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Droit constitutionnel - Méthodologie


(Retranscription du cours de 2010-2011)
 
 
01   Conseils généraux sur les méthodes du travail écrit
 
Outre les vingt cassettes de cours dont, j’imagine, vous avez entendu, étudié une partie, vous avez des cassettes de
méthode, celle-ci est la première. Cassette de méthode, qu’est-ce que cela veut dire ? Il ne s’agit pas d’une des conseils
généraux, même illustrés d’exemples. Nous avons préféré travailler dans le concret, c’est-à-dire procéder à des
corrigés détaillés, les mêmes que l’on fait, d’ailleurs dans les conférences de méthode auxquelles vous êtes conviés.
Étant donné qu’à l’examen, vous avez le choix entre deux sujets, chacune des conférences de méthode comportera
donc deux sujet et nous devrons nous interroger, au début de chaque conférence méthode, sur les avantages et les
inconvénients de chacun des deux sujets avant de les traiter, de façon exhaustive, à ce micro. Vous aurez ainsi une
gamme de huit sujets, recouvrant toute la palette des épreuves de droit constitutionnel que vous pouvez rencontrer,
quatre sujets théoriques et quatre sujets pratiques. Je pense qu’ainsi, vous pouvez être armés pour une approche du
sujet de l’examen. Lorsque vous trouverez précisément dans l’amphi, le matin de l’épreuve de constitutionnel, lorsque
le sujet est distribué, la première chose à faire est de lire objectivement et attentivement le sujet. Un coup d’œil rapide
ne suffit pas. Chaque mot compte. Il faut se défier des réactions d’enthousiasme excessif ou de pessimisme exagéré
vous conduisant à jeter le bébé avec l’eau du bain, et à vous précipiter sur l’autre sujet parce qu’un mot vous a semblé
particulièrement difficile.
 
 
02   Lecture attentive de tous les termes du sujet
 
Donc, une lecture très attentive. Cette lecture doit vous amener à comprendre le sujet. Il faut réfléchir et il faut savoir
que, dans tous les cas, sujet théorique comme sujet pratique, il ne s’agit pas de réciter, de répéter un cours. Les sujets
se ramènent très rarement à une pure question de cours. Il faut rassembler les éléments de réponse dans plusieurs
chapitres, voire plusieurs parties de secours. Après ce temps de réflexion, après avoir mené cette opération consistant
à analyser de façon très fine les termes mêmes du sujet, et peser chaque mot, vous pourrez opérer votre choix entre
les deux sujets. Ce choix doit être irréversible. C’est pourquoi il ne doit pas être effectué à la légère. Une fois que vous
avez choisi un sujet, vous devrez vous y tenir. Il faut savoir qu’on ne se remet pas d’un changement de sujet en cours
d’épreuve. Trois heures, cela passe très vite. Or, les sujets que nous vous proposons sont précisément calculés pour
être traité en trois heures. Si, après une heure, vous vous ravisez et décidez de changer de sujet, il vous manquera du
temps à la fin de l’épreuve, et votre note risque de s’en ressentir. Elle a de fortes chances de se situer à un niveau
médiocre. Après cela, une fois que le choix est fait, vous devrez, quel que soit le sujet encore une fois, prendre un
temps de réflexion assez long, une bonne heure, pour réfléchir au brouillon, à tous les éléments. S’il s’agit d’un sujet
théorique, vous devrez recenser tout ce qui vous semble rentrer dans le sujet – ce qui est essentiel, ce qui est moins
important, ce qui est accessoire, voire même ce qui est dans les marges du sujet. Puis, à l’issue de ce recensement,
vous devrez esquisser, et puis construire pas à pas un plan en traitant les sujets théoriques, les sujets de dissertation.
Nous vous indiquerons bien sûr à chaque fois comment procéder.
 
Mais pour le sujet pratique, il en va de même. Vous ne devez pas immédiatement reporter vos réponses au propre. Un
temps de réflexion est, là encore, indispensable. Chacune des réponses d’un sujet pratique, c’est comme une mini
dissertation. Un commentaire de texte, s’il s’agit d’un commentaire de texte, c’est tout à fait comme une épreuve
théorique. Vous ne devez pas, là non plus, présenter vos arguments n’importe comment, dans le désordre. Il n’y a que
pour le tiercé que le désordre rapporte un peu, et encore. Vous noterez qu’il rapporte beaucoup moins que l’ordre. Il
en va de même pour les épreuves de droit constitutionnel et les épreuves juridiques en général. Un raisonnement
juridique s’apparente beaucoup à un raisonnement mathématique. Il y a une logique respectée. Vous ne devez pas
présenter votre solution n’importe comment.
 
 
03   Comment rédiger le corps du sujet
 
Ce n’est que, finalement, après une bonne heure de réflexion, largement, que vous pourrez, sur votre copie, au propre,
rédiger votre composition et, bien sûr, inutile de souligner que votre rédaction doit être soignée. Les fautes de
syntaxe, les fautes de style, les fautes d’orthographe sont pénalisantes, même à l’université. Et vous devrez aussi vous
ménager un temps de cinq à dix minutes, en fin d’épreuve, pour précisément relire votre copie, d’un œil assez sévère,
en essayant de vous mettre la place du correcteur et tenter d’éliminer ses défauts les plus criants, notamment, encore
une fois, les fautes d’orthographe.
 
 
04   Présentation de deux sujets sur les régimes étrangers
 
Dans notre première cassette de méthode, deux sujets vous sont proposés. Ces deux sujets, ce n’est pas habituel dans
les sujets d’examen, mais une fois n’est pas coutume, portent tous les deux sur des régimes étrangers. Le sujet
théorique sur le régime britannique, le sujet pratique sur le régime américain et, plus particulièrement sur les
rapports du président et du Congrès des États-Unis. C’est dire que, pour apprécier pleinement ce corrigé, vous devrez
écouter de nouveau les cassettes numéro 6 et 7 portant justement sur ces régimes étrangers.
 
 
05   Sujet théorique
 
Le sujet théorique tout d’abord. Il est le suivant :
Commenter cette opinion de Ramsay Muir : « Dire que le Parlement contrôle le Cabinet d’une absurdité. La vérité est que le
Cabinet contrôle absolument le Parlement ».
 
Il s’agit là d’un sujet très classique, qui ne présente pas de difficultés particulières. La première chose à faire est
évidemment de s’interroger sur les termes mêmes du sujet, pour éviter les contresens ou les faux-sens, et rappelons
une nouvelle fois que cette première étape est absolument essentielle.
Dire que le Parlement contre le Cabinet d’une absurdité, la vérité est que le Cabinet contre absolument le Parlement. À
l’évidence intéresse le régime parlementaire. Et l’auteur de l’opinion que vous avez à commenter, Ramsay Muir,
semble bien être britannique. C’est en effet un Anglais qui a écrit un ouvrage, ouvrage de référence sur le régime
anglais, ouvrage intitulé Comment la Grande-Bretagne est gouvernée. Mais on pardonnera à un étudiant d’ignorer ce
dernier point. Il peut traiter le sujet au sens très large. Les termes sont généraux, un peu flous même. Tous les
régimes parlementaires peuvent être concernés par ce sujet. Toutefois, si le mot « britannique » est absent de
l’intitulé, si l’adjectif « anglais » n’y figure pas davantage, le nom de l’auteur a une consonance anglaise, on le
remarquait tout à l’heure, et cet auteur emploie le mot Cabinet, qui est synonyme, outre-Manche, de gouvernement. Il
faudra donc, dans la démonstration, faire un sort particulier, même si celui-ci n’est pas exclusif, au régime anglais.
 
Alors relisons une nouvelle fois ce texte. Dire que le Parlement contrôle le Cabinet est une absurdité. La vérité est que le
Cabinet contrôle absolument le Parlement.
La relecture du texte permet de constater que trois mots importants sont répétés et inversés : les mots Cabinet,
Parlement et contrôle. Sans aller plus loin, on en déduira que le sujet intéresse les rapports entre le Parlement et le
Cabinet ou le gouvernement – la question essentielle étant de savoir lequel de ces deux organes de l’emporte, lequel a
la prépondérance. Le premier terme de la phrase répond « le Parlement », opinion que l’auteur considère comme
absurde. Il soutient au contraire l’inverse.
 
Alors le sujet étant situé, cerné et choisi, il est possible de passer à la seconde étape, étape qui consiste à rassembler
les matériaux nécessaires pour le traiter dans son ensemble. Pour ce sujet, ce tour d’horizon est facile à faire, il devra
embrasser tout ce qui concerne, dans un régime parlementaire et spécialement dans le régime anglais, les rapports
gouvernement-Parlement :
- Comment est désigné le Cabinet ?
- Comment est-il composé ?
- Comment le Parlement est-il désigné ?
- Est-ce que, s’il s’agit d’un parlement bicaméral, les deux assemblées doivent être considérées sur un pied d’égalité,
ou , au contraire, est-ce que l’une des deux chambres ne se contente pas d’un simple rôle de figuration, ni plus qu’une
référence historique, mais n’a pas de pouvoir de décision ? C’est le cas en Grande-Bretagne la Chambre des lords,
depuis longtemps déjà, a été éliminé du jeu politique quotidien et mise un peu à l’écart du circuit politique.
 
Il faut aussi, bien sûr, examiner les tenants et les aboutissants de la responsabilité du Cabinet et du Premier ministre
en Grande-Bretagne, du gouvernement et de son chef en particulier, en général, pour les régimes parlementaires.
Cette responsabilité a-t-elle encore, de nos jours, une réalité ? Est-ce que le parlementarisme majoritaire ne prive pas
cette responsabilité de toute espèce de risques ? Mais au contraire, si le régime est multiparti, est-ce qu’il ne s’agit pas
d’une épée de Damoclès, d’une responsabilité de chaque instant ? Il faut aussi peut-être réfléchir à la notion de
dissolution. Celle-ci, au départ, a sans doute été une arme aux mains de l’exécutif. En Grande-Bretagne, la menace de
la dissolution a permis au Premier ministre de garder, groupés autour de lui, de façon très fidèle et très disciplinée,
l’ensemble des parlementaires de son parti. Une dissolution, lorsqu’elle est opérée, n’est pas considérée avec beaucoup
de faveur par les parlementaires. Une campagne électorale a toujours des risques. On n’est jamais assuré d’être réélu.
Donc on tentera au maximum de l’éviter. On ne se singularisera pas par des opinions manifestement divergentes par
rapport aux consignes du Premier ministre.
 
Tout naturellement, on en arrive au rôle des partis politiques qui sont, bien sûr, concernés par le sujet. En revanche,
le rôle, la situation, le statut du chef de l’État devra être non pas complètement passé sous silence, mais examiné très
rapidement. Vous voyez donc que, dans un sujet, tout ce que l’on peut rassembler n’a pas le même poids, n’a pas la
même importance. Certaines des données que nous venons de passer en revue sont essentielles. Les données
électorales, les données politiques concernant le pouvoir de contrôle du Parlement, les armes dont dispose le chef de
Cabinet, tout cela est fondamental. Le reste est accessoire et notre plan devra bien entendu en tenir compte.
 
 
06   L’élaboration du plan
 
Justement, il faudra bien revenir à l’élaboration du plan. Il ne s’agit pas simplement de recenser des facteurs, des
données, des éléments permettant de traiter le sujet. On n’enfile pas un collier de perles. Ces éléments que vous venez
de rassembler n’ont pas la même importance, ne doivent pas être présentés dans n’importe quel ordre. Alors on peut
penser, puisqu’il s’agit d’une opinion, on peut penser à un plan qui dirait en substance (bien sûr, il faudra trouver des
intitulés un peu plus élégants), qui dirait donc dans une première partie « Ramsay Muir a tort, il se trompe.», et dans
une deuxième partie « Ramsay Muir a raison ». Mais, je l’indique, il est évident qu’une telle formulation manque
beaucoup d’élégance, et il faut s’efforcer de l’habiller différemment.
 
Dans la première partie figureraient tous les éléments qui semblent indiquer la prépondérance du Parlement ou de
l’une de chambre du Parlement. Et dans la seconde partie, tout ce qui assure celle du Cabinet.
 
Dans ces conditions, la première partie pourrait s’intituler La prépondérance apparente du Parlement, et la seconde La
prépondérance réelle du Cabinet. Il faut, à partir de là, évidemment, organiser votre plan plus en détail, et le meubler.
 
Dans la première partie, on pourrait très bien voir deux sous-parties :
 
- L’une qui serait consacrée à la confiance et à la responsabilité politique. Le régime parlementaire s’est installé
justement sur ces éléments. C’est au XVIIIe siècle que la Chambre des communes a redécouvert cette vieille
responsabilité pénale, l’impeachment. Les membres de la Chambre des communes n’ont pas hésité à brandir la menace
de l’emploi de cette procédure pénale pour contraindre des premiers ministres qui leur déplaisaient, qui s’étaient
attardé trop longuement au pouvoir, à faire place nette. La responsabilité politique du Cabinet ou de chef de ce
cabinet, du gouvernement général, c’est la marque du régime parlementaire, ce qui distingue le régime parlementaire
des autres formes de gouvernement. C’est essentiel. C’est le rouage qu’il faut, je pense, présenter en premier, pour
vraiment le mettre en valeur.
 
- Mais la seconde sous-partie n’est pas moins importante. Il s’agit du vote de la loi. Le régime est intitulé
« parlementaire » justement parce que le Parlement est incontournable dans ce domaine. Un gouvernement ne peut
pas mener à bien son programme politique, le mettre en application uniquement à coups de règlements, de décisions
de l’exécutif. Il a besoin de faire voter des lois. Il a besoin de traduire son programme en mesures législatives. Il suffit
simplement, pour le Parlement, de refuser la loi pour contraindre le gouvernement au départ et cela s’est vu, par
exemple, sous la IIIe République en France. Le pouvoir du Sénat de renverser le gouvernement n’a pas été admis
d’emblée dans la classe politique. Le Sénat l’imposer en refusant un certain nombre de mesures législatives au
gouvernement Léon Bourgeois, a bien été tenté de résister, mais il a été contraint de s’effacer. Les deux choses, vous
le voyez, sont donc liées. La confiance qui est portée au Cabinet, au gouvernement ou au ministère, est le vote de la
loi. Un gouvernement qui a la confiance de l’Assemblée, des assemblées, fera passer toutes les lois dont il a besoin.
Tous ces projets seront votés sans coup férir. En revanche, si la confiance est plus mitigée, si les parlementaires ont
un certain nombre de reproches à lui faire, ils ne voteront ces projets qu’avec beaucoup de répugnance, voire ils les
repousseront, et un gouvernement qui n’a plus les moyens de gouverner doit s’effacer, doit partir. Voilà ce qu’il
conviendrait de développer dans cette première partie, qui est par conséquent favorable au Parlement. On pourrait
peut-être même y ajouter une troisième sous-partie, consacrée aux autres moyens à la disposition du Parlement. Les
questions qui sont posées par les parlementaires au gouvernement, les commissions d’enquête et de contrôle, par
exemple. Mais ça me semble moins décisif que les développements consacrés à la confiance et la responsabilité
politique d’une part et au vote de la loi d’autre part.
 
Dans la seconde partie, symétriquement, il faudrait essayer de mettre sur pied deux sous-parties.
 
- La première de ces sous-parties mettrait l’accent sur le lien partisan. C’est tout à fait essentiel dans le régime
anglais. Mais c’est fondamental également dans d’autres régimes parlementaires qui fonctionnent bien – il faudrait
faire cette réserve. Si le chef du gouvernement peut s’imposer, c’est parce que la conjoncture politique le lui permet.
C’est parce qu’il est non seulement le chef hiérarchique du gouvernement, mais également parce qu’il est le dirigeant,
le patron de la majorité parlementaire. Les Anglais utilisent le mot de leader et nous n’hésiterons pas, à l’avenir, à
l’utiliser nous aussi, à faire un peu de franglais, car cette appellation, ce vocable est extrêmement parlant. Le leader du
parti qui a gagné les élections en Grande-Bretagne devient automatiquement Premier ministre. Et si ce leader est
contesté quelque peu dans son parti politique, il n’a plus qu’à remettre sa démission de Premier ministre. L’exemple
de Mme Thatcher ou d’autres leaders, essentiellement chez les travaillistes, dans les quinze ou vingt dernières
années, atteste ce fait. C’est parce que l’on dirige le parti majoritaire que l’on dirige aussi le gouvernement. Mais, si
l’on dirige le gouvernement, on dirige aussi le Parlement, car le parti majoritaire, celui qui peuple plus de la moitié
des travées de l’assemblée, a pour chef le chef du gouvernement. Le gouvernement ou le Cabinet n’est que l’état-
major du parti majoritaire. Donc ce lien partisan est extrêmement important. Les députés ne vont pas cracher dans
leur soupe, ils ne vont pas, pour reprendre l’expression de Mao Zedong, tirer sur leur quartier général. Bien au
contraire, ce n’est pas leur intérêt. Ils vont rester groupés derrière le Premier ministre et le Cabinet. Ils vont voter
comme un seul homme les mesures préconisées par celui-ci. Par conséquent, outre le pouvoir exécutif ou pouvoir
gouvernemental, le Premier ministre a également dans sa main le pouvoir législatif. La Chambre des communes, dont
on disait au XIXe siècle qu’elle pouvait tout faire sauf changer un homme en femme, cette Chambre des communes
n’est plus qu’une chambre d’enregistrement des volontés du Premier ministre. Ce lien partisan est tout à fait
essentiel. Il est spectaculaire en Grande-Bretagne, mais il n’est pas moins important dans les régimes parlementaires
continentaux, l’Espagne par exemple, ou l’Allemagne, où la grande stabilité gouvernementale est due aux conditions
politiques.
 
