Pontificia  Universidad  Católica  

Argentina  
Facultad  de  Derecho  

Resumen  de   Materia  

Instituciones  de  
Instituciones  de  Derecho  
Administrativo  

Derecho   Profesor  
COVIELLO,  P.  

Administrativo  
VILLARRUEL,  M.  

Año  
Quinto  

Turno  
Tarde  

Comisión  
M  

Año  Lectivo  
2014  

Bibliografía  
COMADIRA,  J.  “Curso  de  Derecho  
Administrativo”.  Ed.  La  Ley.  
COMADIRA,  J.  “Derecho  
Administrativo:  Acto  Administrativo.  
Procedimiento  Administrativo.  Otros  
Estudios”.  Ed.  Abeledo  Perrot.  
CASSAGNE,  J.  “Derecho  
Administrativo”.  Ed.  Abeledo  Perrot.  
Jurisprudencia  y  artículos  de  doctrina  
varios.  

   
    

Bolilla  1  
Derecho  Administrativo,  Función  Administrativa  y  
Régimen  Exorbitante  
 

2  
 
 
Funciones  jurídicas  del  Estado  
El  Estado  es,  según  Cassagne,  la  organización  jurídico  política  de  la  comunidad,  que  procura  el  bien  
común.  

• Desde   un   punto   de   vista   material,   es   el   pueblo   organizado   jurídicamente   dentro   de   un  

territorio  fijo  y  bajo  el  imperio  de  las  normas  cuyo  fin  es  el  bien  común.  
• Desde  un  punto  de  vista  formal,  es  una  persona  jurídica  que  actúa  a  través  de  instituciones  
creadas  dentro  de  un  ordenamiento  jurídico  determinado.    

El  Estado,  para  cumplir  su  fin  de  bien  común,  asume,  históricamente,  diversos  cometidos  a  los  que  
procura   satisfacer   mediante   actos   jurídicos   y   operaciones   materiales.   Y   esa   actividad   la   realiza   a  
partir   de   poderes   sujetos   a   regímenes   jurídicos   diversos,   configuradores   de   las   distintas   funciones  
jurídicas:  legislación,  jurisdicción,  administración.  

La   actividad   de   los   órganos   del   Estado   está,   por   tal   motivo,   orientada,   en   su   totalidad,   a   la  
satisfacción   del   bien   común   (causa   final),   pero   encauzada   y   regulada   por   regímenes   jurídicos  
distintos  que  dan  forma  a  las  tres  funciones  clásicas  de  aquél.  

• Función   legislativa:  es  la  actividad  realizada  por  los  órganos  legislativos  que  determina  cómo  
se  debe  atender  el  bien  común,  pero  no  lo  gestiona  con  inmediatez,  ni  prácticamente;  mira  
esencialmente  al  futuro.  
• Función   jurisdiccional:  es  la  actividad  realizada  por  los  órganos  judiciales  que  atiende  al  bien  
común   también   de   modo   mediato,   determinando,   por   medio   de   actos   individuales,   el  
derecho   aplicable   en   los   conflictos   y   evitando   la   autodefensa;   por   medio   de   órganos  
independientes  de  los  legislativos  y  administrativos,  e  imparciales  respecto  de  los  intereses  
controvertidos   en   cada   situación,   que   actúan   con   arreglo   a   los   procedimientos  
legislativamente  establecidos.  
• Función   administrativa   (ad   ministare,   servir   a):   es   la   actividad   realizada   por   los   órganos  
ejecutivos,   que   atiende   el   bien   común   con   inmediatez,   en   forma   directa,   concretando   los  
mandatos   legislativos,   judiciales   o,   en   su   caso,   directamente   constitucionales,   a   través   de  
una  estructura  orgánica  caracterizada  por  la  relación  de  jerarquía,  que  actúa  con  arreglo  a  
un  procedimiento  dirigido  a  garantizar  la  legalidad  y  eficacia  del  accionar  administrativo.  

Criterios  de  conceptualización  

Para  conceptualizar  las  funciones  del  Estado  hay  distintos  criterios  

• Criterio  orgánico  o  subjetivo:  toma  en  cuenta  el  órgano  que  ejerce  la  función,  de  modo  tal  
que   la   función   legislativa   sólo   puede   ser   ejercida   por   el   Legislativo,   la   jurisdiccional   por   el  
Judicial  y  la  administrativa  por  el  Ejecutivo.  
o Bajo   este   criterio   la   función   administrativa   es   la   realizada   por   el   órgano   Poder  
Ejecutivo.  
• Criterio  material  u  objetivo:  toma  en  cuenta  el  contenido  del  acto,  más  allá  del  órgano  que  
lo  ejerce.    

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 o Bajo  este  criterio,  la  función  administrativa  es  aquella  materialmente  administrativa  
ejercida  por  cualquiera  de  los  órganos  del  Estado.  

Génesis  y  desarrollo  del  derecho  administrativo  

El   derecho   administrativo   en   cuanto   conjunto   de   normas   jurídicas   positivas   que   regulan   las  
relaciones   del   Estado   con   los   administrados,   puede   decirse   que   tal   vez   ha   existido   siempre,   desde   el  
nacimiento  del  Estado.    

El  derecho  administrativo  en  el  Estado  de  Policía  

En   la   época   de   las   monarquías   absolutas   el   individuo   administrado   no   tenía   ninguna   clase   de  

derechos   frente   al   administrado,   por   lo   cual   el   derecho   administrativo   se   agotaba   en   un   único  
principio  jurídico:  the  King  can  do  no  wrong.  El  individuo  no  era  un  sujeto  que  se  relacionaba  con  el  
Estado  sino  un  objeto  sometido  al  poder  estatal.  

Esta  concepción  del  Estado  y  de  sus  relaciones  con  los  administrados  ha  sido  denominada,  
particularmente  con  relación  a  sus  últimas  manifestaciones,  Estado  de  policía.  En  el  Estado  
de  policía,  en  consecuencia,  al  reconocerse  al  soberano  un  poder  ilimitado  en  cuanto  a  los  
fines   que   podía   perseguir   y   en   cuanto   a   los   medios   que   podía   emplear,   mal   podía  
desarrollarse  una  consideración  científica  de  ese  poder.  

El  derecho  administrativo  en  el  Estado  de  Derecho  

La   filosofía   política   y   la   concepción   del   Estado   que   se   impusieron   durante   la   Revolución   Francesa,   se  
convirtieron   en   la   fuente   primaria   del   Derecho   Administrativo.   Fue   el   punto   de   partida   porque   el  
Estado   de   Derecho   conduce   a   que   las   normas   jurídicas   sean   obligatorias   tanto   para   gobernados  
como  para  gobernantes  de  un  Estado.  

Pero  el  sometimiento  del  Estado  a  unas  normas  jurídicas  no  implica  necesariamente  la  existencia  del  
derecho   administrativo,   porque   es   necesario   que   esas   normas   constituyan   un   cuerpo   especial   y  
diferente  de  las  que  regulan  la  actividad  de  los  gobernados  (particulares)  para  que  exista  esa  rama  
del  Derecho  en  un  Estado.  

La  formación  de  ese  conjunto  de  normas  jurídicas  para  la  administración  del  Estado  diferentes  a  las  
de   los   particulares   se   vio   estimulada   durante   la   Revolución   Francesa,   cuando   los   hombres   de   la  
Revolución   observaron   que,   en   la   etapa   previa,   los   administradores   de   justicia   obstaculizaban   la  
aplicación   de   las   políticas   del   Rey,   y   por   ello   temían   que   en   la   etapa   postrevolucionaria,   también  
aplicasen   la   misma   estrategia   cuando   estuviesen   en   desacuerdo   con   decisiones   de   los   nuevos  
gobernantes.  

Ante   ese   temor,   decidieron   adoptar   una   prohibición   y   establecieron   que   los   jueces   no   podían  
inmiscuirse   en   los   asuntos   de   la   administración.   Esto   dio   lugar   a   un   nuevo   problema   porque   la  
administración   se   quedaba   sin   control,   afectando   la   concepción   del   Estado   de   Derecho   ya   que   los  
gobernantes  nuevamente  quedaban  sin  sometimiento  efectivo  a  un  ordenamiento  jurídico.  

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 La   prohibición   quedó   plasmada   en   la   Ley   16   del   24   de   agosto   de   1790   y   fue   elevada   a  
categoría  constitucional  en  el  artículo  3°  de  la  Constitución  francesa  de   1791:  “Los  tribunales  
no   pueden   inmiscuirse   en   el   ejercicio   del   poder   legislativo   o   suspender   la   ejecución   de   las  
leyes,   ni   en   las   funciones   administrativas,   o   citar   ante   ellos   a   los   funcionarios   de   la  
administración  por  razón  de  sus  funciones”.  

Para   resolver   esta   contradicción   los   nuevos   gobernantes   crearon   entonces   un   órgano   especial:   el  
Consejo  de  Estado,  similar  al  Consejo  del  Rey  de  la  época  monárquica,  cuya  función  era:  

• Asesoramiento   al   Poder   Ejecutivo:   en   aspectos   como   redactar   proyectos   de   ley   y   de  

reglamentación  administrativa.  
• Resolución   de   conflictos:   estudiaba   las   reclamaciones   de   los   ciudadanos   contra   la  
administración  del  Estado  y  proponía  al  Jefe  Ejecutivo  la  decisión  que  las  resolviera.  

En  1806  se  creó  dentro  del  Consejo  de  Estado  una  Comisión  Contenciosa  para  separar  la  asesoría  de  
conflictos   de   los   demás   aspectos   de   que   conocía   ese   organismo,   por   lo   que   se   produjo   una  
especialización   por   parte   de   quienes   componían   esa   comisión.   Con   el   paso   del   tiempo   el   Jefe   del  
Ejecutivo,   agobiado   por   las   múltiples   tareas   estatales,   fue   delegando   la   resolución   de   estas  
cuestiones  en  su  órgano  asesor  y  sólo  firmaba  las  decisiones  del  mismo.  

Esto  mereció  que  la  sociedad  francesa  reconociese  la  seriedad  e  imparcialidad  del  Consejo  
de   Estado,   ya   que   en   la   práctica   quien   administraba   justicia   en   estas   cuestiones   era   el  
Consejo  de  Estado,  cuyos  puntos  de  vista  se  imponían.  

Mediante   la   Ley   del   24   de   mayo   de   1872   se   reconoció   al   Consejo   de   Estado   con   carácter  
jurisdiccional  y  se  le  otorgaron  competencias  como  juez  y  ya  no  como  simple  cuerpo  asesor.  

Además   se   creó   el   Tribunal   de   Conflictos   para   resolver   dudas   entre   tribunales   comunes   y  
administrativos,   por   lo   que   se   da   una   dualidad   de   jurisdicciones,   donde   la   administración   de  
justicia  queda  en  manos  de  2  órdenes  jurisdiccionales  diferentes:  

• Jurisdicción  común:  resolvía  controversias  entre  particulares.  

• Jurisdicción  administrativa:  resolvía  controversias  con  la  administración  pública.  

El   Fallo   Blanco,   que   fue   proferido   por   el   Tribunal   de   Conflictos   Francés   en   1873,   se   considera   el  
símbolo  del  nacimiento  del  Derecho  Administrativo,  ya  que  de  manera  clara  y  expresa  se  consagró  
que  la  actividad  de  la  administración  debía  regirse  por  normas  y  principios  especiales  diferentes  a  los  
aplicables  a  particulares.  

La  primera  etapa  de  formación  del  Derecho  Administrativo  termina  con  el   Fallo  de  Cadot  de  
1889,  donde  el  mismo  Consejo  de  Estado  consolidó  su  carácter  de  juez  al  expresar  que  no  
obstante   que   la   ley   le   reconocía   ese   carácter   sólo   para   resolver   directamente   algunos  
asuntos  específicos,  él  era  juez  común  en  materia  de  controversias  de  la  administración,  es  
decir,  que  su  competencia  era  general.  

Al   reconocerse   la   necesidad   de   un   régimen   jurídico   especial   para   los   asuntos   propios   de   la  

administración  del  Estado,  el  Derecho  Administrativo  fue  consolidándose  progresivamente  gracias  a  
la   labor   jurisprudencial   del   Consejo   de   Estado   Francés,   que   fue   creando   principios   propios   para   la  
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actividad   administrativa   que   dieron   lugar   a   la   aparición   de   reglas   y   normas   que   conformaron   un  
cuerpo  sistemático  que  se  consolidó  con  el  tiempo  y  que  dio  lugar  a  la  existencia  de  una  nueva  rama  
del  Derecho  diferente  a  las  ramas  tradicionales.  

La  actividad  administrativa  jurisdiccional  

Por  actividad  administrativa  jurisdiccional  entendemos  el  ejercicio  de  funciones  jurisdiccionales  por  
parte  de  la  administración  pública.  

Por   funciones   jurisdiccionales   entendemos   la   capacidad   genérica   del   Estado   de   decidir  

conflictos  entre  partes  con  intereses  contrapuestos.  

Hay  dos  especies:  

• Función  jurisdiccional  administrativa,  a  cargo  del  Poder  Administrador.  

• Función  jurisdiccional  judicial,  a  cargo  del  Poder  Judicial.  

En   la   doctrina   surgieron   voces   atacando   la   función   jurisdiccional   administrativa,   alegando   que   el  

Artículo   109   CN   prohíbe   que   el   Poder   Ejecutivo   ejerza   funciones   judiciales   impidiendo   que   se  
arrogue  el  conocimiento  de  causas  pendientes  o  que  restablezca  las  concluidas.  

Sin  embargo,  la  jurisdicción  administrativa  no  sólo  es  un  hecho  de  la  realidad,  sino  que  además  fue  
admitida  por  la  jurisprudencia  de  la  CSJN.  

Jurisprudencia  de  la  CSJN  

En   el   Fallo   Albarracín   de   1907,   la   Corte   habilitó   el   recurso   extraordinario   contra   decisiones  
administrativas  y  de  esta  manera  admitió  en  forma  tácita  la  jurisdicción  administrativa.  

En   el   Fallo   Parry   de   1942   admitió   que   ciertos   tipos   de   negocios   o   infracciones   fueran   juzgados   por  
funcionarios   administrativos   y   reiteró   ese   criterio   en   varias   otras   oportunidades,   exigiendo   que   tales  
decisiones   fueran   susceptibles   de   revisión   judicial   mediante   recurso   extraordinario   de  
inconstitucionalidad.  

En  el  Fallo   López   de   Reyes  de  1959  la  CSJN  planteó  nuevos  requisitos  para  admitir  la  jurisdicción  
administrativa.  Estableció  como  requisito  la  sujeción  a  control  judicial  suficiente,  concepto  medible  
de   acuerdo   con   la   naturaleza   del   derecho   individual   alegado,   el   carácter   del   organismo   creado,   la  
complejidad  técnica  de  la  materia  sobre  la  que  versa  la  función,  la  índole  y  magnitud  de  los  intereses  
públicos  comprometidos  y  el  régimen  y  la  organización  administrativa  establecida  para  garantizarlos.  
En   principio,   bastaba   para   alcanzar   ese   control   judicial   suficiente   con   permitir   una   revisión   del  
derecho  mas  no  de  los  hechos,  lo  cual  motivó  una  disidencia  del  ministro  Boffi  Boggero.  

López   de   Reyes   pedía   pensión   por   invalidez,   que   fue   denegada,   y   pidió   la   revisoria   del   dictamen  
médico.  

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 La   Corte   se   pronunció   por   la   validez,   si   bien   debe   mediar   una   instancia   en   sede   judicial,   no   es   una  
instancia  rígida,  depende  del  interés  público  comprometido,  el  derecho  tutelado,  la  mayor  o  menor  
descentralización  del  ente,  entre  otros.  

Esto   quiere   decir,   que   el   control   judicial   puede   variar   conforme   a   los   distintos   parámetros   antes  
enunciados.  

La   disidencia   de   Boffi   Boggero   fue   importante:   decía,   que   para   que   exista   control   judicial   suficiente  
debía   haber   al   menos   una   instancia   judicial   para   rever   los   hechos   y   el   derecho,   no   solo   el   derecho,  
sino  también  los  hechos.  

Recién   en   el   Fallo   Fernández   Arias   de   1960   la   CSJN   aclararía   adecuadamente   el   concepto   de  

control   judicial   suficiente,   determinando   que   en   materia   propia   de   conflictos   entre   particulares  
regidos  por  el  Derecho  privado,  el  control  judicial  suficiente  implicaba  reconocimiento  a  los  litigantes  
del   derecho   de   interponer   recurso   ante   los   jueces   ordinarios   y   negación   a   los   tribunales  
administrativos   de   dictar   resoluciones   finales   en   cuanto   a   los   hechos   y   el   derecho   controvertidos  
(con  excepción  de  los  supuestos  en  los  que,  existiendo  opción  legal,  los  interesados  hubiesen  elegido  
la   vía   administrativa,   privándose,   voluntariamente,   de   la   vía   judicial).   De   este   modo,   se   cambió   el  
criterio  inicial  ya  que  no  bastaba  con  permitir  el  recurso  extraordinario  por  inconstitucionalidad,  ya  
que  solo  permite  discutir  el  derecho  mas  no  los  hechos.  

El   Congreso   sancionó   las   leyes   13.246,   13.897   y   14.451,   que   ordenaban   al   Poder   Ejecutivo   a   organizar  
en   el   Ministerio   de   Agricultura   las   Cámaras   Regionales   Paritarias   de   Conciliación   y   Arbitraje  
obligatorio,  y  una  Cámara  Central.  

Las   Cámaras   Regionales   tenían   competencia   exclusiva   en   la   decisión   de   todas   las   cuestiones  
suscitadas   entre   arrendadores   y   arrendatarios   o   aparceros,   con   motivo   de   los   respectivos   contratos  
de  arrendamiento  o  aparcerías  rurales,  las  decisiones  de  esta  Cámara  debían  apelarse  ante  la  Cámara  
Central  cuyas  decisiones  eran  susceptibles  del  recurso  extraordinario  ante  la  Corte  Suprema.    

El   caso   se   origina   por   un   conflicto   entre   Fernández   Arias   y   Poggio   en   el   cual   la   Cámara   Regional   de  
Trenque   Lauquen,   condenó   a   Poggio   a   entregar   el   predio   en   cuestión;   contra   dicho   pronunciamiento,  
el   condenado   dedujo   recurso   extraordinario,   que   al   ser   denegado   motivó   una   queja   ante   la   Corte  
Suprema,   donde   impugnó   la   constitucionalidad   de   las   leyes   13.246,   13.897   y   14.451,   ya   que   por   éstas  
se   crearon   órganos   administrativos   dotados   de   facultades   jurisdiccionales   lo   que   contraria   la  
Constitución  Nacional,  que  impide  al  Poder  Ejecutivo  el  ejercicio  de  funciones  judiciales.  

Se  revoca  la  sentencia  apelada  y  la  corte  declara  la  inconstitucionalidad  de  las  normas  impugnadas.  
Dejando   sentando   que,   resulta   compatible   con   la   Constitución   Nacional   la   creación   de   órganos  
administrativos  con  facultades  jurisdiccionales,  teniendo  en  cuenta  que  se  han  ampliado  las  funciones  
de   la   administración,   como   medida   necesaria   para   la   ágil   tutela   de   los   intereses   públicos.   Si   bien  
nuestra  Constitución  recepta  la  doctrina  de  separación  de  poderes,  por  lo  que  la  función  de  juzgar  le  
correspondería   sólo   al   Poder   Judicial,   este   precepto   debe   interpretarse   dinámicamente   según   las  
cambiantes  necesidades  sociales.  

En   contraposición,   hubieron   fallos   como   Beneduce   y   Ojeda,   que   por   la   índole   pública   de   los  
intereses  comprometidos,  la  complejidad  de  la  materia  y  la  organización  del  Tribunal,  autorizaron  en  
cambio   un   control   judicial   más   restringido,   dando   mayor   amplitud   a   la   función   jurisdiccional  
administrativa.  

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Entes  administrativos  con  funciones  jurisdiccionales  

La  sanción  de  los  marcos  regulatorios  del  Gas  (Ley  Nº  24.076)  y  de  la  Electricidad  (Ley  Nº  24.065),  y  
el   Decreto   Nº   62/1990   en   materia   de   Telecomunicaciones,   contemplan   el   sometimiento   de   ciertas  
controversias   a   la   jurisdicción   previa   y   obligatoria   de   los   entes   reguladores   de   servicios   públicos  
respectivos:  el  ENARGAS,  el  ENRE  y  la  CNC.  

Estos   entes   reguladores   son   los   encargados   de   monitorear   el   cumplimiento   de   los   contratos   de  
concesión   de   los   respectivos   servicios   públicos   y   tienen   entre   sus   funciones   atender   en   primer  
término  las  controversias  que  puedan  surgir  en  torno  a  dichos  servicios.  

Esta  jurisdicción  previa  y  obligatoria  que  le  asignan  las  normas  de  creación  a  los  entes  reguladores  
constituyen   un   supuesto   de   actividad   jurisdiccional   de   la   administración   pública,   es   decir,   de   aquella  
actividad  que,  conforme  con  la  definición  proporcionada  por  la  Corte  Suprema,  corresponde,  en  el  
orden  normal  de  las  instituciones,  a  los  jueces.  

La   CSJN,   en   el   Fallo   Litoral   Gas   c/   ENARGAS   (1998),   después   de   recordar   su   doctrina  

tradicional  en  la  materia  y  de  denegar  al  ENARGAS  las  garantías  formales  de  independencia  y  
neutralidad   necesarias   para   categorizarlo   como   tribunal   administrativo   (considerando   6º),   le  
negó   competencia   al   ENARGAS   para   resolver   respecto   de   un   conflicto   relativo   a   la   venta   y  
adquisición   de   las   instalaciones   de   distribución   de   gas   (derecho   privado   de   las   partes  
involucradas),   por   considerar   que   dicha   competencia,   al   importar   la   necesidad   de   una  
determinación   sobre   el   derecho   de   dominio   de   las   partes   involucradas   en   la   causa,  
correspondía  a  la  jurisdicción  judicial  plena  (considerando  7º).  

Asimismo,  en  el  Fallo   Ángel   Estrada  (2005),  la  Corte  reitera  y,  en  cierto  modo,  amplía  su  
doctrina   relativa   a   los   requisitos   que   deben   concurrir   para   la   validez   del   ejercicio   de  
funciones   jurisdiccionales   administrativas   respecto   de   conflictos   entre   particulares,   pues  
ahora   se   refiere,   explícitamente,   a   la   necesidad   de   una   justificación   razonable   de   los  
objetivos   económico   políticos   que   determinan   la   creación   del   órgano   administrativo  
jurisdiccional,   en   orden   a   la   restricción   que   él   supone   sobre   la   jurisdicción   ordinaria  
(considerando  12º  in  fine),  y  consagra  un  criterio  más  ajustado  respecto  de  la  especialidad  
como   principio   de   interpretación   de   la   competencia   (considerando   16º,   según   Bianchi).   La  
Corte   sostiene   que   no   cualquier   controversia   puede   ser   válidamente   deferida   al  
conocimiento   de   órganos   administrativos,   con   la   mera   condición   de   que   sus   decisiones  
queden   sujetas   a   control   judicial   suficiente;   los   motivos   que   conducen   a   sustraer   una  
materia  de  la  jurisdicción  de  los  jueces  ordinarios  deben  estar  razonablemente  justificados  
pues,  de  no  ser  así,  se  avanzaría  indebidamente  sobre  las  atribuciones  que  el  Artículo  116  de  
la   Constitución   Nacional   define   como   propias   y   exclusivas   del   Poder   Judicial   (considerando  
14º).   Por   eso,   así   como   en   Litoral   Gas   se   pudo   considerar   excluida   de   la   competencia  
especial  del  ENARGAS  la  decisión  relativa  a  un  conflicto  que  involucraba  la  determinación  de  
un   derecho   privado   de   las   partes   involucradas   (el   dominio   sobre   instalaciones   de  
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 distribución  de  gas),  por  extensión  de  esa  doctrina  la  Corte   niega  competencia  al  ENRE  para  
dirimir   un   reclamo   de   daños   y   perjuicios   planteado   por   un   usuario   con   fundamento   en   el  
derecho  común  (considerando  14º  in  fine).  

Esta  idea  parece  expresarse  con  mayor  precisión  en  el  voto  de  Belluscio,  cuando  apunta  que  
el  poder  de  policía  atribuido  al  ente  para  regular  y  controlar  la  prestación  del  servicio  público  
de  distribución  de  energía,  no  sirve  de  fundamento  para  decidir  un  litigio  entre  particulares  
que   debe   resolverse,   sustancialmente,   por   aplicación   de   normas   de   derecho   común  
(considerando  12º).  

Sigue   vigente   el   criterio   de   reconocer   legitimidad   al   otorgamiento   de   funciones   jurisdiccionales   a  

órganos  administrativos,  siempre  que  concurran  los  siguientes  requisitos:    

1. Otorgamiento  de  las  funciones  jurisdiccionales  por  ley  formal;    

2. Justificación  razonable  del  otorgamiento  de  las  funciones;    
3. Garantías   formales   de   independencia   e   imparcialidad   para   los   integrantes   del   órgano  
administrativo;    
4. Control  judicial  suficiente,  medido  con  arreglo  a  las  siguientes  pautas:    
a. Naturaleza  del  derecho  individual  invocado;    
b. Índole  y  magnitud  de  los  intereses  públicos  comprometidos;    
c. Carácter  de  la  organización  administrativa  establecida  para  garantizarlos;  y  
d. Complejidad  de  la  materia  sobre  la  que  verse  la  función.  

El  régimen  administrativo:  concepto  

Podemos  definir  al  derecho   administrativo,  siguiendo  a  Cassagne,  como  la  rama  del  derecho  público  
que   regula   la   organización   y   las   funciones   administrativas,   legislativas   y   jurisdiccionales   del   Poder  
Ejecutivo   y   sus   entes   descentralizados,   las   funciones   administrativas   de   los   otros   poderes   y   las  
actividades   realizadas   por   sujetos   con   potestades   exorbitantes   del   derecho   privado.   En   resumen,  
regula  la  función  administrativa  (objeto  del  D.A.)  que  comprende:  

1. La  organización  y  funciones  del  Poder  Ejecutivo  en  sus  aspectos  administrativo,  legislativo  y  
jurisdiccional.  
2. Las  funciones  administrativas  del  Poder  Legislativo  y  del  Poder  Judicial.  
3. Las  actividades  realizadas  bajo  un  poder  público  exorbitante  del  derecho  privado.  

Una  definición  más  simple  es  dada  por  Gordillo,  que  lo  ilustra  como  la  rama  del  derecho  público  que  
versa   sobre   el   ejercicio   de   la   función   administrativa   y   la   protección   judicial   de   los   administrados  
respecto  de  la  administración.  

Determina   la   relación   de   los   administrados   con   la   administración   y   de   los   órganos   de   la  

administración   entre   sí,   y   tiene   por   finalidad   defender   los   intereses   de   la   comunidad   en  
general  y  de  los  administrados  en  particular.  

Nota  de  color  

9  
 
 
Prosper   Weil   dice   que   el   Derecho   Administrativo   es,   esencialmente,   un   arbitraje   históricamente  
variable  entre  el  poder  y  la  libertad,  una  disciplina  que  aspira  a  ser  instrumento  de  libertad  y,  a  la  
vez,   garantía   de   acción   administrativa;   en   suma,   una   rama   del   derecho   de   nacimiento   y   subsistencia  
milagrosa.  

El  denominado  régimen  exorbitante  

Al  hablar  de  régimen  exorbitante  nos  referimos  al  contenido  equilibrado  y  la  articulación  armónica  
tanto   de   prerrogativas   del   poder   público   del   Estado   como   de   garantías   de   los   particulares  
administrados,   que   exceden   el   ámbito   del   derecho   privado   y   conforman   el   derecho   administrativo  
caracterizándolo.  

Este  régimen  exorbitante  es  acertadamente  descripto  en  el  Fallo   Serra  (1993):  comprende  por  un  
lado,  las  prerrogativas  estatales  necesarias  para  que  el  ejercicio  de  sus  funciones  no  sea  afectado  por  
las  demandas  de  los  particulares;  pero,  por  el  otro,  las  garantías  necesarias  para  que  los  habitantes  
no   sean   menoscabadas   por   privilegios   que   se   tornen   írritos   a   la   luz   del   texto   constitucional.  
(considerando  9).  

• Prerrogativas  del  Estado  

o Creación  unilateral  de  sus  actos.  
o Presunción  de  legitimidad  de  sus  actos.  
o Ejecutoriedad  de  sus  actos.  
o Potestad  de  retrotraer  sus  actos  por  razones  de  ilegitimidad  o  inoportunidad.  
o Régimen  privilegiado  de  contratos  y  bienes.  
o Agotamiento  de  la  instancia  administrativa  previo  a  la  judicial.  
o Plazos  breves  de  caducidad  en  acciones  en  su  contra.  
o Plazos  prolongados  para  el  cumplimiento  de  cargas  procesales.  
o Incomparecencia  personal  de  ciertos  funcionarios.  
o Efectos  declarativos  de  las  sentencias.  
• Garantías  del  administrado  
o Principio  de  juridicidad.  
o Igualdad  en  el  actuar  administrativo.  
o Razonabilidad  del  actuar  administrativo.  
o Acceso  a  la  justicia  e  informalismo  en  su  favor.  
o Responsabilidad  del  Estado  y  de  sus  funcionarios.  
o Debido  procedimiento  previo  a  todo  acto  administrativo  (debido  proceso  adjetivo).  

Es   necesario,   para   mantener   un   equilibrio   dentro   de   esta   rama   del   derecho,   adherir   a   una   visión  
servicial  y  no  opresiva  de  la  prerrogativa  pública  y  a  una  concepción  solidaria  del  derecho  individual.    

El  principio  de  legalidad  ( juridicidad)  

El   principio   de   legalidad   o   principio   de   juridicidad   es   aquel   según   el   cual   la   administración   debe  
sujetar   su   accionar   al   ordenamiento   jurídico   vigente.   El   actuar   de   la   administración   se   presume  
legítimo.  
10  
 
 
Filiación  histórica  del  derecho  administrativo  argentino  

Se  debe  tener  en  cuenta,  en  especial  respecto  de  la  perspectiva  constitucional,  que  en  la  Argentina,  
mientras   los   lineamientos   básicos   de   su   estructura   político   institucional   son   de   inspiración  
norteamericana  y  de  ahí  la  influencia  tradicional  de  la  doctrina  y  jurisprudencia  de  ese  origen  en  el  
Derecho   Constitucional   argentino,   el   Derecho   Administrativo   ha   abrevado,   en   cambio,   también  
tradicionalmente,  en  la  doctrina  francesa,  española,  italiana  y  alemana.  La  influencia  de  la  doctrina  
española  ha  sido  muy  marcada  (la  Ley  Nacional  de  Procedimientos  Administrativos  está  inspirada  en  
la  ley  española  de  1958).  

Esa   doble   filiación   ha   significado   la   génesis   de   un   derecho   administrativo   típico,   propio,   singular,  
pues  del  derecho  norteamericano,  inspirado  en  el  rule  of  law,  hemos  tomado  el  juzgamiento  de  la  
Administración   por   los   tribunales   del   Poder   Judicial   (en   las   provincias,   históricamente,   por   sus  
Tribunales  Superiores  y,  en  los  últimos  tiempos,  por  tribunales  inferiores  con  competencia  especial  
en   lo   contencioso   administrativo;   en   la   Nación,   inicialmente   por   la   justicia   civil   y   comercial   federal   y,  
en   la   actualidad,   por   la   competente   en   lo   contencioso   administrativo);   mientras   que   del   derecho  
continental  europeo  hemos  adoptado  la  concepción  exorbitante,  con  los  alcances  antes  indicados.  

Es   importante   destacar   que   ya   existe   en   nuestro   país   un   grado   de   evolución   científica  

suficientemente   consolidado   como   para   que   se   pueda   aspirar   a   una   codificación,   tanto   en   el   ámbito  
nacional   como   en   varias   provincias,   de   gran   parte   de   las   instituciones   fundamentales   del   derecho  
administrativo.  

Significación  de  la  jurisprudencia  de  la  CSJN  

En  la  Argentina,  como  ocurrió  en  Francia  en  su  momento  con  la  actuación  del  Consejo  de  Estado  y  
del   Tribunal   de   Conflictos,   las   instituciones   fundamentales   del   Derecho   Administrativo   han   sido  
moldeadas,  en  el  ámbito  federal,  por  la  construcción  pretoriana  de  la  Corte  Suprema  de  Justicia  de  la  
Nación.  

La   LNPA   torció   la   historia   regulando   instituciones   básicas   del   derecho   administrativo   que   antes   no  
tenían   una   juridización   o   legalización   adecuada.   Por   ello,   la   jurisprudencia   de   la   Corte   Suprema   de  
Justicia   de   la   Nación   ha   sido   un   nutriente   permanente   de   la   conformación   de   aspectos  
fundamentales  del  derecho  administrativo.  

Muchas   cuestiones   de   derecho   administrativo   emanan   de   fallos   de   la   CSJN,   entre   ellos:   la  

conceptualización   del   régimen   exorbitante,   el   principio   de   legalidad,   la   teoría   del   acto  
administrativo,   la   teoría   del   contrato   administrativo,   particularidades   del   procedimiento  
administrativo,  aspectos  relativos  a  la  responsabilidad  del  Estado,  al  acceso  a  la  justicia  y  al  control  
judicial  de  la  administración  pública,  entre  otros.  

La  zona  de  reserva  de  la  administración  

La   zona   de   reserva   de   la   administración   comprende   todo   aquello   que   sólo   puede   hacer   el   Poder  
Ejecutivo  y  que,  además,  no  puede  ser  hecho  por  los  demás  poderes  del  Estado.  
11  
 
 
Marienhoff   elaboró   la   teoría   de   la   zona   de   reserva   de   la   administración,   con   un   claro   paralelismo  
con   la   zona   de   reserva   de   la   ley   consagrada   constitucionalmente   a   favor   del   Poder   Legislativo,   como  
expresión   del   principio   de   división   de   poderes.   Así   como   el   Ejecutivo   no   puede   invadir   con   su   acción  
la   esfera   propia   y   exclusiva   del   Legislador,   éste   tampoco   puede   invadir   -­‐so   pena   de  
inconstitucionalidad-­‐   la   esfera   propia   y   exclusiva   del   Ejecutivo.   Cada   Poder   sólo   puede   actuar  
válidamente  en  la  esfera  de  su  respectiva  competencia  establecida  por  la  Constitución.  

A   la   reserva   de   la   ley   se   opone,   pues   la   reserva   de   la   Administración,   sin   perjuicio   de   que  

frente  a  ambas  exista  la  reserva  de  la  justicia.  

Por  eso,  contrariamente  a  lo  que  consideran  algunos  tratadistas,  no  siempre  una  ley  tendrá  
preeminencia   respecto   a   un   reglamento   administrativo;   todo   depende   de   que   la   materia  
regulada  sea  propia  del  Ejecutivo  o  del  Legislativo.    

La   existencia   de   la   zona   de   reserva   de   la   administración,   como   un   ámbito   propio   del   Poder   Ejecutivo  
que   le   fue   asignado   constitucionalmente,   que   le   es   propio   y   no   puede   ser   invadido   por   el   Poder  
Legislativo,  es  compartido  por  Bidart  Campos,  Cassagne,  y  Coviello,  en  tanto  que  otros  autores  como  
Fiorini,  Diez,  Gauna  y  Dromi  niegan  que  el  Poder  Ejecutivo  cuente  con  atribuciones  específicas  que  
puedan   limitar   las   facultad   del   Poder   Legislativo   de   "hacer   todas   las   leyes   y   reglamentos   que   sean  
convenientes  para  poner  en  ejercicio  los  poderes  antecedentes,  y  todos  los  otros  concedidos  por  la  
presente  Constitución  al  Gobierno  de  la  Nación  Argentina",  como  establece  la  CN  en  su  art.  75  inc.  
32.  

En  este  sentido,  Gordillo  señala  que  a  los  reglamentos  autónomos  puede  admitírselos  para  
regir  exclusivamente  el  funcionamiento  interno  de  la  Administración  (organización,  deberes  
de  los  órganos,  atribuciones,  etc.),  pero  resulta  inconstitucional,  en  cambio,  que  se  pretenda  
limitar  los  derechos  de  los  particulares  o  la  potestad  del  Congreso  sobre  la  administración,  
por  cuanto  el  Art.  14  CN  establece  claramente  que  la  regulación  y  por  ende  restricción  de  los  
derechos  individuales  puede  hacerse  por  las  leyes,  esto  es,  por  las  leyes  del  Congreso  y  no  
por  actos  de  la  administración.  

   

12  
 
 
    

Bolilla  2  
Fuentes  del  Derecho  Administrativo  
 

13  
 
 
Las  fuentes  del  Derecho  Administrativo  
Se   entiende   por   fuentes   a   los   hechos,   actos,   medios   y   formas   que   dan   origen   al   ordenamiento  
jurídico,  es  decir,  son  aquello  de  donde  el  ordenamiento  jurídico  proviene.  

Las   fuentes   del   derecho   administrativo   son   los   hechos,   actos,   medios   y   formas   que   dan   origen   al  
ordenamiento  jurídico  propio  de  esta  rama  del  derecho.  Pueden  ser:  

• Formales    
o Constitución  Nacional  (LNPA  Art.  3)  
o Tratados  (CN)  
o Leyes  (LNPA  Art.  3)  
o Reglamentos  (LNPA  Art.  3)  
• Materiales  
o Doctrina  
o Costumbre  
o Jurisprudencia  
o Principios  generales  del  derecho  

La  Constitución  
La   Constitución  Nacional   es   la   fuente   primaria   básica   y   fundamental   de   todo   nuestro   ordenamiento  
jurídico  que  establece  el  conjunto  de  normas  y  principios  supremos  del  mismo.  

