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Lineamientos para el diseño

de proyectos de reducción
de la violencia

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de informes de buenas prácticas


del Departamento de Desarrollo Sostenible
Catalogación (Cataloging-in-Publication):
Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera

Lineamientos para el diseño de proyectos de reducción de la violencia.

p.cm. (Sustainable Development Department Best practices series; SOC-135)


Includes bibliographical references.

1. Violence. 2. Economic development projects. 3. Inter.-American Development Bank.


I. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Social Develop-
ment Div. II. Series.

339.46 G282—dc21

Este documento fue preparado por el equipo de proyecto integrado por Andrew Morri-
son (SDS/SOC), jefe de equipo, Tracy Betts (RE1/SO1), Christina Biebesheimer
(SDS/SCS), Loreto Biehl (SDS/SOC), Mayra Buvinic (SDS/SOC) y Ginya Truitt Naka-
ta (RE2/FSS). Los informes de consultoría preparados por Martin Anderson (consultor
independiente), Catherine Christoffel (Children's Hospital of Chicago) y Ronald Slaby
(Universidad de Harvard y Educational Development Center) aportaron importantes an-
tecedentes para el documento. Muchos funcionarios del Banco brindaron útiles observa-
ciones y sugerencias.

Estos lineamientos han sido revisados y aprobados por el Comité de Programación del
Banco en octubre de 2001.

Septiembre de 2003

Esta publicación (No. SOC-135) puede obtenerse dirigiéndose a:

División de Desarrollo Social


Publicaciones
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577

Correo electrónico: sds/soc@iadb.org


Fax: (202) 623-1576
Sitio de Internet: www.iadb.org/sds/soc
Prólogo

El presente documento, que fue preparado en atención a solicitudes tanto de la Adminis-


tración del Banco como de equipos de proyecto, brinda al personal del Banco orienta-
ción acerca de la selección de medidas para reducir la violencia, ya sea en el contexto de
operaciones destinadas exclusivamente a ese fin o como componente de otros tipos de
préstamo. Estos lineamientos son de carácter provisorio y serán ampliados y modifica-
dos a medida que el Banco adquiera más experiencia en este tipo de actividades.

Las actividades destinadas a prevenir la violencia quedan comprendidas en el mandato


del Banco de promover el desarrollo y luchar contra la pobreza, habida cuenta del hecho
de que la violencia es un obstáculo para el crecimiento y, a la vez, agrava la pobreza.
Además, en el Plan de Acción de la Cumbre de las Américas (2001) se instó a los ban-
cos multilaterales de desarrollo a intensificar su apoyo a la labor de los países para hacer
frente al problema de la violencia.

Las actividades de reducción de la violencia financiadas por el BID pondrán énfasis en


las medidas de prevención que tienen un historial demostrado de éxito. Se insistirá en las
actividades de prevención por dos razones fundamentales: en general son más costo-
eficientes que las medidas de control y son más compatibles con el cometido del BID
como banco de desarrollo.

Estos lineamientos detallan actividades promisorias en los sectores de los sistemas de


información y la investigación, la salud, la educación, la justicia, los medios de comuni-
cación, la policía y las prisiones (rehabilitación de reclusos). Además, se describen plan-
teamientos en cuanto a la prevención de situaciones circunstanciales, la prevención so-
cial, las iniciativas con base en la comunidad y la legislación para combatir la violencia.
El Banco, al prestar apoyo a las actividades de esta índole, tratará de colaborar con otros
organismos internacionales y de promover alianzas entre el gobierno y la sociedad civil.

En los presentes lineamientos también se proporcionan recomendaciones sobre cómo


evaluar las operaciones de reducción de la violencia y se incluye una síntesis de la expe-
riencia adquirida hasta la fecha en la preparación y ejecución de proyectos en esta mate-
ria

Christof Kuechemann
Subgerente
Departamento de Desarrollo Sostenible
Índice

Introducción
1

Áreas en que el Banco puede prestar apoyo


8

Evaluación de los proyectos de reducción de la violencia


25

Lecciones aprendidas
27

Bibliografía
31
Introducción

FUNDAMENTOS PARA QUE EL consecuencias: en primer lugar, en los


BANCO PRESTE APOYO A presentes lineamientos se ha incorpora-
PROYECTOS DE REDUCCIÓN DE do información de diversas fuentes que
LA VIOLENCIA no corresponden a proyectos del Banco,
incluida la vasta bibliografía en la que
Los presentes lineamientos han sido se evalúan los efectos de los programas
preparados en atención a dos solicitudes de reducción de la violencia en países
en el Banco. La primera procede del desarrollados. En segundo lugar, las
Comité de Préstamos del Banco, que presentes directrices son de carácter
encomendó al Departamento de Desa- provisorio ya que deben evolucionar e
rrollo Sostenible la preparación de li- incorporar más prácticas exitosas y lec-
neamientos a fin de ayudar a los equipos ciones que sean propias del Banco y de
de proyectos a justificar los beneficios la región a medida que el Banco vaya
económicos de una reducción de la de- adquiriendo mayor experiencia en la
lincuencia y la violencia y a identificar materia.
componentes de proyectos que efecti-
vamente redujeran la violencia. La se- Datos recientes demuestran que, sin du-
gunda procede directamente del perso- da, la violencia entorpece el crecimiento
nal operacional con un interés eminen- económico y obstaculiza el desarrollo
temente práctico: ¿qué tipo de activida- social. El costo más evidente que genera
des han resultado ser efectivas para re- la violencia es el valor de los recursos
ducir la violencia? Acentúa esta necesi- utilizados para tratar de controlarla o
dad el hecho de que la reducción de la para hacer frente a sus consecuencias; el
violencia constituye un ámbito de traba- gasto público y privado en sistemas de
jo relativamente nuevo en el Banco1. policía, de seguridad y judiciales se ha
estimado entre el 2% y el 9% del PIB en
Precisamente porque las operaciones de seis países de la región y el gasto en
reducción de la violencia son relativa- servicios de salud como consecuencia
mente nuevas para el Banco, los presen- de la violencia en 0,3% al 5% del PIB
tes lineamientos sólo incorporan leccio- (Londoño y otros, 2000). De reducirse
nes aprendidas de un número reducido la violencia, sería posible asignar algu-
de proyectos del Banco. Ello tiene dos nos de estos recursos a fines más pro-
ductivos.
1
Los presentes lineamientos se centran en la
reducción de la violencia y no en el ámbito más Menos evidente, pero tal vez más im-
específico de la violencia penal. Un acto de vio- portante, es la forma en que los efectos
lencia puede o no contravenir la legislación vi- de la violencia repercuten en el creci-
gente y, en consecuencia, puede o no ser califi- miento económico al influir en la acu-
cado de “delictivo” por el sistema de justicia
penal. Cabe mencionar como ejemplos algunos mulación de capital humano y los ingre-
tipos de violencia en el hogar y de castigos cor- sos, así como, a nivel macroeconómico,
porales que, si bien no están prohibidos por la en la inversión y la productividad. Datos
legislación en algunos países de la región, son existentes dan prueba de cómo la vio-
graves en sí mismos y se ha demostrado que lencia afecta al desempeño escolar y
generan otros actos de violencia.

1
hace que se pierda capital humano. La que pueden explicar las diferencias en
violencia en el hogar está relacionada los índices de violencia entre países.
con tasas más elevadas de repetición de Puede ocurrir así que la violencia, la
grado y de deserción en los niños que pobreza y la desigualdad estén unidas en
son testigos o víctimas directas de ella. un círculo vicioso: la desigualdad da
La violencia afecta los ingresos cuando lugar a la violencia que, a su vez, agrava
los empleados deciden trabajar menos la pobreza y aumenta aún más la de-
horas o están menos dispuestos a traba- sigualdad2. Así, las operaciones del Ban-
jar en horas o vecindarios peligrosos. Se co destinadas a reducir la violencia son
ha demostrado que la violencia en el compatibles con los mandatos del Octa-
hogar causa una reducción importante vo Aumento General de los Recursos de
en los ingresos de las mujeres agredidas, luchar contra la pobreza y la desigual-
reducciones que representaban en dos dad en la región.
países de la región entre el 1,6% y el 2%
del producto interno bruto (Morrison y Por último, la violencia actual dificulta
Orlando, 1999). las posibilidades de desarrollo social al
generar una violencia aún mayor en el
Las variables macroeconómicas funda- futuro. Existen pruebas convincentes de
mentales tampoco están exentas de los que la violencia se perpetúa a sí misma;
efectos de la violencia; se estima que la los niños víctimas de actos de violencia
pérdida de inversiones y productividad en el hogar o incluso simplemente testi-
como consecuencia de la violencia ur- gos de ella serán mucho más propensos
bana en la región en su conjunto equiva- que sus pares a demostrar comporta-
le al 1,8% del PIB (Londoño y otros, mientos violentos tanto durante la infan-
2000). Otra forma sencilla y razonable cia como más tarde en la edad adulta. Se
de medir el costo de la violencia en la ha demostrado además que la violencia
región se refiere a la disposición de cada tiene un efecto de contagio para la so-
uno a pagar un precio para que se elimi- ciedad en general. En resumen, la vio-
ne la violencia. En seis países de la re- lencia genera violencia; la espiral as-
gión esa disposición variaba del 1% al cendente de la violencia, a su vez, gene-
11,5% del PIB, con un valor medio del ra un importante costo económico y so-
5,3% (Londoño y otros, 2000). cial consistente en la pérdida de creci-
miento económico, un menor capital
Están surgiendo asimismo datos que son social, el agravamiento de la pobreza y
evidencia de que la violencia agrava la una mayor desigualdad.
pobreza. La violencia en el hogar, como
indica el estudio antes mencionado, em- El nivel de violencia en la región, ya
pobrece a la mujer. Otras investigacio- elevado y en aumento, hace que su re-
nes demuestran que la violencia afecta ducción revista especial prioridad. En
más a los bienes de los pobres (en parti- América Latina y el Caribe en su con-
cular a su capital social) que a los bienes junto, la tasa de homicidios aumentó de
de otros grupos (Moser y Holland, 19,6 por 100.000 en 1984 a 28,4 por
1997). De ser así, la violencia también
agrava la desigualdad. Se ha demostrado
en estudios recientes que la desigualdad 2
Al mismo tiempo, en estudios en la región no
es una de las variables más importantes se ha documentado que la pobreza en sí misma
genere violencia.

