Buenos Aires: Hacia una densificación conducida

Por Dr. Arq. Guillermo Tella, Doctor en Urbanismo y Lic. Alejandra Potocko, Licenciada en Urbanismo

Un millón de habitantes para el área sur de Buenos Aires

El área sur de la ciudad de Buenos Aires constituye un territorio de ancho variable que se desarrolla a lo largo del Riachuelo. Lo
componen unos pocos barrios densamente edificados y muchos otros con grandes predios vacantes; unos con una intensa actividad
comercial y otros netamente residenciales. Desde esta perspectiva, desarrollamos una propuesta de densificación conducida.

Tras esta aparente heterogeneidad, una cualidad los une: constituyen los de desarrollo más retrasado respecto del resto de la ciudad,
cualidad que se evidencia en su espacio público y en las condiciones de habitabilidad, en el abandono y en la degradación de su
tejido, donde la inseguridad y la pobreza se expresan como constantes

Estructura urbana y conflictos emergentes

Aunque tradicionalmente la ciudad le ha dado la espalda, el eje estructurante del área ha sido desde siempre el Riachuelo,
organizando el territorio en función de actividades portuarias y productivas, y ofreciendo un marco apropiado para la localización de
grandes equipamientos. Cuenta además con un sistema de amplias avenidas que le imprimen una alta capacidad de articulación,
tales como: 9 de Julio Sur, Patricios, Sáenz, Entre Ríos, Caseros, Amancio Alcorta, Perito Moreno, Roca y 27 de Febrero.

Sin embargo, su capacidad para dinamizar un desarrollo urbano se encuentra severamente oprimida ante la presencia de grandes
predios que desarticulan la trama, generando fracturas en la conectividad interna y con su entorno, y segregan población. Concebido
históricamente como “patio trasero”, allí se situaron aquellas actividades rechazadas en el resto de la ciudad: fábricas, depósitos y
talleres; ejes ferroviarios y playas de maniobras -Belgrano Sur-; instalaciones hospitalarias -los nosocomios Borda, Moyano, Muñíz,
Garraham- y penitenciarias –como la cárcel de Caseros-.
Constantes del deterioro y la segregación
Por otra parte, el área se caracteriza por las condiciones habitacionales deficitarias; la precariedad y la irregularidad. Más de la mitad
de su población vive en inquilinatos, en inmuebles intrusados, en hoteles y pensiones. Asimismo, allí se localiza la mayor cantidad de
villas y asentamientos de la ciudad -la Villa 3 (Soldati), la 20 (Lugano), la 21-la 24 (Pompeya), la 26 (Barracas), la 1-11-14 (Bajo
Flores)-. Los conjuntos habitacionales característicos de los años ´60 y ´70 (Soldati, General Savio, Piedra Buena) evidencian lo
infructuoso del modelo bajo el cual fueron concebidos, con formas reproducen la segregación social, la fractura del tejido y degradan
el entorno.

Si bien el área sur cuenta con grandes predios verdes, se encuentran en alto grado de deterioro y contaminación o cegados al uso
público. Su potencialidad entonces aparece desactivada. Desde esta perspectiva, en la Ley 2930, promulgada a fines de 2008 por la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, que aprueba el Plan Urbano Ambiental, asume este marco problemático y propone
acciones tendientes a revitalizar toda la zona. Y uno de las estrategias en las que se funda es la de la densificación, a fin de
aprovechar desde la diversidad su potencial para reequilibrar la sobreocupación del área norte.

Mayor densidad, mayores oportunidades

Para el desarrollo del área sur -a partir de un proceso de densificación conducida- deben reconocerse los procesos que en su interior
se reproducen a diferentes escalas, sus especificidades y relaciones, y plantearse una fuerte apuesta a la gestión como herramienta
técnico-política de actuación. El saneamiento ambiental resulta primordial en la secuencia de acciones, coordinadas
interjurisdiccionalmente, que se orienten hacia la dotación de infraestructura urbana básica, hacia la ejecución de obras hidráulicas de
control de inundaciones, hacia la depuración de los cursos de agua.
En siguiente orden, permeabilizar las barreras urbanas generadas por los grandes predios, por suelo vacante o por ejes ferroviarios,
fomentar la ocupación de terrenos ociosos, mejorar las condiciones del espacio público y del hábitat, revitalizar los centros urbanos y
favorecer la accesibilidad por transporte público constituyen lineamientos detonadores para la recuperación del área. A partir de
entonces podrá promoverse la atracción de población, atendiendo cuidadosamente al papel asignado a la normativa urbanística en la
regulación de los procesos que se disparen desde el plan.

