive
jiuwers - use of troops lo enforce federal laius, en Michigan Law Review,
vol. 56, núm. 2, Berrien Spriugs, Michigan, The Law School of the Universitv
«í Michigan, 1957, p. 268.
s
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional.. ., op. cil., pp. 388-389,
realiza un interesante estudio sobre las relaciones de esta facultad y el artícu-
lo 129 constitucional.
128 DECLARACIÓN DE GUERRA Y PRESERVACIÓN DE L A SEGURIDAD INIERIOR

XI. F A C U L T A D E S E N M A T E R I A DE
d o s p o r los m i s m o s c i u d a d a n o s q u e la c o m p o n e n . El p r e s i d e n t e p u e -
RELACIONES EXTERIORES
d e d i s p o n e r , c o m o ya lo señalamos, d e la g u a r d i a n a c i o n a l f u e r a d e
sus respectivos estados p a r a los fines i n d i c a d o s e n la f r a c c i ó n vi
del 89, s i e m p r e y c u a n d o sea con el c o n s e n t i m i e n t o del s e n a d o d e la
r e p ú b l i c a e n los términos d e la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 76. 2 3
El congreso n o h a legislado •—por motivos técnicos y políticos—
sobre la o r g a n i z a c i ó n y la r e g l a m e n t a c i ó n d e la g u a r d i a n a c i o n a l ;
e m p e r o , e n la ley del servicio militar obligatorio, e n su a r t í c u l o 5 9 , 1. C U E S T I O N E S DE TERMINOLOGÍA
se señala q u e f o r m a n p a r t e d e la g u a r d i a n a c i o n a l los mexicanos
e n t r e los c u a r e n t a y los c u a r e n t a y c i n c o a ñ o s d e e d a d . I.ocke c o n t e m p l ó al p o d e r e j e c u t i v o c o m o a J a n o : u n a c a r a m i r a n -
» T a m b i é n e n el uso d e la f a c u l t a d d e preservar la s e g u r i d a d inte- do h a c i a la sociedad o r g a n i z a d a c o n s t i t u c i o n a l n i e n t e , con p o d e r e s
rior, h a y q u e t e n e r p r e s e n t e q u e se h a d i v i d i d o la r e p ú b l i c a e n co- limitados, y la o t r a c a r a m i r a n d o h a c i a el i n u n d o e x t e r i o r : a u t o r i -
m a n d a n c i a s militares, así q u e el e j é r c i t o está d i s e m i n a d o p o r t o d a la tario y t o d o p o d e r o s o , h a b l a n d o , a c t u a n d o y legislando con la a u t o -
r e p ú b l i c a . Basta u n simple t e l e f o n e m a del p r e s i d e n t e p a r a q u e casi ridad d e t o d o u n estado. H a y q u e h a c e r n o t a r q u e esta c o n c e p c i ó n
d e i n m e d i a t o el e j é r c i t o i n t e r v e n g a e n c u a l q u i e r p a r t e del país. Esta de L o c k e h a p r e v a l e c i d o e n varias constituciones, en el s e n t i d o d e
f a c u l t a d d e b e ser u s a d a c o m o f u e r z a del d e r e c h o y p a r a preservar que respecto a las relaciones exteriores, el p r e s i d e n t e n o se e n c u e n -
la vigencia d e la c o n s t i t u c i ó n , y n o c o m o u n m e d i o persecutorio y tra c o n las limitaciones q u e tiene en el c o n t e x t o i n t e r n o , lo q u e V\
1
represivo. ^ responde a la i d e a d e q u e si el e s t a d o se debilita f r e n t e a otros es- ||
tados p o r disposiciones constitucionales q u e e n t o r p e z c a n su a c t u a c i ó n
que d e b e ser e n f o r m a d e c i d i d a , e n t o n c e s esc e s t a d o p u e d e c a e r
victima p r e c i s a m e n t e a c a u s a de sus p r o p i a s v i r t u d e s i n t e r n a s . 1
\JLa f r a c c i ó n x del a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a " D i r i g i r
las negociaciones d i p l o m á t i c a s y c e l e b r a r t r a t a d o s c o n las p o t e n c i a s
'i V
extranjeras, sometiéndolos a la r a t i f i c a c i ó n del congreso f e d e r a l " y
la fracción i del a r t í c u l o 76 i n d i c a q u e el s e n a d o tiene el p o d e r d e : iMlftft
"Aprobar los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s q u e celebre el
presidente d e la r e p ú b l i c a c o n las potencias e x t r a n j e r a s . ^ ]
V e a m o s a l g u n o s aspectos d e t e r m i n o l o g í a d e las d o s disposiciones
que se r e f i e r e n a lo m i s m o ^ l a celebración d e los t r a t a d o s . M i e n t r a s
el artículo 76 se refiere a t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s , ' el
89 lo h a c e sólo at t r a t a d o s ; estos p r e c e p t o s son c o m p l e m e n t a r i o s y
no tiene n i n g u n a relevancia j u r í d i c a la omisión del p r e c e p t o 89, ya
que la f a c u l t a d p a r a c e l e b r a r convenciones d i p l o m á t i c a s se la a t r i -
buye al p r e s i d e n t e el 76.
Mientras el a r t í c u l o 76, f r a c c i ó n i, e m p l e a el v e r b o " a p r o b a r " ,
en la f r a c c i ó n x del 8 9 se usa el t é r m i n o " r a t i f i c a c i ó n " . T e n a R a -
mírez o p i n a , y o p i n a bien, q u e el t é r m i n o correcto es aprobar, por-
que £ n el p r o c e s o d e f o r m a c i ó n del t r a t a d o h a y tres fases: la ter-
minación del d o c u m e n t o p o r q u e los p l e n i p o t e n c i a r i o s se h a n p u e s t o
de a c u e r d o , su a p r o b a c i ó n p o r el s e n a d o y su ratificación p o r el

' Paul Seabury, l'ower, fiecilom and diploinacy. The foreign policy oj Ote
«Véase Héctor ix-Zan.u.tio, Sufre del ejecutivo..o,,, cit., p. .51 I'niltd States o/ America, Nueva York, Kandoni IIousc, 1963, pp. 190-194.

[129]
 F A C U L T A D E S EN MATERIA DE R E L A C I O N E S EXTERIORES
130
p r e s i d e n t e sT a n t o la p r i m e r a c o m o la tercera e t a p a p e r t e n e c e n al á m -
b i t o del d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l , y el paso i n t e r m e d i o , q u e es d o n d e
i n t e r v i e n e el s e n a d o , es d e m e r a " a p r o b a c i ó n " . ^ E t i m o l ó g i c a m e n t e ,
r a t i f i c a r q u i e r e d e c i r c o n f i r m a r , y este acto, c o m o "se h a d i c h o , per-
t e n e c e al e j e c u t i v o y c a e d e n t r o del á m b i t o d e l d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l . 2
El a r t i c u l o 8 9 expresa q u e el t r a t a d o d e b e ser r a t i f i c a d o p o r el
congreso f e d e r a l , m i e n t r a s el p r e c e p t o 76 se r e f i e r e a q u e es el se-
n a d o q u i e n a p r u e b a el t r a t a d o . E s t a i n c o n g r u e n c i a g r a m a t i c a l se
d e r i v a d e la r e f o r m a d e 1874, al a t r i b u i r a l g u n a s f a c u l t a d e s exclu-
sivas al s e n a d o y a la c á m a r a d e d i p u t a d o s — c o m o consecuencia del
regreso del sistema b i c a m e r a l — y n o h a b e r r e f o r m a d o la fracción
c o r r e s p o n d i e n t e del a r t í c u l o q u e o t o r g a al p r e s i d e n t e sus f a c u l t a d e s ;
e n el constituyente d e 1916-1917 lo a n t e r i o r p a s ó i n a d v e r t i d o . Por
t a n t o , q u i e n a p r u e b a los t r a t a d o s es el s e n a d o , p u e s t o q u e es u n a
d e las f a c u l t a d e s exclusivas q u e posee.
L o s e r r o r e s g r a m a t i c a l e s señalados e n los p á r r a f o s a n t e r i o r e s no
a l t e r a n el s e n t i d o j u r í d i c o d e los preceptos, sino ú n i c a m e n t e corro-
b o r a n la f a l t a d e c u i d a d o q u e se h a t e n i d o e n la r e d a c c i ó n y en
las r e f o r m a s a la constitución.
El p r i n c i p i o d e la f r a c c i ó n x del c i t a d o a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al pre-
sidente p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m á t i c a s . L a f r a s e es am-
bigua, p e r o e n ella se e n c u e n t r a c o n t e n i d o el p o d e r presidencial
p a r a g u i a r las relaciones exteriores del país, lo cual es m u y amplio
y tiene u n a serie d e f a c e t a s a q u e v a m o s a h a c e r alusión.
El m a e s t r o X e n a R a m í r e z a f i r m a q u e n o le c o m p e t e a la cons-
titución e n u n c i a r c a d a u n o d e los actos q u e c o m p r e n d e la oración
dirigir las negociaciones diplomáticas, p o r q u e estaría legislando en
el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l : , " n i su silencio [de la ley f u n d a m e n t a l ]
r e s p e c t o d e a l g u n o s d e ellos lleva la i n t e n c i ó n d e p r i v a r al presi-
d e n t e d e a t r i b u c i o n e s a d m i t i d a s p o r el uso i n t e r n a c i o n a l , c o m o pueden
ser las d e e n v i a r y recibir' misiones, r e c o n o c e r gobiernos, i n t e r r u m p i r
y r e a n u d a r relaciones d i p l o m á t i c a s , etc. E n los casos q u e se acaban
d e c i t a r p o r vía d e e j e m p l o , y e n otros s e m e j a n t e s , el silencio que
g u a r d a la constitución se t r a d u c e en q u e , t o c a n t e a los mismos, la
f a c u l t a d del t i t u l a r d e las relaciones exteriores es e x c l u s i v a m e n t e suya,
n o c o m p a r t i d a d e n t r o del d e r e c h o i n t e r n o p o r n i n g u n a o t r a au-
toridad."
L o q u e a c o n t e c e es q u e , t a n t o i n t e r n a c i o n a l c o m o constitucional*
2
Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, cu La
constitución y las íelacioncs exteriores de México, México, Secretaría de Re-
laciones Exteriores, Instituto Mexicano "Matías Romero" de Estudios Diplo-
máticos,
3 1977, pp. 47-48.
Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo..op. cit., p. 45.
PRINCIPALES ATRIBUCIONES
131
mente) se h a a c e p t a d o q u e el presidente, q u i e n es el t i t u l a r d e las
relaciones exteriores d e u n país, realiza u n a serie d e actos r e l a c i o n a -
dos con ellas; en M é x i c o la base c o n s t i t u c i o n a l p a r a ello es el t e x t o
citado de la f r a c c i ó n x del la c u a l v a m o s a desglosar m á s a d e -
lante; p e r o si n u e s t r a c a r t a m a g n a n u m e r a r a c o n precisión esas f a -
cultades, h a r í a b i e n y n o estaría legislando e n el á m b i t o del d e r e c h o
internacional.
2. P R I N C I P A L E S A T R I B U C I O N E S EN MATERIA DE
RELACIONES EXTERIORES
Vamos a e n u n c i a r a l g u n a s d e [las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s c o n q u e
cuenta el p r e s i d e n t e m e x i c a n o respecto a las relaciones exteriores:^
a l Es q u i e n r e p r e s e n t a a l país h a c i a el exterior, lo q u e g e n e r a l -
mente se h a a d m i t i d o , 4 y s e g ú n a c e r t a d a a f i r m a c i ó n d e C é s a r S e p ú l -
veda,¡*'sus actos en m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l se r e p u t a n d i r e c t a m e n t e
actos <3el e s t a d o " . 5 ^
C u a n d o al p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a se le p r e g u n t ó sobre si la r e n u n -
cia del secretario d e relaciones exteriores significaría u n c a m b i o d e
política, e n f á t i c a m e n t e c o n t e s t ó q u e la política i n t e r n a c i o n a l conti-
nuaría siendo la m i s m a , ya q u e la dirige el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i -
ca q u e es el responsable d e la política exterior. 0
b] yEs q u i e n celebra los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s c o n
la a p r o b a c i ó n del senado. E n M é x i c o la i n t e r v e n c i ó n del s e n a d o es
únicamente p a r a aprobar\y n o t a m b i é n p a r a aconsejar c o m o e n N o r -
teamérica. \ L a f a c u l t a d del s e n a d o d e a p r o b a r los t r a t a d o s es vir-
tualmente u n a a t r i b u c i ó n d e v e t o q u e ¡ruede ser realizada e n f o r m a
plena o c o n d i c i o n a d a , al n o a c e p t a r el t r a t a d o o p a r t e s d e él. 7 ]
•Pero la i n t e r p r e t a c i ó n , la p u e s t a e n efecto, la a b r o g a c i ó n y la
denuncia d e los t r a t a d o s , es f a c u l t a d exclusiva del presidente, c u y o
marco c o n s t i t u c i o n a l es la a t r i b u c i ó n — c o m o t a m b i é n e n otros c a -
sos— q u e posee p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m á t i c a s , j
En N o r t e a m é r i c a , p a r a e l u d i r el veto d e l s e n a d o , el p r e s i d e n t e
lia h e c h o uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o ( e x e c u t i v e agreetnent) . 8 E n
' Véase Louis Heukin, op. cit., p. 37.
' César Sepúlveda, Derecho internacional
p. 125. público, México, Ed. l'orrúa, 190-1,
1
Periódico Excclsior, 3 de enero de 1970.
' Eduard S. Convin, op. cit., p. 228.
' Manuel García-I'elayo, op. cit-, define claramente el tratado y el convenio
(¡tuitivo: "Un convenio ejecutivo es un acuerdo internacional negociado, ini-

FACULTADES EN MATERIA DE R E L A C I O N E S
M é x i c o , el p r e s i d e n t e n o d e b e h a c e r uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o p o r -
q u e n o se lo p e r m i t e n u e s t r a c o n s t i t u c i ó n ; m i e n t r a s la constitución
n o r t e a m e r i c a n a ú n i c a m e n t e se r e f i e r e a los t r a t a d o s , la n u e s t r a a l u d e
e x p r e s a m e n t e a los t r a t a d o s y convenciones.
A d e m á s h a y dos razones: i] la d i f e r e n c i a d e q u o r u m p a r a a p r o -
b a r los t r a t a d o s q u e señalan las dos constituciones — l a n o r t e a m e -
r i c a n a r e q u i e r e u n q u o r u m d e votación d e las dos terceras partes
d e los s e n a d o r e s p r e s e n t e s ; la m e x i c a n a , e n c a m b i o , n o i n d i c a u n
q u o r u m especial d e votación e n este aspecto y, p o r t a n t o , p a r a la
a p r o b a c i ó n d e los t r a t a d o s sólo se requiere d e la m a y o r í a d e los se-
n a d o r e s p r e s e n t e s — , y ii] d a d a la situación política d e M é x i c o , el
p r e s i d e n t e n o corre el m e n o r riesgo d e q u e el s e n a d o vaya a negarse
a aprobar un tratado.
A p e s a r d e lo a n t e r i o r , los presidentes m e x i c a n o s h a n recurrido
a los convenios ejecutivos, lo q u e d e m u e s t r a f a l t a d e respeto tanto
p o r la constitución c o m o p o r el s e n a d o , ya q u e s o m e t e r esos docu-
m e n t o s al s e n a d o m e x i c a n o constituiría ú n i c a m e n t e u n f o r m a l i s m o ;
p e r o n i éste se c u m p l e . P o d e m o s señalar c o m o e j e m p l o d e lo ante-
rior, los siguientes casos q u e se d i e r o n d u r a n t e el sexenio del presi-
d e n t e E c h e v e r r í a : i] en la política d e a c e r c a m i e n t o al tercer m u n d o ,
el e j e c u t i v o m e x i c a n o p r o p u s o la creación d e asociaciones d e diversa
Índole e i m p o r t a n c i a corno son el sistema e c o n ó m i c o latinoamericano
(SELA) y el establecimiento d e u n a e m p r e s a n a v a l c e n t r o a m e r i c a n a
y del caribe. L e o n e l Péreznieto a f i r m a q u e estos actos son realmente
cxecutÁve agreernents;" ii] la celebración d e t r a t a d o s a través del can-
ciado y ratificado por el presidente en uso del poder derivado de su calidad
de jefe del ejecutivo, de director tle la política exterior y de comandante cu
jefe, y (píe se convierte en vinculatorio sin necesidad de ratificación por el
senado. Un tratado es un acuerdo internacional cuyo fundamento jurídico
inmediato es la constitución (2, n, 2) iniciado, negociado y ratificado por el
presidente, pero precisando para este último acto la autorización de dos
tercios del senado (p. 383)... la diferencia entre tratados y convenios es sim-
plemente de oportunidad política: en caso (|ue el presidente crea obtener los
dos tercios, recurrirá a la auctoritas del senado si la materia objeto ilcl
acuerdo lo merece; en caso que 110 crea obtener dicha mayoría y se sienta
fuerte y apoyado por la opinión, o en su caso, en fin, que el objeto del
acuerdo sea de escasa importancia, entonces recurrirá a la vía del conve-
nio" (p. 384).
Respecto a los alcances y práctica de los excculive ngrcemenls, se pueden
consultar: André Tune, El derecho en Estados Unidos, Barcelona, Oikos-Tau,
1971, p. 45; Aitlinr M., Schlcsingcr, Jr., op. cil., p. 313; I.oiiis Heiikin,
op. cil., pp. 173-175; Paolo lliscaretti di Ruffla, Introducción al derecho, np.
cil., p. 95.
" Leonel Péreznieto Castro, 1.a /acuitad de celebración de halados Como
uloma de la preponderancia del poder ejecutivo. El caso de México, en /:/
TRATADO ANTICONSTITUCIONAL
EXTERIORES
1 :t3
je de n o t a s d i p l o m á t i c a s c o m o los t r a t a d o s comerciales realizados
con la I n d i a y Brasil, y iii] la celebración d e empréstitos, coinver-
siones, y t r a n s f e r e n c i a d e tecnología a otros países, e s p e c i a l m e n t e de
Centro y Sudamérica.
^c] Es q u i e n construye la política i n t e r n a c i o n a l del p a í s : r e c o n o c e
o 110 r e c o n o c e a los g o b i e r n o s e x t r a n j e r o s , d e c i d e la r u p t u r a d e rela-
ciones, c e l e b r a las alianzas, realiza las d e c l a r a c i o n e s d e política inter-
nacional y d e t e r m i n a el sentido de la votación del país e n los or-
ganismos internacionales. 1wi
Estas f a c u l t a d e s son d e g r a n relieve y e n ellas el p r e s i d e n t e tiene
manos libres. Sólo r e c o r d e m o s q u e e n 1975, el p r e s i d e n t e decidió,
tal y c o m o expusimos al r e f e r i r n o s a los secretarios de e s t a d o e n el
capítulo vi, q u e M é x i c o v o t a r a e n la O r g a n i z a c i ó n d e N a c i o n e s U n i -
das q u e sionismo es racismo, y q u e d e c i d i ó la omisión de la d o c t r i n a
Estrada f r e n t e a E s p a ñ a e n u n discurso q u e p r o n u n c i ó e n s e p t i e m -
bre d e ese a ñ o . El e f e c t o del voto en la ONU f u e u n boicot del t u -
rismo j u d í o - n o r t e a m e r i c a n o a M é x i c o q u e a f e c t ó f u e r t e m e n t e la
industria turística del país, y el e f e c t o d e la m e n c i o n a d a d e c l a r a c i ó n
fue a r r o j a r p o r la v e n t a n a la política i n t e r n a c i o n a l d e M é x i c o , a m é n
de c r e a r desconcierto y disgusto innecesarios e n u n p u e b l o a f í n .
TRATADO A N T I C O N S T I T U C I O N A L y
Debemos p r e g u n t a r n o s : ¿ p u e d e u n t r a t a d o d e j a r d e r e s p e t a r las
disposiciones c o n s t i t u c i o n a l e s ? ¿ P o d r í a u n t r a t a d o a m p l i a r la c o m -
petencia legislativa federal, p o d r í a v u l n e r a r las declaraciones d e d e -
rechos individuales y sociales, p o d r í a a l t e r a r la división^de p o d e r e s ?
¿A través del t r a t a d o p o d r í a el p r e s i d e n t e a u m e n t a r sus f a c u l t a d e s ?
IJE1 t r a t a d o d e b e r e s p e t a r í n t e g r a m e n t e la constitución; E n M é x i c o ,
el t r a t a d o es d e r e c h o i n t e r n o d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 133, p e r o
para serlo tiene q u e r e s p e t a r la ley f u n d a m e n t a l : y esta c l a r i d a d
nos viene del a ñ o d e 1934 e n q u e se r e f o r m ó el c i t a d o a r t í c u l o 133
para i n c o r p o r a r l e este p r i n c i p i o : (^Esta constitución, las leyes del
congreso d e la u n i ó n q u e e m a n e n d e ella y todos los t r a t a d o s que
estén de acuerdo con la misma, celebrados y q u e se celebren p o r el
presidente d e la r e p ú b l i c a , c o n a p r o b a c i ó n del senado, serán la ley
suprema de t o d a la u n i ó n . " ] ( E l s u b r a y a d o es n u e s t r o ) .
predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, México, Universidad Na-
cional Autónoma de México, 1977, pp. 386-387.
10
Jorge Carpizo, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, en La cons-
titución y las relaciones exteriores de México, op. cil., p. 62.
 131
l A , „ un tratado con * *
4 ; '„ particulares tenemos c V
' „ Í u J d ó r e c h o por la » P ^ ' ^
XII. F A C U L T A D E S DE C A R A C T E R ECONÓMICO
Y IIACENDARIO
* — ^
! , „ „ d o anticonstitucional. '
™ ' ' l a s o s , es „ r „ e < i e , a a

1. I N T E R V E N C I Ó N DEL EJECUTIVO EN EL PROCESO ECONOMICO:

l a ley f u n d a m e n t a l . ) PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y CONSUMO

El estado i n t e r v i e n e e n la e c o n o m í a del país, n a d i e lo discute, e in-

terviene p r i n c i p a l y f u n d a m e n t a l m e n t e a través d e los i n s t r u m e n t o s
que posee el p o d e r e j e c u t i v o .
Los i n s t r u m e n t o s p o r m e d i o de los cuales el p r e s i d e n t e m e x i -
cano tiene e n sus m a n o s a m p l i o s y v a r i a d o s aspectos d e la e c o n o -
mía, son m u y diversos; p e r o e n t r e los m á s i m p o r t a n t e s e s t á ñ a l a
política m o n e t a r i a , la política fiscal, la política d e precios, la poli-
t tica de inversión y obras públicas, la política d e i m p o r t a c i o n e s y
comercio exterior, la política del petróleo, p e t r o q u í m i c a y gas, l a
1;
política de e n e r g í a eléctrica, la política de aguas, la política fores-
tal, la política i n d u s t r i a l , la política turística y t o d o el sector d e
organismos descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n e s t a t a b j
No es posible q u e nos r e f i r a m o s a c a d a u n o d e los c o m p o n e n t e s
de este a m p l i o sector cjue toca fases n e u r á l g i c a s del desarrollo y la
economía del p a í s ; p o r t a n t o , v a m o s a h a c e r r e f e r e n c i a sólo a u n o s
ti
K cuantos d e ellos, q u e b a s t a n p a r a c o n f i g u r a r n o s el p a n o r a m a g e n e -
ral y d a r n o s u n a idea d e la s i t u a c i ó n : el p r e s i d e n t e es f a c t o r d e t e r -
minante en la e c o n o m í a del país, sus a t r i b u c i o n e s y f a c u l t a d e s son
muy a m p l i a s y sus decisiones, en f o r m a d i r e c t a o i n d i r e c t a , a f e c t a n
a todos los h a b i t a n t e s d e M é x i c o .
El 30 d e d i c i e m b r e de 1950 se p r o m u l g ó la ley sobre atribuciones
del ejecutivo federal en materia económica, con el o b j e t o d e q u e
el presidente p u e d a i n t e r v e n i r en las d i f e r e n t e s f a c e t a s del proceso
económico: p r o d u c c i ó n , d i s t r i b u c i ó n y c o n s u m o . Esta ley, q u e h a
sufrido a l g u n a s r e f o r m a s posteriores, es de t a n especial t r a s c e n d e n -
cia que el d i s t i n g u i d o t r a t a d i s t a A n d r é s S e r r a R o j a s a f i r m a q u e es
el p u n t o d e p a r t i d a d e u n n u e v o o r d e n j u r í d i c o respecto d e las re-
laciones del e s t a d o con las cuestiones comerciales e industriales, y
que constituye el documento legislativo más importante sobre el in-
lervencionismo de estado en México, a p a r t e , desde luego, d e los
artículos c o r r e s p o n d i e n t e s d e la constitución. 1 El m a e s t r o A n t o n i o

¡ 1
Andrés Sen a Rojas, Derecho administrativo,
l ti, p. 301.
México, lid. Pon lia, 1974,

c l
- vaso Migue, Lanz Orne,, ' -> PP- ™ ™
 lf)L(riCA MONETARIA
130 F A C U L T A D E S DE C A R Á C T E R E<X<N0MI<X) Y IIACENDARIO
137

M a r t í n e z Háez, q u i e n o c u p a b a el c a r g o d e secretario d e e c o n o m í a pensable m a n t e n e r o i n c r e m e n t a r la p r o d u c c i ó n d e los artículos

c u a n d o se e x p i d i ó la ley, m a n i f e s t ó q u e : " S e t r a t a d e u n a ley d e señalados en el a r t í c u l o p r i m e r o , o c o n el p r o p ó s i t o d e q u e las acti-
previsión p a r a h a c e r f r e n t e a condiciones q u e a l t e r a n la v i d a eco- vidades d e la e m p r e s a se desarrollen d e a c u e r d o con las disposiciones
que las a u t o r i d a d e s señalen con a p o y o e n la ley o en sus regla-
n ó m i c a ; son disposiciones preventivas p a r a c o l o c a r al g o b i e r n o e n
mentos ( a r t í c u l o d e c i r n o s e g u n d q ) .y
la posibilidad d e a c t u a r e n d e f e n s a de la e c o n o m í a y d e los g r a n d e s
núcleos d e la p o b l a c i ó n del país. E s u n c o n j u n t o d e n o r m a s q u e , El a r t í c u l o trece, q u e se r e f o r m ó p a r a a m p l i a r l o , f a c u l t a al eje-
p o r sus propósitos del m á s a l t o interés público, d e b e existir p e r m a - cutivo a i m p o n e r sanciones en el c u m p l i m i e n t o eficaz d e las f u n c i o -
nes q u e le señala la ley: ij m u l t a s d e $100.00 h a s t a $ 5 0 0 0 0 . 0 0 ; ii]
nentemente. . ." 2
clausura t e m p o r a l h a s t a 9 0 días o d e f i n i t i v a si se t r a t a d e u n a ne-
L a exposición d e motivos d e la ley basó la constitucionalidad
gociación c o m e r c i a l , y iii] a r r e s t o h a s t a p o r 3 6 h o r a s q u e p u e d e
d e la m i s m a e n los artículos 73, f r a c c i ó n x — l a f a c u l t a d del con-
extenderse h a s t a 15 días si el i n f r a c t o r n o p a g a la m u l t a .
greso p a r a legislar en m a t e r i a d e c o m e r c i o — ; el 4 P — q u e creemos
se citó e r r ó n e a e i n n e c e s a r i a m e n t e — , y el 27, p á r r a f o tercero, que El 10 d e e n e r o d e 1951 se p u b l i c ó en el Diario Oficial el regla-
mento de varios d e los a r t í c u l o s d e esta ley, q u e d i c t ó el p r e s i d e n t e
s e ñ a l a : " L a n a c i ó n t e n d r á e n t o d o t i e m p o el d e r e c h o d e i m p o n e r a
Alemán, y el 3 de o c t u b r e de 1974 se d i o a la luz e n el m i s m o Diario
la p r o p i e d a d p r i v a d a las m o d a l i d a d e s q u e d i c t e el interés p ú b l i c o . . . "
Oficial el decreto que regula los precios de las mercancías a que el
V e a m o s a l g u n a s fases d e este c o n j u n t o n o r m a t i v o : se a u t o r i z a al
mismo se refiere, e x p e d i d o p o r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a . E n el a r -
e j e c u t i v o a p a r t i c i p a r en las a c t i v i d a d e s industriales o comerciales
tículo t e r c e r o se i n c l u y e r o n 177 m e r c a n c í a s d e n t r o d e l a s c o m p r e n -
r e l a c i o n a d a s c o n la p r o d u c c i ó n o distribución d e m e r c a n c í a s o con
didas e n el a r t í c u l o p r i m e r o d e la m e n c i o n a d a ley d e 1951.
la p r e s t a c i ó n d e servicios d e u n a serie d e aspectos m u y importantes,
El d e c r e t o del 27 d e e n e r o d e 1978 d e r o g ó el del 3 d e o c t u b r e d e
tales corno s o n : artículos alimenticios d e c o n s u m o g e n e r a l i z a d o ;
1974, así c o m o sus adiciones y m o d i f i c a c i o n e s del 27 de s e p t i e m b r e
efectos d e uso g e n e r a l p a r a el vestido d e la p o b l a c i ó n del país;
de 1976. E n su l u g a r , e n u n c i ó c o m o c o m p r e n d i d a s d e n t r o del a r -
m a t e r i a s p r i m a s esenciales p a r a la a c t i v i d a d d e la i n d u s t r i a nacio-
tículo l 9 de la ley sobre a t r i b u c i o n e s del e j e c u t i v o federal e n m a t e r i a
n a l ; p r o d u c t o s d e las industrias f u n d a m e n t a l e s ; artículos producidos
económica sólo u n a s ' c u a n t a s m e r c a n c í a s . L o a n t e r i o r significó u n
p o r r a m a s i m p o r t a n t e s d e la i n d u s t r i a n a c i o n a l ; p r o d u c t o s q u e re-
cambio i m p o r t a n t e e n la política q u e el g o b i e r n o h a b í a seguido p a r a
p r e s e n t a n renglones considerables d e la a c t i v i d a d e c o n ó m i c a mexi-
controlar los precios d e m ú l t i p l e s p r o d u c t o s .
c a n a , y servicios q u e a f e c t a n la p r o d u c c i ó n y distribución d e esas
m e r c a n c í a s y n o estén sujetos a t a r i f a s e x p e d i d a s p o r autoridad El 30 d e e n e r o d e 1978 se p u b l i c ó e n el Diario Oficial u n a c u e r -
do p o r el c u a l a p a r t i r d e l l v de f e b r e r o q u e d a r o n 8 5 a r t í c u l o s su-
c o m p e t e n t e y f u n d a d a s e n l a ley ( a r t í c u l o p r i m e r o ) . A d e m á s , es el
jetos a los criterios y p r o c e d i m i e n t o s de f i j a c i ó n d e precios m á x i m o s
p r o p i o e j e c u t i v o el q u e d e t e r m i n a q u é m e r c a n c í a s y servicios deben
que estableció el m e n c i o n a d o a c u e r d o .
considerarse incluidos en los renglones m e n c i o n a d o s e n este párrafo.
R e s p e c t o a las m e r c a n c í a s y servicios c o m p r e n d i d o s e n el artículo
p r i m e r o d e la ley, el e j e c u t i v o p u e d e : i m p o n e r precios m á x i m o s al
m a y o r e o o m e n u d e o ( a r t í c u l o s e g u n d o ) ; obligar a q u e esas mercan- 2. POLÍTICA MONETARIA
cías se p o n g a n a la v e n t a ( a r t í c u l o c u a r t o ) ; i m p o n e r racionamien-
tos y establecer p r i o r i d a d e s c u a n d o el v o l u m e n d e m e r c a n c í a s sea
insuficiente e n relación con la d e m a n d a ( a r t í c u l o q u i n t o ) ; organi- .La política m o n e t a r i a persigue f u n d a m e n t a l m e n t e p a u t a r la c a n t i -
zar la d i s t r i b u c i ó n d e esas m e r c a n c í a s p a r a e v i t a r los intermediarios clad a d e c u a d a d e c i r c u l a n t e y d e c r é d i t o q u e necesita el país c o n el
objeto d e i m p u l s a r su desarrollo e c o n ó m i c o . 3
innecesarios ( a r t í c u l o s é p t i m o ) ; d e t e r m i n a r los artículos q u e pre-
f e r e n t e m e n t e d e b e n p r o d u c i r las f á b r i c a s ( a r t í c u l o o c t a v o ) , e, inclu- Su ley o r g á n i c a , o t o r g a a l b a n c o d e M é x i c o a t r i b u c i o n e s ¡jara
sive, d e c r e t a r la o c u p a c i ó n t e m p o r a l d e f á b r i c a s c u a n d o sea indis- regular la política m o n e t a r i a a través d e u n a serie d e i n s t r u m e n t o s
como s o n : el depósito legal q u e las instituciones b a n c a r i a s t i e n e n q u e

. ,,.„„«,. > r - " Z « S í ' Diego G. López Rosado, Problemas económicos tic México, México, Uni-
versidad Nacional Autónoma de México, 1970, p. '189.

1 its F A C U L T A D E S DE CARÁCTER ECONÓMICO Y IIACENDARIO
d e p o s i t a r e n el b a n c o , la emisión d e billetes y la a c u ñ a c i ó n d e m o n e -
d a , las o p e r a c i o n e s d e r e d e s c u e n t o , la c o m p r a v e n t a d e valores en el
m e r c a d o a b i e r t o , el establecimiento d e las tasas m í n i m a s y m á x i m a s
d e las o p e r a c i o n e s d e las instituciones b a n c a r i a s , los r e g í m e n e s selec-
tivos d e c r é d i t o , etcétera. 4 ^
•Todas estas f u n c i o n e s del b a n c o d e M é x i c o r e a l m e n t e las deter-
m i n a , e n ú l t i m a i n s t a n c i a , el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . V e a m o s
p o r q u é : el c a p i t a l del b a n c o se i n t e g r a p o r dos series d e acciones:
la serie " A " q u e r e p r e s e n t a el 5 1 % del c a p i t a l y q u e sólo p u e d e
p e r t e n e c e r al g o b i e r n o f e d e r a l , y la serie " B " q u e suscriben los
b a n c o s p r i v a d o s asociados al b a n c o d e M é x i c o . Es el presidente
q u i e n n o m b r a a los cinco r e p r e s e n t a n t e s d e la serie " A " , e n t r e los
cuales p u e d e d e s i g n a r a dos altos f u n c i o n a r i o s d e la secretaria de
h a c i e n d a , j a m é n d e q u e el t i t u l a r d e ésta tiene f a c u l t a d d e veto
i n s u p e r a b l e respecto a u n a serie d e decisiones del c o n s e j o del banco,
d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 71 d e la c i t a d a ley o r g á n i c a ; p a r a que
n o h a y a n i n g u n a d u d a , la f r a c c i ó n xi d e s a r t i c u l o 31 d e la ley orgá-
nica d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l i n d i c a q u e c o r r e s p o n d e a
la s e c r e t a r í a d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o : " D i r i g i r la política mo-
n e t a r i a y crediticia."^ Es decir, estas m a t e r i a s son f a c u l t a d del pre-
s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a q u e las ejerce a través d e la secretaría co-
rrespondiente.
( Al d i r e c t o r general del b a n c o lo designa el consejo d e adminis-
t r a c i ó n , p e r o q u i e n r e a l m e n t e d e c i d e ese n o m b r a m i e n t o es el pre-
s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a «
, E c h e m o s u n vistazo a a l g u n a s d e las f a c u l t a d e s del b a n c o para
r e g u l a r la política m o n e t a r i a y
^a] El depósito legal{que se rige p o r la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 11
y él 9 4 bis d e la ley g e n e r a l d e instituciones d e crédito, y el artículo
3 5 d e la ley o r g á n i c a del b a n c o d e M é x i c o . E n t r e otras reglas, esos
artículos i n d i c a n el t a n t o p o r ciento del p a s i v o c o m p u t a b l e q u e los
b a n c o s d e b e n d e p o s i t a r e n el d e M é x i c o y el t a n t o p o r ciento que
d e b e n t e n e r en valores, créditos y otros renglones d e activo q u e señale
el b a n c o d e México.5
' Las [unciones del banco de México se señalan en los artículos 8'.' y 21
de su ley orgánica.
5
lil mencionado artículo 94 bis textualmente expresa: "El importe total
del pasivo exigible de las instituciones de crédito, con excepción de las ope-
raciones que el banco de México no considere compulabics para los efectos
de este artículo, deberá mantenerse en los renglones de activo que dicha
institución
i. Hasta determine,
un 50% delde acuerdo con las siguientes
pasivo computable, reglas: en el Banco de
en depósitos
México;
ii. Hasta un 25% de dicho pasivo computable en los valores, créditos y
POLÍTICA MONETARIA
139
El p r o p ó s i t o del depósito legal es m a n t e n e r la liquidez d e los
bancos d e depósito, f r e n a r la inflación p o r la e x p a n s i ó n del c r é d i t o 0
y h a c e r u n a m e j o r o r i e n t a c i ó n selectiva del c r é d i t o o r i e n t á n d o l o a
actividades d e industrialización, a g r o p e c u a r i a s , c o n s t r u c c i ó n d e vi-
viendas de interés social y o b r a s públicas. 7
b] Emisión de billetes y acuñación de moneda.j El a r t í c u l o 9 d e
la ley o r g á n i c a del b a n c o lo f a c u l t a e n f o r m a exclusiva p a r a e m i t i r
billetes en los t é r m i n o s del a r t í c u l o 28 d e la constitución. E l a r t í c u l o
11 d i s p o n e q u e esos billetes son de curso legal e n t o d a la r e p ú b l i c a ,
y el a r t í c u l o 13 señala q u e e n " t o d o t i e m p o la n a c i ó n r e s p o n d e r á
del valor d e los billetes y m o n e d a s q u e el b a n c o p o n g a en c i r c u l a c i ó n " .
otros renglones de activo que señale el banco de México. Por necesidades de
canalización selectiva del crédito, el banco citado podrá elevar este porcen-
taje reduciendo en su caso, el correspondiente a los depósitos, que establece
la regla anterior. En todo caso la suma de dichos depósitos y los activos
a que este párrafo se refiere, no podrá exceder del 75% del pasivo compu-
table de las instituciones;
ni. No menos del 25% del pasivo computable podrá mantenerse en valores,
créditos y demás activos, sin más limitaciones que las establecidas por esta ley;
iv. El banco de México, cuando así se justifique, otorgará plazos adecua-
dos para que las instituciones ajusten sus inversiones a las disposiciones
que dicte;
v. Por necesidades monetarias y crediticias, el banco de México podrá ele-
var hasta el 100% el porcentaje a que se refiere la regla i de este artículo,
pero únicamente sobre el pasivo que exceda al monto del que exista en las
instituciones en la fecha en (pie se adopte esta medida;
vi. El banco de México podrá establecer que las instituciones de crédito
realicen las inversiones a que se refiere el presente artículo, respecto a las
operaciones del pasivo contingente que, por su utilización, considere análo-
gas a las del pasivo computable;
vil. El banco de México podrá permitir que una parte del depósito obli-
gatorio en efectivo se mantenga por los bancos en sus "propias cajas;
viu. El banco de México podrá autorizar que el depósito obligatorio en
cfeclivo, así como las inversiones obligatorias, relacionados con los pasivos en
moneda extranjera, se constituyan en esta clase de moneda;
ix. El banco de México cargará un interés penal que no será inferior al
12% anual, sobre el importe de los fallantes en los diversos renglones de
activo cpie las instituciones deban mantener conforme al presente artículo.
Dicho banco podrá disminuir la tasa de interés en caso de fallantes origi-
nados por retiros anormales de fondos, o por situaciones críticas de las ins-
tituciones;
xi. El banco de México podrá abonar intereses sobre los depósitos que re-
ciba conforme a la ley, inclusive por la totalidad o parte de aquellos que
correspondan al depósito obligatorio previsto en este artículo."
' Raúl Cervantes Ahumada, Títulos y operaciones <lc crédito, México, Ed.
Herrero, 1900, p. 222.
' Hugo Rangcl Couto, I.a teoría económica y el derecho, México, Ed. Po-
lilla, 1977, p. 107.
 F A C U L T A D E S DF. CARÁCTER ECONÓMICO Y I I A C E N D ARIO
MI)
S o l a m e n t e el b a n c o de M é x i c o p u e d e o r d e n a r la emisión y acu-
ñ a c i ó n d e d i n e r o -—artículos 15 y 17— y, c o n f o r m e al 18, la reserva
m o n e t a r i a d e b e ser c u a n d o m e n o s del 2 5 % d e la c a n t i d a d e q u i v a -
lente al total d e billetes y d e obligaciones a la vista en pesos mexi-
c a n o s a c a r g o del b a n c o , c o n la excepción del saldo e n pesos me-
xicanos a f a v o r del f o n d o m o n e t a r i o i n t e r n a c i o n a l .
U n g r a v e p r o b l e m a es q u e u n a d e las f o r m a s e n q u e el gobierno
h a v e n i d o f i n a n c i a n d o sus f u e r t e s déficit, h a sido p o n e r a funcio-
n a r la " m á q u i n a d e h a c e r d i n e r o " del b a n c o , c o n los consecuentes
efectos y repercusiones económicos.
Operaciones de redescuento^ éstas son u n o de los medios más
eficaces con q u e c u e n t a el b a n c o p a r a la regulación del crédito, ya
q u e h a y relación d i r e c t a e n t r e el alza o b a j a d e la tasa d e redescuen-
to y las o p e r a c i o n e s q u e e f e c t ú a n los b a n c o s c o n el p ú b l i c o . 8 A h o r a
bien, el b a n c o d e M é x i c o r e d e s c u e n t a d o c u m e n t o s a u n a tasa redu-
cida, a los b a n c o s q u e se e n c u e n t r a n e n situación d e l i c a d a , como
c u a n d o h a y u n a r e d u c c i ó n considerable d e sus depósitos o c u a n d o
las o p e r a c i o n e s d e c r é d i t o se e n c u e n t r a n s u s p e n d i d a s p o r inunda-
ciones, t e r r e m o t o s , sequías, etc., y los p a r t i c u l a r e s n o p u e d e n cumplir
m o m e n t á n e a m e n t e sus obligaciones crediticias o en casos especiales
d e f i n a n c i a m i e n t o a a c t i v i d a d e s p r o d u c t i v a s básicas c o m o la pro-
d u c c i ó n d e maíz, sorgo, frijol, soya, c o n la f i n a l i d a d de favorecer
la p r o d u c c i ó n d e bienes necesarios p a r a la a l i m e n t a c i ó n del pueblo."
; d] Como regulador de crédito.x El b a n c o tiene e n sus m a n o s una
serie d e recursos q u e r e p e r c u t e n d i r e c t a m e n t e e n el m e r c a d o del
crédito. D o s d e éstos son los ya m e n c i o n a d o s del depósito legal y
la tasa d e r e d e s c u e n t o . A d e m á s p o d e m o s m e n c i o n a r sus facultades
d e : i] i n d i c a r a los b a n c o s q u é t a n t o p o r ciento de u n pasivo exi-
gible d e b e n d e s t i n a r a créditos destinados a a c t i v i d a d e s productivas
y el resto, desde luego, a créditos d e su p a r t i c u l a r elección; ii] fijar
tasas d e r e d e s c u e n t o selectivas p a r a canalizar el c r é d i t o h a c i a aque-
llas a c t i v i d a d e s q u e c o n t r i b u y e n e n m a y o r m e d i d a al desarrollo eco-
n ó m i c o del país, y iii] realizar c o m p r a o v e n t a d e valores públicos
c o n el o b j e t o d e q u e el c r é d i t o se m a n t e n g a e n nivel estable. 1 0
\ E n t r e las v a r i a s e i m p o r t a n t e s f u n c i o n e s del b a n c o (léase secre-
tario de h a c i e n d a y, en la cúspide d e la p i r á m i d e , p r e s i d e n t e de la
" Una explicación clara sobre el redescuento se encuentra en Hugo Katigcl
Cotilo, op. cit., pp. 165-166. Véanse los artículos 24, 25, 26 y 27 de la ley
orgánica del banco de México.
" Jorge Carpizo, Aspectos jurídicos de la banca cenital mexicana, en Lec-
turas Jurídicas, m'im. 47, Chihuahua, Universidad Autónoma de Chihuahua,
Escuela
10 de Derecho, 1971, pp. 73-74.
Ibid., pp. 76-77.
LOS EMPRÉSTITOS
141
república) sólo a p u n t a r e m o s otras d o s : i] la f i j a c i ó n d e la tasa d e
ínteres q u e los bancos p u e d e n d a r y c o b r a r p o r el d i n e r o q u e reciben
y prestan y „ ] a través d e su comisión d e c a m b i o s y valores la fi
jacion del t i p o de c a m b i o i n t e r n a c i o n a l y sus m á r g e n e s de o p e r a c i ó n ^
3. LOS EMPRÉSTITOS
La f r a c c i ó n v m del a r t í c u l o 73, q u e es larga, y q u e vamos, p o r t a n t o
a subdividir, f a c u l t a al congreso de la u n i ó n p a r a : , i] establecer las
bases sobre las cuales el p r e s i d e n t e p u e d e c e l e b r a r empréstitos sobre
el c r é d i t o d e la n a c i ó n ; ii] a p r o b a r esos misinos e m p r é s t i t o s ; iii] re-
conocer y m a n d a r p a g a r la d e u d a n a c i o n a l ; a d e m á s , iv] los e m p r é s -
titos d e b e n celebrarse sólo p a r a la e j e c u c i ó n de obras q u e d i r e c t a -
mente p r o d u z c a n u n i n c r e m e n t o e n los ingresos públicos, salvo v]
aquellos q u e se realicen c o n propósitos d e regulación m o n e t a r i a , las
operaciones de conversión y los q u e se c o n t r a t e n d u r a n t e a l g u n a
emergencia d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l . !
(El c o n g r e s o f i j a r á las n o r m a s según las cuales el e j e c u t i v o p u e d e
celebrar los empréstitos, reglas q u e d e b e r á n a j u s t a r s e a lo p r e c e p -
tuado en la ley f u n d a m e n t a l ; a d e m á s , d e b e r á a p r o b a r c a d a e m p r é s -
tito^ Estos e m p r é s t i t o s constituyen p a r t e f u n d a m e n t a l de la d e u d a
pública q u e el congreso r e c o n o c e y m a n d a p a g a r a través d e las
disposiciones c o n t e n i d a s en el p r e s u p u e s t o d e egresos q u e le p r e s e n t a
el presidente d e la r e p ú b l i c a y q u e , e n su caso, la c á m a r a de d i p u -
tados a p r u e b a . Ésta es u n a m a t e r i a m u y d e l i c a d a p a r a el país, p u e s
no sólo lo c o m p r o m e t e e c o n ó m i c a sino t a m b i é n p o l í t i c a m e n t e ; e n la
realidad, las decisiones respectivas las t o m a el p r e s i d e n t e de la r e -
pública.
Asentemos a l g u n o s d a t o s recientes sobre este espinoso p r o b l e m a :
En 1971, el g o b i e r n o f e d e r a l consiguió empréstitos p o r 27 598 m i -
llones: 16 350 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 11 2 4 8 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
En 1972, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 37 551 millones de pesos:
15 882 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 2 1 6 6 9 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
E n 1973, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 62 9 9 4 millones de pesos: 22 6 3 5
para a m o r t i z a c i ó n y 4 0 359 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
En 1974, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 80 112 millones d e pesos: 25 817
para a m o r t i z a c i ó n y 5 4 295 de n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
En 1975, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 130 6 0 6 millones d e pesos:
3+465 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 96 121 de n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
Así, d u r a n t e los a ñ o s 1971-1975, se consiguieron empréstitos p o r

