Controle social e democracia participativa

Lucíola Maria de Aquino Cabral

Procuradora do Município de Fortaleza.
Doutora em Direito Constitucional (UNIFOR).
Doutora em Ciências Jurídicas e Sociais (UMSA).
Mestre em Direito Constitucional (UNIFOR).
Especialista em Direito Público (UFC).
Diretora do Instituto de Advocacia Pública – IBAP, no Ceará.

Introdução

Este artigo tem como objetivo demonstrar a correlação de forças entre o

sistema político brasileiro (falido e ultrapassado) e a completa ausência de interação
com a sociedade. Afinal, o que é este mundo pós-Zuckerberg?

A questão central diz respeito ao dever de proteção do Estado brasileiro

contra todas as formas de desigualdade, pobreza e exclusão social, assim como ao
exercício da democracia. Indaga-se, portanto, como é possível assegurar a efetividade
de direitos fundamentais em um Estado, cuja democracia, é desacreditada? Um dos
perigos da democracia, consoante adverte Zygmunt Bauman 1, é o divórcio entre poder e
política. Segundo o autor, a democracia se caracteriza como processo de transformação,
adquirindo novas formas, instrumentos, conteúdos e estratégias com o passar do tempo.

Todavia, não é possível afirmar que a democracia do Estado brasileiro

possibilite o pleno exercício da cidadania e a participação política, haja vista o grau de
desigualdade ainda existente no país. Ademais, é necessário avaliar a qualidade da
participação do cidadão nos processos e, o mais importante, assegurar que sua
participação traduza seus anseios, no sentido de contribuir para a construção das
decisões governamentais. A participação popular constitui princípio de natureza
constitucional sendo, por essa razão, amplamente assegurado em todos os níveis de
poder. A partir da Constituição de 1988, os canais de participação dos cidadãos no
processo político foram ampliados. Assim, no âmbito das mudanças implementadas
com o processo de redemocratização do Estado brasileiro tem sido observado o
alargamento da cidadania e o crescimento da democracia na esfera local.

Deve ser ressaltado, no entanto, que essa participação ampliada é

inerente ao Estado brasileiro, nominado pelo texto constitucional como Estado
Democrático de Direito, possibilitando, portanto, uma releitura do conceito de
cidadania, de sociedade e do próprio Estado. Segundo Habermas2,

1
BAUMAN, Zygmunt. Fronteiras do pensamento. Disponível em:
http://www.youtube.com/watch?v=cHJQMP6qhSo
2
HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre faticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro,
1997. v. 2, p. 118.
 [...] o Estado de Direito Democrático não se apresenta como uma
configuração pronta, e sim, como um empreendimento arriscado,
delicado e, especialmente, falível e carente de revisão, o qual tende a
reutilizar, em circunstâncias precárias, o sistema de direitos, o que
equivale a interpretá-los melhor e a institucionalizá-los de modo mais
apropriado e a esgotar de modo mais radical o seu conteúdo.

Todavia, há que se considerar que a estrutura do Estado brasileiro

definida pela Constituição Federal de 1988 foi modificada. A reforma foi empreendida
entre os anos 1995-2002, por meio de seguidas emendas à Constituição, transformando
seu perfil, buscando-se a substituição do Estado Intervencionista por um Estado
Regulador. Nesse contexto merece destaque a Emenda Constitucional nº 19, que
possibilitou implantar em nosso sistema a chamada Administração Gerencial e
introduzir mecanismos da iniciativa privada para a administração pública, modificando
a perspectiva e a postura da administração pública brasileira que, doravante, passava a
ser guiada pelo mercado. Como explica Bercovici 3, a chamada administração gerencial
se preocupa com eficiência e resultados e com a reforma do Estado foram criadas duas
áreas distintas de atuação para o Poder Público: i) de um lado, a administração pública
centralizada que formula e planeja as políticas públicas; ii) de outro, os órgãos
reguladores ou agências reguladoras, que tem por função normatizar e fiscalizar a
prestação dos serviços públicos. Ora, isto é o mesmo que dissociar política pública e
serviço público, haja vista que as políticas públicas são estabelecidas para efetivar os
direitos dos cidadãos e compete ao Estado executá-las por meio de prestações positivas.

Ocorre, porém, que a partir da reforma o cidadão brasileiro passou a ser

visto como consumidor ou cliente. Por essa razão Milton Santos4 afirma que as
mudanças verificadas nos últimos anos do século XX impuseram a maior parte da
humanidade uma globalização perversa e fizeram emergir uma dupla tirania, a do
dinheiro e a da informação, e que a competitividade influenciada pela produção e pelo
consumo constitui a fonte de novos totalitarismos. O citado autor afirma que há um
verdadeiro retrocesso quanto à noção de bem público e que isto se torna perceptível em
razão do encolhimento das funções sociais e políticas do Estado e que num mundo
globalizado, regiões e cidades são chamadas a competir.

Importa reconhecer que no mundo globalizado as cidades desempenham

um papel diferente, elas se tornaram cidades globais, poderosas e independentes. É
assim que a política de globalização as tem vendido. Esta questão evidencia a
importância do planejamento urbano e a da gestão democrática das cidades, com base
no que estabelecem os arts. 4º, III e 43, ambos do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de
10 de julho de 2001, que regulamenta os arts. 182 e 183, da Constituição de 1988,
concernentes à política urbana.
3
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do
Estado. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São
Paulo: Saraiva, 2006, p. 149.
4
SANTOS, Milton. Por uma economia política da cidade: o caso de São Paulo. 2. ed. São Paulo:
Universidade de São Paulo, 2009, p. 38 – 57.
 É preciso, portanto, tornar efetivas as normas constantes do art. 174 do
texto constitucional, no sentido de fazer com que o Estado brasileiro, na qualidade de
agente normativo e regulador da atividade econômica, exerça, concretamente, as
funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Dizer que o planejamento é
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado não quer dizer muito,
ou seja, não transforma em realidade o que está planejado, não faz com que os
programas e as ações descritas no orçamento público e nos planos diretores alcancem as
finalidades almejadas pelo gestor, consequentemente, não transforma a realidade dos
cidadãos que estão ainda à espera de exercer seus direitos fundamentais assegurados
constitucionalmente.

O mundo pós-Zuckerberg

Que país é esse? A pergunta é trecho da música de Renato Russo, mas é

capaz de sintetizar bem o sentimento de indignação e de repúdio manifestado pela
sociedade brasileira relacionado basicamente, a corrupção e a impunidade. Tais
problemas afetam mais diretamente a classe política brasileira. Os últimos
acontecimentos vivenciados no país evidenciam o descontentamento da população com
questões importantes como mobilidade urbana, saúde, educação, segurança pública,
maior transparência nas ações do governo e mais rigor com o uso de dinheiro público. A
rejeição da PEC 37 que pretendia reduzir o poder de investigação do Ministério Público
é resultante das manifestações sociais ocorridas em várias cidades, apoiada fortemente
pelas redes sociais.

Segundo Renato Essenfelder5, não é de hoje que se fala em “crise de

representação” política no mundo pós-Zuckerberg, onde os partidos políticos, diante da
massificação da internet, perdem espaço para a utopia de uma democracia direta total.

O que ocorre é que o mundo pós-Zuckerberg exige mais. Mais

democracia, mais participação popular, mais qualidade de vida, mais saúde, mais
educação e mais segurança pública e maior comprometimento por parte das instituições
políticas. A crise do Estado brasileiro é uma crise de legitimidade e também uma crise
de valores no ambiente político que tem levado as instituições ao descrédito.

Criou-se uma nova realidade a partir do fenômeno da mundialização da

economia, onde não se reconhecem fronteiras físicas ou geográficas para o mercado
capitalista, que, entretanto, está a exigir mudanças nas relações políticas e sociais entre
os Estados. Nesse sentido, Campilongo6 anota que “O sistema global – na era das
comunicações ultra-rápidas e da informatização da sociedade – é fenômeno novo,
mutante e de configurações ainda incertas. A democracia precisa ajustar-se a ele. A
globalização, na esfera da política, acarreta a universalização de valores considerados
como tais por outros povos e por outras culturas, como, por exemplo, os valores da
5
ESSENFELDER, Renato. Protestos urbanos. Mais jornalismo, por favor. Artigo publicado em
25/06/2013. Disponível na internet em:
http://www.observatoriodaimprensa.com.br/news/view/_ed752_mais_jornalismo_por_favor
6
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Direito e Democracia, São Paulo: Editora Max Limonad, 2000, p. 102.
democracia, os direitos humanos e a preservação ambiental. Daí resulta a importância
da discussão sobre a instituição de um regime internacional, em decorrência de
interesses e objetivos comuns dos povos e Estados, com reflexos sobre as respectivas
instituições nacionais. Este assunto mereceu atenção de Bauman e de Iglesias7. O
segundo autor sustenta que para democratizar a globalização é preciso globalizar a
democracia e para globalizar a democracia é preciso um parlamento mundial.