2
100.000 en 19943. En un período más violencia. En el Plan de Acción de la
prolongado, de principios de los años Cumbre de Quebec (2001) se insta a las
setenta a mediados de los años noventa, organizaciones multilaterales a que “in-
la tasa de homicidios había aumentado tensifiquen su apoyo y asistencia técnica
en siete de los 10 países respecto de los a los países que lo soliciten para la for-
cuales se dispone de datos4. A mediados mulación de medidas y estrategias na-
de los años noventa, la tasa de homici- cionales en esta materia (la prevención
dios de la región era la segunda del de la violencia)”.
mundo, superada únicamente por la del
África subsahariana5. VENTAJAS INSTITUCIONALES
COMPARATIVAS DEL BID
Este aumento del grado de violencia y
delincuencia plantea difíciles problemas El BID debe aplicar un criterio selectivo
para los gobiernos democráticos de la respecto de las actividades que ha de
región. En la estrategia institucional del financiar en el ámbito de la reducción de
BID (“La renovación del compromiso la violencia. Esas actividades deben
frente al desarrollo: informe del Grupo asignar especial importancia a la pre-
de Trabajo sobre la Estrategia Institu- vención y promover alianzas entre los
cional”, GN-2077-1) se reconoce la gobiernos y la sociedad civil. Reviste
amenaza que la falta generalizada de especial importancia que el Banco trate
seguridad para los ciudadanos supone de establecer alianzas con otros orga-
para el gobierno democrático. El Banco, nismos nacionales e internacionales que
al apoyar la adopción de medidas para trabajan en el ámbito de la lucha contra
reducir la delincuencia y la violencia en la violencia. Organizaciones tales como
formas compatibles con el gobierno de- la Organización Panamericana de la Sa-
mocrático, está apoyando en realidad la lud, el UNIFEM y la UNESCO han rea-
consolidación de las democracias de la lizado importantes iniciativas para redu-
región. cir la violencia y en los proyectos del
BID hay que aprovechar la posible si-
Por último, es importante observar que nergia con esas iniciativas6. El Banco es
gobiernos del hemisferio han instado a uno de los miembros fundadores de la
que los bancos multilaterales de desarro- Coalición Interamericana para la Pre-
llo e instituciones nacionales colaboren vención de la Violencia, integrada ade-
en iniciativas para reducir y prevenir la más por el Banco Mundial, la Organiza-
ción Panamericana de la Salud, la Orga-
3 nización de los Estados Americanos, la
Información proporcionada por el Programa de
Análisis de la Situación de Salud, División de Organización de las Naciones Unidas
Salud y Desarrollo Humano, Organización Pa- para la Educación, la Ciencia y la Cultu-
namericana de la Salud. Las estimaciones se ra y los Centros de Prevención y Control
basan en datos sobre las causas de mortalidad,
que se encuentran en la base de datos de la OPS 6
llamada “sistema de información técnica”. SDS/SOC ha recopilado una lista anotada de
4
Fajnzylber y otros, 1998. No se dispone de las organizaciones internacionales que han reali-
datos internacionalmente comparables sobre zado actividades para reducir la violencia, junto
otras formas de violencia, como robo a mano con los programas en que se centraban esas acti-
armada, violación, violencia en el hogar, etc. vidades. Ese cuadro está disponible para su con-
5 sulta en: http://sdsnet/divisions/soc/violence/
Organización Mundial de la Salud, datos no
guidelines.cfm (Cuadro A del apéndice del do-
publicados.
cumento de linea- mientos).

3
de las Enfermedades. La Coalición sirve la discusión de nuevos problemas como
de medio práctico para una mayor cola- la reducción de la violencia, así como
boración entre las instituciones que la para promover una mayor colaboración
integran. entre los gobiernos y la sociedad civil en
este nuevo ámbito de acción.
Los proyectos del BID para reducir la
violencia deben aprovechar, además, las El Banco tiene una capacidad interna
ventajas comparativas singulares que cada vez mayor para realizar investiga-
tiene el Banco7. El Banco, con su capa- ciones sobre la violencia. Aprovechando
cidad para trabajar en sectores tan dis- su ventaja comparativa en materia de
tintos como la justicia, la salud y la edu- análisis económico, se han realizado
cación, está en buenas condiciones de investigaciones de los costos económi-
diseñar proyectos de reducción de la cos y sociales de la violencia. También
pobreza con actividades en múltiples se ha documentado el vínculo que existe
sectores. Asimismo, con su financia- entre la violencia social y doméstica y
miento a largo plazo, el Banco puede las prácticas exitosas en los programas
brindar apoyo a las actividades de pre- de reducción de la violencia. Por medio
vención que requieren inversiones ini- de su extensiva labor en materia de mo-
ciales pero arrojan resultados a más lar- dernización del Estado, el Banco ha reu-
go plazo. nido datos y experiencia sobre la refor-
ma del poder judicial y del sistema de
El BID, en su calidad de “banco para los justicia penal.
prestatarios”, puede colaborar estrecha-
mente con sus países miembros y confi- Por último, el BID ha tenido un papel
gurar proyectos que se ajusten a las precursor en la realización de operacio-
condiciones locales. Ello reviste espe- nes independientes de reducción de la
cial importancia en las operaciones de pobreza. El Banco ha acumulado rápi-
reducción de la violencia, ya que las dis- damente la capacidad institucional nece-
tintas formas en que se presenta y los saria para atender a las solicitudes de los
factores a que es imputable pueden va- prestatarios de proyectos en esta mate-
riar considerablemente en los distintos ria. Al mismo tiempo, es necesario
países. afianzar y ampliar esta capacidad impar-
tiendo al personal de la Sede y las Re-
El Banco puede trabajar eficazmente presentaciones capacitación continua
con los países en áreas nuevas y expe- acerca del diseño, la supervisión y la
rimentales y en materias en que es im- evaluación en los proyectos de reduc-
portante tener buenas relaciones, saber ción de la pobreza.
escuchar y tener sensibilidad. Puede
aprovechar su capacidad de convocato- Estas ventajas comparativas colocan al
ria para hacer que aquellos que están Banco en una situación muy favorable
directamente interesados participen en para proseguir su labor en la materia.

7
Varias de estas ventajas se mencionan en el
documento de la estrategia institucional de BID
“La renovación del compromiso frente al desa-
rrollo” (julio de 1999).

4
RESEÑA DE LA LABOR DEL BID nes y la creación de sistemas de infor-
EN PROYECTOS DE REDUCCIÓN mación en múltiples sectores8.
DE LA VIOLENCIA
CRITERIOS PARA LA
Si bien los proyectos independientes de SELECCIÓN DE ACTIVIDADES
reducción de la violencia se remontan DE REDUCCIÓN DE
únicamente a 1996, muchos proyectos LA VIOLENCIA
tradicionales del Banco abren posibili-
dades de reducir la violencia. Se ha de- La financiación que aporte el Banco en
mostrado, por ejemplo, que los progra- un área determinada debe reunir tres
mas de desarrollo infantil temprano re- criterios básicos: 1) el de funciones y
ducen tanto la violencia en los jóvenes propósito básicos, según el cual hay que
como el comportamiento delictivo en la preguntarse si la actividad hace una con-
edad adulta. Los proyectos de reforma tribución directa al mandato básico del
judicial que dan mayor acceso a los ser- Banco de acelerar el proceso de desarro-
vicios judiciales o formación en cuanto llo económico y social; 2) el de las con-
a la solución de conflictos reducen la sideraciones económicas, según el cual
violencia asociada a las disputas entre hay que preguntarse si cabe justificar la
vecinos o a los grupos de autodefensa. decisión exclusivamente en factores
Las iniciativas de lucha contra la vio- económicos; y 3) el de la no interferen-
lencia son especialmente procedentes en cia en cuestiones políticas, según el cual
los proyectos de salud, educación, re- la actividad no debe tener elementos
forma judicial y desarrollo urbano o que, según se considere, interfieran o
municipal. puedan interferir en cuestiones políticas
internas9.
El primer proyecto del Banco centrado
exclusivamente en la violencia se refirió Reconociendo que la violencia inhibe
a la violencia doméstica contra la mujer directamente el crecimiento económico
y consistió en crear redes de prevención y social (como se señala en secciones
y tratamiento local en seis países. Ese anteriores), las actividades que apunten
proyecto y otros posteriores sobre la a reducir la violencia cumplen el primer
violencia doméstica se han financiado criterio, es decir, el del propósito bási-
hasta la fecha con fondos de coopera-
ción técnica. En 1998 el Banco aprobó
los dos primeros préstamos destinados
exclusivamente a reducir la violencia, 8
SDS/SOC ha recopilado una lista anotada de
uno en Colombia (PR-2274, US$57 mi- operaciones del Banco que se refieren a cuestio-
llones) y otro en el Uruguay (PR-2279, nes de violencia, ya sea mediante operaciones
US$17,5 millones). En atención a la destinadas exclusivamente a reducir la violencia
o mediante componentes concretos de proyectos
mayor demanda de los países miembros, con otros objetivos. Este cuadro está disponible
actualmente se encuentran en la etapa de para su consulta en: http://sdsnet/divisions/soc/
diseño varias operaciones independien- violence/guidelines.cfm (Cuadro B del apéndice
tes de crédito para reducir la violencia, del documento de lineamientos).
9
operaciones que han respaldado accio- Enunciados en un memorando del Departa-
mento Legal titulado “Límites a las actividades
que pueden financiarse con recursos del BID de
conformidad con el instrumento constitutivo del
Banco” (9 de abril de 1998).

5
co10. Las que lo hacen eficientemente contener componentes de evaluación
cumplen el segundo criterio, o sea el que permitan tanto al Banco como a los
económico. El tercero, el de no interferir países de la región empezar a reunir da-
en cuestiones políticas, requiere hacer tos acerca de los tipos de actividad para
un juicio en el sentido de que la opera- reducir la violencia en que la relación
ción no promueve un determinado pro- costo-eficiencia es mejor (véase la terce-
grama político interno o una determina- ra sección).
da postura política interna.
Un segundo criterio para la inclusión en
El principio de la relación costo- los proyectos del Banco debería consis-
eficiencia es, por lo tanto, el primer cri- tir en que las actividades no contravinie-
terio que deben cumplir las posibles ac- ran la norma del instrumento constituti-
tividades de reducción de la violencia. vo del Banco por la cual se debe evitar
Los equipos de proyectos del Banco tie- la interferencia en los asuntos políticos
nen que elegir actividades que sean efi- internos de los países. Como se indica
caces para reducir la violencia y lo en ese instrumento, la no interferencia
hagan en la forma menos costosa que se refiere no sólo a evitar aquella de tipo
sea posible. Lamentablemente, son po- directo en los asuntos políticos de los
cos los datos acerca de la relación costo- países miembros sino también a cercio-
eficiencia de las distintas actividades. rarse de que el carácter político de los
Cuando los hay, corresponden típica- gobiernos miembros no ejerza influen-
mente a actividades en países desarro- cia en las decisiones del Banco, sus fun-
llados, lo que plantea cuestiones de apli- cionarios y sus empleados. En la sección
cabilidad a los países en desarrollo de la relativa a las actividades con la fuerza
región. En todo caso, está claro que las policial se destacan las áreas en que
actividades de prevención suelen tener pueden plantearse conflictos y, como
una mejor relación costo-eficiencia que consecuencia, en las que el Banco no
las correctivas o de control. debería participar. Además de esas
áreas, las preguntas que figuran a conti-
Así, los proyectos del Banco deberían nuación deben servir para evaluar la po-
asignar especial importancia a las acti- tencial injerencia política, así como para
vidades que busquen prevenir la violen- identificar problemas de derechos hu-
cia, más que controlarla. Además, los manos:
proyectos del Banco en la materia deben
Ÿ ¿Existen mecanismos adecuados de
10 seguimiento que permitan asegurar
Se recomienda que los equipos de proyecto
realicen estudios de diagnóstico que identifiquen
que los productos o servicios resultan-
las manifestaciones más importantes de violen- tes de proyectos financiados por el
cia en un país y los costos socioeconómicos co- Banco no sean reorientados a cuestio-
nexos. Es importante calcular los costos socioe- nes dudosas desde el punto de vista de
conómicos de la violencia porque demuestran la la interferencia política o los derechos
importancia del crimen y la violencia como
cuestión de orden público y se aporta informa-
humanos? Esta consideración es parti-
ción necesaria para comenzar el proceso de cularmente pertinente cuando se fi-
asignación de recursos. SDS/SOC ha preparado nancian operaciones en cuestiones de-
una guía metodológica sobre el cálculo del costo licadas.
de la violencia, que puede consultarse en el sitio
web de SOC: www.iadb.org/sds/soc.