Es,   en   consecuencia,   la   fuente   más   importante   del   derecho   argentino,   superior   a   cualquier   otra  
norma  nacional  o  provincial.  

Así  lo  dispone  el  Art.   31   CN:  “Esta  Constitución,  las  leyes  de  la  Nación  que  en  su  consecuencia  se  
dicten  por  el  Congreso  y  los  tratados  con  las  potencias  extranjeras  son  la  ley  suprema  de  la  Nación  
[…]”  

Principios  y  reglas  específicas  de  la  interpretación  constitucional  

Hay   una   serie   de   principios   y   reglas   específicas   que   surgen   de   la   interpretación   de   la   Constitución  
Nacional:  

• Reconocimiento  de  la  personalidad  jurídica  del  Estado:  se  da  implícitamente  por  el  Artículo  
35   que   consigna   el   nombre   del   Estado,   toda   vez   que   el   nombre   es   un   atributo   de   la  
personalidad.  
• Definición   de   la   forma   de   Estado   adoptada:   la   relación   entre   el   poder   y   el   territorio   está  
dada  federalmente.  Las  provincias  conservan  todo  el  poder  no  delegado  al  Gobierno  Federal  
y  se  dan  sus  propias  instituciones  locales.  
• Definición   de   la   forma   de   Gobierno   adoptada:   el   ejercicio   del   poder   está   dado   en   forma  
representativa  y  republicana.  Se  trata  de  un  sistema  político  de  división  y  control  de  poder  
con   notas   características   tales   como   la   publicidad   de   los   actos   de   gobierno,   la  

14  
 
 
 responsabilidad   de   los   funcionarios,   y   la   periodicidad   y   alternancia   en   el   ejercicio   de   los  
cargos  que  son  elegidos  por  los  habitantes  de  la  Nación.  
• Regulación  de  la  actividad  de  los  poderes  del  Estado:  regula  las  funciones  y  potestades  del  
Poder  Ejecutivo,  el  Poder  Legislativo  y  el  Poder  Judicial,  como  así  también  las  del  Ministerio  
Público.  
• Bases  del  régimen  jurídico  exorbitante  propio  del  Derecho  Administrativo:  da  fundamento  
a  las  potestades  estatales  que  integran  el  contenido  exorbitante  del  derecho  administrativo.  

Tratados  
Los  tratados  son  acuerdos  celebrados  entre  sujetos  de  derecho  internacional  que  producen  efectos  
jurídicos.  

Decimos   que   se   celebran   entre   sujetos   de   derecho   internacional   ya   que   pueden   ser   parte,  
además  de  los  Estados,  otros  sujetos  tales  como  organismos  supranacionales.  

Jerarquía  de  los  tratados  

Los  tratados  tienen  jerarquía  superior  a  las  leyes  y,  en  ciertos  casos,  jerarquía  constitucional.  

El   principio   general   es   que   los   tratados   gozan   de   jerarquía   superior   a   las   leyes   o   jerarquía  
infraconstitucional.  

La   excepción   está   dada   por   ciertos   tratados   de   derechos   humanos   incorporados   a   la   Constitución  
Nacional  en  1994  como  aquellos  incorporados  posteriormente  con  la  mayoría  especial  exigida,  gozan  
de  jerarquía  constitucional.  

La  jerarquía  constitucional  es  limitada.  Sus  límites  son:  

• La  parte  dogmática  de  la  Constitución,  a  la  cual  no  pueden  contradecir.  En  caso  de  
contradicción,  prevalece  la  Constitución.  
o Algunos   autores   consideran   que   debe   prevalecer   lo   que   sea   más   respetuoso  
de  los  derechos  humanos.  
• Las  reservas  realizadas  al  contenido  de  los  tratados.  
• La  salida  de  vigencia  por  denuncia  del  tratado.  

Jurisprudencia  de  la  Corte  Suprema  de  Justicia  

Esta   jurisprudencia   fue   especialmente   relevante   antes   de   la   Reforma   Constitucional   de   1994,   ya   que  
posteriormente   la   discusión   sobre   si   los   mismos   eran   superiores   o   inferiores   a   las   leyes   quedó  
zanjada.  

• 1948:   Fallo  Merck   Química   Argentina:  estableció  un  sistema  doble  para  establecer  si  el  
tratado  era  igual  a  la  ley  o  no.  

15  
 
 
 o Primacía  del  Dualismo:  En  tiempos  de  paz,  el  orden  jurídico  internacional  es  igual  al  
orden  interno  y  solo  tiene  vigencia  si  hay  una  ley  que  lo  incorpora  (al  tratado),  y  sin  
que  haya  una  ley  que  lo  derogue.  
o Primacía   del   Monismo:   En   tiempos   de   guerra   prevalece   el   monismo,   el   tratado   tiene  
mayor  jerarquía  que  la  ley  y  la  constitución.  
o Crítica   a   esta   postura:  Los   tratados   no   se   cumplían,   aún   cuando   fueran   ratificados,  
hasta  que  no  hubiera  una  ley  que  les  diera  operatividad,  por  lo  tanto,  el  pacta  sunt  
servanda  queda  supeditado  a  un  acto  de  buena  fe  del  gobierno  de  turno  para  que  
haga  operativa  la  ley.  
o El  tratado  puede  ser  modificado  o  dejado  sin  efecto  por  una  ley  posterior,  ya  sea  por  
derogación  táctica  o  expresa  (la  tácita  se  da  cuando  una  nueva  ley  trata  temas  sobre  
los  que  se  expresa  el  tratado  anterior).  
 
• 1992:   Fallo   Ekmekdjian   c/   Sofovich   (sobre   derecho   de   réplica):   La   CSJN   resuelve   que   una  
ley  interna  no  puede  derogar  una  ley  internacional.  El  argumento  es  el  Pacto  de  Viena  sobre  
el   Derecho   de   los   Tratados,   que   en   su   artículo   27   consagra:   Un   Estado   no   puede   invocar   una  
regla  de  derecho  interno  para  justificar  el  incumplimiento  del  tratado.  
o Da  supremacía  al  tratado  por  sobre  la  ley.  
 
• 1993:   Fallo   Fibraca:  aclara  que  por  encima  de  los  tratados  están  los  principios  generales  
del  Derecho  Público  Constitucional.  
 
• 1994:  Fallo   Café   La   Virginia  El  caso  es  de  octubre  de  1994,  la  constitución  se  modifica  y  
entra   en   vigencia   en   septiembre   de   1994,   sin   perjuicio   de   esto   se   le   aplica   la   doctrina  
anterior   ya   que   los   hechos   son   anteriores   a   la   reforma.   Lo   importante   es   que   el  
incumplimiento  de  un  tratado  puede  generar  responsabilidad  internacional.  

Ver  Anexo  para  más  detalle.  

Tratados  de  integración  

Los   tratados   de   integración   son   aquellos   acuerdos   celebrados   entre   Estados   cuyo   efecto   jurídico  
consiste  en  delegar  competencias  y  jurisdicción  a  organizaciones  supraestatales,  en  condiciones  de  
reciprocidad  e  igualdad,  y  respetando  el  orden  democrático  y  los  derechos  humanos.  

Están  contemplados  en  el  Artículo  75.24  CN.  

Clases  de  tratados  de  integración  

Se  distinguen  dos  clases:  

• Tratados  de  integración  con  países  latinoamericanos  (Art.  75.24.1  CN):  Se  aprueban  con  el  
voto  de  la  mayoría  absoluta  de  los  miembros  totales  de  cada  cámara.  
• Tratados  de  integración  con  otros  países  (Art.   75.24.2   CN):   Se   aprueban   con   el   voto   de   la  
mayoría  absoluta  de  los  miembros  totales  de  cada  cámara,  pasados  al  menos  120  días  desde  
16  
 
 
 la  declaración  de  conveniencia  de  aprobación  del  tratado,  que  debe  darse  con  el  voto  de  la  
mayoría  absoluta  de  los  miembros  presentes  de  cada  cámara.  

Tratados  de  rango  constitucional  e  infraconstitucional  

• Tratados  con  jerarquía  constitucional*  

1. Los   que   versan   sobre   derechos   humanos   y   se   encuentran   enumerados   en   el   Art.  
75.22  párrafo  2  CN.  
2. Los   que   versen   sobre   derechos   humanos   y,   sin   encontrarse   enumerados   en   el  
párrafo  segundo  del  Art.  75.22  CN,  sean  revestidos  de  esta  jerarquía  por  el  voto  de  
las   dos   terceras   partes   del   total   de   miembros   de   ambas   cámaras   legislativas,  
conforme  establece  el  Art.  75.22  párrafo  3  CN.  
• Tratados  con  jerarquía  infraconstitucional  (jerarquía  superior  a  las  leyes)  
3. El  resto  de  los  tratados  incluyendo:  
a. Los  tratados  y  concordatos  aprobados  por  el  Congreso,  conforme  establece  
el   Art.   75.22   párrafo   1   CN,   incluyendo   aquellos   que   versen   sobre  
derechos  humanos  y  que  no  estén  enumerados  en  el  párrafo  2  ni  alcancen  
las  mayorías  exigidas  en  el  párrafo  3.  
b. Tratados   de   integración   con   países   latinoamericanos   que   deleguen  
competencias   y   jurisdicción   a   organizaciones   supraestatales,   conforme  
establece  el  Art.  75.24  párrafo  1  CN.  
c. Tratados   de   integración   con   países   no   latinoamericanos   que   deleguen  
competencias   y   jurisdicción   a   organizaciones   supraestatales,   conforme  
establece  el  Art.  75.24  párrafo  2  CN.  

*Son  12:   Declaración   Americana   de   los   Derechos   y   Deberes   del   Hombre;   la   Declaración   Universal   de  
Derechos   Humanos;   la   Convención   Americana   sobre   Derechos   Humanos;   el   Pacto   Internacional   de  
Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales;  el  Pacto  Internacional  de  Derechos  Civiles  y  Políticos  y  
su  Protocolo  Facultativo;  la  Convención  sobre  la  Prevención  y  la  Sanción  del  Delito  de  Genocidio;  la  
Convención   Internacional   sobre   la   Eliminación   de   todas   las   Formas   de   Discriminación   Racial;   la  
Convención   sobre   la   Eliminación   de   todas   las   Formas   de   Discriminación   contra   la   Mujer;   la  
Convención   contra   la   Tortura   y   otros   Tratos   o   Penas   Crueles,   Inhumanos   o   Degradantes;   la  
Convención   sobre   los   Derechos   del   Niño   (incorporados   en   1994   al   texto   constitucional)   y   la  
Convención   Interamericana   sobre   Desaparición   Forzada   de   Personas   (aprobado   en   1997   por   el  
Congreso  de  la  Nación).  

Régimen  jurídico  
Los   tratados   tienen   un   régimen   jurídico   especial   tanto   para   su   entrada   como   para   su   salida   de  
vigencia.  

• Entrada  en  vigencia  

1. Negociación  y  firma:  se  concretan  los  términos  y  es  firmado  por  el  Presidente.  
2. Aprobación:   lo   hace   el   Congreso   a   través   de   una   Ley,   y   de   igual   modo   puede  
rechazarlos  total  o  parcialmente.  
17  
 
 
 3. Ratificación:  el  Estado  queda  sometido  al  mismo,  a  través  de  un  acto  del  Presidente.  
 
• Salida  de  vigencia  
1. Denuncia:  realizada  por  el  Presidente.  
2. Aprobación:  por  una  Ley  aprobada  por  dos  tercios  de  los  miembros  de  cada  cámara.  
 
• Rango  constitucional  
1. Debe  versar  sobre  derechos  humanos.  
2. Debe  revestirse  de  jerarquía  constitucional,  luego  de  su  aprobación,  con  el  voto  de  
las  dos  terceras  partes  del  total  de  miembros  de  ambas  cámaras  legislativas.  

Ley  
La   ley   es   el   acto   estatal,   general   o   particular,   emanado   del   Congreso   de   acuerdo   con   el  
procedimiento  previsto  en  la  Constitución  Nacional  para  la  formación  y  sanción  de  las  leyes.  

Tipos  de  leyes  

Las  leyes  pueden  ser:  

• Leyes  nacionales:  dictadas  por  el  Congreso  de  la  Nación,  comprenden:  
o Leyes   federales:   regulan   materias   federales   atribuidas   al   Congreso   y   se   aplican   en  
todo  el  país  a  través  de  autoridades  nacionales.  
o Leyes  comunes:  tratan  sobre  derecho  común  y  se  aplican  en  todo  el  país  a  través  de  
autoridades  locales.  
o Leyes   locales:   son   dictadas   para   el   territorio   de   la   capital   de   la   Nación   y   para   el  
cumplimiento  de  los  fines  específicos  de  los  establecimientos  de  utilidad  nacional  en  
el  territorio  de  la  República.  
• Leyes   provinciales:   dictadas   por   los   Poderes   Legislativos   provinciales,   en   ejercicio   de   las  
facultades  no  delegadas  y  para  su  aplicación  dentro  del  respectivo  territorio  provincial  por  
parte  de  las  autoridades  locales.  

La  zona  de  reserva  legal  

Se  entiende  por  zona  de  reserva  legal  a  aquellas  cuestiones  que  son  de  entendimiento  exclusivo  del  
Poder   Legislativo,   sin   posibilidad   de   intromisión   por   parte   del   Poder   Ejecutivo.   Sólo   el   Poder  
Legislativo  está  facultado  para  regular  cuestiones  comprendidas  dentro  de  la  zona  de  reserva  legal.  

Son  temáticas  que  están  exentas  de  la  potestad  reglamentaria  del  PEN,  como  puede  ser  el  caso  de  
las   leyes   convenio   que   sobre   la   base   de   acuerdos   entre   la   Nación   y   las   Provincias   instituyen  
regímenes   de   coparticipación   impositiva,   o   el   caso   de   las   normas   de   derecho   privado   que   son  
aplicadas   directamente   por   los   particulares   como   puede   ser   lo   dispuesto   en   los   Códigos   Civil   y  
Comercial  de  la  Nación  (con  excepción  de  los  aspectos  cuya  aplicación  le  haya  sido  encomendada  al  
PEN,  por  ejemplo  la  inscripción  de  actos  registrables  celebrados  entre  particulares).  

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La  Administración  frente  a  la  ley  inconstitucional  
¿Puede  la  administración  apartarse  de  una  ley  que  a  su  criterio  sea  contraria  a  la  constitución?  

La   doctrina   inicial   de   la   PTN   era   desconocer   la   posibilidad   de   apartarse   de   la   ley   considerada  

inconstitucional,   porque   la   administración   no   puede   declarar   la   inconstitucionalidad,   ya   que   esta  
facultad  está  reservada  al  Poder  Judicial.  

Esto   no   quiere   decir   que   el   Poder   Ejecutivo   no   pueda   hacer   nada   frente   a   una   ley  
inconstitucional:    

1) Podría  vetarla  en  el  momento  oportuno.  

2) Podría   plantear   la   inconstitucionalidad   para   que   los   jueces   declaren   la  
inconstitucionalidad,  aplicándola  hasta  que  así  se  declare.  
3) Podría   promover   un   proyecto   para   derogarla   (ya   que   tiene   iniciativa   legislativa)  
aplicándola  hasta  que  se  apruebe.  
 

Marienhoff,   como   Procurador,   reconoce   por   primera   vez   que   el   Poder   Ejecutivo   puede   dejar   de  
aplicar   una   ley   que   considere   inconstitucional.   No   significa   que   la   declare   inconstitucional   sino  
simplemente  que  no  la  aplique.  Funda  esto  en  el  Art.  31  CN,  ya  que  el  Poder  Ejecutivo  debe  velar  por  
el  cumplimiento  de  la  Constitución  y  aplicar  una  ley  contraria  a  ella  es  una  forma  de  violarla.  

Para   proceder   a   no   aplicar   una   ley,   planteó   como   requisito   que   hubiera   una   inconstitucionalidad  
manifiesta,  ostensible  y  grosera.  

La  doctrina  se  manifiesta  a  favor  de  que  aleje  de  la  norma  inconstitucional  pero  con  requisitos:  
 
• Gordillo:   la   inconstitucionalidad   debe   ser   razonablemente   demostrada.   En   tal   caso   el  
Ejecutivo  puede  apartarse  para  que  prime  la  Constitución.  
• Dromi:  plantea  además  que  la  inconstitucionalidad  debe  ser  grave  y  manifiesta.  
 
En   estos   supuestos   los   funcionarios   de   la   administración   están   facultados   a   desobedecer   la   ley  
inconstitucional.  

Declaración  de  inconstitucionalidad  de  la  ley  de  oficio  

¿La   ley   puede   ser   declarada   inconstitucional   de   oficio?   ¿Puede   el   juez   declarar   la  
inconstitucionalidad  aunque  no  haya  pedido  de  parte?  

Argumentos  en  contra  

1. Se   viola   el   principio   de   división   de   poderes:   el   Poder   Judicial   se   estaría   arrogando   una  

facultad  propia  de  otros  poderes.  
2. Los   actos   estatales   se   presumen   legítimos,   entre   ellos   las   leyes   que   son   un   tipo   de   acto  
estatal.  
3. Se   vulnera   el   derecho   de   defensa:   afectaría   este   derecho   de   la   parte   que   podría   llegar   a  
defender  la  constitucionalidad.  
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Argumentos  a  favor  

1. No   hay   violación   al   principio   de   división,   ya   que   no   crea   la   ley,   sino   que   el   control   de  
constitucionalidad  es  propio  del  poder  judicial  y  es  esto  lo  que  lleva  a  cabo.  
a. Aun   si   la   declaración   de   inconstitucionalidad   fuese   una   violación   de   la   división   de  
poderes,   en   nada   cambia   que   sea   a   pedido   de   parte   o   de   oficio.   Antes   se   requería   el  
pedido  de  parte  pero  el  Fallo   Rodríguez   Pereyra  (considerando  10)  dijo  que  no  
era  necesario.  
2. La   presunción   de   legitimidad   es   iuris   tantum,   por   lo   cual   admite   prueba   en   contrario,   lo   cual  
ocurre  al  declarar  judicialmente  su  inconstitucionalidad.  
3. La   inconstitucionalidad   no   es   una   cuestión   de   hecho,   por   lo   cual   no   hace   falta   ninguna  
prueba.   Es   una   cuestión   de   derecho   y,   como   tal,   no   afecta   de   modo   alguno   el   derecho   de  
defensa   en   juicio   de   la   otra   parte.   Se   trata   de   definir   si   un   derecho   es   o   no   acorde   a   la  
Constitución,  no  hay  nada  que  defender  al  respecto.  

Las  leyes  de  presupuesto  

A  este  respecto  cabe  remitirse  en  un  todo  al  Considerando  9  del  Fallo  Zofracor  de  la  CSJN  (2002):  

En   nuestro   sistema   constitucional,   nada   permite   inferir   que   la   función   legislativa   en   materia  
presupuestaria   se   limita   a   aprobar   o   autorizar   lo   que   propone   el   Poder   Ejecutivo.   El   Congreso   recibe  
un   proyecto   de   presupuesto   y   lo   acepta,   lo   modifica   o   lo   rechaza,   en   todo   o   en   parte,   sin   restricción  
alguna.  

No   es   un   acto   aprobatorio   que   pasa   a   integrar   un   acto   administrativo:   es   una   acción  

legislativa  normal  y  primordial,  aún  cuando  la  iniciativa  corresponda  al  Poder  Ejecutivo,  que  
es  el  responsable  de  la  administración  general  del  país.    

Esto   no   implica   obstáculo   alguno   para   que   el   Poder   Legislativo   modifique   la   ley   de  
presupuesto.  

Incluso  las  autolimitaciones  que  el  Congreso  haya  impuesto  podrán  ser  modificada  o  dejadas  
sin   efecto   incluso   en   forma   implícita   ya   que   la   ley   de   presupuesto   es   un   acto   de   gran  
trascendencia   política   y   la   voluntad   del   Poder   Legislativo   no   está   limitada   por   actos  
preexistentes   de   igual   jerarquía   normativa.  Esto   es   así   toda   vez   que   la   ley   de   presupuesto   es  
tan   ley   como   las   otras   que   hubiesen   establecido   restricciones,   y   ley   posterior   deroga   ley  
anterior.  

La  interpretación  de  la  ley:  jurisprudencia  de  la  CSJN  

Ver  Fallo  Zofracor  supra.  

20  
 
 
Los  reglamentos:  noción  
Gordillo   define   a   los   reglamentos   como   los   actos   unilaterales   dictados   en   ejercicio   de   la   función  
administrativa  que  producen  efectos  jurídicos  generales  y  obligatorios  en  forma  directa.  

Constituyen  una  fuente  del  derecho  para  la  administración,  aun  cuando  emanan  de  ella  misma,  ya  
que  integran  el  bloque  de  legalidad  al  cual  los  órganos  administrativos  deben  ajustar  su  cometido.  
Cuantitativamente   son   la   fuente   de   mayor   importancia   en   el   derecho   administrativo,   ya   que   son  
dictados  por  todos  los  órganos  y  entes  que  integran  la  esfera  del  Poder  Ejecutivo.  

Régimen  jurídico  
Los   reglamentos   se   encuentran   sujetos   a   un   régimen   jurídico   peculiar   que,   según   Cassagne,   los  
diferencia   de   las   leyes   en   sentido   formal,   de   los   actos   administrativos   y   de   las   instrucciones   de  
servicio,  circulares  y  demás  reglamentos  internos.  

Esto  es  así  toda  vez  que:  

• Integran  el  ordenamiento  jurídico.  

• Requieren  ser  publicados  para  entrar  en  vigencia,  de  modo  similar  a  las  leyes.  
• Pueden  ser  derogados  por  la  administración,  en  forma  total  o  parcial,  en  cualquier  momento  
(es  decir  que  no  rige  el  principio  de  estabilidad  del  acto  administrativo).  
• Están  sujetos  al  principio  de  irretroactividad.  
• Tienen   un   régimen   de   protección   jurisdiccional   propio,   siendo   posible   su   impugnación  
judicial  una  vez  agotada  la  vía  administrativa.  
• Tienen  prelación  superior  al  acto  administrativo,  ya  que  al  contener  el  Reglamento  normas  
de  carácter  general  el  acto  administrativo  debe  ser  dictado  conforme  a  estas,  para  asegurar  
la   igualdad   entre   los   administrados,   para   respetar   el   principio   de   legalidad   de   la   actividad  
administrativa.  
o Esto  ha  sido  sostenido  en  incontables  ocasiones  por  la  Procuración  del  Tesoro  de  la  
Nación.  

Titularidad  de  la  potestad  reglamentaria  

La   potestad   reglamentaria   recae   sobre   la   administración   pública,   es   decir,   el   Poder   Ejecutivo  
Nacional  y  todos  los  entes  y  órganos  que  actúan  en  la  esfera  de  su  competencia.  

Fundamento  de  la  potestad  reglamentaria  

El   fundamento   de   la   potestad   reglamentaria   de   la   administración   está   dado   por   la   lógica   y   el  
derecho.  

Desde   un   punto   de   vista   lógico,   son   los   órganos   administrativos   los   que   se   encuentran   mejor  
capacitados  para  dictan  reglamentaciones  sobre  cuestiones  que  requieren  una  capacitación  técnica  

21  
 
 
y  jurídica  de  la  cual  el  Congreso  carece,  por  tratarse  de  un  órgano  de  naturaleza  política.  Además,  las  
reglamentaciones   requieren   celeridad   en   su   sanción   y   actualización   permanente,   siendo   los   órganos  
administrativos   los   más   aptos   para   ello   por   el   principio   de   inmediatez   que   rige   toda   la   actividad  
administrativa.   Es   materialmente   imposible   que   el   Poder   Legislativo   se   encargue   de   regular  
cuestiones   técnicas   puntuales,   ya   que   su   cometido   principal   es   el   de   adoptar   las   decisiones  
fundamentales  del  proceso  político  y  de  control  parlamentario  del  Gobierno.  

En   este   sentido,   las   dificultades   operativas   que   presenta   un   cuerpo   colegiado   como   es   el  
Poder  Legislativo,  lento  en  general  en  su  funcionamiento  que  además  no  es  continuo,  frente  
a   la   rapidez,   agilidad,   continuidad   que   presenta   la   Administración   en   su   actuación.   Al   mismo  
tiempo,  la  complejidad  técnica  y  el  nivel   de  detalle  que  muchas  veces  presenta  la  realidad  
sobre   la   que   deba   legislarse,   hacen   que   la   Administración   se   encuentre   más   capacitada   para  
responder   eficazmente.   La   realidad   indica   que   la   potestad   normativa   se   ocupa   de   los  
aspectos   sustanciales   de   las   regulaciones,   complementadas   posteriormente   a   través   de   la  
potestad   reglamentaria   del   Poder   Ejecutivo,   de   los   órganos   administrativos   inferiores   y   de  
los   organismos   administrativos   especializados.   Por   último,   la   legislación   requiere   cierto  
grado   de   estabilidad   -­‐que   hace   a   la   seguridad   jurídica-­‐,   la   cual   es   complementada   por   la  
función   administrativa   mediante   disposiciones   con   contenido   de   alcance   general   para   la  
regulación  de  aspectos  complementarios  vinculados  a  la  aplicación  de  las  leyes  dictadas  por  
el  Congreso.  

Desde  un  punto  de  vista  jurídico,  la  potestad  reglamentaria  del  Poder  Ejecutivo  y  de  determinados  
órganos   de   la   administración   tiene   un   primer   fundamento   de   orden   constitucional,   por   la   atribución  
de  facultades  que  expresamente  otorga  la  Constitución  Nacional  al  Presidente  de  la  Nación    y  al  Jefe  
de   Gabinete   de   Ministros,   y   otro   legal   por   la   encomienda   que   le   realice   el   Congreso.   Esto   último  
ocurre  a  través  de  los  reglamentos  delegados  y  de  las  leyes  que  disponen  la  creación  de  órganos  de  
la  administración,  en  especial  en  el  caso  de  los  entes  descentralizados.  

Dictar   reglamentos   es   una   función   normativa   a   través   de   la   cual   se   crean   reglas   jurídicas   generales   e  
impersonales   que   aseguran   el   igual   tratamiento   de   los   ciudadanos   por   parte   de   la   administración,  
limitando   la   propia   libertad   de   acción   y   elección   del   Poder   Ejecutivo   cuando   la   ley   le   deja   un   margen  
de  arbitrio.  

La  inderogabilidad  singular  del  reglamento  

El   principio   de   inderogabilidad   singular   impide   que   la   autoridad   que   dictó   un   reglamento,   o   bien  
otra  superior,  pueda  derogar  el  reglamento  para  un  caso  concreto,  esto  es,  establecer  excepciones  
privilegiadas  en  favor  de  una  persona  o  caso  determinado.  

Debido   a   que   el   reglamento   es   un   acto   administrativo   de   alcance   general,   no   puede   ser   derogado  
por  un  acto  administrativo  de  alcance  particular.  Su  derogación  solo  puede  darse  mediante  otro  acto  
administrativo  de  carácter  general.  

22  
 
 
Límites  de  la  potestad  reglamentaria  
Existen   limitaciones   de   orden   general,   que   básicamente   resultan   del   orden   constitucional   y   legal  
antes  mencionado,  así  como  restricciones  particulares  previstas  específicamente  para  cada  tipo  de  
reglamento.  

En  este  sentido,  vale  la  pena  reiterar  la  importancia  del  sometimiento  del  propio  Estado  al  régimen  
jurídico  vigente,  lo  cual  requiere  el  respecto  a  la  jerarquía  normativa  y  la  vigencia  del  principio  de  la  
legalidad  de  la  Administración.  

Ello   significa   que   esta   última   en   toda   su   actuación   tenga   un   sustento   y   respaldo   de   legalidad,   que   su  
actuación   se   ajuste   a   los   fines,   principios,   garantías   y   demás   disposiciones   previstas   en   la  
Constitución  y  en  la  legislación  vigente.  

Prohibición  constitucional  de  dictar  disposiciones  de  carácter  legislativo  

El   Art.   76   CN   establece   que   se   prohíbe   la   delegación   legislativa   en   el   Poder   Ejecutivo,   salvo   en  

materias   determinadas   de   administración   o   de   emergencia   pública,   con   plazo   fijado   para   su   ejercicio  
y  dentro  de  las  bases  de  la  delegación  que  el  Congreso  establezca.  

El   artículo   establece   como   principio   general   que   el   Poder   Ejecutivo   tiene   prohibido   dictar  
disposiciones   de   carácter   legislativo,   pero   excepcionalmente   lo   autoriza   a   hacerlo   en  
determinadas  materias  de  administración  o  de  emergencia  pública.  

Para   ello   requiere   que   se   fije   el   plazo   dentro   del   cual   el   Poder   Ejecutivo   podrá   dictar  
disposiciones   de   carácter   legislativo   y   que   se   respeten   las   bases   de   delegación   que   el  
Congreso  establezca.  

La  prohibición  recae  sobre  la  denominada  delegación  propia,  es  decir,  la  delegación  de  la  potestad  
legislativa  del  Congreso.  

Los  reglamentos  de  ejecución  o  ejecutivos:  noción  

Los   reglamentos   ejecutivos   son   aquellas   normas   que   dicta   la   Administración,   en   ejercicio   de  
facultades   normativas   propias,   para   asegurar   o   facilitar   la   aplicación   o   ejecución   de   las   leyes,  
regulando  o  completando  detalles  necesarios  a  tal  efecto.  

Constituyen  una  actividad  normativa  secundaria  (la  primaria  es  la  ley).  

• Finalidad:  aclarar  el  sentido  de  las  leyes,  complementándolas,  para  facilitar  su  ejecución.  
• Límite:  no  alterar  el  espíritu  de  la  ley.  
o Pueden  sí  apartarse  en  ciertos  aspectos  puntuales,  sin  comprometer  la  sustancia  de  
la  ley.  

23  
 
 
Leyes  reglamentables  
Son   susceptibles   de   reglamentación   aquellas   leyes   cuya   aplicación   corresponde   al   Poder   Ejecutivo,  
quedando  excluidas  las  que  no  lo  son  (el  típico  ejemplo  son  las  normas  de  derecho  privado,  que  las  
aplican  directamente  los  particulares).  

Inercia  reglamentaria  
La  inercia  reglamentaria  es  la  situación  en  la  cual  el  Poder  Ejecutivo  omite  reglamentar  una  ley.  

El  principio  general  es  que  la  inercia  reglamentaria  no  tiene  un  efecto  determinado  y  los  derechos  
subjetivos  nacidos  al  amparo  de  dicha  ley  deben  respetarse  igualmente.  

Sin  embargo,  hay  excepciones:  

1. Cuando  la  ley  exige  que  se  dicte  un  reglamento  para  entrar  en  vigencia.  
2. Cuando  es  materialmente  imposible  dar  cumplimiento  a  la  ley  sin  reglamentarla.  

En   estos   casos   se   puede   reclamar   judicialmente   para   obtener   un   mandato   judicial   tendiente   a  
conseguir  la  reglamentación.    

Esto   es   así   ya   que,   si   bien   el   dictado   de   un   reglamento   es   facultad   discrecional   del   Poder  
Ejecutivo,  si  la  ley  se  torna  difícilmente  aplicable  por  dicha  inercia,  lo  que  se  está  haciendo  es  
desconocer   el   mandato   del   legislador,   de   modo   tal   que   nos   encontraríamos   ante   una  
conducta  ya  no  discrecional  sino  arbitraria.  

Ultraactividad  del  reglamento  

La   ultraactividad   del   reglamento   es   la   situación   en   la   cual   un   reglamento   de   una   ley   derogada  
subsiste,  aplicándose  a  la  nueva  ley.    

El   ejemplo   más   claro   es   el   Decreto   436/2000   (decreto   reglamentario)   respecto   del   Decreto  
1023/2001  (decreto  delegado).  

El   Decreto   436/2000   reglamentaba   una   norma   que   fue   derogada   y   reemplazada   por   el  
Decreto  1023/2001.  

La  CSJN  ha  reiterado  en  los  Fallos  Santoro  y  Radio  Suipacha  que  se  requiere  que  las  disposiciones  
del  reglamento  no  sean  incompatibles  con  la  nueva  ley.  

Competencia  constitucional  
Están   regulados   en   el   Art.   99.2   CN   que   dispone   que   “el   Presidente   […]   expide   las   instrucciones   y  
reglamentos  que  sean  necesarios  para  la  ejecución  de  las  leyes  de  la  Nación,  cuidando  de  no  alterar  
su  espíritu  con  excepciones  reglamentarias.”  

24  
 
 
Los  reglamentos  autónomos  o  independientes:  noción  

Los  reglamentos  autónomos,  también  llamados  reglamentos  independientes,  son  aquellas  normas  
que   dicta   la   Administración   sobre   materias   que   pertenecen   a   su   zona   de   reserva,   para   su  
organización  y  funcionamiento  como  poder  del  Estado.  No  se  trata  de  la  interpretación  o  aplicación  
de  una  ley  sino  de  la  Constitución  misma.  

Algunos  ejemplos  son:  el  régimen  del  agente  estatal,  el  sistema  de  recursos  administrativos,  etc.  

Fundamento  constitucional  
La  potestad  para  dictar  estos  reglamentos  surge  de:  

• Art.   99.1   CN:   El   Presidente   es   el   jefe   supremo   de   la   Nación,   jefe   de   gobierno   y   responsable  
político   de   la   administración   general   del   país.   Estos   reglamentos   son   una   forma   de   ejercer  
dicha  administración  general.  
• Art.   100.2   CN:   El   Jefe   de   Gabinete   puede   dictar   reglamentos   que   sean   necesarios   para  
ejercer  sus  facultades  y  las  delegadas  por  el  Presidente  de  la  Nación.  

Órgano  competente  para  dictarlos  

En  principio  es  el  Presidente  de  la  Nación,  aunque  el  Jefe  de  Gabinete  también  podría  (ver  supra).  

Los  reglamentos  delegados  

Los   reglamentos  delegados   son   aquellas   normas   de   alcance   general   dictadas   por   el   Poder   Ejecutivo,  
sobre  materias  propias  de  la  competencia  del  Poder  Legislativo,  por  autorización  de  éste  otorgada  
mediante  una  ley  formal.  

Antes  de  la  Reforma  Constitucional  de  1994  

La  Constitución  no  establecía  normas  específicas  que  autorizarán  los  reglamentos  delegados.  

Tradicionalmente  la  doctrina  no  los  admitió,  por  una  aplicación  estricta  del  principio  de  división  de  
poderes.  

Sin  embargo,  frente  a  la  realidad  de  la  existencia  de  regulaciones  por  parte  del  Poder  Ejecutivo  sobre  
materias  reservadas  al  Congreso,  la  doctrina  fue  elaborando  la  teoría  de  la  delegación  normativa  que  
permitiera  darle  sustento  legal.  En  este  sentido,  se  los  fue  aceptando  en  la  medida  que  respetaran  
las   reglas   básicas   del   ordenamiento   jurídico   y   no   versaran   sobre   asuntos   que   pudieran   afectar  
gravemente   los   derechos   de   los   administrados   -­‐en   materias   impositivas,   penal,   fiscal-­‐   o   que   se  
encontraran  dentro  de  la  denominada  zona  de  reserva  de  la  ley,  pudiendo  el  Congreso  reasumir  en  
todo  momento  la  potestad  legislativa  ejercida  por  el  Poder  Ejecutivo.  

25  
 
 
Por   su   parte,   la   CSJN   se   pronunció   en   diversas   oportunidades   en   las   que   si   bien   no   admitió   la  
legalidad   de   los   reglamentos   delegados,   se   pronunció   a   favor   de   la   legitimidad   de   los   reglamentos  
cuestionados,   pero   solo   bajo   la   figura   de   la   delegación   impropia,   y   encuadrando   las   normas   como  
decretos   de   ejecución   o   reglamentarios   de   leyes   dictadas   por   el   Congreso;   requiriendo   que   existiera  
una   clara   política   legislativa   del   Congreso   concordante   con   lo   dispuesto   en   los   reglamentos  
delegados;   admitiendo   como   justificativo   para   su   dictado   la   complejidad   técnica   de   las   cuestiones  
abordadas  por  los  reglamentos  y  la  necesidad  de  regular  con  cierta  urgencia,  circunstancias  ambas  
que  impedían  actuar  con  eficiencia  al  Poder  Legislativo.  

Del  tratamiento  del  tema  dado  en  los  distintos  fallos  surgieron  tres  notas  comunes:  

1. Insinceridad   jurídica:   la   CSJN   se   rehusaba   a   pronunciarse   contundentemente   sobre   la  

realidad   legislativa   que   debía   juzgar,   tratándose   de   verdaderos   casos   de   delegaciones  
legislativas.  
2. Resistencia  semántica:  la  CSJN  no  se  animaba  a  juzgar  a  las  delegaciones  por  su  nombre  y  
recurría   a   eufemismos   como   ser   “delegación   impropia”,   encubriendo   así   la   realidad   que  
legitimaba  con  sus  fallos.  
3. Construcción   conceptual   confusa:   equiparaba   al   poder   reglamentario   del   Congreso   con   el  
propio   y   específico   del   Poder   Ejecutivo   y,   en   base   a   esa   equiparación,   categorizaba   a   los  
reglamentos  delegados  como  una  especie  de  los  reglamentos  ejecutivos.  

