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PAUVRETÉ ET REVENUS MINIMA, Denis CLERC ;

ENCYCLOPEDIA UNIVERSALIS

Sommaire
Prise de vue
Un revenu social pour tous
Une réponse à la diminution de l'emploi
Un substitut à l'intervention publique dans l'économie
Avantages et inconvénients du revenu social d'existence
Un revenu minimum : du R.M.I. au R.S.A.
Les transformations du R.M.I.
Le R.M.I., trappe à inactivité ?
Les changements du R.S.A.
Un revenu social de complément des faibles revenus d'activité
Les expériences étrangères
Une mesure controversée
BIBLIOGRAPHIE

PAUVRETÉ ET REVENUS MINIMA


La question de la pauvreté est une écharde dans la chair des sociétés riches. Comment tolérer
que certains, faute de revenus suffisants, puissent manquer de l'essentiel – logement, nourriture
ou vêtements – tandis que la société dans son ensemble regorge de tout ? Longtemps, on a cru
que la croissance économique suffirait à régler le problème : produire davantage de richesses
permettrait, pensait-on, d'en finir tôt ou tard avec la pauvreté, à la façon dont le flot, lorsqu'il
monte, finit par recouvrir les îlots. C'était une illusion, car, dans une société où le revenu et les
droits sociaux, pour l'essentiel, proviennent du travail et de la propriété, ceux qui sont dépourvus
de l'un et de l'autre sont du même coup privés de revenus. Et, même si le droit au travail est
inscrit dans la Constitution française (mais aussi dans la Déclaration universelle des droits de
l'homme de 1948) en tant que droit fondamental de l'homme, dans la réalité, le chômage, les
handicaps personnels ou tout simplement les circonstances de la vie (l'âge, par exemple, ou la
nationalité) font que bon nombre de citoyens, même dans les sociétés riches, ne disposent pas
de revenus personnels suffisants issus d'une activité professionnelle présente ou passée.
Globalement, le flot (la richesse produite) monte, mais la pauvreté s'enkyste au sein même d'une
richesse croissante.

Certes, l'aide sociale a longtemps permis de parer au plus pressé, qu'il s'agisse des bons de
nourriture aux États-Unis où le premier Food Stamps Plan remonte à 1939, des bons d'achat ou
de l'aide médicale gratuite accordés en France par les centres communaux d'action sociale
(C.C.A.S., les anciens bureaux d'aide sociale), etc. Mais, outre le caractère stigmatisant de ces
secours d'urgence –"Il faut que l'assistance ne soit point exempte de honte. C'est une aiguillon
indispensable pour le bien général de la société », écrivait Malthus en 1798 dans son fameux
Essai sur le principe de population –, cette réponse au coup par coup s'est révélée de plus en
plus inadaptée face aux problèmes posés par le chômage de masse, par la transformation des
structures sociales (la baisse de l'emploi indépendant, par exemple), et, plus généralement, par

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la complexification croissante de la société. L'empilage de mesures catégorielles – les bourses
d'études, les aides au transport des familles, le minimum vieillesse, etc. – a permis de boucher
quelques trous béants, de réparer quelques injustices insupportables, mais sans parvenir à
éradiquer la pauvreté : à peine un trou bouché, plus ou moins bien, un ou plusieurs autres
apparaissaient en raison des changements au sein même de la société. Ne serait-il pas plus
simple alors, et beaucoup plus efficace au fond, d'instaurer un droit universel au revenu,
indépendant du travail ? L'idée ne date pas d'aujourd'hui. Elle était déjà formulée par Thomas
Paine en 1792 (un des rédacteurs de la Constitution américaine, devenu député du Pas-de-Calais
et qui échappa de peu à la Terreur, contrairement à son ami, le marquis de Condorcet). Estimant
que la civilisation « a rendu une partie des hommes plus riches, et l'autre plus pauvre qu'ils ne
seraient dans leur état primitif ou naturel », Paine proposait que la société verse à chacun, à sa
majorité, quinze livres sterling, puis, à partir de cinquante ans, dix livres par an à vie. Pourquoi
à chacun, et pas seulement aux plus nécessiteux, ou aux plus méritants ? Pour éviter « toute
odieuse distinction », précisa-t-il.