6
Ÿ Como corolario del punto anterior, Un tercer criterio consiste en que las
¿hay en las operaciones del Banco actividades deben ser viables. La viabi-
mecanismos establecidos (tales como lidad tiene varias dimensiones, entre
consejos de asesoramiento, consultas ellas la existencia de un proveedor o un
con la comunidad u otros sistemas de organismo local de servicios con expe-
control) que promuevan la transparen- riencia en el tipo de actividad que se
cia en la asignación de los recursos y propone y un diseño general del pro-
la apertura en la ejecución de las acti- grama cuya complejidad exceda de la
vidades, especialmente en cuestiones capacidad del organismo ejecutor.
delicadas?
Por último, las actividades y los pro-
Ÿ ¿Las actividades y los organismos de gramas de los que forman parte deben
ejecución cumplen las normas de de- tratar de incorporar la participación de
rechos humanos? ¿Las actividades del la sociedad civil. Ello hará más probable
proyecto incluyen un cumplimiento que las actividades cumplan sus objeti-
más estricto de las normas de derechos vos declarados y servirá para asegurar la
humanos o capacitación en cuestiones viabilidad del proyecto en el curso del
de derechos humanos? tiempo.

7
Áreas en que el Banco puede prestar apoyo

En sus operaciones de crédito y de co- círculos comerciales y religiosos y a los


operación técnica para reducir la violen- medios de comunicación.
cia, el Banco debe prestar apoyo a:
Antes de examinar actividades promete-
Ÿ campañas de intercambio de informa- doras, es importante observar la tensión
ción / difusión de conocimientos / co- que existe entre los programas más am-
municación social; plios y los más focalizados. Los pro-
gramas que tienen más componentes y
Ÿ investigación sobre magnitudes, facto- hacen frente a más tipos de violencia o a
res de riesgo, costos, buenas prácticas más factores de riesgo de violencia tie-
y evaluaciones; nen posibilidades de surtir mayor efecto
en el grado general de violencia11. Al
Ÿ fortalecimiento institucional (escuelas, mismo tiempo, los programas generales
hospitales, policía, etc.); necesariamente requerirán la participa-
ción de más instituciones en el plan de
Ÿ componentes de operaciones de crédi- ejecución. En el peor de los casos, un
to en sectores pertinentes (educación, programa general puede exceder de la
salud, justicia, modernización del es- capacidad institucional del organismo
tado, desarrollo urbano y municipal); de ejecución y dar lugar a una baja tasa
y de desembolsos, demoras en la ejecu-
ción e incluso la cancelación de algunos
Ÿ operaciones independientes de reduc- componentes del programa. Habida
ción de la violencia / paz en la socie- cuenta de la heterogeneidad que hay en-
dad. tre los países miembros en cuanto a la

En las operaciones multisectoriales “in- 11


Hay múltiples factores de riesgo de violencia
dependientes”, el Banco debería colabo- y algunos son propios de ciertos tipos de violen-
rar con los gobiernos que están com- cia. En la lista parcial de esos factores se incluye
prometidos en llevar a cabo la reforma el género, la edad, la predisposición biológica, la
situación de empleo, el consumo de drogas o
institucional y la colaboración intersec- alcohol y el hecho de haber estado expuesto
torial es esencial para que los proyectos desde temprana edad a la agresión (a nivel indi-
culminen con éxito. El Banco debería vidual), la dinámica y las normas, un historial de
también recabar la participación de mu- violencia, el tamaño de la familia y la densidad
nicipalidades y otros organismos de go- en el hogar (a nivel de hogar) y la desigualdad
en los ingresos, un historial de violencia en la
bierno local, los cuales están en buena sociedad o de guerras, la ineficacia de las insti-
situación para coordinar la labor de dis- tuciones de control social, la facilidad para ob-
tintos organismos y atender a necesida- tener armas, el tráfico de drogas, la violencia en
des locales concretas en materia de con- los medios de comunicación y las normas cultu-
trol y prevención de la violencia. Por rales (a nivel de la comunidad o la sociedad). La
investigación de los factores de riesgo es conti-
último, el Banco debería alentar la cola- nua, existiendo más pruebas empíricas de algu-
boración entre el gobierno y la sociedad nos factores de riesgo que de otros. Véanse más
civil y hacer participar también a los detalles en Buvinic, Morrison y Shifter (1999).

8
capacidad de ejecución, los lineamientos SISTEMAS DE INFORMACIÓN,
presentes no pueden impartir orienta- INVESTIGACIÓN Y DIFUSIÓN
ción acerca de si para un determinado
país es más adecuado un programa ge- La falta de información confiable sobre
neral o uno más focalizado. Simplemen- la incidencia y la prevalencia de los dis-
te se aconseja a los equipos de proyectos tintos tipos de conducta violenta, de los
que tengan en cuenta, al decidir si han factores de riesgo de los distintos tipos
de agregar o no otro componente al pro- de violencia, de los programas que son
yecto, la capacidad de gestión de los eficaces y de su costo dificulta conside-
organismos de ejecución (incluida la rablemente las actividades de reducción
experiencia pasada en la ejecución de de la violencia. Por lo tanto, el Banco
proyectos con financiación exterior) y la debería apoyar la recolección de infor-
capacidad de supervisión de la Repre- mación acerca de la violencia y sus fac-
sentación del BID en el país. tores de riesgo, la investigación orienta-
da hacia la política y los programas, la
En las subsecciones siguientes se formu- investigación y evaluaciones de buenas
lan recomendaciones a los equipos de prácticas y la difusión de los resultados
proyectos acerca de posibles actividades de estas actividades.
para reducir la violencia, organizadas
por sector. Los sectores incluidos son12: Sistemas de información. El Banco de-
bería apoyar la recolección de informa-
Ÿ investigación y sistemas de informa- ción confiable sobre violencia y delin-
ción cuencia en el plano regional, nacional y
Ÿ salud local y en distintos sectores. Esto con-
Ÿ educación siste en prestar apoyo para mejorar los
Ÿ justicia (servicios judiciales y reforma registros de casos en diversas institucio-
judicial) nes (centros de salud, policía, etc.) así
Ÿ medios de comunicación como instrumentos para encuestas, con
Ÿ policía inclusión de encuestas sobre victimiza-
Ÿ prisiones ción, a fin de medir la verdadera preva-
Ÿ prevención de situaciones circunstan- lencia de los distintos tipos de delin-
ciales, prevención social, iniciativas cuencia y violencia y hacer posible la
con base en la comunidad y acción le- vigilancia epidemiológica.
gislativa.
Los equipos deben tener especial cuida-
do en asegurarse de que los sistemas de
información tengan salvaguardias inter-
nas para proteger la privacidad de la
12
SDS/SOC ha recopilado una lista anotada y persona. Se debe prestar especial aten-
más detallada de posibles actividades de proyec- ción a la necesidad de asegurarse de que
tos. Este cuadro está disponible para su consulta los sistemas de información capten: 1)
(sírvase pedir el Cuadro C del apéndice del do-
cumento de lineamientos). La publicación del
la violencia por razones de género o en
Departamento de Desarrollo Sostenible titulada el hogar, como la violación de la pareja
Notas técnicas de prevención de la violencia o la violencia contra ella, así como la
aporta también útil información para los equipos agresión a niños y ancianos; 2) la vio-
de proyectos. Véase Buvinic y Morrison en la lencia en los jóvenes; 3) las dimensiones
bibliografía.

9
étnicas y raciales de la conducta violen- nanciadas por el Banco y por otros or-
ta, que históricamente han sido invisi- ganismos.
bles en la región; 4) las características
socioeconómicas de las víctimas y, de Difusión. El Banco debería aprovechar
ser posible, los agresores; y 5) la distri- su capacidad de convocatoria para di-
bución espacial de la violencia (esto es, fundir la información reunida en estu-
el sistema de información debe tener dios e investigaciones analíticas. Debe-
referencias geográficas). Una mejor in- ría tratar de que una amplia variedad de
formación permitirá asignar en forma entidades directamente interesadas (en-
más eficiente los recursos para la pre- tre ellas el gobierno, la sociedad civil,
vención y el control, tanto respecto de los círculos comerciales, los medios de
los tipos de violencia como de las zonas comunicación y las iglesias) participa-
geográficas. ran en diálogos públicos para discutir
esta información, buscar soluciones, po-
Investigación orientada hacia la políti- nerlas en práctica y supervisar la puesta
ca y los programas. El Banco debería en práctica.
prestar apoyo en la investigación sobre
el costo social y económico de la vio- EL SECTOR SALUD
lencia, así como en los factores de ries-
go de violencia propios de la situación La violencia constituye claramente un
concreta. La investigación sobre el costo problema de salud pública. Si se tiene
socioeconómico servirá para justificar la en cuenta los años de vida perdidos,
asignación de recursos para reducir la ajustados en función de la discapacidad,
violencia y para permitir la asignación el homicidio y la violencia en el mundo
prioritaria de recursos a actividades que son responsables de mayores pérdidas
hagan frente a los tipos de violencia que de vidas sanas que el cáncer de pulmón,
generen el costo social más elevado. Esa el cáncer de pecho, la leucemia o el as-
investigación es particularmente útil ma (Organización Mundial de la Salud,
como parte de la preparación de proyec- 2000). La violencia contra la mujer, in-
tos porque sirve para justificar el apoyo cluyendo la violencia y la violación en
del BID al proyecto y para movilizar el el hogar, representa más del 5% de los
apoyo entre las entidades nacionales di- años de vida sana perdidos por mujeres
rectamente interesadas. La investigación en edad reproductiva en países en desa-
de los factores de riesgo es útil en el di- rrollo (Heise y otros, 1994). En algunos
seño de los programas de prevención países de la región, la violencia se ha
que apuntan a modificar esos factores. convertido en la causa más importante
de la muerte de hombres jóvenes. El
Investigación sobre buenas prácticas y sector salud, que tiene que hacer frente a
evaluación. El Banco debería prestar las consecuencias de la violencia, puede
apoyo a estudios para identificar y do- también desempeñar un papel importan-
cumentar programas que constituyan te en su prevención. El Banco debería
prácticas óptimas en los planos local, financiar actividades en el sector salud
nacional y regional, así como minucio- relacionadas con la detección, la remi-
sas evaluaciones científicas de las acti- sión y el tratamiento de víctimas de ac-
vidades de reducción de la violencia fi- tos de violencia, la prevención primaria
y secundaria por conducto del sistema