Algunos  de  los  fallos  relevantes  son:  

• Fallo  Delfino  (1927):  sobre  autorización  para  crear  contravenciones  portuarias  por  decreto:  
la  CSJN  convalida  la  delegación,  porque  aunque  dijo  que  estaba  prohibida  en  la  CN,  de  todas  
formas  sostuvo  que  en  este  caso  no  había  habido  delegación  legislativa  (es  decir,  para  dictar  
una  norma  idéntica  a  la  ley  o  delegación  propia)  sino  utilización  de  facultades  reglamentarias  
para  llenar  vacíos  de  la  ley  (es  decir,  se  trataba  de  un  caso  de  reglamentación  o  delegación  
impropia).  
o Delegación   propia:   delegación   de   la   potestad   legislativa   propia   del   PL   en   el   PE.  
Prohibida  salvo  casos  excepcionales  contemplados  en  el  Art.  76  CN.  
o Delegación  impropia:  tarea  de  reglar  los  detalles  necesarios  para  la  ejecución  de  las  
leyes,  que  no  es  ni  más  ni  menos  que  una  forma  de  ejercer  el  poder  reglamentario  
contemplado  en  el  Art.  99.2  CN  (ex  86.2).    
• Fallo   Mouviel   (1957):   sobre   arresto   fundado   en   edictos   policiales:   declara   inválidos   a   los  
edictos  que  enuncian  faltas  con  sus  penas,  ya  que  es  función  exclusiva  del  Poder  Legislativo  
determinar  las  conductas  punibles  con  sus  respectivas  sanciones,  y  esto  sólo  puede  hacerse  
a   través   de   una   ley   formal.   Rechaza   la   delegación   legislativa   en   materia   penal,   ya   que   se  
trataría  de  una  delegación  propia.  
• Fallo  Prattico  (1960):  sobre  aumento  por  decreto  de  las  prestaciones  patronales  acordadas  
en  los  CCT.  Se  admite  la  validez  de  estos  aumentos  salariales  alegando  que  se  trata  de  una  
delegación  impropia  toda  vez  que  regula  un  detalle  que  el  Poder  Legislativo  no  podía  prever.  
• Fallo   Cocchia  (1993):  sobre  decreto  que  deroga  CCT  de  los  portuarios:  la  ley  del  Congreso  
permitió   al   Poder   Ejecutivo   resolver   las   pautas   fijadas   respecto   a   reducción   de   costos   que  
causaba   el   régimen   laboral   portuario   en   vigencia   derivado   de   un   CCT,   por   lo   cual   estamos  
ante  un  caso  de  delegación  impropia.  
26  
 
 
Así,   se   llega   a   la   reforma   constitucional   de   1994:   negando   formalmente   la   procedencia   de   la  
delegación,  pero  admitiéndola,  de  hecho,  bajo  la  denominación  eufemística  de  delegación  impropia.    

La  Reforma  Constitucional  de  1994  

La   Reforma   de   1994   echó   luz   sobre   esta   cuestión   al   incorporar   expresamente   los   reglamentos  
delegados  mediante  el  Artículo  76.  

El   Art.   76   CN   establece   que   se   prohíbe   la   delegación   legislativa   en   el   Poder   Ejecutivo,   salvo   en  

materias   determinadas   de   administración   o   de   emergencia   pública,   con   plazo   fijado   para   su   ejercicio  
y  dentro  de  las  bases  de  la  delegación  que  el  Congreso  establezca.  

El  principio  general  es  que  el  Poder  Ejecutivo  tiene  prohibido  dictar  disposiciones  de  carácter  
legislativo,   pero   excepcionalmente   puede   hacerlo   en   determinadas   materias   de  
administración  o  de  emergencia  pública.  

Para   ello   requiere   que   se   fije   el   plazo   dentro   del   cual   el   Poder   Ejecutivo   podrá   dictar  
disposiciones   de   carácter   legislativo   y   que   se   respeten   las   bases   de   delegación   que   el  
Congreso  establezca.  

Esto   es   por   demás   coherente   con   la   prohibición   realizada   por   el   Art.   99.3   CN   que   penaliza   con  
nulidad  absoluta  e  insanable  a  toda  disposición  de  carácter  legislativo  emanada  del  Poder  Ejecutivo.  

Como  excepción  a  la  prohibición,  se  habilita  una  delegación  circunscripta  a  ciertas  materias  y  a  una  
situación   y,   en   ambos   casos,   ejercitable   con   arreglo   a   límites   materiales   y   temporales.   No   parece  
dudoso,   entonces,   que   la   autorización   no   pudo   sino   referirse   a   la   delegación   impropia,   es   decir,   la  
limitada  y  circunscripta  que,  de  hecho,  ya  estaba  vigente.  

Los  requisitos  constitucionales  

La  Constitución  exige:  

• que   la   delegación   verse   únicamente   sobre   materias   determinadas   de   administración   o   de  

emergencia  pública  y,  
• que  se  haga  dentro  del  plazo  y  condiciones  que  el  Congreso  establezca.  

Esas   materias   determinadas   de   administración   han   sido   establecidas   en   el   Art.   2   Ley   25.148,   y  
comprenden:  

• La   creación,   organización   y   atribuciones   de   entidades   autárquicas   institucionales   y   toda   otra  

entidad   que   por   disposición   constitucional   le   competa   al   Poder   Legislativo   crear,   organizar   y  
fijar  sus  atribuciones.  
o Por   ejemplo:   el   correo,   los   bancos   oficiales,   entes   impositivos   y   aduaneros,   entes  
educacionales   de   instrucción   general   y   universitaria,   así   como   las   entidades  
vinculadas  con  el  transporte.  
• La  fijación  de  las  fuerzas  armadas  y  el  dictado  de  las  normas  para  su  organización  y  gobierno.  
• La  organización  y  atribuciones  de  la  Jefatura  de  Gabinete  y  de  los  Ministerios.  
27  
 
 
 • La   creación,   organización   y   atribuciones   de   un   organismo   fiscal   federal,   a   cargo   del   control   y  
fiscalización  de  la  ejecución  del  régimen  de  coparticipación  federal.  
• La  legislación  en  materia  de  servicios  públicos,  en  lo  que  compete  al  Congreso  de  la  Nación.  
• Toda   otra   materia   asignada   por   la   Constitución   Nacional   al   Poder   Legislativo,   que   se  
relacione  con  la  administración  del  país.  

La  emergencia  pública  es,  por  su  parte,  una  situación  de  inusitada  gravedad  institucional  que  pone  
en  riesgo  la  subsistencia  del  Estado.  

Los  reglamentos  de  necesidad  y  urgencia  

Los  reglamentos  de  necesidad  y  urgencia,  también  llamados  DNU,  son  aquellas  normas  de  alcance  
general   dictadas   por   el   Poder   Ejecutivo,   sobre   materias   propias   de   la   competencia   del   Poder  
Legislativo,   sin   que   medie   autorización   de   este   último   y   para   hacer   frente   a   circunstancias   de  
carácter  urgente  y  extraordinario.  

Están  regulados  por  la  Ley  26.122.  

Los  DNU  antes  de  la  Reforma  Constitucional  de  1994  

La  cuestión  acerca  de  su  procedencia  y  legitimidad  fue  motivo  de  un  amplio  debate  en  la  doctrina,  
con   fuertes   discrepancias   entre   los   constitucionalistas   que   se   pronunciaban   en   contra   y   los  
administrativistas  que  lo  hacían  a  favor.  

Sin  embargo,  más  allá  de  esta  discusión,  lo  cierto  es  que  los  decretos  de  necesidad  y  urgencia  fueron  
una  realidad  no  prevista  en  la  Constitución,  pero  presente  en  nuestro  ordenamiento  jurídico.  

Su   régimen,   en   ausencia   de   disposiciones   legales   propias,   fue   brindado   por   la   Corte   Suprema   de  
Justicia  de  la  Nación,  la  cual  fue  formulando  los  presupuestos  necesarios  para  la  validez  de  las  leyes  
de  emergencia  y  de  los  decretos  de  necesidad  y  urgencia.  

Jurisprudencia  de  la  CSJN  

El  Fallo  Peralta  (1990)  es  posiblemente  el  más  relevante  que  trató  el  tema.  

El   caso   tiene   su   origen   en   que   el   PE   dictó   un   DNU   para   enfrentar   una   crisis   económica,   el   cual  
ordenaba  que  la  devolución  de  depósitos  de  mas  de  $1000  se  haría  en  bonos.  

Peralta  vio  afectado  su  derecho  de  propiedad  con  la  sanción  del  decreto  por  lo  cual  interpuso  acción  
de  amparo  contra  el  Estado  Nacional  y  el  BCRA  pidiendo  la  inconstitucionalidad  del  decreto  y  el  pago  
de  su  plazo  fijo  en  efectivo.  

En   primera   instancia   se   lo   rechaza,   en   Cámara   se   hace   lugar   al   amparo,   y   por   Recurso   Extraordinario  
Federal  la  CSJN  manifiesta  que  estos  decretos  son  válidos  siempre  que  se  dieran  ciertos  requisitos:  

28  
 
 
 1. Que   exista   una   situación   de   emergencia   que   afecte   al   orden   económico   o   social,   o   a   la  
subsistencia  de  la  organización  jurídica  y  política,  
2. Que   no   exista   otro   medio   más   idóneo,   cuando   las   soluciones   adoptables   por   el   Congreso   no  
sean  rápidas  y  eficaces  (en  este  caso,  la  gente  habría  sacado  el  dinero  depositado),  
3. Que  la  medida  adoptada  sea  razonable  y  su  duración  sea  temporal,  y  
4. Que  el  Congreso  no  adopte  decisiones  que  indiquen  su  rechazo  al  decreto.  

Estas   condiciones   limitaron   en   cierta   forma   los   DNU,   pero   tras   la   Reforma   Constitucional   llegarían  
más  limitaciones  jurisprudenciales  (ver  infra).  

La  Reforma  Constitucional  de  1994  

La   Reforma   Constitucional   de   1994   recogió   la   necesidad   de   regular   la   figura   de   los   decretos   de  
necesidad  y  urgencia  y  así  lo  hizo.  

Principio  general  
El   Art.   99.3   CN   establece   que   “el   Poder   Ejecutivo   no   podrá   en   ningún   caso   bajo   pena   de   nulidad  
absoluta  e  insanable,  emitir  disposiciones  de  carácter  legislativo.”  

El   principio   general,   por   consiguiente,   es   que   el   Poder   Ejecutivo   no   puede   emitir  

disposiciones  legislativas.  

Sin  embargo,  seguidamente  establece  que  “solamente  cuando  circunstancias  excepcionales  hicieran  
imposible  seguir  los  trámites  ordinarios  previstos  por  esta  Constitución  para  la  sanción  de  las  leyes,  y  
no  se  trate  de  normas  que  regulen  materia  penal,  tributaria,  electoral  o  de  régimen  de  los  partidos  
políticos,  podrá  dictar  decretos  por  razones  de  necesidad  y  urgencia.”  

En   consecuencia,   el   Poder   Ejecutivo   puede   excepcionalmente   dictar   disposiciones   de  

carácter  legislativo  cuando:  

1. Fuese  imposible  seguir  con  los  trámites  ordinarios  previstos  en  la  Constitución  para  
sancionar  leyes.  
2. No  se  trate  de  normas  que  regulen  materia  penal,  tributaria,  electoral  o  de  partidos  
políticos.  
3. Cumpla  con  los  demás  requisitos  enunciados  en  el  Art.  99.3  CN  respecto  a  su  forma  
y  procedimientos.  

Procedimiento  de  formación  

El   citado   artículo   dispone   el   procedimiento   de   formación   de   los   DNU.   Exige   que   los   mismos   sean  
dictados  por  el  Presidente  en  acuerdo  general  de  ministros,  que  deben  refrendarlos  conjuntamente  
con  el  Jefe  de  Gabinete.  

Procedimiento  de  control  congresual  

29  
 
 
También   el   mismo   artículo   dispone   el   procedimiento  de  control  congresual   que   el   Poder   Legislativo  
debe  realizar  sobre  los  DNU.  

1. El   Jefe   de   Gabinete   debe   someter   el   DNU   a   consideración   de   la   Comisión   Bicameral  

Permanente,  dentro  de  los  diez  días  de  su  dictado.  
a. Si  no  lo  hace,  la  CBP  los  trata  de  oficio.  
2. La  Comisión  Bicameral  Permanente,  en  un  plazo  de  diez  días,  elevará  su  despacho  a  ambas  
cámaras  legislativas  para  su  expreso  tratamiento.    
a. Las   cámaras   deben   aprobarlos   o   rechazarlos   expresamente,   sin   introducir  
enmiendas   ni   modificaciones.   Se   discute   qué   ocurre   si   no   hay   pronunciamiento:   la  
doctrina,  por  una  cuestión  de  seguridad  jurídica,  se  inclina  por  una  aprobación  ficta  
hasta   tanto   el   pronunciamiento   ocurra.   La   realidad   es   que   la   CBP   y   las   cámaras  
suelen  pronunciarse  al  respecto  en  tiempo  y  forma.  

El   artículo   dispone   además   que   una   ley   sancionada   con   la   mayoría   absoluta   de   la   totalidad   de   los  
miembros  de  cada  cámara  regularía  el  trámite  y  los  alcances  de  la  intervención  del  Congreso.  Esa  Ley  
fue  sancionada  en  el  año  2006  y  es  la  Ley  26.122.  

La   Comisión   Bicameral   Permanente   está   compuesta   por   8   diputados   y   8   senadores,  

designados  por  los  presidentes  de  las  respectivas  cámaras,  respetando  la  proporción  de  las  
representaciones  políticas.  Cumple  funciones  aún  durante  el  receso  del  Congreso  y  sesiona  
con   el   quórum   dado   por   la   mayoría   absoluta   de   sus   miembros.   Emite   dictámenes   en   los  
cuales   se   expresa   acerca   de   la   validez   o   invalidez   del   decreto,   analizando   los   requisitos  
formales  y  sustanciales  del  mismo.  

Procedimiento  de  control  judicial  

El  Poder  Judicial  está  facultado  para  controlar  los  DNU  en  varios  aspectos.  

Por  un  lado,  en  cuando  la  existencia  fáctica  de  la  situación  de  necesidad  y  urgencia  invocada  
por  el  Poder  Ejecutivo.  Suelen  ser  hechos  públicos  y  notorios.  

Por   el   otro,   respecto   de   la   razonabilidad   de   las   normas   adoptadas   ante   dicha   situación   y  
también   respecto   de   la   constitucionalidad   del   Decreto.   Pero   no   respecto   a   su   mérito   y  
conveniencia,  ya  que  eso  se  trata  de  una  decisión  política  no  judiciable.  

Jurisprudencia  de  la  CSJN  

En   el   Fallo   Tobar   el   Alto   Tribunal   sostuvo   la   inconstitucionalidad   de   las   rebajas   en   las  
remuneraciones  del  sector  público,  incluidas  las  jubilaciones  y  pensiones.  La  Corte  descalificó  la  falta  
de  límites  precisos  en  la  atribución  conferida  al  poder  administrador  para  establecer  el  quantum  de  
la  disminución  salarial,  ligada,  esa  atribución,  sólo  a  la  necesidad  de  eliminar  el  déficit  fiscal.  (El  PEN  
había   tomado   esa   medida   en   base   a   una   Ley   de   Emergencia   Económica   que   se   detalla   en   el   caso  
siguiente).    

30  
 
 
En  el  Fallo   Selcro  la  Cámara  hizo  lugar  a  una  acción  de  amparo  y  declaró  la  inconstitucionalidad  del  
segundo   párrafo   del   art.   59   de   la   ley   25.237   en   cuanto   delegó   en   el   Poder   Ejecutivo   Nacional   la  
facultad  de  establecer  los  valores  para  determinar  las  tasas  a  percibir  por  la  Inspección  General  de  
Justicia.  La  demandada  interpuso  recurso  extraordinario  y  la  Corte  Suprema  de  Justicia  de  la  Nación  
confirmó  la  sentencia.  

En  el  Fallo  CPACF  c/  Estado  Nacional  la  CSJN  confirmó  la  inconstitucionalidad  de  dos  artículos  del  
Decreto  1204/01  que  eximían  a  los  abogados  del  Estado  de  matricularse  en  colegios  públicos  y  pagar  
tasas   por   dicha   matriculación,   la   Corte   estableció   expresas   limitaciones   al   Poder   Ejecutivo   para   el  
ejercicio  de  funciones  legislativas  delegadas  por  el  Congreso  en  el  marco  de  la  Ley  25.414.  

Así   confirmó   la   sentencia   de   la   Sala   V   de   la   Cámara   Nacional   de   Apelaciones   en   lo   Contencioso  

Administrativo  Federal  que  había  declarado  la  inconstitucionalidad  de  los  artículos  3º  y  5º  del  decreto  
1204/01,  según  los  cuales  los  abogados  del  Estado  Nacional  estaban  eximidos  del  pago  de  cualquier  
tasa  o  gravamen  establecido  por  leyes  nacionales,  provinciales  o  de  la  Ciudad  de  Buenos  Aires,  y  que  
sólo   necesitaban   estar   inscriptos   en   el   Registro   de   Abogados   del   Estado,   sin   que,   por   lo   tanto,   se  
requiriera  otra  matriculación  profesional.  

La   causa   fue   iniciada   como   consecuencia   de   la   demanda   interpuesta   por   el   Colegio   Público   de  
Abogados   de   la   Capital   Federal,   que   veía   afectada   la   percepción   del   “derecho   fijo”   y   la   potestad   de  
controlar  la  matrícula  de  los  abogados  que  litigan  en  esta  Ciudad,  tal  como  había  sido  establecido  en  
el  año  1985  por  la  ley  23.187.  En  la  referida  Audiencia  Publica,  el  Colegio  Publico  de  Abogados  insistió  
en  que  la  emergencia  económica  ha  terminado  y  que  la  delegación  legislativa  tiene  limitaciones.    

La   Corte   señaló   que   las   normas   citadas   fueron   dictadas   por   el   Presidente   de   la   Nación   en   el   marco   de  
la  delegación  legislativa  contemplada  en  el  art.  1º,  inciso  “f”,  de  la  ley  25.414.  No  obstante  aclaró  que  
el  Congreso  no  delegó  en  el  Poder  Ejecutivo  una  potestad  genérica  de  derogar  cualquier  ley  con  el  fin  
de   lograr   una   reducción   del   gasto   público   (como   alegó   el   Estado   Nacional)   puesto   que   ello   no   sólo   no  
surgía  del  texto  de  la  ley  sino  que,  además,  tal  criterio  sería  tan  indeterminado  que  violaría  el  Art.  76  
CN.  

En   el   Fallo   Video   Club   Dreams   (1995)   la   Corte   reitera   la   doctrina   de   que   bajo   ninguna  
circunstancia,  ni  aún  en  el  caso  de  calamidad  pública  interna  o  que  se  invoquen  causas  de  políticas  
fijadas   por   la   autoridad   económica,   puede   ceder   el   principio   de   legalidad   tributaria   que   exige   que  
todo  tributo  provenga  del  Poder  Ejecutivo.  

El   PEN,   por   medio   de   dos   decretos   de   emergencia   de   1991   y   1992,   alegando   la   crisis   terminal   del   cine  
nacional  y  la  necesidad  de  preservar  esta  fuente  cultural,    extendió  la  aplicación  de  la  Ley  17.741  (que  
establece   un   impuesto   equivalente   al   10%   del   precio   básico   de   toda   localidad   o   boleto   entregado  
gratuitamente  para  presenciar  espectáculos  cinematográficos)  a  la  venta  o  locación   de  todo  tipo  de  
videograma  grabado,  destinado  a  su  exhibición  pública  o  privada  y  a  todo  tipo  de  película  exhibida  a  
través  de  canales  de  televisión  abierta  o  por  cable,  en  video  bares  y  cualquier  otro  tipo  de  local.  

El  actor    fue  intimado  por  el  Instituto  Nacional  de  Cinematografía  para  que  procediese  a  regularizar  su  
mora  en  el  pago  de  dicho  impuesto.  

Interpuso   amparo   alegando   la   inconstitucionalidad   de   ambos   decretos,   el   Tribunal   de   Primera  

Instancia  hizo  lugar  al  amparo  con  fundamento  en  la  vulneración  de  la  legalidad  tributaria   y  el  fallo  
fue   confirmado   tanto   por   la   Cámara   como   por   la   Corte   Suprema   que   dijo   además   que   la   situación  

31  
 
 
 actual   de   la   cinematografía   nacional   no   constituía   un   caso   de   grave   riesgo   social   que   justifique   el  
dictado  de  decretos  de  necesidad  y  urgencia.  

En  el  Fallo   Verrocchi  la  Corte  Suprema  dispuso  que  la  admisión  de  facultades  legislativas  por  parte  
del   PEN,   debe   hacerse   bajo   condiciones   de   rigurosa   excepcionalidad   y   cumpliendo   las   exigencias  
materiales   y   formales   que   la   Constitución   establece.   Así   declaró   la   inconstitucionalidad   de   dos  
decretos   del   Poder   Ejecutivo   por   los   que   se   establecía   que   quienes   ganaran   más   de   $   1.000  
mensuales   quedaban   excluidos   del   goce   de   las   asignaciones   familiares.   El   fundamento   actoral   se  
basaba   en   que   el   Ejecutivo   había   avanzado   sobre   facultades   propias   del   Congreso   toda   vez   que  
dichas   asignaciones   estaban   contenidas   en   la   ley   18.017.   Tanto   en   primera   como   en   segunda  
instancia  los  tribunales  acogieron  el  reclamo  de  Verrochi  y  la  CSJN  lo  reafirmó,  destacando  que  acá  
no  había  ningún  tipo  de  estado  de  necesidad  excepcional.  

Finalmente   en   el   Fallo   Consumidores   Argentinos   (2010)   la   CSJN   reafirmó   que   los   DNU   fueron  
establecidos  para  atenuar  y  no  para  ampliar  el  presidencialismo  y  que,  por  lo  tanto,  su  uso  por  parte  
del   Poder   Ejecutivo   debe   ser   limitado   ya   que   el   texto   de   la   Constitución   Nacional   no   habilita   a   elegir  
discrecionalmente   entre   la   sanción   de   una   ley   o   la   imposición   más   rápida   de   ciertos   contenidos  
materiales  por  medio  de  un  decreto.  

La   actora,   “Consumidores   Argentinos,   Asociación   para   la   Defensa,   Educación   e   Información   del  

Consumidor”,  promovió  acción  de  amparo  contra  el  Poder  Ejecutivo  Nacional,  con  el  objeto  de  que  se  
declarase   la   inconstitucionalidad   del   decreto   de   necesidad   y   urgencia   558/02,   que   modificó   la   Ley  
20.091  de  Entidades  de  Seguros.  

La  costumbre  y  los  precedentes  

Son  fuentes  no  enumeradas  en  la  LNPA.  

La   costumbre   es   una   norma   jurídica   no   escrita   que   se   forma   insensiblemente   por   el   uso   o   la  
repetición,   constante,   reiterada,   de   los   mismos   actos   esencialmente   semejantes,   que   traducen   el  
asentimiento  popular  y  su  voluntad  de  observarlos  como  preceptos  obligatorios,  a  los  cuales  deben  
ajustarse  los  actos  jurídicos  de  los  particulares.  Puede  ser:  

• Costumbre  praeter  legem:  es  la  anterior  a  la  ley,  que  llena  vacíos  legales.  Se  la  admite.  
• Costumbre  secundum  legem:  es  la  que  sigue  a  la  ley,  su  cumplimiento.  Se  la  admite.  
• Costumbre   contra   legem:   es   la   contraria   a   la   ley.   No   se   la   admite   porque   el   pueblo   no  
delibera  ni  gobierna  sino  mediante  sus  representantes.  

Los   precedentes   son   los   actos   sucesivos   de   la   Administración   Pública   reiterados   en   un   mismo  
sentido.  Es  una  especie  dentro  del  género  costumbre.  

A   nuestro   juicio,   el   precedente   administrativo   integra   el   sistema   jurídico   en   tanto   en   su  

seguimiento   esté   comprometida   la   garantía   de   la   igualdad,   lo   cual   supone,   desde   luego,   la  
legalidad  de  aquél.  

32  
 
 
 Por   lo   tanto   el   precedente   no   puede   esgrimirse   para   pretender   una   reiteración   de   la  
ilegalidad,  porque  el  precedente  ilegal  conduce  no  a  la  igualdad  ante  la  ley  sino  a  la  igualdad  
fuera  de  la  ley.  

Circulares  e  instrucciones  
La   importancia   de   estas   fuentes   está   dada   por   la   incidencia   que   las   mismas   producen   en   los  
administrados,   a   los   cuales   suelen   afectar   mucho   más   que   otras   disposiciones   de   rango   formal  
superior.  

Entre  ellas  encontramos  a  las  circulares,  que  son  órdenes  de  superiores  a  inferiores  dirigidas  a  varios  
órganos,   y   a   las   instrucciones,   que   son   órdenes   de   superiores   a   inferiores   que   se   dirigen   en  
particular  a  un  solo  sujeto.  

En   general   poseen   efectos   ad   intra   de   la   administración,  pero   si   una   norma   relativa   al   ejercicio   de   la  
función  pública  (incluyendo  a  las  circulares  y  órdenes  internas)  establece  una  conducta  concreta  a  la  
cual   el   funcionario   está   obligado   a   ajustarse,   el   particular   que   pueda   considerarse   alcanzado   en  
forma  exclusiva  por  esa  conducta  del  funcionario,  tendrá  un  derecho  subjetivo  a  ella.  

Por  lo  mismo,  pensamos  que  si  los  actos  examinados  pudieran  generar  perjuicios  para  el  particular  
éste   estaría   habilitado   para   impugnarlos   por   las   vías   procedimentales   y   procesales   que   el  
ordenamiento  establece.  

Es   importante   destacar   que   hay   ciertos   órganos   de   la   administración   pública   que   emiten   circulares   e  
instrucciones   de   carácter   reglamentario   externo,   como   es   el   caso   del   BCRA   o   la   AFIP.   En   estos   casos,  
deberíamos   decir   que   se   trata   en   realidad   de   verdaderos   reglamentos   delegados,   y   no   de  
instrucciones  internas.  

Los  principios  generales  del  derecho  

Los  principios  generales  del  derecho  son  aquellos  que  constituyen  la  base  del  sistema  jurídico  dando  
origen  y  fundamento  a  las  normas  y  que  buscan  impedir  injusticias  y  arbitrariedades.  

Son   una   fuente   del   derecho   administrativo,   aunque   en   general   suelen   estar   recogidos   por   otras  
fuentes   de   las   mencionadas   anteriormente,   principalmente   la   Constitución.   También   sirven   para  
resolver  controversias  en  aquellos  casos  en  los  cuales  ninguna  otra  fuente  brinde  una  solución  para  
el  caso  puntual.  

La  equidad  
La   equidad   es   la   aplicación   de   la   justicia   al   caso   concreto   mediante   la   interpretación   objetiva   del  
derecho   natural.   Es   considerado   como   uno   de   los   principios   generales   del   derecho   y   es   relevante   en  
nuestro   derecho   administrativo   toda   vez   que   este,   al   prever   todas   las   situaciones   que   pueden  
suscitarse   en   disposiciones   generales   y   abstractas,   necesita   de   una   aplicación   equitativa   de   las  

33  
 
 
normas   para   asegurar   justicia,   humanidad   e   igualdad   en   la   aplicación   de   las   mismas   a   las  
circunstancias  propias  y  concretas  de  las  relaciones  prácticas.  

La  jurisprudencia  y  la  doctrina  

La  jurisprudencia  es  la  forma  habitual,  constante  o  uniforme  de  aplicar  el  derecho  por  parte  de  los  
órganos  que  realizan  la  función  jurisdiccional.  

• Jurisprudencia   administrativa:   es   aquella   que   proviene   de   dictámenes   y   resoluciones  

producidos   en   sede   administrativa.   Los   dictámenes   de   la   PTN   son   obligatorios   para   sus  
inferiores.  
• Jurisprudencia   judicial:   es   aquella   que   proviene   de   sentencias   del   fuero   contencioso  
administrativo.  Tienen  obligatoriedad  en  caso  de  provenir  de  fallos  plenarios  y  también  hay  
una   suerte   de   “obligación   moral”   de   los   tribunales   inferiores   para   con   las   posturas  
adoptadas  por  la  CSJN.  

La  doctrina  comprende  las  opiniones  y  teorías  de  los  juristas.  Tiene  una  gran  importancia  en  cuanto  
influye  en  jueces  y  legisladores,  pero  no  es  obligatoria  ni  crea  derecho.  

La  interpretación  y  la  analogía  

La   interpretación   es   la   tarea   de   descubrir   el   derecho   existente   y   aplicarlo   al   caso   puntual.   No   es   una  
fuente  creadora  de  derecho  sino  una  forma  de  aplicar  el  derecho.  

La  analogía  consiste  en  aplicar  un  precepto  jurídico  dictado  para  una  determinada  situación,  a  otra  
situación  que,  siendo  distinta,  coincide  con  la  primera.  Es  una  técnica  de  interpretación  del  derecho.  

   

34  
 
 
    

Bolilla  3  
Juridicidad  administrativa  y  situaciones  jurídicas  
subjetivas  
 

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El  principio  de  juridicidad  de  la  administración  
El   principio   de   juridicidad   o   principio   de   legalidad   (aunque   alguna   doctrina   –   Fiorini   –   no   los  
equipara   sino   que   considera   que   el   primero   es   una   suerte   de   evolución   del   segundo,   ya   que  
juridicidad  implica  más  que  legalidad,  implica  sujetarse  al  orden  jurídico  en  su  conjunto  y  no  sólo  a  la  
ley   en   sentido   positivo)   plantea   que   la   administración   debe   actuar   dentro   del   ordenamiento   jurídico  
en  el  cual  se  encuentra  inserta.  

Este  principio  se  puede  ver  en  el  Art.  31  CN,  a  través  de  una  interpretación  amplia.  

Consecuencias  del  principio  

La   consecuencia   principal   es   que   toda   la   actuación   de   la   administración   debe   estar   sujeta   al  
ordenamiento  jurídico,  sirviendo  así  de  base  para  toda  actuación  administrativa.  

Además   permite   el   control   de   la   administración   pública   por   parte   de   los   jueces   en   cuanto   a   la  
legalidad  de  las  decisiones  adoptadas  por  ésta.  

Potestades  regladas  y  discrecionales  

Se   entienden   por   potestades   regladas   a   aquellos   actos   de   la   administración   cuyo   ejercicio   está  
íntegramente  predeterminado  por  una  norma.  

Ej.   Ascenso   por   antigüedad   de   un   empleado   público.   La   ley   determina   concretamente  

cuándo  corresponde  dar  el  ascenso.  

La  administración  se  ve  limitada  a  constatar  el  hecho  descripto  en  la  norma  y,  seguidamente,  
aplicarla  sin  necesidad  de  una  evaluación  subjetiva.  

Se   entienden   por   potestades   discrecionales   a   aquellos   actos   de   la   administración,   que   estando  

previstas  en  una  norma,  su  ejercicio  queda  librado  a  razones  de  oportunidad,  mérito  y  conveniencia.  

Ej.   Construir   una   obra   pública.   La   administración   decide   qué   obra   pública   hacer,   donde  
hacerla,  cuándo  hacerla,  etc.  

La  administración  puede  valorar  subjetivamente  el  hecho  descripto  en  la  norma  y  decidir  el  
modo  de  su  aplicación  en  base  a  su  sano  arbitrio.  

El  reconocimiento  de  la  discrecionalidad  

La  potestad  discrecional  debe  estar  reconocida  en  una  norma  que  la  otorgue.  Asimismo,  el  ejercicio  
de  la  potestad  discrecional  debe  hacerse  conforme  establece  la  misma  ley.  

Se  trata  de  una  modalidad  de  ejercicio  que  el  orden  jurídico  confiere  a  quien  desempeña  la  función  
administrativa   para   que,   mediante   una   apreciación   subjetiva   del   interés   público   comprometido,  

36  
 
 
complete  creativamente  el  ordenamiento  en  su  concreción  práctica,  seleccionando  una  alternativa  
entre  varias  igualmente  válidas  para  el  derecho.  

Discrecional  no  significa  que  está  ajeno  a  la  ley  o  fuera  de  ella,  sino  que  estando  dentro  de  
ella,   permite   que   el   acto   se   ejecute   dentro   de   un   margen   de   libertad   relativo   por   parte   de   la  
administración.  

El   Art.   12   LNPA   demuestra   que   el   verbo   “podrá”   es   clave   para   identificar   cuando   nos  
encontramos   frente   a   una   potestad   discrecional.   Cuando   dicho   verbo   –   o   uno   similar   –   es  
utilizado   como   factor   de   enlace   entre   el   antecedente   y   la   consecuencia   de   la   norma   jurídica,  
nos  hallaremos  frente  a  una  potestad  discrecional  de  la  administración.  

Conceptos  jurídicos  indeterminados  y  discrecionalidad  

Cassagne  considera  que  pueden  haber  distintos  tipos  de  discrecionalidad:  

• Discrecionalidad  típica:   la   administración   tiene   la   facultad   de   elegir   entre   varias   alternativas  

igualmente  válidas.  
• Discrecionalidad   atípica:   la   administración   tiene   la   facultad   de   elegir,   ante   un   concepto  
jurídico  indeterminado,  para  aplicar  la  alternativa  válida  que  corresponda.  
o Concepto  jurídico  indeterminado:  es  aquel  concepto  usado  por  la  ley  cuyo  objeto  no  
admite   determinación   precisa   en   el   texto   legal   sino   en   el   caso   concreto   al   momento  
de  su  aplicación.  
§ Un  claro  ejemplo  es  el  “precio  justo”  de  una  expropiación.  La  ley  no  puede  
prever   cuál   será   el   precio   justo   de   cada   expropiación   en   particular,   sino  
solamente   que   debe   darse   un   precio   justo.   En   el   caso   concreto,   la  
administración  lo  fijará  para  que  efectivamente  sea  justo.  
• Discrecionalidad   restringida   o   atenuada:  la  administración  tiene  la  facultad  de  elegir  entre  
los  supuestos  específicamente  contemplados  en  el  texto  de  la  norma.  

El  control  judicial  de  la  discrecionalidad  

Partiendo  de  la  base  que  discrecionalidad  no  significa  arbitrariedad,  y  que  actuar  discrecionalmente  
implica   hacerlo   con   una   relativa   libertad   fundada   en   razones   concretas   de   mérito,   oportunidad   y  
conveniencia  y  no  en  un  mero  capricho  de  la  administración,  la  discrecionalidad  es  susceptible  de  ser  
controlada  judicialmente  (postura  unánime  en  la  actualidad).  

En   sus   orígenes   la   actividad   discrecional   estaba   exenta   de   control   judicial,  a   diferencia   de   las  
potestades  regladas  que  sí  podían  ser  revisadas.  

Sin   embargo,   hoy   en   día   toda   la   actuación   de   la   administración   debe   ser   susceptible,   en  
principio,  de  revisión  judicial:  la  actuación  reglada  y  la  actuación  discrecional.  

Entonces  cabe  preguntarse  cómo  se  controla  la  discrecionalidad.  

37  
 
 
Modalidades  del  control  
Hay  dos  modos  (que  se  complementan)  para  controlar  la  discrecionalidad:  

1. Por   los   elementos   reglados   del   acto:  el  juez  examina  si  se  cumplen  las  condiciones  previstas  
en  la  norma  (competencia,  causa,  motivación,  objeto,  finalidad).  
a. Ej.  Que  la  obra  pública  se  otorgue  por  licitación.  
2. Razonabilidad:   la   razonabilidad   es   el   segundo   modo   de   control   de   la   actividad  
administrativa.  El  juez  debe  definir  si  el  acto  discrecional  es  razonable  o,  por  el  contrario,  si  
es  arbitrario  (implicando  una  desviación  de  poder).  
a. Por   ejemplo   en   el   Fallo   Arenzon   donde   un   aspirante   a   profesor   de   matemáticas  
fue   rechazado   por   medir   menos   de   1.50m,   la   corte   declaró   la   irrazonabilidad   del  
acto.  