Plus de deux siècles après, le débat est toujours d'actualité. Il l'est même plus que jamais : non
seulement parce que deux siècles de croissance économique n'ont pas fait disparaître la pauvreté
dans les pays développés, mais aussi parce que l'enrichissement de la société y rend bien plus
facile le financement d'un revenu social. Toutefois, la question centrale n'est toujours pas réglée
: faut-il attribuer ce revenu social à tous, comme le préconisait Thomas Paine – c'est la thèse du
revenu social garanti, ou revenu d'existence, comme beaucoup le dénomment –, ou à certains
seulement ? Et, dans ce dernier cas, doit-il s'agir d'un revenu minimum versé à ceux qui n'ont
rien d'autre, à l'image du R.S.A. « socle » (revenu de solidarité active, qui a succédé en 2009 au
R.M.I., revenu minimum d'insertion) français ? Ou faut-il aller plus loin et compléter les
revenus d'activité des ménages qui, bien qu'ils travaillent, ne gagnent pas assez pour vivre
décemment ? Cette dernière solution – le revenu social de complément aux faibles revenus
d'activité – a été mise en place depuis longtemps, d'abord aux États-Unis (earned income tax
credit : crédit d'impôt sur les revenus d'activité) depuis 1975, puis au Royaume-Uni depuis
1999, d'abord réservé aux seules familles ayant des enfants à charge (working families' tax
credit), puis, à partir de 2003, ouvert à tous les ménages, même sans enfant à charge, à faibles
revenus d'activité (working tax credit). L'expression « crédit d'impôt » signifie que, lorsque les
ménages concernés payent l'impôt sur le revenu, ce dernier est diminué d'autant et que, lorsqu'ils
n'en payent pas, ou pas assez, le fisc leur verse ce qui est à leur crédit. C'est pourquoi on utilise
parfois 'l'expression 'impôt négatif : au-dessous d'un certain revenu d'activité, le fisc verse de
l'argent ; au-dessus, il en prélève. En France, un dispositif similaire a été créé en 2001 : la prime
pour l'emploi. Ces trois solutions (revenu social pour tous, revenu minimum pour les plus
démunis, revenu social de complément pour les faibles revenus d'activité) peuvent paraître bien
proches : il n'en est rien, car chacune renvoie à des choix de société différents et pose des
problèmes bien distincts.

I - Un revenu social pour tous+ SUR INTERNET


Sous des appellations diverses (allocation universelle, revenu d'existence, revenu de base,
revenu de citoyenneté, dividende social, etc.), la solution du revenu social pour tous suppose
que, au sein de la société, chaque personne a droit, de sa naissance à sa mort, à un revenu social

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garanti, indépendant de ses éventuelles autres ressources. Non pour exister, mais parce qu'on
existe, disait l'économiste britannique James Meade (Prix Nobel d'économie en 1977 et
inventeur de la comptabilité nationale) : il s'agit d'un droit reconnu par la société à chacun, non
d'un secours attribué aux nécessiteux. Parce qu'une partie de l'efficacité actuelle de la société
provient du gigantesque effort d'accumulation de savoir, d'infrastructure et d'équipements
effectué par les générations antérieures qui nous les lèguent, et grâce auxquels notre niveau de
production est sensiblement accru par rapport à ce qu'il serait s'il nous fallait, à notre tour,
repartir de zéro. Ce qui justifie que chacun de nous reçoive le revenu de ce patrimoine que nous
possédons en indivision. Cette justification n'est d'ailleurs pas nouvelle. On la trouve déjà dans
le Cours de philosophie positive d'Auguste Comte : « le service humain » – expression sous
laquelle le fondateur du positivisme désignait le travail – résulte du legs des générations
antérieures qui nous transmettent expérience, analyses et améliorations, si bien que ce que nous
créons est pour partie leur œuvre ; aussi proposait-il de verser à tous, sans distinction, ce «
revenu d'humanité ».

Une réponse à la diminution de l'emploi+ SUR INTERNET


La plupart des défenseurs du revenu social garanti ont toutefois une démarche beaucoup plus
pragmatique : c'est parce que le travail manque, et manquera sans doute de plus en plus, qu'il
faut bien trouver un autre moyen de distribuer la richesse produite. Sinon, on se dirige
inévitablement vers une société globalement de plus en plus riche, mais où les exclus du travail
– en nombre croissant – seront de plus en plus pauvres. C'est le point de vue de Jean-Marc Ferry
(1995) : « Aujourd'hui, le travail conditionnel cesse d'être un facteur de production de premier
plan, du fait, surtout, de l'automation rampante, et la puissance de l'appareil de production
devient de plus en plus indépendante de la force et de la quantité de travail directement mobilisé
pour la production (travail social). Il s'ensuit que la rémunération du travail ne pourra plus
assurer le débouché de la production. » C'était également le point de vue d'André Gorz (1997),
qui y voyait le début d'une révolution sociale de grande ampleur : « Parce que la production
sociale (celle du nécessaire et du superflu) exige de moins en moins de travail [salarié] et
distribue de moins en moins de salaires, il devient de plus en plus difficile de se procurer un
revenu suffisant et stable au moyen d'un travail payé. [...] Le remède à cette situation n'est
évidemment pas de „créer du travail“ ; mais de répartir au mieux tout le travail socialement
nécessaire et toute la richesse socialement produite. [...] Le droit à un revenu suffisant et stable
n'aura plus à dépendre de l'occupation permanente et stable d'un emploi... » Le revenu social
garanti permettrait en quelque sorte de mutualiser les ressources issues de l'activité productive,
au bénéfice de tous.