- Mais ces conditions politiques, et ce sera l’objet de la deuxième sous partie, ces conditions politiques tiennent aussi à
l’emploi de la dissolution. La dissolution, nous l’avons vu tout à l’heure en recensant les éléments du sujet, la
dissolution peut être employée de deux manières.
La plus ancienne, la plus archaïque, c’est la dissolution sanction. Cette dissolution survient dans le cadre d’une crise.
C’est parce que les parlementaires ont mis à mal le gouvernement, parce qu’ils l’ont renversé, que l’on emploie la
dissolution. En d’autres termes, on fait des électeurs les arbitres du conflit opposant la majorité du Parlement et le
cabinet. Cette dissolution, très classique, figure dans beaucoup de constitutions, notamment l’Allemagne, où l’on ne
peut pas envisager une autre dissolution. Mais en Grande-Bretagne, ce type d’appel au peuple, dans le cadre d’une
crise, est exceptionnel. Le lien partisan est si fort, régime électoral si important, que la plupart du temps, presque
toujours, il y a une énorme majorité pour soutenir le gouvernement. Parfois, la majorité n’est pas aussi imposante.
Elle ne tient qu’à quelques voix. Et plutôt en fin de législature, cette majorité a pu s’éroder, diminuer au fil des
élections partielles. Et il peut se faire, c’était le cas des travaillistes en 1979, il peut se faire que la marge de sécurité
ait entièrement disparu, et à ce moment-là, le gouvernement est à la merci du vote d’une motion de censure. Donc il
peut y avoir des dissolutions sanctions, mais de façon très exceptionnelle.
La dissolution n’a pas disparu pour autant et, en revanche, elle est devenue tactique. Elle sert au Premier ministre en
place, qui n’a pas été renversé, qui dispose encore, bien sûr, de la confiance de la Chambre des communes, elle sert à
ce chef de gouvernement à choisir, sur la foi de sondages, par exemple, la date la plus favorable à la tenue d’élections
anticipées. Un Premier ministre qui aura connu quelques succès s’empressera de dissoudre pour tirer bénéfice,
précisément, de ses succès et revenir soit avec la même majorité, soit encore mieux, dans le meilleur des cas, avec une
majorité renforcée, voire avec une chambre introuvable. Toutes les chambres des communes ont été dissoutes,
certaines quelques semaines avant l’échéance légale, d’autres bien avant. C’est devenu presque une convention de la
Constitution. Aucune législature ne va à son terme. Cet emploi tactique de la dissolution fait évidemment envie à
beaucoup de chefs de gouvernement qui aimeraient pouvoir procéder de la même manière. Certains sont ficelés par la
Constitution, comme le chancelier allemand et, s’ils veulent se livrer la même opération que leurs homologues
anglais, ils doivent s’efforcer de tricher quelque peu avec les textes – se faire renverser artificiellement, pour donner
un faux prétexte, dissoudre et revenir avec une majorité plus imposante.
 
Voilà le plan qui doit être développé. En d’autres termes, il y a beaucoup de lieux communs, d’idées reçues à propos
du régime parlementaire, surtout en France. Ce régime parlementaire ne doit pas être assimilé à un régime
d’assemblées. C’est pourquoi on a placé en second l’idée selon laquelle Ramsay Muir a raison, sa démonstration est
bonne, mais il faut aussi penser que tous les régimes parlementaires ne fonctionnent pas aussi bien, et que l’on
retrouve quelquefois des idées consistant à donner le pas au Parlement sur le gouvernement, avec tous les risques de
dérapage vers des régimes excessivement dominés par le Parlement.
 
 
07   Les autres plans possibles
 
Voilà un premier plan possible. Mais on peut, et je vous invite à faire dans tous les cas, rechercher et trouver d’autres
plans. Même si vous vous en tenez à votre premier plan, cet examen critique, qui exige un peu d’imagination bien sûr,
vous permettra d’améliorer votre première version. Dans ce sujet, quel autre plan pourrait-on choisir ?
 
On pourrait tenter de démontrer que l’auteur a raison, d’emblée. Et on s’emploiera à démontrer la suprématie du
cabinet ou du gouvernement. Pour cela, on fera un sort tout particulier à deux idées essentielles, le régime partisan
et, en deuxième partie, les procédures constitutionnelles. On reprend ce qu’on a démontré avec le premier plan, mais
dans un ordre différent, tout aussi logique. Ce plan est donc divisé en deux parties, la première disant que la
supériorité du cabinet est assurée par le système partisan, de préférence le bipartisme ou une bipolarisation, mais en
tout cas, des alliances, s’il y a tripartisme ou multipartisme, des alliances nettes, solides, stables, qui amènent à durer
toute la législature. Et puis, la seconde partie indiquerait que cette supériorité est renforcée par des procédures
constitutionnelles. Ces procédures constitutionnelles sont plus discrètes en Grande-Bretagne, mais il y a évidemment
l’emploi de la dissolution, il y a un la place qui est faite, quand même, par les institutions, au Premier ministre. Ces
institutions mettent le Premier ministre à la première place. Certains auteurs ont dit qu’il s’agissait d’une monarchie
élective, certes temporaire, certes dans un cadre démocratique. Il est vrai que les électeurs tiennent toutes les clés,
mais une fois désigné, ce Premier ministre est un monarque.
 
Alors dans le détail, la première partie regrouperait deux sous-parties, l’une pour souligner que le chef du
gouvernement est aussi et surtout le leader de la majorité parlementaire, l’autre qui insisterait sur la discipline des
élus et également sur celle des électeurs qui votent utile et qui, en désignant leurs députés, votent également pour le
chef du parti qu’ils ont choisi. Cette seconde partie, la seconde partie se composerait également de deux sous parties.
L’une qui soulignerait l’importance prise par le gouvernement dans l’initiative et dans la procédure législative. Un
peu partout dans les régimes parlementaires qui fonctionnent bien, le gouvernement est le législateur principal, 90-
95 % pour cent des lois sont issues de projet de loi, les parlementaires se contentant d’une initiative plus ciblée sur les
amendements, qui consistent à améliorer le texte, mais ne prennent pas l’initiative d’élaborer un texte sur la table
rase, d’emblée. Par conséquent, le rôle du gouvernement dans la procédure législative est essentiel dans les régimes
parlementaires modernes.
L’autre sous-partie, la dernière, analyserait, comme on l’a fait avec le plan précédent, le rôle de la dissolution, qui est
une arme absolue entre les mains du gouvernement, qu’il s’agisse d’une dissolution tactique, ou qu’il s’agisse d’une
dissolution sanction.
 
Est-ce tout pour ce sujet ? On tient là deux plans tout aussi valables l’un que l’autre. Vous pouvez choisir l’un comme
l’autre, c’est une affaire de sensibilité, d’intuition, et puis évidemment, tout cela est à mesurer à l’aune de vos propres
connaissances.
 
Est-ce que l’on pourrait trouver une troisième catégorie de plan ? Par exemple des plans très sophistiqués qui
prendraient le contre-pied du sujet, et qui démontreraient que, dans un régime parlementaire, il n’y aurait aucune
supériorité visible du Cabinet, pas plus que du Parlement, parce que la réalité, comme dans la caverne de Platon,
serait ailleurs ? Le rôle des groupes de pression, le fait que toute la classe politique est issue des mêmes universités –
la sociologie américaine montre que tous les hommes politiques de gauche comme de droite viennent devant les
écrans de télévision prononcer des discours avec le même plan, le même vocabulaire, sont habillés de la même
manière, ont le même costume, la même cravate, etc., et donc, Ramsay Muir pose une mauvaise question, la réalité
serait ailleurs. On peut toujours, si l’on est très, très, très solide, sur un sujet, tenter un plan de cette nature, mais
d’une façon générale, je vous engage à la plus grande prudence à cet égard. Il faut vraiment être très sûr de soi pour
traiter le sujet ainsi, un peu par la dérision, et pour montrer que l’opinion, pourtant autorisée, de l’auteur, est
complètement erronée et ne tient pas compte de la réalité.
 
 
08   Sujet pratique – Série de questions sur les États-Unis
 
Il est temps, maintenant, de passer au second sujet. Il s’agissait d’un sujet pratique. Répondre, nous dit ce sujet, aux
questions suivantes :
 
I.
À la fin de l’année 1973, une proposition de loi sur les pouvoirs de guerre du président et du Congrès des États-Unis,
tendant notamment à limiter les compétences du premier, fut votée par la Chambre des représentants le 10 octobre,
et par le Sénat le 12 octobre. Le président Nixon opposa son veto. Représenté devant les assemblées, le texte fut voté
le 7 novembre 1973 par la Chambre des représentants, par 284 voix (soit 198 démocrates et 86 républicains), contre
135 (103 républicains et 32 démocrates), cela sur 435 membres, et par le Sénat, par 75 voix (soit 50 démocrates et 25
républicains) contre 18 (15 républicains et 3 démocrates) sur 100 membres.
 
Première question.
Qu’est-ce que le veto du président ? Est-il prévu par la Constitution ? Peut-il revêtir différentes formes ?
 
 
09   Principe capital
 
Un premier conseil, avant d’aborder la réponse elle-même.
 
Vous devez, dans un sujet de ce genre, et ils sont nombreux au centre audiovisuel, c’est un type de sujet qui est
affectionné dans cette maison – donc, dans un sujet de ce genre, il importe de répondre aux questions dans l’ordre de
ces questions sont posées. Et cela, pour plusieurs raisons.
 
Tout d’abord, imaginez le correcteur qui a 100, 150 copies à corriger, qui doit faire de la devinette pour voir où est la
réponse à la première question, car il est évident que le correcteur commence par la première réponse. Par
conséquent, même s’il vient à bout de cette tâche, le correcteur ne sera pas forcément très bien disposé et,
inconsciemment peut-être, même si la réponse est bonne, lui mettra une moins bonne appréciation que s’il avait
trouvée d’emblée à la place où elle devait figurer.
 
En second lieu, bien souvent, ces questions s’enchaînent, et la réponse que vous devrez à la deuxième question est
conditionnée par celle que vous avez donnée à la première. Vous risquez donc, à prendre les questions dans le
désordre, vous risquez donc de faire des faux-sens, de faire des contresens, ou d’oublier, de laisser tomber un élément
important de la réponse.
 
Donc, nous commençons bien sûr par la réponse à la première question :
Qu’est-ce que le veto du président ? Est-il prévu par la Constitution ? Peut-il revêtir différentes formes ?
Trois éléments figurant dans la question. Ils doivent aussi figurer dans la réponse. Et pour quelqu’un connaissant un
tout petit peu le cours, il s’agit d’un véritables cadeau, il n’y a pas beaucoup d’efforts à faire, sinon de mémoire, pour
répondre.
Le veto du président est effectivement prévu par la constitution, c’est l’article 1er, la section 7. Il s’agit d’une faculté
d’empêcher, très à la mode à la fin du XVIIIe siècle. Faut-il rappeler que notre première constitution écrite aussi, celle
de 1791, avait prévu, en faveur du roi Louis XVI, un droit de veto, mais qui dans le cas français, a été un cadeau
empoisonné pour le malheureux monarque. Dans le cas des États-Unis, ce n’est pas la même chose. Cette faculté
d’empêcher peut d’ailleurs être surmontée par un vote des deux tiers de chaque assemblée. Ce type de veto est appelé
veto express, mais ce n’est pas le seul. Il y a aussi un autre veto, le veto de poche (pocket veto) qui, s’il ne figure pas
expressément dans la Constitution, se déduit logiquement de la simple application des textes, dès lors que l’on se
trouve dans les dix derniers jours d’une session. Ce veto, par définition, ne peut pas être surmonté. Si le président,
dans les jours précédant l’ajournement du Congrès, met le texte dans sa poche, d’où le nom de pocket veto, ne le
renvoie pas, en d’autres termes, aux assemblées, au Congrès, le met, comme nous dirions, dans la corbeille papier, les
parlementaires sont désarmés. Ils ne peuvent pas s’appuyer sur un refus express du président pour le surmonter,
puisque le texte est passé en pertes et profits. Donc les parlementaires devraient recommencer toute la procédure au
départ pour voter un texte voisin, toutes choses particulièrement longues et difficiles. Ces vetos de poche sont des
vetos définitifs.
Donc, nous avons rassemblé de façon précise les trois éléments que l’on nous demandait.
 
Deuxième question :
Pourquoi le texte est-il revenu devant les assemblées ? A-t-il été adopté ?
Il s’agissait, dans l’exemple fourni, d’un veto express, manifesté par le président Nixon. Veto express, on le voit bien
avec le sujet, puisque le texte est revenu dans les assemblées pour un nouveau vote qualifié des deux tiers des
membres de chacune des assemblées. Deux tiers des membres, il y a plusieurs manières de comprendre cette formule
de l’article 1, section 7. On peut penser aux membres composant chaque assemblée, donc deux tiers des représentants
ou deux tiers des sénateurs. C’est ce type d’interprétation que l’on fait en France dans des cas semblables. Pour la
Chambre des représentants, et pour reprendre notre exemple, la majorité des deux tiers des représentants élèverait la
majorité à 291, et donc le veto ne serait pas surmonté dans ces conditions. Mais en réalité, les Américains calculent
différemment et se réfèrent aux membres présents. D’ailleurs, d’autres dispositions de la constitution fédérale
montrent que cette conception américaine s’éloigne, sur ce point, de la conception française. Il suffit de se référer à
l’article 2, section 2, qui nous dit « Le président peut conclure des traités, pourvu que les deux tiers des sénateurs
présents donnent leur accord ». Donc on le voit, l’interprétation officielle aux États-Unis, c’est deux tiers des
sénateurs présents et, dans ces conditions, la Chambre des représentants, tout comme le Sénat, ont bien voté à la
majorité des deux tiers. Le vote de 1973, par 284 voix contre 135 à la Chambre des représentants et 75 contre 25 au
Sénat, a bien permis de surmonter le veto du président Nixon, et la loi sur les pouvoirs de guerre du président et du
Congrès a été définitivement adoptée. Cette loi est d’ailleurs célèbre, et vous fournissait la réponse à cette question.
Les successeurs du président Nixon ont dû s’accommoder de cette loi limitant les pouvoirs de guerre du président.
Celui-ci ne peut, en tant que chef des armées, envoyer les troupes américaines guerroyer outre-mer que pendant 60
jours. Après 60 jours, le président doit recueillir l’avis favorable du Congrès. C’est pourquoi les opérations en
direction de la Grenade, ou à Panama, ou à Haïti, ont été menées à grande vitesse pour rester à l’intérieur de ce délai
de 60 jours. De la même manière, lors de la guerre du Golfe, le président Bush a été contraint, tous les 60 jours,
obtenir l’avis favorable du Congrès. Ce qui montre que cette fois ne limite pas de façon trop absolue les pouvoirs de
guerre du président.
 
Troisième question, qui tire le bilan, un peut, des deux premières. Voyez comme tout s’enchaîne.
Expliquer le partage des voix lors du second vote et, à travers lui, le jeu des partis dans le fonctionnement du régime des États-
Unis.
Ces chiffres, sans entrer dans le détail, sans vous livrer à des calculs trop compliqués, sans entasser les règles de trois,
sans sortir votre règle à calcul, etc., ces chiffres révèlent qu’il n’existe pas de discipline partisane aux États-Unis. Il y
a des démocrates et des républicains dans chaque camp. C’est d’ailleurs habituel. Ce n’est pas pour ce seul pour projet
de loi que l’indiscipline s’est manifestée. Au congrès, les démocrates et les républicains votent en fonction de leurs
intérêts ou de leur conscience, mais absolument pas selon des consignes partisanes – consignes qui, d’ailleurs,
n’existent pas. Il n’y a pas un parti démocrate et un parti républicain, mais 50 petits partis démocrates et 50 petits
partis républicains, tous différents les uns des autres, et qui, finalement, ont pour politique de coller d’aussi près que
possible à la volonté des électeurs. Les carrières politiques aux États-Unis ne peuvent être productives, intéressantes,
que si elles sont longues, mais elles sont jalonnées de réélections très fréquentes. Or, il ne faut pas perdre une seule de
ces élections. Les parlementaires, aussi bien les sénateurs que, surtout, les représentants, sont donc constamment en
campagne, ont les yeux rivés sur leur circonscription, et c’est en fonction de ce qu’ils estiment être leur intérêt
électoral qu’ils se prononcent au niveau national, en votant ou en repoussant les textes de loi ou les budgets qui leur
sont présentés. C’est évidemment quelque chose avec laquelle le président doit compter, et qui n’est pas
nécessairement défavorable pour lui. Un président tout à fait habile, qui a l’opinion publique derrière lui, pourra jouer
de ces différences, de cette indiscipline partisane, et trouver des partisans mêmes dans le parti censé être adverse.
Cette indiscipline permet finalement au régime de fonctionner, met beaucoup d’huile dans les rouages celui-ci, et fait
qu’il n’y a pas de blocage. Si, par extraordinaire, il y a toutefois un blocage, on l’a vu dans l’année 1995-1996, on a vu
des majorités républicaines, au Congrès, voter des budgets qui n’avaient pas l’assentiment du président, celui-ci
opposant son veto, le Congrès maintenant son point de vue… mais s’il n’y a pas de budget, il n’y a pas d’argent pour
payer fonctionnaires, et il a bien fallu trouver un accommodement. On s’est donc livré à une longue négociation est
un gentleman’s agreement a été mis sur pied et a été accepté de part et d’autre. Donc, cette conception très souple du
bipartisme, qui est à l’opposé de ce qui se passe en Grande-Bretagne, n’a pas que des côtés négatifs. Cela permet au
régime présidentiel de séparation des pouvoirs de ne pas se bloquer fréquemment et de fonctionner de façon
finalement harmonieuse.
 
II.
« C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser. Il va jusqu’à ce qu’il trouve
des limites. Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que par la disposition des choses, le pouvoir arrête le
pouvoir ». Montesquieu, L’esprit des lois, livre XI.
Vous démontrez, en vous appuyant principalement sur l’étude de la fonction législative aux États-Unis, comment cette pensée de
Montesquieu a inspiré le régime constitutionnel américain.
 