En  el  Fallo   Consejo   de   Presidencia   Delegación   Bahía   Blanca   de   la   Asamblea   Permanente  

por  los  Derechos  Humanos  la  CSJN  dijo:  

• Que   mientras   en   algunos   supuestos   el   ordenamiento   jurídico   regula   la   actividad  

administrativa   en   todos   sus   aspectos   (reemplazando   así   el   criterio   del   órgano   estatal   al  
predeterminar  qué  es  lo  más  conveniente  para  el  interés  público  y  reducir  su  actividad  a  la  
constatación   del   presupuesto   fáctico   definido   por   la   norma   en   forma   completa   y   la  
aplicación  de  la  solución  que  la  ley  agotadoramente  ha  establecido  (poderes  reglados  o  de  
aplicación   legal   automática),   en   otras   ocasiones   el   legislador   autoriza   a   quien   debe   aplicar   la  
norma   en   el   caso   concreto   para   que   realice   una   estimación   subjetiva   que   completara   el  
cuadro   legal   y   condicionará   el   ejercicio   para   ese   supuesto   de   la   potestad   atribuida  
previamente  o  de  su  contenido  particular  al  no  imponerle,  por  anticipado,  la  conducta  que  
debe  necesariamente  seguir  (facultades  o  potestades  de  ejercicio  discrecional).  
• Que   la   estimación   subjetiva   o   discrecional   por   parte   de   los   entes   administrativos   sólo   puede  
resultar   consecuencia   de   haber   sido   llamada   expresamente   por   la   ley   que   ha   configurado  
una   potestad   y   la   ha   atribuido   a   la   administración   con   ese   carácter,   presentándose   así   en  
toda  ocasión  como  libertad  de  apropiación  legal,  jamás  extralegal  o  autónoma.  
• Que  aun  aquellos  actos  en  los  que  se  admite  un  núcleo  de  libertad  no  puede  desconocerse  
una   periferia   de   derecho   toda   vez   que   "la   discrecionalidad   otorgada   a   los   entes  
administrativos   no   implica   el   conferirles   el   poder   para   girar   los   pulgares   para   abajo   o   para  
arriba"  
• Que,   en   esas   condiciones   y   frente   al   reconocimiento   de   que   no   existen   actos   reglados   ni  
discrecionales   cualitativamente   diferenciales,   sino   únicamente   actos   en   los   que   la  
discrecionalidad   se   encuentra   cuantitativamente   más   acentuada   que   la   regulación   y   a   la  
inversa,  al  no  poder  hablarse  hoy  en  día  de  dos  categorías  contradictorias  y  absolutas  como  
si   se   tratara   de   dos   sectores   autónomos   y   opuestos   sino   más   bien   de   una   cuestión   de  
grados,  no  cabe  duda  de  que  el  control  judicial  de  los  actos  denominados  tradicionalmente  
discrecionales   o   de   pura   administración   encuentra   su   ámbito   de   actuación   en   los   elementos  
reglados  de  la  decisión,  entre  los  que  cabe  encuadrar,  esencialmente,  a  la  competencia,  la  
forma,   la   causa   y   la   finalidad   del   acto.   La   revisión   judicial   de   aquellos   aspectos  

38  
 
 
 normativamente   reglados   se   traduce   así   en   un   típico   control   de   legitimidad,   ajeno   a   los  
motivos  de  oportunidad,  mérito  o  conveniencia  tenidos  en  mira  a  fin  de  dictar  el  acto.  

Los  poderes  del  juez  en  el  control  

El   control   judicial   debe   revisar   si   la   discrecionalidad   ha   sido   correctamente   ejercida   "dentro"   del  
universo  jurídico  que  la  enmarca.  Es  decir,  si  la  decisión  discrecional  está  suficientemente  justificada.  

Esto   no   implica   revisar   su   esencia   (es   decir,   la   selección   de   una   alternativa   entre   otras  
igualmente  válidas)  sino  solo  su  contorno  externo  e  inserción  en  el  sistema  normativo.    

El   control   de   los   jueces   termina   al   comprobar,   con   el   fondo   de   la   cuestión,   que   se   ha   elegido   una  
solución  correcta  entre  otras  de  igual  condición  dentro  del  mundo  jurídico.  

Esto  es  así  porque  cuando  el  juez  controla  el  ejercicio  de  la  discrecionalidad  no  reproduce  en  
forma   exacta   el   proceso   lógico   desarrollado   por   la   Administración.   El   control   judicial   recae  
sobre  una  decisión  administrativa  ya  dictada.    

Consecuentemente,   si   existió   un   margen   discrecional   de   libre   apreciación   a   cargo   de   la  

Administración  ("núcleo  interno"  de  lo  discrecional),  no  incumbe  al  juez  revalorar  y  ponderar  
una  elección  ya  realizada  por  la  Administración,  pues  ello  implicaría  "administrar",  "sustituir"  
al  órgano  administrativo  competente  y  "vulnerar"  la  división  de  poderes.  

La   tarea   de   los   jueces   no   implica   repetir   el   mismo   ejercicio   que   la   Administración,   para   llegar   al  
mismo   o   diferente   resultado   (lo   que   les   convertiría   en   administradores),   sino   en   verificar   si   en   el  
ejercicio   de   su   libertad   decisoria   la   Administración   ha   observado   o   no   los   límites   con   los   que   el  
derecho  acota  esa  libertad  y  si  la  decisión  adoptada  puede  considerarse,  en  consecuencia,  como  una  
decisión  racionalmente  justificada.  

Coviello   dice   en   el   Fallo   London   Supply   (relativo  a  la  graduación  de  una  sanción)que   si   la  
ley   establece   la   atenuación   como   una   posibilidad   discrecional   de   la   administración,   su  
posterior   control   judicial   solo   estará   ceñido   a   la   legalidad   o   razonabilidad   del   acto,   mas   no   a  
la   sustitución   de   una   atribución   deferida   por   el   ordenamiento   solo   a   la   Administración.   Es  
decir,  el  juez  no  puede  imponer  la  atenuación  si  no  lo  impuso  la  administración.  

El   control   judicial   implica   fiscalizar   una   elección   ya   realizada,   por   lo   que   debe   respetar   el   poder  
exclusivo   de   valoración   otorgado   a   la   Administración,   y   solo   intervenir   cuando   se   sobrepasen   los  
límites  del  mismo.  

Aún   cuando   existan   varias   soluciones   aceptables   o   razonables,   no   corresponde   al   juez  

sustituir   una   por   otra,   sino   solo   controlar   que   el   criterio   adoptado   por   la   Administración  
tenga   fundamento   suficiente   en   el   marco   de   la   juridicidad.   Quien   controla   no   puede  
imponer  su  propio  punto  de  vista  acerca  de  lo  que  es  más  razonable,  sino  solo  verificar  si  la  
decisión  discrecional  adoptada  por  la  Administración  se  ajusta  a  pautas  objetivas  aceptables,  
aún  cuando  fueren  opinables.  

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Las  situaciones  jurídicas  subjetivas  
Por   situación   jurídica   subjetiva   entendemos   la   posición   o   situación   jurídica   que   ostenta   un   sujeto  
(acreedor  o  deudor)  en  una  relación  jurídica  determinada.  

Es  necesario  entonces  referirse  a  otros  dos  conceptos:  relación  jurídica  y  situación  jurídica.  

La  relación  jurídica  
Por  relación   jurídica  entendemos  al  vínculo  intersubjetivo  que  enlaza  a  los  sujetos  y  produce  efectos  
jurídicos  (nacimiento,  modificación  o  extinción  de  situaciones  jurídicas).  

En   el   caso   del   derecho   administrativo,   la   relación   jurídica   es   el   vínculo   que   enlaza   a   la  

administración   (sujeto   deudor)   con   el   administrado   (sujeto   acreedor),   en   el   marco   de   un  
régimen  exorbitante  del  derecho  privado.  

La  situación  jurídica  
Por   situación  jurídica   entendemos   a   la   posición   o   estado   en   el   cual   se   encuentra   el   sujeto   dentro   de  
la  relación  jurídica.    

La  situación  jurídica  (del  administrado)  puede  ser  un  derecho  subjetivo  o  un  interés  legítimo.    

La  situación  jurídica  (de  la  administración)  puede  ser  una  obligación,  un  gravamen,  etc.,  pero  
eso  no  nos  interesa  ahora.    

Los  derechos  subjetivos  e  intereses  legítimos  

Los   derechos   jurídicos   e   intereses   legítimos   son   dos   de   las   situaciones   jurídicas   que   dan   poder   y  
facultan   al   administrado   frente   a   la   administración   pública,   permitiéndoles   ser   parte   en   los  
procedimientos  administrativos  en  los  que  dichas  situaciones  se  encuentren  afectadas.  

El  derecho  subjetivo  es  aquella  situación  jurídica  que  surge  del  ordenamiento  jurídico  y  le  permite  a  
uno  de  los  sujetos  de  la  relación  exigir  al  otro  sujeto  una  determinada  prestación  a  su  favor.  

Por  ejemplo:  el  expropiado  que  exige  el  pago  del  justo  precio  del  bien  expropiado.  

El  interés   legítimo  es  aquella  situación  que  surge  frente  a  una  actuación  administrativa  que  puede  
afectarlo   de   modo   negativo,   incidiendo   de   manera   particular   en   su   esfera   jurídica,   facultándolo   a  
exigir  el  cumplimiento  del  ordenamiento  jurídico.  

Por  ejemplo:  el  propietario  de  un  terreno  que  observa  que  se  autorizó  una  construcción  que  
viola  el  código  de  planeamiento  urbano.  

40  
 
 
 • Derecho   subjetivo   administrativo:  es  la  facultad  otorgada  o  reconocida  por  el  ordenamiento  
jurídico   administrativo   al   particular   que   se   encuentra   en   una   situación   individualizada   y  
exclusiva,  para  que  exija  a  la  Administración  Pública  una  determinada  conducta  que  puede  
consistir  en  un  dar,  hacer  o  no  hacer.  
• Interés   legítimo   administrativo:   es   la   facultad   reconocida   por   el   ordenamiento   jurídico  
administrativo   al   particular   que   se   encuentre   en   una   situación   actual   o   potencialmente  
concurrente   para   que   impugne   una   actividad   administrativa   ilegítima   que   le   causa   un  
perjuicio  directo.  

El  interés  simple  
El  interés  simple  es  el  mero  interés  que  le  corresponde  a  todo  ciudadano  o  habitante  en  que  la  ley  
sea  cumplida  en  virtud  del  interés  de  la  comunidad  en  que  no  haya  actos  administrativos  ilegítimos.  

Se   diferencia   del   derecho   subjetivo   porque   el   particular   no   está   ligado   a   la   actividad  

administrativa   por   ningún   vínculo   jurídico   ni   sufre   perjuicio   directo.   No   hay   un   interés  
directo   y   personal   frente   al   actuar   de   la   administración   sino   el   interés   general   que   posee  
todo  miembro  de  la  comunidad  respecto  al  correcto  ejercicio  de  la  función  administrativa.  

El   interés   simple,   como   regla,   no   da   derecho   a   interponer   acciones   judiciales   ni   recursos  

administrativos;   sólo   permite   hacer   denuncias   ante   la   administración   y   el   Defensor   del  
Pueblo  sobre  aquello  que  se  considera  ilegítimo;  a  diferencia  del  interés  legítimo,  en  que  se  
puede  interponer  un  recurso  administrativo  que  la  administración  está  obligada  a  resolver,  
en   el   interés   simple   la   administración   no   está   necesariamente   obligada,   en   principio,   a  
resolver  la  denuncia  interpuesta.  

Los  intereses  difusos  

Los   intereses   difusos   son   aquellos   que   asisten   genéricamente   a   personas   de   difícil   o   imposible  
individualización  y  sin  vínculo  jurídico  existente  entre  ellos,  que  se  ven  lesionadas  por  un  acto,  hecho  
u  omisión  producido  por  el  ejercicio  de  funciones  administrativas  públicas  o,  incluso,  por  conductas  
de  particulares.  

Los  derechos  de  incidencia  colectiva  

Los   derechos   de   incidencia   colectiva   son   aquellos   derechos   pertenecientes   a   un   grupo  
indeterminado   de   personas,   concernientes   a   intereses   difusos   y   con   objeto   indivisible   dado   su  
carácter   impersonal   (es   decir,   que   la   lesión   o   satisfacción   de   uno   de   los   titulares   del   derecho   implica  
la  lesión  satisfacción  de  todos  los  restantes).  

Por  ejemplo,  si  un  vecino  solicita  que  no  se  construya  una  determinada  planta  industrial  en  
una   zona   determinada   debido   a   sus   efectos   contaminantes,   el   objeto   de   dicha   pretensión   es  
indivisible  ya  que  no  es  materialmente  posible  limitar  la  decisión  al  accionante:  o  la  planta  se  
construye  y  lesiona  a  todo  el  vecindario,  o  no  se  construye  y  beneficia  a  todo  el  vecindario.  

41  
 
 
No  deben  confundirse  con  derechos  individuales  que  estén  sustentados  en  derechos  enumerados  en  
el   Art.   43   de   la   CN   (por   ejemplo,   la   compra   de   un   bien   defectuoso,   que   si   bien   se   da   en   una   relación  
de  consumo  no  afecta  a  los  consumidores  genéricamente  sino  a  un  consumidor  en  particular)  ni  con  
los   derechos   individuales   homogéneos,   aquellos   que   tienen   un   origen   común   pero   que   pueden  
dividirse  para  cada  caso  concreto  (por  ejemplo,  la  compra  de  varios  bienes  defectuosos  producidos  
por  el  mismo  fabricante,  por  parte  de  distintas  personas).  

Legislación  pertinente  

El  Art.   41   CN  reconoce  el  derecho  de  interés  colectivo  al  medio  ambiente,  el  Art.   42   CN  el  derecho  
colectivo  de  los  consumidores  y  el  Art.   43   CN  establece  que  “toda  persona  puede  interponer  acción  
expedita   y   rápida   de   amparo   […]   contra   cualquier   forma   de   discriminación   y   en   lo   relativo   a   los  
derechos   que   protegen   al   ambiente,   a   la   competencia,   al   usuario   y   al   consumidor,   así   como   a   los  
derechos  de  incidencia  colectiva  en  general,  el  afectado,  el  defensor  del  pueblo  y  las  asociaciones  que  
propendan  a  esos  fines,  registradas  conforme  a  la  ley,  la  que  determinará  los  requisitos  y  formas  de  
su  organización.”  

El  Art.   120   CN  legitima  también  al  MP:  “El  Ministerio  Público  es  un  órgano  independiente  
[…]  que  tiene  por  función  promover  la  actuación  de  la  justicia  en  defensa  de  la  legalidad  de  
los  intereses  generales  de  la  sociedad  […]”.  

Jurisprudencia  pertinente  

Respecto  a  la  legitimación  del  Defensor  del  Pueblo  de  la  Nación  y  las  asociaciones  colectivas,  la   CSJN  
se  ha  expedido  al  respecto.  

En  el  Fallo   Halabi  (que  trata  sobre  la  queja  de  un  abogado  respecto  de  la  constitucionalidad  de  una  
ley  que  manda  a  guardar  los  registros  telefónicos  durante  10  años)  la  CSJN  dijo:  

• Que   en   materia   de   legitimación   procesal   corresponde,   como   primer   paso,   delimitar   con  
precisión   tres   categorías   de   derechos:   individuales,   de   incidencia   colectiva   que   tienen   por  
objeto   bienes   colectivos,   y   de   incidencia   colectiva   referentes   a   intereses   individuales  
homogéneos.  
• Que  la  regla  general  en  materia  de  legitimación  es  que  los  derechos  sobre  bienes  jurídicos  
individuales  son  ejercidos  por  su  titular.  Ello  no  cambia  por  la  circunstancia  de  que  existan  
numerosas   personas   involucradas.   En   estos   casos,   no   hay   variación   en   cuanto   a   la   existencia  
de  un  derecho  subjetivo  sobre  un  bien  individualmente  disponible  por  su  titular,  quien  debe,  
indispensablemente,   probar   una   lesión   a   ese   derecho   para   que   se   configure   una   cuestión  
justiciable.    
o A   esta   categoría   de   derechos   se   refiere   el   primer   párrafo   del   artículo   43   de   la  
Constitución  Nacional  en  que  encuentra  cabida  la  tradicional  acción  de  amparo  que  
está  destinada  a  obtener  la  protección  de  derechos  divisibles,  no  homogéneos  y  se  
caracteriza  por  la  búsqueda  de  la  reparación  de  un  daño  esencialmente  individual  y  
propio  de  cada  uno  de  los  afectados.  
• Que  los  derechos  de  incidencia  colectiva  que  tienen  por  objeto  bienes  colectivos  (art.  43  de  
la   Constitución   Nacional)   son   ejercidos   por   el   Defensor   del   Pueblo   de   la   Nación,   las  
asociaciones  que  concentran  el  interés  colectivo  y  el  afectado,  siempre  que:  
42  
 
 
 o En  primer  lugar,  la  petición  debe  tener  por  objeto  la  tutela  de  un  bien  colectivo,  lo  
que   ocurre   cuando   éste   pertenece   a   toda   la   comunidad,   siendo   indivisible   y   no  
admitiendo   exclusión   alguna.   Por   esta   razón   sólo   se   concede   una   legitimación  
extraordinaria  para  reforzar  su  protección,  pero  en  ningún  caso  existe  un  derecho  de  
apropiación   individual   sobre   el   bien   ya   que   no   se   hallan   en   juego   derechos  
subjetivos.  No  se  trata  solamente  de  la  existencia  de  pluralidad  de  sujetos,  sino  de  
un  bien  que,  como  el  ambiente,  es  de  naturaleza  colectiva.  
o En   segundo   lugar,   la   pretensión   debe   ser   focalizada   en   la   incidencia   colectiva   del  
derecho.   Ello   es   así   porque   la   lesión   a   este   tipo   de   bienes   puede   tener   una  
repercusión   sobre   el   patrimonio   individual,   como   sucede   en   el   caso   del   daño  
ambiental,   pero   esta   última   acción   corresponde   a   su   titular   y   resulta   concurrente  
con  la  primera.  
• Que   la   Constitución   Nacional   admite   en   el   segundo   párrafo   del   art.   43   una   tercera   categoría  
conformada   por   derechos   de   incidencia   colectiva   referentes   a   intereses   individuales  
homogéneos.   Tal   sería   el   caso   de   los   derechos   personales   o   patrimoniales   derivados   de  
afectaciones  al  ambiente  y  a  la  competencia,  de  los  derechos  de  los  usuarios  y  consumidores  
como  de  los  derechos  de  sujetos  discriminados.  
o En   estos   casos   no   hay   un   bien   colectivo,   ya   que   se   afectan   derechos   individuales  
enteramente   divisibles.   Sin   embargo,   hay   un   hecho,   único   o   continuado,   que  
provoca   la   lesión   a   todos   ellos   y   por   lo   tanto   es   identificable   una   causa   fáctica  
homogénea.   Ese   dato   tiene   relevancia   jurídica   porque   en   tales   casos   la  
demostración  de  los  presupuestos  de  la  pretensión  es  común  a  todos  esos  intereses,  
excepto   en   lo   que   concierne   al   daño   que   individualmente   se   sufre.   Hay   una  
homogeneidad  fáctica  y  normativa  que  lleva  a  considerar  razonable  la  realización  de  
un  solo  juicio  con  efectos  expansivos  de  la  cosa  juzgada  que  en  él  se  dicte,  salvo  en  
lo  que  hace  a  la  prueba  del  daño.  
o Sin  embargo,  no  hay  en  nuestro  derecho  una  ley  que  reglamente  el  ejercicio  efectivo  
de   las   denominadas   acciones  de  clase   en   el   ámbito   específico   que   es   objeto   de   esta  
litis.   Este   aspecto   resulta   de   gran   importancia   porque   debe   existir   una   ley   que  
determine  cuándo  se  da  una  pluralidad  relevante  de  individuos  que  permita  ejercer  
dichas  acciones,  cómo  se  define  la  clase  homogénea,  si  la  legitimación  corresponde  
exclusivamente   a   un   integrante   de   la   clase   o   también   a   organismos   públicos   o  
asociaciones,  cómo  tramitan  estos  procesos,  cuáles  son  los  efectos  expansivos  de  la  
sentencia  a  dictar  y  cómo  se  hacen  efectivos.  
§  Frente  a  esa  falta  de  regulación  -­‐la  que,  por  lo  demás,  constituye  una  mora  
que   el   legislador   debe   solucionar   cuanto   antes   sea   posible,   para   facilitar   el  
acceso   a   la   justicia   que   la   Ley   Suprema   ha   instituido-­‐,   cabe   señalar   que   la  
referida   disposición   constitucional   es   claramente   operativa   y   es   obligación  
de   los   jueces   darle   eficacia,   cuando   se   aporta   nítida   evidencia   sobre   la  
afectación  de  un  derecho  fundamental  y  del  acceso  a  la  justicia  de  su  titular.  
o Que   la   procedencia   de   este   tipo   de   acciones   requiere   la   verificación   de   una   causa  
fáctica   común,   una   pretensión   procesal   enfocada   en   el   aspecto   colectivo   de   los  
efectos   de   ese   hecho   y   la   constatación   de   que   el   ejercicio   individual   no   aparece  
plenamente  justificado.  

43  
 
 
Con   este   fallo   que   adquirió   alcance   erga   omnes,   la   CSJN   creó   la   acción   colectiva   o   acción   de   clase   ya   que  
consideró  que  a  ese  respecto  hay  un  faltante  legislativo,  y  que  hay  una  clara  afectación  del  acceso  a  la  justicia,  
porque   no   se   justifica   que   cada   uno   de   los   posibles   afectados   de   la   clase   de   sujetos   involucrados   deba  
promover  una  nueva  demanda  peticionando  la  inconstitucionalidad  de  la  norma.    

La  acción  resultará  procedente  en  aquellos  casos  referidos  a  materias  como  el  ambiente,  al  Consumo,  o  a  la  
salud,  o  afecten  a  grupos  que  tradicionalmente  han  sido  postergados,  o  en  su  caso  débilmente  protegidos.    

Los   integrantes   de   la   Corte   formularon   algunas   precisiones   para   que   tengan   en   cuenta   jueces   que   tratan  
acciones  similares:    

• Resguardar  el  derecho  de  defensa  en  juicio.  

• La  precisa  identificación  del  grupo  o  colectivo  afectado.  
• La  idoneidad  de  quien  pretenda  asumir  su  representación.  
• Garantizar   la   adecuada   notificación   de   todas   aquellas   personas   que   puedan   tener   un   interés   en   el  
resultado  del  litigio.  
• Implementar  adecuadas  medidas  de  publicidad  orientadas  a  evitar  la  multiplicación  o  superposición  
de  procesos  colectivos  con  un  mismo  objeto  a  fin  de  aventar  el  peligro  de  que  se  dicten  sentencias  
disímiles  o  contradictorias  sobre  idénticos  puntos.  

Las  relaciones  de  especial  sujeción  

Las  relaciones  de  especial  sujeción  son  aquellas  relaciones  jurídicas  en  las  cuales  la  libertad  de  una  
de  las  partes  está  disminuida.  

Si  bien  la  parte  tiene  derechos,  los  tiene  restringidos,  y  en  esa  situación  tiene  que  obedecer  lo  que  se  
le   impone.   Por   ejemplo   las   normas   que   regían   las   relaciones   entre   las   fuerzas   armadas   y   los   reclusos  
en  las  cárceles  generaban  relaciones  de  especial  sujeción.  

La  persona  tiene  que  obedecer  las  órdenes,  pero  sigue  siendo  una  relación  jurídica.  En  consecuencia  
la   CSJN   dijo   que   si   bien   se   admiten   estas   relaciones   donde   la   libertad   de   una   de   las   partes   se  
restringe,   la   misma   no   debe   implicar   arbitrariedades.   Que   sea   jurídica   implica   que   tiene   que  
someterse  al  principio  de  juridicidad,  al  ordenamiento  jurídico.  

   

44  
 
 
    

Bolilla  4  
La  personalidad  del  Estado.  Organización  
administrativa  y  órganos  estatales.  
 

45  
 
 
Noción  de  persona  
El   Art.   30   CC   define   a   la   persona   como   todo   ente   susceptible   de   adquirir   derechos   y   contraer  
obligaciones.  

El  Art.  31  CC  dispone  que  las  personas  pueden  ser:  

• Físicas  (de  existencia  visible):  son  todos  los  entes  que  presentaren  signos  característicos  de  
humanidad,  conf.  Art.  51  CC.  
• Jurídicas   (de   existencia   ideal):   son   todos   los   entes   susceptibles   de   adquirir   derechos   y  
contraer   obligaciones   que   no   son   personas   físicas,   conf.   Art.   32   CC   que   las   define   por  
exclusión.  

Personas  jurídicas  públicas  y  privadas  

A  su  vez,  las  personas  jurídicas  pueden  dividirse  en:  

• Personas  de  existencia  ideal  propiamente  dichas:  simples  asociaciones.  

• Personas  jurídicas  privadas  
o Las  asociaciones  y  fundaciones.  
o Las   sociedades   civiles   y   comerciales   o   entidades   que   conforme   a   la   ley   tengan  
capacidad  para  adquirir  derechos  y  contraer  obligaciones.  
§ Incluye   a   las   personas   jurídicas   privadas   con   patrimonio   estatal,   ya   que   están   bajo  
propiedad   del   Estado   pero   se   rigen   principalmente   por   el   derecho   privado,   tal   y  
como  afirmó  la  CSJN  en  el  Fallo   Tinayre  al  entender  que  el  contrato  celebrado  con  
ATC  no  se  regía  por  normas  del  derecho  público.  
Sin   embargo,   en   ciertos   aspectos   se   aplican   cuestiones   de   derecho   administrativo  
tal  y  como  admitió  la  CSJN  en  el  Fallo   La   Buenos   Aires   c/   Petroquímica   Bahía  
Blanca,  donde  permitió  el  acceso  a  papeles  privados  de  una  empresa  propiedad  del  
Estado  al  asemejarlos  a  actuaciones  administrativas.  
• Personas  jurídicas  públicas  
o El  Estado  Nacional,  las  Provincias  y  los  Municipios.  
o Las  entidades  autárquicas.  
o La  Iglesia  Católica.  

*  Tienen  una  serie  de  características  que  las  distinguen,  aunque  la  principal  distinción  es  la  hecha  por  la  ley  al  
diferenciar   las   unas   de   las   otras   (prerrogativas   de   poder   público,   cierto   control   estatal,   creación   por   el   Estado,  
etc.).  

Personas  públicas  estatales  y  no  estatales  

Asimismo,  las  personas  jurídicas  públicas  pueden  dividirse  en:  

• Personas  jurídicas  públicas  estatales:  

o Estado  Nacional,  Provincial  y  Municipal.  
o Entidades  autárquicas  (BCRA,  BNA,  BHN,  Universidades  Nacionales).  
46  
 
 
 • Personas  jurídicas  públicas  no  estatales:  
o La  Iglesia  Católica.  
o Las  asociaciones  de  profesionales  (Colegios  Públicos,  etc.).  

¿Las  personas  jurídicas  públicas  no  estatales  pueden  emitir  actos  administrativos?  

En  principio  no,  porque  es  la  distinción  fundamental  de  las  personas  jurídicas  públicas  estatales.  La  
CSJN  se  expidió  al  respecto  en  el  Fallo   Farmacia   Roca   donde  dijo  que  los  actos  o  decisiones  de  los  
órganos  del  Instituto  Nacional  de  Servicios  Sociales  para  Pensionados  y  Jubilados,  en  tanto  entidad  
de  derecho  público  no  estatal,  no  son  administrativos.  

En  el  Fallo   Colegio   Público   de   Abogados   c/   Martínez   Echenique  la  Corte  atenuó  su  posición  
pero   lo   hizo   en   un   modo   que   generó   confusión   al   decir   que   todos   los   actos   que   emiten   relacionados  
con  su  función,  parecen  ser  actos  administrativos  (pero  no  dice  que  lo  sean  ni  que  no  lo  sean).  

En  virtud  de  esto  se  le  da  competencia  al  fuero  contencioso  administrativo  para  actuar  como  
segunda  instancia  de  las  decisiones  de  las  personas  jurídicas  públicas  no  estatales  dictadas  
en  ejercicio  de  su  función  específica.  

Comadira  sostiene  que  lo  que  está  haciendo  la  persona  jurídica  pública  no  estatal  es  regular  dentro  
del   marco   que   le   da   la   ley,   lo   mismo   que   hace   el   Estado,   en   virtud   de   las   atribuciones   de   interés  
público  que  le  han  sido  conferidas.  A  su  criterio  son  como  una  especie  de  actos  administrativos.  

Teorías  sobre  la  personalidad  del  Estado  

Habiendo  quedado  en  claro  que  el  Estado  es  persona  jurídica  (pública  y  estatal)  se  abre  la  discusión  
acerca   de   la   naturaleza   de   su   personalidad,   especialmente   en   lo   que   hace   a   su   actuación   como  
persona  jurídica.  

Actuación  del  Estado  

Las   personas   jurídicas   actúan   expresando   su   voluntad   de   distintas   maneras   y   la   doctrina   ha  
formulado  diversas  teorías  al  respecto.  

• Teoría   del   mandato:   plantea   que   los   agentes   estatales   son   las   personas   físicas  que   actúan  
como  mandantes  del  Estado.  
o Crítica:   esta   teoría   encuentra   su   límite   en   que   todo   mandante   debe   recibir   un  
mandato   previo   de   parte   del   mandatario.   Y   si   el   Estado   expresase   su   voluntad   a  
través   de   mandantes   faltaría   el   mandante   originario   encargado   de   dar   ese   primer  
mandato.  
• Teoría   de   la   representación:   plantea   que   el   Estado   no   puede   expresar   su   voluntad   por   sí  
mismo,  y  para  suplir  esa  deficiencia  recurre  a  representantes  (los  agentes  estatales).  
o Crítica:   si   el   Estado   necesita   un   representante   por   ser   incapaz,   no   podría  
autonombrar  a  su  representante.  

47  
 
 
 • Teoría   del   órgano:   esta   es   la   teoría   aceptada   casi   con   unanimidad   en   la   doctrina   y   la  
expondremos  en  detalle  a  continuación.  
o Fue  aceptada  por  la  CSJN  en  el  Fallo  Vadell  (1896).  

Consideración  particular  sobre  la  teoría  del  órgano  

Las   teorías   del   mandato   y   de   la   representación   son   insuficientes   por   el   círculo   vicioso   en   el   que  
terminan  cayendo  (son  como  el  cuento  del  huevo  y  la  gallina).  

La   teoría   del   órgano   parte   del   supuesto   innegable   de   que   la   voluntad   es   un   atributo   propio   e  
inherente  a  las  personas  físicas,  las  cuales  son  las  únicas  realmente  capaces  de  querer,  motivo  por  el  
cual,  al  disponerse  la  organización  del  Estado,  se  previó  qué  personas  físicas  tendrán  el  encargo  de  
expresar  una  voluntad  que  sería  imputada  al  ser  colectivo,  al  Estado.  Esas  personas  son  los  órganos  
de  voluntad  de  la  persona  colectiva,  de  la  persona  jurídica,  mediante  los  cuales  ésta  puede  querer  
jurídicamente.  

El  órgano  no  es  un  ente  extraño  a  la  persona  jurídica,  ni  un  sujeto  diferente  de  ella,  sino  que,  
al  contrario,  forma  parte  de  ella.  Nace  con  la  persona  jurídica  siendo  uno  de  sus  elementos  
constitutivos,  y  es  el  instrumento  o  el  medio  para  que  exprese  su  voluntad  y  actúe.  

El  Estado  y  sus  órganos  comprenden  una  unidad  inescindible.  

• Concepción  objetiva  del  órgano:  entienden  por  “órgano”  cada  una  de  las  partes  o  esferas  en  
que   se   descomponen   las   atribuciones   y   los   medios   de   la   administración   pública,   y   que  
aparecen,   por   ende,   como   centros   de   competencia   independiente   de   las   personas   físicas  
que  en  ellos  se  desempeñan  y  la  ejercen.  
• Concepción  subjetiva  del  órgano:  reconocen  que  el  “órgano”  está  constituido  por  la  persona  
o   personas   físicas   que   tienen   a   su   cargo,   por   haber   sido   encargadas   de   ello,   formar,  
interpretar  y  ejercer  la  voluntad  administrativa  como  tal.  
• Concepción   integral   del   órgano:   el   órgano   tiene   un   elemento   estático,   permanente   y  
abstracto  (órgano  institución),  un  elemento  dinámico,  variable  y  concreto  (órgano  persona)  
y   un   elemento   de   disposición   y   establecimiento   (órgano   forma),   que   no   son   más   que   las  
distintas  caras  de  una  misma  figura:  el  órgano.  

Decimos   entonces   que   el   órgano   puede   declarar   su   voluntad   a   través   del   elemento   persona,   pero  
esa   voluntad   declarada   se   despersonaliza   y   se   institucionaliza   mediante   el   elemento   institución,  
pasando  a  ser  la  voluntad  del  Estado.  

Órgano  
El  órgano  es  el  medio  de  actuación  de  la  persona  jurídica  Estado  configurado  como  institución  que  
actúa  a  través  de  un  titular.  

48  
 
 
Cargo  
El   cargo   es   el   lugar   o   posición   que   un   sujeto   ocupa   dentro   de   un   órgano   determinado,   no   sólo  
estáticamente,  sino  también  dinámicamente,  es  decir,  funcionalmente.  

Comprende  las  actividades  y  funciones  puntuales  que  el  elemento  persona  desarrolla  dentro  
del  elemento  institución.  

Oficio  
El   oficio   es   el   complejo   ideal   de   atribuciones   y   poderes   que   posee   el   elemento   persona   para   realizar  
cierta  función  del  Estado.  

Órgano  y  agente  
El  agente  tiene  una  doble  relación  con  el  órgano:  

• Relación  ad  extra  (orgánicas):  cuando  las  personas  físicas  investidas  como  agentes  estatales  
actúan  hacia  el  exterior  del  órgano  (vinculándose  con  otras  personas,  físicas  o  jurídicas,  que  
son  ajenas  al  órgano  y  constituyen  el  conjunto  de  los  administrados  o  particulares)  pierden  
su  individualidad,  y  se  identifican  con  el  órgano  en  el  cual  se  desempeñan;  son  el  órgano,  y  
cuando  ellas  actúan  es  el  órgano  el  que  obra.  
• Relación  ad  intra  (de  servicio):  cuando  las  personas  físicas  investidas  como  agentes  estatales  
actúan  hacia  adentro  del  órgano  (relacionándose  incluso  con  otras  personas  físicas  también  
integrantes   del   mismo   órgano)   no   pierden   su   individualidad,   sino   que   la   conservan,   al   punto  
de  que  aparecen  como  diferenciadas  y  distintas  del  ente  orgánico  al  cual  pertenecen.  
o Las  relaciones  de  servicio,  si  se  toma  en  cuenta  la  situación  de  cada  agente  público,  
son  previas  y  anteriores  a  las  relaciones  orgánicas,  pues  es  en  virtud  de  aquéllas  que  
la   persona   entra   en   vinculación   con   la   administración   y   se   integra   en   el   órgano,   para  
luego,   manifestándolo   externamente,   impulsar   su   acción   mediante   las   relaciones  
orgánicas.  

Clasificación  de  los  órganos  administrativos  

Hay   dos   grandes   ramas   de   clasificación   de   los   órganos   administrativos   formuladas   por   la   doctrina:  
aquellas  que  aplican  un  criterio  estructural  y  tienen  en  cuenta  la  formación  y  composición  estática  
de   los   órganos   administrativos;   y   aquellas   que   aplican   un   criterio   funcional,   y   tienen   en   cuenta  
características  relativas  a  la  dinámica  o  actuación  de  esos  órganos.  

49  
 
 
  

   

50  
 
 
Las  relaciones  interorgánicas  
Las   relaciones  interorgánicas   son   aquellas   que   se   establecen   entre   dos   o   más   órganos   de   un   mismo  
ente  o  persona  jurídica  pública  estatal.  

Importante:   no   confundir   con   las   relaciones   interadministrativas,   que   son   las   que   se   dan  
entre  distintos  entes  o  personas  jurídicas  públicas  estatales.  

Resultan   del   hecho   de   que   tales   órganos   no   pueden   actuar   independientemente   unos   de   otros,   sino  
que  la  unidad  o  integralidad  del  ente  o  persona  jurídica  al  cual  pertenecen  impone,  al  contrario,  que  
tengan  que  hacerlo  vinculándose  y  relacionándose  unos  con  otros.  

Tales   relaciones,   en   su   conjunto,   pueden   ser   objeto   de   colaboración,   de   conflicto   u   oposición,   de  

subordinación,  de  carácter  consultivo  o  de  control,  pero  todas  ellas  concurren  al  logro  de  una  misma  
finalidad   que   es   la   que   corresponde   al   ente   o   persona   jurídica   pública   estatal   de   que   dichos  
organismos  forman  parte.  

Tienen  carácter  jurídico  ya  que  en  cada  órgano  aparece  el  ente  o  persona  jurídica  de  la  cual  
forma   parte,   correspondiendo   al   órgano   una   esfera   de   poderes   y   deberes,   mediante   los  
cuales  personifica  al  ente  en  ese  aspecto  de  su  actividad.  

Organización  burocrática  y  organización  colegiada  

La   organización   burocrática   y   la   organización   colegiada   son   dos   formas   diferentes   que   pueden   ser  
adoptadas  en  la  estructuración  de  la  administración  pública.  

La  organización  burocrática  es  aquella  en  la  cual  la  función  es  atribuida  a  una  persona  física  titular  
del   órgano   de   que   se   trate,   siendo   la   voluntad   de   esa   persona   la   que   aparece   como   voluntad  
atribuida  al  órgano.  

Se  funda  en  dos  principios  centrales:  la  jerarquía  y  la  subordinación,  y  es  la  que  corresponde  
a   todos   aquellos   órganos   que   tienen   funciones   de   decisión   y   ejecución,   y   que   actúan   de  
manera   continuada   y   permanente,   siendo   por   ello   mismo   la   más   frecuentemente   utilizada  
en  la  organización  administrativa  de  ejecución.    

La  organización  colegiada  es  aquella  en  la  cual  la  función  es  conferida  a  una  pluralidad  de  personas  
físicas  que  actúan  constituyendo  un  conjunto  cuyos  componentes  obran  en  un  pie  de  igualdad  entre  
sí.  