10
de atención de la salud y la capacitación probablemente vayan a hacerlo. En el
del personal de la salud tanto en la pre- caso de la violencia en el hogar contra la
vención como en el tratamiento de la mujer, hay que ofrecerle la remisión a
violencia13. una amplia variedad de servicios que
vayan desde la atención psicológica y
Detección. El primer paso para ofrecer alojamiento temporal hasta cursos de
servicios y tratamiento especializado a capacitación que le permitan llegar a la
las víctimas de violencia consiste en independencia económica. En algunos
identificar a los usuarios de servicios de casos, estos servicios se prestarán en
salud que han sido víctima de actos de clínicas y hospitales públicos. En la ma-
violencia. El Banco debería prestar apo- yoría de los casos, sin embargo, quienes
yo a la preparación de protocolos espe- los presten serán parte más de la comu-
cializados de detección de determinados nidad que de la institución médica mis-
tipos de violencia. Para que estos proto- ma. De esta manera, el Banco debería
colos sean eficaces se debe brindar ca- alentar a las clínicas y hospitales públi-
pacitación sobre su utilización al perso- cos a que colaboraran con organizacio-
nal de salud, desde recepcionistas hasta nes no gubernamentales y otras entida-
enfermeras y médicos. Así, el BID de- des derivadas que prestan servicios a
bería financiar la capacitación en el ser- víctimas de la violencia y les remitieran
vicio en hospitales y clínicas. Debería clientes y los proyectos del Banco debe-
además apoyar la labor de las asociacio- rían apoyar la formación de redes de
nes médicas y las escuelas de medicina prestación de servicios que incluyeran
destinadas a ofrecer capacitación en el tanto al sector público como al privado.
servicio y antes del servicio en materia La formación de redes entrañará la crea-
de detección de la violencia a sus ción de sistemas de información y remi-
miembros y a estudiantes. sión, así como la capacitación del per-
sonal de las instituciones que las inte-
Tratamiento y remisión. La identifica- gren.
ción no es más que el primer paso. El
Banco debería financiar también el di- Prevención. El Banco debería apoyar
seño y la prestación de servicios a las una amplia variedad de actividades de
víctimas de manera que hubiera menos prevención en el sector salud, prestando
probabilidades de que volvieran a serlo especial atención a la labor con grupos
en el futuro. Entre esos servicios puede de bajos ingresos y grupos excluidos
incluirse el de enseñar a controlar la ira (entre ellos los indígenas, poblaciones
o enseñar formas de solución pacífica de de origen africano y otros grupos étni-
conflictos, así como programas para jó- cos y raciales excluidos) y con grupos
venes que formen parte de pandillas o que corran un riesgo particularmente
elevado de ser objeto de actos de vio-
13
lencia (jóvenes y mujeres en particular).
En la presente sección se ha utilizado el in-
forme de consultoría titulado “Guidance for the
IDB on Violence Prevention as Part of Health EDUCACIÓN
Sector Loans”, preparado por la Dra. Katherine
Christoffel, del Children’s Memorial Hospital, En gran parte, el comportamiento agre-
Evanston, Illinois. Se puede solicitar copia de sivo se aprende y el aprendizaje suele
este informe a SDS/SOC.
tener lugar a una edad temprana en la

11
familia, en la comunidad y en la escuela. Medidas educativas generales. La labor
Como la violencia se aprende, también que realiza el Banco para ampliar el al-
se puede “desaprender” o, lo que es más cance de los programas de desarrollo de
fácil, no utilizarla nunca como reacción la primera infancia y mejorar su calidad,
aceptable ante la frustración (American al igual que la enseñanza primaria y se-
Psychological Association, 1993). Para cundaria, tendrá como resultado una
muchos jóvenes, la escuela es el lugar mayor matrícula escolar y menores tasas
donde aprenden y practican la agresión, de deserción y surtirá además un efecto
pero es igualmente fácil convertir a la secundario en la reducción de la violen-
escuela en un lugar para aprender y cia. Al ampliar el número de horas en
practicar reacciones no agresivas. que los alumnos están en la escuela se
contribuye también a prevenir la violen-
En la niñez, la conducta agresiva y la cia. Otra medida educacional general
indisciplina en la sala de clases contri- que puede repercutir en la reducción de
buye a un bajo rendimiento escolar y a la violencia consiste en la preparación,
malas relaciones con los pares (Eron y ejecución y evaluación de programas
otros, 1994). El bajo rendimiento esco- piloto de equivalencia de títulos o pro-
lar puede, a su vez, dar lugar a la repe- gramas de instrucción acelerada en los
tición de cursos y la deserción escolar, países en que no existan. Además, los
lo que limita la formación de capital programas de capacitación o formación
humano y crea un terreno fértil para la profesional, al aumentar las probabili-
delincuencia y el comportamiento vio- dades de empleo, pueden reducir el ries-
lento. Cuando hay indisciplina en el en- go de que una persona cometa actos de
torno del aprendizaje, los maestros no violencia. Los programas del Banco de-
pueden enseñar y los alumnos no berían apoyar también la revisión de
aprenden en forma tan efectiva. Habida todos los libros de texto, material docen-
cuenta de que la mayor parte de los ac- te y recursos docentes existentes a fin de
tos de violencia tienen lugar en presen- eliminar los estereotipos negativos (de
cia de otros y, a veces, en razón de la la mujer y de las minorías raciales y ét-
presencia de otros, también es impor- nicas) que perpetúan la intolerancia y,
tante el efecto para aquellos que pre- de esa manera, la violencia.
sencian un acto de violencia. El Banco
debería, por lo tanto, apoyar la adop- Programas de estudio sobre solución de
ción de disposiciones para prevenir y conflictos y otros medios de prevenir la
combatir el comportamiento violento violencia. El Banco debería apoyar la
en el entorno escolar apoyando la preparación y puesta en práctica de pro-
adopción de medidas educacionales gramas de estudio sobre solución de
generales para aumentar la calidad de conflictos, mediación y otros medios de
las escuelas y la matrícula escolar, así prevenir la violencia que impartan a los
como medidas concretas para prevenir alumnos formación cognitiva y social y
la violencia tales como programas de reacciones no violentas ante el conflicto
prevención de la violencia y solución y la frustración. Estos programas debe-
de conflictos, capacitación para los do- rían tener lugar en los ciclos preescolar,
centes, programas especiales para niños primario y secundario, como parte del
y jóvenes en situación vulnerable y programa ordinario o en módulos sepa-
programas de educación no académica. rados. El Banco debería también finan-

12
ciar programas en las escuelas que trata- organizaciones de las ramas judicial y
sen de mejorar indirectamente el com- ejecutiva de gobierno, entre ellas la po-
portamiento individual al modificar el licía, fiscales, laboratorio forense, de-
entorno escolar (estableciendo normas y fensores públicos, tribunales, servicios
expectativas de conducta, mejorando las de libertad vigilada y de rehabilitación y
prácticas administrativas y disciplinarias cárceles14.
y mejorando la dirección de la enseñan-
za y el control en la sala de clases, por Un sistema de justicia penal que funcio-
ejemplo) de manera de promover el ne bien puede ayudar a prevenir la vio-
comportamiento no violento. lencia de tres maneras importantes. En
primer lugar, actúa como disuasivo para
Instrucción para docentes. Las medidas el delito al hacer que los ciudadanos to-
encaminadas a modificar el comporta- men conciencia de que el hecho de in-
miento de los alumnos o el entorno es- fringir la ley tendrá consecuencias nega-
colar no tendrán éxito a menos que se tivas inmediatas. Si el delito es objeto
capacite a maestros y administradores de una investigación pronta por parte de
para ponerlas en práctica. Por lo tanto, expertos, se identifica correctamente a
los programas del Banco deberían apo- los sospechosos y se sustancian proce-
yar también la capacitación en el servi- sos justos y oportunos, menor será la
cio y previa al servicio en materia de impunidad y los ciudadanos se darán
prevención de la violencia para maestros cuenta de que el crimen no produce nin-
y directores de escuela. gún tipo de ganancia. Si se protegen las
garantías procesales y los derechos
Niños y jóvenes expuestos a riesgo. El humanos de los acusados y se elimina la
Banco debería apoyar programas para corrupción del sistema de justicia penal
después de la escuela y otros programas quedará en claro que sólo los culpables
especiales (entre ellos programas depor- son sancionados y se alentará a los ciu-
tivos, de formación y de servicio a la dadanos a colaborar con las autoridades.
comunidad) para niños y jóvenes que
entrañen un algo riesgo de comporta- En segundo lugar, un sistema de justicia
miento violento. penal que funcione bien reduce las pro-
babilidades de que los ciudadanos hagan
Programas de educación no académica. justicia con sus propias manos mediante
El Banco debería financiar medidas el “vigilantismo”. El vigilantismo no
educacionales no académicas (usando entraña garantías procesales ni da garan-
técnicas tan distintas como programas tías de justicia al sospechoso de haber
de radio, teatro en la calle y otras) para cometido un delito, con lo que existe el
llegar a grupos vulnerables tales como gran riesgo de castigar a quien no lo me-
madres jóvenes y jóvenes expuestos a rece. Asimismo, perpetúa o afianza la
riesgo. tendencia de una sociedad a no cooperar
con las autoridades del Estado para
JUSTICIA hacer frente al crimen y la violencia.

El sistema de justicia penal, encargado


de combatir la delincuencia y de pro-
14
porcionar seguridad pública, incluye a Se hará referencia a la policía y a las cárceles
en secciones separadas más adelante.

13
Por último, un sistema eficiente de justi- que existe apoyo político y apertura ins-
cia penal disuade de tomar medidas, titucional para el cambio.
como armarse o contratar guardias pri-
vados, para protegerse a uno mismo, su Fortalecer las funciones de investiga-
familia o sus negocios. Es probable que ción de delito, proceso imparcial y pena
la proliferación de armas, incluso para razonable. El Banco debería aprobar
autoprotegerse, dé lugar a mayores inci- proyectos que pusieran al sistema de
dentes de violencia, tanto intencional justicia penal en mejores condiciones
como accidental. La proliferación de para investigar el delito, sustanciar pro-
servicios privados de seguridad intensi- cesos justos y rápidos e imponer y eje-
ficará el grado de violencia en los deli- cutar penas razonables. Los proyectos
tos contra las personas y los bienes que pueden estar destinados a la policía, los
esos servicios protegen. La proliferación fiscales generales, los fiscales, los labo-
de esos servicios puede hacer también ratorios forenses y los centros de medi-
que el crimen y la violencia se concen- cina forense, los defensores públicos,
tren entre quienes no pueden darse el los tribunales, los servicios de libertad
lujo de protección privada, con lo que vigilada y rehabilitación y las cárceles.
aumentará la vulnerabilidad de los po- Los proyectos del Banco pueden referir-
bres a la violencia. se también a la forma en que cada orga-
nización coordina su labor con la de
Por lo tanto, ya sea para reducir como otras instituciones en el mismo sector y
para prevenir la violencia, el Banco de- les envía información. El hecho de que
bería apoyar el fortalecimiento del sis- el sistema tenga que ser justo para que
tema de justicia penal, incluidas las fun- sirva como disuasivo del delito significa
ciones de procesamiento, capacitación y que el BID debe prestar especial aten-
formas alternativas de condena. Las ac- ción a la protección de las garantías pro-
tividades concretas incluirían: cesales y los derechos humanos en todos
los proyectos de justicia penal. El Banco
Evaluar y reforzar los eslabones más debe prestar especial atención a la nece-
débiles del sistema de justicia penal. Al sidad de cerciorarse de que las minorías
romperse cualquiera de los eslabones de étnicas y raciales sean tratadas en forma
la cadena, que va desde la investigación justa en el proceso penal y esos proyec-
hasta la imposición de la pena, aumenta- tos deberían dirigirse a la supresión de
rá la impunidad y se reducirá la eficacia perfiles raciales o étnicos.
del sistema de justicia penal. Para que el
sistema sirva de disuasivo del delito, Capacitación de los jueces y el personal
cada una de sus partes debe funcionar judicial. En el ámbito de la violencia en
eficazmente y cada organización debe el hogar, el BID debería apoyar la capa-
comunicar a las demás su propia expe- citación del personal judicial para que
riencia y su propia información. Así los esté en mejores condiciones de ocuparse
proyectos del Banco que apunten a con- de los casos de esa índole. En particular,
solidar el sistema de justicia penal debe- se puede dar capacitación a los jueces en
rían comenzar con una evaluación de la la aplicación de las convenciones inter-
forma en que funciona cada componente nacionales de derechos humanos (que en
y tomar luego como objetivo los eslabo- muchos casos suplementan la legisla-
nes más débiles o las organizaciones en