Un substitut à l'intervention publique dans l'économie+ SUR INTERNET


Il existe cependant d'autres justifications, d'orientation plus libérale. Ainsi, Béatrice Majnoni
d'Intignano (1997, 1998) estime que, « en dissociant les revenus de subsistance des revenus
d'activité, on permettrait aux entreprises de rémunérer les travailleurs selon leur valeur
d'échange et leur productivité, d'embaucher et de débaucher librement ». En d'autres termes,
pourquoi maintenir S.M.I.C., conventions collectives et tout ce qui s'ensuit, puisque le revenu
social garanti versé à tous éliminerait le risque que quiconque puisse percevoir moins que le

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minimum vital. Le marché est donc analysé ici comme le meilleur des régulateurs économiques
possibles, qu'il faut laisser fonctionner sans entrave, le revenu social garanti venant s'ajouter
dans tous les cas aux revenus du travail et aux revenus du capital, de sorte que ceux que le
marché exclurait, ou qui trouveraient la rémunération proposée trop faible, puissent néanmoins
vivre. D'où le succès du revenu social garanti auprès des économistes libéraux (Milton
Friedman notamment), qui y voient le moyen de libéraliser le marché du travail sans paupériser
ceux qui sont en bas de l'échelle des revenus. Toutefois, James Meade propose que cette
flexibilité totale des salaires s'accompagne de la répartition d'une partie substantielle des
bénéfices des entreprises entre l'ensemble des salariés : ce que les salariés du bas de l'échelle
perdraient en salaires, ils le récupéreraient en bonne partie grâce à la participation aux bénéfices.
Mais il est bien le seul à apporter cette précision.

Ainsi, le revenu social garanti joue sur deux registres opposés : pour les uns, il permet de mieux
répartir les revenus, pour les autres de mieux faire jouer le marché. Les premiers ont fait leur
deuil du plein-emploi, les seconds souhaitent y revenir par la flexibilité des salaires.

Avantages et inconvénients du revenu social d'existence+ SUR INTERNET


Dans la société qui est la nôtre aujourd'hui, l'attribution d'un revenu social garanti aurait deux
avantages incontestables. D'abord, comme l'avait bien vu Thomas Paine, en rendant
automatique le versement d'un revenu à chacun, elle éviterait tous les phénomènes de «
stigmatisation » ou d'assistance dont souffrent aujourd'hui ceux qui doivent solliciter des aides
ou des revenus sociaux faute d'autres revenus. Chacun de nous serait créancier de la société,
alors qu'actuellement les plus démunis ont trop souvent le sentiment non d'exercer un droit,
mais de demander la charité, ce qui va à l'encontre de l'autonomie et du respect de la personne.
Ensuite, le revenu social garanti étant inconditionnel, tout autre revenu – issu d'un travail
rémunéré, par exemple – viendrait s'y ajouter, alors qu'actuellement, le titulaire d'un minimum
social voit ce dernier diminuer lorsqu'il retrouve du travail. Ce qui, pour certains, dissuaderait
les personnes concernées de chercher activement un travail.

Mais la médaille a son revers. Il s'agit tout d'abord du coût : 500 euros par mois et par personne,
par exemple, chiffre maximal généralement avancé (mais André Gorz revendique « un revenu
suffisant », donc bien supérieur, sans toutefois proposer de montant), représenteraient un coût
annuel de 300 à 400 milliards d'euros, selon que ce revenu est versé à tous, ou seulement aux
adultes, comme le proposent François Bourguignon et Pierre-André Chiappori. Ce n'est pas
finançable par le seul impôt sur le revenu, qui représente de six à huit fois moins que ce montant
!

Aussi, il faudrait que le revenu social garanti vienne se substituer à certaines prestations sociales
: minima sociaux, bien évidemment, mais aussi aides sociales (bourses, aide médicale gratuite,
etc.), assurance-chômage, prestations familiales (y compris les allocations logement) et sans
doute la retraite de base ». Le revenu social garanti risquerait de coûter cher aux finances

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publiques, au détriment d'autres mesures, plus efficaces socialement ou économiquement, car
mieux « ciblées » sur les couches sociales les plus défavorisées et donc plus redistributives.