Cette deuxième grande question vous permettait de reprendre, sous une autre forme, sous celle d’un petit
commentaire de texte, ce que vous avez développé dans les premières réponses. Vous pouviez démarrer votre
commentaire sur la fameuse controverse qui avait opposé à la fin du XIXe siècle, un auteur allemand, [Georg]
Jellinek, et un auteur français, [Émile] Boutmy, relativement aux influences respectives de la France et de
l’Allemagne à la fin du XVIIIe siècle. Il est indéniable que, en l’espèce, Boutmy n’avait pas tort et que la Constitution
américaine de 1787 doit beaucoup à Montesquieu. Certains des pères fondateurs américains, notamment [James]
Madison, ont d’ailleurs avoué sans ambages la paternité de Montesquieu relativement aux idées qui seront mises en
place.
Le principe de Montesquieu n’est pas une séparation des pouvoirs absolue, bien au contraire. Le principe est que le
pouvoir arrête le pouvoir. Donc, on a des pouvoirs indépendants, certes, qui sont nommés de manière tout à fait
indépendante, qui ne peuvent pas se révoquer mutuellement. Le président ne peut pas dissoudre, mais le Congrès ne
peut pas renverser le président. Donc ils doivent se supporter. Et pour que ce qu’on a appelé un mariage sans divorce
possible puisse fonctionner, aller jusqu’au bout, on s’est bien gardé d’enfermer le président dans des tâches exécutives
et le Congrès dans les taches législatives. On a au contraire partagé ces tâches. Il y a un délicat système de ce qu’on
appelle en France des freins et des contrepoids, mauvaise traduction de l’expression américaine checks and balances, sur
lequel repose toute la Constitution américaine, et qui empêche justement l’exécutif d’écraser le législatif et qui
affranchit le président des embûches du Congrès. En gros, celui-ci légifère, celui-là gouverne. Mais l’un ne peut
négliger l’autre, qui a un droit de regard sur ce qu’il fait. Il doit compter avec lui. Et cela oblige les organes
constitutionnels à négocier en permanence. Cette situation explique que l’on a pu parler, tour à tour, de présidence
impériale et de gouvernement congressionnel. S’agissant de la procédure législative, il suffit de reprendre les
éléments que l’on a examinés en répondant aux premières questions. Le veto a été calculé par les constituants pour
amener la négociation. Le véto express par exemple, est un veto qui ne peut être opposé que sur l’ensemble du texte.
Si le président est mécontent d’un détail de celui-ci, il n’emploiera pas ce veto, véritable marteau-pilon pour écraser
une mouche. Les parlementaires, de leur côté, sachant que l’épiderme du président risque d’être particulièrement
chatouillé s’ils mettent telle ou telle disposition dans leur texte, éviteront de le faire. Et ainsi, on sera amené à
négocier. Le président pourra jouer très facilement de l’indiscipline des élus, de ce bipartisme qui ressemble
furieusement à du multipartisme, et finalement, tout se passera bien, saufs quelques crises de fièvre vite surmontées.
Le régime américain est donc une application très précise et très fidèle de ce que préconisait Montesquieu.
 
 
10   Sujet théorique – le bicéphalisme de l’exécutif
 
Notre deuxième cassette de conférences de méthode aura la même structure que la première et que les suivantes,
c’est-à-dire que nous nous proposons de traiter devant vous deux sujets qui sont d’anciens sujets d’examen, et ainsi
vous pourrez mesurer de façon précise et concrète les difficultés qui peuvent vous attendre. Le choix est à opérer
entre un sujet théorique, une dissertation, et un sujet pratique, une série de questions. Je vous propose de commencer
par le sujet théorique.
 
L’intitulé de celui-ci est le suivant :
Le bicéphalisme exécutif du régime parlementaire.
 
C’est un sujet très général, qui fait appel à des qualités de synthèse, mais qui ne présente pas de difficultés
particulières. Il a d’ailleurs été évoqué deux ou trois fois dans les émissions précédentes. Pas de difficultés, par
conséquent, pour rassembler les éléments nécessaires, pour traiter le sujet. On est, ici, très près d’une question de
cours, dont la matière est bien délimité, bien circonscrite. Les seules petites difficultés seraient sans doute, pour aller
directement à l’essentiel, sans se perdre dans de multiples détails, et évidemment pour bâtir un plan, pour avoir une
constitution logique et cohérente.
 
Le bicéphalisme exécutif, c’est une notion qui est tout à fait étrangère, par exemple, au régime présidentiel. C’est une
spécialité du régime parlementaire, et qui ne semble pas vraiment naturelle. La coexistence de deux chefs semble, à
tout le moins, dangereuse, conflictuelle. Un proverbe africain assure qu’il n’y a pas de place pour deux crocodiles dans
le même marigot. Et pourtant, cette cohabitation s’explique si l’on considère les origines du régime parlementaire.
 
 

11   Naissance du principe en Angleterre au XVIIIe siècle


 
Ce régime parlementaire est né tout seul. La pratique a précédé la théorie. Celle-ci n’est venue que dans un deuxième
temps et, en fait, comme pour la prose de M. Jourdain, les Britanniques ont mis en route, et ont pratiqué le régime
parlementaire avant même que celui-ci ne fût qualifié de parlementaires, qu’on ne mette sur le papier les tenants et les
aboutissants. Il est donc apparu tout à fait empiriquement dans l’Angleterre du XVIIIe siècle. C’est précisément cet
aspect de bicéphalisme exécutif, d’exécutif à deux têtes, qui est apparu en premier, et cela à la suite d’un hasard
historique. Les lois de dévolution de la couronne, le fameux Acte d’établissement de 1701, excluait les catholiques de
la succession au trône. On se méfiait d’un retour des Stuart. Aussi bien, en 1714, au décès de la reine Anne, a-t-on dû
aller chercher le plus proche parent, mais protestant de la souveraine défunte. Le nouveau souverain était un
Allemand, un prince allemand, l’électeur de Hanovre, qui est venu sur le trône de Londres sans vocation particulière,
qui n’avait pas non plus beaucoup d’attrait pour les affaires anglaises et, qui plus est, ignorait tout de la langue
anglaise. Et, ayant 54 ans, il a estimé qu’il était inutile de faire l’effort d’apprendre la langue de ses nouveaux sujets.
Alors, on s’est trouvé dans une situation un peu paradoxale d’un souverain absolument incapable de gouverner. Il est
vrai que, dès avant l’arrivée de l’électeur de Hanovre, qui sera couronné sous le nom de George Ier, les rois ne
faisaient pas tout. Ils étaient entourés de conseillers. Les révolutions du siècle précédent, les deux révolutions,
notamment la seconde, celle de 1689, avaient conduit le roi à choisir ses conseillers plutôt dans la majorité du
Parlement. Mais il s’agissait de conseillers privés du souverain, qui étaient là uniquement pour l’aider, des sortes de
hauts fonctionnaires, que le roi pouvait révoquer à sa guise. George Ier a naturellement continué sur cette lancée,
mais comme il n’entendait pas un mot de ce qui se disait à la table du Conseil, il a cessé d’assister à la réunion de ses
conseillers. Ceux-ci se réunissaient dans le cabinet de travail du roi, en l’absence de celui-ci, et c’est le lieu qui a donné
son nom à l’institution. En Grande-Bretagne, on parle beaucoup plus volontiers du Cabinet que du gouvernement.
Quoi qu’il en soit, il fallait quand même trouver quelqu’un pour assurer un minimum de coordination dans les travaux
du cabinet. Et on décida de charger de cette fonction de coordination l’un des membres du cabinet, l’un des conseillers
du roi. Et on a pris celui qui avait une vue d’ensemble dans la mesure où il assurait les paiements, le lord de la
trésorerie. Bien vite, on l’a désigné sous le nom de Premier ministre. Mais cette fonction était tout à fait officieuse, ne
correspondait à rien d’écrit dans un texte. Toutefois, autour du Premier ministre, le cabinet, désormais, s’est organisé
et, par chance pour le régime parlementaire, au long du XVIIe siècle, de très grands politiques ont été titulaires de
cette fonction de Premier ministre. Des gens habiles, des gens qui sont restés longtemps place. Le premier d’entre
eux, [Robert] Walpole, a dépassé vingt ans au pouvoir et, à sa suite, les deux [William] Pitt, Pitt l’Ancien (Lord
Chatham) et Pitt le Jeune, qui sera l’adversaire de Napoléon, vont être de très grands Premiers ministres, et assurer
la pérennité de cette fonction.
 
 
12   La responsabilité politique que Cabinet
 
Ce Premier ministre, de même que les autres membres du cabinet, continuait bien sûr d’être choisi et révoqué
librement par le souverain. Mais en outre, il était admis qu’il devait aussi avoir la confiance du Parlement et, plus
spécialement, de la chambre basse, la Chambre des communes. Celle-ci, qui trouvait que Walpole s’éternisait au
pouvoir, a cherché un moyen de le pousser vers la sortie. La Chambre des communes a alors redécouvert une vieille
procédure tout à fait moyenâgeuse, que l’on appelle l’impeachment. Ça se traduirait grossièrement français par
« empêchement ». Cette appellation est évidemment un euphémisme, car la procédure visait à juger, et
éventuellement à condamner et à sanctionner des ministres, des dignitaires du régime corrompu. L’aboutissement de
la procédure pouvait parfaitement être le bûcher, le billot, le bourreau, bref la Tour de Londres. Sans compter les
implications financières, la ruine et le déshonneur. C’est cette procédure, on le voit, individuelle et pénale au départ,
qui a été exhumée par la Chambre des communes. Walpole, qui était un homme intelligent, a très vite vu où les
députés voulaient en venir. Et il a préféré, devant la menace de l’emploi de cette procédure d’impeachment,
démissionner préventivement et, ce faisant, il faisait changer de nature la responsabilité qu’il encourait devant les
députés. Cette responsabilité, qui était pénale, est évidemment devenue politique. C’est parce que la politique de
Walpole déplaisait aux députés, et non pas parce qu’il avait commis un crime dans l’exercice de ses fonctions, que l’on
avait brandi la menace de l’impeachment. Une génération plus tard, en 1781, le Premier ministre, Lord North, dans la
même situation, démissionnera avec tout son cabinet. La responsabilité, avec lui, devient solidaire, collective, les actes
d’un seul ministre pouvant entraîner la chute du cabinet tout entier. Et l’on tient là le deuxième rouage essentiel du
régime parlementaire.
 
 
13   La dissolution
 
Seulement, la responsabilité du Cabinet devant la chambre des communes, paradoxalement, rehausse celui-ci, en fait
l’interlocuteur privilégié des députés. Et, pour se défendre contre les attaques des membres du Parlement, le Premier
ministre va prier le roi d’exercer certaines attributions, par exemple le droit de dissolution. À partir du début du
XIXe siècle, le roi se contente d’apposer sa signature, le sceau royal, sur la décision qui, en fait, a été suggérée, et
même beaucoup plus que suggérée, on pourrait dire « prise », en réalité par le Premier ministre. Nous avons donc
déjà les deux têtes de l’exécutif. L’une qui décline, le souverain. Certes, les successeurs du roi George Ier ont essayé
de reprendre une partie de la mise. George II par exemple qui, lui, pratiquait la langue anglaise, mais qui, Dieu merci
pour le régime parlementaire, a régné beaucoup plus sur les Anglaises que sur les Anglais en général, et ses
aventures extraconjugales l’ont certainement privé de toute l’attention qu’il aurait dû apporter à la conduite des
affaires du royaume. Lorsque son successeur George III essaiera de nouveau de gouverner personnellement, il
essuiera un échec. La folie du monarque accélérera d’ailleurs son dessaisissement…
 
 
14   Le passage au régime parlementaire moniste
 
…et on peut dire que, à partir du début du XIXe siècle, c’est fait, le régime parlementaire n’est plus un régime
dualiste. Il y a bien toujours deux têtes, mais il n’y a pas de dyarchie. Le Premier ministre exerce l’essentiel du
pouvoir et, pour reprendre l’expression du général De Gaulle, le souverain, ou plutôt la souveraine car, pendant
presque toute la durée du XIXe siècle, ça a été la reine Victoria qui a connu un très long règne, et bien pendant tout
ce XIXe siècle, pendant tout le règne de la reine Victoria, le souverain se contentait d’inaugurer les chrysanthèmes.
Bref, le roi ou la reine n’est plus qu’un symbole, le symbole du royaume, le symbole de la monarchie aiguë, le symbole
d’un certain nombre de valeurs, mais le souverain ne gouverne plus. Il est écarté de la conduite des affaires. Certes, on
le tient au courant, plus par le protocole que pour prendre réellement son avis. Il est au courant d’un certain nombre
d’affaires, principalement intéressant la diplomatie ou intéressant l’Église d’Angleterre, mais cela ne va guère plus
loin. Et on est passé tout doucement du régime parlementaire dualiste au régime parlementaire moniste. Et le grand
gagnant, c’est évidemment le nouveau venu, la seconde tête, le Premier ministre. Celui-ci va d’ailleurs accroître son
emprise sur le régime, dans la mesure où celui-ci va se démocratiser. Petit à petit, à l’anglaise, sans faire de grandes
vagues, par étapes successives, on va élargir l’accès des électeurs au droit de vote. Et progressivement, on atteindra,
bien avant d’autres États de l’Europe continentale, le suffrage universel, masculin d’abord, puis à partir de 1918,
masculin et féminin.
 
L’irruption du corps électoral dans le mécanisme politique, a favorisé la constitution de partis politiques modernes et
organisés. Certes, il y a eu pratiquement depuis qu’il y avait un parlement, en Grande-Bretagne, des partis, mais ces
partis étaient plutôt des clubs, des fractions, des groupes parlementaires, sans cohérence, sans discipline. On avait, en
gros, les partisans du roi et les partisans du Parlement, les Tories et les Whigs, mais ce n’est qu’au XIXe siècle que,
pour encadrer les électeurs, pour les amener à voter, pour recueillir aussi des fonds pour les campagnes électorales,
pour faire du porte-à-porte, il a fallu s’organiser : Organiser des sections locales, regrouper ces sections dans les
fédérations, et puis les centraliser au niveau national. Ces partis, le mode de scrutin a fait qu’ils n’ont été qu’au
nombre de deux. Certes, il y en avait davantage, mais deux seuls comptaient. Le Premier ministre dirigeant l’un des
partis, le Premier ministre du Cabinet fantôme, l’autre parti. Et forcément, s’il n’y a que deux partis, l’un d’entre eux a
normalement la majorité, et donc le Premier ministre a une majorité parlementaire confortable. Les membres de son
parti, élus à la Chambre des communes, ne vont pas tirer sur leur quartier général. Ils vont évidemment suivre les
consignes que le Premier ministre leur fera transmettre.
 
Donc, à travers cette majorité disciplinée, et d’autant plus disciplinée que la menace de la dissolution est toujours là
pour faire rentrer dans le rang ceux qui voudraient se singulariser sur une question importante, cette majorité
disciplinée fait que le Premier ministre dispose non seulement du pouvoir gouvernemental, mais aussi du pouvoir
législatif. La Chambre des communes, où règne donc la loi de la majorité, se risque bien peu dans des crises, ne
cherche pas l’affrontement avec le Premier ministre. L’opposition n’y a qu’une fonction tribunitienne, elle sait très
bien qu’elle est minoritaire et qu’à moins d’un miracle, hypothèse d’école qui se réalise très rarement, elle a peu de
chances de renverser le cabinet en place. Donc, les crises ministérielles sont, dans cette perspective, extrêmement
rares. Le pouvoir du Premier ministre est d’autant plus fort. Il ne se sert plus de la dissolution, qui a définitivement
échappé à l’initiative du monarque, il ne se sert plus de dissolution que dans un sens tactique. Il s’agit pour lui de
choisir la date la plus favorable possible pour des élections, aussi bien toutes les chambres des communes sont-elles
presque systématiquement dissoutes. La tradition s’est établie qu’elles ne doivent pas aller jusqu’au terme de leur
mandat de cinq ans. Et donc, quelques semaines ou quelques mois avant l’échéance, la dissolution intervient.
 
Ce faisant, le véritable patron du régime, c’est le Premier ministre. Bien que les portraits d’Elizabeth II continuent à
figurer sur les pièces de monnaie, sur les billets, et que les armoiries royales soient inscrites partout et au fronton de
tous les monuments, personne n’imagine qu’Elizabeth II gouverne la Grande-Bretagne. C’est le Premier ministre qui
a cette charge. Et donc, le souverain, qui a pour lui la continuité, normalement, assume un symbole, il symbolise
l’État, monarchie britannique. Les Anglais sont très attachés, en dépit de certaines affaires croustillantes intéressant
la famille royale, précisément, à la monarchie. Mais, la réalité du pouvoir, c’est le Premier ministre.
 
Et donc, à travers l’exemple anglais, qui est la référence suprême du régime parlementaire, puisque si les Anglais qui
l’ont inventé, qui l’ont pratiqué en premier, et qui, à presque chaque étape, ont été en avance sur les autres,
notamment sur les États de l’Europe occidentale, donc cette référence anglaise est fondamentale. Elle montre qu’il
n’y a pas forcément d’équilibre, et on peut dire qu’il n’y a pratiquement jamais d’équilibre entre les deux têtes de
l’exécutif. Au départ, c’est évidemment le roi qui l’emporte, le Premier ministre n’est qu’un subalterne finalement,
mais celui-ci se révèle être, au fil des ans, la véritable colonne vertébrale du régime et, en définitive, il repousse peu à
peu le souverain dans un placard doré.
 
 
15   Le cas français
 
Les Anglais ne sont pas les seuls à pratiquer régime parlementaire. Ils ont évidemment été beaucoup copiés,
notamment par la France, qui ne l’a pas fait continûment et systématiquement, mais il faut relever certains exemples,
et on aboutit à une évolution tout à fait semblable, presque parallèle. Le régime parlementaire s’est installé assez
tardivement en France, par rapport à sa naissance en Grande-Bretagne au XVIIIe siècle. La Révolution française,
malgré une certaine anglophilie de surface, a fait très attention de ne pas copier le régime britannique qui passait, aux
yeux de beaucoup de nos constituants et de révolutionnaires, comme trop aristocratique, en raison de la présence de
la Chambre des lords. Donc, on a essayé de faire autre chose dans un premier temps. Mais, à la suite des expériences
la Révolution, du Consulat, du Ier Empire, au retour des Bourbon, on s’est dirigé vers le régime parlementaire.
 
Le nouveau roi, Louis XVIII, avait d’ailleurs vu fonctionner celui-ci en Grande-Bretagne. Comme il était âgé,
impotent, il a gouverné à la manière de ses bons cousins britanniques, en désignant un Premier ministre et la
responsabilité de celui-ci n’était pas très clairement établie par la Charte de 1814, mais on a fait comme si, et on a
pratiquement toujours désigné des premiers ministres ou des présidents du Conseil des ministres, pour prendre le
cadre français, qui aient la confiance d’une majorité de députés. Mais ce régime a fonctionné cahin-caha, à l’époque de
Louis XVIII. Il a quand même connu une première alerte à la mort de celui-ci. C’est Charles X, son frère, qui, lui était
un ultraroyaliste, et qui ne regardait pas du tout un côté des souverains anglais, mais beaucoup plus du côté Louis
XIV, d’Henri IV et de Saint-Louis, qui étaient ses modèles, Charles X a donc entrepris de gouverner contre le
Parlement, et contre la Chambre des députés en particulier. Mais l’expérience a tourné court et le passage en force,
tenté par Charles X en 1830, a déclenché une révolution qui a éloigné la branche aînée du pouvoir. Cette révolution a
été promptement confisquée par la bourgeoisie qui, plutôt que d’établir un régime républicain, a préféré tenter un
replâtrage de la monarchie en appelant le duc d’Orléans, cousin des derniers rois, sur le trône, avec le titre de roi des
Français.
 