14
ción nacional) y en la utilización de ór- Algunas personas son particularmente
denes de protección. susceptibles a los efectos nocivos de la
violencia expuesta en los medios de
Fortalecer los servicios de rehabilita- comunicación. Los niños, que aprenden
ción y la protección de la víctima. El nuevos comportamientos observando
sistema de justicia penal, al menos en modelos de conducta en los medios de
teoría, no es meramente político sino comunicación y que mezclan la fantasía
que tiene también un fin de rehabilita- con la realidad, son particularmente
ción; el sistema está encargado no sólo vulnerables al quedar expuestos reitera-
de sancionar a los delincuentes sino damente a la violencia en esos medios.
también de transformarlos, cada vez que Si no desarrollan facultades de racioci-
sea posible, en ciudadanos productivos nio crítico, pueden exaltar el empleo de
y que respeten la ley. Los proyectos del la violencia y, como resultado, no
Banco deberían apoyar el diseño y la aprender formas socialmente aceptables
ejecución de programas de rehabilita- de resolver problemas.
ción de delincuentes, incluida la utiliza-
ción de condenas alternativas y la me- Los proyectos del Banco deberían cola-
diación de las condenas, especialmente borar con los medios de comunicación
en el caso de los delincuentes juveniles para promover sociedades pacíficas. Los
y los delitos de menor cuantía. El Banco equipos del Banco, al trabajar con esos
debería apoyar asimismo programas que medios, deberían insistir en el respeto
ofrecieran protección a los testigos de por la libertad individual de expresión y
actos de delincuencia y protección y re- por la libertad de prensa.
fugio a las víctimas de delincuencia y
violencia. En cuanto a las actividades de los me-
dios de comunicación para combatir la
LOS MEDIOS DE violencia, el Banco podría financiar:
COMUNICACIÓN
Diálogos y seminarios. A fin de hacer
Los distintos medios de comunicación frente al tema de la violencia en los me-
(televisión, radio, periódicos y pelícu- dios de comunicación, el Banco podría
las) ejercen influencia en el comporta- aprovechar su capacidad de convocato-
miento y esta influencia es un arma de ria para financiar diálogos públicos y
doble filo: si bien los medios de comu- seminarios técnicos. Los diálogos públi-
nicación pueden promover comporta- cos sirven de oportunidad para que una
mientos positivos y, en particular, la co- amplia variedad de quienes tienen inte-
existencia pacífica, pueden promover
también conductas violentas15. serva un aumento del comportamiento violento
y malvado; 2) el efecto en la víctima, que con-
15
lleva un aumento del miedo, la desconfianza y la
Hay una voluminosa investigación, que se autoprotección; 3) el efecto para el espectador,
remonta a principios de los años cincuenta, que que queda de manifiesto en la frialdad, la insen-
establece la existencia de una relación causal sibilidad y la apatía cada vez mayor respecto de
entre la descripción de la violencia en los me- la violencia y 4) el efecto de avidez, que causa
dios de comunicación (películas y televisión) y un mayor deseo de violencia en los medios de
el comportamiento agresivo (Katzman, 2000). comunicación y de participar en hechos de vio-
Los efectos de la violencia en los medios de lencia (Slaby, de próxima aparición).
comunicación pueden clasificarse en cuatro ca-
tegorías: 1) el efecto de agresión, en que se ob-

15
Recuadro 1.
Experiencia del BID en cuanto a la reforma judicial

Varios proyectos de reforma judicial financiados por el BID han incluido importantes componentes
para hacer frente directamente a la cuestión de la violencia. En el caso de El Salvador (PR-2113), el
proyecto incluía la rehabilitación de jóvenes reclusos, becas para jóvenes condenados a sentencias de
corta duración y programas de esparcimiento para jóvenes en situación de riesgo. En el caso de Pana-
má (PR-2280), el proyecto incluía la creación de centros de servicios para víctimas de delitos de vio-
lencia. Con este proyecto se financia también el aumento de la capacidad de investigación del Ministe-
rio Público mediante, en particular, equipo, capacitación y rehabilitación del espacio físico del labora-
torio de medicina forense. Por último, en el proyecto de reforma judicial de Guatemala (PR-2307) se
impartió capacitación al personal judicial para que tramitara mejor las causas de violencia en el hogar,
se mejoraron las oficinas de asistencia para las víctimas y se prestó apoyo en la preparación de una
estrategia para la rehabilitación de reclusos.

rés directo en la cuestión de la violencia ción y desarrollo institucional destina-


en los medios de comunicación, esto es, das a promover una programación en
los propietarios de esos medios, acadé- pro de los aspectos sociales y reducir la
micos, investigadores, padres, maestros, violencia en los medios de comunica-
estudiantes, autoridades, editores, pro- ción, incluido el establecimiento o el
ductores y periodistas, la discutan. En fortalecimiento de grupos de promoción,
los seminarios técnicos la participación Debería financiar seminarios de capaci-
es más estrecha, generalmente expertos tación para directores, periodistas y pro-
y representantes de los medios de difu- ductores acerca de la información res-
sión, y se exponen experiencias en cuan- ponsable sobre la violencia en los me-
to a prácticas óptimas en que quede de dios de prensa y en los medios visuales
relieve que hay compatibilidad entre y apoyar programas de alfabetización en
escribir o programar con un criterio so- los medios de comunicación, especial-
cialmente responsable y la proporción mente para niños.
de la audiencia a que se llega.
Mercadeo social. El Banco debería fi-
Investigación práctica. No es necesario nanciar la preparación y ejecución de
hacer investigación para documentar los campañas de comunicación social e in-
vínculos entre la violencia en los medios formación pública con mensajes contra-
de comunicación y el comportamiento rios a la violencia claramente definidos
violento, porque ya hay amplios datos al y con destinatarios igualmente defini-
respecto. En cambio, el BID debería fi- dos. Habría que seguir todas las etapas
nanciar investigación práctica que sir- que entraña la preparación de un pro-
viera para informar el diseño de proyec- grama efectivo de comunicación (análi-
tos. Esta investigación podría documen- sis de los destinatarios y los recursos,
tar las tendencias de los espectadores, diseño estratégico del mensaje, prepara-
los oyentes y los lectores o ensayar dis- ción, ensayo previo, revisión y produc-
tintos tipos de programas piloto contra ción, administración, ejecución y super-
la violencia, por ejemplo. visión, evaluación de los efectos y plani-
ficación con fines de continuidad y au-
Promoción y capacitación. El Banco tosuficiencia), de lo contrario, es poco
debería financiar iniciativas de promo- probable que los mensajes del programa

16
de comunicación sirvan para cambiar las Banco esté financiando actividades que
actitudes y los comportamientos violen- intrínsecamente planteen algún riesgo
tos. de abusos de los derechos humanos. Los
equipos de proyectos del Banco deben
POLICÍA16 evitar que se financien actividades en
que los abusos de derechos humanos
El apoyo del Banco a la policía cumple constituyan un peligro evidente. Algu-
el criterio de las funciones y el propósito nas de esas áreas se indican en el recua-
básicos que se mencionó antes en la dro 4, entre aquellos en que el BID no
sección sobre criterios para la selección debe prestar apoyo, pero los equipos
de actividades de reducción de la vio- deben tener cuidado de identificar otros
lencia, ya que una función eficaz de po- que puedan ser peligrosos.
licía reducirá la impunidad y, de esa
manera, reducirá el delito y la violencia La rendición de cuentas es fundamental.
y contribuirá al mandato básico del Una manera eficaz de precaverse de que
Banco de acelerar el desarrollo econó- el Banco no preste apoyo indirectamente
mico y social. Este apoyo, mientras se a la participación de la policía en asun-
utilice para financiar operaciones de tos políticos o de financiar actividades
gran impacto, puede también cumplir el asociadas con abusos de derechos
criterio de las consideraciones económi- humanos consiste en subordinar el apo-
cas, pero cabría plantear interrogantes yo del BID a las fuerzas de policía a que
acerca del criterio de la no interferencia existan mecanismos de rendición de
en asuntos políticos. Dado el historial de cuentas o un firme compromiso de esta-
participación de la policía en asuntos blecer esos mecanismos (véanse en el
políticos durante períodos en que no recuadro 2 las dimensiones de la rendi-
había un gobierno democrático, se sus- ción de cuentas).
cita la preocupación de que las activida-
des del Banco relacionadas con fuerzas De no existir mecanismos de rendición
de policía tengan el potencial de injerir- de cuentas o no haber un firme com-
se indirectamente en asuntos políticos promiso por establecerlos, los equipos
en el caso de que una fuerza de policía de proyectos del BID no deberían finan-
que hubiese recibido recursos del Banco ciar actividades con la fuerza de policía
participase en alguna fecha futura en en cuestión.
actividades políticas.
Financiación de actividades preventivas
Otra preocupación que se ha expresado de policía. Los equipos del BID, en toda
con frecuencia consiste en que, al reali- su labor con fuerzas de policía, deben
zar proyectos con fuerzas de policía, el insistir en el fortalecimiento de las fun-
ciones de prevención de la fuerza de po-
16
licía civil. Los equipos deben fijar prio-
En una reunión de consulta celebrada en el
BID se presentó una primera versión ampliada
ridad a las actividades en tres amplias
de esta sección. Los participantes incluían repre- categorías para aumentar la rendición de
sentantes de importantes organizaciones de de- cuentas, promover un comportamiento
rechos humanos, expertos en reforma policial profesional y aumentar las aptitudes
(tanto académicos como policías) y personal del profesionales y mejorar las relaciones
Banco.
entre la policía y la comunidad. Entre

17
Recuadro 2.
Dimensiones de la rendición de cuentas

La rendición de cuentas tiene dos dimensiones: a quién debe rendir cuentas la policía y respecto de qué
cuestiones. Una fuerza de policía debe rendir cuentas a múltiples entidades de control, consistentes en
el control interno (dentro del departamento de policía), el control estatal (ajeno al departamento pero
interno en el gobierno) y el control por la sociedad. La policía debe rendir cuentas en cuestiones de se-
guridad pública (reducción de la delincuencia, la violencia, el desorden y el temor) y debe regular su
propio comportamiento (reducir la corrupción, la brutalidad y otras conductas indebidas) (Stone y
Ward, 1998).

Para determinar si las fuerzas de policía rinden cuentas a la ciudadanía y a las autoridades civiles se
pueden utilizar las preguntas siguientes:

• ¿Hay una división de asuntos internos encargada de investigar y sancionar casos de mala conducta
policial? ¿Cuán bien funciona?
• ¿Rinde la policía plena cuenta a las autoridades políticas civiles mediante evaluaciones del presu-
puesto y del desempeño, por ejemplo?
• ¿Existen mecanismos especiales que promuevan la rendición de cuentas de la policía a la ciudada-
nía, como juntas examinadoras civiles y comités de consulta con la comunidad? ¿Funcionan bien
estos mecanismos?
• ¿Existen mecanismos para detectar y sancionar la corrupción y la vulneración de derechos huma-
nos de los ciudadanos? ¿Funcionan bien? ¿Participan las organizaciones de derechos humanos en
la capacitación de oficiales de policía?