FACULTADES DE CARÁCTER ECONÓMICO V 11ACENDARIO
142
3 3 8 861 m i l l o n e s : 115 169 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 223 692 de nuevo
endeudamiento.11
4 . INVERSIONES PUBLICAS, HABILITACION DE PUERTOS
E INVERSIONES EXTRANJERAS
L a inversión p ú b l i c a f e d e r a l tiene efectos i m p o r t a n t e s e n la econo-
m í a , y h a i d o c r e c i e n d o : en 1925 f u e d e 82 millones; e n 1929, de
9 8 m i l l o n e s ; e n 1940, d e 290 millones; en 1950, d e 2 672 millones;
e n 1968, d e 23 314 m i l l o n e s ; 1 2 38 559 millones se h a n p r e s u p u e s t a d o
p a r a 1978.
^ C o n f o r m e al a r t í c u l o 32, f r a c c i ó n vi d e la ley o r g á n i c a d e la ad-
m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a federal, es la secretaría d e p r o g r a m a c i ó n y pre-
s u p u e s t o — a n t e s f u e c o m p e t e n c i a d e la d e s a p a r e c i d a secretaría de
la p r e s i d e n c i a — la q u e p l a n e a , a u t o r i z a , c o o r d i n a , vigila y evalúa
los p r o g r a m a s d e inversión p ú b l i c a d e las d e p e n d e n c i a s d e la a d m i -
nistración p ú b l i c a c e n t r a l i z a d a y d e la a d m i n i s t r a c i ó n p a r a e s t a t a l ; es
d e c i r , la ú l t i m a p a l a b r a en inversiones p ú b l i c a s la dice el presidente.J
L a inversión p ú b l i c a en M é x i c o se h a e n c a m i n a d o a o b r a s que
f o r t a l e z c a n el desarrollo e c o n ó m i c o social: e n 1910 se d e s t i n ó el
2 6 % a obras básicas del d e s a r r o l l o ; e n 1969 f u e el 7 4 . 2 % del total
d e esas inversiones. 151
- . I m p o r t a n t e es t a m b i é n la repercusión e c o n ó m i c a q u e tiene la fa-
c u l t a d c o n c e d i d a al p r e s i d e n t e e n la f r a c c i ó n x m del a r t í c u l o 89,
q u e le o t o r g a el p o d e r d e h a b i l i t a r t o d a clase d e p u e r t o s y estable-
c e r a d u a n a s m a r í t i m a s y f r o n t e r i z a s , d e c i d i e n d o su u b i c a c i ó n j
M é x i c o h a sostenido la tesis d e q u e n o t o d a inversión e x t r a n j e r a
es útil al país. Al respecto, el dispositivo legal m á s r e c i e n t e es la
ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión
tranjera, e n la cual se e n u m e r a n las a c t i v i d a d e s r e s e r v a d a s d e manera
exclusiva al estado, las reservadas d e m a n e r a exclusiva a los mexica-
nos y las p r o p o r c i o n e s e n q u e se a d m i t i r á la inversión e x t r a n j e r a en
u n a serie d e actividades.
\E1 p r e s i d e n t e tiene los i n s t r u m e n t o s legales p a r a c o n t r o l a r la in-
versión e x t r a n j e r a : se r e q u i e r e autorización d e la secretaría corres-
p o n d i e n t e p a r a q u e los e x t r a n j e r o s p u e d a n a d q u i r i r m á s del 25%
del c a p i t a l o m á s del 4 9 % d e los activos fijos d e u n a e m p r e s a ; asi-
» Mugo Rangel Coulo, «/>. til., pp. 200-201.
" Diego G. López Rosado, op. til-, pp. 408-400.
" lliiil., pp. 409.
LEV DE INGRESOS
14.1
mismo se n e c e s i t a r á d i c h a a u t o r i z a c i ó n si la inversión extranjera
tiene la f a c u l t a d d e d e t e r m i n a r el m a n e j o d e la e m p r e s a .
A través d e la comisión n a c i o n a l d e inversiones e x t r a n j e r a s , el p r e -
sidente p u e d e o t o r g a r d e r e c h o d e p r e f e r e n c i a a inversionistas m e x i -
canos p a r a los casos y e n los t é r m i n o s q u e f i j a la p r o p i a ley, y el
artículo 12 señala las f a c u l t a d e s de d i c h a comisión q u e son a m p l i a s ,
tal y c o m o d e b e n ser, p a r a p o d e r r e g u l a r la inversión e x t r a n j e r a .
El a r t í c u l o 11 d e la ley indica q u e el s e c r e t a r i o e j e c u t i v o d e la
comisión es d e s i g n a d o p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , j
5. LA L E Y DE INGRESOS
[En m a t e r i a h a c e n d a r í a f e d e r a l y del distrito f e d e r a l h a y tres a c t o s
del p r e s i d e n t e q u e revisten especial i m p o r t a n c i a ; estos actos d e b e n
ser a p r o b a d o s ya sea p o r el c o n g r e s o o p o r la c á m a r a d e d i p u t a d o s
y son: la ley d e ingresos, el p r e s u p u e s t o d e egresos y la cuenta
pública^
¡ R e s p e c t o a ellos, el p o d e r legislativo tiene lo q u e se h a d e n o m i -
nado el poder de la bolsa, es d e c i r q u e el e j e c u t i v o n o p o d r á re-
caudar ni g a s t a r u n c e n t a v o si p r e v i a m e n t e n o h a sido a u t o r i z a d o
por el ó r g a n o legislativo;^ esto es d e especial i m p o r t a n c i a : r e c o r d e -
mos q u e u n a d e las l u c h a s del incipiente c o n s t i t u c i o n a l i s m o t u v o
como o b j e t o q u e los reyes n o t u v i e r a n f a c u l t a d e s discrecionales p a r a
el cobro de i m p u e s t o s ni p a r a el gasto d e éstos, y q u e f u e r a nece-
saria, p a r a e j e r c e r d i c h o s actos, la a p r o b a c i ó n d e los p a r l a m e n t o s .
V a m o s a e x a m i n a r a l g u n o s aspectos d e estos tres actos h a c c n d a -
rios, en los cuales tienen i n t e r v e n c i ó n el e j e c u t i v o y el legislativo.
| L a p r e s e n t a c i ó n del p r o y e c t o d e ley d e ingresos es facultad exclu-
ex- siva d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 74,
(racción iv, d e la ley f u n d a m e n t a l . J
El a r t í c u l o 6 9 d e la constitución de 1857, a t r i b u y ó al p r e s i d e n t e
lia facultad exclusiva d e p r e s e n t a r el p r o y e c t o d e ley d e ingresos. L a
¡(institución d e 1917 f u e omisa al r e s p e c t o ; p o r t a n t o , h a b í a q u e i n -
terpretar q u e c u a l q u i e r a de los q u e están a u t o r i z a d o s p o r el a r t í c u l o
¡i p a r a p r e s e n t a r iniciativas d e ley, p o d í a h a c e r l o . E m p e r o , e n la
práctica s i e m p r e f u e el p r e s i d e n t e q u i e n lo realizó, y la d o c t r i n a es-
jaba de a c u e r d o en q u e s e r a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p r e s e n t a r el p r o -
meto de ley d e ingresos, a p o y á n d o s e e n q u e la d e t e r m i n a c i ó n d e los
p e s o s p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o es u n a cuestión técnica q u e re-
I

DR ( M ( M ,,K ECONÓMICO V HACENDARA
F A C U L T A D E S DF. CARA<
144
q u i e r e u n " p r o f u n d o c o n o c i m i e n t o d e las necesidades del e s t a d o y
d e la situación e c o n ó m i c a del p a í s ^ J . " 1 4
E n v i r t u d d e las r e f o r m a s constitucionales p u b l i c a d a s e n el Diario
Oficial el 6 d e d i c i e m b r e d e 1977, el p á r r a f o s e g u n d o d e la f r a c -
ción iv del a r t í c u l o 74 c l a r a m e n t e establece q u e las leyes d e ingresos
d e la f e d e r a c i ó n y del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , las presen-
t a r á el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . E s a t r i b u c i ó n del congreso — t a n t o
d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s c o m o d e la d e s e n a d o r e s — la a p r o b a c i ó n ,
e n su caso, d e la ley d e ingresos, c o n f o r m e a la f r a c c i ó n v n del ar-
tículo 73 q u e l o f a c u l t a : y P a r a i m p o n e r las c o n t r i b u c i o n e s necesarias
a c u b r i r el p r e s u p u e s t o " ; p e r o el p r e s i d e n t e d e b e r á p r e s e n t a r p r i m e r o
el p r o y e c t o a la c á m a r a d e d i p u t a d o s ) d e a c u e r d o con el inciso h ] del
a r t í c u l o 72.
v L a ley d e ingresos ú n i c a m e n t e realiza u n a e n u m e r a c i ó n d e las
m a t e r i a s sobre las cuales se p u e d e c o b r a r i m p u e s t o , p e r o n o especi-
fica las c u o t a s , los sujetos del i m p u e s t o , la m a n e r a d e cobrarse, etc.,
sino q u e estos aspectos están c o n t e n i d o s e n las leyes específicas. A h o r a
b i e n , los i m p u e s t o s c o n t e n i d o s en las leyes específicas; tienen vigen-
cia a n u a l , p o r q u e a n u a l es l a ley d e ingresos d e a c u e r d o c o n el ar-
tículo 74. O sea q u e si la ley d e ingresos o m i t e m e n c i o n a r una
m a t e r i a , sobre ella n o se p o d r á n c o b r a r impuestos. E s t o se deriva
d e l p r i n c i p i o d e la a n u a l i d a d del i m p u e s t o , y d e la m a n i f e s t a c i ó n de
la v o l u n t a d del legislador d e s u p r i m i r ese i m p u e s t o , si l o omitió
de
Ldai c fhraa c ceinóunm en r adel
ción.
a r t í c u l o 65, a n t e s d e la r e f o r m a d e diciembre
d e 1977, ya q u e e n t o n c e s f u e d e r o g a d a , establecía q u e el congreso
se o c u p a r í a d e : " e x a m i n a r , discutir y a p r o b a r el p r e s u p u e s t o d e l año
fiscal siguiente y d e c r e t a r los i m p u e s t o s necesarios p a r a cubrirlo".
D e a q u í y del a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv, p r o v e n í a el p r i n c i p i o d e anua-
lidad d e la ley d e ingresos y del p r e s u p u e s t o d e egresos. A c t u a l m e n t e
este p r i n c i p i o subsiste y se e n c u e n t r a c l a r a m e n t e e x p r e s a d o y espe-
c i f i c a d o e n el p r o p i o a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv.
E l sistema descrito, q u e es el q u e se h a seguido e n l a realidad,
f u e c r i t i c a d o p o r N a v a N e g r e t e , d a d o q u e en su o p i n i ó n la creación
d e los i m p u e s t o s n o se d e b í a c o n c e n t r a r en u n solo a c t o — l a ley de
ingresos— sino e n varios, 1 "' a f i r m a n d o q u e esta i n t e r p r e t a c i ó n era la
q u e se d e r i v a b a d e la ley f u n d a m e n t a l .
Sin e n t r a r a discutir si N a v a N e g r e t e tenía r a z ó n o no, la refor-
m a d e 1977 al a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv, c l a r a m e n t e c o n f i r m a y rati-
14
Ernesto Mores /.avala, ¡elementos ilr finanzas públicas mexicanas, Mé-
xico, Ed. Porrúa, I!K>5, |>. 205. En el mismo sentido Gabino Fraga, Derecho
atlminislralwo.. ., op. cil. p. 351; y Alfonso Nava Negrete, op. cil., p. 188.
•• Alfonso Nava Negrele, op. cil., p. 190.
LEY DI; INGRESOS 14.5
fica el sistema q u e se h a u t i l i z a d o \ e n M é x i c o : iniciativa del presi-
dente, a n u a l i d a d d e los impuestos y existencia d e u n a ley q u e
f u n d a m e n t a la especificidad impositiva d e las otras c o m o m a n i f e s -
tación legislativa d e la existencia del i m p u e s t o m i s m o p o r el t é r m i n o
de u n año.'«.
A h o r a bien,, ¿ q u é i m p o r t a n c i a tiene la ley d e ingresos e n m a n o s
del e j e c u t i v o ? Q u e le e n t r e g a la política fiscal d e la f e d e r a c i ó n y del
distrito f e d e r a l y la d e t e r m i n a c i ó n de c u á n t o se va a g a s t a r , e n q u é
se va a g a s t a r y c ó m o se va a g a s t a r ; p a r a p o d e r solventar dichos
gastos, el e j e c u t i v o h a c e u n cálculo a p r o x i m a d o d e los ingresos q u e
necesita, los q u e e n su m a y o r í a p r o v e n d r á n d e los impuestos, dere-
chos, p r o d u c t o s y a p r o v e c h a m i e n t o s , y este cálculo lo p l a s m a r á e n la
ley de ingresos. Pero, t a m b i é n e n la p r o p i a ley, se h a c e el cálculo
de los recursos q u e se n e c e s i t a r á n p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o y q u e
no p r o v e n d r á n d e los impuestos, derechos, p r o d u c t o s y a p r o v e c h a -
mientos.^
Así, el p r i m e r p á r r a f o del a r t í c u l o 2" de la ley de ingresos de la
federación p a r a el ejercicio fiscal d e 1978, señala cjue: " S e a u t o r i z a
al e j e c u t i v o f e d e r a l p o r c o n d u c t o d e la secretaria d e h a c i e n d a y cré-
dito p ú b l i c o , p a r a c o n t r a t a r , e j e r c e r y a u t o r i z a r créditos, empréstitos
u otras f o r m a s del ejercicio del c r é d i t o p ú b l i c o q u e n o rebasen los
montos netos d e 50 000 millones d e pesos p o r e n d e u d a m i e n t o i n t e r n o
y de 4 4 547 millones d e pesos p o r e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o , e n los
términos d e la ley g e n e r a l d e d e u d a p ú b l i c a , p a r a el f i n a n c i a m i e n t o
del p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a 1978."
Y el siguiente p á r r a f o establece q u e : " A s i m i s m o se f a c u l t a al eje-
cutivo f e d e r a l a e j e r c e r o a u t o r i z a r m o n t o s adicionales d e f i n a n c i a -
mientos c u a n d o , a juicio del p r o p i o ejecutivo, se p r e s e n t e n circuns-
tancias e c o n ó m i c a s e x t r a o r d i n a r i a s cjue así lo e x i j a n . "
Este ú l t i m o p á r r a f o es a n t i c o n s t i t u c i o n a l p o r q u e e x p r e s a m e n t e vio-
la el m e n c i o n a d o a r t í c u l o 73, f r a c c i ó n vni, p e r o a d e m á s q u e d a claro
que el congreso c l a u d i c a d e su poder de la bolsa, q u e e n t r e g a la
política fiscal, d e empréstitos, d e d e u d a p ú b l i c a y d e gasto en m a -
nos del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , y q u e d e a n t e m a n o d e c l a r a q u e
no va a e j e r c e r las f u n c i o n e s d e control q u e e n tales aspectos le
atribuye la constitución. Éste es u n o de los s í n t o m a s m á s graves y
alarmantes d e la s u b o r d i n a c i ó n de n u e s t r o p o d e r legislativo al eje-
cutivo.
Y con r e c a t o , al p r e t e n d e r el legislativo salvar la d i g n i d a d cjue
ha entregado, el ú l t i m o p á r r a f o del c i t a d o a r t í c u l o 2 9 , dice q u e : " D e l
tjercicio d e esta f a c u l t a d d a r á c u e n t a el e j e c u t i v o o p o r t u n a m e n t e al
congreso d e la u n i ó n e s p e c i f i c a n d o las características de las o p e r a -
ciones realizadas."
 F ACULTADES DE CARÁCTER EOONÓMIOO Y H A C E N D A R »
140
6. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS
L a a c t u a l f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 74, f a c u l t a e x c l u s i v a m e n t e a la
c á m a r a d e d i p u t a d o s p a r a : \ " E x a m i n a r , discutir y a p r o b a r a n u a l m e n -
te el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n y el del d e p a r t a m e n t o
d e l distrito f e d e r a l , d i s c u t i e n d o p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s q u e , a su
juicio, d e b e n d e c r e t a r s e p a r a cubrirlos; así c o m o revisar la cuenta
p ú b l i c a del a ñ o a n t e r i o r . El e j e c u t i v o f e d e r a l h a r á llegar a la cáma-
ra las c o r r e s p o n d i e n t e s iniciativas d e leyes d e ingresos y los proyectos
d e p r e s u p u e s t o a m á s t a r d a r el d í a ú l t i m o del mes d e noviem-
b r e , d e b i e n d o c o m p a r e c e r el secretario del d e s p a c h o correspondiente
a d a r c u e n t a d e los mismos. . . " j
Es d i á f a n o el h e c h o d e q u e la iniciativa del p r e s u p u e s t o d e egre-
sos ú n i c a m e n t e la tiene el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . A n t e s d e la
r e f o r m a d e 1977 t a m b i é n ú n i c a m e n t e él la tenía a u n q u e n o se
e x p r e s a r a e n f o r m a t a n c l a r a ; a p a r t i r d e 1951, la ú l t i m a p a r t e del
•artículo 131 d i c e : "El propio ejecutivo, al enviar al congreso el pre-
supuesto fiscal Je cada año, s o m e t e r á a su a p r o b a c i ó n el uso que
h u b i e r e h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a , / ( E l s u b r a y a d o es nuestro.)
A d e m á s , los artículos 15 y 20 d e la ley o r g á n i c a del p r e s u p u e s t o de
egresos d e la f e d e r a c i ó n c l a r a m e n t e dicen q u e es el e j e c u t i v o quien
e n v í a este d o c u m e n t o a n t e la c á m a r a d e d i p u t a d o s , pues lácticamen-
te h u b i e r a sido imposible q u e lo p u d i e r a p r e s e n t a r a l g ú n o t r o ór-
gano de poder.
j E l p r e s u p u e s t o d e egresos es la relación d e gastos q u e se autori-
z a n a los p o d e r e s legislativo y j u d i c i a l , a las secretarías y departa-
m e n t o s d e estado, a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y
e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , así c o m o el cálculo
d e las e r o g a c i o n e s q u e se realizarán p o r c o n c e p t o d e inversiones
y deuda pública^1
,'E1 p r e s u p u e s t o tiene u n a d u r a c i ó n a n u a l a p a r t i r del l v d e ene-
ro y su a p r o b a c i ó n es c o m p e t e n c i a exclusiva d e la c á m a r a d e dipu-
tados. Así, la autorización d e gastos es a n u a l y constitucionalmentc
10
Ilnil., pp. 190-207.
I-KESUI'UESTO DE EGRESOS _ ).(7
el ú n i c o gasto q u e se p u e d e h a c e r sin q u e se e n c u e n t r e e n el p r e -
supuesto, es el q u e s e ñ a l a el a r t í c u l o 75 c u a n d o estatuye q u e n o se
debe d e j a r d e i n d i c a r la r e m u n e r a c i ó n a u n e m p l e o establecido p o r
la ley, p e r o si se o m i t e f i j a r esa r e t r i b u c i ó n , se e n t i e n d e q u e reci-
birá la s e ñ a l a d a en el p r e s u p u e s t o a n t e r i o r o e n la ley q u e estableció
el e m p l e o . I
L a c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s
q u e d e b a n d e c r e t a r s e p a r a c u b r i r los g a s t o s ; p e r o c o m o el estableci-
m i e n t o d e las c o n t r i b u c i o n e s es f a c u l t a d del congreso, es decir, in-
terviene el s e n a d o , bien e n t e n d i d o el p r i m e r p á r r a f o d e la f r a c c i ó n
iv del a r t í c u l o 74, la c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir el p r o y e c t o
de ley d e ingresos, t u r n a r l o al s e n a d o y, u n a vez a p r o b a d o , d i s c u t i r
el p r e s u p u e s t o d e egresos, 1 7 p o r q u e si n o se p r o c e d e así: ¿ q u é p a -
saría si ya a p r o b a d o el p r e s u p u e s t o d e egresos y a ú n n o la ley d e
ingresos, el s e n a d o d e c i d i e r a s u p r i m i r a l g u n o s r u b r o s de esta ú l t i m a ,
cuya c o n s e c u e n c i a sería q u e n o se p u d i e r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o ?
',E1 p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos es u n proyecto d e ley, y la
c á m a r a d e d i p u t a d o s le p o d r á h a c e r todas las m o d i f i c a c i o n e s q u e
crea n e c e s a r i o s O p i n a r e n s e n t i d o c o n t r a r i o , c o m o se h a h e c h o , 1 8
implica t r a t a r de m e r m a r l e esta f a c u l t a d a la c á m a r a y c o n c e n t r a r
aún m á s el p o d e r casi i l i m i t a d o d e l p r e s i d e n t e p a r a d e t e r m i n a r el
gasto p ú b l i c o ; desde luego, éste n o es el s e n t i d o d e la c o n s t i t u c i ó n ,
sino q u e , al c o n t r a r i o , se h a c e i n t e r v e n i r a la c á m a r a c o m o u n con-
trol al e j e c u t i v o e n los aspectos d e r e f e r e n c i a .
[El a r t í c u l o 126 d i s p o n e q u e n o se p u e d e h a c e r n i n g ú n p a g o q u e
no esté c o m p r e n d i d o en el p r e s u p u e s t o o d e t e r m i n a d o p o r ley pos-
terior. Es decir, si el e j e c u t i v o necesitara m á s recursos q u e los a p r o -
bados e n el p r e s u p u e s t o d e egresos, d e b e ser a u t o r i z a d o e n u n a ley;
o sea, q u e e n t o n c e s la c o m p e t e n c i a es d e las dos cámaras._J[
El p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a el ejercicio fiscal
de 1978 a u t o r i z a al e j e c u t i v o , a través d e la secretaría d e p r o g r a -
mación y p r e s u p u e s t o — a r t í c u l o 5 — , a realizar erogaciones a d i -
cionales h a s t a p o r el i m p o r t e d e los i n g r e s o s excedentes, y el a r t í c u l o
10 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a incluir en el p r e s u p u e s t o a otros organis-
mos descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a ,
además d e los m e n c i o n a d o s e n el p r o p i o p r e s u p u e s t o , y a f i j a r la
fecha a p a r t i r d e la c u a l e s t a r á n sujetos al control p r e s u p u e s t a r i o . Es
" Manuel Sánchez Cuén, Comentarios sobre el articulo 126 constitucional,
en Estudios de derecho público contemporáneo, México, Universidad Nacio-
nal Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 300.
" Roberto Ríos Elizondo, El presupuesto de egresos, en Estudios de dere-
tlio público contemporáneo, op. cit., p. 277.

FACULTADES DE C A R Á C T E R ECONÓMICO V hacendar,O
H8
decir, la c á m a r a d e d i p u t a d o s autoriza al e j e c u t i v o a m o d i f i c a r y
a l t e r a r el p r o p i o p r e s u p u e s t o d e egresos.
>Dc esta f o r m a , se e n t i e n d e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e q u e el presidente
sólo r e a l i z a r á los gastos q u e le h a n sido a u t o r i z a d o s en el presu-
p u e s t o d e egresos o en ley posterior, y q u e d e b e r á e m p l e a r los r e c u r -
sos c o r r e s p o n d i e n t e s e x a c t a m e n t e en el renglón e n q u e le f u e r o n
autorizados.^
7 . LA CUENTA PÚBLICA
L a constitución d e 1857, a p a r t i r de la r e f o r m a d e 1874, a t r i b u y ó
c o m o f a c u l t a d exclusiva a la c á m a r a d e d i p u t a d o s el c o n o c i m i e n t o
t a n t o del p r e s u p u e s t o d e egresos c o m o d e la revisión d e la c u e n t a
p ú b l i c a a n u a l . Sólo e r a c o m p e t e n c i a del congreso — d e las dos cá-
m a r a s — la ley d e ingresos.
L a ley f u n d a m e n t a l d e 1917 ú n i c a m e n t e d e j ó c o m o f a c u l t a d ex-
clusiva d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s el p r e s u p u e s t o d e egresos, y como
p o d e r d e las dos c á m a r a s la ley d e ingresos y la c u e n t a p ú b l i c a .
E n v i r t u d d e la r e f o r m a d e d i c i e m b r e d e 1977, se regresó al sis-
t e m a d e 1874: la c u e n t a p ú b l i c a volvió a ser f a c u l t a d exclusiva de
la c á m a r a d e d i p u t a d o s . Asi, o t r a vez la ley d e ingresos es el úni-
co a c t o d e los tres m e n c i o n a d o s q u e a c t u a l m e n t e es c o m p e t e n c i a del
por la g r a n m a y o r í a d e los d i p u t a d o s , y es q u e el sistema q u e vivi-
congreso.
¿La f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 7 4 indica q u e el o b j e t o d e la cuenta
mos así lo e x i g e ; p r u e b a d e ello f u e la d e c l a r a c i ó n q u e al r e s p e c t o
CUENTA PÚBLICA 149
la g r a n m a y o r í a d e los d i p u t a d o s n o posee c o n o c i m i e n t o s c o n t a b l e s
y la l a b o r d e a n a l i z a r la c u e n t a p ú b l i c a d e b e ser d e c a r á c t e r téc-
nico, c o m o la q u e h a r í a u n d e s p a c h o de c o n t a d o r e s públicos. L a
c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a es u n ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o y d e p e n -
de de la c á m a r a d e d i p u t a d o s , la q u e n o m b r a a los jefes y d e m á s e m -
pleados de esa o f i c i n a — a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n ni—• y la q u e la vigila
en el e x a c t o d e s e m p e ñ o d e sus f u n c i o n e s -—artículo 74, f r a c c i ó n ii.
A través d e la c u e n t a p ú b l i c a , el p r e s i d e n t e d e b e j u s t i f i c a r t a n t o
le^al c o m o c o n t a b l e m e n t e los gastos q u e h a e f e c t u a d o , y q u e su ac-
tuación se e n m a r c ó d e n t r o del c u a d r o legal q u e la p r o p i a c á m a r a
de d i p u t a d o s le s e ñ a l ó e n el p r e s u p u e s t o . Éste es el a c t o m á s im-
p o r t a n t e p o r m e d i o del c u a l la constitución r e q u i e r e q u e el p o d e r
ejecutivo sea c o n t r o l a d o respecto a los gastos: q u e el d i n e r o se g a s t ó
en lo q u e a p r o b ó la p r o p i a c á m a r a , y q u e el m a n e j o d e ese d i n e r o
se h a h e c h o con h o n r a d e z y eficacia. ^
L a c u e n t a p ú b l i c a c o r r e s p o n d i e n t e a 1976 d e m o s t r ó q u e al eje-
cutivo se le h a b í a a u t o r i z a d o a c o n t r a t a r e m p r é s t i t o s y créditos p o r ¡A
83 232 millones de pesos, p e r o q u e lo h a b í a h e c h o p o r 123 557 ^
millones, o sea u n 4 8 . 4 % m á s d e lo q u e el p o d e r legislativo le h a b í a
a u t o r i z a d o ; el déficit d e ese a ñ o f u e superior a los 100 0 0 0 millones fij
de pesos, lo q u e significa q u e se gastó esa e n o r m e c a n t i d a d sin a u t o - *¡f
rización del congreso. 1 "
L a delegación del PAN, e n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , i m p u g n ó el
dictamen a p r o b a t o r i o d e la c u e n t a p ú b l i c a , el c u a l f u e a p r o b a d o
t
iWt!

realizó R o d o l f o González G u e v a r a , p r e s i d e n t e d e la g r a n comisión

p ú b l i c a es c o n o c e r los resultados d e la gestión f i n a n c i e r a , p a r a que de la c á m a r a d e d i p u t a d o s (léase líder del c o n t r o l político en d i c h a
se p u e d a c o m p r o b a r si los gastos h a n seguido los criterios señalados c á m a r a ) : " L o s d i p u t a d o s priístas n o cayeron en n i n g ú n g a r l i t o y
e n el p r e s u p u e s t o y si se h a n c u m p l i d o los objetivos c o n t e n i d o s en aprobaron la c u e n t a p ú b l i c a d e 1976 e n d e f e n s a d e las institucio-
los p r o g r a m a s . D i c h a f r a c c i ó n c o n t i n ú a e x p r e s a n d o q u e si del exa- nes, n o del ex p r e s i d e n t e L u i s E c h e v e r r í a . " *>u
m e n q u e e f e c t ú e la c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a resultaren dis- L o a n t e r i o r nos p a r e c e s u m a m e n t e grave, p u e s se r o m p e con el
c r e p a n c i a s e n t r e las c a n t i d a d e s g a s t a d a s y las p a r t i d a s correspon-
control d e los gastos del p o d e r ejecutivo, ya q u e el p r e s i d e n t e se
d i e n t e s del p r e s u p u e s t o , o n o existiere e x a c t i t u d o justificación en
atreve a solicitar p r é s t a m o s y a h a c e r gastos sin la aut>. n z a c i ó n del
los gastos hechos, se d e t e r m i n a r á n las responsabilidades q u e señala
poder legislativo; e n o t r a s p a l a b r a s , e n n u e s t r o país, 'ns controles
la ley./
constitucionales q u e i m p l i c a n el p r e s u p u e s t o de egresos y la p r e s e n -
Estos dos p á r r a f o s siguen d e cerca el c o n t e n i d o respectivo del de-
tación d e la c u e n t a p ú b l i c a , se c o n v i e r t e n e n m e r o s f o r m a l i s m o s , ya
r o g a d o a r t í c u l o 65, sólo q u e este e r a m á s c l a r o y n o i n c u r r í a en el
que el p r e s i d e n t e d i s p o n e e n la r e a l i d a d — l a p r u e b a está e n lo q u e
error d e d a r l e f a c u l t a d e s decisorias a ¡la c o n t a d u r í a m a y o r d e hacien-
ocurrió c o n la c u e n t a p ú b l i c a d e 1976— d e los f o n d o s públicos
d a , tal y c o m o lo h a c e el q u i n t o p á r r a f o del a r t í c u l o 74, fracción iv,
como le p a r e c e , con u n a d i s c r e c i o n a l i d a d a b s o l u t a , y la c á m a r a d e
ya q u e la c o n t a d u r í a lo ú n i c o q u e realiza es u n análisis técnico-
c o n t a b l e d e la c u e n t a p ú b l i c a , y sobre él d e c i d e posteriormente la Excelsior, 2,1 de noviembre de 1977.
cámara de diputados./ * Excelsior, 25 de noviembre de 1977.
Se justifica la existencia d e la c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a , pues
 „ , ( - R L R ECONÓMICO Y HACENDAR.«
FACULTADES DE C A R A C T E R
XIII. F A C U L T A D E S R E S P E C T O A LOS O R G A N I S M O S DES-
150
CENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN

- T ¡ w » w « e « « S= E S T A T A L M A Y O R 1 T A R I A Y, E N M A T E R I A
RIA, DE EXPROPIACIÓN, E X P U L S I Ó N DE EXTRAN-
JEROS Y LAIíORAL
AGRA-

control respecto
y créditos.^

1. LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE

PARTICIPACION ESTATAL MAYOR IT ARIA

En este c a p í t u l o y en el siguiente v a m o s a e x a m i n a r u n a serie de

facultades q u e posee el presidente, cjue son i m p o r t a n t e s , y q u e es difí-
cil p o d e r a g r u p a r b a j o a l g ú n r u b r o general, pues tienen su p r o p i o
peso específico. E n esta f o r m a , la división q u e realizamos e n estos
dos capítulos n o sigue u n a regla, sino q u e e n u n c i a m o s las m a t e r i a s
y las e x a m i n a m o s con el á n i m o de q u e a y u d e n en la visión g e n e r a l
de cuáles son r e a l m e n t e las a t r i b u c i o n e s del p r e s i d e n t e m e x i c a n o .
E n M é x i c o , el sector d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s
de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , h a c r e c i d o en f o r m a i m p r e s i o -
nante; h a y i n t e r v e n c i ó n e n u n a g a m a m u y a m p l i a de a c t i v i d a d e s
que e n ú l t i m a instancia son c o n t r o l a d a s p o r el ejecutivo.
fll manual de organización del gobierno federal. 1969-1970,' con-
tiene la lista g e n e r a l d e o r g a n i s m o s del sector p a r a e s t a t a l , y e n esa
lista se n u m e r a n 247 organismos, divididos p o r sectores: a] a g r o p e -
cuario, forestal y p e s q u e r o ; b] i n d u s t r i a l ; c] d e c o m u n i c a c i o n e s y
transportes; d] d e b i e n e s t a r social; y e] f i n a n c i e r o , c o m e r c i a l y d e
otros servicios^
\_En 1974 se p u b l i c ó u n a lista d e o r g a n i s m o s descentralizados q u e
ascendió a 107, y las e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a
ascendieron a 244. 2 >¡
En el Diario Oficial del 8 d e s e p t i e m b r e de 1976, se p u b l i c ó la
lista de las e n t i d a d e s registradas al 30 d e j u n i o d e ese a ñ o : los
organismos descentralizados a l c a n z a r o n la c i f r a de 124 y las e m p r e -
sas de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , la d e 387. Y n o es sólo la
cantidad lo i m p o r t a n t e , sino la c a l i d a d . D e m o s u n o s c u a n t o s e j e m -
plos: el p r e s i d e n t e tiene e n sus m a n o s : el a s p e c t o d e la s e g u r i d a d

1
Manual ile organización del gobierno federal. 1969-1970, op. cit., pp. 773-784.
' Leyes, reglamentos, decretos y acuerdos del gobierno federal: 1970 1976,
México, Secretaría de la Presidencia, 1975, t. ív, pp. 2, 937-2, 947.