La monarchie de juillet, nom de cette nouvelle mouture, la monarchie de juillet a été, en France, le prototype du
régime parlementaire dualiste. Avec beaucoup d’habileté, le roi Louis-Philippe Ier , qui aimait beaucoup pouvoir, qui
aimait gouverner, et qui affirmait couramment que c’était lui qui menait le fiacre, ne pouvait tout de même pas le faire
ouvertement, et il a bien vu qu’il avait des rivaux dans la classe politique, des hommes politiques dans l’ombre, qui
auraient essayé de gouverner à sa place s’il les avait laissé faire. Mais justement, sur une période d’une dizaine
d’années, le roi Louis-Philippe a constitué des gouvernements pléthoriques en appelant tous les leaders possibles une
éventuelle majorité parlementaire. Ces hommes politiques rivaux et concurrents se déchiraient à belles dents, le
gouvernement allait cahin-caha et, évidemment, on se retournait vers le roi en les arbitrages. D’un autre côté, ces
gouvernements étaient très fragiles et, pendant cette période, entre 1830 et 1840, on a atteint des sommets dans
l’instabilité gouvernementale. Et tout le monde étant plus ou moins compromis, dans un second temps, le roi a
constitué une série de cabinets ministériels, composé de féaux, de gens très proches de lui, et dirigés par un homme de
paille prestigieux, le plus souvent le maréchal Soult, vieux maréchal d’empire, dont la cheville ouvrière était un
proche du roi, [François] Guizot. Ce régime aurait pu perdurer. Seulement, Guizot, tout comme son patron, Louis-
Philippe Ier, se sont refusé à prendre le tournant démocratique. Ils entendaient conserver le système censitaire qu’ils
avaient connu à leur arrivée. Et, faute d’ouvrir les vannes électorales, c’est une révolution qui viendra à bout de cette
expérience. Et, après la parenthèse du second Empire (mais ce second Empire n’est pas une parenthèse, car on assiste
à un régime autoritaire qui évolue tout doucement vers un régime parlementaire), c’est l’étape qui était tout juste
atteinte en mai 1870, les événements, la défaite de 1870, n’ont pas laissé au régime parlementaire qu’aurait pu être le
second Empire, donner toute sa mesure, ni même prendre véritablement son envol. Mais c’était une indication.
 
Dans ses profondeurs, la France souhaitait un régime parlementaire, et c’est bien ce qu’ont compris les constituants
de 1875. Beaucoup d’entre eux, monarchistes de cœur, avait fait leurs classes, leurs débuts politiques, sous la
monarchie de juillet, précisément et, c’est tout naturellement à ce modèle qu’ils ont fait appel pour construire les
nouvelles institutions : un régime parlementaire dualiste. Mais assez vite, la population ayant été beaucoup plus
rapidement vers un régime parlementaire moniste, assez vite (comme il n’y avait plus le parapluie du monarque, et
qu’à la tête de l’État, et le maréchal de McMahon, nous le retrouverons beaucoup plus en détail dans le second sujet),
assez vite, grâce à la crise de mai 1877, qui va se dénouer finalement deux ans et demi plus tard, au début de 1879,
assez vite, on va passer au régime parlementaire moniste, avec un chef de l’État qui n’a plus que des pouvoirs
nominaux, qui est en retrait du jeu politique dans une espèce de réserve républicaine et, tous ceux qui tenteront d’en
sortir seront d’ailleurs sanctionnés. McMahon sera acculé à la démission, Jules Grévy aussi. Casimir Perrier, en 1896,
sera forcé de laisser la place. Il passera dans une sorte de quarantaine l’empêchant d’être au courant des affaires, et il
démissionnera en disant que le président de la République n’est qu’un maître des cérémonies. C’est exactement ce
qu’était son homologue britannique, les chefs d’État de ces deux pays ayant à peu près les mêmes fonctions,
finalement.
 
Toutefois, les pouvoirs perdus par le chef de l’État de la IIIe République, ne sont pas automatiquement gagnés par
l’autre tête de l’exécutif. Une des conséquences de la crise du 16 mai a été la déstabilisation de l’exécutif tout entier, et
le président du Conseil des ministres de la IIIe République est un dirigeant assez faible. C’est plutôt un homme de
compromis qu’un leader au sens en anglais du terme. Un Premier ministre au sens anglais du terme, c’est justement
ce que voulaient mettre sur pied les constituants de 1946, mais, pas plus la IIIe que sous la IVe République, les
conditions essentiellement politiques qui avait hissé le Premier ministre anglais à la position de véritable dirigeant du
régime, ces conditions politiques n’ont jamais existé en France. Les notions de majorité et d’opposition ont, dans des
deux républiques, été extrêmement fluctuantes et, en définitive, l’essence du pouvoir du Premier ministre anglais est
d’origine politique. C’est parce qu’il dirige le parti vainqueur des élections, donc la majorité parlementaire, qu’il a
accédé à cette position, à cette fonction de Premier ministre. Choisir un Premier ministre et lui demander ensuite de
construire une majorité, c’est ce qu’on a tenté en France, eh bien les présidents du Conseil des ministres n’y sont
jamais parvenus, ou pour des durées si brèves qu’on n’a pas pu changer fondamentalement le fonctionnement et la
nature du régime. Dans ces conditions, le chef de l’État, tout en étant extrêmement discret, pouvait, dans la coulisse,
dans le Conseil des ministres, en professionnel de la politique, assuré de la durée (sept ans, c’est un mandat
relativement long), face à des gouvernements qui changent tous les six mois, le chef de l’État pouvait glisser un
conseil, voire une réprimande, une admonestation et, en tout cas, exercer ce qu’on appelle une magistrature
d’influence. Certes, il faut rester discret, mais lorsque l’on voit, par exemple, en 1947, l’attitude du président Auriol,
qui a fait beaucoup pour renvoyer les ministres communistes du gouvernement Ramadier, lorsque l’on voit également
le dernier président de la IVe République, M. René Coty, sortir de sa réserve, menacer de démissionner pour imposer
le recours au général De Gaulle en mai 1958, on doit bien avouer que ces présidents n’avaient rien de soliveaux et
exerçaient bel et bien une magistrature-au-delà de l’apparat et de l’apparence.
 
Donc il y a tout une gamme d’équilibre entre les deux têtes de gouvernement dans le régime parlementaire. Il faut
bien voir toutefois que le vent de l’histoire est plutôt du côté du chef du gouvernement et qu’un peu partout de par le
monde, le chef de l’État joue un rôle quelquefois important d’autorité morale, mais tout symbolique, et en tout cas, ne
prend pas part aux luttes politiques quotidiennes. Il est, comme on dit, au-dessus de la mêlée. C’est le cas des
souverains scandinaves, des souverains du Benelux également, mais c’est aussi le cas du président fédéral
d’Allemagne, le cas du président italien, c’est également le cas du souverain espagnol. Il n’y a plus guère de nos jours
de régime parlementaire dualiste.
 
 
16   La construction du plan
 
Après s’être remémoré cette évolution du régime parlementaire, après avoir vérifié les tenants et les aboutissants du
bicéphalisme de l’exécutif, il reste à construire un plan. Alors il y en a un tout à fait classique qui vient
immédiatement à l’esprit, et qui peut paraître le plus facile à mettre au point. Il consiste à distinguer entre le régime
parlementaire dualiste où le chef de l’État décide et gouverne encore, « Le trône n’est pas un fauteuil vide », disait
justement Guizot, premier ministre de Louis-Philippe Ier, et le régime parlementaire moniste, dans lequel le chef de
l’État ne joue plus qu’un rôle neutre et effacé. La formule qu’on attribue à Thiers, lui aussi Premier ministre de Louis-
Philippe Ier, « Le roi règne, mais ne gouverne pas », résume à elle seule le fonctionnement de ce régime parlementaire
moniste.
 
Cette présentation, qui reste acceptable bien sûr, suscite toutefois des réserves parce que, comme je l’indiquais tout à
l’heure, il n’y a plus guère de régime dualiste de nos jours. Le monisme a gagné la partie, pour ce qui concerne tout au
moins le parlementarisme classique, sans apport présidentialiste, et c’est bien pourquoi il fallait exclure la Ve
République de cette analyse. Ce régime ne figurait d’ailleurs pas dans le programme de révision pour le galop d’essai.
Mais en valeur absolue, la Ve République n’est pas un pur régime parlementaire, il y a d’autres apports dont il faut
tenir compte.
 
On peut peut-être essayer de trouver un autre plan. Exécutif à deux têtes ? Eh bien, pourquoi ne pas consacrer une
partie à chacune des deux têtes, en développant le statut, le rôle du chef de l’État, dans les diverses moutures du
régime parlementaire, dans la première partie, et puis le rôle, les fonctions du chef du gouvernement dans la seconde.
Cela dit, cette présentation nécessite beaucoup d’habileté, il faut éviter les redites. Et peut-être faudra-t-il une
conclusion un peu plus massive, pour montrer que, dans les rapports de collaboration ou d’affrontement, c’est le plus
souvent, à l’heure actuelle, le chef du gouvernement qui l’emporte.
 
Alors, là encore, on peut chercher une autre construction. De manière peut-être subtile, plus fouillée nous, on pouvait
imaginer une première partie analysant les rapports de collaboration au sein de l’exécutif, et dans une deuxième
partie, on décrirait au contraire les rapports de rivalité entre le chef de l’État et le chef du gouvernement. Cela revient
peut-être à analyser tout à tour le régime dualiste et le régime moniste, mais cette présentation-là est beaucoup plus
habile, elle n’a pas recours à cette grosse ficelle, on a enveloppé les qualificatifs de « dualiste » et de « moniste » dans
un raisonnement à la logique plus évidente.
 
Enfin, entre beaucoup d’autres possibilités, un dernier plan était également envisageable. La première partie serait
consacrée aux origines historiques du bicéphalisme, en examinant successivement le déclin du chef de l’État et la
montée du chef du gouvernement. La seconde partie, pour sa part, serait consacrée à la signification nouvelle du
bicéphalisme, en étudiant tour à tour le jeu des partis politiques et l’évolution de majorité nous. Le véritable maître de
la situation, c’est en définitive le peuple nous. Dans le système anglais, mais aussi dans le système allemand, le chef du
gouvernement est élu presque directement par le peuple. Les députés de son parti ou de sa coalition, mais qui le
suivent, sont pratiquement transparents. C’est sur son nom que se fait l’élection. Et c’est ce que montrerait la seconde
partie, avec évidemment les exceptions françaises de la IIIe et de la IVe Républiques dans ce scénario. Au total, il faut
bien voir que le bicéphalisme de l’exécutif apparaît conjoncturel au départ, en se dégageant d’un pouvoir royal
déclinant, et il est devenu structurel avec l’irruption contemporaine des partis politiques.
 
Alors, un dernier point sur ce premier sujet, pour signaler que les plans trop géographiques, consistant à analyser le
bicéphalisme en Grande-Bretagne, puis en Allemagne, puis en Italie, puis en France, sont à proscrire. Certes, il faut
procéder à ce recensement pour être sûr de n’oublier aucun cas intéressant, mais le plan ne doit pas se borner à cette
espèce d’annuaire ou cette espèce d’atlas constitutionnel. La juxtaposition de tranches de cours équivaut à une
absence de plan, elle est très pénalisante.
 
 
17   Comment traiter un sujet pratique
 
Il est temps d’en venir au second sujet, sujet pratique. J’en donne lecture.
Le 16 juin 1877, Jules Ferry déclarait devant la Chambre des députés : « La lutte qui s’établit ici et se dénouera
devant le peuple est bien vieille. C’est la lutte du gouvernement personnel contre le gouvernement parlementaire. La
Constitution du 25 février 1875 repose tout entière sur l’article 6 : Les ministres sont solidaires et responsable.
Quand, d’après la Constitution, on est déclaré irresponsable, on n’a pas le droit de revendiquer un atome de
gouvernement personnel ».
 
À partir de là, il fallait répondre à cinq questions. Il convenait de traiter ces questions l’une après l’autre, dans l’ordre
où elles étaient posées, sans s’embarrasser de construire un plan d’ensemble, et c’est ce qui différencie justement le
sujet pratique du sujet théorique. Seulement, il faut être précis.
 
La première question semblait bien l’indiquer. Elle est libellée de la façon suivante :
Retracer brièvement, clairement, les données politiques et constitutionnelles, ainsi que le déroulement de la crise du 16 mai 1877.
Cette crise, c’est le premier grand tournant de la IIIe République, et elle a été provoquée par la confrontation d’un
chef de l’État, le maréchal McMahon, royaliste, et qu’une assemblée constituante avait mis en place pour attendre,
pensait-on, l’arrivée d’un prétendant au trône plus accommodant que le comte de Chambord, donc un président
franchement royaliste, et en face, une Chambre des députés à majorité républicaine. Entre les deux ans, un Sénat qui
était la pièce essentielle des institutions dans la pensée des constituants de 1875, et, dans ce Sénat, les royalistes
avaient sauvé la mise d’extrême justesse. Il y avait une courte majorité monarchique. Alors McMahon, qui n’était pas
un homme politique, qui avait du mal à se débrouiller avec les rouages de la politique gouvernementale, McMahon,
dès son arrivée à l’Élysée, s’est fait assister d’un vice-président du Conseil, puis d’un président du Conseil des
ministres, soulignant qu’il n’était pas sa membre du Conseil des ministres à part entière, et qu’il était un peu en
retrait du jeu politique traditionnel. Alors évidemment, en présence d’une majorité républicaine massive à la Chambre
des députés, il lui était difficile à de gouverner avec des monarchistes. Il a donc désigné du gouvernement, des
ministères très modérément républicains, [Jules Armand] Dufaure d’abord, puis Jules Simon. Mais Jules Simon,
homme politique très habile, était constamment sur la corde raide. Il lui savait il fallait ménager la chèvre et le chou :
le président royaliste, mais aussi la majorité républicaine de la chambre des députés. Et un beau jour, le 15 mai 1877
très exactement, Jules Simon a dû accepter le vote d’une disposition législative sur la presse, condamnée par avance
par le président de la République. Celui-ci, mis au courant, a aussitôt envoyé une lettre de réprimande à Jules Simon,
qui a compris tout de suite qu’il devait démissionner. La démission est intervenue aussitôt, le 16 mai 1877. Après
avoir fait place nette par conséquent, McMahon a imaginé, qu’il pouvait imposer un ministère royaliste, dirigée par le
duc de Broglie. Seulement, la majorité républicaine de la chambre ne l’a pas entendu de cette oreille, et s’est
manifestée aussitôt. On a mis les chambres en vacances pour un mois, mais le 16 juin 1877, la question était posée. La
majorité républicaine refusait tout contact avec ce ministère qui précisément, à ses yeux, n’était pas un gouvernement
parlementaire, qui n’avait pas la confiance de la Chambre des députés. Et une motion, votée par 363 députés, affirmait
ce point de vue. La réponse McMahon et du duc de Broglie a été, après avis conforme du Sénat, la dissolution de la
chambre des députés. Pendant tout l’été 1877, une très longue campagne électorale, très active, acharnée, s’est mise
en place et, en définitive, les républicains, conduits par Gambetta, ont gagné. Certes, ils ont perdu une quarantaine de
sièges, mais ils avaient sauvé l’essentiel. Ils restaient majoritaires, et McMahon, qui va essayer d’abord de louvoyer,
de conserver de Broglie, ou d’imposer un ministère technique dirigé par le général de Rochebouët, McMahon finira
par s’incliner, par se soumettre et désigner un ministère ayant la confiance de la majorité de la Chambre des députés.
Ce ministère, dirigé par Dufaure, et poussé par la majorité républicaine, ce ministère procédera à des changements
personnels et, lorsqu’on en viendra à épurer l’armée, McMahon préféra démissionner, il va se soumettre [se
démettre ?]. Le successeur de McMahon, Jules Grévy, fut élu parce qu’il était, jadis, un adversaire de la présidence de
la République. Il fit ce qu’on attendait de lui. Juste après son élection, il délivra aux députés un message, selon lequel,
il affirmait qu’il n’entrerait jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels.
C’était renoncer à la dissolution et déstabiliser l’exécutif tout entier
 
Deuxième question
Comment étaient organisées l’irresponsabilité du chef de l’État, et la responsabilité du gouvernement par les lois constitutionnelles
de 1875 ?
La réponse est très simple. L’article 6, précisément le texte Jules Ferry, fait référence à cet article 6. L’article 6
indique : « Le président de la République n’est responsable qu’en cas de haute trahison ». Il faut déduire des termes de
cet article, qu’à moins d’avoir commis une faute très grave, presque inimaginable dans l’exercice de ses fonctions, le
chef de l’État est irresponsable devant les parlementaires. L’article 6 lui-même en tire la conséquence en indiquant :
« Chacun des actes du président de la République doit être contresigné par un ministre ». Le contresignataire, celui
qui appose sa signature après celle du président, endosse, lui, la responsabilité. Et l’habitude s’est prise de considérer
le contreseing, sous la IIIe République, de façon très pointilleuse. Les institutions de 1875 ne faisaient que mettre en
œuvre la théorie du régime parlementaire, car les ministres, eux, étaient bel et bien responsables devant les deux
assemblées du Parlement.
 
Troisième question
Comment ces principes constitutionnels ont-ils été concrètement mis en œuvre par la IIIe République ?
Eh bien, les termes des lois constitutionnelles, pour être clair, ne sont pas très précis. La responsabilité ministérielle
n’était pas organisée, encadrée, par les lois constitutionnelles de 1875. C’est une responsabilité inorganisée. Et, très
vite, l’habitude s’est prise de voir tout gouvernement mis en minorité, sur n’importe quelle question, même mineure,
de se retirer. Cette responsabilité, rappelons-le, pouvait met être mise en cause aussi bien par les députés que par les
sénateurs. Ce qui, pour ces derniers, paraissait choquant, dans la mesure où le Sénat était à l’abri d’une dissolution. La
chose a pourtant été admise, nettement, à partir de 1896, quand le ministère Léon bourgeois a été contraint de se
retirer. À trois reprises, les sénateurs avaient voté des motions de défiance dont le gouvernement ne tenait pas
compte. Le ministère Léon Bourgeois a été contraint de se retirer. Et en définitive, pour avoir gain de cause, les
sénateurs ont coupé les crédits. Le gouvernement, n’ayant plus un sou pour ramener les troupes d’une expédition à
Madagascar, a bien été obligé de s’incliner, de se retirer. Accorder des droits équivalents, sur le plan législatif, aux
deux assemblées, revenait à leur accorder des droits de contrôle, équivalents eux-mêmes. Quant à la responsabilité
présidentielle, elle n’intervenait que dans la mesure où le président de la République restait dans une prudente
réserve, et ne jouait qu’un rôle effacé. S’il se présentait au premier plan, sur le devant de la scène, le président était
chassé sans ménagement. Les parlementaires pouvaient faire, par exemple, la grève des ministères pour le pousser à
démissionner. C’est ce qu’ils feront avec Grévy, et surtout avec Alexandre Millerand en 1924. Les parlementaires
pouvaient aussi placer le président de la République dans une espèce de quarantaine, le privant d’information, et
aboutissant au même résultat, la démission du président, ce fut le cas, je le signalais il y a quelques instants, de
Casimir Périer en 1895.
 