Los  órganos  colegiados,  que  deben  estar  formados,  por  lo  menos,  por  tres  personas  físicas,  
están   sujetos   a   regulaciones   que   determinan,   entre   otros   aspectos,   el   número   de   sus  
componentes,   su   forma   de   elección,   la   posibilidad   o   no   de   su   reelección,   el   quórum   para  
deliberar  válidamente  y  adoptar  las  decisiones,  la  forma  de  éstas,  los  modos  como  se  harán  
constar  las  opiniones  de  cada  una  de  las  personas  integrantes,  y  la  del  órgano  en  sí  mismo,  la  
responsabilidad   de   aquéllas   y   los   procedimientos   para   dejarla   a   salvo   cuando   constituyen  
minoría.  Es  habitual  en  órganos  de  consulta  y  asesoramiento.  

51  
 
 
La  organización  consultiva  
La   organización   consultiva,   una   forma   de   la   organización   colegiada,   es   la   prevista   para   atender   y  
expedirse  sobre  cuestiones  técnicas  y  jurídicas,  que  actúa  a  requerimiento  del  órgano  administrativo  
que  necesita  la  consulta,  generalmente  en  forma  no  vinculante.  

Sus   decisiones   son   hechos   administrativos   y   sólo   por   la   decisión   coincidente   del   órgano  
consultante  que  integra  la  administración  activa  pueden  llegar  a  aparecer  como  verdaderos  
actos  administrativos.  

La  organización  de  control  

La   organización   de   control   es   la   prevista   para   supervisar   la   actividad   de   un   órgano   activo   de   la  
administración,   para   asegurar   el   cumplimiento   de   las   disposiciones   constitucionales   y,  
consecuentemente,   el   respeto   de   los   derechos   individuales   y   la   eficacia   y   transparencia   en   la  
gestión.  

La   debida   eficacia   de   la   actividad   de   control   no   elimina   la   corrupción,   pero   contribuye   a  

prevenirla;   y,   en   su   caso,   a   ponerla   en   evidencia   y,   con   ello,   no   sólo   a   generar   las  
rectificaciones  y  los  cambios  de  conducta  que  correspondan,  sino,  también,  a  concretar  las  
responsabilidades  que  surjan  de  las  conductas  irregulares.  

   

52  
 
 
    

Bolilla  5  
Principios  jurídicos  de  la  organización  
administrativa.  
 

53  
 
 
Principios  jurídicos  de  la  organización  administrativa  

Los   principios   jurídicos   que   permiten   a   los   órganos   articularse   ordenadamente   y   cumplir   con   los  
fines  que  les  corresponden  dentro  de  la  organización  del  Estado,  son:  

• Jerarquía  
o Unidad  (no  es  un  principio  sino  una  consecuencia  del  principio  de  jerarquía)  
o Coordinación  (no  es  un  principio  sino  una  consecuencia  del  principio  de  jerarquía)  
• Competencia  
• Centralización  
• Descentralización  

La  jerarquía:  concepto  
En  un  sentido  lingüístico  jerarquía  refiere  a  una  relación  entre  órganos  de  un  mismo  ente.  

Cassagne   define   al   principio   de   jerarquía   como   el   conjunto   de   órganos   armónicamente  

subordinados  y  coordinados.  

Consecuencias  
El  principio  de  jerarquía  tiene  por  consecuencia  principal  la  coordinación  entre  los  distintos  órganos  
que,   relacionados   entre   sí   subordinadamente,   actúan   como   una   unidad   estructural   en   la   cual   los  
superiores  direccionan  a  los  inferiores.  

El   órgano   jerárquicamente   superior   está   dotado   de   preeminencia   institucional   y   poder   de  

mando  para  subordinar  a  los  inferiores  en  base  a  su  voluntad,  asegurando  de  este  modo  una  
actuación  conjunta  y  ordenada.  

Debido   a   que   la   jerarquía   es   un   poder   que   se   da   de   manera   total   y   constante,   existiendo  

desde  un  principio  y  para  siempre  aún  cuando  ninguna  norma  lo  establezca  expresamente,  
en   caso   de   duda,   debe   presumirse   que   el   superior   jerárquico   tiene   facultades   sobre   el  
órgano  inferior,  existiendo  siempre  (salvo  disposición  en  contrario),  la  posibilidad  de  recurrir  
ante  el  superior,  mediante  el  llamado  recurso  jerárquico.  

La  jerarquía  implica  además  la  existencia  de  unos  órganos  complejos,  ya  que  sólo  en  el  seno  de  éstos  
pueden   darse   relaciones   entre   los   titulares   de   los   diversos   órganos   menores;   que   las   tareas   se  
distribuyen   entre   los   diferentes   escalones   jerárquicos,   cuestión   íntimamente   vinculada   con   la  
competencia;  que  los  actos  de  los  órganos  situados  en  las  distintas  jerarquías  tienen  un  valor  jurídico  
diferente,  influyendo  los  de  unos  sobre  los  de  otros;  y  que  existe  una  doble  corriente  de  información  
que   suministran   los   órganos   inferiores   a   los   superiores,   y   de   criterios   de   actuación,   que  
proporcionan  los  superiores  a  los  subordinados.  

Asimismo,  son  consecuencias  de  la  jerarquía:  

• La  posibilidad  de  que  el  superior  jerárquico  dirija  e  impulse  la  acción  del  inferior.    
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 • La  facultad  de  dictar  normas  de  carácter  interno,  de  organización  o  de  actuación.    
• La  posibilidad  de  suplir,  según  los  casos,  a  los  órganos  inferiores.  
• La  aptitud  para  delegar  competencia  y  avocarse  a  ella.    
• La  facultad  de  control  por  parte  del  superior,  bien  sobre  los  actos  a  través  de  recursos,  bien  
sobre  los  propios  titulares.    
• Las   facultades   para   resolver   las   competencias   y   conflictos   que   se   produzcan   entre   órganos  
inferiores.  

Jerarquía  total  y  jerarquía  parcial  

La   jerarquía   total,   supone   la   inexistencia   de   competencia   exclusiva,   esto   es,   la   subordinación  
completa   de   todas   las   unidades,   dominio   integral   por   el   jerarca,   de   cuanta   función   corresponda   al  
conjunto;  la  jerarquía  parcial  importa  la  existencia  de  órganos  con  funciones  o  aspectos  funcionales  
en   los   que   existe   poder   propio   de   decisión   de   los   subordinados   sin   incidir   sobre   la   estructura   del  
sistema.  

La  tutela  administrativa  
La  tutela   administrativa  es  la  relación  análoga  a  la  jerarquía  que  existe  entre  el  Estado  y  los  entes  
descentralizados  con  personalidad  jurídica  propia  y  distinta  de  la  del  Estado,  que  mantiene  la  unidad  
estatal.  

  A  diferencia  de  la  jerarquía,  la  tutela  no  ordena  en  sentido  imperativo  sino  que  controla.  

La  competencia:  concepto  
La  competencia  es  el  conjunto  de  poderes,  facultades  y  atribuciones  que  el  ordenamiento  jurídico  
otorga  a  un  ente  u  órgano  del  Estado,  para  que  la  ejerza  en  forma  obligatoria.  

La  CSJN   la  define  como  el  grado  de  aptitud  que  la  norma  confiere  a  un  órgano  administrativo  
para  el  ejercicio  de  sus  funciones.  

Art.   3   LPNA:  La  competencia  de  los  órganos  administrativos  será  la  que  resulte,  según  los  casos,  de  
la  Constitución  Nacional,  de  las  leyes  y  de  los  reglamentos  dictados  en  su  consecuencia.  Su  ejercicio  
constituye  una  obligación  de  la  autoridad  o  del  órgano  correspondiente  y  es  improrrogable,  a  menos  
que   la   delegación   o   sustitución   estuvieren   expresamente   autorizadas;   la   avocación   será   procedente   a  
menos  que  una  norma  expresa  disponga  lo  contrario.  

Clasificaciones  
La  competencia  se  puede  clasificar:  

• Según   la   materia:   atiende   al   conjunto   de   poderes,   facultades   y   atribuciones   que   le  

corresponden   a   un   ente   u   órgano,   en   razón   de   la   naturaleza   de   las   funciones   o   cometidos  
asignados  (Ministerio  de  Justicia,  AFIP,  etc.).  
55  
 
 
 • Según   el   lugar:   toma   en   cuenta   el   ámbito   espacial   en   que   el   órgano   o   ente   puede  
válidamente  desplegar  el  ejercicio  de  sus  atribuciones.  (Nacional,  provincial,  municipal).  
• Según  el  tiempo:  toma  en  cuenta  el  hecho  de  que  el  ejercicio  de  la  aptitud  legal  del  órgano  o  
ente   estatal,   en   algunas   ocasiones,   puede   estar   condicionado   por   el   tiempo,   sea   para   el  
comienzo  de  su  desenvolvimiento  o  bien  para  su  cese.  
• Según   el   grado:  responde  a  la  ubicación  que  el  órgano  tenga  en  la  jerarquía  administrativa,  y  
su   alcance   varía,   por   lo   general,   en   relación   proporcionalmente   inversa   a   la   distancia   que  
separe  al  órgano  del  jerarca  máximo.    

Criterios  para  delimitar  la  competencia  de  un  órgano  

Partimos   de   considerar   que   la   competencia   equivale   en   el   derecho   administrativo   a   la   capacidad   del  
derecho   privado,   pero   con   una   diferencia:   mientras   que   en   el   derecho   privado   la   capacidad   es   la  
regla  y  la  incapacidad  la  excepción,  en  derecho  administrativo  el  principio  se  invierte,  pues,  en  él,  la  
competencia  es  la  excepción  y  la  incompetencia  la  regla.  

Así   es   que   el   criterio   más   adecuado   para   delimitar   la   competencia   de   un   órgano   es   el  principio   de   la  
especialidad   según   el   cual   la   competencia   resulta   de   los   poderes   expresos   conferidos   por   la   norma   y  
de  los  razonablemente  implícitos  en  aquélla.  

En   consecuencia,   el   órgano   puede,   para   los   fines   de   su   institución,   ejercer   todos   los   actos  
que  no  le  sean  prohibidos.  

En  este  contexto,  se  considera  prohibido  todo  lo  que  no  corresponda  a  los  fines  u  objeto  del  
órgano,   es   decir,   a   su   especialidad,   sin   perjuicio   de   aceptar   también   otras   prohibiciones  
resultantes  del  ordenamiento  jurídico,  expresas  o  tácitas.  

En   este   estado   de   las   cosas,   podemos   decir   que   la   competencia   es   la   aptitud   legal   de   obrar   derivada  
de  una  habilitación  normativa  expresa  o  razonablemente  implícita.  

Los  poderes  implícitos  o  inherentes  

Los  poderes   implícitos   o   inherentes  son  aquellos  que  se  encuentran  razonablemente  implícitos  en  
las  normas  que  determinan  la  competencia  de  los  órganos  estatales.  

La   CSJN   se   ha   referido   a   éstos   con   una   postura   sostenidamente   restrictiva,   tal   y   como   expresara   por  
ejemplo  en  el  Fallo   Sojo   (1887)  diciendo  que  sólo  a  las  personas  en  el  orden  privado  es  aplicable  el  
principio  de  que  nadie  puede  ser  obligado  a  hacer  lo  que  la  ley  no  mande,  ni  privado  de  lo  que  ella  
no  prohíbe,  motivo  por  el  cual  no  es  procedente  su  extensión  a  los  poderes  públicos.  

La  Corte  entiende  que  ningún  poder  puede  arrogarse  mayores  facultades  que  las  que  le  hayan  sido  
expresamente   conferidas,   (afirmado   en   el   Fallo   Fayt   de   1999,   respecto   a   una   parte   de   la   reforma  
constitucional  que  no  había  sido  contemplada  en  la  ley   declarativa  de  la  necesidad  de  la  reforma)  motivo  por  
el   cual   los   poderes   implícitos   se   limitan   a   aquellos   necesarios   para   ejercer   los   conferidos   de   modo  
expreso.  

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 La   forma   jurídicamente   adecuada   de   dotar   de   poderes   implícitos   a   un   órgano   es   regular   que  
tiene   competencia   para   realizar   todos   los   actos   necesarios   para   cumplir   sus   fines   y  
funciones.  

Caracteres  de  la  competencia  

La  competencia  tiene  los  siguientes  caracteres:  

• Normatividad:  surge  de  una  norma  que  la  determina.  

• Irrenunciabilidad:  el  órgano  que  la  titulariza  no  puede  renunciarla.  
• Obligatoriedad:  el  órgano  que  la  titulariza  tiene  la  obligación  de  cumplir  con  la  actividad  que  
le  confiere  dicha  competencia.  
• Improrrogabilidad:   no   puede   transferirse   (prorrogarse)   a   otro   órgano,   sino   que   debe  
ejercerla  el  órgano  competente  (salvo  en  supuestos  de  sustitución,  delegación  o  avocación).  
• Orden  público:  no  puede  disponerse  por  los  particulares  ni  por  acuerdos  de  voluntad.  

La  sustitución  
La   sustitución   es   el   cambio   en   la   persona   del   funcionario   titular   de   un   órgano,   cuando   quien   lo  
titulariza  se  encuentra  imposibilitado  de  ejercer  la  función.  

Se  trata  de  una  medida  que  no  responde,  como  la  avocación,  a  una  actividad  administrativa  
normal,   sino   que   tiene   efectos   sancionatorios   por   negligencia   o   incapacidad   económica   o  
técnica,  para  ejercer  las  funciones  en  las  que  se  lo  sustituye.  

Se   diferencia   de   la   delegación   porque   en   este   caso   no   cambia   el   órgano   que   ejerce   la  

competencia  sino  el  titular,  pero  el  órgano  sigue  siendo  el  mismo.  

La  delegación  
La  delegación  es  el  acto  por  el  cual  se  transfiere  parcialmente  el  ejercicio  de  la  competencia  de  un  
ente   u   órgano   a   otro   ente   u   órgano,   generando   respectivamente   delegación   intersubjetiva   o  
interorgánica.    

No   requiere   autorización   legislativa;   es   suficiente   la   habilitación   "normativa"   mediante   un  

reglamento.  

Las  delegaciones  en  particular  

En   la   Administración   Pública   Nacional   tenemos   al   Presidente   como   cabeza   máxima,   a   quien   se  
subordina  el  JGM  del  que  dependen,  a  su  vez,  los  Ministros.  

La  doctrina  discute  si  el  JGM  tiene  o  no  un  rango  superior  al  resto  de  los  Ministros,  la  PTN  
consideró   que   no   hay   jerarquía   del   uno   respecto   de   los   otros.   Y   el   Presidente   puede   delegar  
directamente  en  estos.  
57  
 
 
El   Presidente   puede   delegar   sus   atribuciones   relativas   a   la   administración   (pero   no   las   relativas   al  
gobierno),   en   el   JGM   (que   no   es   titular,   sino   que   ejerce   la   administración   general   del   país).   A   su   vez,  
el  JGM  puede  delegar  facultades  administrativas  en  los  Ministros.  

Si   adoptamos   la   postura   de   que   no   hay   jerarquía   entre   JGM   y   el   resto   de   los   Ministros,   el  
Presidente   podría   delegar   indistintamente   entre   ambos,   sin   pasar   por   el   JGM.   Esta   es   la  
postura  adoptada  por  la  Ley  de  Ministerios  en  el  Artículo  13.  

Por  último,  los  Ministros  pueden  delegar  la  resolución  de  asuntos  relativos  al  régimen  económico  y  
administrativo  de  sus  respectivos  departamentos  en  los  funcionarios  que  determinen  conforme  con  
la  organización  de  cada  área.    

El  Art.   2   RLNPA  faculta  a  los  Ministros,  a  los  secretarios  de  la  Presidencia  de  la  Nación  y  a  
los   órganos   directivos   de   los   entes   descentralizados   a   delegar   facultades   en   sus   inferiores  
jerárquicos,   consagrando,   así,   con   carácter   genérico,   la   norma   que   para   la   procedencia   de   la  
delegación  exige  el  Art.  3°  LNPA.  

La  subdelegación  
La  subdelegación  es  la  delegación  de  una  función  ya  delegada  por  parte  del  delegado.  En  principio  
no   se   admite,   salvo   que   haya   una   norma   expresa   que   lo   permita   o   una   autorización   expresa   del  
delegante  originario.  

La  avocación  
La   avocación   es   el   acto   por   el   cual   un   superior   jerárquico   asume   el   conocimiento   o   la   decisión   de   un  
asunto  que  corresponde  al  ámbito  de  la  competencia  de  un  inferior.  

También  se  podría  aplicar  a  los  titulares  de  una  relación  de  tutela  con  relación  al  ente  sujeto  
a  dicha  tutela,  aunque  esto  está  controvertido.  

La   regla   general   es   que   todo   ente   superior   puede   avocarse   asuntos   de   su   inferior,   salvo   que   una  
norma   expresa   disponga   lo   contrario,   o   cuando   haya   competencia   técnica   específica   en   el   inferior  
que   impida   que   el   superior   aborde   el   tema   con   el   conocimiento   necesario.   (El   Presidente   de   la  
Nación  está  exceptuado  de  las  restricciones  de  la  avocación).  

La  avocación  es  un  acto  de  carácter  facultativo  y  excepcional,  mas  ello  no  implica  dejar  de  
reconocer  que  los  administrados,  en  ejercicio  del  derecho  de  peticionar,  pueden  solicitar  la  
avocación  del  superior,  sin  obligar  a  éste  a  considerar  tal  pedido.  

Centralización  y  descentralización  
La  centralización  y  la  descentralización  son  sistemas  de  organización  administrativa,  de  un  órgano  
hacia  fuera  del  mismo.  

58  
 
 
La   centralización   (o   administración   directa)   es   el   sistema   de   organización   administrativa   en   que  
todas   las   cuestiones   de   importancia   referentes   a   la   actividad   y   relaciones   de   la   administración  
pública  son  resueltos  por  los  órganos  centrales  y  superiores  de  ésta.  

Los   órganos   comprendidos   en   la   administración   central   carecen   de   personalidad   jurídica   y  

patrimonio   propios,   se   hallan   vinculados   entre   sí   por   relaciones   que   son   de   naturaleza   y  
carácter  jerárquico  (jerarquía  administrativa),  y  que  configuran,  por  tanto,  relaciones  de  tipo  
interorgánico.  

• Ventajas:  la  unidad  de  acción  de  la  gestión  estatal,  la  celeridad  y  mejor  cumplimiento  de  
las   decisiones   administrativas,   el   mejoramiento   de   la   prestación   de   los   servicios  
públicos  más  generales,  y  la  más  fácil  y  simple  orientación  de  los  administrados,  en  sus  
vinculaciones  con  los  órganos  administrativos.    
• Desventajas:   el   incremento   desmedido   de   la   burocracia   improductiva,   y,   como  
consecuencia,  exagerado  formalismo  y  ritualismo  procedimental,  todo  lo  cual  aleja  a  los  
administrados  de  los  centros  de  decisión,  los  cuales  quedan  de  ese  modo  distanciados  
de  la  efectiva  administración.  

La  descentralización  (o  administración  indirecta)  es  el  sistema  de  organización  administrativa  en  el  
cual  las  facultades  de  decisión  corresponden  y  son  atribuidas  a  otros  órganos  administrativos  que  no  
forman  parte  ni  integran  la  administración  central,  y  que  gozan  de  cierto  grado  de  iniciativa,  libertad  
de  acción  y  poderes  de  resolución.  

Los   órganos   administrativos   descentralizados   aparecen   con   personalidad   jurídica   propia   y  

distinta   de   la   del   Estado,   con   un   patrimonio   que   les   es   afectado   y   que   aparece   como   propio,  
y  con  poderes  de  decisión  y  resolución  que  les  han  sido  especialmente  transferidos.  

Puede   ser   establecida   por   medio   de   leyes   formales   especiales,   emanadas   del   Poder  
Legislativo,  o  bien  por  actos  del  Poder  Ejecutivo,  que  éste  dicte  en  virtud  de  una  delegación  
que  a  tal  fin  le  haya  hecho  el  Poder  Legislativo  también  por  ley  formal  o  bien  por  decisión  
propia  del  Poder  Ejecutivo.  

• Ventajas:   el   descongestionamiento   del   poder   de   decisión,   y   como   resultado   directo   la  

más   rápida   resolución   de   los   asuntos   administrativos,   la   afirmación   de   una   mejor   y   más  
acentuada  responsabilidad  de  los  agentes  administrativos,  la  competente  adopción  de  
los   mejores   modos   del   actuar   administrativo,   y   la   mayor   aproximación   de   los  
administrados  a  la  administración.    
• Desventajas:  la  excesiva  división  del  poder  estatal  y  la  afectación  del  criterio  de  unidad  
de  las  decisiones,  así  como  la  posibilidad  de  fomentar  ciertos  favoritismos,  que  afectan  
la  generalidad  e  imparcialidad  del  obrar  administrativos.  

Autonomía  y  autarquía:  ejemplos  

La  autonomía  es  una  forma  de  descentralización  política,  mediante  la  cual  se  admite  la  existencia  de  
un  ente  que  puede  darse  sus  propias  normas  fundamentales,  lo  que  significa  el  reconocimiento  de  
una  potestad  normativa  originaria.  

59  
 
 
   Ejemplo:  provincias,  municipios.  

La   autarquía   es   una   forma   de   descentralización   administrativa,   mediante   la   cual   ciertas   personas  

jurídicas   públicas   estatales   que   tienen   la   aptitud   de   administrase   por   sí   mismas,   con   sujeción   a   un  
marco   de   normas   superiores   que   le   son   impuestas,   sin   que   dejen   de   integrar   y   componer,   no  
obstante  ello,  la  administración  pública,  pues  cumplen  fines  públicos  específicos,  que  son  del  Estado.  

  Ejemplo:  universidades  nacionales.  

Concentración  y  desconcentración  administrativa  

La   concentración   y   la   desconcentración   son   formas   de   organización   de   las   competencias  
administrativas  de  un  órgano  o  ente  determinado,  dentro  de  éste.  

No   deben   ser   confundidas   ni   relacionadas,   específicamente,   con   la   centralización   y  

descentralización,   ya   que   como   principios   de   organización   pueden   ser   aplicadas   en   uno   u  
otro  caso,  indistintamente,  pudiendo  por  ello  existir  órganos  centralizados  que  están  sujetos  
a  desconcentración,  y  órganos  descentralizados  que  responden,  en  cambio,  a  los  principios  
de  concentración.  

Mientras   que   la   centralización   y   la   descentralización   producen   y   afectan   las   relaciones  

interadministrativas,   la   concentración   y   la   desconcentración   se   refieren   a   las   relaciones  
interorgánicas,  o  sea,  a  las  que  se  producen  dentro  de  un  mismo  órgano  o  ente.  

La   concentración   es   la   forma   de   organización   de   las   competencias   administrativas   en   que   las  

facultades  de  decisión  han  sido  atribuidas  solamente  a  los  órganos  superiores  de  la  administración  
directa  (centralizada)  o  de  los  entes  que  componen  la  administración  indirecta  (descentralizada).  

La   desconcentración   es   la   forma   de   organización   de   las   competencias   administrativas   en   que   las  

facultades   de   decisión   han   sido   atribuidas   a   los   distintos   órganos   superiores   e   inferiores   de   la  
administración   directa   (centralizada)   o   de   los   entes   que   componen   la   administración   indirecta  
(descentralizada).  

La   aplicación   de   una   u   otra   técnica   de   organización   habrá   de   depender,   necesariamente,   del  

cometido  del  órgano  o  ente  al  cual  habrán  de  aplicarse,  buscando,  por  ese  medio,  la  mayor  
eficacia  de  su  accionar,  y  de  ese  modo  la  mejor  satisfacción  del  interés  público.  

   

60  
 
 
    

Bolilla  6  
La  organización  administrativa  argentina:  
administración  nacional  centralizada  y  
descentralizada.  
 

61  
 
 
La  organización  administrativa  argentina  
Conforme  establece  el  Art.   1   CN,  la  Argentina  es  un  país  federal.  Ese  federalismo  nuestro  puede  ser  
caracterizado   como   un   Estado   dividido   en   provincias,   en   el   cual   éstas   conservan   el   poder   no  
delegado  por  la  Constitución  en  aquél.  

Con   el   sistema   político   adoptado   por   nuestra   Constitución,   los   poderes   de   la   soberanía   se  
encuentran   divididos   entre   el   gobierno   nacional   y   los   gobiernos   provinciales.   Los   primeros  
revisten   la   calidad   de   supremos   y   absolutos   y   se   aplican   en   todo   el   territorio   de   la   república,  
es  decir,  aun  dentro  del  perteneciente  a  las  provincias;  los  segundos  presentan  los  mismos  
caracteres,   pero   únicamente   pueden   ser   ejercidos   dentro   de   los   límites   territoriales   de   la  
provincia.  

El   Estado   Nacional   tiene,   en   cuanto   Estado   Federal   y   a   diferencia   de   las   Confederaciones,  

imperium   (es   decir   medios   jurídicos   de   derecho   público)   sobre   las   Provincias   e,   incluso,  
sobre  los  habitantes  particulares  de  éstas,  de  modo  que,  la  tierra  de  los  Estados  miembros  
es   el   territorio   del   Estado   Federal   y   el   pueblo   de   aquéllos   es   el   de   éste.   Más   aun,   las  
provincias   carecen   de   los   derechos   de   nulificación   y   de   secesión,   características   éstas  
esenciales  en  la  confederación.  

Poder  Ejecutivo  Nacional  

El  Art.   87   CN  dispone  que  el  Poder  Ejecutivo  de  la  Nación  será  desempeñado  por  un  ciudadano  con  
el   título   de   “Presidente   de   la   Nación   Argentina”   que,   de   conformidad   con   el   Art.   99.1   CN,   es   el   jefe  
supremo  de  la  Nación,  jefe  de  gobierno  y  responsable  político  de  la  administración  general  del  país.  

Es   un   órgano   de   carácter   unipersonal,   representado   por   el   órgano   Presidente,   que   es  

asistido   en   el   ejercicio   de   sus   funciones   por   órganos   de   inferior   jerarquía   (JGM,   Ministros,  
Secretarios,  etc.).  

Atribuciones  
1.  El  Presidente  titulariza  tres  jefaturas:  

• Jefe   de   Estado:   el   Presidente   representa   al   país   en   el   orden   nacional   e   internacional,  

expresando  su  unidad  como  persona  jurídica.  
• Jefe  de  Gobierno:  el  Presidente  es  el  titular  de  la  función  administrativa.  
• Jefe  de  las  Fuerzas  Armadas  

Para  ejercer  tales  jefaturas,  la  Constitución  Nacional  le  otorga  al  Presidente  distintas  atribuciones:  

2. Expide   las   instrucciones   y   reglamentos   que   sean   necesarios   para   la   ejecución   de   las   leyes   de  
la  Nación,  cuidando  de  no  alterar  su  espíritu  con  excepciones  reglamentarias.  
3. Participa   de   la   formación   de   las   leyes   con   arreglo   a   la   Constitución,   las   promulga   y   hace  
publicar,  y  dicta  DNU.  

62  
 
 
 4. Nombra  los  magistrados  de  la  Corte  Suprema  con  acuerdo  del  Senado  por  dos  tercios  de  sus  
miembros  presentes,  en  sesión  pública,  convocada  al  efecto,  y  nombra  los  demás  jueces  de  
los  tribunales  federales  inferiores  en  base  a  una  propuesta  vinculante  en  terna  del  Consejo  
de  la  Magistratura,  con  acuerdo  del  Senado,  en  sesión  pública,  en  la  que  se  tendrá  en  cuenta  
la  idoneidad  de  los  candidatos.  
5. Puede   indultar   o   conmutar   las   penas   por   delitos   sujetos   a   la   jurisdicción   federal,   previo  
informe   del   tribunal   correspondiente,   excepto   en   los   casos   de   acusación   por   la   Cámara   de  
Diputados.  
6. Concede  jubilaciones,  retiros,  licencias  y  pensiones  conforme  a  las  leyes  de  la  Nación.  
7. Nombra  y  remueve  a  los  embajadores,  ministros  plenipotenciarios  y  encargados  de  negocios  
con  acuerdo  del  Senado;  por  sí  solo  nombra  y  remueve  al  jefe  de  gabinete  de  ministros  y  a  
los  demás  ministros  del  despacho,  los  oficiales  de  su  secretaría,  los  agentes  consulares  y  los  
empleados  cuyo  nombramiento  no  está  reglado  de  otra  forma  por  esta  Constitución.  
8. Hace   anualmente   la   apertura   de   las   sesiones   del   Congreso,   reunidas   al   efecto   ambas  
Cámaras,  dando  cuenta  en  esta  ocasión  del  estado  de  la  Nación,  de  las  reformas  prometidas  
por  la  Constitución,  y  recomendando  a  su  consideración  las  medidas  que  juzgue  necesarias  y  
convenientes.  
9. Prorroga   las   sesiones   ordinarias   del   Congreso,   o   lo   convoca   a   sesiones   extraordinarias,  
cuando  un  grave  interés  de  orden  o  de  progreso  lo  requiera.  
10. Supervisa   el   ejercicio   de   la   facultad   del   jefe   de   gabinete   de   ministros   respecto   de   la  
recaudación  de  las  rentas  da  la  Nación  y  de  su  inversión,  con  arreglo  a  la  ley  o  presupuesto  
de  gastos  nacionales.  
11. Concluye   y   firma   tratados,   concordatos   y   otras   negociaciones   requeridas   para   el  
mantenimiento   de   buenas   relaciones   con   las   organizaciones   internacionales   y   las   naciones  
extranjeras,  recibe  sus  ministros  y  admite  sus  cónsules.  
12. Es  comandante  en  jefe  de  todas  las  Fuerzas  Armadas  de  la  Nación.  
13. Provee  los  empleos  militares  de  la  Nación:  con  acuerdo  del  Senado,  en  la  concesión  de  los  
empleos  o  grados  de  oficiales  superiores  de  las  Fuerzas  Armadas;  y  por  sí  solo  en  el  campo  
de  batalla.  
14. Dispone   de   las   Fuerzas   Armadas,   y   corre   con   su   organización   y   distribución   según   las  
necesidades  de  la  Nación.  
15. Declara  la  guerra  y  ordena  represalias  con  autorización  y  aprobación  del  Congreso.  
16. Declara  en  estado  de  sitio  uno  o  varios  puntos  de  la  Nación,  en  caso  de  ataque  exterior  y  por  
un   término   limitado,   con   acuerdo   del   Senado.   En   caso   de   conmoción   interior   sólo   tiene   esta  
facultad   cuando   el   Congreso   está   en   receso,   porque   es   atribución   que   corresponde   a   este  
cuerpo.  
17. Puede   pedir   al   jefe   de   gabinete   de   ministros   y   a   los   jefes   de   todos   los   ramos   y  
departamentos  de  la  administración,  y  por  su  conducto  a  los  demás  empleados,  los  informes  
que  crea  convenientes,  y  ellos  están  obligados  a  darlos.  
18. Puede  ausentarse  del  territorio  de  la  Nación,  con  permiso  del  Congreso.  En  el  receso  de  éste,  
sólo  podrá  hacerlo  sin  licencia  por  razones  justificadas  de  servicio  público.  
19. Puede   llenar   las   vacantes   de   los   empleos,   que   requieran   el   acuerdo   del   Senado,   y   que  
ocurran  durante  su  receso,  por  medio  de  nombramientos  en  comisión  que  expirarán  al  fin  
de  la  próxima  Legislatura.  

63  
 
 
 20. Decreta   la   intervención   federal   a   una   provincia   o   a   la   ciudad   de   Buenos   Aires   en   caso   de  
receso  del  Congreso,  y  debe  convocarlo  simultáneamente  para  su  tratamiento.  

Atribuciones   que   surgen   de   otras   cláusulas   constitucionales,   son,   por   ejemplo,   la   de   dictar  
reglamentos  delegados  (artículo  76)  o  la  de  vetar  las  leyes  (artículo  80);  razonablemente  implícitas  
las  de  derogar  los  reglamentos  que  dicte  o  imponer  sanciones  no  expulsivas  a  los  agentes  públicos,  
derivables   de   las   cláusulas   expresas   que   autorizan   al   dictado   de   aquéllos   o   a   la   remoción   de   éstos  
(artículo  99,  incisos  2  y  3,  y  7,  respectivamente);  inherentes  las  de  dictar  reglamentos  autónomos  o  
revocar  sus  propios  actos  nulos,  entre  otras.  

El  Jefe  de  Gabinete  de  Ministros  

La  figura  del  Jefe  de  Gabinete  de  Ministros  (JGM)  fue  introducida  por  la  Reforma  Constitucional  de  
1994,   como   un   elemento   destinado   a   atenuar   el   presidencialismo.   Es   un   órgano   unipersonal   que  
actúa  en  el  ámbito  del  Poder  Ejecutivo  Nacional.  

Está   contemplado   en   el   Art.   100   CN,   que   le   asigna   sus   atribuciones   y   le   prohíbe   ejercer  
simultáneamente  otro  Ministerio.  

Atribuciones  
Las  atribuciones  del  Jefe  de  Gabinete  de  Ministros  son:  

1. Ejercer  la  administración  general  del  país.  

2. Expedir   los   actos   y   reglamentos   que   sean   necesarios   para   ejercer   las   facultades   que   le  
atribuye  este  artículo  y  aquellas  que  le  delegue  el  presidente  de  la  Nación,  con  el  refrendo  
del  ministro  secretario  del  ramo  al  cual  el  acto  o  reglamento  se  refiera.  
3. Efectuar   los   nombramientos   de   los   empleados   de   la   administración,   excepto   los   que  
correspondan  al  presidente.  
4. Ejercer  las  funciones  y  atribuciones  que  le  delegue  el  presidente  de  la  Nación  y,  en  acuerdo  
de   gabinete   resolver   sobre   las   materias   que   le   indique   el   Poder   Ejecutivo,   o   por   su   propia  
decisión,   en   aquellas   que   por   su   importancia   estime   necesario,   en   el   ámbito   de   su  
competencia.  
5. Coordinar,   preparar   y   convocar   las   reuniones   de   gabinete   de   ministros,   presidiéndolas   en  
caso  de  ausencia  del  presidente.  
6. Enviar   al   Congreso   los   proyectos   de   ley   de   ministerios   y   de   presupuesto   nacional,   previo  
tratamiento  en  acuerdo  de  gabinete  y  aprobación  del  Poder  Ejecutivo.  
7. Hacer  recaudar  las  rentas  de  la  Nación  y  ejecutar  la  ley  de  presupuesto  nacional.  
8. Refrendar  los  decretos  reglamentarios  de  las  leyes,  los  decretos  que  dispongan  la  prórroga  
de   las   sesiones   ordinarias   del   Congreso   o   la   convocatoria   de   sesiones   extraordinarias   y   los  
mensajes  del  presidente  que  promuevan  la  iniciativa  legislativa.  
9. Concurrir  a  las  sesiones  del  Congreso  y  participar  en  sus  debates,  pero  no  votar.  
10. Presentar   ante   el   Congreso   de   la   Nación,   junto   a   los   restantes   ministros,   una   memoria  
detallada   del   estado   de   la   Nación   en   lo   relativo   a   los   negocios   de   los   respectivos  
departamentos.  
64  
 
 
 11. Producir   los   informes   y   explicaciones   verbales   o   escritos   que   cualquiera   de   las   Cámaras  
solicite  al  Poder  Ejecutivo.  
12. Refrendar   los   decretos   que   ejercen   facultades   delegadas   por   el   Congreso,   los   que   estarán  
sujetos  al  control  de  la  Comisión  Bicameral  Permanente.  
13. Refrendar  conjuntamente  con  los  demás  ministros  los  decretos  de  necesidad  y  urgencia  y  los  
decretos  que  promulgan  parcialmente  leyes.  Someterá  personalmente  y  dentro  de  los  diez  
días  de  su  sanción  estos  decretos  a  consideración  de  la  Comisión  Bicameral  Permanente.    

La  cuestión  relativa  a  la  titularidad  de  la  función  administrativa  

Uno   de   los   puntos   más   importantes   relativos   a   la   figura   del   Jefe   de   Gabinete   se   vincula   con   la  
titularidad  de  la  función  administrativa  en  la  Constitución  Nacional  luego  de  su  reforma  en  1994.    

Pues   bien:   la   titularidad   de   la   Administración   continúa   en   cabeza   del   Presidente   de   la   Nación,  

mientras  que  el  ejercicio  de  dicha  administración,  fue  delegado  impropiamente  por  la  Constitución  
al  Jefe  de  Gabinete.  

• Titularidad  de  la  función  administrativa:  Presidente  de  la  Nación.  

• Ejercicio  de  la  administración:  JGM.  

Esto  es  así  atento  a  que  la  Constitución  asigna  al  Jefe  de  Gabinete  el  ejercicio  de  la  administración  
general  del  país,  pero  atribuye  al  Presidente  la  responsabilidad  política  por  ella.  

Se   trata   de   una   delegación   impropia   en   el   sentido   que   no   puede   ser   una   delegación   en  
sentido  propio,  toda  vez  que  la  atribución  le  viene  de  la  norma  y  no  del  órgano  superior,  ni  
tampoco  una  desconcentración,  ya  que  en  este  caso  la  responsabilidad  le  correspondería  a  
él  en  su  carácter  de  desconcentrado.  

El  JGM  y  los  demás  Ministros  

Se  discute  si  el  JGM  tiene  jerarquía  superior  a  los  demás  Ministros  (primus  inter  pares)  o  si  se  trata  
de  un  órgano  con  igual  jerarquía  que  la  de  los  Ministros  restantes.  