[151]
 FACULTADES
152
social, a travcs del instituto m e x i c a n o del seguro social y el i n s t i t u t o
d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del
e s t a d o ; la política eléctrica, a través d e la comisión f e d e r a l d e elec-
t r i c i d a d y varias c o m p a ñ í a s d e luz y f u e r z a ; las p r i n c i p a l e s c o m u n i -
caciones, a través d e ferrocarriles nacionales d e M é x i c o y v a r i a s
e m p r e s a s d e ferrocarriles, acroméxico, s. a., a e r o p u e r t o s y servicios
auxiliares, c a m i n o s y p u e n t e s federales d e ingreso y servicios conexos,
sistema d e t r a n s p o r t e colectivo, teléfonos d e M é x i c o , e m p r e s a s d e
servicios p o r t u a r i o s ; la política d e h i d r o c a r b u r o s , a través d e p e t r ó -
leos m e x i c a n o s ; f u e r t e i n j e r e n c i a e n el p r o b l e m a h a b i t a c i o n a l a t r a -
vés d e l INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a s p e c t o s f o r e s t a l e s y f e r t i l i z a n -
tes, a través d e varios o r g a n i s m o s d e c a r á c t e r forestal y g u a n o s y
y fertilizantes d e M é x i c o , s. a . ; i m p o r t a n t e i n t e r v e n c i ó n e n siderur-
gia, a través d e altos h o r n o s d e M é x i c o , s. a., siderúrgica L á z a r o
C á r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., siderúrgica n a c i o n a l , s. a . ; e n m a t e r i a
d e a l i m e n t o s , a través d e CONASUPO, a l i m e n t o s b a l a n c e a d o s d e M é -
xico, m ú l t i p l e s ingenios azucareros, p r o d u c t o s pesqueros mexicanos,
s. a., e i n s t i t u t o m e x i c a n o del café. E n esta f o r m a , sectores neurál-
gicos d e la e c o n o m í a son d e t e r m i n a d o s p o r el p r e s i d e n t e a través
d e los o r g a n i s m o s y e m p r e s a s m e n c i o n a d o s .
A n t e este p a n o r a m a t a n a m p l i o , desde h a c e varias d é c a d a s , y con
el o b j e t o d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a c o n t r o l a r a d m i n i s t r a t i v a m e n t e
y s u p e r v i s a r esos o r g a n i s m o s desde el p u n t o d e vista f i n a n c i e r o , se
e x p i d i ó u n a ley el 31 d e d i c i e m b r e d e 1947, m i s m a q u e n o f u e m u y
e f e c t i v a . 3 P o r t a n t o , el 4 d e e n e r o d e 1966, se p r o m u l g ó la ley para
el control de los organismos descentralizados y empresas de partici-
pación estatal q u e f u e d e r o g a d a el 31 d e d i c i e m b r e d e 1970 p o r la
ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos
descentralizados y empresas de participación estatal.
¡El a r t í c u l o 1" d e la ley d e 1970 d e c l a r a q u e : " Q u e d a n sujetos al
cdíitrol y vigilancia del e j e c u t i v o f e d e r a l e n los términos d e este
c a p í t u l o , los organismos descentralizados y las e m p r e s a s d e partici-
p a c i ó n estatal con excepción d e :
i. L a s instituciones nacionales d e crédito, o r g a n i s m o s auxiliares
nacionales d e c r é d i t o y las instituciones n a c i o n a l e s d e seguros y
fianzas.
II. L a s instituciones d o c e n t e s y culturales. El e j e c u t i v o federal
e j e r c e r á las f u n c i o n e s q u e este c a p í t u l o d e la ley le c o n f i e r e , por
c o n d u c t o d e las secretarías del p a t r i m o n i o n a c i o n a l , d e l a presiden-
cia y d e h a c i e n d a y c r é d i t o público, sin p e r j u i c i o d e las facultades
q u e e n esta m a t e r i a Ies o t o r g u e n o t r a s leyes." \
106.
• H é c t o r l i x - Z a m u d i o , Supremacía del ejecutivo..., oP. cit.,
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS V E M P R E S A S DE P A R T I C I P A C I Ó N ESTATAL 153
D e a c u e r d o c o n la ley m e n c i o n a d a , la intervención d e la secreta-
ría d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o se r e f i e r e a los p r e s u p u e s t o s y a
los créditos, y la d e la secretaría d e la presidencia se realiza res-
pecto a las inversiones. L a secretaría del p a t r i m o n i o n a c i o n a l tiene
u n a serie de f a c u l t a d e s a m p l i a s p a r a el c o n t r o l d e los mismos, c o m o
la f a c u l t a d d e a u d i t o r í a p e r m a n e n t e y la inspección técnica.
E n la a c t u a l i d a d el c o n t r o l p o r p a r t e d e las secretarías d e e s t a d o
se h a m o d i f i c a d o e n v i r t u d d e la ley o r g á n i c a d e la a d m i n i s t r a c i ó n
p ú b l i c a f e d e r a l de 1976, q u e e n su a r t í c u l o 32, f r a c c i ó n XII, d i s p o n e
que c o r r e s p o n d e a la secretaría d e p r o g r a m a c i ó n y p r e s u p u e s t o ( a n -
tigua secretaría d e la p r e s i d e n c i a ) : " C o n t r o l a r y vigilar f i n a n c i e r a
y a d m i n i s t r a t i v a m e n t e la o p e r a c i ó n d e los organismos d e s c e n t r a l i -
zados, instituciones, c o r p o r a c i o n e s y e m p r e s a s q u e m a n e j e n , p o s e a n
o exploten bienes y recursos n a t u r a l e s d e la nación, o las socieda-
des e instituciones e n q u e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l posea
acciones o intereses p a t r i m o n i a l e s , y q u e n o estén e x p r e s a m e n t e e n -
comendados o subordinados a otra dependencia."
A d e m á s , esa secretaría tiene la f a c u l t a d d e p r o y e c t a r y c a l c u l a r
los egresos del g o b i e r n o f e d e r a l y los ingresos y egresos d e la a d -
ministración p ú b l i c a p a r a e s t a t a l , y e n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e
la f e d e r a c i ó n d e 1978 se incluye a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s des- II
centralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , cuyos
presupuestos a s c i e n d e n a $ 4 7 8 ' 1 4 6 ' 7 5 7 000.00 q u e inclusive es m a y o r
al del sector c e n t r a l i z a d o , el c u a l incluidos los renglones d e i n v e r -
siones y d e u d a p ú b l i c a , a s c e n d i ó a $ 4 3 4 ' 3 0 3 ' 4 1 8 000.00.
vEn d i c h o p r e s u p u e s t o d e egresos se c o n t i e n e n n o r m a s d e c o n t r o l
•mé;
imi
*
de esos o r g a n i s m o s y e m p r e s a s , e s p e c i a l m e n t e en el a r t í c u l o 17 q u e
señala q u e la s e c r e t a r í a d e p r o g r a m a c i ó n y p r e s u p u e s t o tiene a su
cargo la a d m i n i s t r a c i ó n , c o n t r o l y ejercicio d e los r a m o s d e inver-
siones y erogaciones a d i c i o n a l e s d e los o r g a n i s m o s descentralizados,
empresas d e p a r t i c i p a c i ó n estatal y fideicomiso5,J
Así, el c o n t r o l d e este a m p l i o sector al q u e se lia d a d o en d e n o -
minar p a r a e s t a t a l , n o se a g o t a e n la m e n c i o n a d a ley p a r a el con-
trol, sino q u e e n c o n t r a m o s disposiciones i m p o r t a n t e s t a n t o e n la
ley o r g á n i c a d e la 4a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l c o m o e n el p r e -
supuesto d e egresos.
de
"trecho, t. xx, núm. 79 80 México n „ , Ocultad de
A
*», W 0 , pp. 1283-1284 £aía L a T , " t ó " ° ' " ; ' * Mé-
<lcl
•Mor, puede consultarse, Sealiiel Alauis , "r*™" de este
, comal,ÍUdad, vo.. xxv,, núm. ¡ o " ™
 FACULTADES
154
2. EN MATERIA AGRARIA
L a f r a c c i ó n x m del a r t í c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l se refiere al p r e s i d e n -
te d e la r e p ú b l i c a c o m o la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a , f r a s e q u e
r e i t e r a el a r t í c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a . E s t a a u t o -
r i d a d le c o n f i e r e al e j e c u t i v o federal, c o n f o r m e al a r t í c u l o 27 y
sus leyes r e g l a m e n t a r i a s : f a c u l t a d e s a d m i n i s t r a t i v a s , legislativas, a las
cuales ya h e m o s h e c h o r e f e r e n c i a , y jurisdiccionales, a q u e a l u d i r e -
m o s e n el c a p í t u l o x v .
El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 27 cons-
t i t u c i o n a l , t i e n e e x p r e s a m e n t e el p o d e r d e :
a] r e g l a m e n t a r , c u a n d o lo e x i j a el ínteres público, o se a f e c t e n
a p r o v e c h a m i e n t o s , la e x t r a c c i ó n y utilización d e a g u a s del subsuelo,
e incluso establecer zonas v e d a d a s , al igual q u e p a r a las d e m á s
aguas de propiedad nacional;
b] o t o r g a r concesiones, d e a c u e r d o c o n las reglas y condiciones
q u e señalen las leyes, p a r a la e x p l o t a c i ó n , el uso o el a p r o v e c h a m i e n -
to d e los recursos cuyo d o m i n i o es d e la n a c i ó n , con c a r á c t e r de
inalienable e imprescriptible;
c] el e s t a b l e c i m i e n t o d e reservas nacionales y su supresión, e n los
casos y condiciones q u e las leyes p r e v e a n ;
d ] la resolución d e los límites d e t e r r e n o s c o m u n a l e s q u e se ha-
llen p e n d i e n t e s o q u e se susciten e n t r e dos o m á s núcleos d e po-
blación ;
e] la resolución d e las solicitudes d e restitución o d o t a c i ó n d e tie-
rras o aguas;
f] la f i j a c i ó n d e la extensión d e terrenos q u e p u e d e n adquirir,
poseer
n o t e n g oa n a ud nm ifin
n i s t raagrr í clas
o l a ;sociedades comerciales, p o r acciones, que
g] la d e c l a r a c i ó n d e n u l i d a d , c u a n d o i m p l i q u e n p e r j u i c i o s graves
p a r a el interés p ú b l i c o , d e los c o n t r a t o s y concesiones hechos por
los g o b i e r n o s anteriores a 1876 y q u e h a y a n t r a í d o p o r consecuen-
cia
n a c i óeln apcoarp aurnaam isola
e n t o p edres o ntierras, a g u a s yy riquezas n a t u r a l e s d e la
a o sociedad,
h ] el n o m b r a m i e n t o d e los cinco i n t e g r a n t e s del c u e r p o consul-
tivo a g r a r i o . J
A d e m á s , el a r t í c u l o 27 se refiere a o t r a serie d e f a c u l t a d e s , sin
d e t e r m i n a r a cuál d e los p o d e r e s f e d e r a l e s c o m p e t e realizarlas, y éste
es el e j e c u t i v o según las leyes r e g l a m e n t a r i a s . Así, el mencionado
a r t í c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a i n d i c a q u e el presi-
d e n t e " e s t á f a c u l t a d o p a r a d i c t a r t o d a s las m e d i d a s q u e sean ne-
cesarias a fin d e a l c a n z a r p l e n a m e n t e los objetivos d e esta ley y sus
KN M A T E R I A Af.RARlA
155
resoluciones d e f i n i t i v a s e n n i n g ú n caso p o d r á n ser modificadas",
siendo estas las q u e p o n e n f i n a u n e x p e d i e n t e d e :
i. restitución o d o t a c i ó n d e tierras, bosques o a g u a s ;
ii. a m p l i a c i ó n d e los ya c o n c e d i d o s ;
ni. c r e a c i ó n d e n u e v o s c e n t r o s d e p o b l a c i ó n ;
iv. c o n f i r m a c i ó n d e la p r o p i e d a d d e bienes c o m u n a l e s ;
v. e x p r o p i a c i ó n d e bienes ejidales y c o m u n a l e s ;
vi. p r i v a c i ó n d e d e r e c h o s i n d i v i d u a l e s d e e j i d a t a r i o s ;
vil. e s t a b l e c i m i e n t o d e z o n a s u r b a n a s ejidales y c o m u n a l e s , y
VIII. las o t r a s q u e señale esa ley.
¡En la p r o p i a ley f e d e r a l d e la r e f o r m a a g r a r i a e n c o n t r a m o s o t r a s
atribuciones del p r e s i d e n t e ; e n u n c i a m o s las q u e nos p a r e c e n m á s
i m p o r t a n t e s : d e t e r m i n a c i ó n d e los v o l ú m e n e s y gastos d e a g u a d e
los e j i d o s y c o m u n i d a d e s ( a r t í c u l o 5 6 ) ; a c u e r d o o revocación p a r a
la e x p l o t a c i ó n colectiva d e t o d o u n e j i d o (artículos 130 y 1 3 1 ) ;
promoción p a r a la f o r m a c i ó n d e c o o p e r a t i v a s d e c o n s u m o m a n e j a -
das p o r los e j i d o s ( a r t í c u l o 188) ; m o d i f i c a r , sin c o m p e n s a c i ó n , los
derechos d e los usuarios sobre a g u a s d e p r o p i e d a d n a c i o n a l d e
acuerdo c o n las leyes ( a r t í c u l o 233) ; e x p e d i c i ó n d e los c e r t i f i c a d o s
de i n a f e c t a b i l i d a d agrícola, g a n a d e r o o a g r o p e c u a r i o ( a r t í c u l o 2 5 9 ) ;
resolución presidencial, o c o n v e n i o e n t r e las p a r t e s , p a r a m o d i f i c a r
o rectificar inscripciones del registro a g r a r i o n a c i o n a l p o r e r r o r m a -
terial o d e c o n c e p t o , p e r o si a l g u n a de las p a r t e s f u e r e u n n ú c l e o
de población o i n d i v i d u o i n t e g r a n t e de ese núcleo, el c o n v e n i o sólo
surte efectos si lo a p r u e b a el p r e s i d e n t e ( a r t í c u l o 4 5 3 ) , y resolu-
dón d e las d u d a s q u e se p r e s e n t e n e n la a p l i c a c i ó n d e esta ley
(artículo 480J\,
^\sí, las f a c u l t a d e s del p r e s i d e n t e e n m a t e r i a a g r a r i a son a m p l í -
simas y c o r r e s p o n d e n al e n u n c i a d o t a n c l a r o y r o t u n d o d e q u e es
la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a U n o de los p r o b l e m a s d e esta g a m a
de atribuciones es q u e el p r e s i d e n t e tiene q u e d e l e g a r p a r t e d e esos
poderes e n f u n c i o n a r i o s agrarios, y es p ú b l i c o y n o t o r i o q u e la ex-
pedición d e n u m e r o s a s resoluciones d e c a r á c t e r a g r a r i o se h a l o g r a d o
i través d e l c o h e c h o , 0 c o r r u p c i ó n q u e c o n f i g u r a u n o d e los p e o r e s
cánceres q u e c o r r o e n a la sociedad m e x i c a n a , y q u e e n esta m a t e -
ria ha a d q u i r i d o tonos escandalosos c o m o el e n c a r c e l a m i e n t o d e u n
reciente ex secretario de la r e f o r m a a g r a r i a y a l g u n o s d e sus co-
laboradores; somos conscientes a d e m á s , c o m o lo es t o d a la n a c i ó n ,
'Véase Stephen Spencer Goodspeec!, op. di., p. 7I .
 FACULTADES EN M A T E R I A LABORAL
150 157
an estar en la cárcel,
d e q u e m u c h o s otros culpables t a m b i é n debería gue i n c o n v e n i e n t e ; y c o n t r a el ejercicio d e esa f a c u l t a d , es i m p r o c e -
y n o d e t e n t a n d o cargos públicos. dente c o n c e d e r la s u s p e n s i ó n . " 7
Pero, t a m b i é n existen tesis q u e e x p r e s a n q u e : " . . . n o inhibe a
dicho a l t o f u n c i o n a r i o [el presidente] d e la obligación q u e tiene, c o m o
toda a u t o r i d a d en el país, d e f u n d a r y m o t i v a r la c a u s a legal d e su
3. EN MATERIA DE EXPROPIACION procedimiento, p o r la molestia q u e c a u s a con la d e p o r t a c i ó n , ya q u e
esa g a r a n t í a está establecida p o r el a r t í c u l o 16 d e la p r o p i a consti-
-¡Es el p r o p i o a r t i c u l o 27 constitucional el q u e señala e n su p á r r a f o tución. E n consecuencia, sus actos n o p u e d e n ser arbitrarios, sino
s e g u n d o q u e las e x p r o p i a c i o n e s sólo p u e d e n h a c e r s e p o r c a u s a de que d e b e n e s t a r sujetos a las n o r m a s q u e la m i s m a c a r t a f u n d a m e n -
u t i l i d a d p ú b l i c a y m e d i a n t e i n d e m n i z a c i ó n , y es el p á r r a f o segundo tal y las leyes establecen. S i e n d o así, p r o c e d e el juicio d e g a r a n t í a s
d e su f r a c c i ó n vi el q u e d i s p o n e q u e la d e c l a r a c i ó n d e expropiación contra sus d e t e r m i n a c i o n e s c o n f o r m e al a r t í c u l o 103, f r a c c i ó n i ex-
la r e a l i z a r á la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , y señala las bases p a r a la presado p a r a lo c u a l d e b e seguirse el p r o c e d i m i e n t o establecido p o r
la ley r e g l a m e n t a r i a r e s p e c t i v a " . 8
f i j a c i ó n del p r e c i o del bien e x p r o p i a d o . ^
L a ley d e e x p r o p i a c i ó n d e 193G indica las causas q u e se conside- Esta a t r i b u c i ó n presidencial h a sido c r i t i c a d a p e r o , c u r i o s a m e n t e ,
rar!" d e u t i l i d a d p ú b l i c a -—artículo l 9 — y en los dos artículos siguien- en f o r m a p r i m o r d i a l p o r a u t o r e s n o m e x i c a n o s . 9
tes la f a c u l t a d d e e x p r o p i a r se a t r i b u y e al p r e s i d e n t e de la república,
q u i e n la tiene en m a t e r i a f e d e r a l y del distrito federal, a d e m á s de
cjue estos p r e c e p t o s e x t i e n d e n la f a c u l t a d presidencial t a m b i é n a la
3. E N MATERIA LAIIORAL
o c u p a c i ó n t e m p o r a l , total o parcial, o a la simple limitación d e los
d e r e c h o s d e d o m i n i o p a r a los fines del e s t a d o o en interés d e la
c o l e c t i v i d a d . El a r t í c u l o 2 0 d e esa ley o r d e n a q u e la a u t o r i d a d expro- Veremos m á s a d e l a n t e , j c u a n d o t r a t e m o s las f a c u l t a d e s jurisdiccio-
p i a n t e d e b e f i j a r la f o r m a y los plazos e n q u e la i n d e m n i z a c i ó n debe nales del p r e s i d e n t e , q u e , e n n u e s t r a o p i n i ó n , las j u n t a s d e conci-
p a g a r s e , los cuales n o d e b e n ser m a y o r e s d e diez años." j liación y a r b i t r a j e , t a n t o la f e d e r a l c o m o la del distrito f e d e r a l , así
como el t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e , se e n c u e n t r a n
caracterizados c o m o ó r g a n o s judiciales. Sin e m b a r g o , e n la r e a l i d a d ,
el p r e s i d e n t e tiene i n f l u e n c i a sobre ellos a través d e los n o m b r a -
4. EXPULSIÓN DE EXTRANJEROS mientos q u e realiza e n esos ó r g a n o s judiciales, y p o r m e d i o d e la
supervisión q u e sobre ellos e j e r c e n el secretario de t r a b a j o y previsión
•vEl a r t i c u l o 3 3 constitucional d e t e r m i n a q u e el p r e s i d e n t e posee la social, el j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l y el secretario
f a c u l t a d exclusiva d e e x p u l s a r d e i n m e d i a t o , y sin n e c e s i d a d d e jui- de g o b e r n a c i ó n , respectivamente.V
c i o previo, a t o d o e x t r a n j e r o cuya p e r m a n e n c i a e n el país juzgue
|E1 p r e s i d e n t e t a m b i é n i n f l u y e d e c i s i v a m e n t e e n l<a f i j a c i ó n del sa-
i n c o n v e n i e n t e . L a f a c u l t a d d e expulsión d e e x t r a n j e r o s p e r t e n e c e al
lario m í n i m o a través d e la comisión respectiva, cuyo p r e s i d e n t e ,
e j e c u t i v o e n f o r m a exclusiva y discrecional; del c i t a d o p r e c e p t o se como ya lo señalamos, es d e s i g n a d o p o r é l . j
d e d u c e q u e p a r a a p l i c a r esta m e d i d a n o es necesario juicio previo
/ S u i n f l u e n c i a se e x t i e n d e a los g r a n d e s sindicatos q u e f o r m a n
y, p o r t a n t o , n o p r o c e d e r í a la suspensión del a c t o r e c l a m a d o ni mu-
c h o m e n o s el juicio d e a m p a r o . ^
' Octavio Hernández, Curso de amparo, México, Ed. Dotas, 1900, pp. 162-
L a s tesis d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i ó n sobre este 163; y Héctor I'ix-Zamudio, Judicial protection o/ lite individual against tlie
p u n t o n o h a n sido u n i f o r m e s . Así, h a m a n i f e s t a d o q u e : "Conforme txeculive in México, en Judicial protection against the executive, Colonia,
Cari Heymanns Verlag, 1970, vol. 2, p. 724.
a l a r t í c u l o 3 3 constitucional, el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a tiene la
'Ignacio Burgoa, Derecho constitucional..., op. cit., p. 157.
f a c u l t a d exclusiva d e h a c e r a b a n d o n a r el país, i n m e d i a t a m e n t e y sin
Véase Cari Schwarz, Jueces en la penumbra: la independencia del poder
necesidad d e juicio previo, a t o d o e x t r a n j e r o c u y a p e r m a n e n c i a juz- judicial en los Estados Unidos y en México, en Anuario Jurídico, México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de
" Véase Ignacio Iturgoa, Las garantías individuales, op. cit., p|>. 410 y ss. Míxico, 1977, vol. 2, pp- 177-178.

f g i i S
 FACULTADES
1 ÍU
p a r t e d e l PRÍ, p a r t i d o del c u a l el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a es el
j e f e real. f
El p r e s i d e n t e a c t ú a c o m o a r b i t r o en Jas• p r i n c i p a l e s d i s p u t a s obre-
r o - p a t r o n a l e s , a veces e n f o r m a a b i e r t a , y en otras ocasiones, con
c i e r t a d i s c r e c i ó n ; ? » 0 s e h a llegado incluso a a f i r m a r q u e , a u n q u e
h a n b r o t a d o g r a n d e s m o v i m i e n t o s huelguísticos a j e n o s a la v o l u n t a d
del p r e s i d e n t e , se p u e d e establecer u n a c o m p a r a c i ó n e n t r e el n ú -
m e r o d e h u e l g a s y los huelguistas en c a d a p e r í o d o presidencial en
relación con las inclinaciones personales del p r e s i d e n t e e n t u r n o , y
a l respecto, se d a n los siguientes d a t o s : en el p e r í o d o d e O b r c g ó n se
e f e c t u a r o n 197 h u e l g a s e n p r o m e d i o a n u a l ; e n el p e r í o d o d e Calles
y del m a x i m a t o , el p r o m e d i o f u e d e 4 1 ; en el p e r í o d o d e C á r d e n a s
el p r o m e d i o f u e d e 4 7 8 ; e n el d e Ávila C a m a c h o , d e 3 8 7 ; e n el de
A l e m á n , d e 108, y e n el d e R u i z C o r t i n e s , d e 248.
L o s d a t o s anteriores h a n llevado a la conclusión d e q u e : " L a po-
lítica p r e s i d e n c i a l — e n sus g r a n d e s t e n d e n c i a s — es d e t e r m i n a n t e de
q u e h a y a u n m a y o r o m e n o r n ú m e r o d e h u e l g a s o huelguistas." 1 1
10
Vcasc Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 70; y ISertlia Lcrner de
Sheinbaum y Susana Ralsky de Cimct, op. cit., pp. 59-00.
El campo arbitral del presidente, desde luego, es amplio y no se circuns-
cribe al laboral. Así, Manuel Camacho, op. cit-, p. 185, afirma que: "Las
posibilidades de arbitraje presidencial no se limitan a los grupos políticos
y a los políticos profesionales, sino que abarcan a grupos ajenos al sector
público con quienes no existe una vinculación de matulo directo. Con la
mayor parte de los grupos de interés y de opinión el presidente tiene la po-
sibilidad del arfitraje en el caso de que los conflictos puedan desbordar
Ja 11estabilidad política."
Pablo González Casanova, op. cit., pp. 14-15.
X I V . F A C U L T A D E S E N E L E J E R C I C I O D E L A A C C I O N PI-
ÑAL, EN M A T E R I A E D U C A T I V A Y R E S P E C T O A I ™
M E D I O S MASIVOS DE C O M U N I C A C I Ó N AISoRTFR
ELEC?ORDALTRIT° F E D E R A L Y
AÍ PRO¿EADLISEtRO
1. EL PROCURADOR C E N E R A L DE LA REPUBLICA Y E L EJERCICIO
DE LA ACCIÓN P E N A L
/ l ' a l y c o m o ya lo e x p r e s a m o s , el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e li-
b r e m e n t e al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , f u n c i o n a r i o q u e
tiene p o d e r e s m u y i m p o r t a n t e s c o n f e r i d o s p o r la p r o p i a constitu-
ción 1 e n el a r t í c u l o 102, y q u e son los siguientes:
a] e j e r c i t a la acción p e n a l , c o m o r e p r e s e n t a n t e de la s o c i e d a d ;
b] i n t e r v i e n e p e r s o n a l m e n t e e n las c o n t r o v e r s i a s q u e se suscitan
entre dos o m á s e n t i d a d e s f e d e r a t i v a s , e n t r e u n a e n t i d a d f e d e r a t i v a
y la f e d e r a c i ó n , y e n t r e los p o d e r e s d e u n a m i s m a e n t i d a d f e d e r a t i v a ;
c] i n t e r v i e n e e n todos los negocios e n cjue la f e d e r a c i ó n es p a r t e ,
es decir, r e p r e s e n t a a ésta c u a n d o tiene q u e c o m p a r e c e r e n j u i c i o
ante los j u e c e s ;
d] i n t e r v i e n e en todos los casos de los d i p l o m á t i c o s y cónsules ge-
nerales, y
c] es el c o n s e j e r o j u r í d i c o del gobierno. /
C o n f o r m e c o n la f r a c c i ó n x v dely a r t í c u l o 107, el p r o c u r a d o r in-
terviene c o m o p a r t e e n los juicios d e a m p a r o . A d e m á s , r e p r e s e n t a
a la sociedad e n la vigilancia y d e f e n s a d e a l g u n o s intereses p r i v a d o s
de c a r á c t e r g e n e r a l , c o m o son los q u e c o n c i e r n e n a ausentes, inca-
pacitados, m e n o r e s , e n ciertos aspectos d e concursos, q u i e b r a s y sus-
pensiones, e incluso p a r t i c i p a t a m b i é n e n los p r o b l e m a s d e c o m p e -
tencia q u e se suscitan e n t r e los tribunales federales y los locales/^
1
Respecto a la etimología y antecedentes del procurador general de la
república pueden consultarse: Manuel Herrera y Lasso, Estudios..., op. cit.,
p. 2'¿'¿] Héctor Fix-Zainudio, Supremacía del ejecutivo..., op. cit., p. 150;
Alfonso Noriega, Prólogo a La misión constitucional del procurador general
lie la república de Luis Cablera y Emilio Portes Gil, México, Ed. Botas,
1963, p. II.
' Véase Alfonso Noriega, op. cit., pp. 10-18: Luis Cabrera y Emilio Portes
Gil, op. cit., en la nota anterior, p. 58; y El ministerio como parte del poder
judicial, debate parlamentario 10, México, Cámara de Diputados, 1977, p. 10.
[159]
 FACULTADES
IGO
\Este c o n j u n t o d e a t r i b u c i o n e s q u e posee el p r o c u r a d o r general d e
la r e p ú b l i c a p u e d e ser d i v i d i d o en dos g r a n d e s g r u p o s : i] las q u e
e j e r c e c o m o ministerio p ú b l i c o : la persecución d e los delitos y el
ejercicio d e la acción p e n a l , y su intervención c o m o p a r t e en los j u i -
cios d e a m p a r o , y ii] las cjue e j e r c e c o m o p r o c u r a d o r , c o m o r e p r e -
s e n t a n t e del g o b i e r n o j q u e son las otras f a c u l t a d e s m e n c i o n a d a s p á -
r r a f o s arriba. 1 1 E s t a d u a l i d a d d e p o d e r e s e n el p r o c u r a d o r g e n e r a l
d e la r e p ú b l i c a h a sido c r i t i c a d a , e incluso se h a c o n s i d e r a d o q u e es
e n sí a n t a g ó n i c a .
L u i s C a b r e r a a f i r m ó q u e : " E l doble y casi i n c o m p a t i b l e p a p e l
q u e el ministerio p ú b l i c o d e s e m p e ñ a : p o r u n a p a r t e c o m o represen-
t a n t e d e la sociedad, p r o c u r a d o r de justicia e n todos los ó r d e n e s , y
p o r o t r a p a r t e c o m o c o n s e j e r o j u r í d i c o y r e p r e s e n t a n t e legal del
poder ejecutivo, es algo q u e quizás en lo f u t u r o se c o r r i j a constitu-
c i o n a l m e n t e s e p a r a n d o estas f u n c i o n e s , q u e t i e n e n q u e ser necesa-
r i a m e n t e a n t a g ó n i c a s . E n n u e s t r o m e d i o , d o n d e la m a y o r p a r t e de
los actos q u e m o t i v a n la intervención d e la justicia son las a r b i t r a -
r i e d a d e s e injusticias i m p u t a b l e s al p o d e r e j e c u t i v o , el d o b l e papel
del m i n i s t e r i o p ú b l i c o lo h a c e sacrificar e n la m a y o r p a r t e d e los
casos su misión d e p r o c u r a d o r , c o n tal d e s a c a r a v a n t e los propó-
sitos del g o b i e r n o , d e q u i e n es, al m i s m o t i e m p o , consejero y re-
presentante." 4
O c o m o t a m b i é n se h a e x p r e s a d o : " S a b i d o es q u e la f u e n t e más
n u m e r o s a d e violaciones a las g a r a n t í a s individuales p r o v i e n e de
las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s d e p e n d i e n t e s del ejecutivo. E n estos
casos ¿ c ó m o p u e d e ser a u x i l i a r d e la justicia el a b o g a d o d e la auto-
r i d a d e n c u y o á m b i t o d e p o d e r se c o m e t i ó la violación r e c l a m a d a ? ,
¿ c ó m o vigilar el interés p ú b l i c o y al m i s m o t i e m p o ser solidario del
a g r a v i a n t e ? , ¿ c ó m o p u e d e ser a b o g a d o del g o b e r n a d o y abogado
d e l gobierno, c u a n d o el g o b e r n a d o se q u e j a del g o b i e r n o ? ; n o puede,
h a y i n c o m p a t i b i l i d a d d e f u n c i o n e s . D e a h í la i n u t i l i d a d d e la par-
ticipación q u e en los a m p a r o s se le d a al ministerio p ú b l i c o . " 5
L o a n t e r i o r h a o r i g i n a d o diversas proposiciones p a r a s e p a r a r di-
chas f u n c i o n e s ; ya desde 1932, L u i s C a b r e r a m a n i f e s t ó q u e el mi-
nisterio p ú b l i c o d e b e ser i n d e p e n d i e n t e d e l e j e c u t i v o y su presupues-
to d e b e estar i n c l u i d o d e n t r o del p o d e r judicial. A d e m á s , debería
existir u n a b o g a d o o p r o c u r a d o r general, d e p e n d i e n t e del ejecutivo,
cuyas f u n c i o n e s serían r e p r e s e n t a r a la f e d e r a c i ó n c u a n d o ésta fuera
p a r t e , ser el c o n s e j e r o j u r í d i c o del g o b i e r n o y e n c a b e z a r u n conse-
3
Véase Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., primera obra ci-
tada,
4 pp. 873-875.
Véase Luis Cabrera, y Emilio Portes Gil, op. cit., p. 38.
5
El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit. p. 22.
/
IX PROCURADOR G E N E R A L Y EL EJERCICIO l)F, LA ACCIÓN RENAL 101
jo p a r a f i j a r la i n t e r p r e t a c i ó n oficial d e las leyes p a r a los efectos
de su aplicación c o n c r e t a en c a d a u n a d e las secretarías y d e p a r -
tamentos."
D e igual f o r m a , e n el p r i m e r c o n g r e s o m e x i c a n o y s e g u n d a s j o r -
n a d a s l a t i n o a m e r i c a n a s d e d e r e c h o procesal d e 1960, se r e c o m e n -
d ó q u e : " E l ministerio p ú b l i c o d e b e ser u n ó r g a n o i n d e p e n d i e n t e
del p o d e r e j e c u t i v o y g o z a r d e las p r e r r o g a t i v a s d e i n a m o v i l i d a d
y d e m á s g a r a n t í a s constitucionales r e c o n o c i d a s a los m i e m b r o s del
poder judicial."
El 3 0 d e s e p t i e m b r e d e 1976, se discutió e n la c á m a r a d e d i p u -
tados u n a iniciativa suscrita p o r los d i p u t a d o s r e p r e s e n t a n t e s del
PAN, e n el s e n t i d o d e q u e las f u n c i o n e s a c t u a l e s del p r o c u r a d o r c o m o
ministerio p ú b l i c o , c o m o a b o g a d o d e los g o b e r n a d o s , v o l v i e r a n al
seno d e l p o d e r judicial, d e j á n d o l e las o t r a s f u n c i o n e s d e a b o g a d o
del g o b i e r n o al p r o c u r a d o r g e n e r a l de la r e p ú b l i c a . 7 D e s d e luego q u e
la iniciativa f u e d e s e c h a d a , 8 a u n q u e ya en otros países similares al
nuestro se h a n d a d o pasos h a c i a a d e l a n t e e n ese aspecto. Así, la cons-
titución venezolana d e 1961 distinguió e n t r e el fiscal g e n e r a l t i t u l a r
del ministerio p ú b l i c o , y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a c o m o
asesor j u r í d i c o del g o b i e r n o federal. u
E n México, c o m o ya h e m o s dicho, d e a c u e r d o con los artículos
21 y 102, es el p r o c u r a d o r general de la r e p ú b l i c a q u i e n e j e r c e la
acción p e n a l . O sea, q u e e n m a n o s del p r e s i d e n t e q u e d a el e j e r -
cicio d e esta a t r i b u c i ó n t a n d e l i c a d a .
En los casos concretos, el p r o c u r a d o r d e c i d e si se e j e r c i t a o n o
la acción p e n a l , y su decisión se d e b e b a s a r e n los elementos d e con-
vicción del p r o p i o caso; p e r o lo difícil d e la situación es q u e el p r o -
curador d e c i d i r á d i s c r e c i o n a l m e n t e tal ejercicio y si n o lo lleva a
efecto, los interesados e n q u e la p e r s e c u c i ó n se c u m p l a n o p u e d e n
hacer n a d a , ya q u e la s u p r e m a c o r t e d e justicia h a resuelto q u e p a r a
esos casos n o p r o c e d e el juicio d e a m p a r o p o r q u e se p r i v a r í a d e
esta f a c u l t a d al ministerio p ú b l i c o . 1 0
De a q u í q u e el ministerio p ú b l i c o t e n g a e n M é x i c o el monopolio
' Luis Cabrera y Emilio I'ortes Gil, op. cit-, pp. 70-71.
' El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit., pp. 20-27.
" Ibid., p. 35.
" Héctor Kix-Zaiimdio, ¡ unción ilel poder judicial en los sistemas constitu-
cionales latinoamericanos, en Función del poder judicial en los sistemas
constitucionales latinoamericanos, México, Universidad Nacional Autónoma de
México, 1977, p. 20.
" Juventiiio V. Castro, El ministerio público en México, México, Ed. Po-
nda, 1970, pp. 18-19.
 FACULTADES
162
d e la a c c i ó n p e n a l , a u n q u e existen algunos casos excepcionales e n
q u e la persecución d e los delitos la realiza u n ó r g a n o distinto. 1 1
El m i n i s t e r i o p ú b l i c o se p u e d e desistir d e la acción p e n a l , p e r o es
f a c u l t a d del j u e z i n t e r r u m p i r o n o el proceso, ya q u e d i c h o caso,
h a b i e n d o salido d e la del ministerio p ú b l i c o , se e n c u e n t r a b a j o su
jurisdicción. Sin e m b a r g o , e n M é x i c o , el m i n i s t e r i o p ú b l i c o incluso
se h a l l e g a d o a desistir d e la acción p e n a l existiendo ya sentencia de
p r i m e r a i n s t a n c i a y e n c o n t r á n d o s e el caso e n c o n o c i m i e n t o d e l a se-
g u n d a instancia. E s t a situación a n t i j u r í d i c a y a v a s a l l a d o r a del p o d e r
j u d i c i a l sólo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio
p ú b l i c o tiene e n el ejercicio y e n el desistimiento d e la a c c i ó n penal,
c u a n d o el uso d e ésta n o d e b e r í a ser d e c a r á c t e r a r b i t r a r i o , sino
estar s u j e t o a n o r m a s . 1 2
iJEJ a r t í c u l o 21 señala q u e el ministerio p ú b l i c o es el j e f e d e la
policía j u d i c i a l , y esta situación se d e b e a q u e la a t r i b u c i ó n d e tal
policía es el m e d i o p r e p a r a t o r i o p a r a el ejercicio d e la a c c i ó n pe-
n a l ; 1 3 es el i n s t r u m e n t o a través del cual se t r a t a n d e c o m p r o b a r los
requisitos a q u e se refiere el a r t í c u l o 16 constitucional. Es d e c i r , es
u n a e t a p a p r e v i a al ejercicio d e la acción p e n a l .
Así, p a r t e d e la l i b e r t a d d e los mexicanos, c o n todos los efectos
consiguientes, a través del a b u s o o n o ejercicio d e la a c c i ó n penal,
q u e d a d e p o s i t a d a en el b u e n , recto, o m a l i n t e n c i o n a d o criterio del
p r e s i d e n t e , m i s m o q u e se ejerce a través del p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la
FH MATERIA EDUCATIVA 1(",J
cilmente son c a p a c e s d e m a n t e n e r l o s e n la m e d i d a necesaria d e n t r o
de sus estados.^ E n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a
1978, se d e s t i n ó a e d u c a c i ó n p ú b l i c a $ 7 4 ' 3 7 3 ' 0 0 0 000.00, o sea el
17.1% d e l g a s t o total d e l g o b i e r n o f e d e r a l , y las c i f r a s son m á s
aleccionadoras si t o m a m o s en c u e n t a q u e el gasto d e los p o d e -
res legislativo, judicial y d e todas las secretarías d e e s t a d o s u m ó
$ 1 7 6 ' 4 5 3 ' 0 0 0 000.00.
E n esta f o r m a , la f e d e r a c i ó n , a t r a v é s d e la secretaría d e e d u c a -
ción p ú b l i c a q u e recibe instrucciones d i r e c t a s del p r e s i d e n t e d e la
república, sostiene el sistema e d u c a t i v o m á s c o m p l e t o c o n q u e
cuenta el p a í s : planteles preescolares, escuelas p r i m a r í a s , s e c u n d a r i a s ,
de bachillerato, profesionales, normales, rurales, técnicas, d e a g r i c u l -
tura, d e m i n e r í a , d e bellas a r t e s y d e a r t e s y oficios.
E n t r e a l g u n a s d e las p r i n c i p a l e s f u n c i o n e s q u e realiza la secre-
taría d e e d u c a c i ó n p ú b l i c a e n el á m b i t o f e d e r a l y del distrito fe-
deral, d e a c u e r d o con la ley f e d e r a l d e e d u c a c i ó n , p o d e r n o s m e n -
cionar las siguientes: o t o r g a r , n e g a r o r e v o c a r a u t o r i z a c i ó n a
particulares p a r a q u e p u e d a n i m p a r t i r e d u c a c i ó n p r i m a r i a , secun-
daria y n o r m a l y la d e c u a l q u i e r o t r o t i p o o g r a d o d e s t i n a d a a
obreros o a c a m p e s i n o s ; o t o r g a r , n e g a r o r e t i r a r d i s c r e c i o n a l m e n t e
validez oficial a estudios i m p a r t i d o s p o r los p a r t i c u l a r e s , y vigilar
que la e d u c a c i ó n q u e i m p a r t a n los p a r t i c u l a r e s sea c o n f o r m e a lo
preceptuado e n la ley.