Un millón de habitantes para el área sur

Con lo cual, densificar el área sur con un millón de habitantes pareciera ser una estrategia que, luego de preparado el territorio,
permitiría impulsar -a partir de una nueva dinámica urbana y una mayor diversidad- su recuperación socioterritorial. En términos
generales, impulsar un desarrollo residencial intensivo implica:

01. Consolidar al Riachuelo como eje estructurante del área sur, generando un corredor verde y mejorando la calidad del ambiente
urbano. Consiste en la creación de parques lineales, incorporando áreas de encuentro, descanso y recreación, con forestación y
equipamiento adecuados.
02. Propiciar la integración de las villas y asentamientos precarios y proveerles equipamiento social y comunitario básico. Entre otras
acciones: abrir calles para regenerar la trama urbana y garantizar la accesibilidad –en particular del transporte público-, construir
centros de atención sanitaria primaria en los asentamientos, comedores comunitarios y escolares, promover la recuperación de
instituciones barriales y entes vecinales.
03. Revitalizar el parque edilicio existente mediante la ejecución de programas de créditos para refacción de viviendas y
reconstrucción de aquellas con falencias o daños estructurales; ampliar la oferta residencial en sectores ociosos y mejorar las
condiciones de habitabilidad del entorno. Implica apalancar la inversión privada pero con la prioridad del interés público, posible a
través de la utilización de instrumentos tales como convenios urbanísticos, operaciones urbanas y operaciones consorciadas.
04. Favorecer la conectividad entre la ciudad y los municipios del conurbano sur mediante la creación de nuevos puentes y la puesta
en valor de los existentes, de modo de potenciar los intercambios de la Ciudad con el conurbano sur.
05. Reordenar los centros de trasbordo, fortalecer los centros urbanos barriales y generar nuevas centralidades en predios vacantes;
con el fin de disparar procesos de revitalización de las actividades urbanas y dinamizar procesos de su recuperación.
06. Promover las residencialización de sectores industriales obsoletos, a fin de disparar procesos de integración con la trama urbana.
Esas áreas en desuso deben entenderse como vacíos urbanos que generan un deterioro, dinámico y siempre en aumento, de sus
áreas circundantes: un círculo vicioso que debe ser revertido.
07. Fomentar la densificación de los corredores, capitalizando el bajo nivel de ocupación y las vacancias de suelo que esos ejes
ofrecen. Para ello es necesario redefinir algunos indicadores morfológicos del tejido urbano, como el potencial constructivo y los usos
del suelo; asimismo garantizar la mejor accesibilidad y mayor fluidez en la movilidad vehicular en esos ejes a través de proyectos de
mejoramiento del espacio público.
08. Dotar de mobiliario urbano de calidad en todo el espacio público –plazas, calles comerciales, centros de transbordo y en particular
en los entornos de complejos habitacionales-, como apuesta a la recuperación democrática del área.
09. Revitalizar los centros comerciales locales a través del mejoramiento de su espacio público, proveerles de alto nivel de
accesibilidad mediante el transporte público, fomentar la asociatividad entre comerciantes.
10. Impulsar un aggiornamiento normativo como parte del paquete de acciones de promoción e incentivo urbano. Es preciso definir
instrumentos de gestión urbana ajustados a la realidad local y que persigan la concreción de los objetivos particulares planteados.
En consecuencia, el área sur debe apostar a una densificación intensiva para revitalizar su territorio y, de ese modo, contribuir al
reequilibrio de la ciudad. Y esto sólo es posible con la aplicación de instrumentos específicamente diseñados, reconociendo a la
multiplicidad de actores que intervienen y en respuesta a complejidad de los procesos urbanos que allí se reproducen. La
densificación conducida entonces, que promueva la mixtura social, es la clave para recuperar el área degrada del postergado sur de
la ciudad.

(*) Versión adaptada de trabajo publicado en Buenos Aires, Revista de Arquitectura Nro. 238, Sociedad Central de Arquitectos, 2010,

Buenos Aires: La (re)construcción de la periferia

Cambio en el nivel sociohabitacional de Buenos Aires entre 1980 y 1991

La ciudad se ha destacado a través del tiempo por sufrir constantes cambios tanto en su estructura física como en su organización
social. A fines de la década de 1970 comenzó a ser observada la emergencia de un nuevo orden global urbano, sobre todo en el
aspecto económico, que provoca y sustenta una serie de intensas transformaciones socioterritoriales.