Las respuestas a estas preguntas revisten especial importancia en los casos en que haya un historial do-
cumento de represión y vulneración sistemática de los derechos humanos por parte de la policía.

las actividades que pueden financiarse permitan a los ciudadanos configurar


en cada uno de estos epígrafes están las las prioridades de la policía a los efec-
siguientes: tos de la prevención del delito y la lu-
cha contra la delincuencia (comités de
Ÿ Aumentar la rendición de cuentas: consulta con la comunidad, por ejem-
Esto se refiere a rendición interna de plo) y la creación de un sistema de in-
cuentas (dentro de la fuerza de policía) formación para supervisar las tenden-
y a la rendición externa (a líderes polí- cias delictivas, que permitirá a los
ticos y comunidades). La rendición in- ciudadanos evaluar el desempeño de
terna está relacionada con el estable- la policía en la labor de prevenir y
cimiento o fortalecimiento de divisio- controlar el delito.
nes de asuntos internos y el desarrollo
de un sistema de alerta temprana para Ÿ Promover un comportamiento profe-
detectar corrupción en los oficiales de sional y desarrollar aptitudes técnicas
policía. La rendición externa de cuen- y profesionales. Esto se refiere a acti-
tas incluye la capacitación de dirigen- vidades tales como: revisión del pro-
tes políticos en la fiscalización y su- grama de capacitación de la policía,
pervisión de las fuerzas de policía y el capacitación de la policía en cuestio-
establecimiento de juntas examinado- nes de derechos humanos, violencia en
ras civiles o fortalecimiento de las que el hogar o relaciones con la comuni-
ya existan. También tiene que ver con dad (incluida la policía por la comuni-
el establecimiento de mecanismos que dad), reforma de los procedimientos

18
de reclutamiento para la policía y Ÿ ¿Están dispuestas las autoridades poli-
brindar oportunidades educativas para ciales a hacer frente a los problemas
los oficiales de policía. de corrupción y abusos de los dere-
chos humanos?
Ÿ Mejorar las relaciones entre la policía
y la comunidad, lo cual significa la Las respuestas negativas a estas pregun-
puesta a prueba de programas de poli- tas indican que la reforma no tiene ma-
cía con intervención de la comunidad17 yores posibilidades de éxito y el Banco
y mejorar los servicios a los grupos no debería financiarla.
vulnerables (servicios contra la vio-
lencia en el hogar, servicios para la Dentro de las reformas integrales habría
familia y servicios para los jóvenes, que asignar prioridad a las actividades
por ejemplo). destinadas a aumentar la rendición de
cuentas, promover una conducta profe-
El Banco no ha financiado aún una re- sional y el desarrollo de aptitudes técni-
forma integral de las fuerzas de policía cas y profesionales y mejorar las rela-
de un país, un estado o una ciudad, pero ciones entre la policía y la comunidad.
es muy probable que en el futuro se re- Los equipos de proyectos deberían con-
ciba de un gobierno de la región una siderar la posibilidad de diseñar opera-
solicitud de esa índole. Entre las pregun- ciones compuestas por varias fases, cu-
tas que deberían hacer los equipos de ya primera etapa consistiera en las me-
proyectos antes de embarcarse en pro- didas antes descritas, así como en la
yectos globales de reforma están las si- preparación de un plan estratégico de
guientes: reforma con claros parámetros de des-
empeño y actividades destinadas a me-
Ÿ ¿Cuenta la reforma con el apoyo no jorar la coordinación con otros organis-
sólo de los dirigentes civiles sino tam- mos de gobierno18. Una segunda etapa,
bién de las autoridades policiales? que estaría subordinada a que la primera
se llevara a cabo con buenos resultados,
Ÿ ¿Ha aprobado la autoridad política podría incluir una mayor variedad de
competente los cambios legales y re- actividades, que consistirían en19: capa-
glamentarios que formen parte de la citación, mayor eficiencia en la organi-
reforma (de estar previstos)? zación y procesos más eficientes de
apoyo.
Ÿ ¿Están dispuestas las autoridades poli-
ciales a asignar prioridad a las refor- La capacitación tiene dos componentes.
mas y actividades destinadas a pro- Comprende la capacitación en funciones
mover la rendición de cuentas por la de policía orientadas a la solución de
policía, tanto interna como externa? problemas, incluida la asignación de los

18
Estas actividades pueden estar destinadas a
mejorar el traspaso de personas, bienes e infor-
17
mación entre organismos y a través de límites
El Plan de Acción de la Cumbre de Quebec en jurisdiccionales o reconfigurar distritos para
2001 insta a que se utilice más la policía comu- establecer jurisdicciones policiales integradas.
nitaria a fin de aumentar el diálogo y la interac- 19
Esta mayor variedad de actividades debería también
ción entre la policía, la sociedad civil y las co- ofrecerse a las fuerzas de policía en que hubiese un
munidades locales. alto grado de rendición de cuentas.

19
recursos policiales sobre la base de las jores sistemas de información. Además,
pautas y las tendencias delictivas y la en virtud de varios acuerdos de coope-
creación de un sistema de patrullas ba- ración técnica se ha impartido capacita-
sado en las estadísticas delictivas y las ción a fuerzas de policía para resolver
características de cada vecindario. mejor los casos de violencia en el hogar.

La mayor eficiencia en la organización, Solicitudes imprevistas y áreas proble-


la estructura y la dotación de personal máticas. La sección relativa a las activi-
tiene seis componentes. Se refiere a la dades policiales ha tratado de ser com-
racionalización de las funciones en la pleta; en todo caso, tal vez sea inevita-
organización; la determinación / demar- ble que los equipos de proyectos reciban
cación / mayor eficiencia de las funcio- solicitudes a las que no se hace referen-
nes administrativas y de recursos huma- cia expresamente en esta sección. A fin
nos; y la privatización de funciones de de tomar recaudos para que el BID no
la organización (subcontratación a civi- financie actividades que estén relacio-
les). También incluye la configuración, nadas con abusos de los derechos
es decir el tipo y objetivo de las unida- humanos o tengan aspectos políticos, en
des, la eliminación de cometidos que se la presente subsección se indican aque-
superpongan, la asignación de funciones llas que no habría que incluir en proyec-
a civiles para maximizar el alcance de tos del BID. En el recuadro 4 se reseñan
las patrullas. Por último, una mayor efi- esas actividades, junto con la razón por
ciencia también comprende la asistencia la cual pueden constituir un problema.
técnica para la planificación y presu- Esta lista no pretende ser exhaustiva y,
puestación y las evaluaciones del des- respecto de cada posible actividad con
empeño y sistemas de incentivos para fuerzas policiales, los equipos de pro-
un buen desempeño. yectos deberían plantear tres pregun-
tas:1) si la actividad va a reducir sustan-
Los procesos de apoyo más eficientes se cialmente la delincuencia y la violencia;
refieren a la reorganización de los servi- 2) si al prestarle apoyo, el BID corre el
cios de apoyo, la capacitación en tecno- riesgo de injerirse en los asuntos políti-
logías de la información, diseño y apli- cos del país; y 3) si se podrían utilizar
cación de sistemas y formación técnica fondos del proyecto para financiar acti-
en procedimientos de adquisiciones. vidades relacionadas con abusos de de-
rechos humanos.
Aprovechar la experiencia adquirida en
el Banco. El Banco tiene experiencia en CÁRCELES
la prestación de apoyo a las fuerzas de
policía por medio de préstamos y acuer- En el presente documento no se hace
dos de cooperación técnica. En el recua- referencia a la cuestión del posible apo-
dro 3 se resumen las actividades del yo del BID para la construcción de cár-
Banco hasta la fecha, que se han centra- celes, ya que actualmente este tema está
do en alentar el establecimiento de fuer- siendo examinado por un equipo inter-
zas de policía orientadas hacia la pre- departamental de trabajo encargado de
vención mediante una mejor capacita- impartir directrices para proyectos en el
ción, vigilancia con intervención de la ámbito de la justicia.
comunidad y el establecimiento de me-

20
Recuadro 3
Actividades con fuerzas de policía financiadas por el BID desde 1996

La financiación del BID para fuerzas de policía ha tenido lugar por conducto de préstamos independientes
para la reducción de la violencia, de proyectos de reforma judicial o de acuerdos de cooperación técnica
no reembolsable y todos ellos se han referido a la policía civil y no a la militar. Las actividades incluidas
en operaciones del BID han consistido en*:

• capacitación policial en por lo menos cinco operaciones de préstamo (Colombia, Uruguay, Gua-
temala, Panamá, Brasil, Argentina) y tres de cooperación técnica (Surinam y dos regionales). La capaci-
tación ha incluido la revisión y modificación del programa de formación policial y capacitación en ám-
bitos concretos como los derechos humanos, la policía por la comunidad, investigación policial y grupos
expuestos a riesgo como mujeres y jóvenes.
• puesta a prueba de estrategias de policía con intervención de la comunidad en determinados ve-
cindarios en el Uruguay
• mejores sistemas de información: adquisición de equipo y programas informáticos e instalación
de sistemas integrados de información en por lo menos cuatro operaciones de préstamo (Brasil, Uru-
guay, Colombia y Guatemala)
• fortalecimiento institucional de la capacidad de planificación, en dos operaciones de préstamo
(Uruguay y Guatemala)
• mejor coordinación con otros organismos del sistema de justicia penal, en por lo menos tres ope-
raciones de préstamo (Colombia, Guatemala, Uruguay) y una operación de cooperación técnica regio-
nal.

* Los proyectos presentados en este recuadro son: PR-2274 (Colombia), PR-2279 (Uruguay), PR-2307
(Guatemala), PR-2280 (Panamá), PR-2221 (Brasil), PR-2536 (Argentina) y TC 9710270 (Surinam).

En las cárceles que ya existen, la princi- que delinquen por primera vez. Por esta
pal estrategia para reducir la delincuen- misma razón, se alienta también a los
cia y la violencia consiste en financiar equipos de proyectos a que consideren
programas de rehabilitación de reclusos las posibilidades de condenas alternati-
a fin de que haya menos posibilidades vas y de mediación para los delincuen-
de que los que sean puestos en libertad tes juveniles y los delitos leves; estas
reincidan en comportamientos delictivos alternativas a la reclusión tienen el be-
posteriormente. Entre los programas de neficio adicional de no contribuir al
rehabilitación que han sido evaluados y hacinamiento en las cárceles.
calificados de positivos para reducir la
reincidencia se incluyen los de trata- Hasta la fecha el Banco ha financiado
miento contra la drogadicción y los de programas de rehabilitación destinados
capacitación. Los programas de forma- a jóvenes delincuentes (en El Salvador y
ción profesional y los programas más el Uruguay) y ha apoyado el estableci-
básicos de alfabetización son también miento o mejoramiento de sistemas de
promisorios, al igual que los de coloca- información para hacer seguimiento de
ción en empleos para quienes han que- la población carcelaria (en Costa Rica,
dado recientemente en libertad. Ya que Guatemala y Panamá)20.
probablemente la rehabilitación será
más eficaz cuanto antes tenga lugar, el 20
Los números de proyectos de estas operacio-
Banco debe dirigir la labor de rehabili- nes son: PR-2113 (El Salvador), PR-2279 (Uru-
tación a los delincuentes jóvenes y a los guay), PR-2002 (Costa Rica), PR-2307 (Guate-
mala) y PR-2280 (Panamá).