república. El a r t í c u l o 2 5 d e la ley f e d e r a l d e e d u c a c i ó n e x p r e s a m e n t e señala

que es c o m p e t e n c i a del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l , p o r c o n d u c t o d e la
secretaría d e e d u c a c i ó n p ú b l i c a , e j e r c e r u n a serie d e a t r i b u c i o n e s ,
de las cuales sólo s e ñ a l a m o s las m á s i m p o r t a n t e s : f o r m u l a r p a r a
2. EN MATERIA EDUCATIVA toda la r e p ú b l i c a los p l a n e s y p r o g r a m a s d e la e d u c a c i ó n p r i m a r i a ,
secundaria y n o r m a l y la d e c u a l q u i e r t i p o o g r a d o d e s t i n a d a a
¡En el sistema m e x i c a n o , .la e d u c a c i ó n es u n a f a c u l t a d coincidente,
obreros o a c a m p e s i n o s ; e l a b o r a r y m a n t e n e r actualizados los libros
es d e c i r , es c o m p e t e n c i a t a n t o d e la f e d e r a c i ó n c o m o d e los estados
de texto g r a t u i t o s p a r a la e d u c a c i ó n p r i m a r i a ; establecer u n sistema
y d e los m u n i c i p i o s ; 1 4 p e r o e n la r e a l i d a d , es la f e d e r a c i ó n la que
nacional d e créditos q u e facilite el tránsito d e l e d u c a n d o d e u n a
tiene el á m b i t o m á s a m p l i o e n esta m a t e r i a , ya q u e el sostenimiento
modalidad o t i p o e d u c a t i v o a otro, y vigilar e n t o d a la r e p ú b l i c a el
d e los servicios educativos es m u y oneroso y los erarios locales difí- tumplimicnto d e la p r o p i a ley. ¡
11
Juvcntino V. Castro, op, cit., pp. 103-107, afirma que estos casos excep- Además, la secretaría d e e d u c a c i ó n está a u t o r i z a d a p a r a r e v a l i d a r
cionales se encuentran: en el artículo 111, juicio de responsabilidad polí- istudios, c r e a r u n sistema f e d e r a l d e certificación d e conocimientos,
tica; en el artículo 107, fracciones xvi y xvn, cuando los jueces federales »pedir c é d u l a s profesionales y vigilar el c o r r e c t o ejercicio d e las
; ¡rofesioncsj
pueden consignar directamente a las autoridades responsables, si concedida
la suspensión o el amparo, éstas no cumplen con la resolución contenida
en la suspensión o en el amparo; y el artículo 97, que se refiere a las Y sólo c a b e a c l a r a r q u e n o liemos h e c h o m e n c i ó n a las i m p o r t a n -
funciones de investigación que tiene la suprema corte de justicia. « funciones q u e la secretaría de e d u c a c i ó n ^pública realiza e n m a -
|ria c u l t u r a l .
" El ministerio público como parte (le! poder judicial, op. cit., p. 21.
13
Juvcntino V. Castro, op. cit., pp. 44-46.
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 486.
 FACULTADES MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN
IU:>
164
\ T a m b i é n , las estaciones están obligadas a t r a n s m i t i r g r a t u i t a -
3. MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN
m e n t e y d e p r e f e r e n c i a los boletines d e la a u t o r i d a d r e l a c i o n a d o s
con la s e g u r i d a d o d e f e n s a del territorio nacional, la conservación
El 18 d e e n e r o d e 1960 se p u b l i c ó en el Diario Oficial, la ley fede-
del o r d e n público, las m e d i d a s e n c a m i n a d a s a p r e v e r o r e m e d i a r
ral de radio y televisión, q u e si bien n o constituye u n c o n t r o l d i r e c t o
cualquier c a l a m i d a d p ú b l i c a , y los m e n s a j e s o cualesquier avisos re-
del e j e c u t i v o f e d e r a l sobre la r a d i o y la televisión, 1 5 sí p o n e e n m a - lacionados c o n e m b a r c a c i o n e s o a e r o n a v e s e n peligro, q u e soliciten
nos d e l p r e s i d e n t e las concesiones y revocaciones d e esos canales, así auxilio; y el a r t í c u l o 6 2 prescribe q u e , t o d a s esas estaciones están
c o m o u n a vigilancia p e r m a n e n t e d e los mismoí^J obligadas a e n c a d e n a r s e c u a n d o se t r a t e d e t r a n s m i t i r i n f o r m a c i o -
E n el a r t í c u l o l p d e esa ley, se establece — e n c o n c o r d a n c i a con nes i m p o r t a n t e s p a r a el país, a juicio d e la secretaría d e gober-
el a r t í c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l — q u e c o r r e s p o n d e a la nación el do- nación;
m i n i o d i r e c t o d e su espacio territorial y, e n consecuencia, el del me- El a r t í c u l o 99 a t r i b u y e a \ las secretarías d e c o m u n i c a c i o n e s y
d i o e n q u e se p r o p a g a n las o n d a s electromagnéticas. L a p r i m e r a transportes y d e g o b e r n a c i ó n , la inspección y vigilancia d e las es-
c o n s e c u e n c i a d e este a r t í c u l o es q u e t o d a la m a t e r i a d e r a d i o y tele- taciones d e r a d i o y t e l e v i s i ó n ^
visión es d e c a r á c t e r f e d e r a l y q u e d a p o r t a n t o d e n t r o d e los poderes El 4 d e abril d e 1973 se p u b l i c ó e n el Diario Oficial el regla-
del p r e s i d e n t e - J mento de la ley federal de radio y televisión y de la ley de la
\ E 1 a r t í c u l o s e g u n d o indica q u e el uso del espacio m e d i a n t e ca- industria cinematográfica, relativo al contenido de las transmisiones
nales p a r a la difusión d e noticias, ¡deas e imágenes c o m o vehículos en radio y televisión.
d e i n f o r m a c i ó n y d e e x p a n s i ó n , sólo p u e d e hacerse previa concesión El g o b i e r n o f e d e r a l tiene dos canales de televisión: el 11 y el 13.
o p e r m i s o del e j e c u t i v o f e d e r a l j t E n la a c t u a l i d a d , t a n t o la r a d i o c o m o la televisión son m e d i o s
El a r t í c u l o c u a r t o señala q u e v j a r a d i o y la televisión son u n a acti- de c o m u n i c a c i ó n m u y i m p o r t a n t e s , ya q u e llegan a las g r a n d e s m a -
v i d a d d e interés público, y p o r t a n t o el e s t a d o d e b e protegerlas y sas; p o r esta razón el e j e c u t i v o f e d e r a l n o se a n d a con c o n t e m p l a -
vigilarlas^, ciones c u a n d o se t r a t a d e i m p e d i r q u e se salgan d e los c a u c e s q u e
El a r t í c u l o d e c i m o s e x t o prescribe que-v el t é r m i n o d e u n a conce- considera son los a d e c u a d o s . Así, p o d e m o s r e c o r d a r q u e d u r a n t e el
sión p a r a las estaciones comerciales será d e t r e i n t a años, p u d i e n d o sexenio del p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a , desde d e p e n d e n c i a s oficiales se
ser r e f r e n d a d a al m i s m o concesionario^ fomentó u n a c a m p a ñ a c o n t r a la televisión c o n el á n i m o d e a s u s t a r
El a r t í c u l o d e c i m o s é p t i m o indica q u e >,es el e j e c u t i v o quien de- y disciplinar a los titulares d e esas concesiones, c a m p a ñ a q u e logró
t e r m i n a el uso comercial d e canales d e r a d i o y televisión.j> a m p l i a m e n t e los fines q u e perseguía.
L o s artículos 31 y 37 s e ñ a l a n y l a s causas p o r las cuales pueden
T a m b i é n y e l e j e c u t i v o h a l o g r a d o t e n e r u n cierto control d e la
ser r e v o c a d a s las concesiones y los permisos,! prensa,! cont'rol q u e h a v a r i a d o d e a c u e r d o c o n el presidente, 1 0 p e r o
E s t a ley y la vigilancia q u e establece están d e n t r o del m a r c o del que en los últimos lustros se h a v e n i d o a f i n a n d o . El p a p e l está con-
a r t í c u l o 6 constitucional q u e consagra la libertad d e pensamiento trolado p o r la p r o d u c t o r a e i m p o r t a d o r a d e p a p e l , s. a., (PIPSA),
y expresión, y así lo reitera el a r t í c u l o 58 d e la p r o p i a ley al y es esta c o m p a ñ í a la q u e s u m i n i s t r a el m a t e r i a l , a d e m á s d e q u e
d e c i r q u e el d e r e c h o d e i n f o r m a c i ó n , d e expresión y d e recepción algunas casas editoriales p u e d e n h a c e r c o m p r a s a c r é d i t o y q u e -
a través d e la r a d i o y la televisión, es libre y p o r t a n t o n o podrá darle a d e b e r d i n e r o . P o r o t r a p a r t e , el p r o p i o g o b i e r n o es d u e ñ o
ser o b j e t o d e n i n g u n a inquisición j u d i c i a l o a d m i n i s t r a t i v a , ni de de varios periódicos c o m o e n el caso d e El Nacional, i
limitación a l g u n a ni c e n s u r a previa, y se e j e r c e r á c o n f o r m e a lo
i J u a n M i g u e l d e M o r a , respecto a diversas f o r m a s d e c o n t r o l d e
o r d e n a d o en la c a r t a m a g n a y e n las leyes.
la p r e n s a m e x i c a n a , h a escrito q u e : " L a presión sobre los m e d i o s
• El siguiente articulo, el 59, indica q u e las estaciones d e radio y
de i n f o r m a c i ó n se lleva a c a b o d e m a n e r a sutil. U n f u n c i o n a r i o
televisión h a r á n transmisiones g r a t u i t a s diarias, con u n a duración
llama a l d i r e c t o r d e u n d i a r i o 'de p a r t e del señor p r e s i d e n t e ' p a r a
h a s t a d e 30 m i n u t o s , c o n t i n u o s o discontinuos, d e d i c a d o s a divul-
decirle q u e sería b u e n o q u e publicase ( o q u e n o publicase) tal o
g a r t e m a s educativos, culturales y d e o r i e n t a c i ó n social, y es el pre-
cual cosa. P o r e j e m p l o , q u e 'apoye' la c o n v e n c i ó n n a c i o n a l del PRI
sidente quien señala la d e p e n d e n c i a q u e d e b e p r o p o r c i o n a r el ma-
terial p a r a la utilización d e d i c h o t i e m p o• .• -1 \ " Steplicn Spenccr Cood.spced, „p. CÍL, ,,. 82.
,r
" Héctor I ix-Zainudio, Supremacía ilel ejecutivo..., op. cil., p. 152.
100 FACULTADES E L GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

o q u e n o d e d e m a s i a d o espacio a tal o c u a l d e c l a r a c i ó n del PAN, O
d e a l g ú n disidente. E n M é x i c o esa clase d e l l a m a d a s son definiti-
vas. ¿ Q u i é n va a e n f r e n t a r s e a la a u t o r i d a d i l i m i t a d a d e l presi-
d e n t e ? ¿ Y q u i é n va a p o n e r e n d u d a q u e las instrucciones sean en
e f e c t o del p r i m e r m a n d a t a r i o si q u i e n l l a m a es u n a l t o f u n c i o n a -
rio?. . . A d e m á s , y c o m o f a c t o r m u y i m p o r t a n t e , existe tal a m b i e n t e
d e c o r r u p c i ó n q u e la m a y o r í a d e los p r o p i e t a r i o s d e periódicos se
a u t o c e n s u r a n p o r sí mismos. O p a r a s a c a r lo m á s posible a l go-
b i e r n o d i r e c t a m e n t e e n n o m b r e del periódico, o p a r a o b t e n e r me-
jores negocios colaterales q u e , a u n q u e n o m i n a l m e n t e a j e n o s a la
p u b l i c a c i ó n , son o t o r g a d o s p o r el g o b i e r n o p a r a lo c u a l el diario
suele ser u n a m a g n í f i c a p l a t a f o r m a , a base d e c o m p l i c i d a d , ocul-
t a n d o o d e s v i r t u a n d o la i n f o r m a c i ó n d e los h e c h o s nacionales, a m é n
d e r e p a r t i r elogios a t o d o lo i m p o r t a n t e q u e h a c e la a d m i n i s t r a c i ó n
p ú b l i c a . P o r o t r a p a r t e el g o b i e r n o m e x i c a n o e n c o n j u n t o y en
c a d a u n a d e sus d e p e n d e n c i a s invierte e n a n u n c i o s d e sí mismo
c a n t i d a d e s q u e a s o m b r a r í a n a m á s d e u n p r i m e r m i n i s t r o europeo
y serían c a u s a d e su c a í d a si p r e t e n d i e r a h a c e r o t r o t a n t o . ¿ Y quién
se b e n e f i c i a d i r e c t a m e n t e c o n todos esos a n u n c i o s d e lo b i e n que
estamos y d e l o bien q u e se g o b i e r n a a M é x i c o sino los periódicos
y revistas? ¿ C ó m o p e n s a r q u e f u e r a f a v o r e c i d o c o n t o d o ese dinero
u n p e r i ó d i c o q u e n o f u e s e obsecuente servidor d e las a u t o r i d a d e s
m á s a l t a s d e la n a c i ó n ? E n M é x i c o el g o b i e r n o 110 necesita enviar
ni u n solo censor a u n d i a r i o . E l m i s m o d i a r i o 'sabe' lo q u e 'no
d e b e p u b l i c a r s e ' . Y e n casos d e d u d a es el p r o p i o p e r i ó d i c o quien
l l a m a a u n f u n c i o n a r i o p a r a p r e g u n t a r l e si se p u e d e o 110 publicar
17
tal o c u a l c o s a . . . "
A p e s a r d e lo expuesto, n o p u e d e negarse q u e la p r e n s a mexi-
c a n a sí posee u n m a r g e n d e l i b e r t a d ; p a r a c o m p r o b a r la anterior
a f i r m a c i ó n , b a s t a c o n leer las p á g i n a s editoriales d e los principales
periódicos que, por desgracia, cuentan con un pequeño número
d e lectores. E n M é x i c o , q u i e n lea c o n v e n i e n t e m e n t e los periódicos
y revistas p u e d e e s t a r m u y bien informado.
107
h a b i t a a p r o x i m a d a m e n t e u n a s é p t i m a p a r t e d e la p o b l a c i ó n t o t a l ;
es la m á s i n d u s t r i a l i z a d a ; es el c e n t r o f i n a n c i e r o del p a í s ; el a s i e n t o
de los p o d e r e s f e d e r a l e s y, p o r t a n t o , el c o r a z ó n político d e t o d o el
e s t a d o m e x i c a n o ; constituye el p r i m o r d i a l n ú c l e o c u l t u r a l d o n d e
se e n c u e n t r a la u n i v e r s i d a d n a c i o n a l , la m á s g r a n d e del país y d e la
cual d e p e n d e n los p r i n c i p a l e s institutos d e investigación; e n él e s t á n
los m a y o1r8e s teatros, las o r q u e s t a s sinfónicas, los c u e r p o s d e ballet,
etcétera. \
I Pues bien, esta p o r c i ó n t a n i m p o r t a n t e d e M é x i c o está g o b e r n a d a
d i r e c t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , ya q u e el inciso
P ' d e la f r a c c i ó n vi del a r t í c u l o 73 c o n s t i t u c i o n a l e x p r e s a m e n t e
d i s p o n e : " E l g o b i e r n o d e l distrito f e d e r a l e s t a r á a c a r g o del p r e -
sidente d e la r e p ú b l i c a , q u i e n lo e j e r c e r á p o r c o n d u c t o d e l ó r g a n o
u ó r g a n o s q u e d e t e r m i n e la ley r e s p e c t i v a . " ^
A p a r t i r d e agosto d e 1928, a través d e u n a r e f o r m a constitucio-
nal, se s u p r i m i ó el r é g i m e n m u n i c i p a l t a n t o e n el distrito f e d e r a l
como e n los e n t o n c e s existentes territorios federales. L a r e f o r m a de
1928 es c o n t r a r i a a la historia c o n s t i t u c i o n a l d e M é x i c o , en la c u a l
se p u e d e ver q u e los h a b i t a n t e s d e su c i u d a d c a p i t a l s i e m p r e h a b í a n
tenido el d e r e c h o político d e n o m b r a r a sus g o b e r n a n t e s . E l sistema
municipal h a b í a t e n i d o u n a a m p l i a trayectoria e n la c a p i t a l m e -
xicana h a s t a q u e f u e s u p r i m i d o e n el a ñ o c i t a d o . A p a r t i r d e e n -
tonces, los h a b i t a n t e s del distrito f e d e r a l e s t á n p r i v a d o s d e d e r e -
chos políticos en c u a n t o a su r é g i m e n interior, a u n q u e sí poseen
la f a c u l t a d d e v o t o e n la elección d e p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a
y de los d i p u t a d o s y s e n a d o r e s q u e los v a n a r e p r e s e n t a r a nivel
federal.
L a situación a c t u a l del distrito f e d e r a l es u n o d e los r e s u l t a d o s
de la c o r r i e n t e c e n t r a l i z a d o r a d e l país, q u e revisten la m a y o r im-
portancia.
La p o r c i ó n territorial m e d u l a r d e M é x i c o , desde el p u n t o d e vista
económico, político, c u l t u r a l y d e m o g r á f i c o , cjueda t o t a l m e n t e e n
manos del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . Este f e n ó m e n o m u e s t r a d o s
aristas: el a c e n t o p u e s t o e n la centralización y el p r e d o m i n i o d e l
ejecutivo respecto a los otros dos poderes f e d e r a l e s y, e n g e n e r a l ,
su situación c o m o el ó r g a n o d e decisión del país. 1 0

4. EL GOIIIERNO DEL DISTRITO FEDERAL De a c u e r d o c o n la ley o r g á n i c a del d e p a r t a m e n t o d e l distrito

ilcdcral del 29 d e d i c i e m b r e de 1978, el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a
\ E 1 distrito f e d e r a l m e x i c a n o es e n varios aspectos la p o r c i ó n terri- ¡ejerce el g o b i e r n o d e ese distrito p o r c o n d u c t o del j e f e del d e p a r -
torial m á s i m p o r t a n t e del p a í s : es l a m á s p o b l a d a , p u e s en él
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 530.
17
Joan Miguel de Mora, Por la gracia del señor presidente. México: " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., pp. 532-533; y Jorge Car-
jiio, Federalismo en Latinoamérica, México, Universidad Nacional Autó-
la gran mentira, México, Ed. Asociados, 1977, pp. 237-238. noma de México, 1973, pp. 05 ss.
i
 ),, FACULTADES
EN Kl. PROCEDIMIENTO ELECTORAL 169
tinento del m i s m o , q u e es n o m b r a d o y r e m o v i d o d i s c r e c i o n a l m e n t e
px el e j e c u t i v o federal. d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s sobre los registros q u e h a y a e f e c t u a d o
y los casos e n q u e los h a y a n e g a d o ; h a c e r el c ó m p u t o d e la v o t a c i ó n
e f e c t i v a e n c a d a u n a d e las circunscripciones p l u r i n o m i n a l e s , c o n el
o b j e t o d e realizar la asignación d e d i p u t a d o s electos, según el p r i n -
5 SN KL PROCEDIMIENTO ELECTORAL cipio d e r e p r e s e n t a c i ó n p r o p o r c i o n a l , y e x p e d i r las c o n s t a n c i a s res-
pectivas e n v i a n d o al colegio electoral d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s
L presidente de la r e p ú b l i c a tiene u n a serie d e atribuciones en el copia d e las q u e h a y a e x p e d i d o a c a d a p a r t i d o político, así c o m o
p- ceso electoral. \ 1 .a ley o r g á n i c a d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a la d o c u m e n t a c i ó n r e l a c i o n a d a con esta elección. J
Íí3?ral, e n su a r t í c u l o 27, fracción xvi, señala q u e le c o r r e s p o n d e E i n d u d a b l e m e n t e q u e el p r i n c i p a l p e r s o n a j e d e la comisión f e d e -
a ii secretaría de g o b e r n a c i ó n " i n t e r v e n i r e n las f u n c i o n e s electo- ral electoral es el secretario d e g o b e r n a c i ó n , y el g o b i e r n o tiene e n
njts, c o n f o r m e a las leyes". Así, está c l a r o q u e interviene en el d i c h a comisión la m a y o r í a d e votos o u n a m a y o r í a q u e lo h a c e
proceso electoral, p a r a cuya p r e p a r a c i ó n , desarrollo y vigilancia se poseer u n peso m u y i m p o r t a n t e e n las f a c u l t a d e s t r a s c e n d e n t e s q u e
erran o r g a n i s m o s federal y locales, siendo el m á s i m p o r t a n t e de realiza la p r o p i a comisión. Es el m i s m o secretario d e g o b e r n a c i ó n ,
dios la comisión federal electoral,* según el a r t í c u l o 83, el q u e n o m b r a a l secretario técnico d e la co-
El a r t í c u l o 77 de la ley ¡edera.1 de organizaciones políticas y pro- misión y a l d i r e c t o r y a l secretario g e n e r a l d e l registro n a c i o n a l d e
ctsJS electorales precisa q u e la comisión f e d e r a l electoral es u n or- electores, c o n la a p r o b a c i ó n d e la comisión.
ganismo a u t ó n o m o , e n c a r g a d o de velar el c u m p l i m i e n t o d e las nor-
mas " q u e g a r a n t i z a n el d e r e c h o de organización política d e los ciu-
dadanos m e x i c a n o s y responsable de la p r e p a r a c i ó n , desarrollo y
vigilancia del proceso electoral".)
El a r t í c u l o 78 de la m e n c i o n a d a ley indica q u e la comisión fede-
ral electoral ^se i n t e g r a p o r u n c o m i s i o n a d o del p o d e r e j e c u t i v o que
es el secretario de g o b e r n a c i ó n , quien f u n g e c o m o su presidente,
teniendo v o t o d e c a l i d a d e n caso de e m p a t e ; dos del p o d e r legis-
lativo: u n d i p u t a d o y u n s e n a d o r ; u n o d e c a d a p a r t i d o político na-
cional, y u n n o t a r i o público, q u i e n será su secretario. -
Las f a c u l t a d e s d e d i c h a comisión son m u y a m p l i a s y las n u m e r a
el a r t i c u l o 82 de la c i t a d a ley. E n u n c i e m o s sólo a l g u n a s d e las más
i m p o r t a n t e s : \ resolver el o t o r g a m i e n t o o p é r d i d a del registro d e los
partidos políticos y de las asociaciones políticas n a c i o n a l e s ; deter-
minar los trescientos distritos electorales u n i n o m i n a l e s y el ámbito
territorial d e las circunscripciones electorales p l u r i n o m i n a l e s ; llevar
a c a b o la p r e p a r a c i ó n , desarrollo y vigilancia del proceso electoral
v la o b s e r v a n c i a del a d e c u a d o f u n c i o n a m i e n t o d e los organismos
electorales; señalar las n o r m a s y p r o c e d i m i e n t o s p a r a la designación
por insaculación d e los integrantes de las comisiones locales elec-
torales y comités distritales electorales; t e n e r a sus órdenes, direc-
t a m e n t e o p o r m e d i o de sus d e p e n d e n c i a s , la f u e r z a p ú b l i c a nece-
saria p a r a g a r a n t i z a r el desarrollo del proceso e l e c t o r a l ; registrar
las c o n s t a n c i a s d e m a y o r í a e x p e d i d a s p o r los comités distritales elec-
torales a los c i u d a d a n o s q u e h a y a n l o g r a d o m a y o r í a d e votos en
los distritos electorales u n i n o m i n a l e s , e i n f o r m a r al colegio electoral

„ArnTiTADES TURISDIGCIONALES DEL PRESIDENTE
X V
" Y ^ S RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL
1. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE
El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a realiza actos jurisdiccionales; es d e c i r ,
resuelve controversias e n t r e p a r t e s . T r a d i c i o n a l m e n t e se h a considera-
d o q u e los aspectos q u e c o m p r e n d e su l a b o r jurisdiccional se refie-
ren a :
Ja] el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n ;
b ] el t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o d e l distrito f e d e r a l ;
c] las j u n t a s f e d e r a l y del distrito f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e ;
d ] el t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e , y
e] las cuestiones agrarias.\
V e a m o s esos a s p e c t o s :
A ] el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n se c r e ó e n 1936, y la ley de
justicia fiscal d e ese m i s m o a ñ o , en su a r t í c u l o p r i m e r o , d i s p o n í a : "Se
c r e a el t r i b u n a l fiscal d e l a f e d e r a c i ó n con las f a c u l t a d e s q u e esta ley
le o t o r g a . El t r i b u n a l fiscal d i c t a r á sus fallos e n r e p r e s e n t a c i ó n del eje-
c u t i v o d e la u n i ó n p e r o será i n d e p e n d i e n t e d e la secretaría d e ha-
c i e n d a y c r é d i t o jjúblico y d e c u a l q u i e r a o t r a a u t o r i d a d adminis-
trativa."
E l a r t í c u l o 146 del c ó d i g o fiscal d e la f e d e r a c i ó n d e 31 d e diciem-
b r e d e 1938, reiteró la i d e a d e q u e ese t r i b u n a l " d i c t a r á sus fallos
e n r e p r e s e n t a c i ó n d e l e j e c u t i v o d e la u n i ó n . . ."
E l t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n es d e s d e 1938 u n t r i b u n a l de
p l e n a jurisdicción, su c o m p e t e n c i a n o se c o n c r e t a a la m a t e r i a fiscal.
Este t r i b u n a l f u e u n clásico t r i b u n a l d e justicia d e l e g a d a , p o r q u e
d i c t a b a sus resoluciones a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; o
sea q u e f o r m a l m e n t e e s t a b a e n c l a v a d o e n la e s f e r a d e l p o d e r ejecu-
tivo, p e r o c o n p l e n a a u t o n o m í a p a r a e m i t i r sus fallos, ya q u e no
dependía de ninguna autoridad administrativa.
E n las leyes o r g á n i c a s del t r i b u n a l , d e 1967 y d e 1978, se reconoce
la a b s o l u t a a u t o n o m í a d e éste respecto a las a u t o r i d a d e s administra-
tivas y a los t r i b u n a l e s o r d i n a r i o s ; 1 así, e n l a v i g e n t e legislación fiscal
ya n o se e x p r e s a q u e las sentencias del t r i b u n a l se d i c t a n e n nombre
1
Véase Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judicial..., op. til,
22.
[170]
FACULTADES JUR.SDICCIONALES DEL PRESIDENTE
201
d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . P o r t a n t o , e n m i o p i n i ó n — q u e ya h e
e x p r e s a d o a n t e r i o r m e n t e — 2 n o existe e n la a c t u a l i d a d f u n d a m e n t o
legal ni teórico p a r a a f i r m a r q u e el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n
f o r m a l m e n t e es p a r t e d e l e j e c u t i v o . E n p r i m e r l u g a r , h a b r í a q u e acla-
r a r c u á l es el a l c a n c e d e la p a l a b r a f o r m a l m e n t e y, a d e m á s , si se
r o m p i ó el v í n c u l o e n t r e el e j e c u t i v o y el t r i b u n a l h a y q u e e x a m i n a r
q u é relaciones g u a r d a éste c o n a q u é l y se v e r á q u e e s e n c i a l m e n t e
son las m i s m a s q u e las q u e m a n t i e n e c u a l q u i e r t r i b u n a l j u d i c i a l .
P a r a Briseño Sierra, el t r i b u n a l fiscal n o p e r t e n e c e a l p o d e r j u d i -
cial, y al h a b e r p e r d i d o su d e p e n d e n c i a d e l e j e c u t i v o , se e n c u e n t r a
c o m o ó r g a n o a u t ó n o m o cuyas a t r i b u c i o n e s son f i j a d a s e n su ley o r -
g á n i c a ; en consecuencia, a p e s a r del a r t í c u l o 4 9 d e la c a r t a m a g n a
de 1917, el s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i ó n n o se divide e n tres
órganos — e l ejecutivo, el legislativo y el j u d i c i a l — sino q u e a éstos
h a b r í a q u e agregarles p o r lo m e n o s otros tres, a s a b e r : el p o d e r
revisor d e l a constitución, el ministerio p ú b l i c o y e l ' t r i b u n a l fiscal.
Briseño Sierra, p a r a r e f o r z a r su p u n t o d e vista, s e ñ a l a q u e n o es
obstáculo q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a n o m b r e a los m a g i s t r a -
dos y c o n c e d a ciertas licencias, p o r q u e lo m i s m o a c o n t e c e c o n los
ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia y los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u -
nal s u p e r i o r d e justicia del distrito y territorios f e d e r a l e s . 3
Y a e n o t r a ocasión h e m o s a s e n t a d o las razones p o r las cuales n o
estamos d e a c u e r d o con Briseño respecto a q u e el p o d e r f e d e r a l se
divide e n 6 d e p a r t a m e n t o s u órganos. E n n u e s t r a o p i n i ó n , t a n t o el
tribunal fiscal d e la f e d e r a c i ó n c o m o el t r i b u n a l d e lo c o n t e n c i o s o
a d m i n i s t r a t i v o del distrito f e d e r a l , del c u a l algo d i r e m o s m á s a d e -
lante, se e n c u a d r a n d e n t r o del p o d e r j u d i c i a l , p o r q u e :
i] son t r i b u n a l e s similares a los judiciales c o n p l e n a a u t o n o m í a e
independencia;
ii] sus resoluciones son revisadas p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , es
decir, n o son t r i b u n a l e s decisorios de ú l t i m a i n s t a n c i a , sino q u e t a m -
bién c o m o e n c u a l q u i e r o t r o t r i b u n a l , sus decisiones llegan a u n a
u n i d a d : a u n a c o r t e de j e r a r q u í a s u p e r i o r e n c u a d r a d a d e n t r o del
poder j u d i c i a l f e d e r a l ;
iii] e n p r i n c i p i o , los m a g i s t r a d o s g o z a n d e las m i s m a s garantías
judiciales q u e los i n t e g r a n t e s d e los otros tribunales, y
iv] la j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia les es obliga-
1
Jorge Carpizo, Bases constitucionales de los tribunales de lo contencioso
administrativo, en Revista del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, vol. 1, núm. 1, México, 1972, p. 4G.
¡ 1 Humberto Driseño Sierra, Organización del tribunal fiscal, en Tercer
congreso mexicano de derecho procesal, México, Facultad de Derecho, Uni-
versidad Nacional Autónoma de México, 1909, pp. 207-208.
172 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS R E L A C I O N E S CON EL. I-ODER JUDICIAL
t o r i a , lo m i s m o q u e la d e los tribunales colegiados q u e f u n c i o n e n
d e n t r o d e su jurisdicción territorial.
Q u i z á t e n g a r a z ó n el m u y d i s t i n g u i d o jurista H é c t o r F i x - Z a m u d i o
c u a n d o o p i n a q u e n o es i m p o r t a n t e t r a t a r d e d e t e r m i n a r si esos
tribunales se e n c u e n t r a n d e n t r o del d e p a r t a m e n t o judicial o del eje-
c u t i v o ; p e r o lo q u e sí se p u e d e a f i r m a r es q u e están m á s cerca del
j u d i c i a l q u e del ejecutivo, p o r q u e m i e n t r a s h a y u n a serie d e razo-
nes — l a s q u e h e m o s e x p u e s t o — p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r
j u d i c i a l , nosotros, al m e n o s , 110 e n c o n t r a m o s n i n g u n a q u e p u d i e r a
j u s t i f i c a r la aseveración d e q u e f o r m a l m e n t e p e r t e n e c e n al e j e c u t i v o
y son d e justicia d e l e g a d a . 4
El p r o b l e m a p r i n c i p a l d e los tribunales a d m i n i s t r a t i v o s —fiscal
d e la f e d e r a c i ó n y d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o del distrito fe-
d e r a ] — estriba e n su i n d e p e n d e n c i a real respecto del p o d e r e j e c u -
tivo, p r o b l e m a q u e resalta al e x a m i n a r las g a r a n t í a s judiciales d e los
m a g i s t r a d o s d e esos tribunales.
B] E n 1971 se estableció el t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s -
t r a t i v o en el distrito f e d e r a l , y el a r t í c u l o p r i m e r o d e su ley indica
q u e el t r i b u n a l está d o t a d o d e p l e n a a u t o n o m í a y es i n d e p e n d i e n t e
d e c u a l q u i e r a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a . E n n i n g ú n p r e c e p t o d e la
ley se e n c u e n t r a d e c l a r a c i ó n d e q u e las resoluciones del t r i b u n a l son
dictadas en n o m b r e de alguna autoridad administrativa.
El a r t í c u l o d o c e señala q u e el t r i b u n a l t e n d r á los a c t u a r i o s y em-
p l e a d o s q u e d e t e r m i n e el p r e s u p u e s t o d e egresos del d e p a r t a m e n t o
del distrito f e d e r a l .
El a r t í c u l o sesenta y c u a t r o d i s p o n e q u e s e r á n g r a t u i t o s los servi-
cios del d e f e n s o r d e oficio q u e el d e p a r t a m e n t o del distrito federal
comisione p a r a ese f i n .
L u e g o , d i c h o t r i b u n a l n o es d e justicia d e l e g a d a y t a m p o c o hay
n i n g ú n a r g u m e n t o sólido p a r a a f i r m a r q u e f o r m a l m e n t e se encuen-
t r a d e n t r o d e la esfera del ejecutivo, a u n q u e q u e d e n a l g u n o s resa-
bios d e tal c o n c e p c i ó n , c o m o el m e n c i o n a d o a r t í c u l o d o c e , p o r q u e
esos e m p l e a d o s del t r i b u n a l d e b e r í a n f i g u r a r e n su p r o p i o presu-
p u e s t o y 110 en el del d e p a r t a m e n t o , a s i m i s m o resulta curioso que
el d e p a r t a m e n t o p r o p o r c i o n e los servicios del d e f e n s o r d e oficio si
él es el d e m a n d a d o ; m á s bien d e b e r í a ser el p r o p i o t r i b u n a l ; empero,
d i c h o s aspectos n o son suficientes p a r a j u s t i f i c a r la a f i r m a c i ó n de
q u e éste se u b i c a d e n t r o del d e p a r t a m e n t o e j e c u t i v o .
C ] E n lo r e f e r e n t e a los tribunales laborales, se a f i r m a q u e for-
m a l m e n t e son p a r t e d e la a d m i n i s t r a c i ó n , p e r o q u e m a t e r i a l m e n t e
4
Jorge Carpizo, liases constitucionales..., op. cit., ji|>. 48-50.
FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE
173
son i n d e p e n d i e n t e s c o n p l e n a jurisdicción y con a t r i b u c i o n e s para
h a c e r e j e c u t a r sus laudos.
Sin e m b a r g o , en M é x i c o se ha insistido en q u e las j u n t a s son
ó r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s , 5 tribunales administrativos," o q u e d e p e n -
d e n f o r m a l m e n t e del p o d e r e j e c u t i v o a u n q u e m a t e r i a l m e n t e e x p i d e n
actos jurisdiccionales, 7 tesis esta ú l t i m a q u e coincide c o n la j u r i s p r u -
d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia.
V e a m o s a l g u n a s disposiciones legales. D e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o
6 2 5 d e la ley f e d e r a l del t r a b a j o (LFT), son las a u t o r i d a d e s a d m i -
nistrativas — l a secretaría del t r a b a j o y previsión social, los g o b e r -
n a d o r e s d e los estados m i e m b r o s y el j e f e del d e p a r t a m e n t o del
distrito f e d e r a l — quienes d e t e r m i n a n el n ú m e r o d e p e r s o n a l j u r í -
dico con q u e c a d a j u n t a c o n t a r á .
S e g ú n el a r t í c u l o 631, los presidentes d e las j u n t a s especiales son
n o m b r a d o s c a d a seis a ñ o s p o r el secretario del t r a b a j o y previsión
social, p o r el g o b e r n a d o r del e s t a d o o territorio o p o r el j e f e del
d e p a r t a m e n t o del distrito federal.
E n el caso de imposición d e sanciones — d e a c u e r d o c o n el a r -
tículo 637 de la LFT— a los presidentes d e las j u n t a s especiales, el
p r e s i d e n t e d e la j u n t a d a r á c u e n t a a la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a
c o r r e s p o n d i e n t e , q u i e n después de oír al interesado, d i c t a r á su reso-
lución q u e p u e d e ser incluso la destitución, m i s m a q u e n o es d e
c a r á c t e r discrecional, p o r q u e d e b e r e s p o n d e r a u n a d e las causas
señaladas en el a r t í c u l o 6 4 4 y a las indicaciones del 6 3 8 d e la
p r o p i a LFT.
Esos p r e c e p t o s p a r e c e n i n d i c a r q u e las j u n t a s son ó r g a n o s a d m i -
nistrativos, p u e s se n o t a su c e r c a n a v i n c u l a c i ó n con las a u t o r i d a d e s
a d m i n i s t r a t i v a s ; sin e m b a r g o , hay q u e señalar q u e los p r e s i d e n t e s
de las j u n t a s especiales n o son e m p l e a d o s d e c o n f i a n z a , desde el
m o m e n t o en q u e la p r o p i a LFT i n d i c a las causales d e destitución y
el p r o c e d i m i e n t o respectivo.
I'or el o t r o lado, la LFT en el a r t í c u l o 631 e q u i p a r a e n lo refe-
rente a e m o l u m e n t o s a los presidentes de las j u n t a s especiales d e
la f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e con los m a g i s t r a d o s d e cir-
cuito, y a los d e la j u n t a del distrito f e d e r a l con los m a g i s t r a d o s
5
Jesús 1.. Castoreña, La jurisdicción laboral. Su competencia y sus ór-
ganos, en Revista Mexicana del Trabajo, México 1000, pp. 99-100.
" Etiquerio Guerrero, Urcves observaciones sobre el derecho procesal del
\ trabajo, en Trabajo y Previsión Social, t. xi, luim. 44, México, 1941, p. 40.
7
Armando Porras López, Detecho procesal del trabajo, Puebla, México,
Kd. Cajica, 1950, pp. 125-120, pero también afirma <|iie: "Consideramos que
; 110 es posible resolver en lina forma satisfactoria la presente cuestión, por
¡ lo menos tal y como se encuentran reglamentadas las juntas de conciliación
j y arbitraje en nuestros días en México", p. 120.
 FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE
174 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS R E L A C I O N E S OON E L PODER JUDICIAL
175
con la n a t u r a l e z a y c u a n t í a , a l g u n o s conflictos se s o m e t e n a la
del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l . Es d e c i r , se
jurisdicción especial y los otros a la c o m ú n , o f] e n t r e g a r t o d o s a
q u i e r e d a r a estos f u n c i o n a r i o s , a m é n d e s e g u r i d a d e c o n ó m i c a , u n la jurisdicción c o m ú n . 1 0
cierto estatuto jurídico. D e la clasificación q u e realizó M e n é n d e z - P i d a l , p o d e m o s d e c i r q u e
E m p e r o , los p r e c e p t o s c i t a d o s m u e s t r a n u n a vinculación c e r c a n a : e n M é x i c o el sistema q u e se sigue respecto a los conflictos d e t r a -
a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a - j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e ; a pesar d e b a j o es el s i g u i e n t e : c u a l q u i e r clase de c o n f l i c t o d e t r a b a j o es re-
ello, n o es posible e n c u a d r a r a las j u n t a s d e n t r o d e la a d m i n i s t r a - suelto p o r las j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e , 1 1 q u e son t r i b u n a l e s
ción p ú b l i c a o a f i r m a r q u e son u n ó r g a n o d e é s t e ; p o r q u e los f u n c i o - d e t r a b a j o ; es decir, existe u n a jurisdicción especializada p a r a los
narios d e las j u n t a s no se encuentran jerárquicamente subordinados conflictos de t r a b a j o ; h a y , pues, e n M é x i c o jurisdicciones s e p a r a d a s
e n las p r i m e r a s instancias, p e r o u n i d a s e n la casación, ya q u e el
a los funcionarios administrativos, ni reciben ó r d e n e s o indicaciones
p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , al revisar las resoluciones d e las j u n t a s , está
d e éstos, sino q u e tienen la m á s c o m p l e t a i n d e p e n d e n c i a y a u t o n o -
llevando a c a b o u n a l a b o r d e casación.
m í a p a r a resolver.
El r e p r e s e n t a n t e d e l g o b i e r n o en las j u n t a s n o d e p e n d e j e r á r q u i - E n síntesis, las razones q u e e x p u s i m o s c o n relación al t r i b u n a l
c a m e n t e d e n i n g ú n f u n c i o n a r i o a d m i n i s t r a t i v o , p o r q u e si así f u e r a fiscal d e la f e d e r a c i ó n y al t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o
se q u e b r a r í a la l a b o r jurisdiccional q u e tiene e n c o m e n d a d a . p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r judicial, les son a p l i c a b l e s a las
j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e , sin d e s c o n o c e r q u e los f u n c i o n a -
O t r a c o r r i e n t e c o n s i d e r a q u e las j u n t a s son v e r d a d e r o s tribunales
rios judiciales d e éstas t i e n e n nexos estrechos con las a u t o r i d a d e s
c u y a l a b o r consiste e n a p l i c a r el d e r e c h o d e l t r a b a j o , y q u e t i e n e n
a d m i n i s t r a t i v a s del t r a b a j o , lo q u e p u e d e m e n o s c a b a r la i n d e p e n -
los mismos p o d e r e s q u e los tribunales o r d i n a r i o s p a r a la consecu-
8
d e n c i a c o n q u e d e b e n a c t u a r ; h a y q u e a d m i t i r , sin e m b a r g o , q u e
ción d e su f u n c i ó n .
existe el intento, a ú n n o m a d u r o , p a r a q u e los f u n c i o n a r i o s d e las
S u situación c o m o t r i b u n a l e s f u e f o r t a l e c i d a c o n la r e f o r m a a la
j u n t a s t e n g a n u n c i e r t o e s t a t u t o j u r í d i c o y g o c e n d e las m i s m a s g a -
ley d e a m p a r o el 3 0 d e d i c i e m b r e d e 1935, e n la cual, c o n t r a los
rantías judiciales q u e los m a g i s t r a d o s d e los otros t r i b u n a l e s . 1 2
l a u d o s d e la j u n t a , se instituyó u n a m p a r o d i r e c t o d e ú n i c a ins-
t a n c i a a n t e la s u p r e m a corte. A n t e s d e esa r e f o r m a , los l a u d o s d e D ] E l t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r t b i t r a j e se i n t e g r a c o n
las j u n t a s e r a n e s t i m a d o s c o m o actos a d m i n i s t r a t i v o s , y p o r t a n t o , tres p e r s o n a s : u n a p o r los t r a b a j a d o r e s a l servicio del estado, o t r a
c o n t r a ellos c a b í a el juicio d e a m p a r o d e d o b l e instancia.® del g o b i e r n o f e d e r a l y u n a t e r c e r a q u e f u n g e c o m o p r e s i d e n t e , q u e
A d e m á s , las r e f o r m a s constitucionales d e 1962 a l t e r a r o n las f r a c - es d e s i g n a d o p o r los otros dos r e p r e s e n t a n t e s y q u e d e b e a c t u a r
ciones x x i y X X I I del a r t í c u l o 123 d e la p r o p i a c a r t a m a g n a p a r a como j u z g a d o r p r o f e s i o n a l . 1 3 Su c o m p e t e n c i a la establece el a r t í c u l o
s u p r i m i r el a p a r e n t e a r b i t r a j e potestativo, y t a m b i é n el a p a r e n t e 124 d e la ley f e d e r a l d e los t r a b a j a d o r e s a l servicio del e s t a d o d e
c a r á c t e r p o t e s t a t i v o p a r a c u m p l i r las resoluciones d e las j u n t a s . 1963, es similar a la d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e ,
En esta forma se ha tratado de equiparar a las juntas con los tri-
bunales, o sea, establecer que la naturaleza de las juntas es la de un 10
verdadero tribunal. Juan Menéndez-Pidal, Derecho procesal social, Madrid, Ed. Revista de
Derecho Privado, 1950, p. 49.
J u a n M e n é n d e z - P i d a l realizó u n a clasificación d e los diferentes
sistemas q u e p u e d e n a d o p t a r los t r i b u n a l e s d e lo social, a s a b e r : a] " El articulo 000 de la LFT establece las facultades de las juntas federales
(le conciliación y en su fracción iv se dispone: "Actuar como juntas de
j u e c e s especializados d e n t r o del o r d e n j u d i c i a l e s t a t a l ; b] jurisdic- conciliación y arbitraje para conocer y resolver los conflictos que tengan
ción s e p a r a d a del p o d e r j u d i c i a l ; c] jurisdicciones s e p a r a d a s e n la por objeto el cobro de prestaciones cuyo monto no exceda del importe de
i n s t a n c i a , p e r o u n i d a s e n la c a s a c i ó n ; d ] p a r a c o n o c e r sólo d e los tres meses de salario." El articulo 010 establece las facultades de las juntas
conflictos individuales o t a m b i é n d e los colectivos, o ú n i c a m e n t e de especiales, y en su fracción u se dispone: "Conocer y resolver los conflictos
i (¡lie se refiere el artículo 000, fracción iv, que se susciten en el lugar en
estos ú l t i m o s , o d e éstos, sólo los d e índole j u r í d i c a ; e] d e a c u e r d o que se encuentren instaladas."
" Rafael de Pina, Curso de derecho procesal del trabajo, México, F-d. Bo- " Jorge Carpizo, "La naturaleza jurídica de las juntas de conciliación y
irbitraje en México", en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 15,
las," Héctor
1952, pp. 211-212. Panorama
Fix-Zamudio, de los derechos procesal del trabajo y México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1972, pp. 390-399.
"Héctor Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo..., op. cit., p. 174.
procesal burocrático en el ordenamiento mexicano, en Revista Mexicana del
Trabajo, t. XII, núm. 2, México, 191)5, p. 11.