II - Un revenu minimum : du R.M.I. au R.S.A. + SUR INTERNET


Contrairement au revenu social garanti, le principe du revenu minimum consiste à ne verser
une aide sociale qu'à ceux dont les autres revenus sont insuffisants, et pas à tous. Il s'agit, en
outre, d'un revenu versé sans contrepartie. Certes, en France, la création du R.M.I. (revenu
minimum d'insertion) en 1988 prévoyait la passation d'un contrat (dit d'insertion) entre
l'allocataire et la collectivité, contrat devant préciser les engagements de l'allocataire (recherche
d'emploi, formation, soins, etc.) et ceux de la collectivité (revenu). Le versement de l'allocation,
limité dans le temps et révisable, devait être subordonné à cet engagement réciproque. Mais
cette clause n'a pratiquement jamais été appliquée, alors même qu'à peine un allocataire sur
deux avait signé ce « contrat d'insertion » : comment priver de ressources une personne qui n'a
rien d'autre pour vivre ? D'ailleurs, les autres exemples de revenu minimum en Europe – le
minimex belge, les supplementary benefits britanniques, etc. – sont ou étaient inconditionnels
et automatiques, dès lors que les autres sources de revenus sont ou étaient inférieures au plafond
prévu. Il s'agit, enfin, d'un revenu différentiel. Lorsque l'allocataire voit son revenu personnel
augmenter (par exemple, lorsqu'il retrouve un travail), la prestation sociale est réduite d'autant.
Certes, ce n'est pas immédiat : dans le cas du R.M.I., par exemple, un système dit
d'intéressement permettait de cumuler partiellement R.M.I. et salaire, mais durant une période
limitée (le trimestre ou l'année, selon les cas).

Les transformations du R.M.I.+ SUR INTERNET


En outre, au fil du temps, le R.M.I. a changé de nature. Il s'agissait au départ de boucher les
trous d'une protection sociale principalement centrée sur ceux qui travaillent. Mais la montée
du chômage de masse a peu à peu fait sauter les digues : avec les réformes successives de
l'assurance chômage restreignant les droits à indemnisation en raison de l'énorme croissance du
nombre des chômeurs, le R.M.I. est devenu le lot d'un nombre considérable de chômeurs ne
parvenant pas à retrouver du travail. Au lieu d'être une main secourable tendue par la société à
ceux qui s'enfoncent, il est devenu peu à peu une sorte d'assurance chômage au rabais pour
exclus de l'assurance chômage, comme l'explique Marie-Thérèse Join-Lambert : « À partir de
1993, on a assisté à une montée spectaculaire des bénéficiaires du R.M.I. Il a fallu du temps
pour réaliser que ce phénomène était lié non à un développement particulier des fraudes à la
prestation ou d'une culture de l'assistance, mais à la montée du chômage et aux restrictions des
systèmes d'indemnisation. » Ce qui avait vocation à n'être qu'une transition, le temps de
reprendre pied dans la société, devint ainsi une source permanente de revenu pour certains, en
raison de l'accumulation du chômage de longue ou de très longue durée, et de la dégradation de
« l'employabilité » qui en résultait pour ceux qui en étaient victimes.

Aussi le R.M.I. suscita-t-il trois types de critiques, bien résumées par Alain Caillé : « Sa nature
contractuelle en fait une prestation conditionnée à une obligation de comportement : il faut être
un pauvre « méritant ». Le R.M.I. est révocable, ce qui place ses « bénéficiaires » dans une

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situation d'incertitude et de précarité peu propice à l'insertion dans un projet de vie à moyen et
long termes. Enfin, il n'est pas cumulable avec d'autres ressources : il l'est temporairement, mais
pas structurellement, si bien que lorsque des RMistes trouvent effectivement des sources de
revenu complémentaires, ils sont confrontés à une alternative dramatique : soit – c'est le choix
le plus fréquent – omettre de déclarer ces revenus, ce qui crée un climat malsain ; soit les
déclarer, ce qui diminue d'autant leur allocation au titre du R.M.I., et entraîne à terme leur
radiation. »

Le R.M.I., trappe à inactivité ?+ SUR INTERNET


C'est surtout cette dernière critique qui s'est trouvée au centre des débats. En effet, pour rendre
attractive une reprise d'activité, le niveau du revenu minimum doit être moindre que celui du
salaire minimum. Car même si on ne peut réduire l'aspiration à travailler au seul revenu espéré,
il faut malgré tout que celui qui décide de travailler ait le sentiment qu'il est récompensé, et non
pas pénalisé, par rapport à celui qui décide de ne pas travailler. Le plus souvent, l'expérience
montrait que, lorsqu'ils retrouvaient du travail, les allocataires du R.M.I. ne se voyaient
proposer que des emplois à temps partiel, voire très partiel (quelques heures de ménage ou
d'entretien de jardin, par exemple). S'est instituée peu à peu une sorte de « norme » d'emploi
précaire, le plus souvent à temps partiel et mal payé, destinée surtout aux personnes en difficulté
revenant en emploi, que Robert Castel et Nicolas Duvoux (2013) ont appelée le « précariat ».
Les entreprises de certains secteurs – la restauration, l'hôtellerie, les services à domicile aux
personnes, la grande distribution notamment – ont massivement adoptée cette norme, en
multipliant les contrats de ce genre.