La ciudad actuó como vehículo por el cual se realizan, se expanden y se profundizan dichos cambios, incidiendo notablemente en
todos los ámbitos de la vida urbana y, por consiguiente, en los estudios urbanos de la época. En los procesos de globalización el
capital financiero cobra relevancia y permite una nueva organización de la actividad económica ligada a la ciudad, que se caracteriza
por contar con una estructura espacialmente dispersa y, a la vez, globalmente integrada.

En este sentido, la Aglomeración Gran Buenos Aires en particular, participó de una red de ciudades globales con una posición
semiperiférica, como enlace de alcance regional. Esta situación, y especialmente las características históricas del desarrollo urbano
de Buenos Aires, se manifiesta aún en su actual estructura socioterritorial generando una fisonomía y tipo de crecimiento particular,
distante de los modelos tradicionales del llamado evolucionismo ecológico.
El proceso de metropolización de Buenos Aires ha sido particularmente abordado por Horacio Torres, un prestigioso académico
argentino que se abocó a los estudios urbanos y que, por su producción teórica y sus avances computacionales y estadísticos. Torres
sustentó sus trabajos con datos de base tomados de los censos nacionales de población y vivienda, a través de los cuales abordó
este proceso para reconocer cierto orden en la periferia como territorio estructurante.

Para ello, elaboró una serie de “mapas sociales” mediante los cuales asignó atributos que relacionaron el nivel de estatus de los
habitantes con su lugar de residencia, generando un sistema de estratificación social para diferenciar lo que denominó zonas buenas
de zonas malas. En tal sentido, Torres sostuvo que: “la estructura espacial no debe ser vista solamente como la arena en la cual la
vida social se desarrolla, sino como el medio a través del cual las relaciones sociales se producen y reproducen”.
Desde allí resulta relevante comprender la idea de periferia y en qué medida la descripción de lugares y la construcción de mapas
contribuyó -a partir de una marcada delimitación y distribución espacial de grupos sociales- a establecer categorías de segregación y
diferencias urbanas. Así, reinterpretando la noción de periferia que se construye implícitamente, tomamos una lógica de abordaje que
implica recuperar temas y problemáticas sustanciales que la periferia urbana de Buenos Aires asume desde aquellos años.

De cara al debate actual

La Aglomeración Gran Buenos Aires, inserta en una red de ciudades globales, ha dado cuenta en sus últimas décadas de
una periferia que se presenta como territorio en transición. Allí la ciudad manifiesta una discontinuidad del tejido edificado, una
ocupación fragmentada y una pérdida del paisaje rural. En contraposición con las áreas centrales consolidadas, se encuentra
sometida a un fuerte proceso de polarización que tensiona la interacción entre relaciones sociales y estructuras espaciales.
Desde esa perspectiva, la noción de periferia implícita ofrece algunas categorías para el análisis de su devenir. La noción de periferia
evoluciona y se complejiza en el intento de espacializar lo social. La identificación de estadios o escenarios de esa evolución ofrece
constantes y matices. Caracterizada como zona mala por mejorar, que se aleja del centro, le ha sido atribuida a los sectores
populares que pujan por su legitimación como colectivo: primero, en términos de refugio de migrantes autosuburbanizados; luego, de
disputas por condiciones mínimas para autoconstruir sus viviendas; y por último, como amparo del territorio frente a las élites que
intentan desplazarlos.
Niveles socioeconomicos del Area Metropolitana de Buenos Aires en 1980

Niveles socioeconomicos del Area Metropolitana de Buenos Aires en 1991

Entre constantes y matices, el autor construye y reconstruye la noción de periferia en base a la diferenciación de lugares: por un lado,
la instala como límite simbólico de la expansión de la pobreza; por otro, se define mediante un grupo social autopercibido; y
finalmente, como producción social colectiva, modelada por luchas y alianzas. Con lo cual, a través del relato de sus mapas -signado
por el dinamismo, el conflicto y el cambio en las relaciones de fuerza-, no sólo se diferencian lugares sino que, además, se establecen
límites a sectores sociales mediante marcas simbólicas que otorgan estatus y poder.