170 FACULTADES JURISDICCIONALES V SUS R E L A C I O N E S CON E L P O D E R
y sus resoluciones se i m p u g n a n en a m p a r o directo en f o r m a pare-
cida a la d e la citada j u n t a federal.
E n ningún precepto d e la m e n c i o n a d a ley se establece <|ue el tri-
bunal sea d e justicia delegada, es decir, cjue dicte sus resoluciones
en n o m b r e d e a l g u n a a u t o r i d a d administrativa: jurídicamente n o
d e p e n d e d e ningún órgano administrativo, siendo un tribunal a u t ó -
n o m o de plena jurisdicción.
E n la ley d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del estado se establece, en
el segundo p á r r a f o del artículo 123, q u e : "Los gastos q u e origine el
f u n c i o n a m i e n t o del tribunal serán cubiertos p o r el estado consig-
nándose en el presupuesto d e la secretaría d e h a c i e n d a y crédito
público." Se p u e d e y debe o p i n a r q u e el tribunal en cuestión debe
contar con presupuesto propio cjue m a n e j e libremente, y q u e n o
sea p a r t e d e n i n g u n a secretaría de estado.
E] E n el v artículo 27 constitucional, al q u e ya hemos h e c h o refe-
rencia, e n c o n t r a m o s tres facultades jurisdiccionales del presidente de
la república:^)
a] Controversias por límites d e terrenos comunales que se hallen
pendientes o q u e se susciten entre dos o m á s núcleos d e población.
E n estos casos, el presidente resuelve en p r i m e r a instancia, ya q u e :
" E l ejecutivo federal se avocará al conocimiento de dichas cuestio-
nes y p r o p o n d r á a los interesados la resolución definitiva d e las
mismas. Si estuvieren conformes, la proposición del ejecutivo ten-
d r á f u e r z a de resolución definitiva y será irrevocable; en caso con-
trario, la p a r t e o partes inconforines p o d r á n reclamarla a n t e la su-
p r e m a corte d e justicia de la nación, sin perjuicio de la ejecución
i n m e d i a t a de la proposición presidencial."
b] Resolver las solicitudes d e restitución o dotación de tierras o
aguas: "Los propietarios afectados con resoluciones dotatorias o res-
titutorias d e ejidos o aguas q u e se hubiesen dictado en f a v o r de los
pueblos, o cjue en lo f u t u r o se dictaren, n o t e n d r á n n i n g ú n derecho,
ni recurso legal ordinario, ni p o d r á n promover el juicio d e a m p a r o . "
c] El último p á r r a f o del citado artículo a la letra dice: " S e de-
claran revisables todos los contratos y concesiones hechos p o r los
gobiernos anteriores desde el a ñ o de 1876, y q u e h a y a n traído por
consecuencia el a c a p a r a m i e n t o de tierras, aguas y riquezas naturales
ele la nación por u n a sola persona o sociedad, y se f a c u l t a al eje-
cutivo de la unión p a r a declarlos nulos c u a n d o impliquen perjuicios
graves p a r a el interés público."
F] A h o r a debemos recapitular. E n el Manual <¡c organización
gobierno federal. 1969-1970, f o r m a n d o p a r t e del p o d e r ejecutivo en-
c o n t r a m o s al tribunal fiscal d e la federación y al tribunal federal
d e conciliación y a r b i t r a j e . D e n t r o del o r g a n i g r a m a de la secreta-
INDEPENDENCIA DEL PODER J U D I C I A L FEDERAL
JUDICIAL
177
ría del t r a b a j o y previsión social se ubicó a la j u n t a federal d e
conciliación y a r b i t r a j e .
E n el Manual de organización del gobierno federal 1973, hay u n a
sección d e n o m i n a d a tribunales administrativos d o n d e se incluye al
tribunal fiscal d e la federación y al tribunal d e lo contencioso a d -
ministrativo del distrito federal, y o t r a sección intitulada tribunales
laborales q u e c o m p r e n d e el tribunal federal de conciliación y arbi-
traje y la j u n t a local d e conciliación y a r b i t r a j e del distrito federal.
E n c o n t r a m o s d e n u e v a cuenta a la j u n t a federal de conciliación y
a r b i t r a j e d e n t r o de la secretaría del t r a b a j o y previsión social.
Nosotros ya hemos a s e n t a d o nuestro criterio y las razones q u e lo
sustentan: los tribunales administrativos —el fiscal d e la federación
y el d e lo contencioso administrativo del distrito federal— así corno
los laborales -—las j u n t a s federal y del distrito federal d e concilia-
ción y a r b i t r a j e y el tribunal federal d e conciliación y a r b i t r a j e —
tienen la misma n a t u r a l e z a q u e u n tribunal ordinario, n o d e p e n d e n
j e r á r q u i c a m e n t e d e n i n g u n a a u t o r i d a d administrativa ni resuelven
controversias p o r delegación, ya q u e son tribunales d e jurisdicción
plena. Por las razones anteriores se p u e d e a f i r m a r que se e n c u e n t r a n
ubicados d e n t r o del p o d e r judicial.
E m p e r o , el p r o b l e m a q u e se presenta respecto a ellos es el d e su
independencia material f r e n t e al p o d e r ejecutivo, y cómo f u n c i o n a n
desde el aspecto jurídico y real las garantías judiciales q u e los j u e -
ces d e esos tribunales deben poseer.
Consideramos q u e no se ejerce función jurisdiccional al resolverse
un recurso administrativo, d a d o q u e en estos casos la administra-
ción es juez y parte. P o r tanto, desde u n á n g u l o estrictamente j u -
rídico las únicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente
mexicano son las q u e tiene en materia a g r a r i a d e a c u e r d o con el ya
citado artículo 27.
2. LA I N D E P E N D E N C I A D E L P O D E R J U D I C I A L FEDERAL
Ahora, p r e g u n t é m o n o s : ¿ E s el p o d e r judicial federal independiente
del presidente de la r e p ú b l i c a ? Es decir, ¿los tribunales federales
resuelven con objetividad e imparcialidad, sin importarles las pre-
siones d e q u e p u e d e n ser objeto, los casos q u e se les p r e s e n t a n ? L a
anterior p r e g u n t a h a sido contestada d e diversas m a n e r a s :
del
J u a n Miguel d e M o r a a f i r m a q u e "el p o d e r judicial es t a n servil
tomo el legislativo" y que, " p o r lo q u e respecta al poder judicial su
dependencia es tan obsecuente como la del legislativo y c u a n d o al-
178 FACULTADES JURISDICCIONALES V SUS R E L A C I O N E S CON EL PODER JUDICIAL

CUADRO I 179
g ú n h o m b r e h o n r a d o llega a u n p u e s t o e n el cual se niegue a obe-
d e c e r las ó r d e n e s 'de a r r i b a ' d u r a m u y p o c o t i e m p o e n él". 1 4
e - , resueltos mediante fallos Plenamente „ ^
P a b l o G o n z á l e z C a s a n o v a después d e a n a l i z a r en el p e r i o d o 1917-
1960, las e j e c u t o r i a s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia e n q u e el p r e -
sidente a p a r e c e c o m o a u t o r i d a d responsable, concluyó q u e " l a su-
p r e m a c o r t e d e justicia o b r a c o n cierta i n d e p e n d e n c i a respecto del Ganados (a) Perdidos (b) Otras
decisiones (c) Total
p o d e r e j e c u t i v o y constituye, e n ocasiones, u n f r e n o a los actos
Suprema corte
d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o d e sus colaboradores. T i e n e c o m o
f u n c i ó n d e j a r q u e , en lo p a r t i c u l a r , ciertos actos y m e d i d a s del eje- 164(46%) 132, 36
132
Suprema'corte ^ < %> 70 (18%) 360
c u t i v o q u e d e n sujetos a juicio. Su f u n c i ó n política p r i n c i p a l es d a r
de México "" 254 (5ö%)
e s p e r a n z a , a los g r u p o s y personas q u e p u e d e n utilizar este recurso, g ( u % )
454
d e salvar e n lo p a r t i c u l a r sus intereses o d e r e c h o s . " 1 0
C a r i S c h w a r z h a r e a l i z a d o u n i n t e r e s a n t e e s t u d i o sobre la inde-
p e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l m e x i c a n o , y c o m p a r a n d o este (a) Esta columna indica el n ú m e r o de casos en los q u e el fallo de la
a s p e c t o c o n el p o d e r judicial f e d e r a l n o r t e a m e r i c a n o , c o n c l u y e q u e : corte f u e contrario al gobierno. " G o b i e r n o " significa, aquí, gobier-
n o o autoridad estatal, federal o local, o u n particular q u e inter-
"los t r i b u n a l e s f e d e r a l e s mexicanos, e s p e c i a l m e n t e e n el ejercicio d e
viene en el juicio con el carácter de funcionario. T o d o s los juicios
su jurisdicción de amparo, n o están t a n p a s i v a m e n t e o r i e n t a d o s f r e n -
de amparo, naturalmente, están enderezados exclusivamente cu con-
te al p o d e r ejecutivo, c o m o n o r m a l m e n t e suele suponerse. E n al- tra de actos del "gobierno".
g u n a s á r e a s d e p r o b l e m a s , son incluso m á s activistas q u e sus equi- (b) Casos decididos en favor del gobierno. Un caso es c o m p u t a d o como
v a l e n t e s en los Estados U n i d o s : lo q u e m á s l l a m a la a t e n c i ó n aquí "favorable" al gobierno si el acto q u e del mismo se reclama, preva-
es la a m p l i a revisibilidad d e las leyes fiscales f e d e r a l e s y estatales lece parcialmente en relación con la cuestión de fondo.
y d e los fallos d e los t r i b u n a l e s militares." 1 0 El t r a b a j o d e S c h w a r z (c) "Otras decisiones" significa, en relación con la corte norteamerica-
está lleno d e aspectos i n t e r e s a n t e s ; 1 7 nosotros ú n i c a m e n t e transcri- na, los fallos dictados en todos aquellos casos que n o incluyen al
bimos dos c u a d r o s q u e e l a b o r ó p o r q u e son m u y aleccionadores. 1 8 "gobierno" —conforme a la definición adoptada en el p u n t o (a)
como parte d e m a n d a d a ; es decir, se refiere a los casos e n t r e par-
ticulares. l'or lo q u e hace a la corte mexicana, "otras" se refiere a
los casos remitidos a otras Salas de la Corte o a tribunales inferiores
por falta de competencia y acciones administrativas similares.

El c u a d r o a n t e r i o r se b a s a e n datos del Semanario judicial de la

federación q u e a b a r c a n u n lapso de t r e i n t a y tres meses e n los a ñ o s
1964-1966 y 1968, y se c o m p a r a n c o n las resoluciones d e f i n i t i v a s
de la s u p r e m a corle d e justicia d e los E s t a d o s U n i d o s , d u r a n t e los
años 1966-1968.

» Juan Miguel de Mora, »P f J 1 ' ^

» Vablo González Casanova, o>. «<-. P-
li S i S e i i r : Z . S i o n i s e especialmente las afirmaciones conte-
207
nulas en las pp. 189, 1 9 1 0 » 7 '
« Ibid., pp. 203 y 206-207.
 GARANTÍAS JUDICIALES 181

razonados Los cuadros anteriores confirman que la suprema corte mexicana

, ,, (alios plenamente posee cierta independencia frente al poder ejecutivo, pero, afirma- 11
Casos resueltos metUa^"
mos, salvo los casos en que el ejecutivo está interesado politicamen-
clasificados segunlaj^_____
te en la resolución.

Sala penal 3. l.AS GARANTÍAS JUDICIALES

(amparo)
S. corle norteamerica- En un análisis respecto a la independencia c imparcialidad de un
na: casos penales, de 133 juzgador, necesario es referirse a sus garantías judiciales.
Itabeas corpus fede- (55) De acuerdo con el tratadista Héctor Fix-Zamudio, podemos decir
35 (26.3%)
rales y penales de los O) que las garantías judiciales son los instrumentos que se utilizan p a r a
estados <J8 (73.7%) 23 (42%)
7 104 lograr la independencia, autonomía, dignidad y eficacia de los tri-
Sala administrativa (d) 31 (56%)
Tribunal pleno 39(37.5%) 58 (55.8%) bunales, siendo estas principalmente cuatro: la designación, la esta-
(amparo) bilidad, la remuneración y la responsabilidad de los funcionarios
S. corle norteamerica- judiciales.1®
na: autoridades ad- Como bien dice Alsina, estas garantías no se establecen en inte-
ministrativas fede- 124
76(61%) rés de la persona del juez "sino p a r a asegurar la independencia de
rales (salvo NI.RIl), 48 (
estatales y locales 171 sus funciones, de modo que a él corresponde en primer término res-
Sala civil mexicana 69 (40%)
101 (60%) petarlas y hacerlas respetar". 2 0
(amparo) En otras ocasiones hemos realizado el examen de las garantías ju-
S. corlc norteamerica- diciales en lo referente a los miembros de las juntas federal y loca-
na: juicios civiles les de conciliación y a r b i t r a j e 2 1 y al tribunal de lo contencioso ad-
ante tribunales es- 24
6 (25%) ministrativo del distrito federal; 22 en esta oportunidad lo realizaremos
tatales (litigios pri- 18(75%)
vados) 80 en lo relativo a los ministros de la suprema corte de justicia de la
Sala laboral mexica- 34 (12-4%) 45 (56%) nación, ya que de este análisis pueden e m a n a r otras conclusiones
na (amparo) respecto al grado de independencia del poder judicial federal, espe-
S. corte norteamerica- cíficamente de nuestro más alto tribunal.
na: casos ante la 14
junta nacional de 14(100%) A] La designación. Los ministros de la suprema corte de justicia
relaciones laborales 0 454 son, de acuerdo con los artículos 09, fracción xvm y 9(i, designados
9 ( 1.3%)
254 (56%) 366 jpor el presidente de la república y sometidos a la aprobación de la
Toíales: 132(36%) 70(18%)
S. corte mexicana 191 ('12%) cámara de senadores o de la comisión permanente, en su caso.
S. corte norteamericana 164 (46%) los anos Se ordena la intervención de la cámara de senadores con objeto
r ^ e cuadro ^ f¡ ^ Unidos en los £ años
{ ) " Héctor Fix-Zamudio, Organización de los tribunales administrativos, en
los casos ^ ^ fc^os
1964-66, l'J 0 8 Revista del Tribunal fiscal de la Federación, cuarto número extraordinario,
a l a s s e n t e n c i a s die-
1966-68. , aréntesis se refieren a i<"> ^ r ( x u r . k,íx¡co> I !)71, pp. 122-12.'!; y Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judi-
/..irrrrados entre p< _ . , „.¡ v a al conoce «/..., op. cit., i>. 30.
w •> casos l a s a , a aUmumu " - icces de distrito

is»"- »ÍÍÍ-ÍWS = s r j s
SOS ínter
puestos coima i» scnaiau.» -
* lingo Alsina, Tintado teórico práctico de derecho procesal civil y comer-
fu/, Buenos Aires, Ediar, 1957, t. it, pp. 272-273.
"Jorge Carpizo, ta naturaleza jurídica..., op. cit., pp. 110-413.
de• ^ r X ^ columna h o r ^ ^ ^ J * a " Jorge Carpizo, liases constitucionales..., op. cit., pp. 51-54.
autori de la suprema corte mo
aparece i » « ^ » ^ ' ^ ^ ^; X c ' p .l ,cnn co o , , t . u , i o n a l i d a d " de le,es,
(aliados por
l0S
" 50 cn"iV.icios de amparo
xicaiia en juic j ^ ^ rcv,sloI1.
también cu gt

182 F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S Y SUS R E L A C I O N E S OON E L I-ODER JUDICIAL
d e l o g r a r la a u t o n o m í a d e los ministros; p a r a q u e n o d e b a n su n o m -
b r a m i e n t o e x c l u s i v a m e n t e al p o d e r e j e c u t i v o , sino q u e t a m b i é n i n -
t e r v e n g a e n él el legislativo. N a v a N c g r e t c , refiriéndose a esta situa-
ción, a u n q u e a d i f e r e n t e clase d e jueces, o p i n ó q u e lo a n t e r i o r h u b i e r a
sido s u f i c i e n t e g a r a n t í a en u n país c o m o F r a n c i a — o N o r t e a m é r i c a
d e c i m o s n o s o t r o s — e n d o n d e el legislativo es u n efectivo p o d e r ; p e r o
e n M é x i c o su intervención resulta d e m e r o t r á m i t e . 2 3 L a constitución
original d e 1917 s e ñ a l a b a q u e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e
serían d e s i g n a d o s p o r el congreso d e la u n i ó n e n f u n c i o n e s d e co-
legio e l e c t o r a l , siendo los c a n d i d a t o s p r o p u e s t o s , u n o p o r c a d a le-
g i s l a t u r a local, e n la f o r m a q u e o r d e n a r a l a p r o p i a ley local. E m -
p e r o , este sistema se m o d i f i c ó y su r e f o r m a se p u b l i c ó e n el Diario
Oficial el 2 0 d e agosto d e 1920 p a r a c o n f i g u r a r el sistema q u e te-
n e m o s a c t u a l m e n t e y q u e está i n s p i r a d o e n el n o r t e a m e r i c a n o ; e n
éste h a d a d o b u e n r e s u l t a d o , p o r q u e el s e n a d o vigila r e a l m e n t e los
n o m b r a m i e n t o s , los cjue reciben la a t e n c i ó n d e la o p i n i ó n pública, 2 4
p e r o e n M é x i c o esas designaciones q u e d a n e n las m a n o s exclusivas
del p r e s i d e n t e . P o r ello se h a n p r o p u e s t o ciertas m o d a l i d a d e s a nues-
tro sistema:
a ] F i x - Z a m u d i o o p i n a q u e el sistema p o d r í a m e j o r a r s e si el pre-
s i d e n t e n o t u v i e r a las m a n o s a b s o l u t a m e n t e libres ya q u e está so-
m e t i d o a c o m p r o m i s o s políticos n o fáciles d e e l u d i r . P o r t a n t o , sería
posible q u e la designación c o n t i n u a r a corno f a c u l t a d del presidente,
p e r o h a c i e n d o q u e éste escogiera d e t e r n a s q u e p o r t u r n o le presen-
t a r í a n los colegios d e a b o g a d o s , los m i e m b r o s del p o d e r j u d i c i a l , y
las f a c u l t a d e s y escuelas d e d e r e c h o d e la r e p ú b l i c a . 2 0
b] Flores G a r c í a p i e n s a q u e los jueces q u e e m p e z a r a n la c a r r e r a
j u d i c i a l d e b e r í a n e n t r a r e n ella m e d i a n t e oposiciones y concursos.
P a r a los ministros d e l a s u p r e m a corte y los m a g i s t r a d o s del tribu-
nal s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l , u n j u r a d o calificador
p o d r í a e x a m i n a r los m é r i t o s d e los c a n d i d a t o s a esos cargos y f u n g i r
c o m o asesor del p r e s i d e n t e p a r a q u e éste realizara la designación con
base e n u n a o p i n i ó n a u t o r i z a d a . 2 0
" Alfonso Nava Ncgretc, Derecho procesal administrativo, México, Ed. l'o-
rrúa,
21 1959, p. 318. Hughes, La suprema corte de los Estados Unidos, México,
Charles Evans
Fondo de Cultura Económica, 1971, p. 43.
a
Héctor Fix-Zamudio, Valor actual del principio de la división de po-
deres y su consagración en las constituciones de 1857 y 1917, en Boletín del
Instituto de Derecho Comparado de México, año xx, núms. 58-59, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, 19G7, p. 88.
M 20
Fernando l lores García, Implantación de la carrera judicial en México,
en Itcvista de la Facultad de Derecho de México, l. x, núms., 37-38-39-40, Mé-
xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1900, p. 308.
GARANTÍAS JUDICIALES
183
c] A l c a l á - Z a m o r a y Castillo o p i n a q u e se d e b e s u s t r a e r t o t a l m e n -
te el n o m b r a m i e n t o d e los f u n c i o n a r i o s judiciales a la i n j e r e n c i a
i n d e peej encdui teinvtoe,. 2 7y q u e se d e b e c r e a r u n a v e r d a d e r a c a r r e r a j u d i c i a l
del
E n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l d e A m é r i c a L a t i n a , e s p e c i a l m e n t e e n
el d e V e n e z u e l a , P e r ú y C o l o m b i a , se h a v e n i d o i n s t i t u y e n d o la fi-
g u r a del c o n s e j o d e justicia o d e la m a g i s t r a t u r a cjue se c o m p o n e
c o n r e p r e s e n t a n t e s del p o d e r j u d i c i a l — c o n c a r á c t e r m a y o r i t a r i o —
y del legislativo y e j e c u t i v o , t e n i e n d o la f u n c i ó n d e i n t e r v e n i r e n
el n o m b r a m i e n t o y p r o m o c i ó n d e los jueces, d e d e c i d i r sobre los
traslados, d e resolver las q u e j a s q u e se p r e s e n t e n c o n t r a los p r o p i o s
j u e c e s y d e velar la o b s e r v a n c i a d e las g a r a n t í a s judiciales. 2 8
E n M é x i c o sería i n t e r e s a n t e realizar u n e s t u d i o sobre los a n t e c e -
d e n t e s d e q u i e n e s h a n sido d e s i g n a d o s ministros d e la s u p r e m a
corte d e justicia, p a r a p o d e r d e t e r m i n a r si son p r i n c i p a l m e n t e polí-
ticos, a c a d é m i c o s o forenses, ya sea c o m o litigantes o c o m o j u z g a -
dores, y así llegar a establecer q u é clase d e n o m b r a m i e n t o s realizó
c a d a p r e s i d e n t e a p a r t i r d e la r e f o r m a constitucional d e 1928. 2 0
15] La estabilidad. C o n f o r m e al a r t í c u l o 9 4 constitucional, los m i -
nistros d e la s u p r e m a c o r t e g o z a n d e l p r i n c i p i o d e e s t a b i l i d a d e n el
cargo, y a q u e son i n a m o v i b l e s ; es decir, n o p u e d e n ser p r i v a d o s
d e sus puestos a m e n o s q u e observen m a l a c o n d u c t a d e a c u e r d o c o n
el p r o c e d i m i e n t o q u e i n d i c a el a r t í c u l o 111 o p r e v i o el juicio d e
responsabilidad.
E l c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r é t a r o t a m b i é n se d e c i d i ó p o r el p r i n -
cipio d e la i n a m o v i l i d a d , c o n la siguiente c a r a c t e r í s t i c a : c a d a u n o
de los ministros d e la c o r t e d u r a r í a e n el c a r g o dos a ñ o s ; los q u e
f u e r a n d e s i g n a d o s a l t e r m i n a r ese p r i m e r p e r í o d o , d u r a r í a n c u a t r o
años, y a p a r t i r d e 1923 serían inamovibles. L a i n t e n c i ó n del cons-
tituyente f u e d e p u r a r esos c a r g o s ; h a c e r q u e r e a l m e n t e q u e d a r a n
en ellos los m e j o r e s e l e m e n t o s , a n t e s q u e a d q u i r i e r a n la i n a m o v i l i d a d .
E n 1934 se r e f o r m ó el c i t a d o a r t í c u l o 9 4 p a r a establecer q u e los
ministros d e la s u p r e m a c o r t e d u r a r í a n seis a ñ o s e n . el c a r g o . E s t a
i reforma f u e u n salto h a c i a a t r á s e n la i n d e p e n d e n c i a d e l p o d e r j u -
dicial f e d e r a l , y t o d a v í a p e o r f u e p o r q u e se h a c í a coincidir el c a r g o
de m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e c o n el p e r í o d o del p r e s i d e n t e ; así,
Niccto Alcalá-Zamora y Castillo, Protección jurisdiccional del particular
Irente al ejecutivo en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
nueva serie, año ni, núm. 8, México, 1970, p. 300.
" Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judicial..., op. cit., p. 44.
La integración de la suprema corte de justicia, de 1935 a 1974, se puede
consultar en Roderic Ai Cainp, Mexican political biographies 19)5-1975, Tucson,
Atizona, T h e University of Arizona Picss, 1970, pp. 345-358.

184 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS R E L A C I O N E S OON E L L-ODER JUDICIAL
este ú l t i m o l o g r a b a s u b o r d i n a r t o t a l m e n t e al m á x i m o t r i b u n a l . P o r
eso se h a a f i r m a d o q u e " C á r d e n a s n o m b r ó ministros a p e r s o n a s d e
escasa p r e p a r a c i ó n j u r í d i c a q u e a p r o b a b a n todos sus actos y a p o y a -
b a n todas sus decisiones políticas discutibles". 3 0
A f o r t u n a d a m e n t e , e n s e p t i e m b r e d e 1944 u n a n u e v a r e f o r m a al
a r t í c u l o 9 4 regresó al sistema d e la i n a m o v i l i d a d d e los ministros
d e n u e s t r o t r i b u n a l s u p r e m o , ya q u e a p e s a r d e los d e f e c t o s q u e
p u e d a t e n e r , el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d es a todas luces y sin
d u d a , p r e f e r i b l e al d e n o m b r a m i e n t o s periódicos q u e a c a b a n con
la i n d e p e n d e n c i a y t r a n q u i l i d a d d e los i n t e g r a n t e s d e la c o r t e su-
p r e m a . 3 1 P a r a q u e el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d f u n c i o n e b i e n , nece-
sita d e a c e r t a d a s designaciones.
C | La remuneración. E s el p r o p i o a r t í c u l o 9 4 el q u e establece q u e
la r e m u n e r a c i ó n d e los ministros d e la s u p r e m a corte n o p o d r á ser
d i s m i n u i d a d u r a n t e su e n c a r g o .
El a r t í c u l o 127 prescribe q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ,
los i n d i v i d u o s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia, los d i p u t a d o s y sena-
dores y d e m á s f u n c i o n a r i o s públicos d e la f e d e r a c i ó n , d e n o m b r a -
m i e n t o p o p u l a r , r e c i b i r á n u n a c o m p e n s a c i ó n p o r sus servicios q u e
será d e t e r m i n a d a p o r la ley y p a g a d a p o r el tesoro f e d e r a l . Esta
c o m p e n s a c i ó n n o es r e n u n c i a b l e , y la ley q u e la a u m e n t e o dismi-
n u y a n o p o d r á t e n e r e f e c t o d u r a n t e el p e r i o d o e n q u e u n f u n c i o n a r i o
e j e r c e el c a r g o . "
L u e g o , c o n f o r m e al a r t í c u l o 127, los ministros n o p o d r í a n tener
n i n g ú n a u m e n t o e n sus r e m u n e r a c i o n e s p o r ser inamovibles. D i c h o
a r t í c u l o p r o v i e n e d e la constitución d e 1857, d e a c u e r d o con la
c u a l los ministros d e la s u p r e m a c o r t e e r a n electos p o p u l a r m e n t e y
d u r a b a n u n p e r i o d o d e t e r m i n a d o : e n esa ley f u n d a m e n t a l sí se jus-
t i f i c a b a ese p r e c e p t o ; en la a c t u a l , n o . T o r n a n d o e n c u e n t a l a ratio
del a r t í c u l o , a los ministros sí se les h a i n c r e m e n t a d o la r e m u n e r a -
ción, la cual, c o m p a r a d a con la q u e reciben f u n c i o n a r i o s menores
d e p e n d i e n t e s del e j e c u t i v o o f u n c i o n a r i o s del sector p a r a e s t a t a l , no
es e l e v a d a .
D ] La responsabilidad. L o s ministros d e la s u p r e m a c o r t e son
i n a m o v i b l e s a m e n o s q u e , c o m o ya d i j i m o s , observen m a l a conduc-
t a d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 111 d e la ley f u n d a m e n t a l o previo
juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d . El sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 f u e in-
t r o d u c i d o en la constitución e n 1928, y a la letra d i c e : " E l presi-
d e n t e d e la r e p ú b l i c a p o d r á p e d i r a n t e la C á m a r a d e d i p u t a d o s la
destitución, p o r m a l a c o n d u c t a , d e c u a l q u i e r a d e los ministros de
30
Stcphcn Spencer Coodspeed, o]>. cit., p. 16!).
31
Véase Fernando Flores García, <>{>. cil., p. 360.
GARANTÍAS JUDICIALES
185
la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i ó n , de los m a g i s t r a d o s d e cir-
cuito, d e los jueces d e distrito, de los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u n a l s u p e -
rior d e justicia del distrito f e d e r a l y d e los jueces d e l o r d e n c o m ú n
del distrito f e d e r a l . E n estos casos, si la c á m a r a d e d i p u t a d o s , pri-
m e r o , y la d e senadores, después, d e c l a r a n p o r m a y o r í a a b s o l u t a
d e votos j u s t i f i c a d a la petición, el f u n c i o n a r i o a c u s a d o q u e d a r á p r i -
v a d o desde luego d e su puesto, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e la responsa-
bilidad legal e n q u e h u b i e r a i n c u r r i d o , y se p r o c e d e r á a n u e v a
designación."
El s é p t i m o p á r r a f o f u e a d i c i o n a d o e n 1944: " E l p r e s i d e n t e cíe la
r e p ú b l i c a , a n t e s d e p e d i r a las c á m a r a s la destitución d e a l g ú n f u n -
c i o n a r i o j u d i c i a l , o i r á a éste, e n lo p r i v a d o , a e f e c t o d e p o d e r a p r e -
ciar e n c o n c i e n c i a la justificación d e tal solicitud."
C o m o d a t o curioso p o d e m o s a p u n t a r q u e la i n t r o d u c c i ó n del sexto
p á r r a f o del a r t í c u l o 111 f u e s i m u l t á n e a a la r e f o r m a q u e p u s o en
m a n o s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a el n o m b r a m i e n t o d e los minis-
tros d e la s u p r e m a c o r t e y d e otros jueces, así c o m o la supresión del
m u n i c i p i o libre en el distrito f e d e r a l y e n los territorios federales.
El f u n d a m e n t o d e l sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 lo e n c o n t r a m o s
en tres p á r r a f o s d e la exposición d e m o t i v o s q u e p r e s e n t ó el g e n e r a l
O b r e g ó n a n t e el c o n g r e s o : " E n c a m b i o , c u a n d o u n f u n c i o n a r i o
p ú b l i c o sabe q u e p u e d e ser d e s p o j a d o d e su e m p l e o si n o lo sirve
c o n h o n e s t i d a d y eficiencia y q u e p u e d e s u f r i r el castigo c o r r e s p o n -
d i e n t e , c o n s t i t u y e u n a g a r a n t í a m a y o r q u e el m i s m o f u n c i o n a r i o q u e
sabe d e a n t e m a n o q u e n i a u n la voz p ú b l i c a d e sus m a l o s m a n e j o s
p u e d e d e t e r m i n a r su s e p a r a c i ó n del p u e s t o q u e d e s e m p e ñ a .
E s t a ú l t i m a situación es la q u e p r o p i a m e n t e h a i m p e r a d o respec-
to d e los j u e c e s b a j o la constitución d e 1917, . o t i la g a r a n t í a ilimi-
t a d a d e la i n a m o v i l i d a d judicial.
L a s p r u e b a s efectivas q u e r e q u i e r e el juicio c o n s t i t u c i o n a l d e res-
p o n s a b i l i d a d -—las c u a l e s e n m u y r a r a s ocasiones p o d r á p r e s e n t a r s e
en c o n t r a d e los j u e c e s — , h a n h e c h o d e la i n a m o v i l i d a d j u d i c i a l
u n a positiva i m p u n i d a d . "
D e 1928 a 1976, el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a solicitó e n tres oca-
siones la aplicación del sexto p á r r a f o d e l a r t í c u l o 111: 3 2
a] El 2 d e d i c i e m b r e d e 1929, la d e s t i t u c i ó n del l i c e n c i a d o F i d e l
Ruiz, m a g i s t r a d o del t r i b u n a l s u p e r i o r d e l distrito del n o r t e d e B a j a
C a l i f o r n i a . El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a a s e g u r ó q u e al respecto
había o r d e n a d o u n a investigación m i n u c i o s a y serena. A c o m p a ñ ó u n
expediente, y la p r i m e r a comisión d e justicia d e la c á m a r a d e d i p u -
33
Luis Raúl González Pérez colaboró en la localización de la información
cional. los casos específicos que se mencionan sobre el artículo III constitu-
sobre
181) FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS R E L A C I O N E S CX)N E L PODER JUDICIAL
tados e n c o n t r ó , e n t r e o t r a s cosas: q u e el m e n c i o n a d o j u e z h a b í a
realizado descuentos a los e m p l e a d o s d e su d e p e n d e n c i a , q u e p o -
seía u n a f o r t u n a n o c o r r e s p o n d i e n t e a sus r e m u n e r a c i o n e s ni a n t e -
c e d e n t e s e c o n ó m i c o s y cjue se h a b í a p r e s e n t a d o c o m o p o s t o r e n
r e m a t e s judiciales d e negocios t r a m i t a d o s d e n t r o d e su jurisdicción.
E n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , c o n dispensa d e t r á m i t e s , sin discusión
y e n v o t a c i ó n e c o n ó m i c a , se a p r o b ó el d i c t a m e n p a r a d e s t i t u i r al
juez e n cuestión.
b] El 15 d e abril d e 1931, la destitución- del licenciado I s m a e l
B c r m ú d e z , j u e z m e n o r d e la Villa d e S a n t i a g o , B a j a C a l i f o r n i a S u r ,
a q u i e n e n a c t a del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia d e l distrito f e d e r a l ,
se le i m p u t a b a h a b e r s e p r e s e n t a d o en e s t a d o d e e m b r i a g u e z a su
o f i c i n a , i m p o n e r tratos a r b i t r a r i o s y h a b e r g u a r d a d o e n su casa h a b i -
tación u n c o n t r a b a n d o d e c a j a s d e tequila. L a c á m a r a d e d i p u t a d o s ,
sin discusión y p o r u n a n i m i d a d d e o c h e n t a y u n votos, a p r o b ó el
d i c t a m e n p a r a destituir al juez B e r m ú d e z .
c] E l 19 d e d i c i e m b r e d e 1932, la d e s t i t u c i ó n d e u n g r u p o d e j u e -
ces, los licenciados E d u a r d o G a r d u ñ o S o t o , j u e z p r i m e r o d e distri-
to en P u e b l a ; Jesús G u d i ñ o Servín, j u e z d e distrito e n Z a c a t e c a s ;
A u g u s t o B r i t o F l o t a , j u e z p r i m e r o m e n o r d e la c i u d a d d e M é x i c o ,
y L e o v i g i l d o D í a z , juez sexto m e n o r d e la c i u d a d d e M é x i c o . Se
a c o m p a ñ ó c o n la solicitud u n e x p e d i e n t e . Al j u e z G a r d u ñ o S o t o
se le i m p u t a b a " h a b e r d i c t a d o u n a s e n t e n c i a n o t o r i a m e n t e ilegal",
h a b e r p u e s t o su f i r m a e n u n a resolución q u e n o f u e d i c t a d a p o r
él, y la existencia d e diversos e x p e d i e n t e s sobre responsabilidades
q u e se e n c o n t r a b a n e n la p r o c u r a d u r í a g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a .
D e l j u e z G u d i ñ o Servín se d i j o q u e los h e c h o s q u e se le i m p u -
t a b a n q u e d a r o n c o m p r o b a d o s , p e r o n o se expresó cuáles e r a n .
D e l juez Brito F l o t a se a f i r m ó q u e existían n u m e r o s a s q u e j a s en
su c o n t r a en el t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l y que
g r a n p a r t e e r a n f u n d a d a s , así c o m o q u e " l a opinión p ú b l i c a d e los
t r i b u n a l e s le es a d v e r s a a t r i b u y é n d o l e f a l t a d e p r o b i d a d en el des-
e m p e ñ o d e su c a r g o " .
Y r e s p e c t o al juez D í a z se m a n i f e s t ó q u e los cargos s e ñ a l a d o s en
su c o n t r a e r a n análogos a los del caso del juez Brito F l o t a , sin ha-
cerse n i n g u n a o t r a especificación.
E n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , p o r u n a n i m i d a d d e 8 9 votos, se apro-
b ó el d i c t a m e n d e destitución d e esos jueces.
E n este caso, M a n u e l M . M o r e n o d i o u n v o t o p a r t i c u l a r para
p e d i r q u e se les o t o r g a r a a los a c u s a d o s la o p o r t u n i d a d d e i n f o r m a r
p o r escrito, en el t é r m i n o d e s e t e n t a y dos h o r a s , lo q u e considera-
r a n c o n v e n i e n t e , proposición q u e n o p r o s p e r ó , p e r o q u e es u n ante-
LABORES DE A U X I L I O AI. PODER JUDICIAL 187
c e d e n t e del s é p t i m o p á r r a f o del a r t í c u l o 111, m i s m o q u e se a g r e -
g ó e n 1944.
L a d o c t r i n a se h a e x p r e s a d o , y con t o d a razón, e n c o n t r a d e e s t e
p r o c e d i m i e n t o d e d e s t i t u c i ó n establecido p o r el a r t í c u l o 111, 3 3 ya
q u e v u l n e r a la i n d e p e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l y p o n e sobre su
c a b e z a la e s p a d a q u e p u e d e caer a v o l u n t a d del p r e s i d e n t e . Bien
c o n o c e m o s q u e el p o d e r legislativo n o se o p o n d r á a la p e t i c i ó n p r e -
s i d e n c i a l : baste c o m o e j e m p l o la solicitud del 19 d e d i c i e m b r e d e
1932. Por t a n t o , d i c h o s p á r r a f o s d e b e n d e s a p a r e c e r d e n u e s t r a cons-
titución, si q u e r e m o s r e f o r z a r la a u t o n o m í a d e n u e s t r o p o d e r judicial.
Y n o h a y q u e p r e o c u p a r s e , p u e s los j u e c e s n o son intocables si
i n c u r r e n e n faltas. Así, respecto al p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , a los m i -
nistros de la s u p r e m a c o r t e se les p u e d e seguir u n j u i c i o d e r e s p o n -
sabilidad •—artículo 108 c o n s t i t u c i o n a l — , y d e a c u e r d o c o n la f r a c -
ción x x x clel a r t í c u l o 12 d e la ley o r g á n i c a del p o d e r j u d i c i a l d e la
f e d e r a c i ó n , la s u p r e m a c o r t e está f a c u l t a d a p a r a : " I m p o n e r c o r r e c -
ciones disciplinarias a los m a g i s t r a d o s d e c i r c u i t o y jueces d e distri-
to, e n los casos de f a l t a s graves e n el ejercicio d e sus f u n c i o n e s ; y
suspenderlos, e n sus m i s m a s f u n c i o n e s p a r a consignarlos al m i n i s t e r i o
público, si a p a r e c i e r e n indiciados e n la comisión de u n d e l i t o . "
4. LAS I.AHORES DE AUXILIO AL PODER JUDICIAL
L a f r a c c i ó n XII del a r t í c u l o 8 9 constitucional establece q u e el presi-
d e n t e d e b e r á " f a c i l i t a r al p o d e r j u d i c i a l los auxilios q u e necesite
p a r a el ejercicio e x p e d i t o d e sus f u n c i o n e s " ; d e b i é n d o s e a c l a r a r cjue
la calificación d e la n e c e s i d a d a cjue se refiere esta f r a c c i ó n está e n
m a n o s del jxider j u d i c i a l ya q u e si no, el [jresidente p o d r í a negarse
a d a r d i c h o auxilio, h a c i e n d o n u g a t o r i a la obligación q u e tiene d e
apoyarlo.34
S i n e m b a r g o , n o s i e m p r e el a u x i l i o q u e se p r e s t a es el n e c e s a r i o
y a d e c u a d o : " E l jrresidente d e la c o r t e [ A g a p i t o Pozo] se q u e j a f r a n -
c a m e n t e d e la f a l t a d e c o o p e r a c i ó n d e a l g u n o s g o b e r n a d o r e s d e los
estados y d e los c o m a n d a n t e s de las zonas militares, cuyo a u x i l i o
h a sido solicitado p o r los jueces d e distrito y la s u p r e m a c o r t e ,
p e r o h a n d e j a d o d e a c t u a r c o n rajjidez, c u a n d o lo h a c e n , c o n t r a
las invasiones d e los agraristas sobre las tierras poseídas p o r los pe-
11
Eduardo Fallares, op. cit., j>. 7; y Nicelo Alcalá-Zamora y Castillo, op. cit.,
|>. 295.
31
José María del Castillo Vclasco, op. cit., p. 182.
 F A C U L T A D DE INDULTO
188 FACULTADES JURISDICCIONALES V SUS R E L A C I O N E S CON EL. PODER JUDICIAL
189
q u e ñ o s p r o p i e t a r i o s individuales, (jue s u p u e s t a m e n t e están p r o t e g i - El m e n c i o n a d o c ó d i g o p e n a l c o n t e m p l a dos hipótesis p a r a la c o n -
cesión del i n d u l t o :
d o s p o r m a n d a m i e n t o s d e amparo. Dos jueces d e distrito, entrevis-
t a d o s e n p o b l a c i o n e s a l e j a d a s del c e n t r o del país, e x p r e s a r o n u n i] el necesario, c u a n d o a p a r e z c a — c o n f o r m e al a r t í c u l o 9 6 — que
el c o n d e n a d o es i n o c e n t e y
s e n t i m i e n t o similar m u c h o m á s intenso. P o r o t r a p a r t e , u n a serie
d e casos d e la p r o p i a sala a d m i n i s t r a t i v a i n d i c a n q u e el a g e n t e del iij el discrecional, q u e se p u e d e c o n c e d e r al r e o q u e h a y a p r e s t a -
m i n i s t e r i o p ú b l i c o f e d e r a l c o o p e r a , en a l g u n a m e d i d a , e j e r c i t a n d o d o i m p o r t a n t e s servicios a la nación, t r a t á n d o s e d e delitos del o r d e n
c o m ú n , o al reo p o r delitos políticos. 3 8
la a c c i ó n p e n a l e n c o n t r a d e las a u t o r i d a d e s responsables y d e los
e j i d o s t e r c e r o — p e r j u d i c a d o s q u e se n i e g a n a a c a t a r las e j e c u t o r i a s M i e n t r a s el i n d u l t o es f a c u l t a d d e l presidente, se o t o r g a a p e r s o n a
d e t e r m i n a d a y n o p u e d e concederse sino respecto a la sanción d a d a
35
d e amparo." e n s e n t e n c i a irrevocable, la a m n i s t í a es f a c u l t a d del legislativo, f a v o -
rece a t o d a s aquellas p e r s o n a s q u e estén en el s u p u e s t o s e ñ a l a d o pol-
la ley, y se p u e d e o t o r g a r en relación a quienes estén o n o p r o c e -
sados, y sin i m p o r t a r , e n el caso d e los procesados, si h a y o n o
5. LA FACULTAD Di: INDULTO
sentencia.