De ce fait, l'écart entre revenu minimum et revenu du travail s'est, en moyenne,


considérablement réduit. Et, pour une personne percevant le revenu minimum, le gain net issu
du retour à l'emploi a eu tendance à se réduire fortement. Il a même eu parfois tendance à
s'annuler si on prend en compte certains avantages annexes dont bénéficient les allocataires du
revenu minimum (le transport gratuit dans certaines agglomérations, par exemple, ou des
réductions pour la cantine), tandis que l'emploi contraint à des dépenses supplémentaires
(transport, garde d'enfant éventuelle, etc.). L'incitation à reprendre ce type d'emploi s'est donc
sensiblement amenuisée. Le R.M.I., pourtant bien peu généreux pour ceux qui devaient s'en
contenter, a été ainsi accusé de devenir une « trappe à inactivité », c'est-à-dire à dissuader les
allocataires de rechercher un emploi, et à les inciter à se contenter de l'aide sociale. Cela
explique aussi les réticences des pouvoirs publics de l’époque à augmenter le R.M.I., malgré la
faiblesse de son montant. Certes, des études empiriques ont montré que, même lorsque les gains
engendrés par le retour à l'emploi des allocataires du R.M.I. sont très faibles ou nuls (Gurgand
et Margolis, 2001), ils « ne préjugent pas des décisions d'activité des personnes ou de leur
comportement de recherche d'emploi ». En d'autres termes, ce n'est pas seulement par un calcul
financier que les gens se déterminent, mais aussi parce que l'emploi leur permet de sortir de
l'isolement ou de retrouver confiance et dignité en gagnant leur vie par eux-mêmes plutôt qu’en
dépendant de l'aide sociale. Par conséquent, s'il convient de « rendre le travail payant », ce n'est
pas principalement pour des raisons économiques, mais pour des raisons de justice sociale : il
y a quelque chose de choquant à ce que celui ou celle qui reprend un emploi à temps partiel ne
touche pas davantage que lorsqu'il ne travaillait pas.

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Les changements du R.S.A.+ SUR INTERNET
Ces critiques ont joué un rôle essentiel dans la décision de substituer en 2008 un revenu de
solidarité active (R.S.A.) au R.M.I.

D'une part, le contrat d'insertion a été supprimé, au bénéfice d'un « référent unique » – un
travailleur social chargé d'accompagner personnellement l'allocataire. Ce dernier, s'il relève
d'un accompagnement « professionnel », doit alors s'inscrire à Pôle emploi et respecter les
règles imposées aux demandeurs d'emploi (recherche d'emploi, suivi éventuel d'une formation,
etc.). Si l'allocataire est estimé trop éloigné de l'emploi, il relève alors d'un « accompagnement
social », sans obligation de recherche d'emploi, mais avec des objectifs à atteindre en matière
de soins, de recherche de logement, etc., avec l'aide de son référent.

D'autre part, en cas de retour à l'emploi, le revenu social n'est pas supprimé, mais seulement
réduit proportionnellement au revenu d'activité perçu, ce qui permet à l'allocataire disposant
d'un faible revenu d'activité de continuer à percevoir un complément social à son revenu
d'activité (complément appelé « R.S.A. activité », par opposition au « R.S.A. socle », qui s'est
substitué au R.M.I.). La « trappe à inactivité », si elle existe, est donc considérablement réduite,
puisque, dans tous les cas, grâce au double mécanisme du R.S.A. (à la fois revenu minimum et
revenu social de complément d'activité), le fait de travailler permet de gagner davantage que
l'aide sociale.

III - Un revenu social de complément des faibles revenus d'activité+ SUR INTERNET
Le R.S.A. activité s'inscrit donc dans la logique de la troisième solution, celle qui consiste à ne
verser un revenu social qu'aux plus démunis, mais en réduisant ce revenu d’une certaine
proportion toutes les fois qu'un autre revenu (d'activité) vient s'y ajouter. Dans le cas du R.S.A.
activité, la réduction du revenu social est égale à 32 p. 100 du revenu d'activité perçu, ce qui
amène à annuler ce complément social à peu près à hauteur du seuil de pauvreté. Le taux de
dégressivité est souvent qualifié de « taux de prélèvement ». Plus il est faible, plus l'incitation
des allocataires à trouver un emploi ou à travailler davantage est forte. Mais, en même temps,
il faut subventionner des titulaires de revenus plus élevés. Inévitablement, cela conduit à aider
aussi des personnes qui, bien qu'en bas de l'échelle des revenus professionnels, ne peuvent pas
être considérées comme pauvres. Dans tous les cas, le complément social de revenu est réservé
à ceux qui travaillent, jusqu'à un certain niveau de revenu professionnel : le revenu minimum
existant éventuellement n'est donc pas modifié.