Quatrième question
Comment distingue-t-on un régime parlementaire dualiste d’un régime parlementaire moniste ? Qu’en est-il de la IIIe
République ?
Le régime parlementaire dualiste ou orléaniste était celui qui fonctionnait pendant la monarchie de juillet. Le chef de
l’État doit s’accommoder de la présence d’un chef de gouvernement, mais il conserve la possibilité de gouverner plus
ou moins ouvertement. C’est la forme la plus ancienne, voire archaïque du régime parlementaire. Nous l’avons fait
avec le corrigé du premier sujet. En revanche, avec le régime dualiste, le chef de l’État devient un symbole et
s’enferme dans une magistrature d’apparat et d’apparence. Les lois constitutionnelles de 1875 étaient d’inspiration
dualiste, c’est la monarchie de Louis-Philippe Ier que l’on avait entendu ressusciter, même sous une forme
républicaine. En revanche, l’application du régime, après la crise de 1877, a été nettement moniste avec un exécutif,
toutefois, déstabilisé par rapport au régime anglais.
 
Cinquième et dernière question
La théorie du régime parlementaire évoquée par Jules ferry, vous paraît-elle correspondre au fonctionnement de la IIIe
République jusqu’en 1940 ?
La réponse à cette question fait le bilan de ce qui précède et je ne m’y attarderai donc pas beaucoup. Il faut démontrer
qu’en effet, Jules Ferry avait raison. Le gouvernement a bien été parlementaire, et même cette époque a pu être
qualifiée par un très grand auteur, Raymond Carré de Malberg, de parlementarisme absolu, tant la domination des
assemblées était évidente. La désuétude du droit de dissolution, qui ne sera plus employé avant 1955, sous la IVe
République, a été très dommageable pour l’équilibre du régime, c’était une république de députés et, ajoutons-le, de
sénateurs.
 
 
18   Sujet théorique – le rôle normatif du gouvernement
 
Cette troisième cassette de méthode va nous amener, comme ça a été le cas dans les deux précédentes, à traiter
successivement deux sujets : un sujet théorique et un sujet pratique.
 
Le sujet théorique est le suivant :
Le rôle normatif du gouvernement sous la Ve République.
 
Ce sujet a une histoire, et ce n’est pas innocemment qu’il figure dans ces cassettes de méthode. En effet, voici
quelques années, lorsqu’il avait été proposé, à certains de vos prédécesseurs, il y avait eu une fuite devant ce sujet.
Plus de 90 % des étudiants ont choisi le sujet pratique, probablement à cause de l’adjectif « normatif », qui a fait peur
et qui a effrayé beaucoup d’étudiants.
 
 
19   Explication de l’adjectif normatif
 
Pourtant, il n’y avait là aucun piège. Tout le monde sait ce qu’est une norme, c’est-à-dire une règle de droit. Donc le
rôle normatif du gouvernement sous la Ve République consiste à se demander quelles sont les possibilités offertes au
gouvernement de mettre en place des règles de droit. On voit que ce sujet n’est pas difficile à cerner, et qu’en plus, les
matériaux sont faciles à rassembler. Les normes, mises en place par le gouvernement…
 
 

20   1ère partie – le pouvoir réglementaire


 
…il y a d’abord le règlement.
 
Le règlement, c’est l’une des tâches essentielles de l’exécutif. La Constitution de 1958 le rappelle clairement. L’article
21 de la Constitution, notamment, dit : « Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement, il est responsable de
la Défense nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir
réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires ». Cette exception de l’article 13 se réfère, bien entendu, au
pouvoir du président de la République qui, nous dit cet article, signe les ordonnances et les décrets délibérés en
conseil des ministres. Le pouvoir présidentiel est l’exception, le droit commun, c’est l’affaire du Premier ministre. Le
Premier ministre et le gouvernement ont donc le pouvoir réglementaire. Il était facile, bien entendu, de consacrer une
première partie à ce pouvoir réglementaire. On sait que la Ve République a cherché à valoriser celui-ci. La
Constitution de 1958 aurait, de ce point de vue, pratiqué une véritable Révolution, disaient certains auteurs au début
de ce régime. En effet, la loi semblait cantonnée dans une énumération de matières, de l’article 34 de la Constitution
et, tout le reste, donc tout ce qui ne figurait pas dans cet article 34, était l’affaire du règlement – cerèglement, dit
autonome, s’ajoutant naturellement aux règlements d’application des lois, les fameux décrets d’application, qui
permettent à l’exécutif de prendre toutes les mesures de détail pour mettre en œuvre les lois votées par le Parlement.
Et on sait que, de ce point de vue, le pouvoir exécutif, et donc le gouvernement, a une petite marge de manœuvre.
Certaines lois attendent très longtemps les décrets d’application, certaines lois les attendent d’ailleurs toujours. Et
puis, les décrets d’application permettent de dévier une plus ou moins le sens d’une loi. Il faut donc souligner
l’importance de ces décrets d’application. Et puis, il y a aussi les décrets autonomes. La jurisprudence du Conseil
constitutionnel a gommé quelque peu les différences que les premiers commentateurs de la Constitution avaient cru
noter entre les décrets autonomes et les décrets d’application des lois. Tous sont mis dans le même sac, tous sont
traités de la même manière. Et on sait, si l’on regarde la pratique, que les règlements dits autonomes, sont beaucoup
moins nombreux qu’on aurait pu le croire au départ.
 
Donc, le premier point à développer, c’est le pouvoir réglementaire, mais naturellement, ce premier point ne cerne pas
toutes les possibilités offertes au gouvernement.
 
 

21   2e partie – la loi


 
Et, à cette première partie consacrée au règlement, il faut y ajouter une seconde partie consacrée à la loi. Cela semble
un peu paradoxal. La loi devrait être, en bonne logique, l’affaire exclusive du Parlement. Mais, dans les régimes
parlementaires modernes, on sait que les parlements ont laissé tomber une grande partie de leur initiative en ce
domaine. La Constitution de la Ve République renforce d’ailleurs ce mouvement naturel, en conférant beaucoup de
prérogatives au gouvernement. Tout est fait, dans la Constitution, pour que le gouvernement, et singulièrement le
Premier ministre, puisse éviter le vote de propositions qui lui déplairaient ou qui seraient contraires à son
programme, et soit en mesure, en revanche, d’imposer relativement facilement le vote de ses projets de loi. Rappelons
qu’au niveau du vocabulaire, un texte d’origine parlementaire s’appelle une proposition, un texte d’origine
gouvernementale un projet. Les propositions voient beaucoup d’obstacles s’élever devant leur cheminement. En
revanche, ces mêmes obstacles sont singulièrement aplanis lorsqu’il s’agit de projets.
 
La démonstration ne peut pas faire l’économie d’un examen, même rapide sans rentrer dans trop de détails, de la
procédure législative. Celle-ci fait la part belle au gouvernement. Il y a deux dimensions à examiner :
- la défensive, lorsqu’il s’agit d’éviter des textes désagréables du régime parlementaire,
- l’offensive, au contraire, lorsqu’il s’agit de faire passer des projets de loi.
 
À l’encontre des propositions ou des amendements, c’est-à-dire des modifications suggérées par les parlementaires,
souvent de l’opposition, quelquefois de la majorité, eh bien le gouvernement, s’il souhaite écarter ces textes, dispose
d’une batterie de moyens très efficaces :
- Ces moyens peuvent se borner à obliger le Parlement à demeurer dans le champ d’activité qui lui a été assignée par
la Constitution. Ce sont les irrecevabilités de l’article 41.
- On peut également contraindre le Parlement à respecter les interdictions prévues dans l’intérêt des finances
publiques. Là, ce sont les irrecevabilités de l’article 40.
- On peut également faire opposer une fin de non-recevoir en vertu de l’article 44 il y a deux aux amendements.
- On peut renvoyer ceux-ci à l’étude d’une commission.
- Et puis, de façon tout à fait décisive, il convient de rappeler que le gouvernement a la maîtrise de l’ordre du jour des
assemblées en vertu de l’article 48 de la Constitution. Le gouvernement a un ordre du jour prioritaire et celui-ci peut
recouvrir l’ensemble des séances du Parlement et ne laisser qu’une fraction minime à un ordre du jour
complémentaire laissé à la discrétion de la conférence des présidents.
 
En faveur de ces projets, et des propositions de loi acceptées par lui, le gouvernement dispose de moyens encore plus
efficaces. Et là aussi, il faut revenir sur l’article 48, car le gouvernement peut accélérer l’examen de ces projets en les
faisant inscrire à l’ordre du jour et en demandant pour eux la priorité, voire même l’urgence s’il est très pressé. Le
gouvernement tient aussi de la Constitution la certitude que la discussion de ces projets portera, devant la première
assemblée saisie, sur ses propres textes. Ceux-ci ne seront pas modifiés, ne seront pas défigurés par l’examen des
commissions compétentes. Celles-ci, si elles peuvent réécrire littéralement les propositions, sont, dans le cas des
amendements, tenues de conserver le texte du gouvernement et de présenter leurs suggestions de modifications et
leurs amendements à part – le gouvernement pouvant interrompre quand il le veut la guérilla des amendements en
imposant le vote bloqué de l’article 44, alinéa 3, sur tout ou partie du texte en discussion. Si le Sénat renâcle, une
utilisation intelligente de l’article 45 permettra, à l’issue de la commission mixte paritaire, et quel que soit le résultat
de celle-ci, de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale, qui se prononcera sur un texte accepté par le
gouvernement, que ce soit son propre texte ou le dernier texte voté par l’Assemblée nationale, et comportant une
partie des amendements du Sénat, éventuellement.
 
Enfin, le gouvernement dispose de l’arme absolue, l’article 49, alinéa 3, qui lui permet d’engager sa responsabilité sur
le vote d’un texte. Rappelons que cet engagement de responsabilité interrompt la discussion et renvoie la balle dans
le camp des parlementaires qui peuvent, ou non, déposer une motion de censure. Si la censure n’est pas votée, ou si
aucune motion n’est déposée, non seulement le gouvernement reste en place, il n’est pas renversé, mais son texte est
réputé adopté – encore une fois, littéralement sans vote sur le texte lui-même. Dans le cas contraire, c’est motion de
censure votée, naturellement, le gouvernement est renversé et son texte disparaît. Cette éventualité ne s’est jamais
réalisé sous la Ve République, ce qui montre l’efficacité de cet article 49, alinéa 3.
 
Ce sont là, on le voit bien, des armes juridiques, des armes de procédure, issues de l’idéologie du parlementarisme
rationalisé. Mais il me semble que, dans cette deuxième partie, un petit couplet sur le parlementarisme majoritaire ne
serait pas inutile. Le gouvernement, on le voit bien, depuis pas mal d’années déjà, utilise beaucoup moins les armes
que la Constitution met à sa disposition. Les irrecevabilités de l’article 40 de l’article 41 ne sont plus guère évoquées,
par exemple. Si ces armes ne sont pas utilisées, c’est que le gouvernement n’en a pas besoin. De cette évidence, il faut
déduire que les conditions politiques ont rendu inutile l’emploi des gadgets du parlementarisme rationalisé. Depuis
1962, on le sait, le gouvernement dispose à l’Assemblée nationale d’une majorité fidèle, disciplinée, inconditionnelle,
et dans ces conditions, le gouvernement devient le véritable directeur des travaux du Parlement. La majorité
parlementaire obéit au Premier ministre, vote des textes qu’il lui propose. L’Assemblée nationale, tout comme la
Chambre des communes en Grande-Bretagne, ou le Bundestag dans l’Allemagne fédérale, n’est qu’une chambre
d’enregistrement des volontés du gouvernement. C’est une nouveauté par rapport aux républiques précédentes. C’est
un changement de mentalité. Mais désormais, donc, le gouvernement peut traduire en normes juridiques ses objectifs
politiques. Il peut prendre des règlements et il peut prendre des lois.
 
 

22   3e partie éventuelle


 
On pourrait ajouter, peut-être, une troisième partie ou une sous-partie dans chacune des deux parties, sur la marge de
manœuvre qu’a le gouvernement. On pourrait croire, à lire la Constitution et en déduisant une application rigide, que
le gouvernement, dans certains domaines, est tenu de prendre un règlement, dans d’autres de faire voter une loi. En
fait, là encore, la jurisprudence du Conseil constitutionnel permet beaucoup de souplesse. Le gouvernement, en fait, a
pratiquement le choix et la décision du 30 juillet 1982, sur les prix les revenus, a vu le Conseil constitutionnel valider
une loi qui, pour une bonne part, portait sur des matières réglementaires. Par conséquent, le gouvernement peut, de
temps en temps, pour des raisons de cohérence, pour ne pas être obligé de prendre deux textes, faire voter une loi qui
aura des dispositions matériellement législatives, mais des dispositions également réglementaires. Ça permet aussi au
gouvernement de faire partager, s’il s’agit de mesures impopulaires, la responsabilité de ces mesures par sa majorité
qui sera contrainte de lui emboîter le pas. Alors, à la fin de la première partie ou à la fin de seconde, un petit
développement à ce sujet pouvait intervenir, ou bien encore il était loisible de consacrer une troisième partie au choix
que le gouvernement peut opérer entre le règlement et la loi.
 
Et naturellement, il fallait mettre au premier rang de la réglementation la jurisprudence du Conseil constitutionnel et
singulièrement cette décision qui remet en cause bien des choses du 30 juillet 1982. On a examiné le règlement, on a
examiné la loi et, si l’on porte un regard un peu critique sur ce plan, est-ce que l’on peut être satisfait ? Est-ce qu’il n’y
a pas un petit goût d’inachevé dans cette construction ?
 
Si on est très exigeant, et il faut se mettre à la place du correcteur le plus pointilleux, il faut être sévère avec soi-
même lorsque l’on regarde ce que l’on a fait, lorsque l’on regarde le plan, eh bien il manque une norme. Le règlement
est une chose, la loi en est une autre. Mais la Constitution met en place un troisième type de norme, celui qui est
consacré aux ordonnances. Les ordonnances, ce sont les anciens décrets-lois. Cette vieille appellation de la IIIe
comme la IVe République, est très éclairante. Elle indique qu’il s’agit de normes hybrides, tenant du règlement (c’est
l’aspect décret) et de la loi, ce sont dans des décrets-lois. Ce sont des décrets, pris dans des matières législatives et
qui, éventuellement, sont ratifiés par le Parlement. La Ve République a changé d’appellation, les décrets-lois sont des
ordonnances, mais sur le fond, la nature juridique de ces normes n’a pas changé au bout.
 
Là encore, une option s’ouvrait. Vous pouviez ou bien au consacrer, dans la première partie, un développement, une
sous-partie, aux ordonnances, qui ont un aspect réglementaire. La procédure de leur mise au point ou de leur
adoption ressemble beaucoup à celle qui accompagne le décret. L’article 13, auquel je faisais référence tout à l’heure à
propos du pouvoir réglementaire, les met dans la même catégorie au. Le précédent la république signe les décrets et
les ordonnances délibérés en conseil des ministres, nous indique cet article. Cette signature présidentielle pouvait,
évidemment, être développée un peu. On sait que, pendant la première cohabitation, elle a posé quelques problèmes,
puisque le président Mitterrand a refusé, à trois reprises, de signer une ordonnance.
Mais ces ordonnances ont aussi au une dimension législative, puisque, pour édicter les ordonnances, il faut au
préalable le vote d’une loi d’habilitation. Il faut que le parlement permette au gouvernement d’agir par ordonnance
pendant un temps donné, dans des matières qui sont législatives. Et puis, à la fin du parcours, le gouvernement est
tenu de déposer un projet de loi de ratification. Il n’est pas obligé de le faire voter. Il doit simplement le déposer, et on
sait que le gouvernement disposant [mot inaudible] de travaux au Parlement, le projet pourra rester ainsi. Le
gouvernement l’aura déposé, et puis c’est tout. Il est quitte, la Constitution ne lui demande rien de plus, mais il peut,
là encore, faire partager l’impopularité éventuelle de certaines mesure par sa majorité, il peut tenter de le faire voter.
Et à ce moment-là, la ratification par le Parlement prendra la forme ou bien d’une véritable loi, d’une loi expresse sur
ce sujet, ratifiant les ordonnances, ou bien il s’agira de ratification tacite. Dans le texte d’une loi ultérieure, on se
réfèrera à ces ordonnances. Si la ratification est acquise, les ordonnances prennent une valeur législative. Elles auront
démarré leur vie juridique comme un règlement, elles l’achèveront comme une loi. Et rappelons enfin que, s’il s’agit
de modifier des ordonnances, après l’expiration du délai accordé au gouvernement, seule une loi pourra s’en charger.
On voit bien la nature hybride de l’ordonnance. Et tous ces développements, pouvaient, encore, figurer dans la
troisième partie de votre copie.
 
Exceptionnellement, certains sujets s’accommodent d’un plan trois parties, ainsi de celui-ci. Mais si l’étudiant
répugne à ce plan en trois parties, s’il a peur des répétitions, eh bien on peut très facilement partager les tenants et les
aboutissants de ces deux ordonnances entre la première et la deuxième partie.
 
 
23   La conclusion
 
La conclusion (Rappelons que celle-ci n’est jamais impérative, et ne doit pas être un résumé de ce qui précède), la
conclusion pouvait noter que la France ne se singularise pas, sur ce point. Dans toutes les grandes démocraties
occidentales, le pouvoir exécutif à la faculté de traduire sa politique en normes juridiques, que celles-ci soient
purement exécutives, ressortissent au pouvoir réglementaire, ou que celles-ci empruntent la forme de lois. Et cela est
vrai même dans le régime présidentiel américain, puisque, s’il n’a pas officiellement l’initiative des lois, le président
américain influe beaucoup sur le vote de celles-ci et son message sur l’État de l’union comporte des annexes qui sont
des projets de loi tout rédigés. On parle couramment, aux États-Unis, de président législateur. Le Premier ministre
anglais peut aussi un peu aussi, un peu à la manière du Premier ministre français, faire passer des textes dont il a
besoin, le chancelier allemand également. La seule singularité française, c’est que cette faculté reconnue au pouvoir
exécutif est partagée, sous la Ve République, entre le gouvernement et le président de la République, et que le
gouvernement, dans la période présidentialiste du régime, n’est qu’un exécutant, alors qu’il est l’organe essentiel, à
l’origine de toutes ces normes, en période de cohabitation. On voit que ce sujet n’avait rien de véritablement
effrayant, et que c’est probablement à tort que beaucoup d’étudiants, voici quelques années, ont délaissé un sujet facile
et presque tout fait au profit d’un sujet pratique.
 