A importância de um regime internacional se evidencia quando a ele

aderem a maioria dos atores internacionais, tornando-se, por conseguinte,
razoavelmente consensual no mundo. Exemplo disto são os acordos internacionais
concernentes a experiências atômicas e a preservação ambiental. A participação dos
diversos países no processo decisório acarreta o comprometimento com os resultados
alcançados, trazendo, ademais, conseqüências políticas para os Estados. Tais
conseqüências, no âmbito político, encontram-se diretamente ligadas à questão do
exercício do poder – à democracia - e ao enfraquecimento do Estado, consoante observa
Vigevani8:

Como sabemos, a globalização traz como uma de suas conseqüências

mais importantes exatamente o debilitamento do Estado. Em primeiro
lugar porque este tem que adequar-se aos regimes internacionais
livremente pactuados, limitadores das decisões nacionais. Em segundo
lugar, e uma vez que o processo de globalização significa que o
espaço econômico é global, porque as decisões que incidem sobre o
planejamento dos Estados escapam cada vez mais ao seu controle,
portanto à capacidade de decisão da sociedade.

Ao tema das relações políticas foi introduzida uma nova questão, a saber,
a globalização, interferindo nas relações políticas entre os Estados, colocando a
legitimidade e a democracia diante de uma nova conjuntura. A crise do Estado moderno
torna imprescindível a modificação das regras do Estado de Direito e das políticas
sociais que o integram. A flexibilização, segundo Genro9, atende, portanto, as
necessidades criadas pela revolução nas forças produtivas: a sociedade informática, a
revolução da inteligência artificial e a informação, como elementos fundamentais de
valorização do capital. Como é possível observar, o tema da legitimidade como
pressuposto da democracia, nos exatos termos referidos por Bercholc 10, permanece
atual:

Desde ya que nos referimos al concepto de legitimidad en su sentido

mentado de obtención por la autoridad política, de consenso,
aceptación y obediência por parte de los ciudadanos y la población en
general, para un programa de gobierno o con decisiones tomadas

7
IGLESIAS, Fernando A. Globalizar la democracia. Buenos Aires: Ediciones Manantial, 2006, p. 15.
8
VIGEVANI, Tullo. Apud, DOWBOR, Ladislau. IANNI, Octavio. RESENDE, Paulo Edgar A. (Orgs.). Desafios
da Globalização, Petrópolis: Editora Vozes, 3ª ed., 2000, p. 294.
9
GENRO, Tarso. Crise da Democracia: Direito, Democracia Direta e Neoliberalismo na Ordem Global,
Petrópolis: Editora Vozes, 2002, p. 85.
10
BERCHOLC, Jorge O. Temas de Teoría Del Estado, Buenos Aires: La Ley, 2003, p. 51.
 desde la administración del Estado, en grado tal que permita la
implementación de las decisiones y que las mismas sean acatadas sin
necesidad o con la aplicación mínima necesaria a efectos del
acatamiento, del poder de coerción que monopoliza el Estado.

A crise e processo de superação dos Estados Nacionais, em decorrência

do processo de globalização que ampliou o mercado econômico de livre comércio,
evidencia a tendência para a transformação do mundo em um grande mercado
comercial, com predominância do econômico sobre o político e onde a cultura constitui
apenas mais um produto industrial a ser consumido.

É necessário, portanto, que seja enfrentada a questão de fundo

concernente à reforma do Estado, que compreende em sua dimensão a reforma do
aparelho do Estado, incluindo aspectos técnicos, organizacionais e políticos. Cuida-se
de distinguir entre governança e governabilidade. A primeira refere-se à reformulação
da forma burocrática de administração e de prestação de serviços públicos, visando à
eficiência do agir estatal. A segunda diz respeito à redefinição das funções do Estado, à
forma de intervenção econômica e social, suas relações com o mercado e a sociedade e,
sobretudo à relação entre seus próprios poderes.

A política neoliberalista é tida como justificadora de reformas políticas e

econômicas supostamente capazes de ampliar a liberdade e a participação dos
indivíduos no processo democrático, bem como de promover a melhoria das condições
sociais. Contudo, na prática, sua maior realização consiste em liberar as amarras
internas dos países para o grande capital. São várias as metáforas por meio das quais se
expressam alguns dos ideais mais específicos e as características gerais do
neoliberalismo: nova ordem econômica mundial, mundo sem fronteiras, aldeia global,
fim da geografia, fim da história e outras. Ianni11 ressalta, porém, que estes são
elementos essenciais ao discurso ideológico sob o qual se reiteram e se agravam
desigualdades e contradições estruturais, tais como: o trabalho subordinado ao capital, o
trabalhador subordinado a máquina ou ao computador, o consumidor ao mercado, o
bem estar à eficiência, a qualidade à quantidade, a coletividade à lucratividade.

O Estado, conforme Bercovici12, não se limita mais a promover a

igualdade formal, a igualdade jurídica, e que a igualdade perseguida é a igualdade
material, não mais perante a lei, mas através da lei. Nesses termos, justifica-se a
intervenção do Estado para garantir a igualdade de oportunidades e a liberdade.

As políticas públicas encontram seu fundamento na necessidade de

concretização de direitos por meio de prestações positivas do Estado, que poderiam
estar contempladas genericamente em uma política de desenvolvimento econômico e
social nacional, visando à erradicação da pobreza e das desigualdades. O planejamento,

11
IANNI, OTÁVIO. La Era Del Globalismo, México, D.F., Siglo XXI Editores, 1999, p. 187.
12
BERCOVICI, Gilberto. A Constituição e o Papel do Estado no Domínio Econômico: Do Estado Liberal ao
Estado Social, p. 3, artigo disponível na internet em: http://www.2hpg.ig.com.br/publicidade
portanto, apresenta-se como instrumento legitimador das ações do Estado, constituindo
“expressão da política geral do Estado” e, nesse aspecto, comprometido
axiologicamente, tanto pela ideologia constitucional, como pela busca da transformação
do status quo econômico e social.

O que ocorre, entretanto, é que existe um distanciamento entre as

diretrizes contidas nas normas constitucionais e a realidade política e social brasileira.
Embora a Constituição Federal de 1988 tenha estabelecido os fins e os objetivos a
serem alcançados pelo Estado e pela sociedade, caracterizando-se, por isso mesmo,
como uma Constituição dirigente, ela não se substitui à atividade política.

Como afirmou Schneider13, a Constituição é, fundamentalmente, direito

político: do, sobre e para o político. E é por meio da política (e do Estado), conforme
destacou Streck, que a Constituição vai ser concretizada. Portanto, o ponto central da
questão se refere ao seguinte: o dever de proteção do Estado brasileiro contra todas as
formas de desigualdade – pobreza e exclusão social. Cuida-se, no caso, de assegurar o
exercício da igualdade formal, que se coloca como pressuposto do exercício da
liberdade e como norma impositiva das ações do Estado para sua efetivação,
notadamente no que concerne à implementação de políticas sociais e econômicas.

O princípio da igualdade irradia-se em vários dispositivos do texto

constitucional, inaugurando o art. 3º que trata dos objetivos fundamentais da República
Federativa brasileira. As disposições constantes do citado art. 3º são explícitas em
determinar aspectos de atuação prioritária, nas esferas pública e privada, visando à
consolidação do Estado Democrático de Direito. Tais objetivos, de outra parte, revelam
a própria razão de ser do Estado brasileiro, constituindo cláusulas do pacto social onde
os direitos fundamentais funcionam como instrumentos para sua consecução, de acordo
com os meios assegurados pelo ordenamento para garantir seu atingimento.

Não se cuida, portanto, de normas de conteúdo programático, destinadas

a pacificação de conflitos pela simples positivação, mas, sim, de obrigações que devem
ser perseguidas pelo poder público e pela sociedade, conjuntamente. As desigualdades
sociais e econômicas inviabilizam o acesso material aos direitos fundamentais do
cidadão assegurados formalmente pelos instrumentos internacionais de proteção de
direitos humanos, pela Constituição Federal de 1988 e pela legislação
infraconstitucional.