En France, c'est avec la « prime pour l'emploi » (P.P.E.) qu'a d'abord été mis en place, en 2001,
ce type de revenu social de complément, sous la forme d'un crédit d'impôt (comme aux États-
Unis et au Royaume-Uni), déduit de l'impôt sur le revenu (pour ceux qui en payent) ou
remboursé (pour ceux qui ne sont pas imposables). Avec la mise en place du R.S.A. activité en
2009, on peut s'étonner que deux dispositifs visant le même objectif – compléter les faibles
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revenus d'activité – existent désormais en France. Même si la P.P.E. vise davantage les ménages
de travailleurs modestes (elle est maximale au niveau du S.M.I.C. à temps plein), et le R.S.A.
activité les ménages de travailleurs pauvres (puisqu'il s'éteint à peu près au niveau du seuil de
pauvreté), ce double dispositif rend les choses plus complexes et est en partie redondant. Il est
donc vraisemblable qu'une fusion des deux dispositifs finira par s'imposer.

Les expériences étrangères+ SUR INTERNET


Les États-Unis sont le pays qui a mis en place depuis le plus longtemps le dispositif d'impôt
négatif et qui y consacre le plus d'argent (environ 40 milliards de dollars au début des années
2010). Introduit dans deux États sous forme expérimentale en 1975, l'earned income tax credit
(E.I.T.C.) a été généralisé en 1978, puis réformé à de nombreuses reprises, notamment en 1996.
Il ne vise désormais que les couples mariés, car les parlementaires ont estimé que le verser à
l'ensemble des ménages risquait d'accentuer les naissances hors mariage et le nombre de
familles monoparentales, deux configurations familiales particulièrement vulnérables à la
pauvreté. Il consiste en un avoir fiscal, qui est soit déduit des impôts dus, soit remboursé par le
Trésor public.

Son montant maximal est en 2012 de 5 900 dollars par an (pour les familles de trois enfants ou
plus), et il est réservé aux familles gagnant chaque année moins de 45 000 dollars (familles de
trois enfants ou plus). Ces montants diminuent avec le nombre d'enfants à charge, et un couple
sans enfant ne peut percevoir au plus que 500 dollars par an. Il s'agit donc d'un dispositif
essentiellement familial.

Incontestablement, l'E.I.T.C. a permis de faire reculer la pauvreté aux États-Unis, dans la


mesure où celle-ci est liée en partie à des salaires insuffisants et au faible niveau du salaire
minimum (inférieur d'environ 30 p. 100 à celui qui existe en France). Le seuil de pauvreté est,
aux États-Unis, déterminé à partir d'un panier de biens qui a été défini à la fin des années 1960
pour un programme d'aide alimentaire d'urgence, l'Economy Food Plan. Depuis lors, ce panier
de biens a été revalorisé au rythme de la hausse officielle des prix : pour une famille de deux
adultes et deux enfants, ce seuil de pauvreté s'établissait en 2011 à 1 900 dollars de revenus
mensuels. Or, avant versement de l'E.I.T.C., 46 millions de personnes (15 p. 100 de la
population des États-Unis) étaient alors dans ce cas, contre 40,5 millions (13,2 p. 100 de la
population) après le versement de l'E.I.T.C. Nous sommes encore loin du compte, mais la
mesure paraît efficace pour les familles avec enfants. Vingt-deux millions de familles en ont
été bénéficiaires au cours de l'exercice fiscal 2011, pour un coût de l'ordre de 40 milliards de
dollars, soit, à l'échelle américaine, un peu moins que le R.S.A. français, mais centré sur une
cible plus réduite, puisqu'il ne s'agit que des couples mariés, le plus souvent avec enfant(s). Il
n'est cependant pas certain que l'objectif initial – inciter les familles à passer de l'aide sociale à
l'emploi, même faiblement rémunéré et éliminer ainsi les trappes à inactivité – ait été atteint.
En effet, chez un couple marié, il suffit qu'un des membres du couple travaille pour que le
ménage ait droit au revenu social de complément, ce qui a pu inciter une partie des couples à
réduire au contraire leur intensité de travail afin d'obtenir un complément social de revenu plus
important.

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Au Canada, une expérience a été menée dans deux provinces anglophones (la Colombie-
Britannique et le Nouveau-Brunswick) de 1992 à 2001 : le self-sufficiency project (S.S.P.)
consistait en un supplément de revenu substantiel (de l'ordre de 7 500 euros par an dans le
meilleur cas) versé par l'État. Dix-huit mille chefs de familles monoparentales bénéficiaires
d'un revenu minimum ont été suivis durant 18 mois : la moitié d'entre eux se sont vu proposer
ce complément de revenu s'ils trouvaient un emploi à temps plein insuffisamment payé (moins
de deux fois le salaire minimum) à condition qu'ils renoncent à l'aide sociale, tandis que l'autre
moitié est restée dans l'ignorance de cette possibilité et en a donc été exclue. L'aide publique
s'est effectivement traduite par des retours un peu plus importants à l'emploi (+ 4 p. 100), et
surtout sur une durée plus longue, mais les bénéficiaires ont eu tendance à occuper des emplois
plus mal payés, un peu comme si les employeurs avaient « récupéré » tout ou partie des aides,
en comprimant les salaires. Le dispositif expérimenté a donc été abandonné.