Comadira,  a  quien  seguimos  en  este  caso,  se  inclina  por  la  existencia  de  una  relación  jerárquica  entre  
el  JGM  y  el  resto  de  los  Ministros.  Algunos  de  los  motivos  son:  

• El   Presidente,   en   tanto   jefe   o   titular   de   la   Administración,   era   superior   jerárquico   de   los  

Ministros,   ahora   el   desprendimiento   (delegación   impropia)   del   ejercicio   de   esa  
administración   general   en   favor   del   Jefe   de   Gabinete,   coloca   a   éste,   en   ese   aspecto,   como  
una  nueva  instancia  jerárquica  entre  los  Ministros  y  el  Presidente.  
• Tiene  poder  reglamentario  propio,  a  diferencia  de  los  Ministros  que  sólo  pueden  adoptar  per  
se  resoluciones  en  lo  concerniente  al  régimen  económico  y  administrativo  de  sus  respectivos  
departamentos.  
• Las   facultades   de   índole   presupuestaria   y   financiera   que   la   Constitución   otorga   al   nuevo  
órgano  y  que,  con  anterioridad,  sólo  competían  al  Presidente.    

65  
 
 
 • El   nombramiento   de   funcionarios   y   empleados   de   toda   la   Administración,   también   de   los  
distintos  ministerios,  con  excepción  de  aquellos  cuya  designación  compete  al  Presidente.  
• Su  carácter  de  Jefe  de  los  Ministros.  
• La  capacidad  de  presidir  las  reuniones  de  gabinete  en  ausencia  del  Presidente.  
• La  potestad  de  refrendar  actos  de  trascendencia  institucional.  
• La   responsabilidad   ante   el   Congreso   por   la   marcha   del   gobierno,   al   punto   de   poder   ser  
removido  mediante  moción  de  censura.  

Respecto   de   la   posibilidad   de   que   el   Jefe   de   Gabinete   delegue   sus   propias   competencias   en   los  
ministros,   cabe   realizar   la   misma   consideración   que   hiciéramos   acerca   del   Presidente,   de   modo   que,  
con   la   previa   autorización   de   éste,   a   quien   le   compete   la   titularidad   de   la   función   administrativa,  
aquélla  sería  aceptable  en  relación  con  las  que  se  estimen  administrativas.    

El  órgano  Ministerio  
El   ministerio   es   un   órgano   unipersonal   y   complejo,   de   rango   constitucional,   que   integra   el   Poder  
Ejecutivo.  

Sus  funciones  generales  de  orden  constitucional  son  las  siguientes:  

1. Secretarios  del  Poder  Ejecutivo:  tienen  a  su  cargo  el  despacho  de  los  negocios  de  la  Nación  y  
refrendan  y  legalizan  los  actos  del  Presidente  por  medio  de  su  firma.  
2. Integrantes  del  Gabinete.  
3. Jefes   de   los   Departamentos   a   su   cargo:   adoptan,   por   sí   solos,   todas   las   resoluciones  
concernientes  al  régimen  económico  y  administrativo  de  sus  respectivos  Departamentos.  
4. Intermediarios   entre   el   Poder   Ejecutivo   y   el   Congreso:   pueden   ser   interpelados,   concurrir  
espontáneamente  y  además  deben  presentar  memoria  detallada  del  estado  de  los  asuntos  a  
su  cargo.  

La  Ley  de  Ministerios  22.520  reglamenta  a  la  Constitución  en  lo  atinente  a  este  respecto.  

• 16   Ministerios:   MREyC,   Defensa,   Economía   y   Finanzas   Públicas,   Industria,   AGyP,   Turismo,  

Planificación   Federal   Servicios   e   Inversión   Pública,   Justicia   y   DDHH,   Seguridad,   Trabajo,  
Desarrollo  Social,  Salud,  Educación  y  Cultura.  
• Especificación   de   funciones:  como  integrantes  del  gabinete  nacional  y  en  la  materia  de  su  
competencia.  

Secretarías  y  subsecretarías  ministeriales  

Nacieron  como  un  intento  de  finta  a  la  limitación  constitucional  de  número  de  ministros.  Se  creaban  
atribuyéndoles   jerarquía   ministerial,   lo   cual   era   de   dudosa   constitucionalidad,   por   lo   cual   se   los  
llamó  en  la  doctrina  como  Ministros  de  Segunda  Clase  o  de  Uso  Interno.  

Actualmente   el   Art.   8   LdM   contempla   la   posibilidad   de   que   los   ministros   propongan   al   Poder  
Ejecutivo   Nacional   la   creación   de   las   Secretarías   o   Subsecretarías   Ministeriales   que   estimen  

66  
 
 
necesarias   de   conformidad   con   las   exigencias   de   sus   respectivas   áreas   de   competencia,   y   se   prevé  
que  las  funciones  de  éstas  se  fijen  por  decreto.  

Secretarías  Presidenciales  
El  Art.   9   LdM  establece  la  figura  de  secretarías   presidenciales  destinadas  a  posibilitar  la  actividad  
del  Presidente  de  la  Nación,  que  son  cuatro  e  integran  el  gabinete  nacional:  

• Secretaría  General  
• Secretaría  de  Legal  y  Técnica  
• De  Inteligencia  
• De  Programación  para  la  Prevención  de  la  Drogadicción  y  Lucha  contra  el  Narcotráfico  
• De  Cultura  (fue  promovida  a  Ministerio)  

El  Art.   10   LdM  dispone,  además,  que  la  Secretaría  General  y  la  de  Legal  y  Técnica  tendrán  rango  y  
jerarquía  de  Ministro,  lo  cual  ahora  podría  ser  admitido  como  constitucional  porque  los  ministerios  
se   crean   por   ley,   y   esto   sería   como   un   Ministerio   con   nombre   distinto   (técnicamente   sería   más  
prolijo  crear  directamente  dos  ministerios  en  lugar  de  secretarías  con  rango  de.  

La  Procuración  del  Tesoro  de  la  Nación  

La  Procuración  del  Tesoro  de  la  Nación  (PTN)  es  un  organismo  desconcentrado  del  Poder  Ejecutivo  
Nacional  que  constituye  el  máximo  órgano  de  la  organización  consultiva  de  carácter  jurídico  (asesor  
jurídico).  

Su  estructura  administrativa  y  presupuesto  están  contenidos  en  la  estructura  y  presupuesto  

del  Ministerio  de  Justicia  de  la  Nación,  y  el  Procurador  del  Tesoro  depende  directamente  del  
Presidente  de  la  Nación;  tiene  jerarquía  equivalente  a  la  de  los  ministros  del  Poder  Ejecutivo  
y  ejerce  sus  competencias  con  independencia  técnica  

Las  funciones  que  desempeña  pueden  sintetizarse  del  siguiente  modo:  

• asesoramiento  jurídico  del  Poder  Ejecutivo  de  la  Nación;  

• defensa  de  la  administración  cuando  sea  necesario;  
• dirección   y   control   de   las   defensas   realizadas   por   los   miembros   del   Cuerpo   de   Abogados   del  
Estado;  
• decisor,   en   determinados   supuestos,   de   conflictos   patrimoniales   entre   organismos  
administrativos  de  la  Administración  pública;  
• instruye   sumarios   disciplinarios   a   los   agentes   con   categoría   no   inferior   a   subdirector   general  
o  equivalente;  
• supervisa  las  oficinas  de  sumarios  de  los  organismos  del  Estado  nacional.    

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Reclamaciones  entre  organismos  del  Estado  
La  PTN  resuelve  conflictos  de  naturaleza  patrimonial  suscitados  entre  organismos  y  entes  públicos.  

Esto   ocurre   en   reclamaciones   de   5.000   a   50.000   pesos,   si   es   mayor   decide   el   Poder   Ejecutivo  
Nacional.  

Organización  descentralizada:  sociedades  y  empresas  del  Estado  

Fue  después  de  la  segunda  posguerra,  cuando  la  situación  económica  y  social  imperante  en  la  mayor  
parte  de  los  países  llevó  al  convencimiento  y  a  la  necesidad  de  que  el  Estado,  sin  dejar  de  cumplir  sus  
funciones   y   su   actividad   tradicional,   tuviera   que   inmiscuirse   en   el   desarrollo   de   otras   actividades,  
primordialmente  de  índole  comercial  o  industrial,  semejantes,  en  sus  caracteres  exteriores,  a  las  que  
llevan  a  cabo  los  particulares.    

Correlativamente,  se  advirtió  también  que  todo  ese  nuevo  accionar,  así  como  el  atinente  a  ciertos  
servicios  públicos,  no  podía  cumplirse  de  manera  adecuada  y  eficiente  con  los  sistemas  organizativos  
hasta   entonces   aplicados   en   la   administración   pública,   sino   que   era   menester   adoptar   formas   de  
organización   lo   más   cercanas   posibles   a   las   utilizadas   por   la   actividad   privada,   especialmente   las  
formas  societarias  comunes.  

Empresas  y  sociedades  del  Estado  

Así  es  que  surgieron:  

• Sociedades   del   Estado:   se   rigen   por   la   ley   20.705,   se   forman   con   participación   exclusiva   y  
única   de   capital   estatal,   ya   sea   proveniente   del   Estado   nacional,   provincial,   municipal   o   de  
los  organismos  estatales  autorizados  para  ello,  o  las  sociedades  constituidas  por  el  régimen  
de  la  ley.  Sus  actividades  son  exclusivamente  industriales  o  comerciales  o  de  explotación  de  
servicios  públicos.  Por  ejemplo  la  estructura  actual  de  la  Casa  de  Moneda.  
• Empresas  del  Estado:  su  régimen  resulta  de  la  ley  13.653  y  sus  modificatorias,  se  rigen  por  
normas  de  derecho  administrativo  y  de  derecho  privado;  son  entidades  de  derecho  público,  
cuyo  objetivo  lo  constituye  la  realización  de  actividades  de  carácter  industrial  o  comercial  o  
de   explotación   de   servicios   públicos.   Podemos   citar   a   Entel,   Obras   Sanitarias   de   la   Nación,  
etc.  

Otras  especies  de  empresas  públicas  

• Sociedades   de   economía   mixta:   creadas   por   el   decreto-­‐ley   15349/46,   ratificado   por   ley  
12962.   Se   integran   con   capitales   estatales   y   privados,   y   tienen   por   objeto   satisfacer  
necesidades   colectivas   y   de   gestión   pública.   Pueden   ser   públicas   o   privadas   según   la  
finalidad  que  se  proponga  alcanzar  con  su  constitución.  Ejemplo  de  este  tipo  de  sociedades  
es  la  ex  SOMISA,  actualmente  privatizada.  

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 • Sociedades  anónimas  con  participación  estatal  mayoritaria:  se   rigen  por   la   ley   19550   (arts.  
308  a  314),  y  en  este  caso,  el  capital  estatal  debe  representar  por  los  menos  el  cincuenta  y  
uno  por  ciento  del  capital  social.  Como  ejemplo  de  este  tipo  de  sociedades  podemos  citar  a  
ELMA,  SEGBA,  etc.  

Los  entes  reguladores  de  servicios  públicos  

Los  entes  reguladores  de  servicios  públicos  son  las  entidades  autárquicas  creadas  para  monitorear  
el  cumplimiento  de  los  contratos  de  concesión  de  servicios  públicos.  Son  ENARGAS,  ENRE,  CNC.  

Reciben  quejas  y  sugerencias  de  los  consumidores  en  audiencias  públicas.  

La  sanción  de  los  marcos  regulatorios  del  Gas  (Ley  Nº  24.076)  y  de  la  Electricidad  (Ley  Nº  24.065),  y  
el   Decreto   Nº   62/1990   en   materia   de   telecomunicaciones,   contemplan   el   sometimiento   de   ciertas  
controversias  a  la  jurisdicción  previa  y  obligatoria  de  los  entes  respectivos.  

Este  tema  ya  fue  desarrollado  a  priori.  

Organización  financiera  y  control  no  judicial  

A   partir   de   la   Ley   24.156,   se   inaugura   un   nuevo   marco   normativo   en   materia   de   administración  
financiera  y  control  del  sector  público  nacional.  

Con   esta   norma   se   buscó   perfeccionar   el   sistema   republicano   de   gobierno,   consolidar   la  

práctica   democrática,   instrumentar   una   nueva   barrera   para   la   corrupción   y   generar  
mecanismos   más   transparentes   para   la   obtención,   aplicación   y   control   del   uso   de   los  
recursos  públicos.  

Para  ello  se  crearon  dos  grandes  sistemas:  

• Administración  Financiera  
o Oficina  Nacional  de  Presupuesto.  
o Oficina  Nacional  de  Crédito  Público.  
o Tesorería  General  de  la  Nación.  
o Contaduría  General  de  la  Nación.  
• Control  del  Sector  Público  
o Sindicatura  General  de  la  Nación  (control  interno)  
o Auditoría  General  de  la  Nación  (control  externo)  

La  Sindicatura  General  de  la  Nación  

La  Ley   24156   crea  la  Sindicatura  General  de  la  Nación  como  órgano  de  control  interno  del  sector  
público   nacional,   dependiente   del   Presidente   de   la   Nación,   con   personería   jurídica   propia   y  
autarquía  administrativa  y  financiera  y  competencia  para  ejercer  tal  control  en  las  jurisdicciones  que  
componen  el  Poder  Ejecutivo  Nacional  y  los  Organismos  Descentralizados  y  empresas  y  Sociedades  

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del  Estado  que  de  éste  dependan,  sus  métodos  y  procedimientos  de  trabajo,  normas  orientativas  y  
estructura  orgánica.  

Está  conformado  por  la  Sindicatura  General  de  la  Nación,  órgano  normativo,  de  supervisión  
y  coordinación,  y  por  las  Unidades  de  Auditoría  Interna  (UAI)  creadas  en  cada  jurisdicción  y  
en  las  entidades  que  dependan  del  Poder  Ejecutivo,  las  cuales  dependen  jerárquicamente  de  
la  autoridad  superior  de  cada  organismo  y  técnicamente  de  la  Sindicatura  General.  

La  Sindicatura  está  a  cargo  de  un  funcionario  con  rango  de  Secretario  de  la  Presidencia  de  la  Nación,  
denominado   Síndico   General   de   la   Nación,   quien   debe   poseer   título   universitario   en   el   área   de  
Ciencias  Económicas  o  Derecho  y  una  experiencia  en  administración  financiera  y  auditoría  no  inferior  
a  los  ocho  años.  Es  designado  por  el  Presidente  la  Nación,  de  quien  depende  directamente.  

El  Síndico  General  es  asistido  por  tres  síndicos  generales  adjuntos,  designados  por  el  Poder  
Ejecutivo   a   propuesta   del   primero,   quienes   lo   sustituyen,   en   el   orden   de   prelación   que   el  
propio  Síndico  General  establezca,  en  caso  de  ausencia,  licencia  o  impedimento.  

La   Sindicatura   debe   aplicar   y   coordinar   un   modelo   de   control   integral   e   integrado   fundado   en   los  
criterios  de  economía,  eficiencia  y  eficacia.  

Las  funciones  de  la  Sindicatura  General  de  la  Nación  previstas  en  el  art.  104  de  la  Ley  son:  dictar  y  
aplicar   normas   de   control   interno,   las   que   deberán   ser   coordinadas   con   la   Auditoría   General   de   la  
Nación;  emitir  y  supervisar  la  aplicación,  por  parte  de  las  unidades  correspondientes,  de  las  normas  
de   auditoría   interna;   realizar   o   coordinar   la   realización   por   parte   de   estudios   profesionales   de  
auditores   independientes,   de   auditorías   financieras,   de   legalidad   y   de   gestión,   investigaciones  
especiales,   pericias   de   carácter   financiero   o   de   otro   tipo,   así   como   orientar   la   evaluación   de  
programas,  proyectos  y  operaciones;  vigilar  el  cumplimiento  de  las  normas  contables,  emanadas  de  
la  Contaduría  General  de  la  Nación;  supervisar  el  adecuado  funcionamiento  del  sistema  de  control  
interno,  facilitando  el  desarrollo  de  las  actividades  de  la  Auditoría  General  de  la  Nación;  establecer  
requisitos   de   calidad   técnica   para   el   personal   de   las   Unidades   de   Auditoría   Interna;   aprobar   los  
planes  anuales  de  trabajo  de  las  Unidades  de  Auditoría  Interna,  orientar  y  supervisar  su  ejecución  y  
resultado;  comprobar  la  puesta  en  práctica,  por  los  organismos  controlados  de  las  observaciones  y  
recomendaciones  efectuadas  por  las  Unidades  de  Auditoría  Interna  y  acordadas  con  los  respectivos  
responsables;   atender   los   pedidos   de   asesoría   que   le   formulen   el   Poder   Ejecutivo   Nacional   y   las  
autoridades   de   sus   jurisdicciones   y   entidades   en   materia   de   control   y   auditoría;   formular  
directamente   a   los   órganos   comprendidos   en   el   ámbito   de   su   competencia,   recomendaciones  
tendientes  a  asegurar  el  adecuado  cumplimiento  normativo,  la  correcta  aplicación  de  las  reglas  de  
auditoría   interna   y   de   los   criterios   de   economía,   eficiencia   y   eficacia;   poner   en   conocimiento   del  
Presidente   de   la   Nación   los   actos   que   hubiesen   acarreado   o   estime   puedan   acarrear   significativos  
perjuicios   para   el   patrimonio   público;   mantener   un   registro   central   de   auditores   y   consultores   a  
efectos  de  la  utilización  de  sus  servicios,  etc.  

La  Auditoría  General  de  la  Nación  

La   Ley   24156   creó   la   Auditoría   General   de   la   Nación   como   ente   de   control   externo   del   sector  
público   nacional,   dependiente   del   Congreso   Nacional,   con   personería   jurídica   propia   e  
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independencia  funcional  y  financiera  y  definió  como  materia  de  su  competencia  el  control  externo  
posterior   de   la   gestión   presupuestaria,   económica,   financiera,   patrimonial   y   legal,   así   como   el  
dictamen   sobre   los   estados   contables   financieros   de   la   Administración   Central,   organismos  
descentralizados,  empresas  y  sociedades  del  Estado,  entes  reguladores  de  servicios  públicos,  en  su  
momento   la   entonces   Municipalidad   de   la   Ciudad   de   Buenos   Aires,   y,   finalmente,   los   entes   privados  
adjudicatarios   de   los   procesos   de   privatización   en   cuanto   a   las   obligaciones   emergentes   de   los  
respectivos  contratos.  

La  reforma  constitucional  de  1994,  vino,  posteriormente,  a  dar  rango  constitucional  al  ente,  
aunque   atribuyó   la   competencia   del   control   externo   en   sus   aspectos   patrimoniales,  
económicos,  financieros  y  operativos  al  Poder  Legislativo.  

El  presidente  del  organismo  es  designado  a  propuesta  del  partido  político  de  oposición  con  mayor  
número  de  legisladores  en  el  Congreso.    

La  Auditoría  General  de  la  Nación  esté  cargo  de  siete  miembros  designados  cada  uno  como  
Auditor   General.   Seis   de   ellos   son   designados   por   resoluciones   de   las   dos   Cámaras   del  
Congreso  Nacional,  correspondiendo  la  designación  de  tres  a  la  Cámara  de  Senadores  y  tres  
a   la   Cámara   de   Diputados,   observando   la   composición   de   cada   Cámara.   Pueden   ser  
igualmente  removidos  por  inconducta  grave  o  incumplimiento  de  sus  deberes.  Duran  8  años  
y  son  reelegibles.  

El   control   de   las   actividades   de   la   Auditoría   General   de   la   Nación   está   a   cargo   de   una   Comisión  
Parlamentaria  Mixta  Revisora  de  Cuentas  (seis  diputados  y  seis  senadores).  

La  Oficina  Anticorrupción  
La   Ley   25.233   creó   la   Oficina   Anticorrupción,   ubicada   en   el   ámbito   del   Ministerio   de   Justicia   y  
Derechos   Humanos,   que   tiene   a   su   cargo:   la   elaboración   y   coordinación   de   programas   de   lucha  
contra   la   corrupción   en   el   sector   público   nacional   y,   en   forma   concurrente   con   la   Fiscalía   de  
Investigaciones  Administrativas,  goza  de  las  competencias  y  atribuciones  conferidas  a  los  integrantes  
del   Ministerio   Público   y   del   Fiscal   de   Investigaciones   Administrativas.   Fue   reglamentada   por   DNU  
102/99.  

Su   ámbito   de   aplicación   comprende   a   la   Administración   Pública   Nacional   centralizada   y  

descentralizada,  empresas,  sociedades  y  todo  otro  ente  público  o  privado  con  participación  
del  Estado  o  que  tenga  como  principal  fuente  de  recursos  el  aporte  estatal.    

Está   a   cargo   de   un   Fiscal   de   Control   Administrativo,   quien   la   preside   y   representa,   con   rango   y  
jerarquía   de   Secretario,   designado   y   removido   por   el   Presidente   de   la   Nación   a   propuesta   del  
Ministro  de  Justicia  y  Derechos  Humanos.  

Las   competencias   de   que   gozan   son   las   siguientes:   recibir   denuncias   que   hicieran   particulares   o  
agentes  públicos  que  se  relacionen  con  su  objeto;  investigar  preliminarmente  a  los  agentes  a  los  que  
se   atribuya   la   comisión   de   alguno   de   los   hechos   indicados;   investigar   preliminarmente   a   toda  
Institución   o   Asociación   que   tenga   como   principal   fuente   de   recursos   el   aporte   estatal,   ya   sea  
prestado   en   forma   directa   o   indirecta,   en   caso   de   sospecha   razonable   sobre   irregularidades   en   la  
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administración   de   los   mencionados   recursos;   denunciar   ante   la   justicia   competente,   los   hechos   que,  
como   consecuencia   de   las   investigaciones   practicadas,   pudieren   constituir   delitos;   constituirse   en  
parte  querellante  en  los  procesos  en  que  se  encuentre  afectado  el  patrimonio  del  Estado,  dentro  del  
ámbito   de   su   competencia;   llevar   el   registro   de   las   declaraciones   juradas   de   los   agentes   públicos;  
evaluar  y  controlar  el  contenido  de  las  declaraciones  juradas  de  los  agentes  públicos  y  las  situaciones  
que   pudieran   constituir   enriquecimiento   ilícito   o   incompatibilidad   en   el   ejercicio   de   la   función;  
elaborar  programas  de  prevención  de  la  corrupción  y  de  promoción  de  la  transparencia  en  la  gestión  
pública;  y  asesorar  a  los  organismos  del  Estado  para  implementar  políticas  o  programas  preventivos  
de  hechos  de  corrupción.  

Cuando  de  las  investigaciones  practicadas  resulte  la  existencia  de  presuntas  transgresiones  a  
normas   administrativas,   las   actuaciones   pasarán   con   dictamen   fundado   al   Ministro   de  
Justicia   y   Derechos   Humanos,   a   la   Procuración   del   Tesoro   de   la   Nación   y   al   funcionario   de  
mayor   jerarquía   administrativa   de   la   repartición   de   que   se   trate,   de   conformidad   con   las  
competencias   asignadas   por   el   Reglamento   de   Investigaciones   Administrativas.   En   ambas  
circunstancias,  las  actuaciones  servirán  de  cabeza  del  sumario  que  deberá  ser  instruido  por  
las   autoridades   correspondientes   (art.   4°).   En   las   actuaciones   en   que   el   Fiscal   de   Control  
Administrativo   considere   pertinentes,   la   Oficina   Anticorrupción   podrá   ser   tenida   como   parte  
acusadora  con  facultades  de  ofrecer,  producir  o  incorporar  pruebas,  así  como  la  de  recurrir  
toda   resolución   adversa   a   sus   pretensiones.   Todo   ello,   bajo   pena   de   nulidad   absoluta   e  
insanable  de  lo  actuado  o  resuelto  según  el  caso.  

El  Ministerio  Público  de  la  Nación  

El  Ministerio  Público  fue  incorporado  a  la  Constitución  por  la  reforma  de  1994,  a  través  del  Art.   120  
CN   en   el   cual   se   lo   concibe   como   un   órgano   independiente   con   autonomía   funcional   y   autarquía  
financiera,  con  la  función  de  promover  la  actuación  de  la  justicia  en  defensa  de  la  legalidad,  de  los  
intereses  generales  de  la  sociedad,  en  coordinación  con  las  demás  autoridades  de  la  República.  

La   cláusula   constitucional   dispone,   asimismo,   que   está   integrado   por   un   Procurador   General   de   la  
Nación,   un   Defensor   General   de   la   Nación   y   los   demás   miembros   que   la   ley   establezca,   quienes  
gozan  de  inmunidades  funcionales  e  intangibilidad  de  remuneraciones.  

El  Procurador  General  de  la  Nación  y  el  Defensor  General  de  la  Nación  son  designados  por  el  
Poder   Ejecutivo   nacional   con   acuerdo   del   Senado   por   dos   tercios   de   sus   miembros  
presentes,   previéndose,   para   la   designación   del   resto   de   los   magistrados,   incluido   el   Fiscal  
Nacional  de  Investigaciones,  que  el  Procurador  General  de  la  Nación  o  el  Defensor  General  
de   la   Nación,   en   su   caso,   presenten   al   Poder   Ejecutivo   una   terna   de   candidatos,   previo  
concurso   público   de   oposición   y   antecedentes,   de   la   cual   éste   elige   a   uno,   cuyo  
nombramiento   requiere   el   acuerdo   de   la   mayoría   simple   de   los   miembros   presentes   del  
Senado.  

Sólo  pueden  ser  removidos  por  las  causales  y  mediante  el  procedimiento  establecidos  en  los  
artículos  53  y  59  (juicio  político)  de  la  Constitución  Nacional.  

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 Los   restantes   magistrados   que   componen   el   Ministerio   Público   sólo   pueden   ser   removidos  
de   sus   cargos   por   el   Tribunal   de   Enjuiciamiento   previsto   en   la   ley,   por   las   causales   de   mal  
desempeño,  grave  negligencia  o  por  la  comisión  de  delitos  dolosos  de  cualquier  especie.  

Corresponde,   en   general,   al   Ministerio   Público   las   siguientes   atribuciones:   promover   la   actuación   de  

la   justicia   en   defensa   de   la   legalidad   y   de   los   intereses   generales   de   la   sociedad;   representar   y  
defender   el   interés   público   en   todas   las   causas   y   asuntos   que   conforme   a   la   ley   se   requiera;  
promover  y  ejercer  la  acción  pública  en  las  causas  criminales  y  correccionales,  entre  otras.  

La  Fiscalía  de  Investigaciones  Administrativas  

La   Fiscalía   de   Investigaciones   Administrativas,   forma   parte   del   Ministerio   Público   Fiscal   como  
órgano  dependiente  de  la  Procuración  General  de  la  Nación  y  está  integrada  por  el  Fiscal  Nacional  de  
Investigaciones  Administrativas  y  los  demás  magistrados  previstos  en  la  ley.  

El   art.   45   de   la   ley   24946   fija   como   deberes   y   facultades   del   Fiscal   Nacional   de   Investigaciones  
Administrativas,   las   siguientes:   promover   la   investigación   de   la   conducta   administrativa   de   los  
agentes  integrantes  de  la  administración  nacional  centralizada  y  descentralizada,  y  de  las  empresas,  
sociedades   y   todo   otro   ente   en   que   el   Estado   tenga   participación.   En   todos   los   supuestos,   las  
investigaciones   se   realizarán   por   el   solo   impulso   de   la   Fiscalía   de   Investigaciones   Administrativas   y  
sin   necesidad   de   que   otra   autoridad   estatal   lo   disponga,   sin   perjuicio   de   ajustar   su   proceder   a   las  
instrucciones  generales  que  imparta  el  Procurador  General  de  la  Nación;  efectuar  investigaciones  en  
toda  institución  o  asociación  que  tenga  como  principal  fuente  de  recursos  el  aporte  estatal,  ya  sea  
prestado   en   forma   directa   o   indirecta,   en   caso   de   sospecha   razonable   sobre   irregularidades   en   la  
inversión  dada  a  los  mencionados  recursos;  denunciar  ante  la  justicia  competente,  los  hechos  que,  
como  consecuencia  de  las  investigaciones  practicadas,  sean  considerados  delitos;  etc.  

En   el   art.   48   se   establece   que   cuando   en   el   curso   de   un   proceso   judicial   en   sede   penal   se  

efectúe  imputación  formal  de  delito  contra  un  agente  público  por  hechos  vinculados  con  el  
ejercicio  de  su  función,  el  juez  de  la  causa  deberá  poner  esta  circunstancia  en  conocimiento  
de  la  Fiscalía  de  Investigaciones  Administrativas.  

Además,   cuando   en   una   investigación   practicada   por   la   Fiscalía   resultan   comprobadas  

transgresiones   a   normas   administrativas,   el   Fiscal   Nacional   de   Investigaciones  
Administrativas   deberá   pasar   las   actuaciones   con   dictamen   fundado   a   la   Procuración   del  
Tesoro  de  la  Nación  o  al  funcionario  de  mayor  jerarquía  administrativa  de  la  repartición  de  
que   se   trate,   de   conformidad   con   las   competencias   asignadas   por   el   Reglamento   de  
Investigaciones  Administrativas.  

En   todas   estas   actuaciones,   que   se   regirán   por   el   Reglamento   de   Investigaciones  

Administrativas,  la  Fiscalía  será  tenida,  necesariamente,  como  parte  acusadora,  con  iguales  
derechos   que   la   sumariada,   en   especial,   las   facultades   de   ofrecer,   producir   e   incorporar  
pruebas,  así  como  la  de  recurrir  toda  resolución  adversa  a  sus  pretensiones.  

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El  Defensor  del  Pueblo  de  la  Nación  
La   Defensoría   del   Pueblo   de   la   Nación   fue   creada   en   su   momento   por   la   Ley   24.284   pero   con   la  
reforma  operada  a  la  Carta  Magna,  el  Defensor  del  Pueblo  adquiere  rango  constitucional.  

Es   concebido   en   el   Art.   86   CN   como   un   órgano   independiente   instituido   en   el   ámbito   del   Congreso  

de   la   Nación,   que   actúa   con   plena   autonomía   funcional,   sin   recibir   instrucciones   de   ninguna  
autoridad.  

Es   designado   y   removido   por   el   Congreso   con   el   voto   de   las   dos   terceras   partes   de   los  
miembros  presentes  de  cada  una  de  las  Cámaras  y  goza  de  las  inmunidades  y  privilegios  de  
los  legisladores.    

Dura   en   su   cargo   cinco   años,   pudiendo   ser   reelegido   una   sola   vez.   A   propuesta   del   Defensor  
del   Pueblo   la   comisión   bicameral   designa   dos   adjuntos   que   auxiliarán   a   aquél   en   su   tarea,  
pudiendo   reemplazarlo   provisoriamente   en   los   supuestos   de   cese,   muerte,   suspensión   o  
imposibilidad  temporal,  en  el  orden  que  la  comisión  determine  al  designarlos.  

Su   misión   es   la   defensa   y   protección   de   los   derechos   humanos   y   demás   derechos,   garantías   e  

intereses   tutelados   en   esta   Constitución   y   las   leyes,   ante   hechos,   actos   u   omisiones   de   la  
Administración;  y  el  control  del  ejercicio  de  las  funciones  administrativas  públicas.  

Al   Defensor   del   Pueblo   puede   dirigirse   toda   persona   física   o   jurídica   que   se   considere  
afectada   por   los   actos,   hechos   u   omisiones   reseñados   antes.   No   constituye   impedimento  
para  ello  la  nacionalidad,  residencia,  internación  en  centro  penitenciario  o  de  reclusión  y,  en  
general,  cualquier  relación  de  dependencia  con  el  Estado.  Toda  queja  se  debe  presentar  en  
forma  escrita  y  firmada  por  el  interesado.  

La  Constitución  Nacional  expresamente  le  confiere  legitimación  procesal.  El  Art.   43   CN  consagra  la  
legitimación  específica  del  Defensor  del  Pueblo  para  accionar  por  la  vía  rápida  del  amparo  y  ello  no  
obsta  a  la  admisión  de  su  legitimación  para  presentar  demandas  que  tramiten  por  la  vía  ordinaria  u  
otros  medios  procesales.  

En   este   sentido,   la   CNCAF   le   reconoce   una   más   amplia   legitimación,   la   tendencia  

jurisprudencial   de   la   Corte   es   restringirla.   Sin   embargo   en   un   fallo   reciente   hubo   un  
pronunciamiento   (obiter   dictum)   a   favor   de   la   legitimación   procesal   del   Defensor   del   Pueblo  
de   la   Nación   en   un   caso   en   que   éste   había   promovido   una   demanda   ordinaria   contra   el  
Estado  Nacional  y  el  Ente  Nacional  Regulador  del  Gas.  

Su  relación  con  el  Congreso  se  canaliza  a  través  una  comisión  bicameral  y  da  cuenta  anualmente  a  
las   Cámaras   de   la   labor   realizada   en   un   informe   que   les   presenta   antes   del   31   de   mayo   de   cada   año.  
Pero,   cuando   la   gravedad   o   urgencia   de   los   hechos   lo   aconsejen,   puede   presentar   un   informe  
especial.  En  su  informe  anual  da  cuenta  del  número  y  tipo  de  quejas  presentadas,  de  aquellas  que  
hubiesen   sido   rechazadas   y   sus   causas,   así   como   de   las   que   fueron   objeto   de   investigación   y   su  
resultado.  

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Anexo  
Se  adjunta  un  breve  anexo  a  modo  de  resumen  sobre  PTN,  SIGEN,  AGN,  FIA  y  Defensor  del  Pueblo  de  
la  Nación.  

   

75  
 
 
    

Bolilla  7  
El  acto  administrativo.  
 

76  
 
 
Introducción  
La   administración   pública   realiza   dos   tipos   de   actividades:   la   actividad   política   materializada   a   través  
de  actos  de  gobierno  y  la  actividad  administrativa  materializada  a  través  de  actos  administrativos.  

La  regulación  del  acto  administrativo  en  la  LNPA  

La  Ley  19.549  en  su  Título  III  regula  el  acto  administrativo  disponiendo:  

• Elementos.  
• Caracteres.  
• Régimen  de  invalidez.  
• Régimen  de  extinción.  

Concepto  de  acto  administrativo  

La  LNPA  no  da  una  definición  por  lo  cual  hay  que  recurrir  a  la  doctrina.  

Podemos   definir   al   acto   administrativo   como   la   declaración   de   voluntad   de   un   órgano   o   ente  

estatal,   producida   en   ejercicio   de   una   función   materialmente   administrativa   y   bajo   un   régimen  
exorbitante   del   derecho   privado,   que   produce   efectos   jurídicos   directos   e   individuales   respecto   de  
terceros.  

Incluye   a   los   actos   bilaterales   (contratos   administrativos)   porque   así   los   reconoce   el   Decreto  
1023/01.  

Los   actos   de   alcance   general   tienen   diferencias   esenciales   por   lo   cual   quedarían   excluidos  
del  concepto.  

La   CSJN   da   un   concepto   más   amplio   en   Carman   de   Cantón:   toda   disposición   o   decisión   de  

autoridad  que  declara  lo  que  es  de  derecho  en  un  caso  particular.  En  Centauro  sostiene  que  
la  percepción  de  un  tributo  es  un  acto  administrativo.  

El  acto  como  declaración  

Decimos  que  el  acto  administrativo  es  una  declaración  toda  vez  que  opera  como  manifestación  de  la  
voluntad,  idea  u  opinión  del  órgano  que  lo  dicta.    

En  su  carácter  de  declaración,  el  acto  administrativo  traduce  al  mundo  exterior  un  proceso  de  tipo  
intelectual,  es  decir,  exterioriza  una  idea.  

Puede  ser  escrito  (preferible),  verbal  (mandar  a  un  empleado  a  hacer  una  compra)  e  incluso  
por  signos  (un  policía  que  habilita  la  circulación  en  una  calle).  

77  
 
 
Hechos  y  actos  administrativos  
El   hecho   es   la   conducta   física   o   material   que   realiza   la   administración   para   ejecutar   el   acto  
administrativo.   Es   decir,   el   hecho   es   la   acción   requerida   para   hacer   lo   que   dice   el   acto.   La   resolución  
que  ordena  la  compra  de  un  edificio  es  el  acto,  y  la  materialización  de  esa  compra  es  el  hecho.  

Vías  de  hecho  administrativas  

El  concepto  de  vía  de  hecho  administrativa  pertenece  al  campo  de  la  ilegitimidad  y  comprende  todos  
aquellos  comportamientos  materiales  que,  sin  alcanzar  a  configurar  una  declaración,  impliquen  una  
grosera  o  grave  violación  del  ordenamiento  jurídico.  

La   LNPA   señala,   a   título   enunciativo,   dos   supuestos   de   vía   de   hecho:   el   comportamiento  

material  que  sea  lesivo  de  un  derecho  o  garantía  constitucional  y  la  puesta  en  ejecución  de  
un   acto   hallándose   pendiente   algún   recurso   administrativo   de   los   que   en   virtud   de   norma  
expresa  impliquen  la  suspensión  de  su  ejecutoriedad  o  que,  habiéndose  resuelto,  no  fuere  
notificado.  

El  órgano  del  que  emana  el  acto  

El  Artículo   1   LNPA  es  muy  claro  al  respecto,  la  Ley  se  aplica  a  la  Administración  Pública  Nacional,  
razón  por  la  cual  el  acto  tiene  que  provenir  de  un  órgano  o  de  un  ente  del  Estado  (excepcionalmente  
puede  ser  una  persona  pública  no  estatal  al  ejercer  potestades  delegadas  de  función  administrativa).  