De cara al debate actual, emergen como discurso del autor algunas categorías para el análisis. Hablamos de una periferia entendida
como zona de frontera que no sólo se diferencia de las centralidades, sino que también en su interior deslinda un afuera no
urbanizado, hostil, incierto, temido; y demarca un adentro signado por carencias, ausencias y privaciones. Y hablamos también de la
periferia como un entramado de poder que condensa relaciones y disputas entre diferentes sectores sociales, y que en esas
interacciones es donde en efecto se produce y reproduce como tal.

Este proceso de cambio genera nuevas relaciones entre espacio, poder e identidad, y se expresan mediante símbolos y elementos
materiales que comunican ideas y valores y que contribuyen a ordenar y a reconfigurar el territorio, la población, las inversiones, etc.
De modo que encontramos varios discursos socialmente legitimados en esta noción de periferia: el discurso del orden, dado por el
Estado a espacios y actividades; el discurso del poder, dado por las luchas sociales y las relaciones de fuerza instaladas; y el discurso
de la diferenciación, dado por cualidades socioterritoriales.
En consecuencia, en la noción de periferia se establece una relación dialógica entre la reproducción de la ciudad y la reproducción de
la vida. Mediante elementos de estatus, poder y diferenciación, ofrece como aporte al debate un discurso que no sólo se remite a la
ubicación y delimitación de lugares, sino que además, desde una dimensión simbólica, ordena las relaciones de fuerza, las diferencias
de lugares, las distancias sociales.

Proceso de metropolizacion de Buenos Aires entre 1947 y 1991.

El papel de las ciudades intermedias en Argentina

Ushuaia

Las ciudades tienen orígenes diferentes pero crecimientos similares. Cuentan con un núcleo histórico-institucional, con infraestructura
ferroviaria a la que se le superponen (tiempo después) las rutas del transporte vehicular. La ciudad crece al ritmo de las subdivisiones
de las manzanas fundacionales, de las quintas aledañas y de las chacras próximas, que fueron valorizando la tierra rural y la propia
ciudad con autonomía de los servicios públicos. Hoy muchas de esas ciudades forman constelaciones metropolitanas.
Argentina cuenta con una población altamente urbana. El índice de urbanización es superior al 89%. En la actualidad, mientras
aproximadamente el 50% de la población del país reside en seis grandes ciudades o aglomerados; cerca de un 32% lo hace en 273
ciudades de tamaño medio (10 mil a 500 mil habitantes), que coincidentemente se corresponden con ciudades de carácter intermedio.
Esto da cuenta del peso específico que tienen en la definición del sistema urbano nacional.

Sin embargo, su importancia suele verse eclipsada por las ciudades metropolitanas que concentran 40, 50 ó 400 veces su población.
Las ciudades intermedias pierden visibilidad en un territorio de desarrollo desequilibrado. De modo que la escala intermedia debiera
ser considerada como estratégica. En términos generales, encontramos en nuestras ciudades determinadas problemáticas críticas
recurrentes, identificadas en casos recientes, que podrían sintetizarse en lo siguiente:

● Débil papel asumido por las (numerosas) ciudades de tamaño medio.

● Dispersión urbana en baja densidad y acceso desigual a infraestructuras.

● Dificultad de acceso a viviendas adecuadas y a equipamiento básico.

● Procesos crecientes de fragmentación social y segregación residencial.

● Demanda de producción de vivienda colectiva para diferentes sectores sociales.

● Conflicto entre usos, falta de planificación y marcos normativos vetustos.

● Ausencia de instrumentos apropiados para equi-distribuir cargas y beneficios.

● Conflictos de tránsito vehicular, superposición de modos y ausencia de red.

● Fragilidad ambiental producto del consumo especulativo del paisaje natural.

● Disposición final de residuos sólidos urbanos con escasa tecnificación.

San Luis
Es necesario entonces pensar en las ciudades intermedias como el punto de apoyo para promover un mayor equilibrio regional. Si
bien cuentan con un bagaje de instituciones y empresas así como infraestructuras y conexiones que otras no poseen, requieren del
diseño de políticas de descentralización, aprovechando el mayor crecimiento relativo de ciudades observado en el último medio siglo,
respecto de los grandes centros urbanos.

Instrumentos de equilibrio regional

Dado que ese crecimiento no siempre fue acompañado de un desarrollo proporcional en los sectores productivos y en la provisión de
servicios e infraestructura básica, el desafío es dotar de equipamiento urbano (sanitario, educativo, cultural, habitacional, etc.) en
aquellas ciudades consideradas de carácter intermedio. La oportunidad que ofrece esta escala para la planificación resulta mucho
más apropiada para capitalizar las condiciones locales.