21
Recuadro 4
Áreas en que el BID no debe prestar apoyo

Actividad Razón*

Apoyo a fuerzas de la policía militar P

Actividades destinadas a preservar la seguridad del Estado o investigar delitos E,P,H


con motivos políticos (apoyo para el contraespionaje o para la seguridad del
Estado)

Operaciones secretas P;H

Adquisición de equipo que sea o pueda ser letal (armas, municiones, gases E,H
lacrimógenos, automóviles patrulleros, salvo en el caso de vehículos espe-
cialmente diseñados y utilizados conjuntamente con estrategias de policía con
intervención de la comunidad)

Apoyo a unidades especializadas tales como equipos de tácticas especiales, E,P,H


unidades de desactivación de bombas, brigadas de erradicación de drogas,
unidades de vigilancia con perros, unidades antisecuestro, unidades de control
de disturbios, etc.

Adiestramiento en la utilización de armas E,H

(*)Notas:
E = escaso efecto en los delitos violentos
P = posibilidad de injerirse en asuntos políticos
H = posibilidad de que las actividades estén relacionadas con abusos de los derechos humanos

PREVENCIÓN SITUACIONAL DE ción social, iniciativas en la comunidad


LA VIOLENCIA, y medidas legislativas.
PREVENCIÓN SOCIAL,
INICIATIVAS EN LA Prevención situacional de la violencia
COMUNIDAD Y MEDIDAS
LEGISLATIVAS Este tipo de prevención comprende me-
didas 1) dirigidas a categorías delictua-
El Banco debería asignar especial im- les concretas; 2) que entrañan la ordena-
portancia a una amplia variedad de acti- ción, el diseño o la manipulación del
vidades de prevención de la violencia, medio inmediato en forma sistemática y,
en razón de su buena relación costo- de ser posible, permanente; y 3) que
eficacia. En las secciones precedentes hacen más difícil y riesgoso el delito o
relativas a los medios de comunicación menos gratificante y excusable a juicio
y a la educación se han mencionado al- del delincuente (Clarke, 1997). Este tipo
gunas actividades de prevención que el de prevención puede tener lugar en di-
Banco debería financiar. Más en gene- versos lugares, como residencias, nego-
ral, el Banco debería apoyar actividades cios, bares, medios de transporte públi-
clasificadas en cuatro grupos: preven- co, estacionamientos, espacios públicos,
ción situacional de la violencia, preven- etc. (Eck, 1998).

22
Si bien el conjunto concreto de medidas ce al propósito de reducir la probabili-
de prevención de esta índole será distin- dad de que cometan actos de violencia.
to según el lugar, es posible clasificar Algunas de las actividades más eficaces
esas medidas en las de: 1) dificultar el están dirigidas hacia madres y niños
acceso al objetivo, lo cual significa obs- muy pequeños en condiciones de pobre-
taculizar las acciones de los delincuen- za que consisten en aportar el apoyo y
tes en potencia para que no lleguen a los recursos necesarios para que estos
cumplir con su objetivo de delito; 2) el últimos tengan el desarrollo debido.
diseño ambiental, que hace que ciertos
lugares sean menos propicios para el El Banco debería financiar programas
delito; y 3) la detección y vigilancia, centrados en las madres de bajos ingre-
que puede entrañar la presencia policial sos, especialmente las madres adoles-
o de grupos de vecinos organizados o la centes, para asegurarse de que reciban la
vigilancia electrónica de lugares públi- atención prenatal y posnatal adecuada.
cos. El Banco debería financiar activi- Debería también financiar programas de
dades de vigilancia y diseño ambiental desarrollo y atención de la primera in-
de lugares públicos, así como otras me- fancia, así como diversas actividades
didas de prevención de esta índole. con niños y jóvenes en situación de alto
riesgo, entre ellas, la capacitación en
En el contexto de proyectos de urbani- aptitudes de solución de conflictos, de-
zación y vivienda habría que financiar portes después de la escuela y activida-
modificaciones ambientales para mejo- des con la comunidad, enseñanza y pro-
rar la seguridad, que van desde el diseño gramas de generación de ingresos.
de las calles de acceso hasta el diseño de
veredas, parques y alumbrado. En pro- Prevención en la comunidad
gramas de mejoramiento de barrios,
como el del barrio de favelas de Río de Las actividades en la comunidad consti-
Janeiro (PR-2478) ya se han incorpora- tuyen uno de los medios más promiso-
do importantes elementos de prevención rios para prevenir la violencia y prestar
del delito y la violencia por conducto servicios a sus víctimas. El Banco debe-
del diseño ambiental. El Banco debería ría financiar el establecimiento de pro-
también apoyar actividades de detección gramas e instalaciones de esparcimiento
y vigilancia, que hay que seleccionar pues, según se ha demostrado, son efi-
con cuidado ya que se ha demostrado caces para reducir los comportamientos
que algunas medidas de esa índole son delictivos y violentos.
ineficaces en ciertos contextos. Por lo
general, el Banco no financiará la pri- También se deberían financiar progra-
mera categoría de medidas, consistente mas de mentores en la comunidad, te-
en restar facilidades para el delito, ya niendo cuidado de que los mentores re-
que ello quedará a cargo de los propieta- ciban capacitación y supervisión ade-
rios de las propiedades de que se trate. cuada. Los proyectos del Banco deberí-
an también financiar la enseñanza de
Prevención de la violencia social aptitudes sociales en materia de comu-
nicación, cooperación y relación que,
La prevención de la violencia social se según se ha demostrado, son eficaces
enfoca en grupos de alto riesgo y obede-

23
para reducir la violencia en el hogar o Distintos enfoques legislativos/
contra una pareja ocasional. reguladores para la prevención de
la violencia
Para reducir la violencia doméstica pa-
rece particularmente promisorio finan- Existen varias acciones legislativas o
ciar el establecimiento o la consolida- reguladoras que han servido para reducir
ción de redes locales de organizaciones el nivel de violencia, entre ellas: 1) im-
de servicio (clínicas de salud, policía, poner a los adolescentes restricciones en
fiscales, jueces, refugios, organizaciones sus horas de salida21; 2) limitar la venta
que imparten asesoramiento en salud de alcohol a ciertas horas y ciertos días;
mental y capacitación laboral, etc.). Al y 3) mejorar la legislación vigente en
mejorar estas redes mejorará la calidad materia de violencia en el hogar. El BID
de los servicios a las víctimas de la vio- debería financiar las actividades de esta
lencia en el hogar y estas redes podrán índole. Debería asimismo financiar el
también poner en práctica actividades de análisis de la legislación vigente y los
prevención a nivel de la comunidad. efectos que los cambios en la legislación
Muchas de las organizaciones que pres- podrían tener en cuanto al grado de de-
tan servicios dentro de las redes son no lincuencia y violencia. Además, el Ban-
gubernamentales y habría que incluirlas co debería apoyar seminarios y otros
en las actividades de consolidación. foros organizados para promover la dis-
cusión de los posibles cambios legislati-
vos y reguladores con el propósito de
reducir la delincuencia y la violencia.

21
Sólo habría que apoyar esta medida si se
cumplieran dos condiciones. En primer lugar,
debería haber investigaciones que demostraran
que la delincuencia juvenil está concentrada en
las horas comprendidas en las restricciones; si la
mayor parte de los actos delictivos tienen lugar
en la tarde, los programas extraescolares o de
otra índole podrían ser más eficaces para reducir
la delincuencia juvenil. En segundo lugar, úni-
camente habría que adoptar esta medida si la
policía rindiera cuenta de sus hechos (véase la
sección relativa a la policía); de lo contrario, el
riesgo de abusos de derechos humanos relacio-
nados con las restricciones de esta índole podría
ser inaceptable.

24
Evaluación de los proyectos
de reducción de la violencia

Reviste especial importancia evaluar actividades que se proponen en él. En


cuidadosamente los proyectos de reduc- todo caso, se hacen las siguientes suge-
ción de la violencia ya que éstos son rencias22:
relativamente nuevos y hay una amplia
variedad de posibles actividades para Ÿ Para los componentes que entrañan el
reducir la violencia. Si bien todas las fortalecimiento institucional de orga-
recomendadas en el presente documento nizaciones que ofrecen servicios al
de directrices han sido objeto de evalua- público, es importante medir la satis-
ciones, ellas se han llevado a cabo casi facción del usuario con esos servicios
exclusivamente en el contexto de países antes y después del fortalecimiento.
desarrollados. Las actividades de reduc-
ción de la violencia en América Latina, Ÿ Para los componentes que apuntan a
con unas pocas excepciones muy nota- cambiar actitudes y comportamientos
bles, no han sido objeto de una evalua- individuales, hay dos posibilidades en
ción minuciosa. Por ello, los proyectos la evaluación. La primera consiste en
del BID en la materia deberían incluir medir esas actitudes y esos compor-
sólidos componentes de evaluación a fin tamientos antes y después de la activi-
de que las autoridades de la región y el dad y la segunda consiste en compa-
propio Banco puedan evaluar la relación rar, después de las actividades, las de
costo-eficiencia de diversas actividades un grupo de individuos que haya par-
en diversos contextos económicos y so- ticipado en el programa con las de un
ciales. grupo de control integrado por no par-
ticipantes. Cualquiera que sea la estra-
Es importante que los equipos de pro- tegia por la que se opte, hay una am-
yecto distingan entre la evaluación del plia variedad de instrumentos de en-
proceso y la evaluación de los efectos. cuesta cuya fiabilidad ha sido deter-
Las Representaciones del BID tienen minada cuidadosamente23.
buena experiencia en la realización de
evaluaciones de procesos, que se refie- Ÿ Para las actividades destinadas a in-
ren al estado de los desembolsos, el nú- fluir en las variables en la comunidad
mero de beneficiarios de un componente (confianza en la policía, grado de de-
de un proyecto, etc. A los efectos de lincuencia y temor, etc.) es importante
afinar los proyectos y de informar el di-
seño de los proyectos futuros, sin em- 22
El plan de evaluación de los efectos del pro-
bargo, tal vez sean más importantes las yecto sobre seguridad y justicia para los ciuda-
evaluaciones que miden el efecto del danos de Jamaica (JA-0105) puede servir de
proyecto sobre las variables de interés guía para los equipos de proyectos; puede pedir-
en los resultados de éste. se a SDS/SOC o a la Representación en Jamaica.
23
Véase por ejemplo la publicación Measuring
En este breve documento de orientación Violence-Related Attitudes, Beliefs, and Beha-
no es posible describir diseños de eva- viors Among Youths: A Compendium of Assess-
luaciones de efectos para las distintas ment Tools, de los Centros de Prevención y Con-
trol de las Enfermedades (1998).

25
recopilar datos de base utilizando una causa-efecto entre las actividades de un
encuesta sobre victimización y volver proyecto y los resultados observados y,
a hacer la misma encuesta periódica- sin embargo, esa asignación al azar rara
mente. vez es viable en el contexto de los pro-
yectos del Banco. Los equipos de pro-
Los equipos de proyectos deben ser yectos pueden aumentar la validez de
conscientes, sin embargo, de que las di- las evaluaciones incluso sin una aleato-
ferencias entre la situación antes y des- riedad perfecta utilizando diseños cuasi
pués de la actividad pueden no guardar experimentales de evaluación u otros
relación con la actividad en sí y pueden métodos. Para estudiar estas opciones,
ser causadas por otros factores que in- se insta a los equipos de proyectos a que
ducen a confusión. La asignación al azar consulten a expertos en el Banco o a
de personas (o comunidades, etc.) a consultores externos respecto del diseño
grupos de control es la única manera de de los componentes de evaluación de las
atribuir en forma fidedigna una relación operaciones de reducción de la violen-
cia.