Os resultados do federalismo inconcluso

A Constituição Federal brasileira de 1988 evidencia um tipo de

federalismo forte que concorre para acentuar o caráter autoritário do presidencialismo,
cujas conseqüências mais visíveis são a constante interferência na autonomia dos entes
da federação e a redução de seus recursos. Não há dúvida de que o federalismo
apresenta suas vantagens em um país tão heterogêneo e de dimensões continentais como

13
SCHNEIDER, apud BERCOVICI, 2004, p. 4.
é o Brasil, mas, ao mesmo tempo, é igualmente verdadeiro que esse tipo de federalismo
concorre para a dispersão do poder em um sistema político já fragmentado.

Duhamel e Espinosa14 afirmam que o federalismo forte tem contribuído

para o subdesenvolvimento dos partidos políticos no Brasil, fazendo com que ainda hoje
predomine a política de interesses locais, em detrimento da política nacional:

El peso del federalimo ha contribuido sin duda al subdesarollo de los

partidos en Brasil. .... Sin embargo, la escasa institucionalización de
los partidos se explica también por otras razones, como el sistema
electoral, el calendario electoral, el tamaño de los distritos electorales.
La volatilidad del electorado es causa y efecto de este fenómeno.

O federalismo brasileiro, ora caracterizado como um federalismo forte,

impõe ao Presidente da República a coalizão com os demais partidos políticos, visando
a assegurar a convivência harmônica entre os entes da federação e o bem estar da
coletividade, requerendo, assim, além da cooperação mútua, certo grau de coordenação
das ações políticas. Entende-se que a integração de regiões seria um passo bastante
importante nessa direção. Contudo, a matéria é de competência da União e está a
depender de regulamentação por meio de lei complementar, conforme preceitua o art.
43, § 1º do texto constitucional. Portanto, o desenvolvimento econômico e social do
Estado brasileiro é prerrogativa do poder central, responsável pelo desenvolvimento e
efetiva implantação de políticas públicas que tornem concretos os direitos dos cidadãos.
Nesse sentido, pode-se afirmar que a República Federativa do Brasil, constituída sob a
forma de Estado Democrático de Direito está por produzir as condições e os
pressupostos reais e fáticos indispensáveis ao exercício dos direitos fundamentais e à
consecução de seus objetivos, conforme enumerados no art. 3º do texto constitucional.

Assim, permanece a situação de dependência do cidadão em relação às

prestações positivas do Estado, que deverá cumprir sua tarefa igualitária e
redistributivista, visando a assegurar a democracia e a liberdade. A democracia,
segundo Alexis de Tocqueville15, é a conjugação da liberdade com a igualdade –
igualdade em sentido jurídico e social, sendo dever da sociedade ajudar aos pobres para
que estes se elevem acima de sua condição. O referido autor afirma ainda, que a
democracia das grandes massas constitui um risco para a própria democracia, podendo
conduzir ao despotismo, na medida em que a concepção dos privilégios da sociedade é
ampliada e a dos direitos do indivíduo é restringida, salientando que,
fundamentalmente, duas características contribuem para o perigo de despotismo no
poder democrático: a centralização administrativa e o intervencionismo do Estado,
como se observa a seguir:

(....) o mais importante é lutar contra este perigo de novo despotismo,

que em nada se assemelha ao antigo despotismo, mas que não é menos

14
ESPONOSA, Manuel Jose Cepeda. Las Democracias: Entre el Derecho Constitucional y la Política.
Bogotá: TM Editores, 1ª ed., 1997, p. 214/217.
15
TOCQUEVILLE, Alexis de. Apud, AMARAL, Diogo Freitas do. Ciência Política, vol. II, Lisboa: 1991, p. 239
 perigoso. E preconiza como forma de evitar o despotismo das massas
dentro de uma sociedade democrática as seguintes medidas: primeiro,
a descentralização; segundo, a limitação do papel do Estado na vida
colectiva; terceiro, a participação dos cidadãos no exercício do poder
político; quarto, a solidariedade social; e quinto, a contenção do
intervencionismo econômico.

A importância dos direitos sociais básicos, portanto, já se colocava como

instrumento de realização da igualdade social ou igualdade na sociedade. Essa
igualdade, entretanto, há que ser niveladora, dirigida a situações concretas, operada na
esfera fática propriamente dita e não em regiões abstratas ou formais do Direito.
Bonavides16, citando Tocqueville diz que promover a igualdade material é papel do
Estado, que assim deverá proceder para acabar com as injustiças sociais:

Pelo princípio da igualdade material entende-se, segundo Pernthaler,

que o Estado se obriga mediante intervenções de retificação na ordem
social a remover as mais profundas e perturbadoras injustiças sociais.

Deve-se considerar ademais, que os direitos sociais inscritos na

Constituição Federal de 1988 não configuram um mero decalque de uma situação
econômica que muda com as circunstâncias, posto que sua permanência corresponde a
um dos dilemas do modelo constitucional dirigente. Todavia, observa Bucci 17 que não é
fácil garantir a efetividade do programa constitucional cujos pressupostos,
especialmente econômicos, escapam ao poder normativo. É preciso, portanto, redefinir
um novo modelo de cooperação entre os entes federados, a fim de promover o
desenvolvimento equilibrado através de programas nacionais, regionais e locais. Isto
requer, entretanto, a organização dos meios de colaboração entre as distintas entidades
federativas e entre estas e o Poder Central, consoante observa Bercovici18

Em termos econômicos, substitui-se a mera distribuição de verbas pela

busca de condições efetivas de produção de riquezas pelas várias
unidades federadas conjuntamente. A revisão do Federalismo busca o
estabelecimento do “princípio da solidariedade funcional” entre as
diferentes esferas de competência administrativa (federal, estadual e
municipal), instaurando um equilíbrio dinâmico, com a abolição da
rígida partilha de competências. Procura-se compatibilizar a
autonomia de cada unidade federada com a reserva de áreas exclusivas
(competência indelegável) ou privativas (com possibilidade de
delegação de poderes) e áreas de atuação comum, onde as entidades
federativas agem de forma paralela ou concorrente: a União traçando
as diretrizes gerais, e os entes federados suplementando-as.

16
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, São Paulo, Malheiros Editores, 13ª ed., 2003, p.
379.
17
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Editora Saraiva,
2002, p. 247.
18
BERCOVICI, Gilberto. GRAU, Eros Roberto. FILHO, Willis Santiago Guerra. (Orgs.). São Paulo: editora
Malheiros, 2003, p. 77.
 Pode-se dizer, por conseguinte, que federalismo cooperativo e Estado
Social têm em comum o objetivo de promover a igualdade de condições sociais e de
vida dos cidadãos e a redução das desigualdades sócio-econômicas, em consonância
com as disposições constantes do art. 3º, da Constituição Federal de 1988. Tal
pressuposto só se cumprirá, entretanto, se os entes federados detiverem capacidade
política e econômica para realizar suas atribuições.

A técnica da repartição de competências adotada pela Constituição

Federal de 1988 constitui aspecto importante na formatação do Estado brasileiro, cuja
característica fundamental reside na coexistência de distintos níveis de poder: um poder
central e poderes periféricos, sendo o poder político compartilhado pela União e demais
entes federados, no caso, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Em verdade, a
distribuição de competências é um pressuposto da autonomia dos entes federados, e, ao
instituir diferentes esferas de poder político, o constituinte de 1988 modificou o sistema
de distribuição de competências dando, assim, maior substância à descentralização
proposta, a fim de permitir que as unidades integrantes da federação pudessem
funcionar de forma autônoma e concomitante.

O modelo federalista brasileiro é inovador por ter inserido os Municípios

como entes integrantes da federação, dotados de autonomia política, administrativa e
financeira. E, embora não haja consenso entre os autores nacionais sobre a
caracterização dos municípios brasileiros como entes da federação, predomina
atualmente o entendimento de que os municípios brasileiros alcançaram tal status. Isto
porque a norma contida no art. 1º. c/c o art. 18, ambos do texto constitucional, colocam
no mesmo patamar de igualdade a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, assegurando-lhes uma correspondente autonomia política, administrativa e
financeira.

O exercício dessa autonomia, entretanto, não afasta a busca da

preservação do equilíbrio das relações entre o poder central e os poderes periféricos, que
devem coexistir de maneira harmoniosa, respeitando as várias esferas de competência.