Santiago del estero

Con una planificación ajustada al territorio, elaborada desde lógicas ascendentes (de abajo hacia arriba) y siguiendo estrategias de
gestión, las ciudades de carácter intermedio se podrán posicionar competitivamente. Un objetivo central debiera ser el incremento de
la diversidad social en el espacio: las ciudades capaces de afrontar esa situación fueron aquellas que encararon estrategias de
desarrollo local, desde lo local propiamente dicho.

Los gabinetes municipales deberán asumir el liderazgo en la conducción de los procesos de transformación del territorio y establecer
reglas de juego para los diferentes agentes intervinientes. Y, también, tendrán que recuperar a la participación como motor de
crecimiento y de mejoramiento de la calidad de vida y de legitimación de las políticas públicas. En consecuencia, se considera
indispensable para nuestras ciudades:
● Definir políticas nacionales y locales de planeamiento regional y urbano.

● Repensar nuestro territorio en términos de equidad y de inclusión.

● Dotar a las ciudades de redes de infraestructura y de equipamientos.

● Producir viviendas masivas para afrontar las demandas habitacionales.

● Impulsar estrategias de densificación conducida en áreas servidas y equipadas.

● Proteger el paisaje natural y cultural, principalmente en ciudades de tamaño medio.

● Actualizar los marcos normativos locales de regulación edilicia y urbanística.

● Desarrollar instrumentos urbanísticos de redistribución de cargas y beneficios.

● Transformar los viejos catastros físicos en sistemas digitales multifinalitarios.

● Capacitar a los equipos técnicos locales en el manejo de nuevas herramientas.

Ciudad de Resistencia

Con lo cual, para un mayor desarrollo, sustentable en el tiempo y capaz de mejorar las condiciones de vida de su población, la ciudad
debe aprovechar esas oportunidades. Desde esa mirada, se requiere de una serie de herramientas que permitan reconocer,
interpretar y actuar en diferentes escalas de abordaje, mediante la formulación de lineamientos estratégicos, programas de actuación
e instrumentos de gestión.
PLAN I – Bibliografía (disponible en Biblioteca y en la fotocopiadora del CEAU)
1- CIAM “La Carta de Atenas”. 1933 cuarto congreso CIAM. Editorial Contemporánea, Buenos Aires , 1957.

2- Team 10, Manual del. Cuadernos del Taller Nº 20, serie El Pensamiento Arquitectónico, Ediciones Nueva Visión,
Buenos Aires, sin fecha. (Primera Publicación Architectural Desingn, 1962).

3- HALL, P. capítulo 1 de “Ciudades del mañana. Historia del urbanismo en el siglo XX. Nombre del
capitulo 1 “La ciudad de la noche espantosa”. Barcelona: Ediciones del Serbal.1996.

4- HALL, P. capítulo 7 de “Ciudades del mañana. Historia del urbanismo en el siglo XX. Nombre del capitulo 7 “La ciudad
de las torres”. Barcelona: Ediciones del Serbal.1996.

5- Jacobs, Jane Muerte y vida de las grandes ciudades, capitulo El buen uso de las barriadas, Ediciones Península, Madrid
(1973)

6- LEFEBVRE, Henri. Capitulos III, IV, V y VI del libro “De lo rural a lo urbano. Barcelona: Ediciones Península, 1971, p.
195-200.

7- MERKLEN, Denis. Capitulo 5 de Pobres ciudadanos: Las clases populares en la ERA Democrática Argentina 1983-
2003. Ed. Gorla, 2005

1_catenazzi5_0

2_Garay_Revision critica de los planes estrategicos

3_Kullock_Revista a la planificación urbana

4_Reese_Desafios de la planificación

5_Robirosa_La participacion en la gestion justificación

5_Tauber_Desarrollo y planificación

HERZER

Pirez, actores

Identificación_y_Fortalecimiento_de_Centralidades_Urbanas__El_Caso_de_Quito

Kevin Lynch - La Imagen de la Ciudad

La planificación del crecimiento urbano. Marengo

Los anclajes en la proximidad y movilidad cotidiana. Calderon

01- PEQUEÑAS CIUDADES CAPEL

02 Y 04 otro desarrollo urbano CLACSO

06-Gravano- Identidad Barrial

07- Denis Merklen

08-SABATINI