26
Lecciones aprendidas

Si bien los primeros proyectos indepen- El Salvador y el Uruguay, se ha centra-


dientes de reducción de la violencia y do la atención en el problema de la vio-
los proyectos con componentes de re- lencia en los jóvenes, en atención a es-
ducción de la violencia se encuentran tudios según los cuales la mayoría de las
aún en ejecución, ya se han extraído úti- víctimas y los autores de actos de vio-
les lecciones que pueden incorporarse lencia en los dos países eran hombres
en el diseño de proyectos en el futuro.24 jóvenes.

Se debe mantener el proyecto centrado Encomendar como parte de la prepara-


en un número reducido de los factores ción del proyecto una investigación pa-
de riesgo que guarden relación directa ra hacer un diagnóstico de la situación
con la reducción de la violencia. Exis- en el país. Esta investigación es esencial
ten muchos factores de riesgo asociados para determinar los tipos de violencia
al comportamiento violento, que van que más se encuentran en un país, una
desde la exposición a la violencia en el región o una ciudad, así como para iden-
hogar en la primera edad hasta la vio- tificar los factores de riesgo a los que es
lencia en la programación de los medios imputable la violencia. La investigación
de difusión, la influencia de compañeros puede cuantificar asimismo el costo
violentos y la desigualdad general en los económico y social de la violencia, lo
ingresos. Ningún proyecto de reducción cual es útil para justificar la participa-
de la violencia debería tratar de hacer ción del BID y para movilizar apoyo al
frente a todos esos factores, pues de lo proyecto entre los directamente intere-
contrario quedarían comprendidas tantas sados. Además, es útil preparar una ma-
actividades que el proyecto sería total- triz que indique qué instituciones hacen
mente inmanejable. Una buena forma de frente a distintos tipos de violencia y de
precisar las actividades del proyecto qué forma; esa matriz es un instrumento
consiste justamente en centrarse en re- útil para el diseño del proyecto y permi-
ducir ciertos tipos de violencia (en los te determinar las sinergias y evitar re-
jóvenes o la violencia contra la mujer en dundancias en el proyecto.
el hogar, por ejemplo); incluso así, las
actividades del proyecto deberían diri- Incluir intervenciones de bajo costo y
girse únicamente a los factores de riesgo alto impacto a corto plazo. Centrar la
más importantes en cada uno de los ti- atención en los factores de riesgo de la
pos de violencia que se trate de reducir. violencia no equivale necesariamente a
En varios proyectos, especialmente en adoptar un planteamiento a largo plazo.
Se puede hacer frente a ciertos factores
24
(el alcoholismo es un excelente ejem-
La presente sección fue preparada sobre la plo) con actividades que son poco cos-
base de información reunida en entrevistas con
Tracy Betts, Rafael Hernández, Juana Salazar, tosas y arrojan resultados en un plazo
María Teresa Traverso, Paz Castillo-Ruiz y Lo- muy corto. Las iniciativas de preven-
reto Biehl del BID/Washington, Ana Lucía Mu- ción de la violencia en situaciones con-
ñoz de COF/CCO y Carlos Bastón, Coordinador cretas, que apuntan a dar una idea más
del Programa de Seguridad Ciudadana del Mi- clara del efecto de la comisión de un
nisterio del Interior del Uruguay.

27
delito, tener en cuenta que hay más ries- instituciones puede mejorarse estable-
go, reducir la recompensa prevista o ins- ciendo comités o grupos de trabajo in-
tigar culpa o vergüenza, pueden también terinstitucionales, así como establecien-
surtir grandes efectos en un plazo breve. do sistemas de información que faciliten
la difusión de conocimientos.
Seleccionar un organismo ejecutor bien
establecido y respetado. No se debe de- Establecer un sentido de identificación
jar de enfatizar la importancia que tie- con el proyecto. Es preciso que todos las
nen el organismo de ejecución y el partes involucradas, con inclusión del
coordinador del proyecto. Con respecto gobierno y de la sociedad civil, hagan
a los proyectos de violencia en el hogar, suya la labor de reducción de la violen-
puede ocurrir que los países asignen la cia para que el proyecto surta los efectos
responsabilidad de la ejecución a una deseados. Si no se siente el proyecto
institución relativamente débil, lo que como propio, no existe el compromiso
puede condenar al proyecto desde su correspondiente. Para ello es preciso
inicio. En los proyectos de seguridad que el sistema judicial, la policía, las
ciudadana, los conflictos entre distintas instituciones educacionales y de salud,
instituciones de gobierno pueden obstar los medios de comunicación y la comu-
a la ejecución. Cuando las diversas enti- nidad participen en la planificación y
dades están subordinadas a un organis- ejecución del proyecto. Entre las medi-
mo de ejecución del que dependen en das eficaces que se han adoptado hasta
última instancia (como un ministerio de la fecha cabe mencionar la organización
planificación en el caso de un proyecto de un seminario de alto nivel para elevar
nacional o un alcalde en el caso de una la importancia de un proyecto en el ám-
municipalidad) el empeño en los objeti- bito nacional y crear un diálogo público
vos del proyecto es más probable. Por en la etapa de diseño, crear una comi-
último, el propio coordinador del pro- sión nacional sobre prevención del deli-
yecto debe tener el mandato y la in- to, respaldar el diálogo entre las organi-
fluencia necesarios para hacer avanzar zaciones de la sociedad civil y el go-
efectivamente el proyecto. bierno, realizar una campaña de promo-
ción social para difundir información
Dedicar suficientes recursos del proyec- exacta acerca del problema e informar a
to al fortalecimiento de las instituciones los ciudadanos de sus obligaciones en
participantes y mejorar la coordinación cuanto a la reducción de la delincuencia
entre instituciones. La falta de capaci- y colaborar directamente con los go-
dad institucional en los organismos de biernos municipales, que a su vez cele-
contrapartida para diseñar y administrar bran sesiones públicas para informar
proyectos de reducción de la violencia acerca de los objetivos y el diseño de los
ha sido uno de los principales problemas proyectos. Los talleres y seminarios son
a que hacen frente los equipos de pro- útiles para reunir grupos e intereses dis-
yectos del BID en esta materia. Pueden tintos a fin de examinar determinados
utilizarse recursos del proyecto para ca- problemas y sirven también de buena
pacitar a homólogos en materias tales oportunidad para comunicar al público
como planificación estratégica, supervi- los objetivos y las actividades de los
sión y evaluación. La cooperación entre proyectos.

28
Apoyar el fortalecimiento institucional a Incorporar la flexibilidad en el diseño
nivel local. Puede ocurrir que los pro- del proyecto. Habida cuenta de que los
yectos tropiecen con deficiencias en la proyectos de reducción de la violencia
capacidad de las municipalidades o de son relativamente nuevos en el BID y
las organizaciones de la sociedad civil del hecho de que los factores de riesgo
para coordinar la labor de reducción de de violencia pueden variar considera-
la violencia a nivel local. En esos casos blemente entre los países e incluso de-
tal vez el proyecto tenga que incluir un ntro de cada uno, los proyectos deben
importante componente de fortaleci- tener la flexibilidad suficiente para po-
miento institucional. De existir la im- der ajustarse a posibles cambios en las
presión de que hay entidades locales circunstancias durante la ejecución.
involucradas que no se sienten compro-
metidas con el proyecto, el proyecto en Hacer frente a los problemas con datos
cuestión puede financiar seminarios que y sistemas de información. Un problema
destaquen la importancia del problema habitual en el diseño y evaluación de
para el desarrollo local. Estos semina- proyectos es la falta de un sistema de
rios pueden servir también para cercio- información o de datos acerca de la vio-
rarse de que las actividades del proyecto lencia. Es indispensable contar con in-
atiendan a necesidades de la comunidad. formación precisa para establecer la
magnitud del problema en el país, pre-
Apoyar el diálogo entre las organiza- parar las actividades apropiadas, hacer
ciones de la sociedad civil y las fuerzas que se cobre mayor conciencia pública
de policía. A fin de fomentar una mayor del problema (puede ocurrir que en los
comprensión entre las organizaciones de proyectos se determine que la imagen
la sociedad civil y las fuerzas de policía, pública del problema sea mucho mayor
el proyecto puede apoyar un proceso de que la realidad) y evaluar los efectos del
diálogo que comience a crear confianza proyecto. Se necesitan también datos
y permita que la labor de policía con desglosados geográficamente para faci-
intervención de la comunidad arroje litar la asignación de recursos entre mu-
buenos resultados. Esta actividad es es- nicipalidades y dentro de ellas.
pecialmente importante en los países en
que históricamente la relación entre la Asignar suficientes recursos para la
policía y la sociedad civil ha sido de comunicación. Especialmente en los
desconfianza. proyectos piloto o innovadores de re-
ducción de la violencia, se debe incluir
Movilizar un equipo multidisciplinario. en su diseño actividades de mercadeo
Como se insiste en el presente docu- social. Se entiende por lo general que el
mento, muchos sectores, entre los que se marketing social se refiere al cambio de
incluyen la policía, la justicia, la salud y actitudes y conductas en la población
la educación, pueden realizarse activi- que ha de beneficiarse de un proyecto,
dades eficaces de reducción de la vio- pero tiene otra función importante, que
lencia. Por lo tanto, es indispensable es la de recabar apoyo para el proyecto
crear un equipo multidisciplinario para en los diversos organismos y ministerios
el proyecto si se van a realizar activida- que han de ejecutarlo.
des en sectores tan distintos.

29
En los proyectos regionales, seleccionar serán las probabilidades de que el pro-
países que tengan el mismo grado de yecto se cancele o sea modificado sus-
posibilidades para hacer frente a la vio- tancialmente cuando el nuevo gobierno
lencia. Puede resultar difícil ejecutar tome el poder. Una forma particular-
simultáneamente proyectos regionales mente promisoria de dar participación a
de lucha contra la violencia doméstica la sociedad civil en la ejecución de pro-
en países en que las posibilidades de yectos es la creación de veedurías inte-
hacer frente al problema son muy distin- gradas por representantes de la sociedad
tas. En algunos países, el primer pro- civil para supervisar la actuación del
blema que hay que superar es el de no gobierno en la ejecución del proyecto.
reconocer que el problema existe. En En el caso de Medellín (Colombia), una
estos países es imposible formar redes veeduría hizo presión para asegurar que
de entidades de servicios porque existen se mantuviera un proyecto de reducción
muy pocas. En otros, ya se ha reconoci- de la violencia después de que un nuevo
do la gravedad del problema y se han gobierno se hiciera cargo de la munici-
diseñado, realizado y evaluado activida- palidad.
des.
No se debe obviar el diseño de un mar-
Involucrar en la preparación del pro- co lógico y de un sistema de supervisión
yecto a grupos influyentes de la socie- y evaluación. En vista de que los pro-
dad civil que no dependan del partido yectos de seguridad ciudadana tienden a
político que se encuentra en el gobier- ser multifacéticos, es absolutamente
no. Un cambio de gobierno crea espe- esencial determinar sus indicadores por
ciales problemas para los proyectos de conducto de un marco lógico y estable-
seguridad ciudadana, ya que el sentido cer un sistema de supervisión y evalua-
de identificación con ellos es tan esen- ción. En un solo componente de un pro-
cial para su éxito. Los grupos influyen- yecto de reducción de la violencia tení-
tes de la sociedad civil siguen constitu- an lugar simultáneamente 22 actividades
yendo entidades poderosas con prescin- distintas, muchas de las cuales estaban
dencia del partido político que esté en el siendo implementadas por consultores.
poder. Si estos grupos tienen interés di- Sin un sistema establecido como parte
recto en el proyecto, menores integrante del proyecto, la supervisión y
evaluación se hacen prácticamente im-
posibles.

30
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