Quant au Royaume-Uni, une profonde réforme de l'aide sociale a été effectuée en 1999 dans un
esprit un peu similaire, sous le nom de working families' tax credit (W.F.T.C.), élargi en 2003
en un crédit d'impôt destiné à l'ensemble des personnes à faible revenu d'activité (working tax
credit, W.T.C.). Y a droit, pour un montant annuel de 1 900 livres sterling, toute personne en
emploi travaillant au moins 16 heures par semaine. Ce crédit est majoré s'il y a un ou plusieurs
enfants à charge, s'il s'agit d'un emploi d'au moins 30 heures par semaine, si le travailleur est
un parent isolé ou une personne handicapée. Mais, à l'inverse, il est diminué de 39 p. 100 du
revenu imposable du ménage (taux de prélèvement), ce qui revient à l'annuler un peu avant le
seuil de pauvreté britannique. En 2010, le coût du dispositif s'est élevé à 11 milliards de livres
sterling, au bénéfice d'environ cinq millions de ménages. L'objectif du gouvernement
travailliste qui avait institué ce dispositif était de réduire de moitié le nombre d'enfants pauvres
en 2015, grâce à l'aide sociale apportée à leurs parents à condition qu'ils travaillent. Mais, depuis
quelques années, le nombre de ménages avec enfants en situation de pauvreté monétaire a
recommencé à augmenter, après avoir connu, de 2003 à 2007, une baisse significative (environ
un quart des enfants sortis de la pauvreté). La décision a donc été prise de renoncer en 2016 à
ce dispositif jugé coûteux, pour le remplacer par un « crédit universel ». Si ce devait être le cas,
le Royaume-Uni serait le premier pays dans lequel un « revenu social garanti » serait mis en
place, sous forme de crédit d'impôt fixe par personne.

Une mesure controversée+ SUR INTERNET


Ces expériences de revenu social de complément en faveur des travailleurs à faible revenu se
heurtent en réalité à plusieurs difficultés. Techniquement, d'abord, le complément est calculé
par ménage, et non par travailleur, de manière à éviter d'aider des personnes dont le conjoint
disposerait lui-même d'un revenu d'activité élevé. Mais cela induit une complexité relative des
dispositifs, puisqu'il faut justifier des revenus de l'ensemble du ménage et de la situation
maritale. La plupart du temps, les personnes concernées se trouvent dans l'incapacité de savoir
si elles sont ou non éligibles et quel sera le niveau du revenu social qu'elles percevront. En
outre, s'il s'agit d'un crédit d'impôt, ce dernier n'est calculé et versé – lorsqu'il y a lieu – que
tardivement, en moyenne un an après la situation qui a donné naissance à ce revenu

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complémentaire. Certes, des systèmes d'avance existent partout, mais ils sont générateurs de
trop-perçus potentiels, d'autant plus difficiles à rembourser que les ménages concernés sont
eux-mêmes plus pauvres.

Il en résulte un niveau élevé de non-recours, c'est-à-dire de personnes qui, bien que


potentiellement éligibles, ne font pas les démarches ou les déclarations leur permettant de
percevoir l'aide. Leur nombre est évalué à 2 millions de ménages au Royaume-Uni, de 3,5
millions à 7 millions aux États-Unis. En France, le non-recours au R.S.A. activité est estimé à
68 p. 100 (environ 1,3 million de ménages), et cela bien qu'il ne s'agisse pas d'un crédit d'impôt,
mais d'une prestation reposant sur une déclaration trimestrielle des revenus et de l'activité du
ménage.

Toutefois, ce non-recours n'est pas seulement la conséquence – inévitable – de la complexité


du dispositif et des difficultés d'information ou de démarches qui en résultent. Il vient également
du fait qu'une partie des ménages concernés répugnent à solliciter ce qu'ils estiment être une
forme d'assistance. Sans doute ont-ils le sentiment que, gagnant leur vie, même s'ils la gagnent
mal, demander une aide sociale serait une manière d'être réduits au statut de quémandeur de
charité. De ce point de vue, le R.S.A. activité s'est révélé être un échec : au lieu d'être perçu
comme un complément de revenu d'activité, il a été ressenti en partie comme une forme
d'assistance par ceux auxquels il était destiné.