¿ P u e d e la p e r s o n a f a v o r e c i d a r e c h a z a r el i n d u l t o ? N o p u e d e h a -
L a f r a c c i ó n x i v del a r t í c u l o 8 9 constitucional o t o r g a al p r e s i d e n t e la
cerlo, p o r q u e el i n d u l t o es u n a institución p ú b l i c a . L o a n t e r i o r f u e
f a c u l t a d d e i n d u l t a r : " C o n c e d e r , c o n f o r m e a las leyes, indultos a
c l a r a m e n t e e x p u e s t o e n N o r t e a m é r i c a p o r el j u e z H o l m e s a n o m b r e
los reos s e n t e n c i a d o s p o r delitos d e c o m p e t e n c i a d e los t r i b u n a l e s
de la c o r t e e n el caso d e Perovich, a r g u m e n t o con el c u a l esta-
f e d e r a l e s y a los sentenciados p o r delitos del o r d e n c o m ú n , e n el
mos d e a c u e r d o . H o l m e s m a n i f e s t ó : " U n i n d u l t o , e n nuestros días,
distrito federal." no es u n a c t o d e g r a c i a p r i v a d o r e a l i z a d o p o r u n i n d i v i d u o q u e
L a c o n s t i t u c i ó n d e 1824 a t r i b u y ó la f a c u l t a d d e i n d u l t o al legis- e v e n t u a l m e n t e tiene el p o d e r . Es u n a p a r t e del e s q u e m a constitu-
lativo, a pesar d e a u t o r i z a d a s opiniones e n f a v o r d e otorgárselo al cional. C u a n d o se le o t o r g a constituye u n a d e t e r m i n a c i ó n d e la a u t o -
ejecutivo.3" r i d a d final d e que. será i n e j o r p a r a el b i e n e s t a r p ú b l i c o infligir u n a
p e n a m e n o r q u e la q u e f i j a el f a l l o . . . " 3 "
E n el constituyente d e 1856-57 t a m b i é n se quiso d a r esta f a c u l t a d al
legislativo, h a b i e n d o t r i u n f a d o p o r estrecho m a r g e n d e votos la co- ¿ P u e d e el i n d u l t o ser absoluto o p u e d e c o n m u t a r la p e n a p o r
u n a m e n o r ? El i n d u l t o e n M é x i c o — n o así e n otros países— e n vir-
r r i e n t e a f a v o r del e j e c u t i v o .
tud d e la r e d a c c i ó n d e los artículos 9 6 y 97 del m e n c i o n a d o c ó d i g o
T e n a R a m í r e z d e f i n e el i n d u l t o c o m o " l a remisión q u e h a c e el
penal, tiene q u e ser d e c a r á c t e r absoluto, n o a d m i t i é n d o s e q u e p u e d a
e j e c u t i v o d e u n a p e n a i m p u e s t a en sentencia i r r e v o c a b l e " , 3 7 y afir- ser p a r c i a l .
m a q u e el e j e c u t i v o n o i n t e r f i e r e en la a c t i v i d a d jurisdiccional d a d o
El a r t í c u l o 112 d e la constitución indica q u e n o p r o c e d e la c o n -
q u e ésta t e r m i n ó con l a sentencia irrevocable, y lo q u e h a c e el eje- cesión del i n d u l t o r e s p e c t o a sentencias d e responsabilidad p o r d e -
c u t i v o es la dispensa d e la ejecución d e la sentencia, cosa q u e cae litos oficiales.
d e n t r o d e su c o m p e t e n c i a .
El i n d u l t o n o es un a c t o d e gracia o u n a c t o p e r s o n a l del presi-
d e n t e , sino q u e f o r m a p a r t e del sistema c o n s t i t u c i o n a l : es u n instru-
m e n t o e x t r a o r d i n a r i o p o r m e d i o del cual la sociedad es m e j o r ser-
vida con la concesión d e éste, el cual se d e b e o t o r g a r c o n f o r m e a
lo q u e m a r c a la ley; e n este caso, el c ó d i g o p e n a l p a r a el distrito
y territorios federales, d e aplicación en t o d a la r e p ú b l i c a e n lo refe-
r e n t e a los delitos p a r a los cuales los t r i b u n a l e s federales son com-
petentes.
15
Cari S c h v v a i z , o¡>. cil., pp. 183-I8G.
3
" Clónicas del acia constitutiva de la federación, of>. cil., p. -175. Lüwarii S. Convin, op. cit., p. 173. 1 * — • -
" F e l i p e Tena Ramírez, Derecho constitucional•• ., of>. Cil., p. 407.
 DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR 191

XVI FACULTADES METACONSTITUCIONALES DEL
PRESIDENTE
1. JEFATURA REAL DEL PRI
U n a pieza clave del sistema político mexicano es la existencia de
u n p a r t i d o político s e m i o f i c i a l denominado Partido Revolucionario
Institucional ( P R I ) o r g a n i z a d o por sectores: el campesino, el obrero
y el popular.
Se h a a f i r m a d o que el poder ejecutivo está basado en la organi-
zación del partido, en la disciplina de partido y en el liderazgo del
¡partido, 1 y q u e el multipartidismo en Latinoamérica generalmente
h a sido aparente, puesto que h a escondido la dictadura d e u n solo
partido, lo que ha c o n t r i b u i d o a la concentración de poderes en fa-
vor del ejecutivo. 2 Estas afirmaciones son en parte aplicables a México.
El PRI, partido semioficial o completamente preponderante, ha
sufrido un proceso interior de centralización, habiéndose concentra-
d o los poderes en el comité ejecutivo nacional y, dentro d e éste, en
el presidente del mismo, 3 quien realmente es n o m b r a d o y removido
por el presidente de la república. 4 Éste designa también a los diri-
gentes de los sectores que integran el p a r t i d o / ' salvo al líder de la
CTM (confederación de trabajadores mexicanos).
Esta situación la describe M a n u e l M o r e n o Sánchez, quien ocupó
importantes posiciones políticas, en la f o r m a siguiente: " D e una
m a n e r a similar a como el presidente de la república dicta acuerdos
les informe lo que desea y m a n d a el señor presidente, p a r a que tales
órganos p r o c e d a n obedeciendo. L a tarea de dirigir a p a r e n t e m e n t e
al instituto político se convierte así en la de u n correveidile. .
El jefe real del PRI es el presidente de la república, y nadie lo
discute o d u d a . M a n u e l Bartlett, funcionario público, escribió en u n a
revista oficial, y no f u e desmentido, que el {presidente mexicano es
un líder partidista, y tjue es la fuerza del partido la que otorga al
ejecutivo el apoyo indispensable p a r a efectuar su labor [progresista
de modernización y transformación estructural. 7
El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al presidente u n a serie
de facultades situadas más allá del m a r c o constitucional, c o m o son,
tal y como ya lo hemos asentado, la designación de su sucesor, el
nombramiento de los gobernadores, los senadores, de la mayoría de
los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el
PRI u n p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y semioficial integrado por sectores,
le d a al ¡presidente control sobre las principales organizaciones obre-
ras, campesinas, profesionales y de diversa índole —populares, en la
jerga del propio ¡partido— que representan, c u a n d o menos hasta
ahora, las organizaciones más fuertes de México.
L o anterior se confirma con la comunicación que la I X asamblea
ordinaria del PRI decidió enviar a José López Portillo, y en la cual
la asamblea le manifiesta q u e reconoce "en usted —presidente de los
mexicanos, investido con la suprema a u t o r i d a d ejecutiva constitucio-
nal por el voto popular—, al guía superior, ideológico y (político del
partido". 7 "
2. DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR

a los secretarios d e su gabinete o a los directores de los organismos o

empresas descentralizadas, con independencia a sus consejos de ad- El problema de la sucesión ¡presidencial se h a discutido mucho:
ministración o sus comités directivos, el dirigente a p a r e n t e del ins-
tituto político, ahora denominado PRI, recibe órdenes presidenciales
y las realiza haciendo intervenir mecánica y pasivamente, a los ór- " Manuel Moreno Sánchez, op. cit., j>. 52.
ganos que lo constituyen conforme a los estatutos. Basta con que 7
Manuel Bartlett, op. cit., p. 20; y Luis M. I'arfas, op. cit., p. 101, quien
1 lia ocupado importantes cargos públicos, en forma interesante para la pre-
Joseph LaPalombara, op. cit., j>. 225.
- Salvador Valencia Carmona, El poder ejecutivo latinoamericano, tesis nsión de las facultades mctaconstitucionales del presidente, afirma que: "en
jMféxico todas las decisiones importantes [respecto al poder legislativo] las
doctoral,
n México, 1970, p. 126. loma el presidente de la gran comisión, que si bien es electo por sus colegas,
Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 58.
* Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: ¡950-1975, op. cit., p. 86. Al jiene siempre el respaldo previo de la confianza personal con el jefe del
resjjectó, véase Lorenzo Meyer, El estado mexicano contemporáneo, en Lec- •jecutivo. La mayoría siempre vota por el que sabe o intuye, cuenta con la
turas de Jiolitica mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pj>. 32-33. leimpatía del ejecutivo,
supervivencia pues se piensa que así cada uno tiene más esperanzas
política."
c
Juan Miguel de Mora, op. cit., p. 22. '» Excetsior, 13 de agosto de 1978.
[190]
|92 FACULTADES METACONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE
¿ q u i é n escoge al c a n d i d a t o del PIU a la p r e s i d e n c i a , el q u e con t o d a
s e g u r i d a d llegará a o c u p a r la p r i m e r a m a g i s t r a t u r a del país?
S a l c e d a m a n i f i e s t a q u e el c a n d i d a t o es seleccionado p o r el v o t o
e s p e c i a l m e n t e valioso del p r e s i d e n t e e n f u n c i o n e s y, a su a l r e d e d o r ,
por votos c u y o v a l o r d e p e n d e d e su situación política i n d i v i d u a l : los
d e los secretarios d e estado, los ex presidentes, los líderes del con-
greso f e d e r a l , los g o b e r n a d o r e s d e los estados y los m á s i m p o r t a n -
tes generales del e j é r c i t o y líderes d e las organizaciones o b r e r a s y
campesinas. 8 tpie es el p r e s i d e n t e saliente q u i e n escoge a su sucesor, y es en los
I l a n s e n o p i n a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r u n a s c u a n t a s
p e r s o n a s y e n ú l t i m a i n s t a n c i a p o r el p r e s i d e n t e saliente. E n t r e
las p e r s o n a s a quienes se c o n s u l t a , estarían u n o s c u a n t o s represen-
t a n t e s d e los intereses c r e a d o s y, a veces, los dirigentes d e los sectores
del P R I .
E n el t r a n s c u r s o del t i e m p o reseñado, el p r e s i d e n t e h a i d o con-
s o l i d a n d o su d o m i n i o sobre los sectores del PRI, lo q u e h a p e r m i t i d o
q u e las tres ú l t i m a s sucesiones: l a d e G u s t a v o D í a z O r d a z , Luis
E c h e v e r r í a y J o s é L ó p e z Portillo h a y a n sido suaves y sin m u e s t r a s
d e c o n f l i c t o d e n t r o del P R I . ®
L a r n b e r t a f i r m a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r su predecesor,
d e s p u é s d e h a b e r i n t e r c a m b i a d o opiniones con los m i e m b r o s influ-
yentes del PRI; p e r o el a r b i t r i o del p r e s i d e n t e está d e h e c h o l i m i t a d o
p o r la n e c e s i d a d d e g u a r d a r u n equilibrio e n t r e las dos g r a n d e s
t e n d e n c i a s q u e se e n c u e n t r a n e n el p a r t i d o : la d e i z q u i e r d a o car-
d e n i s t a , y la d e d e r e c h a o alernanista. 1 0
O c t a v i o P a z señala q u e el p r e s i d e n t e tiene la a t r i b u c i ó n indispu-
t a d a d e d e s i g n a r a su sucesor, p e r o d e b e a n t e s c o n s u l t a r con los
e x presidentes y con los g r a n d e s j e r a r c a s q u i e n e s tienen d e r e c h o de
veto, p r i n c i p a l m e n t e los p r i m e r o s , respecto al c a n d i d a t o d e l presi-
" Alberto G. Salceda, op. cit., p. 48.
" Roger 1)., Hanscn, La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI,
1971, pp. 140-147 y 293.
" Jacques Larnbert, op. cit., p. 532. Un relato sobre dichas - consultas se
encuentra en Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, op. cit., p. 15.
" . . . L o importante del relato, son, sin embargo, las 'consultas' que hizo el
presidente Rui/. Cortincs. Éste le pregunta al presidente del PRI, el general
Agustín Olachca, quiénes sonaban como aspirantes a succderlo. Olachca le
dice los nombres, y Ruiz Cortincs va comentándolos. Angel Carbajal: '...ése
es paisano nuestro, lo queremos mucho. Lo conocemos mucho. No lo vamos
a analizar porque lo conocemos mucho'. Gilberto Flores Muñoz: |Ay carayl
Gallo do espolón muy duro. Muy amigo, muy trabajador'. F.l médico Ignacio
Morones Prieto: 'jAhI, honesto como Juárez; ¡como Juárez, austero, como
Juárez patriota!; jcomo Juárez, sí señor!". Ernesto Uruchurtii: 'iqué buen
presidente sería los primeros dieciocho años!' Y nada más, dice Olachca. Sin
DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR 193
d e n t e , ya «pie éste 110 d e b e p r o v o c a r la oposición d e las m e n c i o n a -
das personas."
P a r a S t e p h e n S p e n c e r Gooclspeed, desde 1920 c o m e n z ó la cos-
t u m b r e , e n el g o b i e r n o y e n el PRI, d e q u e el p r e s i d e n t e escogiera a
su sucesor; esa c o s t u m b r e h a t e n i d o dos consecuencias p r i n c i p a l e s :
a] el p r e s i d e n t e va i n s t r u y e n d o a su sucesor y p u e d e c o n f i a r e n su
lealtad y b ] el sucesor c o n t r a e u n a d e u d a de g r a t i t u d c o n su a n -
tecesor.'2
D a n i e l Cosío Villegas escribe q u e los m e x i c a n o s c o i n c i d e n e n
motivos d e la selección e n d o n d e discrepan. A l g u n o s p i e n s a n q u e
se c o n s u l t a con los ex presidentes, sin e m b a r g o , los ex p r e s i d e n t e s
d e s m i n t i e r o n p ú b l i c a m e n t e en s e p t i e m b r e d e 1969 tal a s e v e r a c i ó n . 1 3
El g e n e r a l C á r d e n a s escribió q u e D í a z O r d a z le avisó sobre su
sucesor, a través d e u n f u n c i o n a r i o . C á r d e n a s a n o t ó el siguiente
c o m e n t a r i o : " L o s m i s m o s p r o c e d i m i e n t o s h a n seguido los p r e s i d e n -
tes a n t e r i o r e s : p a r t i c i p a r l o c u a n d o ya h a n t o m a d o la resolución sobre
su sucesor." 1 4
G i l b e r t o Flores M u ñ o z f u e u n o d e los p r e c a n d i d a t o s inás f u e r t e s
p a r a s u c e d e r a A d o l f o R u i z Cortines, y vivió d e cerca t o d o el p r o -
ceso d e l " d e s t a p a m i e n t o " d e L ó p e z M a t e o s . S o b r e d i c h o proceso a ñ o s
después d e c l a r ó cjue: "E11 su t i e m p o n o h u b o m á s p o n t í f i c e q u e él
[Ruiz C o r t i n c s ] ni m á s iglesia q u e la suya. O f i c i ó a solas y resolvió
a solas. E n d e f i n i t i v a n a d i e s u p o p o r q u é f u e el licenciado A d o l f o
López M a t e o s , c o m o e n d e1 5f i n i t i v a n a d i e supo p o r q u é n o f u e el
doctor M o r o n e s P r i e t o . . . "
Alfonso C o r o n a del Rosal, p r e s i d e n t e del PRI d e 1959 a 1964 y
uno d e los p r e c a n d i d a t o s f u e r t e s p a r a s u c e d e r a G u s t a v o D í a z O r -
daz, d e c l a r ó q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a escoge, r e c o m i e n d a
y a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o
partido. . . E11 M é x i c o , es y a s a b i d o p o r todos — n o es u n s e c r e t o — ,
inquietarse, el presidente le pregunta si 110 se habla también de López
Mateos, y Olachca contesta: 'Está muy tierno, señor presidente'. Ruiz Cor-
titics le dice que de todas maneras investigue si —como se dice— es protes-
tante. Al ver que el elogio presidencial, no por disparatado menos' encen-
dido, caía en Morones Prieto, puesto que lo comparaba con el héroe máximo
ilc toda la historia nacional, Olachca entendió que ése era el escogido. En
una segunda entrevista, quiso informarle al presidente del resultado de la
investigación sobre López Mateos, pero al pronunciar este nombre, el presi-
dente lo interrumpió para decir: 'Ya 110 siga, general. ¡ l'.se es!"'
11
Octavio Paz, op. cit., p. 53.
" Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 100.
"Daniel Cosío Villegas, El sistema..., op. cit., pp. 60-01.
"Daniel Cosío Villegas, La sucesión..., op. cit-, pp. 10, 15-17.
" Excelsior, 14 de mayo de 1975.
194 F A C U L T A D « METAOONST1TUCIONALES DEL I*RESIDENTE
q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o r i e n t a , e n c a m i n a a las f u e r z a s
o r g a n i z a d a s d e su p a r t i d o en la ú l t i m a e t a p a p a r a elegir al c a n d i d a t o
p r e s i d e n c i a l . . . E n M é x i c o h a sido y es necesario p a r a m a n t e n e r la
u n i d a d y la trayectoria r e v o l u c i o n a r i a del país — b a s e d e n u e s t r o
desarrollo con justicia social—, q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a
c o n c e n t r e t o d o el p o d e r político desde el m o m e n t o e n q u e r i n d e su
p r o t e s t a h a s t a el ú l t i m o m i n u t o d e su m a n d a t o , con las f a c u l t a d e s y
limitaciones q u e en lo j u r í d i c o y en lq, ideológico le i m p o n e la cons-
t i t u c i ó n ; y c o n su a u t o r i d a d m o r a l y política, escoge, r e c o m i e n d a y
a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o p a r -
tido." 10
Así, es claro q u e el p r e s i d e n t e saliente escoge a su sucesor, y
tiene p a r a ello u n m a r g e n d e libertad m u y a m p l i o ; q u i z á su ú n i c a
limitación sea q u e el " e s c o g i d o " n o vaya a ser f u e r t e m e n t e r e c h a z a d o
p o r a m p l i o s sectores del país, lo q u e en r e a l i d a d es difícil, o q u e ,
c o m o se h a expresado; c o m e t a u n " d i s p a r a t e g a r r a f a l " . 1 7 P o r t a n t o ,
s u d i s c r e c i o n a l i d a d e s casi absoluta.
P e r o u n a vez q u e el presidente h a t o m a d o su decisión é s t a es irre-
versible, incluso si a los pocos días se a r r e p i e n t e d e h a b e r l a t o m a d o
e n ese sentido. U n periodista publicó u n i n t e r e s a n t e r e p o r t a j e que
d e m u e s t r a q u e D í a z O r d a z , e n los p r i m e r o s d í a s d e e n e r o d e 1970,
p e n s ó e n d a r m a r c h a a t r á s en la p r e c a n d i d a t u r a presidencial d e Eche-
v e r r í a ; e m p e r o , el d í a 5 d e ese mes y a ñ o desistió d e ese propósito, y
Echeverría fue registrado c o m o c a n d i d a t o del PRI. Y damos por
ciertos esos d a t o s p o r q u e n o f u e r o n d e s m e n t i d o s p o r E c h e v e r r í a , y
sólo p u d i e r o n ser p r o p o r c i o n a d o s al periodista p o r el p r o p i o Díaz
O r d a z o p o r el e n t o n c e s p r e s i d e n t e d e l PRI, A l f o n s o M a r t í n e z Do-
mínguez.18
10
17Excelsior, 12 de septiembre de 1975.
Daniel Cosío Villegas, Compuerta, en l'lural, México, dic. 1975, p. 51.
" Joaquín López Dóriga, El rompimiento, en Siempre!, núm. 1202, Méxi-
co, 31 de agosto de 1977, pp. 14-15: "Terminó 1909 y el l v de enero don
Gustavo [Díaz Ordaz] llamó por la red a don Alfonso [Martínez Domínguez].
"—Acuartélese con su gente de confianza en la oficina. No salga, no se
deje ver, no hable con nadie. Guárdese portpie algo muy impórtame va a pasar.
"Alarmado —no sé (pié le envidian a la vida de un político— siguió las
instrucciones y se encerró cu su oficina. La gente de don Alfonso comenzó
a cavilar, no tenía otra cosa (pie hacer, hasta que se llegó a una conclusión:
van a enfermar al candidato y poner a otro. Quedan aún cuatro días para
el registro de candidatos que, de acuerdo con la ley electoral debe ser seis
meses anlcs de las elecciones. Algo grave, muy grave se avecina... Esa posibi-
lidad no salió de aquellas cuatro paredes. Don Gustavo había sido muy claro
en sus instrucciones. Pero a medida que se acercaba el día 5, más seguros
DESIGNACIÓN DE SU S U C E S O R ] 95
L a aseveración d e q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a escoge libre-
m e n t e a su sucesor, sin necesidad d e c o n s u l t a r a n a d i e , se c o m -
p r u e b a c o n la ú l t i m a sucesión q u e vivió el p a í s : la c a n d i d a t u r a d e
J o s é L ó p e z Portillo. S o b r e esta ú l t i m a sucesión, D a n i e l C o s í o Ville-
gas, realiza u n a síntesis: " L a f o r m a c o m o h a m a n e j a d o la suya [la
sucesión] el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a lo c o n f i r m a y a u n p u e d e llegarse
a d e c i r q u e j a m á s u n p r e s i d e n t e del M é x i c o r e v o l u c i o n a r i o se h a p e r -
m i t i d o el l u j o de a l a r d e a r i n n e c e s a r i a m e n t e d e q u e su p o d e r c a r e c e
d e t o d o c o n t r a p e s o . P r i m e r o , h a b l a sin a p r e m i o a l g u n o del proble-
m a d e la sucesión p r e s i d e n c i a l ; d e s p u é s c o m i e n z a a h a c e r r e t r a t o s
h a b l a d o s del sucesor ideal, q u e sugieren q u e se está p i n t a n d o a sí
m i s m o , d e m o d o q u e p o r u n m o m e n t o se cree q u e b u s c a la reelec-
c i ó n ; m á s t a r d e lanza siete n o m b r e s d e a s p i r a n t e s viables y p i d e q u e
la o p i n i ó n p ú b l i c a los 'analice', a s a b i e n d a s d e q u e n o hay, n i p u e d e
h a b e r elementos d e j u i c i o q u e o r i e n t e n a la o p i n i ó n p ú b l i c a y n i si-
q u i e r a a los ' m i l i t a n t e s ' políticos; v i n o en seguida la idea d e q u e la
selección debía p o s p o n e r s e a u n p l a n de g o b i e r n o , q u e el p a r t i d o
discutiera y a p r o b a r a ; al r a t o le sopla al g o b e r n a d o r d e N a y a r i t la
idea d e q u e los s u s p i r a n t e s se e n f r e n t e n a l p l a n , y al p o c o t i e m p o
él m i s m o p a t r o c i n a p ú b l i c a m e n t e esa idea. Se lanza e n t o n c e s a u n
p r o l o n g a d o viaje, q u e él m i s m o l l a m a ' t r i c o n t i n e n t a l ' , p a r a d e m o s -
t r a r q u e n a d i e se a t r e v e a a p r o v e c h a r s e d e la ausencia, a n t e s bien,
q u e los t a p a d o s y sus respectivos p a r t i d a r i o s p e r m a n e c e n e x p e c t a n -
tes, a g u a r d a n d o su regreso con la e s p e r a n z a d e oír e n t o n c e s la p a l a b r a
c o n s a g r a t o r i a . E n fin, t r a s d e calificar con e v i d e n t e y b u s c a d a exage-
ración, q u e el p l a n es el m e j o r q u e M é x i c o h a t e n i d o e n t o d a su
historia, sin vacilación y sin e s c r ú p u l o a l g u n o lo e c h a p o r la b o r d a
y lanza a d o n J o s é sin d e c i r a g u a va, i g u a l a los rivales q u e él m i s m o
le h a b í a c r e a d o , q u e a sus respectivos p a r t i d a r i o s y dirigentes polí-
ticos, p a r a 110 m e n c i o n a r a la p o b r e o p i n i ó n p ú b l i c a , a q u i e n 110 le
q u e d a ya siquiera el r e c u r s o d e s o r p r e n d e r s e , según d i c e O c t a v i o
Paz. A p e s a r d e estos alardes, d e estos a u t é n t i c o s desafíos, n a d i e h a
dicho u n a p a l a b r a , 110 ya d e d e s a p r o b a c i ó n , p e r o ni s i q u i e r a d e tibia
i n c o n f o r m i d a d . Antes bien, h a n d e c l a r a d o q u e son disciplinados, q u e
estaban.
al El 5 del
presidente de PRI.
enero, una nueva llamada del presidente de la república
—Vuelva usted a sus actividades normales, don Alfonso.
Ese mismo día, don Luis [Echeverría] era registrado candidato y la cam-
paña seguía.
—¿Qué pasó del al 5 de enero de 1970...?
—Qué fue
Gustavo. ..? lo (pie lo hizo dudar, primero ratificar, después, cambiar a don
Eso nadie lo sabe. Ése es 1111 capítulo secreto de la historia política pero,
con el correr de los años, el ex embajador en Madrid se arrepentiría."
L'JO FACULTADES METACXJNSTITUCIONALES DFX PRESIDENTE
acatan la decisión que ellos atribuyen al partido y que era y es
indudable que don José h a sido siempre second-best, o sea, aquellos
VJ
'malditos' de don J u a n Tenorio."
Y a pesar de la disciplina de los otros seis precandidatos y de los
grupos que los apoyaban, Echeverría se dio todavía el lujo de in-
sultarlos y denigrarlos como broche a todo este proceso, manifestan-
d o q u e : " M e parece de elemental lealtad y ética política y social,
que así trabajemos. Pienso que así debe ser, porque el candidato d e
nuestro partido era el que menos compromisos políticos tenía; el
que no había celebrado ningún compromiso secreto o discreto; el que
se había dedicado, sin hacer política barata, a servirle al país con
mayor intensidad. Seguramente por eso nuestro partido lo pos-
tuló."
A h o r a bien, para entender este proceso de poder presidencial que
culmina en 1975 con la c a n d i d a t u r a de José López Portillo, es con-
veniente recordar algunos datos.
D e n t r o del partido predominante no siempre h a existido unani-
midad. El general C á r d e n a s les pidió su renuncia, año y medio antes
de las elecciones, a los tres principales aspirantes a sucederlo y que
eran los generales Francisco J . Múgica, M a n u e l Ávila C a m a c h o y
Rafael Sánchez T a p i a , quienes fungían como secretarios de comuni-
caciones y defensa y de c o m a n d a n t e d e la i zona militar respectiva-
m
lose nmedios
t e ; y éstos se dedicaron
masivos a u n a c a m p a ñ a pública que difundieron
de comunicación.
E n este ambiente, lanzó su candidatura el general J u a n Andreu
Almazán, importante miembro del ejército, negándose a aceptar las
reglas del partido predominante (el PRM, antecesor del n u ) .
En la siguiente sucesión, la d e 1946, los precandidatos fuertes fue-
ron Miguel Alemán, secretario de gobernación, y Ezequiel Padilla,
secretario de relaciones exteriores. Al ser claro que la nominación
del PRM iba a favorecer al licenciado Alemán, Padilla decidió par-
ticipar en la lucha electoral, creando el partido demócrata mexicano
cuyo candidato f u e él.
Para 1952, el candidato del PRI fue Ruiz Cortincs, pero también se
lanzó la candidatura del general Miguel Henríqucz G u z m á n que
f u e apoyada por varios de los cardenistas más distinguidos, por miem-
bros de la familia Cárdenas 2 0 y aun, algunos opinan, por el propio
" Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, México,
Joaquín Mortiz, 1975, pp. 99-100. Para una posible explicación «le algunos
tic los acios del presidente Echeverría respecto a la sucesión se puede con-
sultar Jaime González. Graf, La perspectiva política en México. 1975, México,
Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1975, p. Ü3.
20
Daniel Cosío Villegas, La sucesión..., op. til-, p. 120.
D E S I G N A C I Ó N I>F. I O S G O B E R N A D O R E S 197
general Cárdenas. Al henriquismo se sumaron sectores y personajes
oficiales.
Es claro que en el sector oficial, gobierno y partido, no existió
u n a n i m i d a d respecto a quién debía suceder al presidente, y estas
grietas se hicieron públicas saliendo dos candidatos del propio go-
bierno; pero, además, los partidos de oposición presentaban candi-
datos y existía "lucha electoral".
Sin embargo, el hecho de que se conoce sin ninguna d u d a que el
c a n d i d a t o del PRI será el presidente de la república, h a ido modifi-
cando todo el proceso: el P P S (partido popular socialista) y el PARM
(partido auténtico de la revolución mexicana) lanzan como candi-
d a t o a la presidencia de la república al mismo candidato postulado
p o r el PRI. En esta forma, la contienda electoral se llevaba a cabo
entre el candidato del PRI y del PAN (partido de acción nacional),
que actualmente es el único partido de oposición. E n las elecciones
presidenciales de 1976, el PAN 110 postuló candidato a la presidencia.
Así, este proceso r e d u n d a en u n a función del presidente más
allá de la normativa constitucional: es el gran elector de su suce-
sor, sin cjue nadie lo dude, pero es más, ni siquiera se le critica.
Por el momento, todo hace suponer que se acepta esta prerrogativa
del presidente de la república, sin que sea posible decir cuál será
el desarrollo de esta función presidencial o hasta cuándo estas reglas
del juego van a funcionar.
3 . DESIGNACIÓN DE LOS GOBERNADORES
El presidente es quien decide en última instancia sobre la designa-
ción d e los gobernadores. Braulio Maldonado, ex gobernador de
Baja California, realizó el siguiente relato sobre su nombramiento y
en general de los dirigentes: "Yo fui escogido y previamente desig-
nado por el presidente de la república, en ese entonces mi distinguido
amigo don Adolfo Ruiz Cortincs, y todos los funcionarios, grandes
o pequeños, de nuestro país, han sido designados de la misma m a -
nera desde 19211 hasta el presente. Ésta es una verdad axiomá-
tica. . ." 2 1
A h o r a bien, u n a vez nombrados, el presidente tiene u n a serie de
controles sobre los gobernadores, como son las ayudas económicas
" Rogcr D. Hanscn, op. cit., p. 147. Sobre cómo contempla un tratadista
cxlianjero esta sil nación, véase L. Vincenl Padgctt, op. cit., p. 151. AI respecto,
véase Carlos Lorel de Mola, Confesiones de un gobernador, México, Ed. Cri
¡albo, 1978, pp. 13 y 300.
 FACULTADES M ETA C O N S T I T U C I O N A LES DEL PRESIDENTE
«EMOCIÓN IIR ,I O S
y las o b r a s a los insuficientes presupuestos locales, a m é n d e con- • GOBERNADORES

troles de c a r á c t e r politico; e m p e r o , algunos g o b e r n a d o r e s se h a n

insubordinado.
Alberto T r u e b a U r b i n a , ex g o b e r n a d o r d e C a m p e c h e (1955-1961)
m a n i f e s t ó : " Y o g o b e r n é c o n t r a la v o l u n t a d del presidente. Y m e
n e g u é a e n t r e g a r el p o d e r a m i sucesor p o r q u e m e lo i m p u s o la
f e d e r a c i ó n . Es decir, n o m e supieron d a r la consigna y en política
hay q u e s a b e r d a r la consigna." 2 2
E n el e s t a d o f e d e r a l venezolano, el p r e s i d e n t e n o m b r a , p o r dis-
posición constitucional, a los g o b e r n a d o r e s , y éstos, d e a c u e r d o con
la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l , están obligados a c u m p l i r las ó r d e n e s y
resoluciones q u e reciban del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a . 2 3 Es decir,
en V e n e z u e l a es constitucional el r é g i m e n q u e se e m p l e a en M é -
xico, d o n d e d e r i v a del sistema político y del p a p e l q u e en él desem-
p e ñ a el e j e c u t i v o federal. 2 4
199
Así, el s e n a d o h a t e n i d o m a n o s libres p a r a realizar d i c h a d e c l a r a -
ción d e d e s a p a r i c i ó n d e poderes, y g e n e r a l m e n t e q u i e n la solicitó
f u e el secretario d e g o b e r n a c i ó n . A veces, esas d e c l a r a c i o n e s h a n sido
h e c h a s en b l o q u e , c o m o e n las s i t u a c i o n e s q u e se p r e s e n t a r o n p a r a
r e mHo uv e r t aa. 2 "los g o b e r n a d o r e s c a r r a n c i s t a s y a los q u e a p o y a r o n a D e
la
L a s dos ú l t i m a s d e c l a r a c i o n e s d e d e s a p a r i c i ó n d e p o d e r e s ocu-
rrieron e n 1975, y t u v i e r o n todos los visos d e u n a c o n f r o n t a c i ó n p o -
lítica e n t r e el p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l y los locales: el 31 d e e n e r o
se d e c r e t ó respecto a l e s t a d o d e G u e r r e r o , y el 2 9 d e a b r i l r e s p e c t o
al e s t a d o d e H i d a l g o . E n este ú l t i m o caso, el d i c t a m e n e n c u e s t i ó n
a s e n t ó q u e e n H i d a l g o existía "1111 sistema a u t o c r á t i c o d e g o b i e r n o ,
en q u e se d e s c o n o c e n y a t r e p e l l a n las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s cons-
titucionales d e los c i u d a d a n o s , c u y a existencia t r a n s c u r r e , c o n s e c u e n -
t e m e n t e , b a j o la a m e n a z a y e l t e r r o r " . 2 7

C o n la m e n c i o n a d a ley r e g l a m e n t a r i a d e d i c i e m b r e d e 1978, p a -
4. REMOCIÓN DE L O S GOBERNADORES rece ser q u e existe la intención d e q u e este e s t a d o d e cosas c a m b i e .
Así, el a r t í c u l o t e r c e r o 110 señala al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a e n t r e
El p r e s i d e n t e r e m u e v e a los g o b e r n a d o r e s q u e le m o l e s t a n o q u e quienes p u e d e n solicitar a l s e n a d o q u e realice esa " d e c l a r a c i ó n " ; e m -
p o r a l g ú n m o t i v o n o desea q u e c o n t i n ú e n en el cargo. Los medios pero, h a y q u e e s p e r a r a v e r c ó m o se a p l i c a la ley r e g l a m e n t a r i a e n
q u e se utilizan son desde i n s i n u a r la p r e s e n t a c i ó n de la r e n u n c i a la r e a l i d a d p a r a p o d e r d a r u n juicio, ya q u e el p r e s i d e n t e le p o d r á
— c o m o el caso del g o b e r n a d o r de S o n o r a A r m a n d o Briebich en p e d i r a s e n a d o r e s y d i p u t a d o s q u e p r e s e n t e n la petición r e s p e c t i v a
1975— h a s t a la d e c l a r a c i ó n d e desaparición d e poderes e n la enti- al s e n a7d6o pconstitucional.
a r a la o p e r a c i ó n del dispositivo d e la f r a c c i ó n v d e l a r -
tículo
dad federativa.
D e a c u e r d o con la f r a c c i ó n v del a r t í c u l o 76 constitucional, el se-
n a d o está f a c u l t a d o p a r a d e c l a r a r , c u a n d o h a y a n d e s a p a r e c i d o todos
los poderes constitucionales de u n estado, q u e h a llegado el m o m e n t o
d e n o m b r a r u n g o b e r n a d o r constitucional. El p r o b l e m a es saber c u á n -
d o h a n d e s a p a r e c i d o todos los poderes constitucionales de u n estado.
L a ley f u n d a m e n t a l dispone q u e u n a ley r e g l a m e n t a r á el ejercicio
d e esta f a c u l t a d y la q u e se e n c u e n t r a en la f r a c c i ó n vi del propio
a r t í c u l o 76. Sin e m b a r g o , esa ley se p u b l i c ó h a s t a el 29 de diciem-
b r e de 1978, y el p r o p i o p o d e r legislativo m a n i f e s t ó en 1970 que
éste es un p r o b l e m a político m á s q u e de c a r á c t e r jurídico, y con
cinismo concluyó q u e " n o p u e d e [preverse la m u l t i t u d de variedad
de casos en q u e p o r razones políticas d e b a declararse la desaparición
de poderes d e un E s t a d o " . 2 5
" Excelsior, 6 de marzo de 1970.
23
Véase Jorge Carpizo, Federalismo en Latinoamérica, o[>. cil., p. 59.
24
Véase Manuel Moreno Sánchez, op. cil., pp. 100-163, la parle que intituló: " A l »especio se
"El arle de hacer gobernadores." . />!'• '¿73-277 enCUe""a» datos ,,„,v ,„„„.<
25
Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cil. p. 509 ss.
M
M
Í r - * » -lOma, "de ^ *
°"' PP. 89 93. ones de poderes,. vcns
' c Juan Miguel

1. F U N C I O N E S CEREMONIALES DEL PRESIDENTE
El presidente es el lider del país, tanto constitucional como política-
m e n t e ; es quien decide en última instancia la acción del gobierno
y encauza la actividad del congreso federal, de los gobernadores, del
partido predominante, de los municipios, del sector paraestatal e in-
cluso d e la iniciativa privada y de las principales organizaciones obre-
ras y campesinas.
Las facultades del presidente son muy amplias, tal y como lo lie-
mos examinado, y en su papel de líder debe dirigir u n a organización
inmensa y complicada, conciliar intereses aun opuestos y tener el
talento y la visión p a r a saber con exactitud por dónde desea guiar
a la nación. El presidente debe tener la habilidad de la persuasión
y de la negociación, según el caso, y la virtud de poder lograr que
la gente lo apoye; debe saber conocer a las personas ¡jara rodearse
d e buenos colaboradores a quienes debe inspirar u n a mística, y lle-
gado el caso, los deberá despedir. Así, en u n a palabra, el presidente
necesariamente debe estar esculpido en el mármol del líder. 1
J u n t o a todo ese universo de poderes, facultades y atribuciones,
el presidente cumple u n a serie de funciones ceremoniales que son
fatigantes 2 y que tienen su importancia; todos quieren que el pre-
sidente este presente en sus eventos: por razones políticas, o porque
su simple presencia los convierte en importantes o les d a relieve.
El presidente inaugura congresos, simposios, coloquios y obras pú-
blicas; asiste a desayunos, comidas y cenas con el ejército, líderes de
los sectores obrero y campesino, de la iniciativa privada, de las orga-
nizaciones importantes; realiza giras por el interior del país; asiste
a juntas importantes de organismos y empresas del sector paraestatal;
recibe las credenciales de los embajadores; recibe y agasaja a los
jefes de estado extranjeros; entrega premios artísticos, científicos,
literarios; recibe las felicitaciones de a ñ o nuevo d e los principales
1
2
Véase Time del 15 de diciembre de 1975, p. 25.
Harold J. Laski, The American presideney. An inlerpreiation, Nueva York,
Harpcr and Brothers Publishcrs, 1940, pp. 20-27; y James MacGrcgor Burns,
op. cit., pp. 393-394.
[200]
INFLUENCIA DEL CAK,;„ EN EL PRESIDENTE V VICEVERSA
201
funcionarios del sector público y privado, incluyendo los jueces tic
los principales tribunales federales y del distrito federal; preside los
desfiles mayores; asiste a las inhumaciones en la rotonda d e los hom-
bres ilustres; preside las principales ceremonias conmemorativas d e
eventos nacionales o en honor de los héroes; " d a " el grito la noche
del 15 d e septiembre; recibe a los niños de mejor promedio del
país; concurre a ciertos actos del colegio nacional. En fin, tiene
sobre sus espaldas u n a fuerte carga de tareas ceremoniales; en m u -
chos de esos eventos pronuncia discursos o los periodistas le piden
declaraciones, p a r a hacer las cuales necesita tener cuidado, ya que
lo que diga tiene trascendencia nacional y repercusiones de carácter
político, económico y social.
En esta forma, el tiempo del presidente está lleno de actividades;
necesita establecer prioridades y entre ellas destacan: tratar los pro-
blemas que necesitan resolución inmediata; concebir las reglas gene-
rales de su p r o g r a m a de gobierno o ir a j u s f a n d o éste d e acuerdo
con las circunstancias; tomar decisiones y conceder audiencias. C a d a
día el presidente tiene q u e hacer cosas de índole diversa: la cita que
no puede posponer, los documentos q u e sólo él puede firmar, la
ceremonia a que se comprometió a asistir; todos estos actos devoran
parte considerable d e su tiempo, en detrimento de sus actividades
en la alta política. 3
Es más, no siempre el presidente p u e d e disponer del tiempo nece-
sario ni jerarquizar sus actividades como sería su preferencia o gus-
to personal.
2 . LA I N F L U E N C I A DEL CARGO E N E L P R E S I D E N T E Y VICEVERSA
Es indudable que el cargo de presidente influye en el h o m b r e q u e lo
desempeña: tantas facultades y t a n t o p o d e r ; el m a n d o sobre hom-
bres inteligentes; la visión de que está, d u r a n t e su período, determi-
nando la historia de México; tantas alabanzas e incienso de casi
todos los sectores, y, además, los actos d e la corte que lo rodea, y sin
descanso lo está a l a b a n d o y diciéndole lo excepcional que es y lo
maravillosamente bien que lo está haciendo.
El cargo presidencial h a hecho que varios presidentes h a y a n cre-
cido en él, 4 y que hombres más o menos grises, hayan realizado sus
difíciles funciones bien y con decoro; tal es el caso de Emilio Portes
' Richard E. Ncustadt, El poder presidencial. La dirección de un gobierno,
México, Liinusa-Wiley, 1900, pp. 221-222.
' Harold J. Laski, op. cit., pp. 40-41.
202 ASPECTO PERSONAL EN LA P R E S I D E N C I A Y PODERES POLÍTICOS
E L PODER D E P E R S U A S I Ó N 203
Gil y de A d o l f o R u i z C o r t i n e s . U n estudio i n t e r e s a n t e sería el q u e
llevara a p o d e r d e t e r m i n a r q u é p o d í a m o s e s p e r a r d e u n c a n d i d a t o personal de gobernar, d o n d e a s e v e r ó q u e el t e m p e r a m e n t o , el c a r á c -
presidencial, c o n s i d e r a n d o su c a r r e r a y el m o d o c o m o se h a c o m - ter, las s i m p a t í a s y las diferencias, la e d u c a c i ó n y la e x p e r i e n c i a
p o r t a d o d u r a n t e los a ñ o s presidenciales: h a b r í a m u c h a s s o r p r e s a s ; personales, i n f l u y e n c l a r a m e n t e e n la v i d a p ú b l i c a d e l p r e s i d e n t e y
u n a d e las ú l t i m a s f u e q u e u n h o m b r e c a l l a d o y reservado, c o m o L u i s e n sus actos d e g o b i e r n o . Esto s u c e d e e n c u a l q u i e r n a c i ó n , p e r o se
E c h e v e r r í a , resultó ser u n o de nuestros presidentes m á s locuaces d e a c e n t ú a m á s e n países c o m o M é x i c o , d o n d e el p r e s i d e n t e p u e d e
este siglo; d e c l a r ó sobre todos los tópicos y m a t e r i a s , p r o d u c i e n d o o b r a r t r a n q u i l a m e n t e d e m o d o m u y p e r s o n a l e incluso c a p r i c h o s o ;
con ello efectos políticos negativos. y c o n c l u y ó q u e n u e s t r o sistema p r o p i c i a u n estilo p e r s o n a l d e g o -
U n a s p e c t o e x t e r n o del c a r g o es el t r a t a m i e n t o d e " s e ñ o r presi- bierno." E n p a r t e tiene r a z ó n Cosío Villegas, p e r o h a y q u e comentar
d e n t e " q u e se le d a a su titular, t r a t a m i e n t o q u e se p r o n u n c i a con q u e d i c h o estilo p e r s o n a l , q u e o p e r a d e n t r o d e u n a m p l i o m a r g e n
respeto y en m u c h o s casos t a m b i é n con servilismo. I n c l u s o amigos d e libertad, se e n c u e n t r a c o n las limitaciones a q u e se e n f r e n t a el
c e r c a n o s del presidente, c a m b i a n el h a b i t u a l " t ú " p o r el " u s t e d " , y gpur ei esni dt ee n tcea pm
í t euxl oi c. a n o , y a las cuales nos v a m o s a r e f e r i r e n el si-
es q u e t o d o se m o d i f i c a respecto a q u i e n o c u p a la presidencia.
A h o r a b i e n , si el c a r g o tiene influencia en el presidente, éste tiene
i n f l u j o sobre el c a r g o d u r a n t e los años q u e lo d e s e m p e ñ a . T a l es en
N o r t e a m é r i c a el sentido d e expresiones corno q u e la p r e s i d e n c i a es, 3. F.L PODER DE PERSUASION
con m u c h o , lo q u e q u i e r e quien la e j e c u t a , t e n i e n d o en c u e n t a los
p r o b l e m a s y la época, 6 y q u e la presidencia a ú n d e p e n d e e n g r a n
p a r t e d e q u i é n es el presidente. 0 El p r e s i d e n t e m e x i c a n o d a ó r d e n e s y éstas se c u m p l e n , e infeliz el
C o n m a y o r razón, este a s p e c t o se a c e n t ú a en países c o m o los lati- f u n c i o n a r i o q u e 110 las o b e d e z c a t a l y c o m o el p r e s i d e n t e q u i e r e ; p e r o
n o a m e r i c a n o s , d o n d e existe u n a tradición d e p o d e r personal, y d o n d e hay sectores i m p o r t a n t e s , el d e las organizaciones obreras, a g r a r i a s
g e n e r a l m e n t e los h o m b r e s p r e d o m i n a n sobre las ideas y las insti- y el d e la iniciativa p r i v a d a , d o n d e el p o d e r del p r e s i d e n t e r a d i c a
tuciones. 7 en b u e n a p a r l e e n su p o d e r d e persuasión, d e c o n v e n c i m i e n t o y d e
E n M é x i c o la p r e s i d e n c i a se h a institucionalizado, 8 lo q u e h a per- negociación, q u e es f u e r t e y r a d i c a e n su prestigio y e n el t e m o r
m i t i d o q u e a u n h o m b r e s débiles o q u e e r a n vistos c o m o tales sean que inspira el h e c h o d e n o a c c e d e r a sus deseos, p o r las m e d i d a s q u e
presidentes f u e r t e s , y q u e a p e s a r del c ú m u l o d e p o d e r q u e r e ú n e n , p u e d a tornar d e n t r o1 0 del á m b i t o d e sus p o d e r e s constitucionales y
extraconstitucionales.
al t é r m i n o del p e r í o d o , este p o d e r pase a m a n o s del q u e les sucede.
Pero, a u n q u e la p r e s i d e n c i a se h a institucionalizado, la f u e r z a del
El p r e s i d e n t e tiene t a m b i é n e n sus m a n o s la posibilidad d e diri-
p r e s i d e n t e h a c e q u e d i c h a institución a d q u i e r a los tonos y matices
girse d i r e c t a m e n t e al p u e b l o a través d e la r a d i o o l a televisión, y
q u e le i m p o n e la p e r s o n a del presidente, su p e c u l i a r estilo d e gober-
decidir sobre q u é v a a h a b l a r y p o r c u á n t o t i e m p o . 1 1 Éste es u n
n a r y su m a n e r a de c o n t e m p l a r la existencia y el p o d e r . Así, recor-
recurso p o l í t i c o i m p o r t a n t e q u e p a r a ser e f e c t i v o d e b e ser u t i l i z a d o
d e m o s lo q u e ya h e m o s a s e n t a d o sobre la correlación q u e se en-
c u e n t r a e n t r e el m o d o de ser del p r e s i d e n t e y el n ú m e r o de huelgas en el t i e m p o preciso y con l a f r e c u e n c i a a d e c u a d a ; 1 2 e n tales o c a -
y huelguistas. ( siones, el líder del p a í s se d i r i g e a l p u e b l o y su voz es e s c u c h a d a e n
los h o g a r e s : su m e n s a j e p o l í t i c o c a p t a la a t e n c i ó n n a c i o n a l .
D a n i e l Cosío Villegas escribió u n ensayo q u e intituló El estilo
5
Hermán Finer, op. cil., p. 811.
0
Edward S. Corwin, op. cit., p. 332.
7
Jorge Xifra lleras, Curso de deiee/io constitucional, Barcelona, Ed. Boscli,
1902, (. II, pp. 322-323. Véase Servicio Español del Profesorado de Enseñanza
Superior, op. cil., pp. 191-192; y Jaiques Lamben, op. cil., pp. 297-298.
" Arnaldo Córdova, La formación del poder polilico en México, México,
Ed. Era, 1972, p. 57. En sentido contrario, consúltese Edmundo González Llaca, „ Ki.i„„i 4';: , """• "«»<>.
t.l presidencialismo o la personalización del poder, en Deslinde, núin. 69,
México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, pp. 5-0. •SSUT- -TVVS."' «•»• • »• *.
'¿04 ASPECTO PERSONAL EN LA PRESIDENCIA % PODERES POLÍTICOS
4. L O S PODERES POLÍTICOS DEL PRESIDENTE ENTRANTE
¿ C ó m o es posible que un hombre tan poderoso como el ¡presidente,
al d e j a r el cargo se quede sin poder? O si conserva algún poder, de-
bemos preguntarnos ¿ p o r cuánto tiempo?
Cosío Villegas opinó que el día en que el presidente toma posesión
del puesto, ya se encuentra en pleno uso de sus muy grandes atri-
buciones, 1:1 a u n q u e posteriormente afirmó que el corte total entre
el ¡presidente entrante y el saliente se produce dentro de los dos o
tres primeros meses del período de aquél. 1 4
Sobre el corte total entre el presidente saliente y el entrante no
se pueden hacer generalizaciones, ¡porque depende de las circunstan-
cias y del carácter del presidente que va a salir y del que va a
tomar posesión del cargo. Así, en el último a ñ o de su gobierno, Cár-
denas incrementó su poder ¡político ante la amenaza de que el general
Almazán se insurreccionara, y p a r a resistir las presiones de Estados
Unidos a fin de que se lograra un acuerdo con las compañías pe-
troleras expropiadas; d a d o que sólo el presidente podía hacer frente
a esas situaciones, Cárdenas llegó al fin de su período con todo el
poder en sus manos. En el caso de Díaz O r d a z la situación f u e dife-
rente, pues Echeverría lo comenzó a a t a c a r desde la c a m p a ñ a pre-
sidencial, y Díaz O r d a z f u e cediendo ciertos poderes como los invo-
lucrados en la sustitución de los secretarios d e hacienda y agricultura
p o r los q u e ocuparían esos cargos b a j o la presidencia de Echeverría.
Idéntica situación aconteció con Emilio O . Rabasa que f u e desig-
n a d o e m b a j a d o r en Washington y con Rodolfo Echeverría nombrado
en el banco cinematográfico.
López Mateos f u e d e j a n d o los hilos del poder a Díaz O r d a z , y con
ese objeto se abstuvo de opinar en la integración de las dos cámaras
legislativas federales;' 5 en cambio, Echeverría adelantó las elecciones
internas del PRI p a r a seleccionar candidatos a diputados y senadores
con el objeto de que la decisión fuera predominantemente la suya,
ya que López Portillo apenas empezaba a tener relaciones con los
grupos políticos locales; por eso se a f i r m ó que en el m o m e n t o del
cambio de poderes, Echeverría tendría algo así como el setenta por
ciento del poder y López Portillo el treinta. 1 0
Alfonso C o r o n a del Rosal, ex presidente del PRI y ex regente de
13
Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, o/>. cit., p. 52.
" Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 1 31" Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 115.
114.
»• Excetsior, 22 ele agosto de 1977.
10
Daniel Cosío Villegas, Donde no estamos hoy, en Plural, julio de 1970, do, a través de una circular, que no sostuvieran acuerdos con el general Ca-
p. 27.
PODERES POLÍTICOS DEL PRESIDENTE ENTRANTE 205
la ciudad de México, declaró que el presidente 110 ejerce el ¡poder
ni u n día más después de su período, 1 7 y M a n u e l M o r e n o Sánchez
escribió que el presidente, al dejar la presidencia, regresa a ser un
indefenso y corriente ciudadano, cuya debilidad política contrasta
con el inmenso poderío que tuvo. 1 8
Sin embargo, el ¡presidente saliente conserva alguna influencia, y
esto depende, como lo hemos afirmado, de las circunstancias y de su
personalidad. Examinemos sólo u n a situación, la de los secretarios
de estado: el gabinete del presidente conserva a personas cercanas
e identificadas con el presidente saliente, y el entrante, apenas puede
se deshace de ellos, incluso a través de métodos sui géncris o vio-
lentos. Así aconteció, como ya lo hemos asentado, con U r u c h u r t u
en tiempos de Díaz Ordaz, con Martínez Domínguez en tiempos d e
Echeverría y con Muñoz Ledo en tiempos de López Portillo. Es claro
que alguna influencia, a u n q u e leve, tiene el presidente saliente en
la formación del nuevo gabinete.
Ahora bien, ¿cómo es posible que casi de la noche a la m a ñ a n a ,
el hombre políticamente más poderoso se convierta casi en sólo u n
ciudadano más? L a respuesta puede estar en que la presidencia se
ha institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del poder en
México responden al cargo del presidente y 110 a la persona; entre
los más importantes de éstos podernos mencionar: el apoyo de los
principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares; el
apoyo del partido predominante, y el apoyo del ejército. Además, es
importante la actitud de los presidentes salientes "que sabiendo que
110 conviene, o que es imposible seguir m a n d a n d o , renuncian d e
inotu proprio a intentarlo, y d e j a n en paz al sucesor". 1 0
Bien sabido es que esta r u p t u r a entre el ¡presidente e n t r a n t e y el
saliente nace en la política mexicana de este siglo a partir de abril
de 1936, c u a n d o C á r d e n a s expulsa a Calles del país.
Obregón, al d e j a r la ¡presidencia, siguió ejerciendo influencia a
grado tal que logró la reforma constitucional que le abría de nueva
cuenta las puertas del cargo. Calles ejerció de 1929 a 1935 lo q u e
se ha d e n o m i n a d o maximato, ya que tuvo fuerte ascendiente sobre
tres presidentes 2 0 y al principio también sobre Cárdenas.
Al terminar C á r d e n a s su período, se retiró de la vida pública y
] " Excetsior, 22 de agosto de 1977.
) " Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 44.
Aunque a esos lies presidentes 110 es correcto llamarlos peleles. Como
¡ejemplo recordemos que el general Rodríguez indicó a sus secretarios de esta-
lles. Alberto J. Pañi fue cesado por desobedecer dicha orden.