El  régimen  característico  del  acto  administrativo  

El  régimen  que  caracteriza  al  acto  administrativo  es  exorbitante,  toda  vez  que  está  compuesto  por  
prerrogativas   (presunción   de   validez,   ejecutoriedad,   etc.)   y   garantías   que   exceden   el   ámbito   del  
derecho  privado.  

Los  efectos  que  produce  el  acto  

El   acto   administrativo   produce   efectos   jurídicos,   es   decir,   acarrea   consecuencias   jurídicas   que   crean,  
modifican  o  extinguen  derechos  u  obligaciones.  

Estos   efectos   son   directos   (ya   que   se   siguen   del   propio   acto,   lo   que   no   pasa   con   un  
dictamen)   e   individuales   respecto   de   terceros   (sea   hacia   fuera   o   hacia   adentro   de   la  
administración).  

Algunas   actividades   como   los   dictámenes   de   un   asesor   letrado   aconsejando   una   sanción  
disciplinaria  o  e  informe  técnico  de  una  dependencia  acreditando  el  estado  ruinoso  de  una  
propiedad   no   son   en   realidad   actos   administrativos,   porque   los   efectos   jurídicos   no   serán  
producidos  por  estas  actividades  en  sí  mismas  sino  por  actos  decisorios  que  las  tendrán  en  
cuenta  a  la  hora  de  ser  emitidos.  

78  
 
 
Los  alcances  del  acto  
Unilateralidad  y  bilateralidad  

La  CSJN  en  el  Fallo   Metalmecánica  (considerando  6)  establece  que  hay  actos  administrativos  tanto  
de   carácter   unilateral   como   de   carácter   bilateral,   según   que   la   expresión   de   voluntad   corresponda   a  
uno   o   a   dos   sujetos   de   derecho:   la   Administración   pública,   en   el   primer   caso,   y   ésta   y   el  
administrado,  en  el  segundo.  

El  acto  administrativo  es  en  general  unilateral  en  su  formación  (porque  surge  por  decisión  de  
la   administración,   excepto   en   el   caso   de   contratos   administrativos)   y   bilateral   en   sus   efectos  
(porque  producen  efectos  para  administrado  y  administración).    

Alcance  individual  y  general  

Los   actos   administrativos   generales   son   aquellos   que   interesan   a   una   pluralidad   de   sujetos   e  
derecho,   sea   formado   por   un   número   indeterminado   de   personas   o   un   número   determinado;   en  
cambio,   los   actos   administrativos   individuales,   son   aquellos   que   interesan   a   un   solo   sujeto   de  
derecho.  

La   LNPA   recoge   el   criterio   amplio   y   considera   que   los   actos   de   alcance   general   son   actos  
administrativos.  

Los  denominados  actos  normativos  y  no  normativos  

Los  de  contenido  normativo  crean  normas  que  integran  el  ordenamiento  jurídico  (ej.  reglamentos);  
en  cambio,  los  segundos,  los  actos  administrativos  no  normativos,  son  aquellos  que  contienen  una  
decisión  que  no  integra  el  ordenamiento  jurídico  (ej.  circulares).  

   

79  
 
 
    

Bolilla  8  
Los  elementos  del  acto.  
 

80  
 
 
Los  elementos  del  acto  
Los  elementos  del  acto  administrativo  se  dividen  en  esenciales  y  particulares.  

Son  elementos   esenciales  aquellos  sin  los  cuales  el  acto  no  puede  existir.  Si  están  viciados  
no  pueden  subsanarse  y  el  acto  es  nulo  de  nulidad  absoluta.  

Son   elementos   accidentales   aquellos   que   sirven   para   ampliar   o   restringir   el   contenido   del  
acto,  que  pueden  o  no  estar  presentes  y  que  en  caso  de  vicio  son  subsanables.  

Los  elementos  esenciales  

Son  aquellos  que  surgen  del  Art.   7   LNPA:  competencia,  causa,  objeto,  procedimientos,  motivación  
y  finalidad.  

La  competencia  
El   acto   debe   ser   dictado  por  la  autoridad  competente,  es  decir,  por  aquella  que  tiene  la  atribuciones  
funcionales   legalmente   conferidas   para   dictar   el   acto   administrativo   del   que   se   trate.   (Se   expresa   en  
el  visto)  

En   Carman   de   Cantón   (considerando   5)   la   CSJN   reconoció   a   la   competencia   como  

condición   esencial  de  validez  del  acto  administrativo.   Este   fallo   es   de   1936,   previo   a   la   LNPA  
que  también  lo  consagró  como  tal.  

En  Cooperativa   de   Viviendas   la  CSJN  anuló  un  acto  dictado  por  el  ENARGAS  al  considerar  
que   se   excedió   en   su   competencia.   Dijo   allí   que   la   competencia   constituye   un   elemento  
esencial  que  confiere  validez  a  la  actuación  de  los  órganos  estatales.  Ello  a  punto  tal  que  la  
competencia  no  se  configura  como  un  "límite"  externo  a  tal  actuación,  sino,  antes  bien,  un  
"presupuesto"  de  ella.  

La  competencia  es  un  elemento  esencial  para  la  validez  del  acto.  Opera  la  competencia  no  
solo   como   un   límite   interno,   sino   también   como   un   presupuesto   de   habilitación.   La  
competencia  por  un  lado  es  un  límite,  no  podes  hacer  nada  más  que  aquello  para  lo  cual  se  
tiene  competencia,  pero  a  la  vez  es  un  presupuesto  de  actuación,  ya  que  sin  competencia  no  
se   puede   actuar   por   el   principio   de   “solo   puede   obrar   cuando   hay   competencia”.  Cuando   se  
trata   de   facultades   jurisdiccionales,   el   criterio   para   determinar   la   competencia   debe   ser  
restrictivo.  

Podemos   definir   a   la   competencia   como   el   conjunto   de   poderes,   facultades   y   atribuciones   que   el  

ordenamiento  jurídico  atribuye  a  un  órgano  o  ente  estatal,  mediante  la  Constitución,  las  leyes  o  los  
reglamentos  dictados  en  su  consecuencia.  

81  
 
 
La  causa  (¿por  qué?)  
El   acto   debe   sustentarse   no   sólo   en   el   derecho   sino   también   en   hechos   y   antecedentes   que   le   sirvan  
de  causa.  

Es   decir,   tienen   que   haber   hechos   existentes   que   den   razón   de   ser   al   acto.   Y   no   sólo   alcanza  
con   que   existan   esos   hechos,   sino   que   tienen   que   ser   proporcionados   al   objeto   que  
sostienen  (conf.  Fallo  Sandez).  

Podemos   definir   a   la   causa   como   el   conjunto   de   hechos   y   antecedentes   del   acto   y   el   derecho  
aplicable.  

El  objeto  (¿qué?)  
El  acto  debe  tener  un  objeto  cierto  y  determinado  (o  determinable)  que  sea  física  y  jurídicamente  
posible,  resolviendo  todas  las  peticiones  formuladas  (que  sean  conducentes).  

El   objeto   es   aquello   en   lo   cual   el   acto   consiste:   lo   que   decide,   resuelve   o   certifica.   Es   la   parte  
resolutiva,  la  decisión  adoptada  por  la  administración.  (se  expresa  en  el  resuelve/dispone/decreta)  

Los  procedimientos  (¿cómo?)  

Antes  de  la  emisión  del  acto  deben  cumplirse  los  procedimientos  esenciales  y  sustanciales  previstos  
y  los  que  resulten  implícitos  del  ordenamiento  jurídico.  

Sin  perjuicio  de  lo  que  establezcan  otras  normas  especiales,  se  considera  también  esencial  el  
dictamen   proveniente   de   los   servicios   permanentes   de   asesoramiento   jurídico   cuando   el  
acto  pudiere  afectar  derechos  subjetivos  e  intereses  legítimos.  

En   el   Fallo   Borgo   la   CSJN   anula   una   caducidad   dispuesta   por   la   administración   porque   ésta   no  
cumplió  con  el  procedimiento  previo  de  interpelar  al  afectado   incurriera  en  mora  y  pudiesen  jugar  
los  efectos  propios  del  retardo  necesarios  para  configurar  la  caducidad.  

La  motivación  
Todo  acto  deberá  ser  motivado,  expresándose  en  forma  concreta  las  razones  que  inducen  a  emitir  el  
acto,  consignando  la  razón  fáctica  y  jurídica  en  la  cual  se  basa.  

Se  dice  que  la  motivación  es  la  causa  manifestada  en  papel.  (Algunos  lo  amplían  a  causa  y  finalidad  
manifestadas  en  papel).  Se  expresa  en  los  considerandos.  

En  el  Caso   Lema  el  Procurador  General  opina  que  corresponde  anular  una  resolución  por  la  
cual   se   aparta   del   cargo   a   un   funcionario   de   la   SADAIC,   toda   vez   que   la   misma   carece   de  
motivación   suficiente,   en   especial   al   tratarse   de   un   acto   fundado   en   una   potestad  
discrecional.  Cita  un  fallo  de  la  CSJN  que  dice  que  si  bien  no  existen  formas  rígidas  para  el  

82  
 
 
 cumplimiento   de   la   exigencia   de   motivación   explícita   del   acto   administrativo,   no   cabe   la  
admisión  de  fórmulas  carentes  de  contenido,  de  expresiones  de  manifiesta  generalidad  o,  en  
su   caso,   circunscribirla   a   la   mención   de   citas   legales,   que   contemplan   sólo   una   potestad  
genérica   no   justificada   en   los   actos   concretos.   Es   decir,   la   motivación   debe   ser  
circunstanciada  e  integrada  entre  hechos  y  derecho.  

Podemos  definir  a  la  causa  como  la  exteriorización  de  la  existencia  de  la  causa  y  la  finalidad  realizada  
en  el  acto.  

La  finalidad  (¿para  qué?)  

El   acto   habrá   de   cumplir   con   la   finalidad   que   resulte   de   las   normas   que   otorgan   las   facultades  
pertinentes  del  órgano  emisor,  sin  poder  perseguir  encubiertamente  otros  fines,  públicos  o  privados,  
distintos  de  los  que  justifican  el  acto,  su  causa  y  objeto.  

Además,  lo  resuelto  en  el  acto  debe  ser  razonable/proporcional  respecto  a  dicha  finalidad.  Si  
la   norma   faculta   al   órgano   a   disponer   medios   para   garantizar   el   orden   público   y   hay   una  
persona   cortando   la   calle,   no   puede   ir   un   escuadrón   a   sacarlo   con   balas   de   plomo,   porque   si  
bien  cumple  la  finalidad  no  es  razonable.  

Podemos  decir  entonces  que  el  elemento  “finalidad”  consagra  la  garantía  de  razonabilidad  
para  los  actos  administrativos.  

Podemos   definir   a   la   finalidad   como   la   adecuación   del   acto   en   general   y   de   su   objeto   en   particular   a  
los  fines  resultantes  de  las  normas  que  lo  facultan  para  emitirlo.  

La  forma  
Comprende   los   pasos   o   diligencias   posteriores   al   dictado   del   acto,   necesarios   para   que   el  
administrado   pueda   conocerlo.   Es   el   modo   como   se   instrumenta   y   da   a   conocer   la   voluntad  
administrativa,  permitiendo  al  administrado  conocer  el  contenido  del  acto.  

Podemos   definir   a   la   forma   como   el   conjunto   de   requisitos   que   deben   cumplirse   antes,  
durante  y  después  de  la  ejecución,  con  el  fin  de  instrumentar  válidamente  la  declaración  en  
que  él  consiste  y  de  asegurar  que  adquiera  eficacia.  

El   principio   general   es   que   el   acto   debe   ser   en   forma   escrita.   El   Art.   8   LNPA   dispone   que   el   acto  
administrativo  se  manifestará  expresamente  y  por  escrito;  indicará  el  lugar  y  fecha  en  que  se  lo  dicta  
y   contendrá   la   firma   de   la   autoridad   que   lo   emite;   sólo   por   excepción   y   si   las   circunstancias   lo  
permitieren  podrá  utilizarse  una  forma  distinta  (verbal,  signos,  etc).  

Forma  y  silencio  

El  Art.   10   LNPA  dispone  que  el  silencio  o  la  ambigüedad  de  la  Administración  frente  a  pretensiones  
que  requieran  de  ella  un  pronunciamiento  concreto,  se  interpretarán  como  negativa.  Sólo  mediando  
disposición  expresa  podrá  acordarse  al  silencio  sentido  positivo.  

83  
 
 
 Si  las  normas  especiales  no  previeren  un  plazo  determinado  para  el  pronunciamiento,  éste  
no   podrá   exceder   de   60   días.   Vencido   el   plazo   que   corresponda,   el   interesado   requerirá  
pronto   despacho   y   si   transcurrieren   otros   30   días   sin   producirse   dicha   resolución,   se  
considerará  que  hay  silencio  de  la  Administración.  

Forma  y  publicidad  

El  Art.   11   LNPA  dispone  que  para  que  el  acto  administrativo  de  alcance  particular  adquiera  eficacia  
debe   ser   objeto   de   notificación   al   interesado   (en   forma   personal   y   fehaciente)   y   el   de   alcance  
general,  de  publicación  (a  través  del  Boletín  Oficial  diciendo  desde  que  día  produce  efectos,  si  no  lo  
dice  es  ocho  días  después).  

Los   administrados   podrán   antes,   no   obstante,   pedir   el   cumplimiento   de   esos   actos   si   no  

resultaren  perjuicios  para  el  derecho  de  terceros.  

Desde  la  notificación  o  publicación  comienza  a  correr  el  plazo  para  impugnarlo.  

Al   respecto   la   CSJN   se   expresó   en   el   Fallo   Cima   diciendo   que   la   falta   de   notificación   dentro  
del  término  de  vigencia  de  la  ley  no  hace  a  la  validez  del  acto  sino  a  su  eficacia;  de  modo  que  
habiéndose  expedido  en  término  la  demanda  acerca  de  la  declaración  de  prescindibilidad  de  
la   actora,   la   circunstancia   de   que   esta   fuera   notificada   con   fecha   4/1/75,   no   anula   el   acto  
respectivo,   que   sólo   será   eficaz,   con   pleno   alcance   de   sus   efectos,   a   partir   de   esta   última  
fecha,  tal  como  lo  ha  resuelto  el  tribunal  a  quo.  

Los  actos  tácitos  

Cuando  al  emitir  un  acto  expreso  surgen  efectos  jurídicos  que  presuponen  que  existe  otro  acto,  ese  
otro  acto  es  considerado  tácito  y  vale.  Por  ejemplo:  si  fracasa  una  licitación  pública  y  se  opta  por  una  
contratación  directa,  surge  el  acto  tácito  de  dejar  sin  efecto  la  contratación.  

Los  elementos  accidentales  

Dentro   del   contenido   u   objeto   del   acto   administrativo   es   posible,   siempre   que   la   administración  
disponga  de  facultades  discrecionales  para  hacerlo,  introducir  cláusulas  que  amplíen  o  restrinjan  el  
contenido  normal  del  acto.  

Término  o  plazo  
El   término   o   plazo   indica   el   instante   de   tiempo   en   que   el   acto   comienza   a   producir   sus   efectos  
jurídicos  (término  inicial),  o  bien,  el  momento  en  que  los  mismos  cesan  (término  final).  

Los  plazos  de  los  actos  administrativos  se  computan  por  días  corridos,  salvo  que  una  norma  
expresamente  dispusiera  lo  contrario.  

84  
 
 
La  condición  
Por   condición   se   entiende   el   acontecimiento   futuro   e   incierto   al   cual   se   subordina   el   nacimiento  
(suspensiva)  o  extinción  (resolutoria)  de  los  efectos  del  acto  administrativo.  

La   condición   suspensiva   es   relativamente   habitual   en   el   derecho   administrativo,   donde  

comúnmente   en   ciertas   relaciones   se   subordina   el   comienzo   de   los   efectos   del   acto   al  
dictado  de  otro  acto  futuro  e  incierto,  como  acontece  en  materia  de  aprobación.  

El  modo  
El  modo  consiste  en  una  carga  u  obligación  que  se  le  impone  al  particular  administrado.  

Otros  elementos  accidentales:  admisibilidad  

Constituiría  un  elemento  accesorio  del  acto  la  cláusula  por  la  cual  la  administración  se  reservase  el  
derecho   a   revocar   una   concesión   de   servicios   públicos   por   razones   de   interés   público.   La  cláusula   de  
revocabilidad  es  admisible  siempre  que  no  sea  confiscatoria  e  irrazonable.  

En   cuanto   a   la   cláusula   de   rescate,   la   mismo   no   debe   considerarse   implícita,   sino   que   debe   ser  
expresamente   pactada   y   dispuesta   en   sede   judicial   en   atención   que   al   implicar   la   posibilidad   de  
incautarse   de   los   bienes   del   concesionario   ante   un   incumplimiento,   se   estaría   violando   no   sólo   los  
principios   que   rigen   en   materia   expropiatoria   sino   también   un   límite   general   impuesto   a   la  
ejecutoriedad  del  acto  administrativo,  cual  es  el  ejercicio  de  la  coacción  sobre  las  personas  o  bienes.  

   

85  
 
 
    

Bolilla  9  
Los  caracteres  del  acto  administrativo.  
 

86  
 
 
Los  caracteres  del  acto  administrativo  
Son  caracteres   del   acto   administrativo  el  conjunto  de  rasgos  o  notas  específicas  que  concurren  para  
distinguirlo  del  acto  jurídico  privado.    

La  presunción  de  legitimidad  

Como  se  indicó,  en  la  primera  parte  del   Art.   12   LNPA  se  establece  que  el  acto  administrativo  goza  
de  presunción  de  legitimidad.    

Dicha  presunción  implica  la  suposición  de  que  el  acto  administrativo  ha  sido  dictado  con  arreglo  a  las  
normas  jurídicas  que  debieron  condicionar  su  emisión.  Es  una  presunción  iuris  tantum.  

Este   principio   fue   predicho   por   la   CSJN   en   el   Fallo   Ganadera   Los   Lagos   (1941).   En   su  
considerando   8   se   dijo   que   los   actos   administrativos,   por   serlo,   tienen   en   su   favor   la  
presunción   de   constituir   el   ejercicio   legítimo   de   la   actividad   administrativa   y   por  
consiguiente   toda   invocación   de   nulidad   contra   ellos   debe   necesariamente   ser   alegada   y  
probada   en   juicio.   En   el   considerando   11   sostuvo   que   no   es   necesario   que   la   justicia   declare  
la  legitimidad  de  los  actos  administrativos.  

Presumir  legítimo  el  acto  no  importa  equiparar  jerárquicamente  la  ley  y  el  acto  administrativo,  sino  
tan  sólo  afirmar  que  éste,  a  priori,  cumple  con  el  ordenamiento,  al  cual  integra  generalmente  la  ley.  

Las  consecuencias  de  este  principio  son:  

• Que  no  es  necesario  que  la  justicia  declare  la  legitimidad  de  los  actos  administrativos.  
• Que  los  Jueces  no  podrían  anular  los  actos  administrativos  de  oficio.  
o Esto  se  deriva  del  principio  republicano  de  separación  de  poderes.  
• Que   ante   un   acto   que   no   esté   afectado   de   un   vicio   grave   y   manifiesto,   es   necesario,   para  
quien  sostiene  su  nulidad,  alegarla  y  probarla.  
o Esto  se  deriva  de  la  consecuencia  anterior,  ya  que  toda  vez  que  los  jueces  no  pueden  
anular  de  oficio,  debe  haber  un  pedido  de  parte  fundamentado  que  permita  hacerlo.  
• Que   los   actos   administrativos   no   impugnados   judicialmente   en   el   plazo   que   establece   el   art.  
25,  devienen  firmes  e  irrevisables.  
• Que   el   particular   debe   obedecer   el   acto   administrativo,   al   menos   hasta   tanto   se   revise   y  
demuestre  lo  contrario,  salvo  en  caso  de  encontrarse  una  nulidad  manifiesta  tal  y  como  se  
dijo  en  el  Fallo  Barraco  Aguirre.  
• Que  en  caso  de  duda  se  debe  estar  por  la  legitimidad  del  acto.  

La  presunción  de  legitimidad  del  acto  administrativo  no  es  absoluta,  sino  meramente  simple,  pues  
no  puede  ser  predicada  respecto  de  actos  que  adolezcan  de  vicios  graves,  que  aparezcan  de  modo  
evidente,  ostensible  o  notorio.  

Siendo  así,  carecen  de  presunción  de  legitimidad  los  actos  con  vicios  notorios  (acerca  de  los  cuales  la  
CSJN   en   Pustelnik   declaró   que   la   presunción   de   legitimidad   no   puede   siquiera   constituirse)   sino  
también  todo  acto  con  vicios  graves  comprobados  por  la  vía  correspondiente.  
87  
 
 
 En   estos   casos   el   administrado   puede   desobedecer   el   acto,   pero   lo   hace   por   su   cuenta   y  
riesgo,  siendo  responsable  si  luego  se  comprueba  que  el  acto  era  legítimo.  

La  ejecutoriedad  
La  ejecutoriedad  es  la  capacidad  de  los  órganos  estatales  que  ejercen  la  función  administrativa,  para  
disponer   per   se   la   realización   o   el   cumplimiento   del   acto   administrativo,   sin   necesidad   de   acudir   a   la  
intervención   de   la   justicia,   empleando   para   ello,   de   ser   necesario,   procedimientos   de   ejecución  
coactiva.  

Ejecutoriedad   no   es   sinónimo   de   coacción,   sino   una   figura   más   amplia,   que   incluye   a   ésta  
como   especie.   Este   criterio   se   basa   en   la   existencia   de   gran   variedad   de   actos   que   se  
cumplen   plenamente,   produciendo   todos   los   efectos   jurídicos   que   les   son   propios,   sin  
necesidad   alguna   de   utilizar   la   coacción   (inscripciones,   revocación   de   autorizaciones,   actos  
de  registro,  certificaciones,  ejecución  directa  de  actos  cuando  el  administrado  no  los  hace,  
como  puede  ser  demoler  un  cantero,  etc.).  

El  Art.   12   LNPA  consagra  este  principio  disponiendo  que  la  fuerza  ejecutoria  del  acto  faculta  a  la  
Administración   para   ponerlo   en   práctica   por   sus   propios   medios   (siendo   la   coacción   uno   de   esos  
medios,  pero  no  el  único).  

La   posibilidad   de   usar   la   coacción   para   ejecutar   el   acto   administrativo   constituye   una   opción  
excepcional,  porque  en  nuestro  ordenamiento  la  autorización  para  incursionar  coactivamente  sobre  
la  persona  o  el  patrimonio  de  los  administrados  es,  en  principio,  incumbencia  privativa  de  la  justicia.  

La   ejecución   coactiva   es   viable,   aun   cuando   ella   implique   actuar   forzadamente   sobre   la  
persona   o   el   patrimonio   del   administrado,   en   diferentes   supuestos   excepcionales   y  
restrictivos.  

Por  imperio  de  este  principio,  la  interposición  de  recursos  no  genera  efectos  suspensivos,  salvo  que  
la  ley  particular  así  lo  disponga  en  forma  expresa.  

Medidas  precautorias  (Fallo  Senoc)  

De  todas  maneras  la  LNPA  autoriza  a  la  Administración  a  suspender,  de  oficio  o  a  petición  de  parte,  
la  ejecución  del  acto  por  razones  de  interés  público,  para  evitarle  perjuicios  graves  al  interesado  o  
cuando  se  alega  fundadamente  una  nulidad  absoluta.  

  Se  requiere  que  haya  verosimilitud  en  el  derecho  invocado  y  peligro  en  la  demora.  

La  finalidad  de  las  medidas  cautelares  se  halla  en  que  la  necesidad  del  proceso  para  obtener  razón  
no  debe  convertirse  en  un  daño  para  quien  efectivamente  la  tiene.  Por  ello,  es  necesario  que  para  
dictar  una  medida  cautelar  exista  una  demanda  por  el  fondo  de  la  cuestión,  ya  que  lo  que  busca  es  
evitar   sobrevenga   cualquier   circunstancia   que   imposibilite   o   dificulte   la   ejecución   forzada   o   torne  
inoperantes  los  efectos  de  la  resolución  definitiva.  (Fallo  Senoc).  

88  
 
 
Los  caracteres  eventuales  
Son  aquellos  que  enunciamos  seguidamente.  

La  ejecutividad  
Si  bien  la  LNPA  no  hace  referencia  a  la  ejecutividad,  la  doctrina  ha  dicho  que  consiste  en  que,  una  
vez   perfeccionado,   el   acto   administrativo   produce   todos   los   efectos   propios   y   ha   de   cumplirse  
necesariamente,  sin  que  se  pueda  diferir  su  cumplimiento.  

La   ejecutividad   entendida   como   exigibilidad   u   obligatoriedad   propia   del   acto   administrativo,  

no  señala,  en  rigor,  nota  específica  del  acto.  Es  simplemente  una  consecuencia  inescindible  
de  su  presunción  de  legitimidad.  

La  retroactividad  como  concepto  jurídico  

Un  acto  administrativo   retroactivo  es  aquel  que,  al  reglar  hechos,  conductas  o  situaciones  anteriores  
a   su   vigencia,   afecta   la   órbita   jurídica   de   los   administrados,   alterando   sus   derechos   adquiridos   o  
privándolos  de  ellos.  

La  retroactividad  del  acto  se  opera  cuando  aquél  se  aplica  a  relaciones  o  situaciones  jurídicas  
realizadas  con  anterioridad  ya  consumadas  antes  de  su  eficacia.  

La   CSJN   ha   dicho   que   para   que   exista   derecho   adquirido   y   por   tanto   se   encuentre   vedada   la  
aplicación   de   la   nueva   ley,   es   necesario   que   su   titular   haya   cumplido,   bajo   la   vigencia   de   la   ley  
derogada  o  modificada,  todas  las  condiciones  sustanciales  y  los  requisitos  formales  previstos  en  esa  
ley   para   ser   titular   del   derecho   de   que   se   trata,   aun   cuando   falte   la   declaración   formal   de   una  
sentencia  o  acto  administrativo.  

Ahora  bien,  el  Art.   13   LNPA  establece  que  el  acto  administrativo  podrá  ser  retroactivo  cuando  se  lo  
dicte  en  sustitución  de  otro  revocado  o  cuando  favorezca  al  administrado,  y  siempre  que  no  afecte  
derechos  adquiridos.  

Desde   esta   perspectiva   no   habrá   retroactividad   si   la   regulación   de   situaciones   previas   al  

dictado  del  acto  no  se  traduce  en  una  alteración  de  derechos  consolidados  con  anterioridad.    

La   retroactividad   no   se   halla   vedada   cuando   lo   que   se   destruye   o   modifica   es   un   mero  

interés,  una  simple  facultad  o  un  derecho  en  expectativa  ya  existente.  

La  “mera  facultad”  es  el  antecedente  necesario  del  derecho  adquirido,  y  se  entiende  
como   “una   posibilidad   que   abre   la   ley   a   favor   de   alguien,   pero   que   hasta   el   ejercicio  
de  esa  potencia  no  es  sino  una  eventualidad  que  no  obsta  al  cumplimiento  de  la  ley  
que  modifique  o  aniquile  esa  perspectiva”.  

El   derecho   en   expectativa,   por   su   parte,   es   una   noción   contrapuesta   a   la   de   derecho  

adquirido  y  no  es,  en  verdad,  un  derecho,  sino  “una  esperanza  o  posibilidad  de  que  

89  
 
 
 pase   a   serlo   cuando   se   reúnan   los   presupuestos   legales   correspondientes,   los   que  
por  ahora  no  son  sino  una  mera  eventualidad”  

El  fundamento  de  la  prohibición  de  la  aplicación  retroactiva  de  los  actos  administrativos  se  halla  en  
la   protección   de   la   garantía   constitucional   de   la   propiedad,   interesada   en   la   no   afectación   de   los  
derechos  incorporados  al  patrimonio  del  administrado.  

   

90  
 
 
    

Bolilla  10  
El  régimen  de  invalidez  de  los  actos  administrativos.  
 

91  
 
 
El  sistema  de  la  invalidez  en  el  Código  Civil  
El  sistema  que  estructura  el  Código  Civil  argentino  en  materia  de  nulidades  se  ha  juzgado  superior  al  
que   consagran   otras   legislaciones,   en   cuanto   los   fundamentos   en   que   reposa   permiten   aplicar   los  
criterios   clasificatorios   a   las   variadas   situaciones   que   se   presentan   en   la   práctica.   Es   decir,   nuestro  
sistema  de  invalidez  civil  se  destaca  por  clasificaciones  que  surgen  de  la  realidad  práctica  más  allá  de  
cuestiones  meramente  teóricas.  

Acto  nulo  y  anulable  

El  fundamento  de  la  distinción  entre  actos  nulos  y  anulables  está  en  la  naturaleza  rígida  o  fluida  de  la  
causal  de  invalidez.  

En   tal   sentido,   se   ha   sostenido   que   el   acto   es   nulo   cuando   sufre   de   una   falla   rígida   determinada,  
dosificada   por   la   ley,   invariable   e   idéntica   en   todos   los   casos   (ostensible).   Es   anulable   cuando   la  
causal  de  invalidez  es  fluida  e  indeterminada,  variable  e  intrínsecamente  dependiente  de  apreciación  
judicial  (no  ostensible).  

Nulidad  absoluta  y  relativa  

El   fundamento   de   esta   clasificación   se   basa   en   que   el   vicio   o   defecto   del   acto   trasgreda   el   orden  
público   (nulidad   absoluta)   o   que   trasgreda   disposiciones   legales   que   protegen   intereses   de   orden  
individual  (nulidad  relativa).  

• Nulidad  absoluta  
o Debe  ser  declarada  por  el  juez,  aun  sin  pedido  de  parte,  cuando  aparece  manifiesta  
en  el  acto.  
o Puede  ser  alegada  por  cualquier  particular  que  tenga  interés  en  hacerlo.  
o El  Ministerio  Público  puede  pedir  su  declaración  en  interés  de  la  moral  o  la  ley.  
o No  es  subsanable.  
o Es  imprescriptible.  
• Nulidad  relativa  
o Solo  puede  ser  declarada  por  el  juez  a  pedido  de  parte.  
o Puede  ser  alegada  solo  por  aquellos  en  cuyo  beneficio  las  estableció  la  ley.  
o No  la  puede  alegar  el  Ministerio  Públicos.  
o Es  subsanable.  
o Es  prescriptible.  

El  sistema  de  la  invalidez  en  la  LNPA  

Hasta   el   año   1941,   la   jurisprudencia   de   la   Corte   en   materia   de   invalidez   del   acto   administrativo   se  
caracterizaba  por  aplicar  casi  literalmente  las  reglas  de  nulidades  dispuestas  por  el  Código  Civil.    

92  
 
 
 A   partir   del   Fallo   Los   Lagos   se   inicia   un   proceso   tendiente   a   sentar   las   bases   para   la  
construcción   de   una   teoría   autónoma   de   las   nulidades   del   acto   administrativo,   habida  
cuenta   de   las   diferencias   existentes   entre   el   Derecho   Administrativo   y   el   Derecho   Civil.   La  
CSJN   considera   que   el   régimen   de   invalidez   del   código   civil   se   basa   en   la   idea   de   justicia,   por  
lo  que  nada  obsta  su  aplicación  al  derecho  público,  pero  con  las  discriminaciones  impuestas  
por   la   naturaleza   misma   del   derecho   administrativo,   que   hace   necesario   morigerar   el  
régimen  del  derecho  civil.  

La   técnica   utilizada   para   ello   se   apoyó   en   la   analogía,   procurando   adaptar   los   conceptos   y  
criterios   generales   que   contiene   el   Código   Civil,   a   la   peculiar   naturaleza   del   Derecho  
Administrativo.  

Actualmente   el   régimen   de   invalidez   administrativo   está   previsto   en   los   Arts.   14,   15   y   16   LNPA,   y  
distingue   entre   actos   nulos   y   actos   anulables,   correlativos   de   las   nulidades   absolutas   y   nulidades  
relativas  respectivamente.  

Acto  nulo  y  anulable  

• Actos   nulos   (Art.   14   LNPA):  son  equivalentes  a  los  actos  de  nulidad  absoluta  del  CC.  Son  
aquellos  que  tienen  un  vicio  grave  y  en  consecuencia  insanable.  
o El  acto  administrativo  es  nulo,  de  nulidad  absoluta  e  insanable,  en  los  siguientes  casos:  
§ Cuando  la  voluntad  de  la  administración  resultare  excluida  por  error  esencial;  dolo,  
en  cuanto  se  tengan  como  existentes  hechos  o  antecedentes  inexistentes  o  falsos;  
violencia  física  o  moral  ejercida  sobre  el  agente;  o  por  simulación  absoluta.  
§ Cuando   fuere   emitido   mediando   incompetencia   en   razón   de   la   materia,   del  
territorio,  del  tiempo  o  del  grado,  salvo,  en  este  último  supuesto,  que  la  delegación  
o   sustitución   estuvieren   permitidas;   falta   de   causa   por   no   existir   o   ser   falsos   los  
hechos   o   el   derecho   invocado;   o   por   violación   de   la   ley   aplicable,   de   las   formas  
esenciales  o  de  la  finalidad  que  inspiró  su  dictado.  
• Actos  anulables  (Art.   15   LNPA):  son  equivalentes  a  los  actos  de  nulidad  relativa  del  CC.  Son  
aquellos  que  tienen  una  irregularidad,  omisión  o  vicio  que  no  llegare  a  impedir  la  existencia  
de  alguno  de  sus  elementos  esenciales,  es  decir,  un  vicio  leve  que  puede  ser  subsanado.  

Por  su  parte  el  Art.   16   LNPA  dispone  que  la  invalidez  de  una  cláusula  accidental  o  accesoria  de  
un   acto   no   importa   la   nulidad   de   éste,   cuando   la   cláusula   en   cuestión   fuere   separable   y   no  
afectare  la  esencia  del  acto  emitido.  

A   modo   de   conclusión   podemos   decir   que   un   acto   es   nulo   cuando   carece   de   alguno   de   sus  
elementos  esenciales  o  padece  en  ellos  de  un  vicio  grave.  Es  en  cambio  anulable  cuando  todos  sus  
elementos  esenciales  existen,  pero  alguno  sufre  de  un  vicio  leve  o  no  fundamental.    

Nulidades  manifiestas  y  no  manifiestas:  importancia  

El  carácter  de  manifiesta  o  no  manifiesta  responde  a  como  se  presenta  el  vicio,  si  es  manifiesta,  el  
vicio   es   palmario,   ostensible,   no   requiere   una   investigación   para   verificar   la   flagrante   violación   del  

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ordenamiento  jurídico.  Si  es  no  manifiesta,  el  vicio  no  es  evidente  y  requiere  una  investigación  para  
comprobarlo.  

Esta   distinción   cobra   particular   importancia   de   hacer   caer   la   presunción   de   legitimidad,   ya  

que  no  puede  presumirse  legítimo  un  acto  que  es  manifiestamente  nulo,  permitiéndose  en  
consecuencia  su  incumplimiento.  

También   es   relevante   a   la   hora   de   plantear   una   medida   cautelar,   porque   si   la   nulidad   es  

manifiesta   será   más   fácil   demostrar   la   verosimilitud   en   el   derecho   (un   requisito   exigido   para  
obtener  la  medida  pretendida).  

La  teoría  del  acto  inexistente  

No   se   contempla   en   nuestra   ley   el   acto   inexistente,   teoría   que   ha   sido   muy   controvertida   en   el  
ámbito  de  la  doctrina  a  nivel  local  e  internacional.  

Lo  más  parecido  que  tenemos  son  las  vías  de  hecho  comprendidas  en  el  Art.  9  LNPA.  

Tampoco   están   contempladas   las   irregularidades   intrascendentes:   son   aquellas   que   no  

afectan  la  validez  del  acto  (Ej.  Error  en  la  ciudad  que  se  pone  como  lugar  del  acto).  

Las  vías  de  hecho  administrativas  

El  Art.  9  LNPA  establece  que  la  administración  se  abstendrá  de:  

1. Comportamiento  materiales  lesivos  de  garantías  y  derechos  constitucionales.  

2. Poner  en  ejecución  un  acto  estando  pendiente  algún  recurso  administrativo  de  los  que,  en  
virtud  de  una  norma  expresa,  impliquen  la  suspensión  de  los  efectos  ejecutorios  de  aquel.  
3. Poner  en  ejecución  un  acto  que  haya  sido  objeto  de  un  recurso  cuya  resolución  no  hubiese  
sido  aun  notificada.  

La  vía  de  hecho  propiamente  dicha  es  la  contemplada  en  el  primer  supuesto  de  este  artículo,  pero  la  
ley  considera  como  equiparables  a  la  vía  de  hecho  a  los  otros  dos  supuestos.  

La   nota   común   es   la   irregularidad   del   comportamiento   material   por   falta   de   acto   previo  
(primer   supuesto),   por   suspensión   de   la   autotutela   ejecutiva   (segundo   supuesto)   o   por  
carencia  de  eficacia  (tercer  supuesto).  

Debe   agregarse   también   a   estos   supuestos   los   contemplados   en   el   Art.   12.1   LNPA   relativos   a   las  
situaciones  en  las  cuales  no  hay  coincidencia  entre  el  título  jurídico  y  la  ejecución,  o  a  las  situaciones  
en  las  cuales  la  ejecución  es  indebida  por  tratarse  de  casos  en  los  que  ella  requiere  la  intervención  
judicial.  