Os poderes conferidos aos entes federados devem ser sopesados, a fim de

possibilitar a convivência pacífica entre os mesmos e o desempenho de suas atribuições
nos exatos limites fixados pela Constituição, o que só se cumprirá mediante a
apropriação dos recursos financeiros necessários à sua existência. Este o sentido de
federalismo concebido desde o surgimento dos Estados Unidos da América. A não
centralização e a autonomia financeira dos entes federados não podem ser dissociadas,
sob pena de perder-se o sentido verdadeiro de federação.

O tema da repartição de competências, por conseguinte, abriga a análise

do exercício das atividades desempenhadas pelos órgãos federados, salientando-se, que,
no Brasil, há que ser considerada ainda a atividade dos Municípios, em decorrência da
tríplice estrutura da federação. Ao modificar o perfil dos municípios brasileiros, a
Constituição Federal de 1988 ampliou a autonomia destes entes políticos como forma
de estabelecer o reequilíbrio federativo e para permitir a opção pelo federalismo
cooperativo. Todavia, os resultados práticos dessas mudanças ainda estão por acontecer.

Selcher19observa que esse desequilíbrio ocorreu porque o diálogo entre

os políticos foi de baixo conteúdo filosófico. Interessava mais aumentar a arrecadação
de impostos e a distribuição de recursos, ficando em segundo plano questões relativas à
estrutura, à representação governamental, às esferas de responsabilidade, à autonomia
política e à eficiência administrativa.

Com efeito, a estrutura política brasileira é uma combinação entre

representação proporcional, multipartidarismo, federalismo e bicameralismo, apontando
a necessidade de formar governos de coalizão ampla. No chamado presidencialismo de
coalizão, o presidente é o grande mediador de conflitos entre os diversos partidos
políticos, é quem soluciona as divergências, representando, ao mesmo tempo, o centro
para onde estas convergem. Os conflitos entre os Poderes Executivo e Legislativo, se
por um lado originaram o presidencialismo de coalizão, por outro, demonstram a
fragilidade do sistema, na medida em que, mesmo o Presidente da República tendo sido
eleito diretamente e detendo total legitimidade democrática, não consegue construir uma
base política sólida, em virtude da fragmentação partidária.

Além de possuir poderes bastante amplos e de ser centralizador, o

presidencialismo brasileiro, segundo Mainwaring20, possui algumas características
peculiares:

Primero, los presidentes han tenido poderes amplísimos, en especial

bajo la Constitución de 1988. Segundo, el presidencialismo brasileño
ha sido afectado también por un sistema de partidos altamente
fragmentado. Con un sistema de partidos muy fragmentado, los
presidentes se encuentran usualmente en una situación de gobierno de
coalición informal o (excepcionalmente) en un presidencialismo de
minoría. Tercero, los partidos “atrapatodo” comparativamente
indisciplinados hacen difícil que el presidente pueda confiar
exclusivamente en los canales de apoyo partidarios. Finalmente, el
federalismo también ha modelado el funcionamento del
presidencialismo brasileño. La lógica de los políticos y los partidos en
Brasil está profundamente arraigada en un federalismo fuerte, que
refuerza la dispersión del poder creada por un sistema de partidos
altamente fragmentado. Con esta combinación institucional, los
presidentes tienen poderes constitucionales amplísimos
(especialmente bajo la constitución de 1988) pero poderes partidarios
débiles. Como balance, puede decirse que no es una estructura fácil
desde la perspectiva de los presidentes; la implementación de

19
SELCHER, Wayne A. Apud, RAMOS, Dircêo Torrecillas. O Federalismo Assimétrico, Rio de Janeiro:
Editora Forense, 2ª ed., 2000, p. 178.
20
MAINWARING, Scott. SHUGART, Matthew Shugart. Presidencialismo y democracia en América Latina,
Buenos Aires: Paidós, 1ª ed., 2002, p. 65/66.
 reformas sutanciales es en Brasil más difícil que en muchos otros
sistemas presidencialistas.

O que se pode observar, por conseguinte, é que embora as normas

constitucionais atendam a critérios normativos básicos da descentralização, dividindo as
funções entre os níveis de governo de maneira semelhante à ditada pelos paradigmas
teóricos e da experiência internacional, o Brasil se ressente de uma política nacional
coordenada de descentralização. A descentralização política é inerente à democracia,
propiciando ao indivíduo a possibilidade de participar na formação da vontade política
da entidade federada. Além disto, do ponto de vista da economia nacional, permite que
se cobre maior transparência nas decisões econômicas de interesse da coletividade.

Sustenta-se, porém, que as intervenções promovidas pelo Estado far-se-

ão por meio de órgãos descentralizados, no intuito de permitir a participação do cidadão
na construção do processo democrático. De outro modo, significaria manter a
dependência do cidadão por negar-lhe seu direito à percepção de prestações positivas do
Estado, como, por exemplo, saúde, educação, cultura. Assim, federalismo e
descentralização política, no contexto do Estado brasileiro, devem ser vistos como os
dois lados de uma mesma moeda, haja vista sua forma de organização político-
administrativa, assim como a autonomia conferida aos entes federados.

Em unidades descentralizadas serão maiores as possibilidades das

relações entre custos e benefícios, beneficiários e contribuintes de prestações públicas se
tornarem mais transparentes, o que exigirá, por outro lado, uma participação mais
responsável nas decisões que envolvam a distribuição de bens e encargos públicos.

A Lei Fundamental da República Federal da Alemanha, conforme se

pode observar em Konrad Hesse 21, privilegia o princípio da descentralização. A
construção federal completa e fortalece a ordem democrática, assim como a ordem de
direito social, em virtude dos efeitos produzidos por seus divisores internos de poder:

(....) trata-se, em primeiro lugar, de uma coordenação dos poderes

diferenciados, que está apontada à multiplicidade das iniciativas,
exercício apropriado das tarefas estatais, colaboração e capacidade de
prestação, ao mesmo tempo, todavia, procura impedir um abuso de
poder por faculdades de cooperação e controle recíprocas, assegurar
liberalidades e criar pressupostos de prevenção, dado o caso, de
vencimento de conflitos. Os aspectos da diferenciação e coordenação
ganham, no correr do desenvolvimento recente, significado crescente.
À alta complexidade de exigências na coletividade moderna
corresponde um sistema político descentralizado que independiza
unidades de decisão políticas autônomas a nível nacional, regional (e
local), antes que um centralista. ...Com a construção descentralizada
une-se a divisão de poderes vertical, que caracteriza o Estado federal.
(....) Simultaneamente, essa repartição contêm elementos de um
21
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Porto Alegre:
Sérgio Fabris Editor, 1998, p. 186.
 equilíbrio dos poderes que contribui a isto, impedir o surgimento de
um poder estatal onipotente.

Na esteira deste pensamento entende-se que o processo de

desenvolvimento econômico local deve ser enfatizado, contudo, não deverá ocorrer de
forma dissociada do planejamento. Trata-se de um processo orientado e deliberado,
como salienta Ezequiel Mendonza e, por essa razão, deve ser inserido no planejamento
municipal. Afinal, como observa Monte-Mór22, é nas cidades que se constroem as
forças sócio-culturais, econômicas e políticas que dão forma ao país e produzem seu
espaço urbano-regional.

Observa-se, por outro lado, que a forma de organização das cidades

brasileiras, por meio de planos diretores não tem produzido o efeito desejado, haja vista
que as previsões neles constantes não se realizam na maior parte das vezes,
evidenciando sua ineficácia. Ademais, a questão do espaço urbano analisada sob a
perspectiva do urbanismo, apresenta dificuldades em razão da larga utilização dessa
expressão por várias áreas do conhecimento. Segundo Fernando Alves Correia 23, o
conceito de urbanismo pode ser estabelecido sob três modalidades: a) urbanismo como
fato social, que expressa o fenômeno secular do crescimento urbano induzido pela
progressão da taxa de urbanização; b) urbanismo como técnica, relacionado a criação,
reforma e desenvolvimento das cidades, incluindo o alinhamento, a expansão e a
renovação urbana, o zoneamento, a cidade jardim, a cidade linear, o regionalismo
urbanístico, o planejamento urbanístico e o funcionalismo racionalista e as novas
cidades; c) urbanismo como ciência, surgindo na Europa como disciplina científica
autônoma entre final do século XIX e a primeira guerra mundial, assumindo natureza
multidisciplinar.