 
24   Sujet pratique
 
Nous pouvons maintenant aborder ce sujet pratique. Deux grandes questions, la première étant divisée en trois
petites questions.
 
I.
Premièrement
Le 21 mai 1957, M. Guy Mollet, président du Conseil, pose la question de confiance sur un projet financier. Il y a 595 députés.
Le vote donne les résultats suivants : pour la confiance 213, contre la confiance 250. En vertu de la Constitution, commente alors
le président de l’Assemblée nationale, la confiance n’est pas refusée au Cabinet, mais, conformément au règlement de l’Assemblée
nationale, le projet de loi est repoussé.
Décrire et expliquer les conditions de ce vote.
 
 

25   Comment traiter la 1ère question


 
Il fallait, pour répondre précisément à cette question, se remémorer les conditions, mises par la Constitution de la IVe
République, à l’engagement de responsabilité du gouvernement sur le vote d’un texte. La Constitution indiquait que
le président du Conseil avait la faculté de poser la question de confiance. La Constitution précisait que la confiance ne
pouvait être refusée au cabinet qu’à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale – 595 députés,
la majorité absolue se monte donc à 298. Si l’on prend les résultats du vote, on constate que 250 députés seulement, si
je puis dire, ont voté contre la confiance, celle-ci ne recueillant que 213 voix. Sous cet éclairage, la phrase prononcée
par le président de l’Assemblée nationale n’est plus aussi paradoxale que la première lecture pouvait le laisser penser.
En vertu de la Constitution, la confiance n’est pas refusée au Cabinet. Et en effet, pour refuser la confiance au
gouvernement Guy Mollet, il aurait fallu au moins que 298 députés le fassent. Seuls 250 l’ont fait. Mais en revanche,
et c’est le plus grave, le texte à propos duquel M. Guy Mollet avait engagé la responsabilité de son ministère, est
repoussé. La IVe République, on le voit, ne liait pas le sort du gouvernement avec celui de son texte. Lors d’un tel
vote, on regardait si le gouvernement était renversé ou pas, constitutionnellement parlant, et puis en second lieu, on
regardait si les mêmes chiffres faisaient que le projet de loi était adopté ou repoussé.
 
Et M. Guy Mollet s’est trouvait dans cette situation tout à fait inconfortable. Il n’était pas renversé
constitutionnellement parlant. La Constitution lui permettait de rester en place. En théorie, il avait encore la
confiance de l’assemblée. Mais cette même assemblée repoussait son projet de loi, c’est-à-dire le privait des moyens de
gouverner et, finalement, par ce biais, lui refusait sa confiance. Que pouvait faire un tel gouvernement ? Devait-il se
cramponner au pouvoir ? La philosophie du régime parlementaire s’y opposait. Lorsqu’un cabinet subit un camouflet
de cette sorte, il ne peut pas rester en place. Et même s’il s’y était essayé, il y a gros à parler à parier que les députés
ne l’auraient pas admis, et auraient systématiquement repoussé tous ces projets de loi et tous les budgets dont il avait
besoin. Ce gouvernement aurait été poussé vers la sortie. À l’époque, au mois de mai 1957, M. Guy Mollet s’est
trouvé dans cette situation. La jurisprudence était bien établie. Le président du Conseil, aussitôt connus les résultats
de ce vote, a quitté l’Assemblée nationale pour aller à l’Élysée pour remettre sa démission au président de la
République.
 
Les mésaventures de M. Guy Mollet montrent que le régime parlementaire rationalisé n’est pas la panacée. On peut,
certes, trouver un certain nombre de gadgets, mais on peut aussi attendre que le personnel politique cherchera la
faille et cette faille était relativement facile à trouver dans la Constitution de 1946. Il suffisait donc de refuser la
confiance au gouvernement à la majorité relative seulement, sans atteindre la majorité absolue, la majorité
constitutionnelle. Les crises ainsi provoquées, il faut le rappeler, ne comptaient pas pour l’emploi éventuel du droit de
dissolution. C’est en toute impunité que les parlementaires pouvaient ainsi se débarrasser d’un gouvernement en qui
ils n’avaient plus confiance. C’est pourquoi, dans la fin de la IVe République, en 1958, des projets de lois
constitutionnelles ont été publiés, qui liaient le sort du gouvernement à celui de son texte, et qui faisaient que le texte
était réputé adopté à partir du moment où le gouvernement n’était pas constitutionnellement renversé. Le projet de
révision de la Constitution, initié par le gouvernement de M. Félix Gaillard, en janvier 1958, et celui, tout à fait la fin
de mai 1958, de M. Pierre Pflimlin, contenait cette idée. Et celle-ci, quelques mois après, sera imposée dans les
institutions de la Ve République, par ce qu’on appelait les ministres d’État, au premier rang desquels M. Guy Mollet,
précisément, qui était parfaitement bien placé pour mesurer les lacunes de la IVe République et tenter de combler
celles-ci sous la Ve République.
 
 

26   Comment traiter la 2e question


 
Cette remarque fait la transition avec l’objet de la question numéro 2 du I. Celle-ci est libérée de la manière suivante :
Le 15 novembre 1990, M. Michel Rocard engage la responsabilité du gouvernement sur le projet de loi de finances pour 1991. Il
y a 577 députés, la censure recueille 284 voix. Commenter ce vote, et indiquer dans quelles conditions il est intervenu.
 
La première chose à indiquer, en tête de la réponse, c’est qu’il s’agit justement de l’article 49 de la Constitution, 49
alinéa 3, l’engagement de responsabilité sur le vote d’un texte. Cet article 49, alinéa 3, il n’est pas inutile de se
remémorer pour pouvoir commenter les résultats du vote. Que nous dit l’article 49.3 ? « Le Premier ministre peut,
après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale
sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure, déposée dans
les 24 heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent ». Il s’agit de l’alinéa 2 de l’article
42 article 49, et celui-ci précise que le vote sur la motion ne peut avoir lieu que 48 heures après son dépôt, seuls sont
recensés les votes favorables à la motion de censure, qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres
composant l’Assemblée.
 
Le vote du 15 novembre 1990 obéit à cette procédure. M. Michel Rocard, dont il convient de rappeler qu’il ne
disposait pas de la majorité absolue, il n’avait qu’une majorité relative, et il devait faire passer ses textes en obtenant
la bonne volonté soit des élus centristes, soit du groupe communiste, soit des non-inscrits, soit même encore en
débauchant quelques députés sur les bancs de l’opposition. Donc M. Michel Rocard était dans une position
parlementaire assez difficile. C’est pourquoi au il a engagé la responsabilité du gouvernement sur le projet de loi de
finances, c’est-à-dire sur son budget, en employant le 49.3, qu’un auteur n’a pas hésité à comparer à la Grosse Bertha
du gouvernement par référence à cet énorme canon allemand qui tirait sur Paris pendant la Première Guerre
mondiale
 
Il y a donc 577 députés. La majorité absolue est de 289. La censure, nous dit le sujet, recueille 284 voix. On ne
recense que les voix favorables à la censure. On souligne que celle-ci n’a obtenu que 284 voix, cinq voix de moins que
la majorité absolue. Le coup est passé près, mais néanmoins, a manqué sa cible. On note aussi que seul ce chiffre de
284 voix figure dans le sujet. Et on sait, après avoir lu l’article 49, alinéa 3, que ce n’est pas un oubli de ceux qui ont
établi le sujet. C’est que le second chiffre n’a pas à être donné, puisque seules les voix favorables à la censure ont été
décomptées. Tous les autres députés sont censés faire confiance au gouvernement, y compris les absents, y compris
les abstentionnistes, compris ceux qui ont refusé de prendre part au vote. Et cela favorise évidemment le
gouvernement. On ne montre pas combien de partisans exactement il a dans l’Assemblée nationale. On montre
simplement que ses opposants ne recueillent pas la majorité absolue. Il y a donc une liaison logique entre le sort
constitutionnel du gouvernement, qui n’est pas renversé, qui reste en place, et celui de son texte. Et on doit en
conclure, d’ailleurs en bonne logique, que si les députés ne sont pas capables de renverser un gouvernement, celui-ci
doit rester en place, mais s’il reste en place, il faut lui donner les moyens d’effectuer sa tâche, les moyens de
gouverner. Les textes qu’ils proposent doivent pouvoir passer. Il faut supporter ce que l’on ne peut remplacer. C’est la
logique extrême du régime parlementaire rationalisé. Les constituants allemands se sont inspirés aussi de cette idée,
avec la motion de défiance constructive. La Ve République, avec cet engagement de responsabilité sur le vote d’un
texte, ce fameux 49.3 qui a fait couler beaucoup d’encre, qui a été énormément critiqué à gauche, au début du régime,
la Ve République tient, avec cette disposition, une arme très favorable au gouvernement et au pouvoir exécutif dans
son ensemble, et on comprend que la gauche revenue au pouvoir n’ait pas hésité, elle non plus, à l’employer face à
l’opposition.
 
 

27   Comment traiter la 3e question


 
Troisième question.
Comparer les procédures de mise en jeu la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un texte sous les IVe et Ve Républiques.
 
Cette troisième question vient un peu comme un cadeau. Il s’agit tout simplement de redire, sous une forme
légèrement différente, ce que vous avez démontré dans la première et la seconde réponse. Il faut faire la synthèse de
ces deux développements.
 
Eh bien, la comparaison est toute entière à l’avantage de la Ve République. Sous la Ve République, M. Guy Mollet
n’aurait pas été renversé, puisque la majorité absolue n’a pas été réunie contre lui. Et pourtant, il a été contraint, en
marge de la Constitution, sans avoir été renversé constitutionnellement parlant, il a été contraint de démissionner, la
logique du régime l’y a poussé. En revanche, M. Michel Rocard, qui n’avait pas une situation parlementaire beaucoup
plus enviable que celle de M. Guy Mollet dans le régime précédent, on peut même dire qu’il était moins bien
embarqué, M. Michel Rocard a pu faire voter son budget pour 1991 et il est resté en place. Le régime parlementaire
rationalisé a donc certains bons côtés. Mais, il faut noter que, sous la Ve République, il y a également un élément
nouveau par rapport à la IVe République, c’est le parlementarisme majoritaire. M. Guy Mollet avait une majorité
fragile, fluide. À chaque scrutin, cette majorité était susceptible de changer, d’éclater. En revanche, M. Michel
Rocard, qui n’avait qu’une majorité relative, avait, cependant, une majorité solide, une majorité disciplinée, à partir de
laquelle on pouvait agir, on pouvait tenter de l’augmenter selon les scrutins. Le Premier ministre de la Ve République
est le chef parlementaire de la majorité, ce que n’a jamais pu être le président du Conseil de la IVe République. Il faut
donc saluer les qualités inventives des constituants de la fin de la IVe République et de la Ve République qui, avec le
49.3, ont trouvé une arme tout à fait dissuasive, qui freine l’instabilité gouvernementale, et il convient peut-être de
rappeler, pour finir avec ce I, que les gouvernements de la Ve République n’ont pas risqué grand-chose devant
l’Assemblée nationale. Un seul gouvernement, celui de M. Georges Pompidou en 1962, a été renversé, mais le
président de la République a dissous et l’a maintenu en fonction et, par conséquent, tous les changements du
gouvernement survenu hors des périodes protocolaires où le gouvernement est tenu démissionner, par tradition
républicaine, tous les autres changements de gouvernements ont été le fait d’une responsabilité devant le président la
République, qui a choisi de changer de gouvernement pour diverses raisons, plutôt que devant l’Assemblée nationale.
 
 

28   Comment traiter la 4e question


 
Lors d’une conférence internationale, le président de la République française, le Premier ministre britannique et le
chancelier allemand échangent de vues sur la pratique du droit de dissolution. Vous devez, pour les nombreux
journalistes présents, rédiger une note sur les caractères et les mérites comparés des dissolutions anglaise, allemande,
et française sous la Ve République.
 
Le droit de dissolution, avant la Ve République, n’était pas une grande spécialité française. Une seule dissolution avait
été pratiquée sous la IIIe République, par le président McMahon, et de façon si maladroite que non seulement le
président de la République, mais l’exécutif tout entier y a laissé des plumes. Le régime a dévié vers un régime
parlementaire moniste, voire vers un régime d’assemblée, d’un régime deu parlementarisme absolu, l’exécutif étant
pieds et poings liés aux mains du Parlement. Sous la IVe République, la dissolution avait été liée à des conditions
véritablement draconiennes. Les assemblées passaient les dix-huit premiers mois de leur existence à l’abri d’une
dissolution. On voulait laisser ce délai d’un an et demi pour que les majorités puissent mettre en place, puissent se
rôder. Et ce n’est donc qu’à l’issue de ces dix-huit mois que, dans un nouveau délai de dix-huit mois, deux crises
constitutionnelles devaient survenir. Deux vraies crises gouvernementales, deux gouvernements renversés à la
majorité absolue. On sait que les parlementaires de la IVe République étaient devenus des virtuoses du vote calibré,
renversant le gouvernement avec une juste avec juste ce qu’il fallait de voix pour le contraindre à partir, sans
atteindre le seuil fatidique de la majorité absolue. On sait aussi qu’une seule erreur de tir est survenue en 1955, la
dissolution était prononcée, mais cette dissolution n’a pas été très favorable pour ses promoteurs, puisque les
élections anticipées ont donné la majorité aux adversaires du gouvernement, qui avait prononcé la dissolution.
 
En revanche, sous la Ve République, nous en sommes déjà à la cinquième dissolution prononcée par le président de la
République. Cette dissolution est prévue par l’article 12 de la Constitution qui en fait un pouvoir propre du chef de
l’État. Celui-ci a les mains pratiquement libres pour manier le droit de dissolution à sa guise. Les obstacles sont très
peu nombreux. Certes, il doit consulter certaines autorités constitutionnelles : les présidents des assemblées du
Parlement par exemple – ce n’est que l’application de la tradition républicaine et, j’allais dire, de la courtoisie d’un
régime politique démocratique. Mais il ne s’agit pas, à la différence de ce qu’il y avait sous la IIIe République, il ne
s’agit pas d’un avis conforme. Ces avis ne sont d’ailleurs pas publiés, et ne lient en aucune matière le chef de l’État.
Simplement, un président qui applique l’article 16, donc pendant des circonstances exceptionnelles, ne peut pas
dissoudre. On ne veut pas qu’un tel président ajoute une crise politique parlementaire aux très graves événements qui
l’ont conduit à mettre en application l’article 16. Donc la situation est gelée pendant l’article 16 et il n’y a pas de
dissolution possible.
Également, on ne veut pas que le président de République se livre aux mêmes travers que le roi Charles X, qui
pratiquait des dissolutions à répétition. On a donc fixé un délai minimum d’un an, entre chaque dissolution. Une
assemblée qui vient d’être élue lors d’élections anticipées consécutives à une dissolution, ne peut pas être dissoute
avant un délai de douze mois. On conviendra que c’est fort peu de choses.
 
La dissolution, il faut considérer maintenant la finalité de celle-ci, la dissolution obéit à deux motifs.
En gros, cette dissolution peut survenir pour faire trancher par les électeurs indifférents entre le chef de l’État ou le
chef de l’exécutif, et la majorité de l’assemblée du Parlement. Bien. Mais cette dissolution, qui survient période de
crise, on l’appelle aussi souvent une dissolution sanction, parce qu’on punit, en quelque sorte, les députés, d’avoir
renversé le gouvernement, ou de ne pas pouvoir dégager de majorité, de former une chambre ingouvernable. C’est
une dissolution sanction. Le couperet tombe et les électeurs doivent choisir entre les thèses en présence.
Et puis, il y a des dissolutions qui peuvent survenir n’importent quand. Ce sont des dissolutions tactiques, qui
viennent là, simplement parce que d’un point de vue politique, elle est souhaitable pour celui qui la prononce.
 
La dissolution anglaise est une dissolution tactique. Elle permet au Premier ministre, finalement, de choisir la date la
plus favorable pour des élections.
La dissolution allemande, elle, est une dissolution sanction, qui ne survient qu’en période de crise. Les dispositions de
l’article 68 de la loi fondamentale ont obligé des chanceliers allemands qui souhaitaient dissoudre pour des raisons
tactiques à tricher, à procéder à un détournement de procédure, à se faire renverser artificiellement pour pouvoir
dissoudre. C’est ce qui a été fait par le chancelier [Willy] Brandt, en 1972, par le chancelier Kohl dix ans plus tard.
Ces chanceliers allemands ont employé, dans un sens tactique, une dissolution qui n’était pas vraiment prévue pour
cela, et le tribunal constitutionnel allemand, consulté sur ce point, a mis quelques bornes, qu’un futur chancelier, qui
désirait dissoudre comme M. Brandt ou M. Kohl, pourrait très difficilement trancher.
 
Le président de la Ve République, lui, a à sa disposition tous les types de dispositions. Il peut dissoudre quand il le
souhaite, comme 1962, pour faire trancher un différend par les électeurs, ou comme en 1968 pour mettre en œuvre
comme une soupape de sécurité, pour mettre fin à une crise politique et une crise de société en même temps. Ou bien,
à titre préventif, comme M. Mitterrand l’a fait en deux reprises en 81 et 88, pour mettre en accord la majorité
présidentielle qui vient de se dégager et l’ancienne majorité parlementaire. Il faut remettre tous les compteurs à
l’heure présidentielle, donc ce président nouvellement élu dissout et trouve une majorité de députés à sa dévotion –
majorité plus importante en 81 qu’en 88.
Et puis, il y a la dissolution tactique, celle que prononce le président de la République pour prolonger dans le temps
sa majorité, c’est ce que M. Chirac a tenté en 1997, mais il s’agissait d’une opération à risque qui a tourné à sa
défaveur. Mais cela ne doit pas déconsidérer le droit de dissolution qui, en France, a été très nettement revalorisé et
sortie de son ghetto sous la Ve République.
 