ASl'EC'IO PERSONAL EN ..A PRESIDENCIA V PODERES POLÍTICOS
d e j ó al p r e s i d e n t e e n t r a n t e p l e n a libertad e n sus decisiones; e n su
d i a r i o escribió: "Al c o n c l u i r mi p e r í o d o d e g o b i e r n o el 3 0 d e noviem-
b r e p r ó x i m o , ine aislare d e t o d a a c t i v i d a d política, r e t i r á n d o m e p o r el
t i e m p o q u e sea necesario a la isla d e C o z u m e l , Q . R . E n el g o b i e r n o
u n a sola f u e r z a política d e b e sobresalir: la del p r e s i d e n t e d e la
r e p ú b l i c a , q u e d e b e ser el ú n i c o r e p r e s e n t a n t e d e los sentimientos
d e m o c r á t i c o s del p u e b l o . " 2 1
C á r d e n a s , c o n esta a c t i t u d , a y u d ó e n f o r m a p r i m o r d i a l a la insti-
tucionalización d e la presidencia, a su prestigio y f o r t a l e c i m i e n t o .
Después de C á r d e n a s ningún presidente h a querido o podido ocupar
u n a posición p a r e c i d a a la d e Calles de 1929 a 1935, ya q u e el p o d e r
n o se c o m p a r t e y el sistema político m e x i c a n o exige q u e todas las
f a c u l t a d e s y a t r i b u c i o n e s las e j e r z a sólo y ú n i c a m e n t e el presidente,
sin la posibilidad d e m a x i m a t o s . E n c i m a del presidente, n a d a ni na-
die. Es la c ú s p i d e d e la p i r á m i d e política y a d m i n i s t r a t i v a . Es, en el
p l e n o s e n t i d o d e la expresión, el " s e ñ o r p r e s i d e n t e " , el d i s p e n s a d o r
d e f a v o r e s , a q u e l d e q u i e n d e p e n d e e n g r a n p a r t e el d e s t i n o de
M é x i c o d u r a n t e seis años.
Ú n i c a m e n t e p o r ser u n h e c h o reciente, nos v a m o s a r e f e r i r a al-
g u n o s d a t o s sobre los p r i m e r o s meses del g o b i e r n o d e L ó p e z Portillo,
y d e los r u m o r e s e n el s e n t i d o d e q u e el ex p r e s i d e n t e Echeverría
c o n t i n u a b a e j e r c i e n d o p a r t e del p o d e r presidencial, ya q u e varios de
sus m á s d e s t a c a d o s c o l a b o r a d o r e s c o n t i n u a r o n o c u p a n d o cargos im-
p o r t a n t e s e n el g o b i e r n o d e L ó p e z Portillo, y p o r q u e se asoció al ex
p r e s i d e n t e con varios conflictos q u e o c u r r i e r o n e n 1977.
E n e n e r o d e 1976, u n periodista le p r e g u n t ó a E c h e v e r r í a cuáles
e r a n sus p l a n e s al t é r m i n o del sexenio. E c h e v e r r í a c o n t e s t ó q u e se
r e t i r a r í a d e la vida política, c o m o es necesario q u e lo h a g a el presi-
d e n t e d e la r e p ú b l i c a e n M é x i c o ; q u e el p e r í o d o d e g o b i e r n o es
p r e c i s o y " n o podernos p r o l o n g a r l o ni u n d í a y m e n o s t r a t a r d e eter-
nizarnos c o m o está a h o r a o c u r r i e n d o en m u c h a s p a r t e s . Pienso reti-
r a rElm e r ua mlao r v iddea qp ruiev a el " 2 2 presidente E c h e v e r r í a c o n s e r v a b a fuerte
d a . ex
i n f l u e n c i a e n el g o b i e r n o , c o b r ó bríos a n t e la r e n u n c i a d e D í a z O r -
d a z corno e m b a j a d o r e n E s p a ñ a , ya q u e el corrillo la a t r i b u y ó a
presiones d e E c h e v e r r í a , y el p r o p i o PAN así lo declaró. El m u n d o
oficial m a n i f e s t ó e n f á t i c a m e n t e q u e el ú n i c o q u e g o b e r n a b a era
L ó p e z Portillo, y q u e n i n g ú n ex p r e s i d e n t e m a n e j a b a a l g u n a facción
política. E n este s e n t i d o se e x p r e s a r o n J o r g e d e la V e g a Domínguez, |
g o b e r n a d o r d e C h i a p a s y J u a n Sabines, secretario g e n e r a l del PRI. 2 * j
21
Lázaro Cárdenas, o¡>. cil., p. 440.
Excelsior, 3 de enero de I97(>.
Excelsior, 15 d e a g o s t o d e 1977.
1-ODERFS POLÍTICOS DEL PRESIDENTE ENTRANTE
207
M a n u e l M o r e n o S á n c h e z precisó q u e n o existía n i n g ú n m a x i m a t o ,
q u e lo q u e a c o n t e c í a e r a q u e los e x p r e s i d e n t e s se e s t a b a n p e l e a n d o :
" N i el l i c e n c i a d o G u s t a v o D í a z O r d a z n i el licenciado L u i s E c h e -
v e r r í a Alvarez t i e n e n la f u e r z a suficiente, c o m o la t u v o el g e n e r a l
Calles c u a n d o se le l l a m ó j e f e m á x i m o d e la revolución, p a r a im-
p o n e r sus decisiones personales sobre el p r e s i d e n t e fosé L ó p e z P o r -
tillo." 2 4
R a f a e l H e r n á n d e z O c h o a , g o b e r n a d o r d e V e r a c r u z y c e r c a n o co-
l a b o r a d o r d e E c h e v e r r í a , d i j o q u e e r a inadmisible q u e los ex presi-
d e n t e s q u i s i e r a n seguir h a c i e n d o política e n f o r m a i n s t i t u c i o n a l . 2 3
A l f o n s o C o r o n a del Rosal m a n i f e s t ó : " N u e s t r o p r e s i d e n t e tiene
e n sus m a n o s todos los resortes del p o d e r y n o hay las c i r c u n s t a n c i a s
históricas y d e h e c h o q u e h u b o c u a n d o el g e n e r a l Calles llegó a
ser j e f e m á x i m o d e la revolución. Y q u e m e p e r d o n e n los ex presi-
dentes, p e r o n i n g u n o d e ellos tiene la p e r s o n a l i d a d q u e t u v o el señor
g e n e r a l Calles." 2 6
E l PRI, a través d e sus tres sectores, e n f á t i c a m e n t e d e c l a r ó q u e
e n el país n o existían m a x i m a t o s políticos dirigidos p o r los ex p r e -
sidentes D í a z O r d a z y E c h e v e r r í a . 2 7
Sin e m b a r g o , el r u m o r del m a x i m a t o d e E c h e v e r r í a f u e d e tal
índole, q u e el p r e s i d e n t e L ó p e z Portillo e n su p r i m e r i n f o r m e d e
g o b i e r n o d e c l a r ó q u e el p o d e r e j e c u t i v o n o se c o m p a r t e , y c o n des-
precio se r e f i r i ó a "los p o n t i f i c a l e s politólogos d e b a n q u e t a y c a f é ,
especialistas en m a q u i a v é l i c a s e m b a j a d a s y m i n i m a x i m a t o s . . .", m a -
n i f e s t a n d o q u e la é p o c a d e los caudillos h a b í a t e r m i n a d o h a c í a m á s
de c u a t r o d é c a d a s e n M é x i c o , y q u e el país se h a b í a c o n v e r t i d o e n
nación d e instituciones, s i e n d o u n a d e éstas la p r e s i d e n c i a d e la
república.
P o d e m o s c o n c l u i r q u e los ex p r e s i d e n t e s e n M é x i c o n o c o n s e r v a n
poder p o l í t i c o ; q u e a p a r t i r d e C á r d e n a s , el p r e s i d e n t e h a c o n c e n -
trado t o d o el p o d e r político, y q u e n o se h a r e p e t i d o n i n g ú n m a x i -
, mato p a r e c i d o a l q u e Calles e j e r c i ó d e 1929 a 1936.
j V a r i o s ex p r e s i d e n t e s h a n o c u p a d o secretarías d e e s t a d o o cargos
¡equivalentes, tal f u e el caso d e P l u t a r c o Elias Calles, E m i l i o P o r t e s
i Gil y L á z a r o C á r d e n a s . El p r e s i d e n t e L ó p e z M a t e o s designó a c a d a
uno d e los ex p r e s i d e n t e s q u e e n t o n c e s vivían, p a r a d e s e m p e ñ a r u n
cargo d e r e s p o n s a b i l i d a d o c o m o su c o n s e j e r o / 8 y c a d a p r e s i d e n t e
los h a r a t i f i c a d o e n d i c h o s cargos. D e ellos a c t u a l m e n t e sólo dos
Excelsior, 17 d e agosto d e 1977.
Excelsior, 21 de agosto de 1977.
| -'" Excelsior, 22 de agosto de 1977.
Últimas Noticias, d e Excelsior, segunda edición, 15 de agosto de 1977.
L
* IJertha I.erner de Slicinbaiim y Susana Ralsky de Ciniet, o¡>. cit., p. 355.
 X V I I I . LAS L I M I T A C I O N E S AL P O D E R DEL PRESIDENTE

~ v - irsr £
c s p
2 S ^ V Australia.
1. E L J U I C I O POLÍTICO DE RESPONSABILIDAD

H e m o s e x a m i n a d o las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s q u e el p r e s i d e n t e tiene
i r < s r o
VJNESCO y
e n M é x i c o , t a n t o las q u e le o t o r g a la constitución, c o m o las q u e le
c o n c e d e n la ley y el sistema político. N u e s t r o análisis d e q u é es el
r é g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o está llegando a su f i n . H e m o s re-
visado q u é p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r y c ó m o lo p u e d e h a c e r . T ó c a -
nos a h o r a ver los límites q u e tiene.
H a y q u e a s e n t a r q u e la constitución, si bien e s t r u c t u r ó u n p o d e r
e j e c u t i v o f u e r t e , d e n i n g u n a m a n e r a lo deseó i l i m i t a d o ni p o r e n -
c i m a d e la ley; p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e es responsable d e ciertos
actos a n t e el congreso. A d e m á s , existen en la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l
u n a serie d e f a c u l t a d e s cjue p u e d e n ser usadas c o m o controles e n t r e
los p o d e r e s legislativo y e j e c u t i v o , con el á n i m o de lograr u n equi-
librio e n t r e ellos; casi todas estas a t r i b u c i o n e s las h e m o s ya e x a m i -
n a d o , p e r o a h o r a h a y q u e traerlas d e n u e v o a consideración p a r a
q u e q u e d e claro q u e la constitución sí ¡persigue u n cierto equilibrio
e n t r e los p o d e r e s políticos e n M é x i c o .
A m é n d e lo e x p r e s a d o , el p r e s i d e n t e m e x i c a n o se e n c u e n t r a e n la
r e a l i d a d , a d e m á s del a s p e c t o j u r í d i c o , c o n algunos límites, m i s m o s
q u e n e c e s a r i a m e n t e t e n d r á q u e t o m a r e n consideración.
V e a m o s p r i m e r o la responsabilidad del presidente. El juicio d e
responsabilidad n a c i ó e n I n g l a t e r r a e n 1386 c o m o u n m e d i o a través
del c u a l se p o d í a j u z g a r a los consejeros del rey, ya q u e éste e r a
c o m p l e t a m e n t e irresponsable.
L a p a r t e final del a r t í c u l o 108 constitucional m e x i c a n o señala q u e
el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , d u r a n t e el d e s e m p e ñ o del c a r g o , sólo
p o d r á ser a c u s a d o p o r traición a la patria y delitos graves del orden
común. Se h a o p i n a d o q u e esta situación excepcional d e q u e goza, se
debe a la v o l u n t a d d e p r o t e g e r l o c o n t r a u n a decisión hostil del c o n -
greso, el q u e p o d r í a destituirlo del c a r g o incluso p o r u n a f a l t a leve
si n o existiera esta p r o t e c c i ó n . 1
L a constitución d e 1857, a d e m á s d e las dos causas q u e i n d i c a la
de 1917, señaló c o m o responsabilidad del p r e s i d e n t e la violación
expresa d e la constitución y los a t a q u e s a la libertad electoral.
1
Felipe T e n a Ramírez, Derecho constitucional..., o¡>. cit., pp. 505-560.

[209]
 LIMITACIONES Al. PODER D r . . PRESIDENTE
210
El p r o y e c t o d e constitución d e C a r r a n z a s u p r i m i ó esas otras dos
causas q u e sí se e n c o n t r a b a n e n la c a r t a m a g n a d e 1857, y n o sa-
b e m o s q u é p e r s e g u í a C a r r a n z a al hacerlo, p o r q u e a esta r e f o r m a n o
se refirió e n su discurso i n a u g u r a l del c o n g r e s o constituyente q u e
r e a l m e n t e es la exposición d e motivos d e su proyecto d e r e f o r m a s
a la constitución. L a s e g u n d a comisión d e constitución a c e p t ó la
idea d e C a r r a n z a , y e n su d i c t a m e n ú n i c a m e n t e d i j o q u e : " L a esta-
bilidad del p o d e r e j e c u t i v o exige q u e s o l a m e n t e p o r delitos d e c a -
r á c t e r m u y g r a v e p u e d a ser j u z g a d o d u r a n t e el p e r í o d o d e su e n c a r g o ,
y p o r este m o t i v o se l i m i t a n los hechos p o r los q u e p u e d e ser j u z g a d o
el p r e s i d e n t e , a los delitos d e traición a la p a t r i a o a los d e c a r á c -
ter g r a v e del o r d e n c o m ú n . " 2
El a r t í c u l o 108 f u e d e b a t i d o en el constituyente, p e r o sólo res-
p e c t o a la supresión consistente en n o c o n s i d e r a r al p r e s i d e n t e res-
p o n s a b l e d e las violaciones a la constitución. Céspedes y P i n t a d o
S á n c h e z p i d i e r o n q u e ya q u e se h a b í a n d a d o f a c u l t a d e s m u y n u m e -
rosas al e j e c u t i v o f r e n t e a los otros poderes, e r a necesario h a c e r l o res-
p o n s a b l e d e las violaciones a la ley f u n d a m e n t a l , p o r q u e todos esta-
m o s obligados a r e s p e t a r l a . D e f e n d i e r o n d i c h a supresión J a r a , con
u n a i n t e r v e n c i ó n irrelevante, y Lizardi y U g a r t e cuyos p r i n c i p a l e s
a r g u m e n t o s consistieron e n q u e se d a r í a l u g a r a la intromisión de
los otros p o d e r e s e n el á m b i t o del p o d e r ejecutivo, con lo q u e se
r o m p e r í a el r é g i m e n d e equilibrio e n t r e los p o d e r e s y, a d e m á s , a d u -
j e r o n q u e el presidente, p a r a realizar u n a c t o a n t i c o n s t i t u c i o n a l , se
e n c u e n t r a con la b a r r e r a del secretario d e e s t a d o q u e d e b e r e f r e n -
d a r l o y p o r el cual es responsable, así q u e el secretario d e e s t a d o
se n e g a r á a r e f r e n d a r el a c t o anticonstitucional o r e s p o n d e r á p o r él. 3
El a r t í c u l o 108 f u e a p r o b a d o por 101 votos a f a v o r y 5 1 e n con-
tra. Q u e d a c l a r o q u e d e s d e el congreso constituyente h a n existido
dos c o r r i e n t e s respecto al a r t í c u l o 108, lo q u e se r e f l e j a e n la inter-
p r e t a c i ó n q u e d e b e d a r s e a la frase traición a la patria y delitos
graves del orden común, i n t e r p r e t a c i ó n en la c u a l el c o n g r e s o es
i n s t a n c i a d e ú l t i m a decisión, y c o m o n o se h a p r e s e n t a d o la ocasión
d e q u e la i n t e r p r e t e , n o h a y criterio d e f i n i d o e n el país.
P a r a T e n a R a m í r e z d i c h a f r a s e es a m b i g u a y peligrosa, p o r q u e
c o n ella se a b r e la p u e r t a p a r a u n posible a t e n t a d o constitucional
del congreso e n c o n t r a del p r e s i d e n t e : " E n efecto, si e n la ley regla-
m e n t a r i a n o se e n u m e r a n los delitos graves del o r d e n c o m ú n por
los q u e p u e d e ser a c u s a d o d i c h o f u n c i o n a r i o (y la omisión existe
e n la ley a c t u a l ) , q u e d a a discreción d e las c á m a r a s calificar en
2
Diario de los del,ales del congreso constituyente, 19161917, op. cit., t. II,
pp. 584-585.
3
lhid., p p . 756-759.
JUICIO POI-ÍTIOO DF. R E S P O N S A B I L I D A D ¿>H
c a d a caso la g r a v e d a d d e los delitos y c o n ello está a m e r c e d d e las
m i s m a s la suerte del j e f e d e l estado. El peligro se a t e n ú a si p o r m a n -
d a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l es e n la ley d o n d e d e b e c o n s t a r la clasifi-
cación respectiva, tal c o m o lo p r o p u s o la r e f o r m a d e 4 7 c o n la f ó r m u -
la 'delitos graves o r d i n a r i o s d e l o r d e n f e d e r a l o local q u e d e t e r m i n e
la ley'. P e r o a u n c o n esta m o d i f i c a c i ó n , q u e t e n d r á la v e n t a j a d e
j u z g a r el caso c o n f o r m e a u n a n o r m a c o n o c i d a y a n t e r i o r , h a y la
posibilidad d e q u e el congreso t r a t e d e s o j u z g a r al p r e s i d e n t e m e -
d i a n t e la expedición d e u n a ley d e t e n d e n c i o s a severidad. P a r e c e
a c o n s e j a b l e , p o r t o d o ello, r e a n u d a r la t r a d i c i ó n i n t e r r u m p i d a e n
57, e s p e c i f i c a n d o c o n c r e t a m e n t e e n la constitución los delitos p o r
los q u e p u e d e ser a c u s a d o el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a d u r a n t e el
t i e m p o d e su e n c a r g o . " 4
B u r g o a a f i r m a , y e s t a m o s d e a c u e r d o c o n él, q u e es el s e n a d o
q u i e n i n t e r p r e t a la g r a v e d a d d e los delitos del o r d e n c o m ú n p o r los
q u e se responsabiliza al presidente, p e r o p o r el p r i n c i p i o de t i p i c i d a d ,
establecido e n 5 el a r t í c u l o 14, esos delitos d e b e n estar preestablecidos
e n a l g u n a ley.
E n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a el p r e s i d e n t e es responsable p o r
delitos graves y faltas, y se h a a f i r m a d o q u e en esa r e d a c c i ó n los
constituyentes e n t e n d i e r o n q u e se i n c l u í a n actos de g r a n d a ñ o a la
c o m u n i d a d o g r a n d e s f a l t a s c o n t r a el interés p ú b l i c o , 0 y q u e esa
frase e n c u e n t r a su a n t e c e d e n t e e n la ley inglesa e n la c u a l ella con-
f i g u r a b a u n a c a t e g o r í a d e delitos políticos c o n t r a el e s t a d o . 7
E n M é x i c o , e n 1947, el p r e s i d e n t e e n v i ó u n a iniciativa d e r e f o r m a
constitucional p a r a a m p l i a r la r e s p o n s a b i l i d a d del p r o p i o p r e s i d e n t e
" p o r golpes d e e s t a d o c o n t r a el legítimo f u n c i o n a m i e n t o d e los p o -
deres legislativo y j u d i c i a l d e la f e d e r a c i ó n " , y se c o m p l e t a b a esta
r e f o r m a exigiéndose q u e el fallo c o n d e n a t o r i o f u e r a a p r o b a d o p o r las
dos terceras p a r t e s del total de los s e n a d o r e s . 8
Goodspeed opina que los delitos g r a v e s a q u e se refiere el a r t í c u l o
108, e n r e l a c i ó n con los delitos graves aplicables a otros f u n c i o n a r i o s ,
p u e d e n ser: a] a t a q u e s a las instituciones d e m o c r á t i c a s , b] a t a q u e s
a la f o r m a d e g o b i e r n o r e p u b l i c a n a , r e p r e s e n t a t i v a y federal, c] li-
1
Felipe l'cna Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 560.
0
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., p. 638.
0
Time del 28 de mayo de 1973, p. 32.
7
Time del 5 de noviembre de 1973, p. 35. En 1974, la barra de abogados
de la ciudad de Nueva York determinó en un estudio que actos que minan
la integridad del gobierno son causas de responsabilidad del presidente, sin
importar si están previstos en la ley penal: véase Time del 25 de febrero'
de 1974, p. 20; y véase también Señale, op. cit., pp. 557-558.
" Véase Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., op. cit.,
pp. 32-33.
 LIMITACIONES AL PODER « E L PRESIDENTE
212
m i t a c i ó n d e la libertad d e s u f r a g i o , d ] violación d e las g a r a n t í a s
i n d i v i d u a l e s y e] omisión e n el c u m p l i m i e n t o d e los d e b e r e s del
c a r g o , si ello coloca e n g r a v e peligro a l país. 0
A h o r a b i e n , ¿ a d ó n d e nos lleva la revisión teórica r e a l i z a d a ? A
u n a d e t e r m i n a d a i n t e r p r e t a c i ó n d e la f r a s e " p o r traición a la p a t r i a
y delitos graves del o r d e n c o m ú n " .
L a r e s p o n s a b i l i d a d del p r e s i d e n t e exigida a través d e u n j u i c i o
i m p l i c a f u n d a m e n t a l m e n t e u n p r o b l e m a político: u n e n f r e n t a m i e n t o
total y f r o n t a l e n t r e los p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo, t e n i e n d o este
ú l t i m o la i n t e r p r e t a c i ó n d e la extensión d e las cláusulas p o r las c u a -
les se le exige r e s p o n s a b i l i d a d al p r e s i d e n t e ; p o r t a n t o , el quid del
j u i c i o d e responsabilidad del presidente se e n c u e n t r a e n si se r e ú n e n
en la c á m a r a d e d i p u t a d o s los votos p a r a a c u s a r l o , y si se r e ú n e n e n
el s e n a d o los votos p a r a destituirlo.
E s t e e n f r e n t a m i e n t o n o se h a d a d o eri la historia constitucional
m e x i c a n a , y e n la n o r t e a m e r i c a n a sólo e n u n a ocasión, 1 0 sin q u e se
h a y a p o d i d o destituir a l p r e s i d e n t e . L o a n t e r i o r c o n f i r m a la tesis
d e q u e el juicio político al p r e s i d e n t e es u n recurso e x t r a o r d i n a r i o , d e
s u m a g r a v e d a d , y q u e se d e b e utilizar sólo e n casos m u y delicados
y c u a n d o n o q u e d a o t r o r e m e d i o p a r a salvar l a vigencia d e la cons-
titución y del sistema d e g o b i e r n o q u e ésta e s t r u c t u r a .
P o r t a n t o , n o se p u e d e i n t e r p r e t a r r e s t r i c t i v a m e n t e la f r a s e en
cuestión, p o r q u e si n o , ¿ q u é se p o d r í a h a c e r j u r í d i c a m e n t e a n t e
u n p r e s i d e n t e q u e a b o l i e r a el sistema r e p u b l i c a n o y d e c i d i e r a reele-
girse, q u e s u p r i m i e r a a l p o d e r legislativo o j u d i c i a l , el sistema fe-
d e r a l o las g a r a n t í a s constitucionales? C o n t e s t a r q u e n a d a se p u e d e
h a c e r , e q u i v a l d r í a a m a n i f e s t a r q u e la constitución es, c o m o ya
h e m o s d i c h o , u n a serie d e declaraciones sin vigencia, o vigentes
c o n f o r m e a la v o l u n t a d p r e s i d e n c i a l ; esto n o es posible e n u n siste-
m a c o n s t i t u c i o n a l : l a n o r m a constitucional establece la s a n c i ó n co-
r r e s p o n d i e n t e e n caso d e ser violada. L a constitución p r e v é los pro-
c e d i m i e n t o s p a r a su p r o p i a d e f e n s a .
E n consecuencia, la f r a s e e n cuestión h a y q u e i n t e r p r e t a r l a en el
s e n t i d o d e q u e el p r e s i d e n t e es responsable si r o m p e o t r a t a de
r o m p e r el o r d e n constitucional, o si n o c u m p l e sus obligaciones
" Slcphcn Spencer Goodspeed, op. cit., p. 104.
10
Kn 1843 fracasó el primer intento para seguirle un juicio de responsa-
bilidad política al presidente norteamericano, que entonces era Tyler: véase
Louis C. james, up. cit., p. 247. Al linico presidente norteamericano que se
le lia seguido un juicio político fue a Andrew Johnson en 1808 y se salvó
por un solo voto: véase Edward S. Corivin, op. cit., p. 21; y André Hauriou,
<>/>. cit., p. 400. Nixon renunció a la presidencia antes de que se votara en
la cámara de representantes si procedía presentar acusación en su contra
ante la cámara de senadores.
JUICIO POLÍTICO DE RESPONSABILIDAD
213
constitucionales y este i n c u m p l i m i e n t o q u i e b r a el sistema d e gobier-
no. D e s d e luego q u e d i c h a r u p t u r a y tal i n c u m p l i m i e n t o tienen q u e
ser m u y graves, y d e seguro el congreso n o se a t r e v e r á a iniciar u n
juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d si n o lian c a u s a d o c o n m o c i ó n n a c i o n a l y
si n o se siente r e s p a l d a d o p o r la o p i n i ó n pública. Exigir responsa-
bilidad a u n p r e s i d e n t e es algo serio, c o n lo q u e n o se p u e d e j u g a r ,
p e r o si n o q u e d a o t r o r e m e d i o p a r a p r e s e r v a r el sistema constitu-
cional y legal del país, h a y q u e hacerlo.
L a ley s e c u n d a r i a d e b e r í a especificar c o n m a y o r detalle los delitos
q u e c o m p r e n d e la f r a s e p o r traición a la patria y delitos graves del
orden común, p e r o a n t e la d u d a el c o n g r e s o se v e r á obligado, p o r -
q u e n o q u e d a o t r a salida, a d e t e r m i n a r c u á n d o el p r e s i d e n t e h a
r o t o el o r d e n c o n s t i t u c i o n a l o d e j a d o d e c u m p l i r sus obligaciones
constitucionales.
Somos conscientes d e q u e esta tesis p u e d e ser c o n t r o v e r t i d a ; p e r o
e n n u e s t r a o p i n i ó n n o h a y o t r a si q u e r e m o s q u e la constitución
f u n c i o n e y q u e los p r i n c i p i o s q u e , e n t r e otros, c o n f o r m a n el sistema
d e g o b i e r n o , la división d e poderes, el régimen federal y el siste-
m a representativo, 110 sean simples q u i m e r a s .
Los p r e c e p t o s constitucionales se hicieron p a r a cjue se c u m p l a n ;
p a r a p r o t e g e r u n estilo d e v i d a libre y d i g n a , y 110 es posible p e n -
sar q u e todos los h a b i t a n t e s del país, t o d a s las a u t o r i d a d e s y f u n c i o -
narios, d e b e n a c a t a r la constitución, c o n la excepción d e la a u t o r i d a d
más i m p o r t a n t e q u e es q u i e n m á s la p u e d e violar y lesionar. Esto
no es posible, el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a n o está p o r e n c i m a d e
la c o n s t i t u c i ó n ; él t a m b i é n tiene q u e c u m p l i r l a , y si 110 lo hace, la
ley f u n d a m e n t a l c o n t i e n e el m e c a n i s m o d e su p r o p i a p r o t e c c i ó n .
Así, sólo h a y dos i n t e r p r e t a c i o n e s a la f r a s e en e s t u d i o : u n a res-
trictiva o g r a m a t i c a l , c u y o r e s u l t a d o es c o l o c a r al p r e s i d e n t e p o r
e n c i m a de la c o n s t i t u c i ó n , y u n a a m p l i a en d o n d e c a b e n las viola-
ciones g r a v e s a la constitución y al i n c u m p l i m i e n t o de las obligaciones
presidenciales. Esta ú l t i m a posibilidad es la q u e está a c o r d e c o n el
p e n s a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l d e q u e n a d i e se e n c u e n t r a p o r e n c i m a
de la ley y, reiteramos, a u n q u e u n juicio d e responsabilidad del
presidente e n t r a ñ a u n p r o b l e m a político, es m u y deseable q u e la ley
precise los supuestos g e n e r a l e s a q u e nos liemos r e f e r i d o p a r a e v i t a r
posibles abusos del p o d e r legislativo.
Creernos q u e a h o r a q u e d a c l a r a la aseveración q u e hicimos e n
capítulo a n t e r i o r , e n el s e n t i d o d e q u e es causa d e r e s p o n s a b i l i d a d
del p r e s i d e n t e su n e g a t i v a a p u b l i c a r u n a ley e l a b o r a d a d e a c u e r d o
con los p r o c e d i m i e n t o s q u e indica la p r o p i a constitución.
El p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirle responsabilidad al p r e s i d e n t e es el
siguiente: c o n o c e el s e n a d o e r i g i d o e n g r a n j u r a d o , p e r o p a r a ello
 LIMITACIONES A L PODER D E L PRESIDENTE
ZI1
es necesario q u e se p r e s e n t e u n a acusación d e la c á m a r a de d i p u t a -
d o s ; c o m o la constitución n o exige q u o r u m especial p a r a esta
a c u s a c i ó n , se sigue la regla general d e votación d e la m a y o r í a d e los
d i p u t a d o s presentes. El a r t í c u l o 111 i n d i c a q u e el s e n a d o oirá al p r e -
sidente y p o d r á p r a c t i c a r t o d a s las diligencias q u e estime c o n v e n i e n -
tes, y si p o r u n a m a y o r í a d e las dos terceras p a r t e s del total d e sus
m i e m b r o s , d e c l a r a c u l p a b l e al p r e s i d e n t e éste será d e s t i t u i d o d e su
c a r g o e i n h a b i l i t a d o p a r a o b t e n e r o t r o p o r el t i e m p o q u e d e t e r m i n e
la ley. Si el h e c h o o los h e c h o s p o r los cuales se exigió responsabi-
lidad al presidente, tienen o t r a p e n a s e ñ a l a d a en la ley, el ex p r e -
s i d e n t e q u e d a r á a disposición d e las a u t o r i d a d e s c o m u n e s p a r a q u e
lo juzguen y, en su caso, lo castiguen.
El p r e s i d e n t e sólo p u e d e ser a c u s a d o p o r delitos cometidos d u r a n -
te el d e s e m p e ñ o d e su c a r g o y n o p o r otros anteriores, ya q u e lo
q u e se persigue es r e m o v e r al q u e h a a b u s a d o d e sus f a c u l t a d e s pre-
c i s a m e n t e e n el ejercicio d e su f u n c i ó n .
Si la c á m a r a d e d i p u t a d o s piensa e j e r c e r su f a c u l t a d d e a c u s a -
ción, p o d r á allegarse todas las p r u e b a s q u e j u z g u e necesarias, y con
tal o b j e t o p o d r á solicitar al p r e s i d e n t e o a sus c o l a b o r a d o r e s cual-
q u i e r d o c u m e n t o , ya sea p ú b l i c o o p r i v a d o , y realizar las inspecciones
q u e considere convenientes. 1 1
El a r t í c u l o 113 señala q u e : " L a responsabilidad p o r delitos y fal-
tas oficiales sólo p o d r á exigirse d u r a n t e el p e r í o d o en q u e el f u n -
c i o n a r i o ejerza su e n c a r g o , y d e n t r o d e u n a ñ o después."
E l a r t í c u l o 111, e n su p á r r a f o c u a r t o , c o n c e d e acción p o p u l a r
p a r a d e n u n c i a r a n t e la c á m a r a de d i p u t a d o s los delitos c o m u n e s u
oficiales de los altos f u n c i o n a r i o s d e la f e d e r a c i ó n , y desde luego,
en esta redacción, se incluye al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a .
2 . P O S I B L E S CONTROLES DEL CONGRESO SOBRE EL PRESIDENTE
El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a posee múltiples f a c u l t a d e s , p e r o la
constitución n o lo hizo t o d o p o d e r o s o , p o r q u e p a r t e d e sus funciones
n o son discrecionales, sino q u e p a r a p o d e r l a s realizar necesita de la
v o l u n t a d del c o n g r e s o ; este ú l t i m o p u e d e utilizar su i n t e r v e n c i ó n en
la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e c o m o u n m e d i o d e control político, y así
l o g r a r el equilibrio q u e d e b e existir e n t r e los poderes y q u e es ne-
cesario p a r a el b u e n f u n c i o n a m i e n t o del sistema d e g o b i e r n o estruc-
t u r a d o e n la ley f u n d a m e n t a l .
a Véase A r t h u r M. Schlesingcr, Jr., o¡>. cil., pp. 48-49.
POSIBLES CONTROLES DEL CONCRESO SOBRE EL PRESIDENTE
215
L a s f a c u l t a d e s q u e la constitución c o n f i e r e al p o d e r legislativo
r e s p e c t o al e j e c u t i v o c o m o controles políticos, o q u e p u e d e n c o n -
vertirse en controles políticos, son las siguientes:
a] el p o d e r d e la bolsa,
b] la r a t i f i c a c i ó n de d e t e r m i n a d o s actos,
c] el juicio político d e r e s p o n s a b i l i d a d ,
d] las sesiones e x t r a o r d i n a r i a s y
e] las f a c u l t a d e s implícitas. 1 2
D e los a n t e r i o r e s controles, los dos m á s i m p o r t a n t e s son el p o d e r
d e la bolsa y el j u i c i o político de r e s p o n s a b i l i d a d . Estos controles
c o m o f a c u l t a d e s los h e m o s a n a l i z a d o ya casi todos, sólo a g r e g a r e m o s
u n a s ideas en c u a n t o a su f u n c i ó n d e c o n t r o l .
a] El p o d e r d e la b o l s a : la c á m a r a de d i p u t a d o s p u e d e m o d i f i c a r ,
r e d u c i r o a u m e n t a r el p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos q u e le p r o -
p o n e el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , y r e c o r d e m o s q u e es la p r o p i a
c á m a r a d e d i p u t a d o s la q u e e x a m i n a a n u a l m e n t e la c u e n t a p ú b l i c a
q u e le p r e s e n t a el e j e c u t i v o .
Estas f a c u l t a d e s le o t o r g a n a la c á m a r a d e d i p u t a d o s u n p o d e r
indiscutible, ya q u e p u e d e n p o n e r e n e n t r e d i c h o la h o n o r a b i l i d a d
d e la a d m i n i s t r a c i ó n ; c o m o se h a escrito, 1 ''' el prestigio del e j e c u t i v o
q u e d a a m e r c e d d e los d i p u t a d o s , q u i e n e s p u e d e n d i f e r i r la a p r o -
b a c i ó n o p u e d e n c o n d e n a r los gastos. Y es el congreso q u i e n d a las
bases y a u t o r i z a la celebración d e los empréstitos.
b] L a r a t i f i c a c i ó n d e d e t e r m i n a d o s a c t o s : la ley f u n d a m e n t a l , c o m o
ya h e m o s d i c h o , o r d e n a q u e el congreso, el s e n a d o y o t r a s veces la
c á m a r a d e d i p u t a d o s , a p r u e b e n la realización d e ciertos actos, los
t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s y los n o m b r a m i e n t o s de a l g u n o s f u n c i o n a -
rios. L a n e g a t i v a a r a t i f i c a r o a p r o b a r esos actos o n o m b r a m i e n t o s
p u e d e p o n e r en situación e m b a r a z o s a al p r e s i d e n t e o lesionar la p o -
lítica i n t e r n a c i o n a l q u e h a d e l i n e a d o . E n este sentido, t a m b i é n h a y
q u e t r a e r a colación el a r t í c u l o 8 8 q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e n o
p u e d e a u s e n t a r s e del territorio n a c i o n a l sin p e r m i s o d e l c o n g r e s o o,
en su caso, d e la c o m i s i ó n p e r m a n e n t e .
c] E l juicio político d e r e s p o n s a b i l i d a d : n a d a t e n e m o s q u e a g r e -
gar a lo e x p r e s a d o e n el p r i m e r inciso d e este c a p í t u l o .
d] L a s sesiones e x t r a o r d i n a r i a s : el congreso d e la u n i ó n n o p u e d e
12
Respeclo a estas facultades-control en Norteamérica, véase Clinton Rossiter,
o/>. cil., p. 54; Erncst S. Griffith, Tlic American systcm of government, Lon-
dres, Mclhuen and Co., 19(>9, p. 1G8; y Thcodorc C. Sorensen, tValchmen.. ,
o¡>. cil., pp. 43-44.
1:1
Emilio Rabasa, o¡>. cil., p. 105.
 216 LIMITACIONES AL PODER D E L PRESIDENTE
c e l e b r a r sesiones o r d i n a r i a s , c o m o ya lo h e m o s a s e n t a d o , después
del t r e i n t a y u n o d e d i c i e m b r e ; p e r o la comisión p e r m a n e n t e p u e d e
c o n v o c a r a u n a d e las c á m a r a s o a las dos, a sesiones e x t r a o r d i n a -
rias p a r a q u e se o c u p e n e x p r e s a m e n t e d e los asuntos q u e señala la
c o n v o c a t o r i a respectiva. O sea, q u e se q u i e r e q u e el congreso cele-
b r e sesiones del l 9 de s e p t i e m b r e h a s t a q u e se a g o t e n los asuntos
e n discusión, p e r o n o m á s allá del ú l t i m o d í a del a ñ o . Sin e m b a r g o ,
la comisión p e r m a n e n t e es n o m b r a d a p o r las c á m a r a s , y c o m o la
constitución n o señala los casos en los cuales se d e b e r e u n i r el con-
greso en sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , bien p u d i e r a ser q u e la comisión
p e r m a n e n t e c o n v o c a r a a tales sesiones al día siguiente d e c e r r a d a s
las o r d i n a r i a s , y q u e el congreso sesionara varios meses en esa f o r m a ,
p u e s el requisito q u e la constitución pide, en el sentido de q u e sólo
se o c u p e n d e los asuntos p a r a los cuales f u e r o n convocadas, n o es
o b s t á c u l o p a r a q u e la lista d e asuntos sea a m p l i a . Y n o vemos r a -
zón p o r la cual el congreso, al n o m b r a r a la comisión, n o designe
los m i e m b r o s q u e s u p i e r a q u e e s t a r í a n en la m e j o r disposición de
c u m p l i r su deseo. U n congreso q u e celebra sesiones largo t i e m p o
o la g r a n m a y o r í a d e los meses del a ñ o , constituye u n a p r e o c u p a -
ción c o n s t a n t e p a r a el presidente, y tiene o p o r t u n i d a d p a r a realizar
m á s acciones. 1 4
e] L a s f a c u l t a d e s i m p l í c i t a s : el a r t í c u l o 73 al conceder al con-
greso sus f a c u l t a d e s , indica en la fracción x x x q u e p u e d e : " e x p e d i r
todas las leyes cjue sean necesarias, a o b j e t o d e h a c e r efectivas las
f a c u l t a d e s anteriores y todas las otras c o n c e d i d a s p o r esta constitu-
ción a los poderes de la u n i ó n " . Estas f a c u l t a d e s implícitas n o son
f a c u l t a d e s n u e v a s p a r a el congreso, sino son los medios p a r a h a c e r
efectivo el ejercicio d e las atribuciones expresas q u e la ley f u n d a -
m e n t a l señala a los p o d e r e s . L o q u e el congreso p u e d e realizar a
través d e las f a c u l t a d e s implícitas, es r e f o r z a r las anteriores 29 f r a c -
ciones del p r o p i o a r t í c u l o 73 y t a m b i é n las otras funciones señaladas
en la ley f u n d a m e n t a l . Sin e m b a r g o , n o p u e d e desconocerse q u e la
f r a c c i ó n s e ñ a l a d a es de s u m a i m p o r t a n c i a , pues f a c u l t a al congreso
a e x p e d i r t o d a u n a serie d e leyes a fin de h a c e r efectivas f a c u l t a d e s
constitucionales, y c o m o al e x p e d i r la ley, el congreso tiene a m p l i o
m a r g e n p a r a i n t e r p r e t a r la disposición constitucional, bien p u e d e le-
gislar en el sentido de restringir f a c u l t a d e s al ejecutivo.
Así, a u n q u e sea sólo u n e s q u e m a teórico q u e p u e d e convertirse en
real, q u e d a c l a r o q u e la constitución n o d e j ó d e s a r m a d o al congreso
f r e n t e al e j e c u t i v o f u e r t e q u e diseñó. A c t u a l m e n t e estas f a c u l t a d e s
n o o p e r a n c o m o controles, a u n q u e sí p u e d e n llegar a serlo d e acucr-
" Jorge Caipizo, La constitución..., o¡>. cit., pp. 351-352.
AU;üNAS U M
' — — »EL -.RESIDENTE
217
d o c o n las c i r c u n s t a n c i a s y si M é x i c o c a m i n a , e n los p r ó x i m o s años,
h a c i a u n a sociedad m á s d e m o c r á t i c a e n la c u a l e l c o n g r e s o real-
m e n t e d e s e m p e ñ e el p a p e l p a r a el c u a l f u e c r e a d o y existe: servir
d e f r e n o y equilibrio al p o d e r e j e c u t i v o y a s e g u r a r , así, e n f o r m a cada
vez m á s efectiva, la l i b e r t a d y la s e g u r i d a d d e los individuos.
3 . A L G U N A S L I M I T A C I O N E S AL P O D E R D E L PRESIDENTE
I n d u d a b l e m e n t e , e n los ú l t i m o s lustros el p r e s i d e n t e m e x i c M O h a
a u m e n t a d o sus f a c u l t a d e s y se h a f o r t a l e c i d o a tal g r a d o q u e se h a
a foi dr m
m e raadc oi ó nq.u1 e8 su a c t u a c i ó n n o e n c u e n t r a o t r o f r e n o q u e su m i s m a
C a r e c e m o s d e u n e s t u d i o j u r í d i c o y sociológico sobre las limita-
ciones del p r e s i d e n t e m e x i c a n o . E m p e r o , e n m i o p i n i ó n , a l g u n o s d e
los p r i n c i p a l e s límites a l g r a n p o d e r d e l p r e s i d e n t e e n M é x i c o s o n :
a ] El tiempo, ya q u e su p e r í o d o d u r a seis a ñ o s y es constitucional-
m e n t e imposible q u e se {rueda reelegir.
b ] El poder judicial federal q u e c o n s e r v a a l g u n a i n d e p e n d e n c i a ,
tal y corno ya lo e x a m i n a m o s , y q u e p r o t e g e d e la violación los d e -
rechos h u m a n o s e n el p a i s a través d e l " a m p a r o " , juicio q u e h a d e -
m o s t r a d o cierto índice d e efectividad.
c] Los grupos de presión, s i e n d o difícil p o d e r p r e c i s a r h a s t a dón-
de sus presiones h a n sido efectivas, p o r lo q u e se h a o p i n a d o que
en M é x i c o , e n v i r t u d d e n u e s t r o sistema, sólo c o n o c e n y p u e d e n me-
dir las p r e s i o n e s los g r u p o s q u e las r e a l i z a n y el p r e s i d e n t e q u e las
sufre. 1 0
P a b l o G o n z á l e z C a s a n o v a a f i r m a q u e los f a c t o r e s d e p o d e r e n
México s o n : los caudillos y caciques regionales y locales; el e j é r c i t o ;
el c l e r o ; los l a t i f u n d i s t a s , y los e m p r e s a r i o s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s . 1 7
J a i m e G o n z á l e z G r a f , e x a m i n a n d o las p r i n c i p a l e s limitaciones c o n
que se e n c o n t r ó el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a , sostiene q u e f u e r o n : las
relaciones d e d e p e n d e n c i a d e M é x i c o respecto al exterior, el p o d e r
de inversión d eo blas
organizaciones r e r aélites
s . 1 8 e c o n ó m i c a s y el p o d e r b u r o c r á t i c o d e las
P o r el c o n t r a r i o , se h a o p i n a d o q u e los g r u p o s d e presión a u m e n -
tan la f u e r z a política d e l p r e s i d e n t e e n c u a n t o éste tiene el p o d e r
de e n f r e n t a r l o s y d e c i d i r las tensiones sociales q u e se p r o d u c e n d e
" Jacques Lambcrt, o¡>. cit., p. 516.
" Da'niel Cosío Villegas, El sistema..., o/i. cit., p. 34.
17
Pablo González Casanova, op. cit., p. 27.
" Jaime González Graf, op. cit-, p. 24.
 LIMITACIONES AL PODI R D E L PRESIDENTE
218
1
esas p u g n a s , " es decir, se convierte en a r b i t r o d e ellas; a d e m á s , los
g r u p o s e c o n ó m i c a m e n t e poderosos y el p r e s i d e n t e están e s t r e c h a m e n -
te v i n c u l a d o s , 2 0 p o r q u e el presidente, al a c u m u l a r u n a f o r t u n a f a -
bulosa. p e r t e n e c e a la élite e c o n ó m i c a del país.
E s i n d u d a b l e q u e existen g r u p o s q u e presionan al p r e s i d e n t e y n o
le p e r m i t e n t o d a la libertad d e acción cjue el e j e c u t i v o desearía. I n -
t e r e s a n t e sería p o d e r realizar u n ensayo respecto a u n a serie d e ini-
ciativas presidenciales sobre proyectos d e ley: e x a m i n a r el p r o y e c t o
original y las r e f o r m a s q u e sufrió después del i n t e r c a m b i o d e opi-
niones con diversos g r u p o s ; u n e j e m p l o p o d r í a n ser las diversas fases
d e la r e f o r m a fiscal q u e quiso e f e c t u a r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a . 2 1
Q u i z á s e n t r e los g r u p o s d e presión m á s f u e r t e s q u e existen e n M é -
xico a c t u a l m e n t e , se e n c u e n t r a n los económicos, c o m o la asociación
d e b a n q u e r o s d e M é x i c o , la C O N C A M I N ( c o n f e d e r a c i ó n n a c i o n a l d e
c á m a r a s i n d u s t r i a l e s ) , la C O N C A N A C O ( c o n f e d e r a c i ó n n a c i o n a l d e cá-
m a r a s d e c o m e r c i o ) y a l g u n o s g r u p o s e c o n ó m i c o s regionales c o m o
el d e M o n t e r r e y , q u e influyen f u e r t e m e n t e e n las decisiones e c o n ó -
m i c a s del g o b i e r n o y q u e , a n t e acciones presidenciales q u e les disgus-
t a n , t o m a n , p a r a p r e s i o n a r al presidente, m e d i d a s c o m o f a l t a d e
inversiones, envío d e d i n e r o al e x t r a n j e r o y retiro d e p r o d u c t o s
del m e r c a d o . 2 2
Esos g r u p o s d e asociaciones están reconocidos p o r la ley, y es la
19
Cesar Enrique Romero, op. cil., p. I.
20
Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 12!).
21
En este sentido véase Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial,
op. cil., p. '13.
22
Sobre estos grupos e c o n ó m i c o s , Manuel Camacho, op. cil., p. 191, afir-
ma: "Sus mecanismos de influencia son muy variados, pues van desde: la
obtención de subsidios, la negociación de los contratos públicos, la promo-
ción de estilos de vida y patrones de consumo; hasta la salida de capitales,
la presión patronal para una solución gubernamental favorable a ellos cil
un conflicto laboral, el freno a la inversión privada, las campañas de ru-
mores, el uso localizado de la fuerza y el paro de actividades. Aunque los
grupos de presión en México no podrían imponer un cambio de sistema
político en el que ellos se convirtieran en el elemento dominante y liegemó-
nico, sí han sido capaces de vetar decisiones gubernamentales que aun tenien-
do racionalidad en términos del sistema político perjudican a sus intereses
inmediatos, como fue el caso de la reforma fiscal y de la supresión del ano-
nimato de las acciones en 1972."
A su vez, Ilcrlha Lerncr de Sheibaum y Susana Ralsky de Cimet, op. cil.,
p 12, manifiestan que: "La correlación de fuerzas entre el presidente y los
grupos económica y políticamente fuertes tiende a ser cambiante. Cuando
prevalecía la desorganización social a consecuencia de la revolución, el poder
del presidente era más extenso, es decir, tenía menos limitaciones sin embar-
go, a medida (pie se estructuran diversos grupos de interés y presión, el
presidente se enfrenta a mayores restricciones en el ejercicio de su autoridad."
AI.<;UNAS L I M I T A C I O N E S AL PODER DEL PRESIDENTE 219
p r o p i a ley la q u e les o t o r g a r e p r e s e n t a c i ó n incluso e n ó r g a n o s d e
a d m i n i s t r a c i ó n d e instituciones públicas, tal y c o m o a c o n t e c e c o n
el a r t í c u l o 5 de la ley d e 1970 q u e c r e ó el i n s t i t u t o m e x i c a n o d e co-
m e r c i o exterior. 2 - ''
A su vez, la o r g a n i z a c i ó n o b r e r a del p a í s t a m b i é n p r e s i o n a . U n
e j e m p l o se p u e d e d a r c u a n d o o c u r r i ó la d e v a l u a c i ó n d e la m o n e d a
e n a g o s t o d e 1976. El sector e c o n ó m i c o del g o b i e r n o — s e c r e t a r í a
d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o y b a n c o d e M é x i c o — o p i n a r o n q u e la
r e c o m e n d a c i ó n p r e s i d e n c i a l p a r a u n a u m e n t o d e salarios d e e m e r -
gencia, d e r i v a d o d e la d e v a l u a c i ó n , n o d e b í a e x c e d e r del 8 % si se
q u e r í a n o b t e n e r de la d e v a l u a c i ó n efectos positivos p a r a la econo-
m í a m e x i c a n a . Sin e m b a r g o , los líderes obreros p r e s i o n a r o n y n e g o -
c i a r o n c o n el secretario del t r a b a j o y previsión social h a s t a l o g r a r
q u e la r e c o m e n d a c i ó n presidencial f u e r a del 2 3 % , lo q u e t r a j o
efectos negativos p a r a la e c o n o m í a y p a r a los p r o p i o s t r a b a j a d o r e s ,
y f u e u n a d e las c a u s a s i n m e d i a t a s d e u n a segunda devaluación
dos meses a p e n a s después d e la p r i m e r a .
Algo d e lo cjue E c h e v e r r í a n o p u d o h a c e r , f u e destituir a Fidel
V c l á z q u e z , corno líder 2 d4 e la CTM, c o n lo q u e se h u b i e r a c u b i e r t o
d e gloria " a p e r t u r i s t a " .
Así, cjueda c l a r o q u e diversos g r u p o s p r e s i o n a n al p r e s i d e n t e p a r a
q u e t o m e su decisión en d e t e r m i n a d o s e n t i d o ; lo q u e es m u y difícil
p r e c i s a r es h a s t a d ó n d e p r e s i o n a n y h a s t a d ó n d e el p r e s i d e n t e se
d e j a p r e s i o n a r , o h a s t a d ó n d e p u e d e resistir las presiones y n o p r e s -
tarles m a y o r a t e n c i ó n .
d ] L o s d e carácter internacional, ya q u e M é x i c o es u n p a í s econó-
m i c a m e n t e d e p e n d i e n t e y desde el e x t e r i o r se p u e d e n tomar medidas
q u e le a f e c t e n g r a v e m e n t e , tales c o m o la restricción de créditos, la
fijación d e altos a r a n c e l e s a sus artículos y la libertad de trabajo de
sus h a b i t a n t e s , a d e m á s d e m e d i d a s d e t i p o político.
e] L a organización no controlada, c o m o el n a c i m i e n t o del " s i n d i -
calismo i n d e p e n d i e n t e " , f u e r a d e las c e n t r a l e s o b r e r a s a d i c t a s al PRI
y al g o b i e r n o , y q u e en p r i n c i p i o p u g n a p o r u n c a m b i o e n las
reglas del j u e g o d e la o r g a n i z a c i ó n y a c t i v i d a d sindicales.
f] L a prensa q u e m á s q u e u n a limitación constituye e n a l g u n o s
casos u n a m o l e s t i a ; así, las p á g i n a s editoriales d e a l g u n o s p e r i ó d i c o s
a u n q u e su n ú m e r o de lectores n o sea m u y g r a n d e .
23
Véase Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 133; Lorenzo Meyer,
op. cil., pp. 20-21; Marco Antonio Alcázar, Las agrupaciones patronales en
México, México, El Colegio de México, 1977, p. 130; y Carlos Arrióla, Las
organizaciones empresariales contemporáneas, en Lecturas de política mexi-
cana, México, El Colegio de México 1977, pp. 329-335.
24
Gabriel Zaid, "La alianza tripartita", en Plural, diciembre de 1975, p. 52.