Fernando Alves Correia salienta, ainda, que o plano urbanístico constitui,

porém, a principal técnica do urbanismo. No entanto, Monte-Mór anota que no Brasil e
em outras partes do mundo, os pressuspostos progressistas expressados por Le
Corbusier (privilegiando aspectos racionais da ação individual articulados com o
sentido de progresso) determinaram a organização da grande cidade, materializando-se
por meio do zoneamento e controle do uso do solo. Essa solução tinha como escopo
resolver um problema vital da cidade capitalista, caracterizado pelo conflito entre
propriedade privada do solo e as demandas sociais por integração no espaço urbano.
Contudo, o planejamento municipal ainda não conseguiu dar solução aos conflitos
urbanos, permanecendo atual o debate sobre o direito à cidade e ao desenvolvimento
sustentável.

Tais dificuldades foram aprofundadas com o processo de globalização,

destacando John Friedman24 que a reestruturação econômica massiva marcou um novo

22
MONTE-MÓR, Roberto Luis. As teorias urbanas e o planejamento urbano no Brasil. Disponível em:
<http://www.ufpa.br/epdir/images/docs/paper35.pdf> Acesso em: 22 mar. 2012.
23
CORREIA, Fernando Alves. O plano urbanístico e o princípio da igualdade. Coimbra: Almedina, 2001, p.
24
FRIEDMAN, John. Planificación para el siglo XXI: El desafio del posmodernismo. Revista EURE,
Santiago, v. XVIII, n. 55, 1992.
desígnio ideológico, mediante a completa reorganização de setores industriais, tanto em
aspectos técnicos como geográficos – aludindo-se pela primeira a “fontes globais” e
“cidades globais”. Vale ressaltar que o paradigma das cidades globais foi tratado por
Saskia Sassen25, que identificou inicialmente Nova York, Londres e Tóquio como as
três cidades globais com maior percentagem de transações globais. A citada autora
salienta em diferente estudo que enquanto as cidades globais acumulam imensas
concentrações de poder econômico, as cidades que simplesmente exerciam atividades
manufatureiras enfrentam declínios imensuráveis. Acresce que as indústrias mal
conseguem sobreviver e que os serviços financeiros geram lucros volumosos. Outro
aspecto importante destacado no aludido estudo se refere ao fato de que as grandes
cidades emergiram como locais estratégicos tanto para a transnacionalização do trabalho
quanto para a formação de identidades transnacionais, formando, portanto, um local
para outros tipos de políticas, inclusive políticas transnacionais.

Indiscutível a mudança de perspectiva política e econômica que tais

acontecimentos representam para os municípios. Daí porque a busca por alternativas
endógenas, conforme sustenta Marcos Correia26, baseadas em vínculos de solidariedade
e emancipação (auto-dependência) se torna indispensável para as municipalidades.
Anota o citado autor que a Constituição Federal de 1988 estimula o federalismo
solidário ou mesmo de integração, visando à mútua cooperação entre os entes políticos.

Nesse contexto, assume extrema importância o princípio da lealdade

federativa, no sentido de promover a coesão entre as distintas esferas de governo e
assim criar as condições necessárias ao desenvolvimento econômico. Embora não
conste expressamente do texto constitucional, é possível admiti-lo com base na cláusula
de abertura constante do art. 5º, § 2º, da Constituição de 1988, em decorrência de sua
relevância para manutenção do pacto federativo. Segundo Patrícia Lamarão 27, o
princípio da lealdade federativa impõe normas de conduta nas relações institucionais
entre os entes federados, sem as quais não seria possível manter a unidade da federação,
podendo ser inferido de uma decisão do Tribunal Constitucional da Alemanha, como se
verifica em seguida:

No Estado federal alemão, toda a relação constitucional entre o Estado

como um todo e seus membros, bem como a relação constitucional
entre seus membros [entre si], é regida pelo princípio constitucional
não escrito do dever recíproco da União e dos Estados-membros, de
comportamento leal ao princípio federativo (cf. Smend,
Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat –

25
SASSEN, Saskia. Elementos teóricos y metodológicos para el estúdio de la ciudad global. La ciudad
construída: urbanismo em America Latina. Ecuador: FLACSO, 2001.
26
GOMES, Marcos Correia. O plano diretor de desenvolvimento urbano após o Estatuto da Cidade.
Disponível em: <http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/9/docs/doutrinaparcel_11.pdf> Acesso em: 22
mar. 2012.
27
LAMARÃO, Patrícia. O princípio da lealdade federativa como cláusula geral nas relações federativas.
Disponível em: <http://www.osconstitucionalistas.com.br/o-principio-da-lealdade-federativa-como-
clausula-geral-nas-relacoes-federativas> Acesso em: 22 mar. 2012.
 Direito constitucional não escrito no Estado federal monárquico, em
homenagem a Otto Mayer, 1916, p. 247 et seq.).

Para fazer cumprir a Constituição, portanto, os entes federados devem

promover a cooperação e a solidariedade para consolidar a ordem democrática e o bem-
estar social. Conforme destaca Meigla Merlin28, as tendências estruturais ao centralismo
econômico em uma economia de mercado somente poderá ser detida por meio de uma
ação política inovadora, porém, o grande problema que se coloca à sociedade brasileira
é o de como estimular a capacidade criativa em todos os segmentos.

A transformação das cidades está relacionada ao processo de

globalização e, por essa razão a reflexão sobre os processos de desenvolvimento local
como formas de ajuste produtivo no território readquiriu importância, consoante ressalta
Francisco Llorens29, porque buscam apoio nos recursos potenciais endógenos, visando
criar um entorno institucional político e cultural de fomento das atividades produtivas. É
nesse cenário que se destacam a influência da globalização sobre a urbanização no
Brasil, bem como a necessidade de se implementar políticas públicas para o
desenvolvimento local.

Observa-se, portanto, que reconhecer competência aos municípios para

organizar seu desenvolvimento econômico territorial é fazer cumprir a Constituição de
1988, haja vista que lhe compete proceder ao ordenamento de seu território, nos termos
do art. 30, inciso VIII, da Constituição de 1988. Nesse contexto, os municípios possuem
competência para organizar sua economia, devendo para tanto, direcionar seus esforços
no sentido de implantar políticas públicas capazes de promover o desenvolvimento
local. Torna-se, portanto, imprescindível o planejamento como forma de compatibilizar
crescimento econômico e desenvolvimento urbano.

Deve-se ressaltar, porém, que a Lei Complementar nº 140/2011, que

deveria regulamentar o regime de cooperação entre os entes federados, com base na
norma do Parágrafo único, do art. 23, da Constituição Federal de 1988, não conseguiu
sequer solucionar os graves problemas relacionados, por exemplo, ao licenciamento
ambiental. Possui inúmeros dispositivos de constitucionalidade questionável, como é o
caso do art. 9º., XIV, “a”.

Por conseguinte, pode-se afirmar que a descentralização política concorre

para a diversidade estrutural de forças políticas, abrindo espaço para os partidos
políticos minoritários participarem da construção de uma sociedade democrática. No
Estado federal brasileiro, a descentralização política evidenciada no texto
constitucional, caracteriza-se através da repartição de competências. A competência,

28
MERLIN, Meigla Maria Araújo. O município e o federalismo: a participação na construção da
democracia. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004, p. 227.
29
LLORENS, Francisco Albuquerque. Desenvolvimento econômico local: caminhos e desafios para a
construção de uma nova agenda política. Rio de Janeiro: BNDES, 2001.
segundo Martins30, representa uma via de mão dupla para o poder, tendo em vista que,
por um lado, assegura ao seu detentor a autoridade necessária para executar as tarefas
que lhe foram atribuídas, e, por outro lado, impede-o de realizar atribuições que não lhe
são próprias. Eis aí o sentido de federação e a finalidade do princípio da lealdade
federativa.

As câmaras municipais e a crise da lei

O Estado brasileiro também experimenta os resultados da globalização e

das políticas neoliberais, assim a reforma a que foi submetido deve ser compreendida
sob uma perspectiva mais abrangente. Neste sentido é possível afirmar que o processo
de transformação por que passou a administração pública foi muito além de simples
reestruturação de órgãos e carreiras do Estado; modificou as relações entre o Estado e a
sociedade. Assim, assiste razão a Gustavo Binenbojm 31 quando diz que sob o aspecto
estrutural, a crise da lei confunde-se com a crise de representação e, mais
especificamente, com a crise de legitimidade dos parlamentos; sob o aspecto funcional,
a crise da lei é a própria crise da ideia de legalidade como parâmetro de conduta
exigível de particulares e do próprio Estado.