 
29   Comment traiter les sujets de comparaison
 
Avec cette quatrième cassette de méthode et, une fois n’est pas coutume, nous allons tenter de traiter, pour
commencer, plusieurs sujets théoriques. Ce sont des sujets de comparaison. Et, si je feuillette les annales de droit
constitutionnel du Centre audiovisuel, je suis bien obligé de constater qu’il s’agit d’un type de sujet fréquemment
utilisé lors des examens. Je relève par exemple que, dans les dernières années, on a demandé aux étudiants de
comparer le Premier ministre britannique et le chancelier allemand, ou bien de comparer les régimes anglais et
américain contemporains, ou bien de traiter du chef du gouvernement sous les IIIe et IVe Républiques. On voit que la
comparaison peut porter sur un élément commun à des régimes qui se sont succédés dans le temps, c’est le cas du
sujet « Le chef du gouvernement sous les IIIe et IVe Républiques », ou bien à des régimes pratiqués dans des États
différents, par exemple « Comparer le Premier ministre britannique et le chancelier allemand », ou encore, à des
types de régimes différents, « Comparer les régimes anglais et américain contemporains ». Il va de soi que cette
énumération n’est pas limitative, et que la porte reste grande ouverte, pour les années futures, à d’autres sujets de ce
type.
 
 
30   Éviter de juxtaposer des tranches de cours
 
En présence d’un tel sujet, l’erreur qu’il faut éviter consiste à traiter successivement les termes de la comparaison. Par
exemple, consacrer une première partie au Premier ministre britannique et une seconde au chancelier allemand, ou
bien une première partie au régime anglais et seconde partie au régime américain, ou encore une première partie au
chef du gouvernement la IIIe République et une seconde partie au chef du gouvernement de la IVe République. Je sais
que cette remarque pourra faire sourire ceux qui écoutent cette cassette, et pourtant, force est bien de constater que,
lors des examens, beaucoup, beaucoup trop d’étudiants versent dans ce travers, qui leur amènera beaucoup de
mécomptes parce que, si l’on cède à cette tentation confortable de traiter successivement chaque terme de la
comparaison, on retombe facilement dans la tranche de cours, donc les développements se déroulent aisément, mais
en fin de compte on a juxtaposé des tranches de cours en omettant tout simplement de procéder à la comparaison
réclamée par le sujet. En d’autres termes, le sujet n’a pas été traité. Et même si tous les éléments de celui-ci figurent
dans la copie, cette copie aura nécessairement une note largement en dessous de la moyenne. L’effort de réflexion qui
vous est demandé est très insuffisant. Il faut procéder à la comparaison d’un bout à l’autre de la copie. Il faut que tous
les éléments de cette comparaison soient mis en vis-à-vis pour que, touche par touche, domaine par domaine, on fasse
le tour de la question et qu’à la fin de votre deuxième ou éventuellement de votre troisième partie, le lecteur puisse
lui-même tiré la conclusion, et puisse recueillir votre opinion sur cette comparaison.
 
Rappelons que, pour tous les sujets, il y a une problématique qu’il faut découvrir, il y a un problème à résoudre, il y a
une question qui est posée, il faut apporter une réponse à ce problème ou à cette question. Alors, comment faire ?
Alors, tout dépend du sujet de comparaison. C’est la raison pour laquelle j’en ai sélectionné trois.
 
 
31   Exemple concret
 
Prenons par exemple le chef du gouvernement sous les IIIe et IVe Républiques. On oublie complètement le plan qui
consiste à parler d’abord de la IIIe République, puis de la IVe République.
 
On peut s’interroger sur ce qu’est un chef du gouvernement. C’est quelqu’un qui est appelé, par la constitution, ou ce
qui en tient lieu, à diriger le gouvernement. C’est donc le chef hiérarchique du gouvernement. Mais il faut souvenir
aussi que les IIIe et IVe Républiques sont des régimes parlementaires et que donc, le chef du gouvernement doit, dans
la logique du régime parlementaire, être aussi le chef de la majorité. Donc, par-dessus le statut juridique, le statut
constitutionnel du chef du gouvernement, il y a également un statut politique qui mérite d’être examiné et, bien
souvent, lorsqu’il s’agit de la comparaison d’institutions, ce type de plan qui est presque un plan bateau, un plan tout
fait, qu’il suffit ensuite d’adapter un peu, de mettre en forme, peut très légitimement être utilisé.
 
Que donnerait ce plan ?
Tout d’abord, première partie, le statut constitutionnel du chef du gouvernement.
Ce statut constitutionnel tient en fort peu de mots, s’agissant de la IIIe République. Le chef du gouvernement est un
fantôme. Il n’a pas de statut constitutionnel, parce que les lois constitutionnelles de 1875 ne le mentionnent pas. Il est
apparu par l’effet d’une coutume constitutionnelle, et nous nous souvenons que la coutume constitutionnelle est
parfaitement admise lorsqu’il s’agit de combler une lacune, un oubli dans le texte constitutionnel. Le chef du
gouvernement de la IIIe République a fait son apparition parce que le chef de l’État, le maréchal de McMahon, avait
beaucoup de scrupules, beaucoup de répugnance pour rester en tête-à-tête avec le Parlement et avec les ministres qui,
eux, sont bel et bien cités. Mais faire office de chef du gouvernement, ce n’était pas le faire du maréchal de McMahon,
qui craignait de commettre des maladresses, qui ne savait pas trop comment faire tourner cette machine
gouvernementale. Il a donc désigné l’un des ministres, qu’il a paré du titre de vice-président du Conseil des ministres
– titre parfaitement logique, puisque le chef de l’État, président de la République, présidait aussi le Conseil des
ministres, qu’il soit assisté d’un vice-président était tout à fait normal. Mais ce titre de vice-président déplaisait un
peu aux titulaires de la fonction. Aussi bien lorsque les lois constitutionnelles de 1875 furent mises véritablement
l’application, au début d’année 1876, on a parlé non plus de vice-président du Conseil, mais de président du conseil.
Ces présidents du conseil étaient, sous la IIIe République, des ministres parmi d’autres. Et pendant presque toute la
durée du régime, le chef du gouvernement, outre cette tâche de direction, de coordination des travaux
gouvernementaux, gérait un portefeuille ministériel. [Jules] Méline, par exemple gardait l’agriculture en plus de ses
fonctions de président du Conseil. Même chose pour Jules Ferry, qui dirigeait le gouvernement et gérait le ministère
de l’Instruction publique comme on disait l’époque. Clémenceau fut aussi ministre de l’Intérieur et président du
Conseil, puis ministre de la Guerre et président du Conseil. D’autres préféraient les Affaires étrangères ou tout autre
portefeuille, en même temps que la gestion des tâches communes. Ça ne facilitait pas trop la tâche de ce chef du
gouvernement, qui n’était qu’un primus inter pares, dont le pouvoir hiérarchique n’était pas tellement dégagé et qui
devait aussi subir la tutelle présidentielle. Parce que si les choses n’étaient pas dites très clairement, les faits montrent
bien tout de même, qu’il y avait déjà, à l’époque, une espèce de domaine réservé. On laissait les affaires militaires, et
surtout diplomatiques, au président de la république. C’est par exemple Émile Combes qui, dans un Conseil des
ministres, fut amené à interrompre l’un de ses ministres qui s’apprêtaient à faire une communication relative à la
politique étrangère en disant « Laissons cela, Messieurs, c’est l’affaire du président de la République, et
éventuellement du ministre des Affaires étrangères, mais ce n’est pas de notre domaine ». Alors ce chef du
gouvernement de la IIIe République a donc un statut des plus discrets. Et les constituants de la IVe République
avaient bien noté qu’il s’agissait là d’un défaut. Aussi bien la Constitution de 1946 donne-t-elle, pour la première fois,
un véritable statut constitutionnel au président du Conseil. Il apparaît bel et bien dans la Constitution, il est bel et
bien le chef du gouvernement. Et c’est apparu dès 1947, puisque l’on a vu un président du conseil, M. Paul Ramadier,
mettre fin aux fonctions de ministres communistes qui, il est vrai, avaient voté contre le gouvernement auquel ils
appartenaient, qui avaient donc manqué une règle essentielle du régime parlementaire, la solidarité gouvernementale.
Ce statut constitutionnel n’est évidemment pas grand-chose. C’est une coquille vide si les conditions politiques ne
sont pas là pour favoriser la prééminence du chef du gouvernement.
 
Ces conditions politiques, sous la IIIe comme sous la IVe République, vont faire l’objet de la deuxième partie.
On verra qu’en définitive, au point de vue politique, il y a fort peu de différence d’un régime à l’autre. Dans aucun des
cas, le chef du gouvernement n’apparaîtra comme le leader de la majorité parlementaire. Sous la IIIe République,
comme sous la IVe République, il faut préciser en premier lieu qu’il y a, sur les travées de l’Assemblée, une multitude
de partis politiques, une multitude de groupes. Il n’y a pas de majorité nette. Il y a quantité de groupes charnière dans
lesquelles, pour reprendre un mot d’André Siegfried, le rendement de portefeuilles ministériels au mètre carré est
beaucoup plus important qu’ailleurs. Ces groupes charnière font, défont les ministères, rendent les majorités
extrêmement fluides, impalpables. Il y a des majorités par question non pas une majorité sur l’ensemble d’une
politique. Ça ne favorise pas, évidemment, la tâche du chef du gouvernement. En plus, sous la IIIe République, il y a
encore une espèce de rivalité, au moins au début du régime, et cela constitue des précédents qui sont ensuite
scrupuleusement respectés car ce sont des éléments de la tradition républicaine. Eh bien cette rivalité entre le
président du Conseil des ministres et le président de la République était une réalité à l’époque de la présidence de
Jules Grévy. Lorsqu’il s’était agi de combattre McMahon, c’est Gambetta qui avait été le porte-parole des
républicains. C’est lui qui avait trouvé les grandes formules. Il faudra « se soumettre ou se démettre », etc. Lorsque
McMahon résignera ses fonctions et sera remplacé par Grévy, celui-ci aurait dû, en bonne logique, appeler Gambetta,
qui était la personnalité la plus éminente du parti républicain. Malheureusement, Grévy détestait Gambetta et, disant
que son heure n’était pas encore venue, il a différé indéfiniment son appel aux affaires et il n’appellera bien plus tard
qu’un Gambetta extrêmement diminué, qui ne pouvait plus jouer le rôle qu’il aurait pu accomplir en 1879. L’occasion
était passée. Et donc, désormais, tous les présidents du Conseil seront plutôt des gens en demi-teinte, des hommes de
compromis, « la borne à laquelle on attache le char de l’État », dira Clémenceau qui avait mis à mal un certain
nombre de ces présidents du Conseil, précisément. On n’appellera pas volontiers une forte personnalité. Ce n’est que
lorsqu’il y a le feu à la maison, lorsque les problèmes sont très aigus, lorsqu’on ne peut vraiment pas faire autrement,
que ces fortes personnalités seront priées de former le gouvernement. Ainsi, Clémenceau en 1906, Clémenceau encore
en 1917, ou encore Poincaré en 1926, Doumergue en 1934. Mais à part ces courtes périodes où l’on a recours à un
homme providentiel, le reste du temps, ce sont plutôt des seconds couteaux qui seront installés à la tête du
gouvernement. Comme, en plus, ces hommes politiques de compromis ne peuvent pas s’appuyer sur un statut
constitutionnel assez faible, eh bien le chef du gouvernement, finalement, ne commandera pas grand-chose, se laissera
tirer par les différents éléments de sa majorité, et le char gouvernemental sera tiré à hue et à dia, roulera cahin-caha
quelques mois avant de verser dans l’ornière.
Sous la IVe République, on avait bien vu, là encore, le travers du régime précédent. On va tenter de mettre en place,
non seulement un chef hiérarchique de l’équipe ministérielle, mais le véritable leader d’une majorité. C’est pourquoi la
procédure de mise en place du gouvernement, de formation de celui-ci, met en vedette, littéralement, le président du
Conseil. Celui-ci est désigné par le président de la République et il se présente tout seul devant l’Assemblée nationale
à qui il expose son programme. Il recueille de cette assemblée nationale une investiture à la majorité absolue, donc
plus de la moitié des députés doivent se prononcer pour lui. La tâche, ensuite, est aisée pour ce président du Conseil
prestigieux, d’appeler près de lui les ministres qu’il souhaite. Malheureusement, là encore, dès le début du régime, les
espoirs seront démentis par les faits. M. Paul Ramadier, qui, notons-le en passant, avait déjà fait une longue carrière
sous la IIIe République, M. Paul Ramadier, appelé en janvier 1947, à former le gouvernement, a bien été investi, mais
après son investiture, a essuyé beaucoup de difficultés pour composer son gouvernement. Il fallait ménager les
susceptibilités des trois partis de la coalition gouvernementale et, à l’intérieur de ces partis, bien entendu, faire une
place aux uns et aux autres. Les difficultés étaient si grandes que, lorsqu’elles furent résolues, le président du Conseil
a décidé de solenniser cet accord. Il a donc accepté une interpellation qu’il a transformée en question de confiance sur
la composition du ministère, pensant, et c’était une fausse bonne idée, que ce vote de confiance sur la composition du
ministère, donnerait à celui-ci la solidité voulue. Il n’a pas vu que, ce faisant, il était en train de scier la branche sur
laquelle il était assis car, après ce deuxième vote, tous les ministres pouvaient aussi se prévaloir de la confiance de
l’Assemblée alors que celle-ci, auparavant, dans l’esprit des constituants, était réservée au seul président du Conseil.
Donc, ce président du Conseil n’a jamais pu être le chef politique de la majorité. Et en définitive, sous la IVe
République, comme sous la IIIe République, le gouvernement était à la remorque des parlementaires. Il s’agissait de
régimes de parlementarisme absolu, de républiques de députés, et les chefs de gouvernement, malgré, sous la IVe
République, le coup de pouce que les constituants ont tenté de lui donner, n’ont jamais pu s’imposer.
 
Vous voyez que ce type de plan se ramène, si l’on regarde bien les choses, à un plan ressemblances-différences, ou
différences ressemblances. Les différences sont à relever dans le statut constitutionnel, et les ressemblances dans le
statut politique. Mais ce plan bateau a été utilisé sans le mentionner de façon expresse, en camouflant chacune des
parties sous un titre qui permet d’adapter le plan aux termes du sujet. Un tel plan, bien réalisé et bien écrit, vous
amène évidemment à une note tout à fait confortable.
 
 
32   Deuxième exemple
 
Essayons de traiter rapidement un autre sujet de comparaison. Comparer, par exemple, les régimes anglais et
américain contemporains. Là, il s’agit de sélectionner. Il y a beaucoup de choses à dire, la matière est très importante,
il n’est pas question de se perdre dans tous les détails. Fort heureusement, le sujet comporte l’adjectif
« contemporain ». Comparer les régimes anglais et américain contemporains. Ce qui évite d’avoir à se perdre dans le dédale
des origines historiques des différents régimes et des différentes institutions de ces régimes. On s’en débarrasse
rapidement d’une phrase ou de deux phrases dans l’introduction. Celle-ci peut noter, par exemple, que ces deux
régimes, anglais et américain, ont des racines communes, bien sûr la langue est la même, mais des racines
philosophiques communes, des origines communes. Dans un cas comme dans l’autre, il s’agissait de lutter contre le
despotisme, contre la monarchie dans ses aspects absolus. Mais, et ce serait l’annonce du plan, ces deux régimes ont
choisi des voies différentes. La structure des deux régimes constitutionnels mis en place ne se ressemble pas, même
s’il y a quelques petits points communs ici ou là. Le régime américain n’est pas la décalque du régime anglais, et le
régime anglais n’a pas cherché à se rattraper en copiant le régime américain. Les voies sont différentes, et les
qualifications constitutionnelles de ces régimes sont elles-mêmes différentes. Dans un cas, on parle du régime
parlementaire inventé par les Anglais, dans l’autre du régime présidentiel, mis en place par les Américains. Mais, c’est
une idée éternelle, comme l’a dit Montesquieu, entre la structure constitutionnelle d’un régime et son
fonctionnement, il y a quelquefois une nuance, « un abîme », aurait dit Talleyrand. Certains régimes parlementaires
sont très différents l’un de l’autre. Certains régimes parlementaires sont très proches, dans leur fonctionnement, d’un
régime présidentiel. Et donc, après avoir noté, dans une première partie, les différences constitutionnelles, les
différences de structure constitutionnelle, la deuxième partie dirait que des convergences peuvent se dégager dans le
fonctionnement des régimes, sans aller toutefois jusqu’à les confondre.
 
Alors, la première partie :
Des structures constitutionnelles différentes, des voies différentes pour parvenir à la démocratie, pour parler de
manière un plus élégante et pour se référer à l’origine commune de ces deux régimes que nous avons analysés dans
l’introduction.
 