D'une manière générale, cette famille de dispositifs – R.S.A. activité, E.I.T.C. ou W.F.C. – a
été imaginée initialement en vue de rendre le retour à l'emploi plus attractif. Dans le cas français,
on dispose du rapport final du Comité national d'évaluation du R.S.A. Il indique que le taux de
retour à l'emploi des allocataires du R.S.A. socle a été, de décembre 2009 à mai 2011, de 3 p.
100 chaque mois, alors que, avant la création de ce dispositif, il était de 2,6 p. 100 : il y a bien
une progression du taux, mais elle est faible. L'expérience canadienne avait déjà fait apparaître
le même résultat.

Le revenu social de complément expose également à un risque, illustré historiquement par l'Act
de Speenhamland, un comté anglais, en 1795. Les juges de ce comté imposèrent alors aux
paroisses de compléter le salaire des pauvres si ce dernier venait à tomber au-dessous d'un
certain minimum. Cette décision fit bientôt jurisprudence, nous explique Karl Polanyi (1983)
qui en détaille l'histoire, et permit aux employeurs de transformer le travail en une marchandise
comme les autres et de faire baisser le salaire en dessous du minimum vital, puisque le parachute
public était là. « Aucune mesure, écrit-il, n'a jamais été aussi universellement populaire. Les
parents étaient ainsi libérés du poids économique de leurs enfants et leurs enfants n'étaient plus
dépendants de leurs parents ; les employeurs pouvaient réduire les salaires comme ils
l'entendaient et les travailleurs, qu'ils travaillent ou non, ne craignaient plus la faim. » Mais,
continue Polanyi : « À long terme le résultat fut catastrophique. Bien qu'il se soit passé
beaucoup de temps avant que l'homme commun perde le respect de soi au point qu'il préfère

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les indemnités pour les pauvres à un salaire, les salaires renfloués par des fonds publics illimités
le poussaient à dépendre d'eux. »

Plus près de nous, l'expérience de l'indemnisation du chômage en « activité réduite » en France


illustre le même risque. Ce régime, instauré en 1983, permet à des demandeurs d'emploi de
conserver une partie de leur indemnisation s'ils reprennent un emploi intermittent ou à temps
partiel. Les employeurs ont évidemment vu la faille : dans les sociétés d'audiovisuel, dans la
restauration, dans les grands magasins, dans les parcs de loisirs, etc., se sont multipliés les
contrats à très faible durée, permettant aux employeurs de disposer d'une main-d'œuvre
totalement flexible, grâce à un financement partiellement socialisé. C'est ce que constate Yves
Rousseau (1998), chef du département juridique de l'A.N.P.E. : « Ce régime permet aussi de
faire passer à la collectivité la charge de tout ou partie du minimum vital indispensable au
salarié. »

Il semble cependant que, au moins en France, la création du R.S.A. activité n'ait pas eu cet effet
d'accentuation du « mitage » du marché du travail, qui avait commencé bien avant. Si le
complément social aux revenus d'activité n'a pas atteint les objectifs espérés en matière de
retour à l'emploi et de lutte contre les trappes à inactivité, il n'a pas non plus réduit sensiblement
la pauvreté laborieuse, qui était le second objectif visé. Il s'agit donc d'une réponse partielle, et
sans doute insuffisante, aux travailleurs les plus paupérisés. D'une certaine manière, l'aspect
social (aider les travailleurs les plus pauvres) a été sacrifié à l'aspect économique (ne pas
encourager les emplois indignes).

Au fond, face au problème de la pauvreté persistante dans les sociétés riches, aucune réponse
n'est totalement satisfaisante. Le revenu social d'existence, en privilégiant l'égalité dans la
redistribution, risque de sacrifier l'équité, c'est-à-dire le fait que les plus pauvres peuvent y
perdre. Le revenu minimum, en privilégiant l'aide aux plus démunis, risque de sacrifier
l'efficacité, c'est-à-dire le fait que gagner sa vie favorise à la fois l'autonomie de chacun et le
niveau de vie de tous. L'impôt négatif, en privilégiant l'aide aux titulaires de faibles revenus
professionnels, risque de sacrifier l'égalité, c'est-à-dire le fait que ceux qui ne peuvent gagner
leur vie en sont punis. Il n'existe pas de bonne solution, mais seulement des arbitrages entre des
avantages et des inconvénients. Et, comme toujours, les arbitrages sont contestés, puisque les
critères à partir desquels chacun mesure avantages et inconvénients diffèrent selon l'échelle de
valeurs à laquelle on se réfère. Le choix final relève alors non de l'économique, mais du
politique, c'est-à-dire du sentiment majoritaire. Il n'y a pas de bonnes politiques sociales. Il n'y
a que des politiques sociales acceptées par le plus grand nombre.

Denis CLERC
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Classification thématique

Pauvreté Politique de l'emploi Politique des revenus Politique sociale

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