A vinculação do Estado e dos cidadãos à lei é um pressuposto do Estado

de Direito referido ao constitucionalismo moderno, intimamente ligado ao liberalismo.
Nesse contexto, o conceito de lei formal e o seu lugar no sistema de fontes do Direito
dependiam exclusivamente do parlamento, que detinha também as prerrogativas
legislativas e de legitimidade das leis, portanto, o princípio da legalidade, conforme
explica Agassiz Almeida Filho32, não tinha caráter meramente formal, mas assumia um
sentido procedimental que tinha por finalidade relacionar a lei produzida pelo
parlamento com um específico conteúdo substantivo, coincidente com a ideologia do
estado liberal e do constitucionalismo moderno.

Gustavo Binenbojm assevera, porém, que na Europa, onde o controle de

constitucionalidade das leis demorou a ser aplicado, verificou-se um positivismo
legalista que conduziu a uma quase divinização da lei, uma vez que a atuação do
legislador não sofria qualquer limitação e, por outro lado, a atuação dos juízes e
administradores era circunscrita ao texto da lei, nos exatos termos do pensamento de
Montesquieu. Ressalta o citado autor que esta visão liberal idealista e mitificadora
sucumbiu pelas seguintes razões: i) a proliferação ou inflação legislativa; ii) a
constatação histórica de que a lei pode, muito além de veicular uma injustiça, constituir
fundamento para a barbárie, vale dizer, o reconhecimento de que a lei é insuficiente para
trazer justiça e liberdade contribuiu para que ela perdesse seu prestígio; iii) a lei deixou

30
MARTINS, Cristiano Franco. Princípio Federativo e Mudança Constitucional: Limites e Possibilidades na
Constituição Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003, p. 74.
31
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: Direitos fundamentais, democracia e
constitucionalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 125.
32
ALMEIDA FILHO, Agassiz. Constituição e Estado constitucional: ruptura ou continuidade dos
paradigmas liberais? In: ALMEIDA FILHO, Agassiz; PINTO FILHO, Francisco Bilac Moreira (Org.).
Constitucionalismo e Estado. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 17.
de ser a principal e mais importante forma de manifestação da vontade geral; iv) assiste-
se, atualmente, a criação de atos normativos infraconstitucionais capazes de
fundamentar a atuação da administração pública, enquadrando-se no que a doutrina
chama de deslegalização; v) outra razão da crise da legalidade liberal decorre do fato de
que o Executivo exerce forte controle sobre o Legislativo.

Como visto, são várias as causas que levaram ao desprestígio da lei. Não
é possível deixar de reconhecer que a multiplicação de instrumentos normativos
comprometeu a credibilidade e a força normativa do princípio da legalidade, hoje
superado pelo constitucionalismo. Contudo, Rodrigo Stumpf González33 observa que
a distância entre lei e realidade não deve ser um motivo para destruir a lei, mas
sim um elemento de análise na avaliação de sua efetividade. Não se quer com isto
negar que o constitucionalismo ressalta o valor do princípio democrático, haja vista que
obriga a observância e o cumprimento das normas e princípios constitucionais. O que se
quer registrar com base exatamente no constitucionalismo é que a autonomia municipal,
além de salutar para o fortalecimento da democracia, é uma garantia estabelecida pela
Constituição de 1988 em favor dos munícipes, guardando coerência com o ideal
democrático e com o arranjo federativo estatuído no texto constitucional.

Não seria o caso, portanto, de desconsiderar a condição dos municípios

como entes federativos, em virtude das relações conflituosas travadas com as demais
esferas políticas, mas sim de procurar formas alternativas de interação para promover a
consolidação do poder local e aperfeiçoar a democracia.

Esta questão evidencia a importância do planejamento urbano e a da

gestão democrática das cidades, com base no que estabelecem os arts. 4º, III e 43,
ambos do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta
os arts. 182 e 183, da Constituição de 1988, concernentes à política urbana. É neste
contexto que se destaca o papel fundamental das Câmaras de Vereadores, tanto como
arena de debate como na qualidade de instituição representativa da comunidade local. A
Câmara Municipal é responsável pelo controle e fiscalização do Executivo, competindo-
lhe, nos termos do art. 40, § 4º, do Estatuto da Cidade, assegurar ampla discussão
durante o processo de elaboração do plano diretor, assim como fiscalizar sua
implementação.

Controle social: os conselhos municipais

Segundo Dallari34, a preocupação com a ideia de justiça é muito antiga,

contudo, para que se possa realizar a justiça social é necessário possibilitar a todos os
seres humanos as mesmas chances de participar da vida social, incluindo-se a
participação no uso da liberdade e das riquezas, no uso dos serviços e no recebimento de
proteção, assim como participação no governo. É nesse sentido que se deve entender a
33
GONZÁLEZ, Rodrigo Stumpf. Direito, democracia e nova institucionalidade: uma análise da criação de
Conselhos Municipais de Políticas Públicas. In: ROCHA, Leonel Severo; STRECK, Lênio Luiz. Constituição,
sistemas sociais e hermenêutica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 35.
34
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituição e constituinte. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 104.
importância da participação popular para o aperfeiçoamento da democracia, haja vista
que a participação da população nas decisões políticas permite o aprofundamento do
debate democrático e a construção de novas formas de relacionamento entre o Estado e
os administrados.

Aliás, como ressalta Bruno Miragem 35, é o próprio texto constitucional

que estabelece a participação dos cidadãos, por exemplo, nas ações de assistência social
(art. 204, II), seguridade social (art. 194, VII), política agrícola (art. 187), sistema de
saúde (art. 198, III), educação (art. 205), cultura (art. 216, §1º), defesa e preservação do
meio ambiente (art. 225), assistência integral à criança e ao adolescente (art. 227, §1º).
Embora existam inúmeros canais de participação postos à disposição dos cidadãos, o
autor entende que existe um desafio a ser superado que é o da assimetria informativa,
relacionada aos grupos de interesse que atuam nos espaços institucionais estabelecidos,
aqui consideradas também as audiências e consultas públicas, que, em seu entendimento
não julga apropriado sejam deliberativos, não devendo vincular a decisão do agente
público, embora seja seu dever motivá-la.

A dificuldade que se registra é no sentido de que a efetiva participação

dos cidadãos nesses espaços de debate requer conhecimento técnico sobre determinadas
matérias e isto, muitas vezes, não está ao alcance da população. No entanto, esta
dificuldade não pode invalidar nem desmerecer a relevância da participação popular no
debate de matérias de interesse da sociedade. A questão é complexa. Por um lado existe
no ordenamento jurídico brasileiro previsão para realização de audiências públicas nas
mais diversas situações. Por exemplo, no âmbito da Administração Pública Federal, a
Lei nº 9.784/1999 prevê: a) no art. 31, §§1º e 2º, prevê, expressamente, outro meio
instrutório do processo administrativo, qual seja, a consulta pública, deliberada quando
a matéria envolver assunto de interesse geral e destinada a colher manifestação de
terceiros, desde que não haja prejuízo para a parte interessada, antes da decisão do
pedido; b) o art. 32 da Lei nº 9.784, de 20/01/1999 estabelece que, “antes da tomada de
decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser realizada
audiência pública para debates sobre a matéria do processo”; c) além da consulta e
audiência públicas, a Lei nº 9.784/1999, no art. 33, faculta aos órgãos e entidades
administrativas, nas matérias relevantes, a adoção de outros meios de participação
popular, a exemplo de reuniões, convocações e troca de correspondências. Na esfera
judicial, a Lei nº 9.868, de 10/11/1999, em seu art. 9º estabelece que em caso de
necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória
insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar
informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer
sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas
com experiência e autoridade na matéria. (Grifou-se)

35
MIRAGEM, Bruno. A nova administração pública e o direito administrativo. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2011, p.49.
 No âmbito do Ministério Público, a Lei nº 8.625, de 12/02/1993 (Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público, que dispõe sobre normas gerais para a
organização do Ministério Público, entre outras providências), quando trata das funções
gerais da Instituição, determina ao “Parquet”, entre outras medidas necessárias à defesa
dos direitos assegurados nas Constituições Federal e Estadual, que promova audiências
públicas, conforme previsão do art. 27, parágrafo único, IV.

Em matéria ambiental, a Resolução nº 001, de 23/01/1986, publicada no

DOU de 17/01/1986, editada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA -
órgão consultivo e deliberativo integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente, foi o
primeiro instrumento normativo a disciplinar a matéria. Em seu art. 11, §1º, determina a
“realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos
ambientais e discussão do RIMA” (relatório de impacto ambiental), sempre que julgar
necessário, pelo órgão estadual competente, IBAMA ou pelo Município, que determinar
a execução do estudo de impacto ambiental e apresentação do RIMA, contemplando
prazo para recebimento de comentários a serem feitos por órgãos públicos e demais
interessados, como destacou Evanna Soares36.