Ces voies différentes, c’est d’une part, dans le régime anglais, la confusion, la collaboration des pouvoirs, le régime
parlementaire. Le pouvoir exécutif transite par le pouvoir législatif. C’est parce qu’il est le chef de la majorité
parlementaire à la Chambre des communes qu’il est nommé Premier ministre. Le leader du parti majoritaire est
automatiquement le Premier ministre. Le pouvoir exécutif passe par là. C’est sa condition essentielle, mais, comme il
est en même temps le chef du gouvernement et le chef du parti majoritaire, ce Premier ministre anglais cumule,
réunis dans ses mains, le pouvoir exécutif (le pouvoir gouvernemental), et le pouvoir législatif.
Les Américains ont résonné différemment. Ils sont partis de l’idée qu’il fallait diviser le pouvoir. Ils ont mis en
application le schéma constitutionnel préconisé par Montesquieu : « Il faut que, par la force des choses, le pouvoir
arrête le pouvoir ». Donc, on va déterminer des pouvoirs, des organes constitutionnels indépendants, qui ne doivent
leur nomination qu’au peuple. Ils ne doivent rien l’un par rapport à l’autre. Le président est élu au suffrage indirect,
mais par le peuple. Les parlementaires du congrès sont désignés, eux aussi, par des élections et, si le président est élu
au suffrage indirect, il est l’élu de l’ensemble de la nation, les parlementaires sont élus directement, eux, mais ne sont
élus que d’une petite circonscription – petite par rapport au président, bien entendu. Alors les choses sont assez
équilibrées sur le plan de la nomination. Le génie des pères constituants américains, c’est qu’ils n’ont pas donné tout
le pouvoir exécutif au président. Celui-ci doit rendre des comptes. Il ne peut pas nommer qui il veut à toutes les
fonctions. Il doit recueillir l’avis favorable du Sénat. Il ne peut pas davantage faire ratifier les traités qu’il a négociés si
les deux tiers des sénateurs donnent un avis favorable. Donc il n’a pas les mains complètement libres. Il prépare
certes les budgets, mais le budget ne pourra être mis en application qu’après avoir été voté. Et ce président doit se
soumettre, dans ce domaine, au Congrès – Congrès qui ne peut pas dissoudre, précisons-le tout de suite.
Le Congrès, son côté, ne peut pas renverser le président, sauf cas très improbable d’impeachment. Ce congrès vote la
loi. Mais a-t-il l’exclusivité du travail législatif ? Pas du tout ! Tout d’abord, le président peut suggérer le vote de
certaines lois, et l’on parle de plus en plus d’un président législateur, précisément. D’autre part, le président dispose
d’un droit de veto, qu’il s’agisse du veto express, qui permet au président de s’opposer à la mise en vigueur d’une loi
votée par le Congrès, mais ce veto express peut être surmonté par un vote des deux tiers de chacune des assemblées
du Congrès, ou qu’il s’agisse du veto de poche qui, lui, peut être utilisé dans les dix derniers jours d’une session, mais
beaucoup de textes sont souvent votés dans les dix derniers jours, et qui, lui, ne peut pas être surmonté – la
procédure est purement et simplement arrêtée.
Le président un regard, lui aussi, sur les lois. C’est ce que voulait le Montesquieu. La force des choses fait en sorte
que le pouvoir arrête le pouvoir. Chacun des pouvoirs, exécutif et législatif, est obligé de négocier. Il ne peut rien
imposer, il doit convaincre. Il faut passer des compromis. C’est ce qui fait que le régime américain, dure, bat tous les
records. Il a fêté, il y a quelques années, le bicentenaire de la Constitution américaine. Certes, il y a des époques ou le
Congrès domine d’autres époques où c’est le président. À d’autres moments encore, on a parlé de « gouvernement des
juges ». Mais en fait, ce sont des étiquettes commodes, apposées sur chacune de ces époques, mais en fait, dans la
réalité, même en période de présidence impériale, il fallait toujours compter avec le Congrès avec les juges. Et même à
l’époque du gouvernement des juges, le président et le Congrès ont surmonté les oppositions. De la même manière, à
l’époque du gouvernement congressionnel, il y avait quand même un président qui gouvernait et qui était donc à la
fois chef de l’État et chef du gouvernement.
 
Tout ça est très différent du régime anglais. Mais, dans la pratique, on aboutit, dans les deux cas, à une collaboration
étroite entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Le Premier ministre anglais dispose sans partage du pouvoir
gouvernemental. C’est le chef hiérarchique du gouvernement et du parti majoritaire. C’est le leader de la majorité.
Donc il dispose aussi du pouvoir législatif. La Chambre des communes est devenue une chambre d’enregistrement des
volontés du Premier ministre. Et dans la pratique, le Congrès des États-Unis, sans aller aussi loin, entre dans la voie
d’une collaboration avec le pouvoir exécutif, une collaboration de tous les moments. On négocie en permanence. Le
bipartisme américain, qui n’est absolument pas rigide et discipliné comme le bipartisme anglais, permet au président
de jouer sur les différences, qui peuvent se manifester au sein des deux grands partis politiques. Ce n’est pas
nécessairement un handicap de voir le Congrès peuplé en majorité du parti opposé. Ce n’est pas forcément un
avantage, lorsque l’on est démocrate, d’abord à ses côtés un Congrès démocrate. Dans tous les cas, il faudra négocier.
Un précédent qui a su se gagner l’opinion publique sera presque dans la même situation qu’un Premier ministre
anglais, qui dispose d’une forte majorité. Les congressmen, qui ont toujours un œil tourné vers leur circonscription, car
pour leur carrière politique, tout dépend de leur réélection, verront si le président est populaire ou pas, et ils
hésiteront à entraver l’action d’un président qui a une popularité certaine. En revanche, ils n’hésiteront pas à piétiner
un président impopulaire, même s’il est du même parti.
 
Alors, en définitive, on voit bien que des régimes constitutionnels très différents peuvent apparaître assez proches
dans la pratique. Un Premier ministre anglais populaire est tout à fait comparable au point de vue de la marge
d’action qui lui est consentie, à un président américain qui a derrière lui l’opinion publique. Il y a donc une certaine
convergence politique qui ne va pas sans doute jusqu’à confondre les deux régimes qui restent différents. Et dans
beaucoup de cas, le président des États-Unis est contraint à une espèce collaboration, de cohabitation avec un
Congrès opposé, ce qui n’est jamais le cas du Premier ministre anglais, même si quelquefois sa majorité est assez
réduite et qu’il ne peut compter que sur quelques voix d’avance.
 
Voilà donc une comparaison qui, là encore, a évité de céder au travers souvent dénoncé de décrire successivement
deux termes des comparaisons demandées. Ses sujets de comparaison, vous le voyez, ne sont pas forcément à redouter
si l’on évite cette difficulté de construction.
 
 
33   Comment traiter un commentaire de texte
 
Nous pouvons maintenant aborder le sujet pratique. Il s’agit d’un sujet qui a été proposé il y a quelques années, et qui
consiste en un commentaire de texte assorti de questions :
 
Commenter, en répondant aux questions suivantes, les extraits ci-joints du discours prononcé à Épinal le 29 septembre 1946 par
le général De Gaulle.
 
 
34   Lecture du sujet – Le discours d’Épinal
 
Je vais me livrer à un exercice de lecture pour ceux qui n’auraient pas le texte sous les yeux. Que disait le général De
Gaulle à Épinal ?
 
 « Il nous paraît nécessaire que l’État démocratique soit l’État démocratique, c’est-à-dire que chacun des trois
pouvoirs publics, exécutif, législatif, judiciaire, soit un pouvoir, mais un seul pouvoir, que sa tâche se trouve limitée et
séparée de celle des autres, et qu’il en soit seul, mais pleinement responsable. Cela, afin d’empêcher qu’il règne, dans
É
les pouvoirs de l’État, cette confusion qui les dégrade et les paralyse, cela aussi, afin de faire en sorte que l’équilibre
établi entre ne permette à aucun d’en écraser aucun autre, ce qui conduirait l’anarchie d’abord, et ensuite à la
tyrannie, soit d’un homme, soit d’un groupe d’hommes, soit d’un parti, soit d’un groupement de partis. Il nous paraît
nécessaire que le chef de l’État en soit un, c’est-à-dire qui soit élu et choisie pour représenter réellement la France et
l’union française, qu’il lui appartienne, dans notre pays si divisé, si affaibli et si menacé, d’assurer au-dessus des partis
le fonctionnement régulier des institutions, et de faire valoir, au milieu des contingences politiques, les intérêts
permanents de la nation. Pour que le président de la République ne puisse remplir de tels devoirs, il faut qu’il ait
l’attribution d’investir les gouvernements successifs, d’en présider les conseils et d’en signer les décrets, qu’il ait la
possibilité de dissoudre l’assemblée élue au suffrage direct, au cas où nulle majorité cohérente ne permettrait à celle-ci
de jouer normalement son rôle législatif, ou de soutenir aucun gouvernement. Enfin, qu’il ait la charge d’être, quoi
qu’il arrive, garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, et des traités signés par la France. »
 
 
35   Réponse aux questions
 
À propos de ce texte, quatre questions étaient posées.
 
Première question :
Indiquer si l’équilibre des pouvoirs vous paraît mieux au moins bien assuré sous la Ve République que sous le régime précédent, et
expliquer pourquoi.
 
La lecture du texte nous a montré que c’est le gros reproche que le général De Gaulle adressait aux républiques
précédentes. Il n’y avait pas d’équilibre, et on aboutissait à la tyrannie soit d’un homme, disait le général De Gaulle,
soit un groupe d’hommes, mais plutôt d’un parti, ou d’un groupement de partis. Les IIIe et IVe Républiques ont été, la
démonstration est facile à apporter, des régimes de parlementarisme absolu. Des régimes déséquilibrés, dominés à
l’excès par les parlementaires, députés et sénateurs, sous la IIIe République, députés sous la IVe République.
En revanche, est-ce que cet équilibre au mieux assuré sous la Ve République ? Le constituant de 1958 avait cherché à
rétablir les plateaux de la balance à la même hauteur, donc avait chargé un peu plus le plateau de l’exécutif, qui avait
été mis à la portion congrue par les régimes précédents. Le texte constitutionnel est très favorable au pouvoir
exécutif, tant le chef de l’État que le gouvernement. Le Parlement, en revanche, a été abaissé. On parlait
fréquemment, au début du régime, de cet abaissement du Parlement – pour s’en féliciter à droite et pour le déplorer à
gauche. Donc, sur le papier, si l’on veut, l’équilibre est rétabli. Mais la Ve République tourne également le dos aux
deux républiques précédentes dans le fonctionnement politique. Ce pouvoir exécutif doté de tellement d’attributions,
et dont on ne peut plus se débarrasser aussi facilement, qui peut au contraire peser sur les travaux du législatif, est en
même temps, l’état-major de la majorité. Le régime fonctionne dans un cadre majoritaire. Depuis 1962, on s’est
habitué à parler en termes de majorité, ce qui a fait que le pouvoir exécutif dans son ensemble dispose aussi de cette
situation au sein d’un régime majoritaire. Il cumule les avantages qu’il tire de la constitution et les avantages qu’il
tire des données politiques. Le régime est cette fois tout à fait déséquilibrée en faveur du pouvoir exécutif. Mais il faut
voir aussi que ce pouvoir exécutif est bicéphale et que, si dans le temps le plus normal, donc tous les débuts du régime
jusqu’au 1986 au moins, le président de la République apparaissait comme la seule tête pensante de l’exécutif, le
Premier ministre et le gouvernement étant ramenés à un rôle d’exécutant, à des tâches d’état-major, la cohabitation
inaugurée en 1986, vécue de nouveau en 1993 et en 1997, amène à réfléchir aux conséquences. Le Premier ministre
n’est plus le Premier ministre du président, il est le Premier ministre de la majorité parlementaire. C’est celle-ci qui
lui donne sa légitimité. Il ne faut pas qu’elle vienne à lui manquer, et on ajoute évidemment quelques poids dans le
plateau du pouvoir législatif, qui retrouve, sinon un pouvoir de décision, du moins un pouvoir d’influence. Le Premier
ministre doit ménager les susceptibilités de sa majorité.
 
Deuxième question :
Indiquer si les attributions que le général De Gaulle souhaite dans le texte joint pour le chef de l’État, se retrouve dans le texte
constitutionnel de 1958.
 
Sans faire une analyse au mot près, on voit bien que la structure que le général De Gaulle suggère pour le futur
régime est tout à fait celle qui a été adoptée par la Ve République. La silhouette qu’il dessine du chef de l’État est celle
du président de la Ve République. Que nous dit le général De Gaulle en 46 ? Il faut que chef de l’État en soit un, qu’il
soit élu et choisi pour représenter réellement la France. Donc, il souhaite que le chef de l’État ne soit plus élu
simplement par le Parlement, mais par un collège plus large. Il ne reprend pas là la formule qu’il avait employée à
Bayeux, mais celle-ci, qui avait été mis en œuvre en 1958, faisait du chef de l’État l’élu de 80 000 notables et, à partir
de 1962 – Comment ne pas en parler ? – l’élu de l’ensemble des Français. « Ma circonscription, c’est la France »,
disait M. Giscard d’Estaing, donc le chef de l’État représente réellement le pays. Il lui revient, dans l’esprit du
général De Gaulle, d’assurer au-dessus des partis, le fonctionnement régulier des institutions et de faire valoir, au
milieu des contingences, les intérêts permanents de la nation. Ce ne sont pas tout à fait les mêmes mots, mais on
retrouve cette philosophie, cette mission, dans l’article 5 : « Le président de la République veille au respect la
constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de
l’État. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, du respect des traités ».
Alors ensuite, on arrive à la liste des attributions. Le président de la République dispose de pouvoirs propres et de
pouvoirs partagés. En 1946, l’idée n’était pas dans l’air, le général De Gaulle énumère certaines attributions, et on
retrouve en effet les plus importantes dans celles qui sont reconnues au président de la Ve République : investir les
gouvernements successifs. L’article 8 nous dit bien que le Premier ministre est nommé par le président de la
République et, sur la proposition du Premier ministre, le président nomme les autres ministres. Le mot d’investiture,
le verbe investir, est assez curieux dans la bouche du chef de l’État, mais la pratique de la Ve République a montré
qu’il n’y avait plus l’investiture parlementaire. La jurisprudence du Conseil constitutionnel nous a appris que les
termes de l’article 49, alinéa 1, n’étaient pas à prendre au pied de la lettre. Les gouvernements ne sont pas tenus de
faire approuver leur programme par l’Assemblée nationale. Il n’y a donc pas d’investiture au sens parlementaire du
terme. Le chef de l’État doit présider les conseils (C’est ce que nous dit l’article 9), et on sait qu’en période
présidentialiste, c’est une présidence au sens plein du terme, que le président de la République signe les décrets
(L’article 13 nous dit la même chose), que le chef de l’État a la possibilité de dissoudre l’assemblée (C’est en effet la
possibilité qui est reconnue au président de la Ve République par l’article 12 de la Constitution). En 1946, le général
De Gaulle semble indiquer que le président peut pas dissoudre tout à fait librement, il faudrait que l’assemblée ne
joue pas son rôle législatif ou ne soutienne aucun gouvernement, donc il suggère une espèce de crise ou une série de
dysfonctionnements, alors que rien de tel ne figure dans l’article 12, mais c’est simplement une nuance. Enfin, dit le
général De Gaulle, qu’il ait la charge d’être, quoi qu’il arrive, « le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du
territoire, des traités signés par la France », ce sont les propres termes de l’article cinq, et les moyens sont donnés au
président de la République d’accomplir cette mission avec les pouvoirs exceptionnels de l’article 16, qui reprend
pratiquement les mêmes formules.
 
Troisième question :
Comment, compte tenu de son mode d’élection depuis 62, le président de la République peut-il situer son rôle et son action au-
dessus des partis ?
 
Que le général De Gaulle fût au-dessus des partis, nul ne le conteste, et le général De Gaulle a eu, bien des fois,
l’occasion de l’indiquer. Mais avec l’élection du président de la République au suffrage universel direct, la question est
posée. Que la Constitution indique que le président doive pratiquer un arbitrage, et donc, entre les lignes, qu’il situe
son rôle au-dessus des partis est une chose, mais il faut compter aussi avec l’élection présidentielle. On ne peut pas
gagner l’élection présidentielle si on n’est pas soutenu par un grand parti politique. Comment ignorer ce parti,
ensuite ? En outre, on est élu sur un programme, et il faut essayer de mettre en œuvre ce programme, à moins
d’aboutir à certains mécomptes. Le rôle et la situation du président de la République, son action, et donc ainsi un peu
ambigu. La Constitution ne tranche pas nettement. Quant à l’application, elle est tantôt d’esprit présidentialiste,
tantôt parlementaire. Le rôle,  l’action du président de la république sont à géométrie variable. Un président, en
période de cohabitation, essaiera de se situer vraiment au-dessus des partis, d’apparaître comme le père de la
démocratie française, un arbitre au sens neutre du terme, en charge simplement de l’intérêt du pays, alors qu’un
président en période présidentialiste sera beaucoup plus engagé dans une politique précise, et s’en vantera.
 
Quatrième et dernière question :
Décrivez, en l’analysant et en l’expliquant, la procédure de formation des gouvernements sous les IVe et Ve République en tenant
compte des modifications éventuelles apportées au texte par la pratique politique ou par des révisions constitutionnelles.
 
Les textes de la IVe République, tout d’abord. Là, on avait voulu (la question avait été évoquée par le précédent
corrigé), faire du président du Conseil des ministres, un Premier ministre au sens anglais du terme, donc le chef
hiérarchique du gouvernement, en même temps que le leader de la majorité. Le candidat président du Conseil se
présentait seul devant l’Assemblée nationale et recevait de celle-ci une investiture à la majorité absolue. Ensuite, il
formait son gouvernement, mais le premier président du Conseil investi, M. Paul Ramadier, crut bon de faire
approuver par l’Assemblée nationale la composition de son gouvernement. Ainsi était née la règle de la double
investiture, fatale à quelques gouvernements, qui n’ont duré que l’espace d’un matin ou de deux matins, et surtout,
qui désacralisait la personne du président du Conseil. Désormais, celui-ci revenait au même rang que ses ministres,
puisque tous pouvaient se prévaloir de la confiance de l’Assemblée. Cette règle de la double investiture sera
abandonnée en 1954 par une révision constitutionnelle. Celle-ci reviendra en pratique à la IIIe République. Le
président de la République désignera ou pressentira une personnalité qui formera son gouvernement et se présentera
en compagnie de ses ministres devant l’Assemblée nationale, qui devait voter une investiture à la majorité simple. En
enlevant une investiture, on avait pensé résoudre une partie des problèmes, mais en fait, les conditions politiques ont
été de plus en plus difficiles et la formation des gouvernements aussi. Il fallait en moyenne trois à quatre semaines, les
dernières années de la IVe République, pour mettre au point une équipe gouvernementale. Sous la Ve République, le
centre de la vie politique, pour la formation du gouvernement, est à l’Élysée et non plus à l’Assemblée nationale. Le
président de la République, en période de cohabitation, nomme le leader de la majorité parlementaire. En période
présidentialiste, il nomme qui il veut et, évidemment, lorsque le président domine, il nomme le Premier ministre et,
en pratique, tous les ministres – c’est lui qui forme le gouvernement. En période de cohabitation, il accepte la
formation du gouvernement accomplie par le Premier ministre. Sa signature va de soi, tout au plus peut-il avoir un
droit de regard sur les titulaires des ministères des Affaires étrangères et de la Défense, qui ressortissent à ce que l’on
appelle le domaine réservé ou le domaine partagé du président. Quoi qu’il en soit, on voit qu’il n’y a plus d’étape
parlementaire. Pourtant, l’article 49, alinéa 1, indique, à l’indicatif présent, que le Premier ministre soumet son
programme ou éventuellement une déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale. L’adverbe
« éventuellement » semble indiquer que, pour le programme, ce n’est pas une éventualité. Eh bien pourtant, en dépit
de ces termes tout à fait explicites, le Conseil constitutionnel a admis que les gouvernements pouvaient se dispenser
de cette obligation. Il n’y a plus d’investiture parlementaire. Évidemment, on retrouve celle-ci en période de
cohabitation, car c’est une arme aux mains du Premier ministre, ça lui permet de faire pièce à l’Élysée,
éventuellement, et c’est un élément important de sa légitimité.