RECAPITULACIÓN
Las principales conclusiones de este estudio son las siguientes:
| | En los países de America Latina, el gran problema de los siste-
mas presidenciales, ha consistido por una parte en que el presidente
debe contar con las facultades que se requieren en un país en vías de
desarrollo, y por la otra, en que han de serle señaladas limitaciones
para que no caiga en la arbitrariedad y se respeten las libertades
de los individuos. Se ha intentado, más que limitar el poder del
presidente a través de un equilibrio con el poder legislativo, ponerle
límites en el tiempo.
Q Así, el problema del sistema presidencial en América Latina im-
plica el problema de todo su sistema político, y en el fondo se en-
cuentra la vieja preocupación de cómo armonizar la libertad y el
orden, la libertad y la autoridad; cómo limitar un poder que ha
crecido en tal forma que determina el destino del país, y, en buena
parte, las libertades de sus habitantes.
• Característica de los sistemas políticos contemporáneos es el pre-
dominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes y sobre los me-
canismos de decisión política en el estado. Esta afirmación resulta
cierta lo mismo en los países capitalistas que en los socialistas o co-
munistas. Esta afirmación resulta cierta igualmente en los sistemas
presidenciales que en los cuasipresidcnciales, parlamentarios, de ga-
binete o de gobierno congresional.
Q Las causas del fortalecimiento del poder ejecutivo son diversas
de acuerdo con cada país y su situación económica, política, social,
cultural; sin embargo, encontramos factores que han influido en casi
todos los países en el fenómeno contemporáneo de un poder eje-
cutivo predominante: los problemas económicos, sociales y de pla-
neación; los problemas de defensa y militares; su papel en las rela-
ciones internacionales; la delegación de facultades legislativas, y el
control de la opinión pública a través de los medios masivos de
información.
[220]
RECAPITULACIÓN
H Las causas del predominio del presidente mexicano son: a] es el
jefe del partido predominante; b] el debilitamiento del poder legis-
lativo; c] la integración, en buena parte, de la suprema corte de
justicia; d] su marcada influencia en la economía; c] la institucio-
nalización del ejército, cuyos jefes dependen de él; f] la fuerte in-
fluencia sobre la opinión pública a través de los controles y faculta-
des que tiene respecto a los medios masivos de comunicación; g] la
concentración de recursos económicos en la federación, específica-
mente en el ejecutivo; h] las amplias facultades constitucionales y
extraconstitucionales; i] la determinación de todos los aspectos inter-
nacionales en los cuales interviene el país, sin que para ello exista
ningún freno en el senado; j] el gobierno directo de la región más
importante, y con mucho, del país, como lo es el distrito federal, y
k] un elemento psicológico: ya que en lo general se acepta el papel
predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.
• Un ejecutivo fuerte no es en sí antidemocrático, siempre y cuando
esté controlado, esté subordinado al sufragio universal y sus actos
estén enmarcados dentro de la ley fundamental.
Q Ninguno de los aspectos que mencionan los tratadistas como ma-
tices parlamentarios en el sistema mexicano lo es, ya cjue en esos
casos el presidente o el secretario de estado no son responsables
políticamente ante el congreso, es decir, el congreso no los puede re-
mover. Por ello, puede afirmarse que nuestra ley fundamental con-
figura un sistema presidencial puro.
Q No necesitan refrendo ni deben llevarlo los decretos promulga-
torios de las leyes aprobadas por el congreso porque no son actos
propios del presidente y éste, de acuerdo con nuestra constitución,
está obligado a promulgar (publicar) las leyes. Además, por el do-
minio que el presidente tiene sobre los secretarios de estado, fácil
le sería violar su obligación constitucional de promulgar las leyes,
con sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos que no re-
frenden. La práctica de que los secretarios de estado refrendan el
decreto presidencial promulgatorio de leyes es más que superflua,
es viciosa, y debe desaparecer.
• El requisito que la constitución exige para ser presidente, de ser
hijo de padres mexicanos por nacimiento, 110 debe suprimirse para
abrirle las puertas de la presidencia de la república a una persona
determinada, porque aparte del poco respeto que se demostraría una
vez más por la constitución, lesionaría a la propia persona que así
 RECAPITULACIÓN
222
llegara a ser presidente, restándosele legitimidad a su elección y vul-
n e r a n d o la institución de la presidencia.
Q] El principio de no reelección, d u r a n t e la vigencia de la actual
constitución, se d e r r u m b ó al existir el caudillo con la fuerza suficiente
para abolirlo; sin embargo, con todas las fallas del sistema, México
se h a ido institucionalizando y el principio de no reelección ha ope-
r a d o : a partir de la última reforma al artículo 83, se han efectuado
ocho sucesiones presidenciales: cada uno de esos presidentes h a sido
muy poderoso y — a pesar de los corrillos y rumores— ninguno se
atrevió a reformar la constitución y lograr la reelección. D e n t r o del
contexto político que vivimos, el principio de no reelección es u n a
de las principales reglas de juego del sistema: la limitación al pre-
sidente en el tiempo; si esta regla se alterara, se modificaría el equi-
librio sobre el cual se sustentan las bases constitucionales y extracons-
titucionales de nuestro sistema político, siendo muy difícil de precisar
cuáles s e r í a n las consecuencias.
Q L a protesta no constituye el cargo presidencial, porque con o sin
ella, el ejecutivo está obligado a guardar y hacer guardar la consti-
tución y además sería poner la protesta por encima de las propias
elecciones. L a protesta es de carácter formal, a u n q u e importante
p o r q u e es la manifestación pública de la subordinación del presiden-
te al orden jurídico.
El presidente debe prestar la protesta el 30 de noviembre. Si un
presidente no rinde la protesta y pasan así varios días, el congreso le
debe solicitar que lo haga, y si no accediera, sería causa de respon-
s a b i l i d a d del presidente.
• Para los casos de e n f e r m e d a d del presidente se encuentra la dis-
posición del nombramiento de un presidente interino para faltas tem-
porales; sin embargo, este precepto no se ha empleado, y pienso
que el problema está en manos del presidente, pues será únicamente
él quien decida si su enfermedad merece o no la aplicación del pre-
cepto, ya que tendría que ser él quien solicitara el nombramiento
del presidente interino.
E n caso de salidas al extranjero tampoco h a operado el sistema
de sustitución, misino que también tendría que solicitar el propio
presidente. Creemos que las comunicaciones modernas hacen que
aun en el extranjero el presidente pueda d a r con rapidez y agilidad
sus indicaciones, por lo cjue realmente no es necesaria dicha sus-
titución.
Respecto a la incapacidad o la inhabilidad físíca o mental del
RECAPITULACIÓN 223
titular del ejecutivo, no queda más remedio que sea el congreso
quien la califique.
n Las diferencias entre los secretarios de estado y los jefes de depar-
tamento son: a] los primeros tienen la facultad de refrendo, los se-
gundos n o ; b] 1,» irimeros son "altos funcionarios" y como tales
gozan de fuero y son sujetos del juicio de responsabilidad política,
los segundos no, y c] a los primeros se les fijan requisitos constitu-
cionales p a r a poder ser nombrados, a los segundos no.
f~~] El presidente mexicano tiene múltiples facultades, y éstas pro-
vienen cíe tres grandes fuentes: la constitución, las leyes ordinarias
y el sistema político.
Q El presidente no posee la facultad de veto respecto de las refor-
mas constitucionales p o r q u e : a] el artículo 72 se refiere únicamente
a las leyes o decretos de carácter federal, es decir, en aquellas que
interviene el congreso de la u n i ó n ; b] las reformas constitucionales
son obra del poder revisor de la constitución, órgano de jerarquía
superior al congreso, ya que se encuentra ubicado entre el poder cons-
tituyente y los poderes constituidos —legislativo, ejecutivo y judi-
cial—, y 110 puede el presidente vetar la resolución de u n órgano
superior.
• El inciso c) del artículo 72 requiere, p a r a poder superar el veto
del presidente, un q u o r u m de las dos terceras partes del n ú m e r o to-
tal de los legisladores presentes, por las razones siguientes: a] los ante-
cedentes del veto en las constituciones de 1824, 1836 y 1843; b] el
pensamiento de la doctrina mexicana, entre ellos, Emilio Rabasa y
Manuel Herrera y Lasso; c] el dictamen de la segunda comisión
de constitución del congreso constituyente de 1916-1917; d] la juris-
prudencia norteamericana, y e] el precedente en la realidad mexi-
cana, pues así se ha procedido.
Q La distinción entre promulgación y publicación de la ley no sólo
es superfina sino que p u e d e resultar peligrosa. Si el presidente con-
sidera que no se h a n satisfecho las formalidades del proceso legisla-
tivo, será u n a razón p a r a que interponga el veto y si éste es supe-
rado, deberá prevalecer la opinión del legislativo. L a constitución n o
da al presidente facultad p a r a nuevas observaciones, pues daría lugar
a un segundo veto; pero lo peligroso de la distinción estriba en
que el presidente podría nulificar todo el procedimiento legislativo,
si a m p a r a d o en cjue no se satisficieron los requisitos de dicho pro-
224 RECAPITULACIÓN
cedimiento no " p r o m u l g a " la ley. E n esta f o r m a , el proceso legisla-
t i v o q u e d a r í a c o m p l e t a m e n t e en sus manos, y t a n n o es éste el
sentido d e nuestra constitución, que ella impone la publicación
( p r o m u l g a c i ó n en la terminología del artículo 89) c o m o u n a obli-
gación q u e no p u e d e eludir el presidente. Él tiene q u e publicar, le
parezca o n o la ley, y si no lo hace es causa del juicio d e responsa-
bilidad política.
Q L a constitución autoriza al ejecutivo p a r a legislar p o r q u e : a] en
épocas d e emergencia se necesitan decisiones r á p i d a s ; b] es quien
c u e n t a con personal competente en el aspecto técnico, y c] los po-
deres legislativos se o c u p a n de las cuestiones generales, y las leyes
necesitan ser precisadas, por lo q u e se d e j a esta labor en manos del
ejecutivo.
Q El presidente mexicano, p o r disposición constitucional, p u e d e rea-
lizar funciones legislativas en cinco supuestos: a] los casos d e emer-
gencia, según el artículo 29; b ] las medidas d e salubridad, según la
fracción xvt del artículo 7 3 ; c] los tratados internacionales, según
la fracción i del artículo 76 y la x del 8 9 ; d] la facultad reglamen-
taria, según la fracción i del artículo 89, y, e] la regulación econó-
mica, según el segundo p á r r a f o del artículo 131.
Q Las razones por las cuales el presidente h a logrado s u b o r d i n a r al
p o d e r legislativo y a sus miembros, son principalmente las siguien-
tes: a] la g r a n mayoría de los legisladores pertenecen al PRI, del
cual el presidente es el jefe, y a través d e la disciplina del partido,
a p r u e b a n las m e d i d a s q u e el ejecutivo desea; b] si se rebelan, lo
más probable es que estén t e r m i n a n d o con su carrera política, ya
q u e el presidente es el g r a n dispensador de los principales cargos
y puestos en la administración pública, en el sector paraestatal, en
los d e elección p o p u l a r y en el poder judicial; c] por agradecimiento,
ya cjue saben q u e le deben el sitial; d] a d e m á s del sueldo, existen
otras prestaciones económicas que d e p e n d e n del líder del control
político, y, e] la aceptación d e q u e el p o d e r legislativo sigue los dic-
tados del ejecutivo, lo cual es la actitud m á s c ó m o d a y la d e me-
nor esfuerzo.
P ] Las decisiones sobre los movimientos militares en caso d e guerra,
están f u e r a del control judicial, ya q u e el presidente tiene la facultad
d e movilizar el ejército, la a r m a d a y la fuerza a é r e a ; a n t e la sus-
pensión de garantías — q u e es casi necesaria en caso d e guerra—,
RECAPITULACIÓN
o t r a serie de actos del presidente también estarán f u e r a del alcance
d e la revisión judicial.
• I n t e r p r e t a d a c o r r e c t a m e n t e la ley f u n d a m e n t a l , el presidente n o
p u e d e enviar tropas al exterior sin la autorización del congreso,
p o r q u e si lo hiciera, estaría efectuando, sin t o m a r en c u e n t a al con-
greso, u n a decisión q u e p u e d e traer consigo la guerra, y es claro
q u e la constitución r e p a r t i ó esta facultad entre los órganos políticos;
es decir, p a r a q u e el presidente declare la g u e r r a se necesita la a u t o -
rización del congreso m e d í a n t e u n a ley.
• Cuestión difícil es precisar c u á n d o p u e d e el presidente h a c e r
uso d e la fuerza pública p a r a preservar la seguridad interior; u n a
respuesta genérica p o d r í a ser la siguiente: existe u n a paz m í n i m a
p a r a el desarrollo d é la vida c o t i d i a n a ; si ella peligra, el presidente
p u e d e h a c e r uso de esta facultad. L a regla anterior es de aristas n o
bien definidas, pero h a y q u e a c l a r a r q u e en el ejercicio d e la facul-
tad a q u e nos referimos, n o se deben violar los derechos h u m a n o s .
Si la situación llegase a c o n f i g u r a r u n a emergencia, el presidente
tiene q u e solicitar al congreso la suspensión d e las garantías indi-
viduales, es decir, el solo criterio del presidente no es suficiente p a r a
calificar lo crítico de la situación sino q u e p a r a ello se requiere la
intervención del c o n g r e s o .
• L a s principales atribuciones del presidente en materia de relacio-
nes exteriores son: a] es quien representa al país a n t e el exterior; b]
es quien celebra los tratados y convenciones diplomáticas con la
a p r o b a c i ó n del s e n a d o ; c] es quien interpreta, abroga y d e n u n c i a
los t r a t a d o s ; d] es q u i e n construye la política internacional del país:
o sea, reconoce o n o reconoce a los gobiernos extranjeros, decide la
r u p t u r a d e relaciones, celebra las alianzas, realiza las declaraciones
de política internacional y d e t e r m i n a el sentido de la votación del
país en los organismos internacionales.
Q Los instrumentos p o r m e d i o de los cuales el presidente mexicano
tiene en sus manos amplios y variados aspectos de la economía son
muy diversos; pero entre los m á s importantes están la política mo-
netaria, la política fiscal, la política d e precios, la política de inver-
sión y obras públicas, la política de importaciones y exportaciones,
la política d e petróleo, p e t r o q u í m i c a y gas, la política d e energía
eléctrica, la política de aguas, la política forestal, la política indus-
trial, la política turística y todo el sector d e organismos descentra-
lizados y empresas d e participación estatal.
 RECAPITULACIÓN
226
• L a ley de ingresos y el presupuesto de egresos ponen en manos
del presidente la política fiscal de la federación y del distrito federal
y la determinación d e c u á n t o se va a gastar, en q u é se va a gastar y
c ó m o se va a g a s t a r ; p a r a p o d e r solventar dichos gastos, el ejecu-
tivo hace un cálculo a p r o x i m a d o de los ingresos q u e necesita, los
q u e en su mayoría p r o v e n d r á n de los impuestos, derechos, productos
y aprovechamientos, y este cálculo lo plasmará en la ley d e ingresos.
Pero, t a m b i é n en la p r o p i a ley, se hace el cálculo de los recursos
q u e se necesitarán p a r a cubrir el presupuesto y que no p r o v e n d r á n
de tales impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.
Q En México, el congreso h a claudicado de su poder de la bolsa
y h a e n t r e g a d o la política fiscal, de empréstitos, de d e u d a pública y
de gasto, en m a n o s del presidente, y de antemano- h a d e c l a r a d o que
n o va a ejercer las funciones d e control q u e en tales aspectos le atri-
buye la constitución. U n e j e m p l o de ello se e n c u e n t r a en el artículo
segundo de la ley d e ingresos de la federación p a r a el ejercicio fis-
cal d e 1978.
L o a n t e r i o r constituye u n o d e los síntomas m á s graves y a l a r m a n -
tes d e la subordinación d e nuestro poder legislativo al ejecutivo.
• Al 30 d e j u n i o de 1976, los organismos descentralizados alcan-
zaron la c i f r a d e 124 y las empresas de participación estatal mayo-
ritaria, la d e 387. Y no es sólo la cantidad lo i m p o r t a n t e , sino la
calidad. Así, el presidente tiene en sus m a n o s : el aspecto d e segu-
ridad social, a través del instituto mexicano del seguro social y el
instituto de seguridad y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s al ser-
vicio del e s t a d o ; la política eléctrica, a través de la comisión federal
d e electricidad y varias compañías de luz y f u e r z a ; las principales
comunicaciones, a través d e ferrocarriles nacionales de México y va-
rias empresas de ferrocarriles, aeroméxico, s. a., aeropuertos y servi-
cios auxiliares, caminos y puentes federales d e ingresos y servicios
conexos, sistema de transporte colectivo, teléfonos de México, em-
presas d e servicios portuarios; la política de hidrocarburos, a través
de petróleos mexicanos; f u e r t e injerencia en el problema habitacio-
n a l , a t r a v é s d e INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a s p e c t o s f o r e s t a l e s y
fertilizantes, a través d e varios organismos de carácter forestal y
guanos y fertilizantes de México, s. a . ; importante intervención en
siderurgia, a través de altos hornos de México, s. a., siderúrgica Láza-
ro C á r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., siderúrgica nacional, s. a . ; en materia
de alimentos, a través d e CONASUPO, alimentos balanceados de Mé-
xico, múltiples ingenios azucareros, productos pesqueros mexicanos,
s. a., e instituto mexicano del café.
RECAPITULACIÓN
227
• El p r o c u r a d o r general de la república, de a c u e r d o con los artícu-
los 21 y 102 constitucionales, es quien ejerce la acción penal. 0 sea.
q u e en manos del presidente q u e d a el ejercicio d e esta atribución
t a n delicada.
E n los casos concretos, el p r o c u r a d o r decide si se «jercita o no
la acción penal, y p a r a su decisión se debe basar en los elementos
de convicción del p r o p i o caso; pero lo difícil d e la situación es q u e
el p r o c u r a d o r decidirá discrecionalmente tal ejercicio y si no lo
lleva a efecto, los interesados en q u e la persecución se c u m p l a , no
p u e d e n hacer n a d a , ya q u e la s u p r e m a corte de justicia h a resuelto
q u e p a r a estos casos no procede el juicio d e a m p a r o p o r q u e se pri-
varía d e d i c h a facultad al ministerio público.
D e a q u í q u e el ministerio público tenga en México el monopo-
lio de la acción penal, a u n q u e existen algunos casos excepcionales
en q u e la persecución d e los delitos la realiza u n ó r g a n o distinto.
El ministerio público se p u e d e desistir de la acción penal, pero es
facultad del juez i n t e r r u m p i r o no el proceso, ya q u e dicho caso,
h a b i e n d o salido de la del ministerio público se e n c u e n t r a b a j o su
jurisdicción. Sin embargo, en México, el ministerio público incluso
se h a llegado a desistir d e la acción penal existiendo ya sentencia de
primera instancia y encontrándose el caso en conocimiento de la se-
g u n d a instancia. Esta situación antijurídica y avasalladora del p o d e r
judicial sólo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio
público tiene en el ejercicio y en el desistimiento de la acción penal,
c u a n d o el uso de ésta no debería ser de carácter arbitrario, sino estar
sujeto a normas.
Q Las únicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente
son las q u e tiene en m a t e r i a agraria d e a c u e r d o con el artículo 27.
• L a s u p r e m a corte posee cierta independencia f r e n t e al p o d e r
ejecutivo, pero ¡puede afirmarse q u e esa a u t o n o m í a sufre menosca-
bo en los casos en q u e el ejecutivo está interesado políticamente en
la resolución.
• El procedimiento de destitución de miembros del poder judicial
establecido en el artículo 111 v u l n e r a la independencia del c i t a d o
poder y pone sobre su cabeza la espada q u e p u e d e caer a v o l u n t a d
del presidente. Bien conocemos que el p o d e r legislativo no se opon-
drá a la ¡petición ¡presidencial: baste c o m o e j e m p l o la solicitud del
19 de diciembre de 1932. Por tanto, dichos p á r r a f o s deben desapa-
recer d e nuestra constitución, si queremos reforzar la a u t o n o m í a de
nuestro ¡poder judicial.
 RECAI'IL UL.ACIÓN
• El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al ])residente u n a se-
rie de facultades situadas más allá del m a r c o constitucional, como
son la designación de su sucesor, el n o m b r a m i e n t o de los goberna-
dores, los senadores, de la mayoría de los diputados, de los princi-
pales presidentes municipales; por ser el PRI un partido p r e d o m i n a n -
te y semioficial integrado por sectores, le d a al presidente control
sobre las principales organizaciones obreras, campesinas, profesiona-
les y de diversa índole —populares, en la jerga del propio p a r t i d o —
que representan, c u a n d o menos hasta ahora, las organizaciones más
fuertes de México.
Q El presidente es el gran elector de su sucesor, sin q u e nadie lo
d u d e , pero es más, ni siquiera se le critica. Por el m o m e n t o , todo
hace suponer cjue se a c e p t a esta prerrogativa del presidente, sin que
sea posible p o d e r decir cuál será el desarrollo de esta función presi-
dencial o hasta c u á n d o estas reglas del juego van a f u n c i o n a r .
RECAPITULACIÓN 22Í)
conformes a la v o l u n t a d presidencial; esto n o es posible en u n sis-
tema constitucional: la n o r m a constitucional establece la sanción co-
rrespondiente en caso de ser violada. L a constitución prevé los pro-
cedimientos p a r a su p r o p i a defensa.
E n consecuencia, la frase en cuestión hay q u e interpretarla en el
sentido d e q u e el presidente es responsable si r o m p e o t r a t a d e rom-
p e r el o r d e n constitucional, o si n o c u m p l e sus obligaciones consti-
tucionales y este incumplimiento q u i e b r a el sistema d e gobierno.
Desde luego q u e d i c h a r u p t u r a y tal incumplimiento tienen q u e ser
m u y graves, y d e seguro el congreso n o se a t r e v e r á a iniciar u n
juicio d e responsabilidad si 110 h a n causado conmoción nacional y
si 110 se siente respaldado p o r la opinión pública. Exigir responsa-
bilidad a u n presidente es algo serio, con lo q u e 110 se p u e d e jugar,
p e r o si n o q u e d a otro remedio p a r a preservar el sistema constitucio-
nal y legal del país, h a y q u e hacerlo.

n L a p r e g u n t a de ¿ c ó m o es posible que de la noche a la m a ñ a n a , 1~~1 Las facultades q u e la constitución confiere al p o d e r legislativo

el h o m b r e políticamente poderoso se convierta casi en sólo un ciu- respecto al ejecutivo c o m o controles políticos o q u e p u e d e n conver-
d a d a n o más?, la podemos responder en el sentido cíe que la presi- tirse en controles políticos son: a ] el p o d e r d e la bolsa; b] la ratifi-
dencia se h a institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del cación de d e t e r m i n a d o s actos; c] el juicio político de responsabilidad;
poder en México responden al cargo del presidente y no a la per- d j las sesiones extraordinarias, y, e] las facultades implícitas.
s o n a ; entre los más importantes de éstos podemos m e n c i o n a r : el
apoyo de los principales sindicatos y agrupaciones campesinas y po- • Algunos de los principales límites al g r a n p o d e r del presidente
en México son: a] el t i e m p o ; b] el p o d e r judicial f e d e r a l ; c] los g r u -
pulares, el apoyo del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y el apoyo del ejército.
pos de presión; d] los d e carácter internacional; c] la organización
110 controlada, y, f] la prensa.
Q L a responsabilidad del presidente exigida a través de un proceso
implica f u n d a m e n t a l m e n t e un problema político: u n e n f r e n t a m í e n t o
total y frontal entre los poderes ejecutivo y legislativo, teniendo este
último la interpretación de la extensión de las cláusulas por las cua-
les se le exige responsabilidad al presidente; por tanto, el quid del
juicio d e responsabilidad del presidente se e n c u e n t r a en si se reúnen
en la c á m a r a de diputados los votos p a r a acusarlo, y si se reúnen en
el senado los votos p a r a destituirlo.

[2] L a frase " p o r traición a la patria y delitos graves del orden

c o m ú n " contenida en el artículo 108, no se p u e d e interpretar res-
trictivamente, p o r q u e si no, ¿ q u é se podría hacer j u r í d i c a m e n t e ante
un presidente q u e aboliera el sistema republicano y decidiera reele-
girse, q u e suprimiera al p o d e r legislativo o judicial, el sistema federal
o las garantías constitucionales?
Contestar que n a d a se p u e d e hacer, equivale a manifestar cjue la
constitución es u n a serie de declaraciones sin vigencia, o vigentes
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29 de j u n i o de 1994