O procedimento licitatório disciplinado pela Lei nº 8.666, de 1993

contempla, no art. 39, “caput”, previsão para realização de audiência pública nos casos
em que se estime para a licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou
sucessivas valor superior a R$ 150.000.000,00, iniciado com audiência pública
providenciada pela autoridade responsável com antecedência mínima de quinze dias
úteis da data prevista para a publicação do edital, observada a divulgação com
antecedência não inferior a dez dias úteis da data da realização, pelas mesmas vias da
publicidade da licitação, devendo ser prestadas informações e dados acesso e direito de
se manifestar a todos os interessados.

Outras possibilidades de realização de audiência pública estão previstas

na Lei nº 8.987, de 13/02/1995, que trata do “regime de concessão e permissão da
prestação de serviços públicos”, a que se refere o art. 175 da Constituição da República,
conforme art. 7º, I e II, art. 21 e art. 29. No mesmo sentido a Lei nº 9.427, de
26/12/1996, que criou a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e regulamenta
o regime das concessões de serviços públicos de energia elétrica, estabeleceu previsão

36
SOARES, Evanna. A audiência pública no processo administrativo. Disponível em:
<http://jus.com.br/revista/texto/3145. Publicado em 08/2002>. Acesso em: 22 mar. 2012. A audiência
pública mereceu detalhamento na Resolução CONAMA nº 009, de 03/12/1987, publicada no DJU
somente em 05/7/1990 (57), a qual disciplina a finalidade, iniciativa, prazos e procedimento da
audiência pública em matéria ambiental. Nesse contexto, a finalidade da audiência pública é “expor aos
interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo
dos presentes críticas e sugestões a respeito” (art. 1º da Resolução nº 009). Nos termos do art. 2º,
“caput”, dessa Resolução, a audiência pública deverá ocorrer quando for julgada necessária pelo órgão
competente para outorga da licença ambiental, ou mediante solicitação de entidade civil, do Ministério
Público ou de 50 ou mais cidadãos. Para abrir a oportunidade de manifestação da entidade civil, do
Ministério Público ou dos cidadãos, o órgão competente de meio ambiente deve veicular edital na
imprensa local abrindo prazo de 45 dias, pelo menos, em que poderá ser postulada a realização da
audiência pública (art. 2º, §1º, dessa Resolução).
semelhante em seu art. 4º, §3º. A Lei nº 9.478, de 1997 (agências reguladoras) que
“dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do
petróleo” e, entre outras providências, instituiu em seu art. 2º o Conselho Nacional de
Política Energética e em seu art. 7º a Agência Nacional do Petróleo, preceitua em seu
art. 19 que “as iniciativas de projetos de lei ou de alteração de normas administrativas
que impliquem afetação de direito dos agentes econômicos ou de consumidores e
usuários de bens e serviços da indústria do petróleo serão precedidas de audiência
pública convocada e dirigida pela ANP”.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101, de 04 de

maio de 2000, ao tratar da Transparência da Gestão Fiscal, estabelece em seu art. 48 que
será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, aos
instrumentos de gestão fiscal, a saber: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos. O parágrafo único do citado art. 48 diz que a
transparência será assegurada também mediante: I – incentivo à participação popular e
realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; II – liberação ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de
acesso público; III – adoção de sistema integrado de administração financeira e
controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo
da União e ao disposto no art. 48-A. (com alterações incluídas pela Lei Complementar
nº 131, de 2009).

O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10/07/2001, como resultado da

luta pela reforma urbana não poderia deixar de fazê-lo, obriga a realização de audiências
públicas nas situações adiante referidas: a) no art. 2º, XIII quando trata da gestão
democrática da cidade, estatuindo que ela será exercida por meio da participação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano; b) no art. 40, § 4º, I, quando diz que “o plano diretor,
aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana” e que no processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de
sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: I – a
promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II – a publicidade
quanto aos documentos e informações produzidos; III – o acesso de qualquer
interessado aos documentos e informações produzidos; c) no art. 43 diz que “para
garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os
seguintes instrumentos: – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional,
estadual e municipal; II – debates, audiências e consultas públicas; III – conferências
sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; IV –
iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano; d) no art. 44 consta previsão no sentido de que no âmbito
municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art.
4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as
propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual,
como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

É clara a intenção do legislador brasileiro quanto à possibilidade e a

necessidade da mais ampla participação popular nos processos de decisão política, em
especial quando relacionadas à gestão fiscal, ao planejamento urbano e ao ordenamento
territorial das cidades. Com razão assevera Celso Fiorillo37 que os debates, audiências e
consultas públicas atestam, sob o ponto de vista jurídico, a vontade do legislador de
submeter ao próprio povo – livre de “intermediários” institucionais – a gestão
democrática da cidade.

A Lei Orgânica do Município de Fortaleza, por exemplo, permite que

tanto o Poder Legislativo como o Executivo possam tomar a iniciativa para propor e
convocar plebiscitos antes de proceder à discussão e aprovação de obras de valor
elevado ou que tenham significativo impacto ambiental, segundo estabelecido em lei. A
LOM possibilita várias formas de participação, afirmando que a soberania popular se
manifesta pelo exercício direto do poder pelo povo e será exercida especialmente: I –
pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos; II – pelo
plebiscito; III – pelo referendo; IV – pela iniciativa popular; V - pelo veto popular; VI –
pelo orçamento participativo; VII – pela participação popular nas decisões do Município
e no aperfeiçoamento democrático de suas instituições; VIII – pela ação fiscalizadora
sobre a administração pública. Verifica-se que a legislação municipal prevê amplas
possibilidades de participação popular, merecendo destaque ainda a criação dos
conselhos municipais.

Em seu art. 12, a LOM de Fortaleza estabelece que o Poder Municipal

criará, por lei, Conselhos compostos de representantes eleitos ou designados, a fim de
assegurar a adequada participação de todos os cidadãos em suas decisões. Em seu art.
13 dispõe que a lei disporá sobre: I - o modo de participação dos Conselhos, bem como
das associações representativas, no processo de planejamento municipal e, em especial,
na elaboração do Plano Diretor, do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual; II - a fiscalização popular dos atos e decisões do Poder Municipal e
das obras e serviços públicos; III - a participação popular nas audiências públicas
promovidas pelo Legislativo ou pelo Executivo.

Vale salientar que o primeiro Conselho Municipal de Defesa do Meio

Ambiente de Fortaleza foi criado em 24 de maio de 1979, – COMDEMA, por meio do
Decreto nº 5329, de 24 de maio de 1979, com funções consultivas e de assessoramento
ao Chefe do Executivo Municipal, porém, condizente para a realidade da época.

37
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado. 2. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 114.
 Contudo, não obstante o controle social constitua importante instrumento
para a construção da democracia, existem barreiras a serem superadas, conforme
ressalta Pedro Jacobi38, haja vista que o enfrentamento do patrimonialismo político é
tarefa complexa e demorada e o desafio que se coloca é construir novos hábitos,
neutralizar o clientelismo e aproximar o cidadão do processo decisório. Por outro lado,
como parte desse desafio, entende-se indispensável pôr em prática processos de escolha
com base na meritocracia, em especial no âmbito da administração pública, por meio da
realização de concursos públicos, visando sanar o déficit de pessoal técnico capacitado e
treinado para as atividades de gestão, por exemplo, para que possam transformar em
linguagem simples e acessível ao cidadão, informações técnicas relacionadas a
orçamento público, prestação de contas e outras tantas consideradas relevantes.

Nesse sentido, não há como negar que a assimetria informativa a que se

refere Bruno Miragem é uma barreira concreta que trabalha em desfavor do cidadão e às
vezes é propositadamente utilizada pelo gestor ou pela própria administração pública,
em virtude de uma prática arraigada de não compartilhamento do poder, o que conduz a
vícios na participação. Chama-se de participação viciada aquela que não permite ao
cidadão ter conhecimento pleno do objeto de deliberação por lhe faltarem informações
importantes ou por não compreendê-las. Outro fator importante para o agravamento
dessa situação diz respeito à ausência de infraestrutura e de condições de trabalho para o
funcionamento adequado dos conselhos. Em estudo sobre os conselhos de educação,
Adolfo Ignacio Calderón39 observou o seguinte:

É preocupante o número tão reduzido de reuniões anuais dos

conselhos, o que inviabiliza o exercício de atribuições citadas na
Tabela 2. A carência de infra-estrutura e condições materiais para seu
funcionamento desvela o conflito que existe entre os mecanismos
voltados à descentralização do poder e as práticas políticas
profundamente arraigadas, focadas na concentração do poder na classe
política.

No caso do Município de Fortaleza, os conselhos, em sua maioria,

possuem natureza deliberativa, contudo, não há dados disponíveis capazes de fornecer
maiores informações sobre seu funcionamento. Por esta razão não é possível dizer como
esses conselhos estão funcionando nem o grau de autonomia em relação do Poder
Executivo, menos ainda qual tem sido o resultado de suas ações.

No que concerne ao desenvolvimento da cidade, é possível destacar

aspectos relacionados ao Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM e
Conselho Permanente do Plano Diretor – CPPD, que será substituído pelo Conselho

38
JACOBI, Pedro Roberto. Participação, cidadania e descentralização: alcances e limites da engenharia
institucional. In: SOUSA, Donaldo Bello (Org.). Conselhos municipais e controle social da educação:
descentralização, participação e cidadania. São Paulo: Xamã, 2008, p. 122.
39
CALDERÓN, Adolfo Ignacio. Conselhos municipais: representação, cooptação e modernização da
política patrimonialista. In: SOUSA, Donaldo Bello (Org.). Conselhos municipais e controle social da
educação: descentralização, participação e cidadania. São Paulo: Xamã, 2008, p. 184.
Municipal de Desenvolvimento Urbano, conforme previsão constante do art. 321 da Lei
Complementar municipal nº 062/2009, do Plano Diretor Participativo. Estes conselhos
são de suma importância para garantir condições de desenvolvimento sustentável para a
cidade, podendo contar com informações oriundas de um Estudo de Impacto de
Vizinhança, instrumento urbanístico previsto no Estatuto da Cidade e inserido na
legislação local, porém, sem regulamentação até o presente momento. A ausência de
regulamentação de instrumentos urbanísticos não deixa de constituir uma barreira, um
entrave à participação.

Pondera-se, por outro lado, sobre a necessidade de serem criados e

implementados tantos mecanismos de controle social e a resposta mais razoável é
admitir que há por parte da população uma natural desconfiança no governo. Se a
participação direta nas decisões políticas reduz a margem de desvio na condução e
execução das políticas públicas, não é menos verdade que a mudança de decisão quanto
à execução dessas políticas não acarreta uma sanção mais grave nem imediata ao gestor.

Convém enfatizar que a criação do conselho no plano legal não significa

sua efetiva participação democrática. Alguns aspectos devem ser considerados, haja
vista que a representatividade dos conselhos expressa a correlação de forças na
sociedade, como destaca Vera Peroni40. Assim, alguns aspectos devem ser observados,
como, por exemplo, sua composição, seu grau de autonomia relativamente ao Poder
Executivo ou a própria administração ao qual está vinculado, a existência ou não de
infraestrutura apropriada para realização das reuniões, bem como a frequência dessas
reuniões. Estes fatores são indicativos da participação efetiva dos cidadãos nas decisões
sobre questões de seu interesse. De acordo com Elenaldo Teixeira 41, a participação
cidadã é o processo social em construção hoje e está relacionada a duas questões: i)
quem toma as decisões no Estado, ou seja, quem são os atores; e ii) como isso acontece.

Santos Júnior42 ressalta, por outro lado, que o surgimento de novos

padrões de governança democrática apresenta três características fundamentais: i) maior
responsabilidade dos governos municipais em relação às políticas sociais e às demandas
de seus cidadãos; ii) o reconhecimento de direitos sociais a todos os cidadãos; iii) a
abertura de canais para a ampla participação cívica da sociedade.

Deve-se observar, portanto, que a simples criação dos conselhos

municipais pode não refletir a descentralização das ações governamentais. Do ponto de
vista democrático eles representam uma inovação na forma de se relacionar com o
governo local e a sociedade, podendo constituir um canal de comunicação eficiente e

40
PERONI, Vera Maria Vidal. Conselhos municipais em tempos de redefinição do conceito de
democracia. In: SOUSA, Donaldo Bello (Org.). Conselhos municipais e controle social da educação:
descentralização, participação e cidadania. São Paulo: Xamã, 2008, p. 202.
41
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã. São Paulo:
Cortez, 2001, p. 32-33.
42
SANTOS JÚNIOR, Orlando Alves dos. Democracia, desigualdades e governança local: dilemas da
reforma municipal no Brasil. Cadernos Metrópole, n. 8, p. 87-103, 2º sem. 2002. Disponível em:
<http://www.cadernosmetropole.net> Acesso em: 22 mar. 2012.
um espaço de discussão e tomada de decisões. Contudo, não garante o exercício da
cidadania nem da democracia.

Conclusão

O Estado Democrático de Direito brasileiro prestigiou os direitos

fundamentais e o direito de participação dos cidadãos no processo político, visando a
consolidar a democracia, resultando daí não apenas o direito de votar e ser votado, mas,
também, o direito de decidir sobre questões relacionadas à destinação e à aplicação dos
recursos públicos e ao planejamento urbano.

Os municípios desempenham papel fundamental na edificação do

federalismo cidadão, ou seja, a noção de proximidade e de presença na vida cotidiana
das pessoas é que faz a diferença e torna as localidades espaços mais democráticos. A
convivência harmônica entre os entes políticos repousa no respeito as competências
constitucionalmente fixadas, significando, de um lado, a não usurpação dessas
competências e, de outro, o dever de cooperação.

Salienta-se, porém, que as transformações ocorridas no Estado brasileiro

modificaram as relações entre o Estado e a sociedade, evidenciando-se a necessidade de
legitimação de seus atos por meio de instrumentos de participação. O sistema político
brasileiro contempla diferentes instrumentos de democracia direta, assim como
mecanismos de participação popular, a saber: os conselhos constituídos em diversas
esferas de poder, a audiência pública, prevista em várias leis e resoluções.

O princípio democrático e a participação popular contribuem para

fortalecer a autonomia municipal, na medida em que a proximidade com a população e
o diálogo com a sociedade são ferramentas essenciais para a construção do processo de
desenvolvimento econômico local. Ademais, a realização de políticas públicas urbanas
setoriais deve estar embasada nos fundamentos e finalidades da ordem econômica, os
quais podem ser resumidos aos seguintes princípios: i) dignidade da pessoa humana
(existência digna) impõe que sejam garantidas condições mínimas de subsistência para
todos; ii) justiça social (igualdade de oportunidades e distribuição equitativa de
riquezas). A relevância de tais princípios para o desenvolvimento econômico deve ser
realçada pelo fato de que a nova ordem mundial instituída por meio da globalização
impõe a revisão dos conceitos de política, de democracia e de Estado.

As manifestações políticas ratificam o entendimento de que o Estado

brasileiro necessita de um novo pacto para reafirmar a força normativa da Constituição
(abalada com a reforma constitucional promovida com a EC nº 19/1995), do Estado
Democrático de Direito e da Constituição Econômica, haja vista que para promover a
redução das desigualdades regionais e sociais será necessário implementar medidas que
assegurem a autonomia dos entes federados e uma efetiva repartição de competências,
visando a aperfeiçoar o arranjo federativo. A construção do federalismo a partir da base
territorial do município, ou seja, de baixo para cima, com ampla participação política e
social, depende também da observância do princípio da lealdade federativa, o qual
impõe o respeito ao pacto federativo, e a não usurpação de competências.

Ademais, a administração pública consensual e democrática evidencia a

necessidade de utilização de mecanismos que possibilitem tanto a participação dos
administrados – comunidade local ampliada – como soluções concertadas, para, assim,
cumprir seu papel de impulsionadora do desenvolvimento local, com base no princípio
da eficiência, buscar alternativas consensuais que melhor atendam ao interesse público
ou da coletividade, com mínima invasão na esfera de liberdade dos indivíduos
(princípio da proporcionalidade).

O poder público tem o dever de devolver as cidades aos cidadãos, para

isto precisa implantar políticas públicas capazes de consolidar territórios governáveis
(recuperação de centros e áreas degradadas, criação de novas centralidades, melhoria da
mobilidade e visibilidade de cada zona da região metropolitana, promoção de novos
produtos urbanos que diversifiquem e reativem o tecido econômico e social, criando
emprego e autoestima), considerando-se que a governabilidade das cidades é condição
para a competitividade das empresas e para sua própria sustentabilidade.

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