Los  vicios  en  particular  

En  la  legislación  argentina  aparecen  dos  tipos  de  vicios  de  los  actos  administrativos,  a  saber:  

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 • Vicios  de  la  voluntad  
• Vicios  en  los  restantes  requisitos  y  elementos  de  carácter  subjetivo  y  objetivo  

Los  vicios  de  la  voluntad    

Si   la   voluntad   es   una   construcción   asentada   en   la   voluntad   psíquica   del   agente   del   cual   emana   la  
declaración,   los   vicios   o   defectos   que   pueden   afectar   su   exteriorización   al   plano   jurídico  
necesariamente  repercuten  sobre  la  validez  del  acto.  

Entendemos  que  la  teoría  de  la  voluntad  normativa  no  es  aplicable,  y  el  querer  del  agente  es  
relevante  para  el  acto  administrativo.  La  denominada  tesis  de  la  “voluntad  normativa”  a  la  
que  referimos,  es  aquella  que  desconoce  trascendencia  la  querer  del  agente.  Esta  teoría  no  
es   mas   que   una   metáfora   porque   en   todo   caso   indica   la   adecuación   de   los   distintos  
elementos  del  acto  al  ordenamiento  jurídico  y  deja  de  tener  sentido  cuando  la  actividad  de  
la   administración   publica   reviste   carácter   discrecional,   donde   se   carece   de   una   norma   que  
predetermine  la  actuación  del  órgano  emisor  del  acto.  

Los  vicios  pueden  afectar  la  expresión  de  la  voluntad  (caso  del  error,  dolo  y  violencia)  mientras  que  
la   simulación   constituye   un   defecto   autónomo   del   acto   administrativo   que,   por   sus   características,  
corresponde  ser  estudiado  luego  de  los  vicios  de  la  voluntad.  

Error  
El  error  es  el  conocimiento  falso  o  deforme  respecto  de  uno,  alguno  o  todos  los  elementos  del  acto.  

La  LNPA  dispone  que  el  error  hace  nulo  al  acto  cuando  fuere  esencial  y  hubiere  significado  en  el  caso  
que  “la  voluntad  de  la  administración  resultare  excluida.”  La  frase  es  poco  afortunada  y  sin  efectos  
prácticos,   pues   parece   claro   que   en   ningún   caso   podría   considerarse   como   no   manifestación   de  
voluntad,  es  decir,  como  inexistencia  de  acto.  

Debe   versar   entonces   sobre   un   aspecto   importante   del   acto   y   ser   de   tal   magnitud   como   para  
permitir   afirmar   que   la   administración   no   tuvo   en   verdad   intención   de   dictar   tal   acto.   Si   la  
administración  lo  hubiere  conocido  no  habría  dictado  el  acto,  o  lo  habría  dictado  con  un  contenido  
esencialmente  diverso.  

Ejemplos  de  este  tipo  de  actos  viciados  por  error  esencial  serían  entonces:  un  indulto  que  se  
refiere   a   una   persona   distinta   de   la   que   el   Poder   Ejecutivo   tuvo   voluntad   de   indultar;   una  
declaración  de  estado  de  sitio  que  por  error  material  en  la  confección  del  decreto  se  refiere  
a  un  lugar  distinto  del  contemplado;  el  veto  de  una  ley  distinta  de  la  que  se  tuvo  en  cuenta,  
por   un   error   en   la   mención   del   número;   el   nombramiento   en   la   función   pública   de   una  
persona  distinta  de  la  que  se  deseaba  nombrar,  por  homonimia,  etc.    

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Dolo  
El   dolo   comprende   toda   aserción   de   lo   que   es   falso,   toda   disimulación   de   lo   que   es   verdadero   y  
cualquier   artificio   o   maquinación   que   se   emplee   para   conseguir   la   realización   de   un   acto   jurídico  
contra  la  verdadera  voluntad  del  actuante.  

El  dolo  puede  ser  del  individuo  particular,  del  funcionario  público  o  de  ambos.  

• Dolo   del   particular:   hace   anulable   al   acto   pero   es   necesario   que   no   se   trate   de   un   mero  
error  culposo  del  individuo,  sino  de  dolo;  debe  ser  previo  a  la  emisión  del  acto  y  haber  sido  
determinante  para  la  decisión:  si  no  ha  influido  para  el  dictado  del  acto  no  afecta  su  validez.  
• Dolo  del  funcionario:   Si   bien   la   jurisprudencia   ha   llegado   a   considerar   que   la   administración  
no  puede  actuar  con  dolo  (lo  cual  es  un  delirio,  ya  que  la  realidad  demuestra  sobrados  casos  
de   corrupción,   sobornos,   etc.),   actualmente   admite   que   la   administración   puede   actuar  
dolosamente  y,  en  tales  supuestos,  el  acto  es  anulable.  La  invocación  del  supuesto  dolo  en  
que  se  habría  incurrido  en  la  emisión  del  acto  administrativo,  no  es  suficiente  para  obtener  
la  anulación  del  acto:  es  necesario  probar  que  efectivamente  dicho  dolo  ha  existido.  
• Dolo  de  ambos:   Al   existir   connivencia   dolosa   del   funcionario   y   el   individuo   el   acto   es   nulo,   y  
no  simplemente  anulable,  pues  la  trascendencia  del  dolo  es  mucho  mayor.  Para  ello  no  hace  
falta   que   el   dolo   sea   producto   del   soborno   o   cohecho,   basta   que   exista   el   deliberado  
propósito   común   de   violar   los   preceptos   y   medidas   preventivas   de   la   ley   o   de   las  
convenciones  interamericana  e  internacional  contra  la  corrupción.  
o Hay  ejemplos  de  sobra  como  ser  la  renegociación  directa  de  una  concesión  o  licencia  
de   servicios   públicos   sin   la   debida   audiencia   pública   y   sin   equidad,   cambiando   el  
plazo,   el   precio   o   el   objeto   del   contrato,   con   ganancias   irrazonables   para   el  
concesionario  o  licenciatario.  

Violencia  
La  violencia  consiste  en  la  utilización  de  medios  coercitivos  sobre  el  administrado  o  el  agente  público  
para   obligarlo   a   realizar   un   acto   cuyo   objeto   no   resulta   libre   y   voluntariamente   querido   por   quien   lo  
emite.  

La  violencia  puede  ser  sobre  el  individuo  o  sobre  el  funcionario.  

• Violencia   sobre   el   particular:   Cuando   el   administrador   fuerza   un   asentimiento   expreso   o  

implícito  al  acto,  en  los  casos  en  que  tal  asentimiento  es  condición  de  la  validez  del  mismo.  
En   este   caso,   como   se   advierte,   el   vicio   de   la   voluntad   no   está   específicamente   en   el   acto  
administrativo  sino  en  el  acto  del  particular,  pero  dado  que  éste  es  condición  de  validez  del  
primero  —en  el  caso  que  analizamos—  resulta  también  viciado  el  acto  administrativo,  que  
pasa  a  ser  nulo.  
• Violencia   sobre   el   funcionario:  La  violencia  sobre  el  agente  cometida  por  el  propio  individuo  
a  quien  el  acto  va  dirigido,  o  por  terceros,  hace  que  el  acto  sea  nulo.  

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Simulación  
La  simulación  consiste  en  la  falta  de  correspondencia  entre  lo  actuado  y  la  real  o  efectiva  voluntad  
del  actuante,  sin  que  se  configure  un  vicio  en  la  determinación  volitiva  que  permanece  encubierta.  
Por   ejemplo,   cuando   se   encubre   el   carácter   jurídico   de   un   acto   bajo   la   apariencia   de   otro,   cuando   el  
acto  contiene  cláusulas  que  no  son  sinceras  o  fechas  que  no  son  verdaderas,  etc.  

La  simulación,  cuando  es  ilícita,  es  causal  de  invalidez  del  acto  administrativo,  puesto  que  no  cabe  
suponer  la  vigencia  de  un  acto  que  altere  el  principio  de  la  legalidad  que  impera  en  toda  la  actuación  
administrativa.  

El  acto  será  nulo  cuando  la  simulación  sea  ilícita,  admitiéndose  la  legalidad  de  ciertos  actos  
administrativos  simulados  lícitamente  cuando  razones  de  urgencia  e  interés  público  tornan  
necesario   acudir   al   expediente   de   la   simulación   (por   ejemplo,   un   Decreto   firmado   por   el  
Presidente  en  la  Quinta  de  Olivos,  que  figure  como  firmado  en  la  Ciudad  de  Buenos  Aires).  

Vicios  en  la  competencia  

Dijimos   que   la   competencia   es   el   conjunto   de   facultades   que   un   órgano   puede   legítimamente  
ejercer,  en  razón  de  la  materia,  el  territorio,  el  grado  y  el  tiempo.  

Sus  vicios  pueden  ser:  

• Incompetencia  en  razón  del  grado  

o Competencia  conferida  antijurídicamente  (ej.  delegación  de  facultad  de  indultar).  
o Exceso  en  la  competencia  (exceso  de  poder,  hacer  más  de  lo  que  puedo).  
• Incompetencia  en  razón  de  la  materia  
o Emisión   de   actos   propios   del   Poder   Legislativo   (ej.   creación   de   tributos   por   parte  
del  Poder  Ejecutivo).  
o Emisión  de  actos  propios  del  Poder  Judicial  (ej.  actos  jurisdiccionales  sobre  materias  
propias  del  derecho  común  por  parte  de  entes  reguladores).  
o Emisión   de   actos   propios   de   otro   órgano   administrativo   (ej.   un   Decano   de  
universidad  nacional  remueve  a  un  profesor  designado  por  concurso  aprobado  por  
el  Consejo  Superior).  
• Incompetencia  en  razón  del  tiempo  
o Emisión   de   un   acto   fuera   de   plazo   oportuno   (ej.   veto   extemporáneo   de   una   ley,  
declaración  del  Estado  de  Sitio  por  el  Presidente  estando  reunido  el  Congreso).  
o Emisión   de   un   acto   fuera   del   tiempo   de   competencia   (ej.   resolución   firmada   por  
una   persona   un   día   antes   de   ser   nombrado   en   un   cargo   o   un   día   después   de   ser  
removido  del  mismo).  

La   incompetencia   en   razón   de   la   materia,   del   territorio   o   del   grado   genera   la   nulidad   absoluta   del  
acto,  y  la  incompetencia  en  razón  tiempo  provoca  la  nulidad   absoluta  del  acto  salvo  que  de  él  no  se  
deriven  perjuicios  para  terceros,  caso  en  el  cual  la  invalidez  se  considera  simplemente  relativa.  

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Vicios  en  la  causa  
Si   el   acto   carece   de   causa   por   no   existir   o   ser   falsos   los   hechos   o   el   derecho   invocados,   el   acto  
administrativo  es  nulo  y  de  nulidad  absoluta  e  insanable.  

Hay   falta   de   causa   en   el   acto   cuando   los   hechos   invocados   como   antecedentes   que  
justificarían   su   emisión   fuesen   falsos   o   cuando   el   derecho   invocado   para   ellos   tampoco  
existiera.  

Vicios  en  el  objeto  

El   vicio   en   el   objeto   es   la   violación   de   la   ley   que   opera   como   causa   de   nulidad   y   anulabilidad   del  
acto,  según  el  caso.  

Este   vicio   puede   provenir   de   la   incertidumbre   o   indeterminación   del   objeto   (anulable)   o   de   la  

imposibilidad  física  o  jurídica  del  mismo  (nulo),  habida  cuenta  de  que  la  certeza  y  la  posibilidad  física  
y  jurídica  del  objeto  son  requisitos  expresamente  regidos  por  LNPA.  

Los  vicios  del  objeto  pueden  ser:  

• Prohibición  legal.  
• Imprecisión.  
• Imposibilidad  de  hecho  o  de  derecho.  
• Irrazonable.  
• Inmoralidad  o  violación  de  ética  pública.  

Vicios  en  la  forma  

Recordando  que  forma  no  solo  se  refiere  a  los  requisitos  que  se  deben  cumplir  en  el  momento  de  
emitir   el   acto   sino   también   a   aquellos   de   índole   procesal   previos   a   la   declaración   e   incluso   a   los  
posteriores  que  son  necesarios  para  la  producción  de  sus  efectos,  la  violación  a  éstos  demandará  la  
nulidad  o  anulabilidad  según  la  gravedad  del  vicio.  

• Vicios   en   el   debido   procedimiento   previo   adjetivo:   ocasiona   la   nulidad   absoluta   del   acto  
pertinente.  

Vicios  en  el  procedimiento  

La  exigencia  de  los  trámites  sustanciales  previos  a  la  emisión  del  acto  se  refiere  no  solamente  a  los  
exigidos   taxativamente   por   el   ordenamiento   jurídico,   sino   también   a   aquellos   que   según   el   caso  
resulten  implícitos.  

Dado  que  son  previos  al  acto,  su  cumplimiento  debe  estar  finiquitado  al  momento  de  su  nacimiento,  
pues  la  regularidad  de  un  acto  se  aprecia  al  momento  de  su  emisión.  No  serían  concebibles  ex  post  
facto  ya  que  todo  lo  previsto  como  previo  carecería  de  razón  de  ser  a  posteriori.  
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Algunos  de  los  vicios  en  el  procedimiento  pueden  ser:  

• La  violación  del  derecho  a  la  defensa  (sumario  previo).  

• La  denegación  in  límine  e  inmotivada  de  la  prueba.  
• La  falta  de  audiencia  pública  cuando  es  obligatoria.  
• La  falta  del  concurso  previo  cuando  es  obligatorio.  
• La  falta  del  dictamen  previo  cuando  es  obligatorio.  

La  teoría  de  la  subsanación  

La   doctrina   de   la   subsanación   judicial   del   acto   administrativo   ha   de   tener   un   campo   de   aplicación  
limitado   a   casos   extraordinarios,   pues   de   lo   contrario   llevaría   a   los   jueces   a   tener   como   función  
normal  suplir  la  voluntad  de  la  administración,  exorbitando  sus  atribuciones,  las  que  son  de  control.  

Sí  se  admite  la  subsanación  administrativa,  aunque  se  requiere  que  la  misma  sea  con  consentimiento  
del  individuo  y  sin  efectos  retroactivos  (mecanismo  de  conversión  desarrollado  a  posteriori).  

Vicios  en  la  motivación  

Lo   mismo   que   con   la   motivación   fáctica   ocurre   con   la   fundamentación   normativa.   El   acto   puede  
tener  sustento  en  el  ordenamiento  jurídico  en  cuanto  al  objeto  que  decide,  pero  no  explicitar  en  su  
motivación   las   razones   por   las   cuales   dicho   objeto   está   en   efecto   en   concordancia   con   el   orden  
jurídico;  ello  constituye  igualmente  falta  de  fundamentación.  La  mera  mención  de  normas  jurídicas  
no  establece  su  conexión  con  los  hechos  de  la  causa;  eso  debe  demostrarlo  el  funcionario.  

También  puede  explicitar,  pero  mal,  el  fundamento  de  derecho:  a  menos  que  se  trate  de  minúsculos  
errores  de  cita  errónea  de  normas,  que  sin  embargo  se  explican  y  aplican  correctamente,  el  defecto  
en   la   fundamentación   legal   también   vicia   el   acto.   De   este   modo,   si   la   administración   revoca   una  
designación  con  fundamento  en  que  la  persona  no  tiene  título  profesional,  el  acto  es  nulo  si  la  ley  no  
exigía   tal   título.   Habría   allí   una   nulidad   que   puede   fundamentarse   de   diversos   modos,   todos  
coincidentes:  sea  arbitrariedad  por  error  manifiesto  de  derecho,  sea  irrazonabilidad  por  conclusión  
inatinente,  sea  vicio  en  la  motivación.  

Son   arbitrarios   los   actos   que   prescinden   de   fundamentación   normativa   seria   o   cometen   un  
inexcusable  error  de  derecho.  “La  necesidad  legal  de  fundar  el  acto  administrativo  no  constituye  una  
exigencia  vacía  de  contenido,  ya  que  el  propósito  de  la  norma  [...]  radica  en  garantizar  el  derecho  de  
los  administrados  haciendo  que  sea  factible  conocer  las  razones  que  indujeron  a  emitir  el  acto.”  

“Ello  es  así  por  cuanto  los  principios  republicanos  imponen  la  obligación  a  la  administración  de  dar  
cuenta   de   sus   actos   cumpliendo   los   recaudos   exigidos   para   permitir   que   éstos   puedan   ser  
impugnados   por   quienes   vean   afectados   sus   derechos;   y   la   necesidad   de   que   los   jueces   cuenten   con  
los  datos  indispensables  para  ejercer  la  revisión  de  su  legitimidad  y  razonabilidad.”  

La  fundamentación  hace  al  Estado  de  derecho;  es  precondición  de  la  defensa  del  interesado  y  de  su  
control  judicial;  el  acto  inmotivado  es  irremediablemente  nulo,  porque  un  acto  basado  en  el  mero  
capricho  del  funcionario  es  ilegítimo  por  arbitrario.  
99  
 
 
Resultaría   de   lo   que   antecede   que   la   ilegitimidad   del   acto   en   relación   a   este   aspecto   puede  
presentarse  de  cuatro  maneras  diferentes:  

• Falta  de  sustento  fáctico.  

• Falta  de  sustento  jurídico.  
• Falta  de  explicitación  suficiente  del  sustento  fáctico.  
• Falta  de  explicitación  suficiente  del  sustento  jurídico.  

El   primer   supuesto   es   la   arbitrariedad;   el   segundo   aspecto   es   la   violación   de   la   ley   en   el   objeto,   o  

violación   de   facultades   regladas;   el   tercero   es   la   insuficiencia   de   fundamentación   en   general;   el  
cuarto,   la   insuficiencia   de   existencia   tanto   de   motivo   como   de   motivación   en   derecho,   es   el   que  
comentamos  específicamente  aquí.  

La  razón  del  distinto  tratamiento  reside  en  que  consideramos  que  se  debe  apreciar  diversamente  la  
importancia   del   requisito   y   consecuentemente   de   la   transgresión.   Más   importante   es   la   existencia  
tanto   de   motivo   como   de   motivación   suficiente   en   los   hechos,   que   la   motivación   suficiente   en  
derecho.  Esta  última  es  más  fácilmente  suplible  por  el  intérprete  o  el  destinatario  del  acto.  Quizás  es  
por  ello  que  erróneamente  se  piensa  que  el  defecto  de  motivación  es  subsanable,  lo  cual  por  cierto  
no   lo   es.   En   todo   caso,   el   defecto   de   motivación   de   los   hechos   no   es   materialmente   corregible,   a  
nuestro   modo   de   ver;   a   lo   sumo   se   puede   postular,   equivocadamente   con   todo,   que   su   explicitación  
jurídica  puede  serlo.  

El  control  fundamental  del  acto,  para  evitar  la  entronización  de  la  arbitrariedad  como  sistema,  es  el  
control   de   los   hechos   o   motivos   determinantes   que   llevan   a   la   administración   a   dictarlo,   lo   cual  
requiere   el   sustento   fáctico   real   y   su   adecuada   explicitación   en   la   expresión   de   tales   motivos   de  
hecho.   Omitir   ese   doble   control   con   el   alcance   de   permitir   su   saneamiento   ulterior   es   una   grave  
lesión  al  Estado  de  Derecho.  

Pensamos   que   no   ocurre   lo   mismo   con   la   carencia   o   insuficiencia   de   motivación   jurídica:   allí  
entendemos   que   debe   tratarse   de   una   carencia   más   o   menos   calificada   para   que   invalide   el   acto.  
Entendemos   aplicable   la   jurisprudencia   en   materia   de   sentencias   arbitrarias,   si   el   vicio   consiste   en  
falta  de  fundamentación  normativa  seria,  aunque  no  la  comisión  de  un  total  e  inexcusable  error  de  
derecho.   El   simple   error   de   derecho,   por   lo   tanto,   no   constituye   necesariamente   arbitrariedad,   sin  
perjuicio   de   que   la   inadecuación   del   acto   al   ordenamiento   debe   ser   igualmente   penalizada   con   la  
invalidez,  pero  no  ya  por  defecto  de  fundamentación  sino  por  falta  de  adecuación  objetiva  al  orden  
jurídico.  

A   su   vez   la   pobreza   extrema,   generalidad   o   superficialidad   de   la   argumentación   jurídica,   el   recurso   a  

los  juicios  apodícticos,  abstractos  y  totalmente  teóricos  que  la  motivación  eventualmente  contenga,  
constituyen  ya  hipótesis  de  insanable  nulidad.  

Vicios  en  la  declaración    

Ver  supra.  

100  

 
Vicios  en  la  publicidad  
Cuando  la  publicidad  del  acto  es  exigible,  por  ejemplo  en  una  norma  de  alcance  general  que  debe  
ser  conocida  para  que  pueda  ser  cumplida,  el  acto  es  nulo.  

Vicios  en  la  finalidad  

El   vicio   en   la   finalidad   es   lo   que   se   conoce   como   desviación   de   poder,   es   decir,   cuando   el   acto  
administrativo  responde  a  la  búsqueda  de  un  interés  personal  del  agente  o  de  un  tercero,  alejándose  
de  la  finalidad  que  le  es  propia  en  miras  al  bien  común.  El  acto  es  nulo.  

La  irrazonabilidad  como  vicio:  encuadre  

La   irrazonabilidad   como   vicio   ocurre   cuando   la   finalidad   del   acto   no   guarda   correlato   razonable   y  
lógico  con  los  elementos  que  lo  motivan  y  fundamentan.  Es  una  especie  de  vicio  en  la  finalidad.  

Un   ejemplo   está   en   el   Fallo   Arias   c.   Tucumán,   de   donde   surge   el   concepto   de   pretensiones  

disciplinarias   encubiertas   en   actos   aparentemente   racionalizadores   (mover   a   un   empleado   público   a  
otra   actividad   sin   una   razón   lógica,   por   ejemplo   pasar   a   alguien   de   un   archivo   en   el   centro   a   un  
cementerio  en  la  periferia  de  la  ciudad),  el  traslado  de  un  funcionario  público  por  razones  de  servicio  
no   explicitadas   o   la   imposición   de   sanciones   disciplinarias   graves   sin   fundamentar   las   razones   que  
motivan  no  aplicar  otras  sanciones  menores  en  forma  primera.  

Saneamiento  o  convalidación  
Cuando  el  defecto  del  acto  administrativo  da  lugar  a  la  sanción  de  nulidad  relativa,  la  administración  
posee  la  facultad  de  subsanar  el  vicio  que  lo  invalida.  

La   subsanación   del   defecto   que   portaba   el   acto   y   su   correlativa   validez   es   lo   que   se   designa  
generalmente  en  doctrina  bajo  el  nombre  de  saneamiento  o  convalidación.    

El  saneamiento  del  acto  administrativo  consiste  en  hacer  desaparecer  las  causas  del  vicio  del  acto  y  
es  realizado  por  el  órgano  que  lo  emitió  o  sus  superiores  dependiendo  este  de  la  calidad  del  vicio.  

Confirmación  
La  confirmación  es  una  especie  dentro  del  género  saneamiento  que  consiste  el  acto  a  través  del  cual  
la  administración,  a  través  del  órgano  que  dictó  un  acto  o  de  su  superior,  subsana  el  vicio  que  afecta  
a  aquél.  

101  

 
Ratificación  
La   ratificación   es   el   acto   unilateral   y   retroactivo   a   través   del   cual   un   órgano   superior   confirma   un  
acto   viciado   por   incompetencia   en   razón   del   grado.   Ello   es   lógico   puesto   que   la   entidad   de   los  
defectos  de  incompetencia  en  razón  de  la  materia  y  del  territorio  (nulidad  absoluta),  torna  absoluta  
la  incompetencia.  

Es  una  especie  de  confirmación  para  actos  dictados  por  órganos  incompetentes  en  razón  del  
grado.  

El   acto   administrativo   viciado   de   incompetencia   en   razón   del   grado,   puede   ser   ratificado   por   el  
órgano  superior  siempre  que  sean  admisibles,  en  tal  supuesto,  la  avocación  y  la  delegación.    

Resulta   importante   la   procedencia   de   la   avocación   y   de   la   delegación   para   que   le   órgano  

superior   puede   revocar   el   acto   por   que   si   la   avocación   no   fuere   procedente,   el   acto  
pertenecería  a  la  competencia  exclusiva  del  inferior  y  si  la  delegación  no  fuera  admisible  la  
competencia  correspondería  exclusivamente  al  superior.  

Conversión  
La  conversión  es  el  dictado  de  un  nuevo  acto  administrativo  que  integra  los  elementos  válidos  de  un  
acto  anterior  viciado  y  extingue  los  elementos  afectados  de  invalidez.  

A   diferencia   de   la   confirmación   y   la   ratificación,   donde   los   elementos   subsisten   luego   del  

saneamiento  con  efecto  retroactivo,  la  conversión  opera  transformando  al  acto  con  efectos  para  el  
futuro  dejando  subsistentes  sólo  los  elementos  válidos.  

La   conversión   puede   ser   legal   (sin   intervención   de   quienes   han   emitido   el   acto  
administrativo,   operándose   por   determinación   expresa   de   la   ley)   o   voluntaria   (promovida  
por  la  administración  y  admitida  por  el  destinatario  del  acto  administrativo).  

 A  diferencia  de  la  confirmación  y  la  ratificación,  la  conversión  es  un  medio  utilizado  frente  a  actos  
viciados   de   nulidad   absoluta,   para   rescatar   los   elementos   válidos   de   dicho   acto   que   quedaron   sin  
efecto   por   el   carácter   absoluto   de   la   nulidad.   De   este   modo   se   aprovechan   tales   elementos   y   se  
eliminan  aquellos  que  causaron  la  nulidad  absoluta  del  otro.  

102  

 
  

   

103  

 
    

Bolilla  11  
Extinción  del  acto  administrativo.  
 

104  

 
Esclarecimientos  terminológicos:  anulación  y  revocación  

La  extinción  de  los  actos  administrativos  puede  operarse  tanto  en  sede  administrativa  como  en  sede  
judicial,   y   puede   tener   distintos   fundamentos   tales   como   razones   de   oportunidad,   mérito   y  
conveniencia,  o  vicios  o  defectos  que  lo  hacen  ilegítimo.  Por  este  motivo,  la  doctrina  ha  elaborado  
los  conceptos  de  anulación  y  revocación,  que  son  los  dos  modos  principales  de  extinción  de  los  actos  
administrativos.  

La  Administración  Pública,  en  el  ejercicio  de  funciones  que  le  son  propias,  puede  efectuar  de  
oficio  la  extinción  de  sus  actos,  ya  sea  en  virtud  de  la  ilegitimidad  de  éstos  por  contradecirse  
con   el   ordenamiento   jurídico,   o   bien   por   existir   razones   de   mérito,   conveniencia   u  
oportunidad  que  así  lo  hagan  aconsejable.  

Ambos  modos  de  actividad  administrativa  extintiva  constituyen  el  despliegue  de  facultades  
que  competen  a  la  Administración  Pública.  Empero,  mientras  una  de  ellas  (por  ilegitimidad)  
es  susceptible  de  ser  ejercida  tanto  por  la  Justicia  como  por  la  Administración,  la  otra  (por  
oportunidad),  sólo  puede  ser  cumplida  por  la  Administración.  

Ahora   bien,   tanto   la   doctrina   como   la   CSJN   y   la   PTN   han   encontrado   dificultad   para   definir  
terminológicamente  a  estos  dos  modos  de  actividad  administrativa  extintiva.  Incluso  la  LNPA  utiliza  
conceptos   en   modo   equívoco.   Ante   tal   panorama,   adherimos   a   la   adecuada   y   razonable   distinción  
hecha  por  Comadira:  

La  anulación  es  la  extinción  de  un  acto  administrativo  dispuesta  por  la  Administración  o  la  Justicia,  
con   fundamento  en  razones  de  ilegitimidad  derivadas  de  vicios  o  defectos  inherentes  a  la  estructura  
misma  del  acto.  

Produce  efectos  ex  tunc  (hacia  atrás,  desde  siempre).  

La   revocación   es   la   extinción   de   un   acto   administrativo,   dispuesta   por   la   Administración,   con  

fundamento  en  razones  de  oportunidad,  mérito  o  conveniencia.  

Produce  efectos  ex  nunc  (hacia  el  futuro,  desde  ahora).  

La  anulación  de  oficio  

La  anulación  es  de  oficio  cuando  es  dispuesta  por  la  administración,  extinguiendo  un  acto  en  razón  
de   su   ilegitimidad   ejerciendo   así   una   función   que   le   es   propia   y   que   se   constituye   en   un   modo   de  
ejecutoriar   en   sede   administrativa   las   consecuencias   que   el   propio   ordenamiento   atribuye   a   los  
actos  gravemente  viciados.  

Anulación  de  oficio  del  acto  irregular  

El  Art.  17  LNPA  permite  definir  al  acto  irregular  como  todo  acto  administrativo  afectado  de  nulidad  
absoluta.  

105  

 
La   anulación   de   oficio   es   categorizada   como   un   deber   de   la   Administración,   es   decir,   como   una  
potestad   administrativa   de   uso   obligatorio,   de   modo   que   cuando   ella   es   procedente,   su   ejercicio  
constituye  una  obligación  de  ejercicio  inexcusable.    

El   ejercicio   de   dicha   potestad   será   procedente   cuando   el   acto   no   estuviere   firme   (calidad   que,   como  
vimos,  puede  derivar,  no  sólo  del  consentimiento  expreso  del  administrado,  sino,  también,  tácito),  
aunque   haya   generado   derechos   subjetivos   en   cumplimiento,   el   interesado   conociera   el   vicio   y   la  
anulación   haya   de   traducirse   en   perjuicio   para   derechos   subjetivos;   lo   estuviere,   pero   no   hubiere  
generado  derechos  o  hubiese  generado  sólo  intereses  o  deberes,  aunque  el  interesado  no  conociera  
el  vicio  y  la  anulación  ocasione  perjuicios;  o  estuviere  firme,  hubiere  generado  derechos  subjetivos  
en   cumplimiento,   y   el   interesado   conociera   el   vicio,   aunque   la   anulación   ocasione   perjuicios;   o   en  
fin,  cuando  estando  firme,  habiendo  generado  derechos  subjetivos  en  cumplimiento  y  no  habiendo  
conocido  el  particular  el  vicio,  la  anulación  se  dispone  sin  perjuicio  de  derechos  subjetivos.  

La   anulación   no   es   procedente,   por   el   contrario,   cuando,   simultáneamente,   el   acto   está   firme,  

generó  derechos  subjetivos,  éstos  comenzaron  a  cumplirse,  el  interesado  no  conoció  el  vicio  y  se  la  
dispone  con  perjuicio  de  derechos  subjetivos.    

Las  mismas  razones  que  inspiran  la  conclusión  anterior,  impiden  que  la  Administración  obtenga  per  
se   la   reparación   de   las   consecuencias   derivadas   de   los   vicios   que   afectan   un   acto   ilegítimo   de  
consumación  “instantánea”  inmediata.    

Que  la  anulación  de  oficio  sea  procedente  significa  que  las  consecuencias  derivadas  de  la  pretensión  
anulatoria  tienen  ejecutoriedad  “propia”,  ya  con  relación  a  los  efectos  producidos  o  por  producir  a  
raíz  del  ejercicio  concreto  de  los  derechos  subjetivos  por  parte  de  sus  titulares,  ya  respecto  de  los  
actos   que   no   generan   tales   prerrogativas   o   generan   sólo   intereses   o   deberes,   o   bien,   habiéndolos  
generado,  no  hubieran  comenzado  a  cumplirse.    

Que   la   anulación   de   oficio   sea   improcedente   importa,   por   el   contrario,   que   las   consecuencias  
derivadas  de  la  pretensión  anulatoria  no  tengan  ejecutoriedad  “propia”  en  relación  con  los  efectos  
producidos  o  por  producir  a  raíz  del  ejercicio  de  los  derechos  subjetivos  por  los  administrados.    

Es   siempre   admisible,   aun   cuando   la   anulación   resulte   improcedente,   que   tengan   ejecutoriedad  
“propia”   las   consecuencias   derivadas   de   la   pretensión   anulatoria   respecto   de   lo   que   la  
Administración  deba  a  los  administrados,  excepto  los  daños  y  perjuicios.    

Si  bien  la  ley  no  ha  acogido,  para  regular  la  procedencia  o  improcedencia  de  la  anulación  de  oficio,  
las  pautas  inherentes  al  régimen  jurídico  de  la  ejecutoriedad  “propia”  del  acto,  ellas  deben  gravitar  
en   el   primer   caso,   como   límite   máximo   a   su   viabilidad   y,   en   el   segundo,   para   habilitarla,   en   los   casos  
extremos   en   que   la   ejecutoriedad   se   admite,   incluso   coactivamente,   como   excepción   a   su  
inviabilidad.    

En  los  casos  en  que  la  anulación  de  oficio  no  es  procedente,  la  Administración  tiene  que  suspender  la  
continuidad   de   la   ejecución   de   los   efectos   del   acto,   esto   es,   paralizar   o   suspender   los   efectos  
“pendientes”  o  “futuros”,  por  aplicación  de  la  potestad  suspensiva  otorgada  por  el  art.  12  de  la  ley.  
Esta   suspensión,   para   que   sea   legítima,   debe   ir   acompañada   por   la   orden   simultánea   de   iniciar  
inmediatamente  las  acciones  judiciales  tendientes  a  la  ejecutoriedad  de  la  pretensión  anulatoria.    

106  

 
La   garantía   contra   una   anulación   o   suspensión   oficiosa   arbitrarias   está   en   la   debida   concurrencia,   en  
ambos   casos,   de   los   requisitos   esenciales   de   validez   previstos   para   los   actos   administrativos   en  
general   en   el   ordenamiento   jurídico,   adquiriendo   en   tal   sentido   la   calidad   de   instrumento   de  
contralor   adecuado,   cuando   el   acto   pudiera   lesionar   derechos   subjetivos   o   intereses   legítimos,   el  
dictamen   proveniente   de   los   servicios   permanentes   de   asesoramiento   jurídico   y,   eventualmente,   de  
la  Procuración  del  Tesoro  de  la  Nación.    

La   regulación   introducida   por   la   Ley   de   Procedimientos   trasunta   un   cercenamiento   de   las  

posibilidades   anulatorias   que   asistían   a   la   Administración   bajo   el   régimen   derivado   de   la  
jurisprudencia   de   la   Corte   Suprema,   exteriorizando   una   apreciación   injustificadamente   individualista  
en  torno  de  la  cuestión.  

Las  críticas  que  nos  merece  el  sistema  legal  pueden  resumirse  del  siguiente  modo:    

1. Si  bien  la  anulación  oficiosa  del  acto  irregular  se  considera  como  un  deber  de  la  autoridad  
administrativa,   las   limitaciones   introducidas   a   su   procedencia   cercenan   considerablemente  
sus   alcances   a   la   luz   de   una   concepción   del   bien   común   que   clarifique   como   dato  
necesariamente  ínsito  en  él  la  vigencia  plena  del  orden  jurídico.  En  tal  sentido,  estimamos,  
por  tanto,  que  la  regulación  de  la  anulación  de  oficio  en  la  LNPA  no  responde,  íntegramente,  
a  las  exigencias  que,  en  nuestra  opinión,  plantea  la  gestión  directa  e  inmediata  del  interés  
público  comprometido  en  la  vigencia  de  la  juridicidad.    
2. La   adecuada   visualización,   por   un   lado,   de   las   exigencias   provenientes   delinterés   público  
comprometido   en   la   vigencia   de   la   juridicidad,   y   la   determinación   correcta   de   los   límites   a   la  
actuación  ejecutoria  de  la  Administración,  por  el  otro,  hubieran  conducido,  a  nuestro  modo  
de  ver,  a  situar  los  límites  a  la  procedencia  de  la  anulación  de  oficio,  en  lo  que  consideramos  
que  constituye  la  única  pauta  coherente  en  la  materia:  la  incursión  coactiva  o  forzosa  de  la  
Administración  sobre  la  persona  o  los  bienes  del  administrado.  

En   este   tema   es   pertinente   citar   el   Fallo   Furlotti   de   la   CSJN   relativo   a   la   imposición   de   una   sanción  
administrativa   diciendo   5°)   Que   en   lo   que   al   caso   interesa,   la   cuestión   central   debatida   en   el   "sub  
examine"  gira  alrededor  de  las  facultades  con  que  cuentan  los  órganos  estatales  -­‐-­‐en  el  caso  específico  el  
Instituto   Nacional   de   Vitivinicultura-­‐-­‐   para   dejar   sin   efecto   sus   actos   irregulares   y   los   alcances   que   cabe  
otorgar  a  la  pretensión  deducida  subsidiariamente  por  éste  al  responder  la  acción  entablada.  6°)  Que,  a  
este   respecto,   el   art.   17   de   la   ley   19.549   establece   expresamente   -­‐-­‐siguiendo   a   los   ordenamientos   más  
modernos   en   el   derecho   extranjero-­‐-­‐   la   obligación   de   la   administración   pública   de   revocar   en   sede  
administrativa   sus   actos   irregulares,   salvo   que   el   acto   se   encontrara   "firme   y   consentido   y   hubiere  
generado   derechos   subjetivos   que   se   estén   cumpliendo",   supuesto   en   el   cual   "sólo   se   podrá   impedir   su  
subsistencia   y   la   de   sus   efectos   aún   pendientes   mediante   declaración   judicial   de   nulidad".   7°)   Que,   por  
tanto,   supuesta   la   irregularidad   del   acto   por   conllevar   un   vicio   que   determina   su   nulidad   absoluta,   resulta  
en  principio  legítima  la  actividad  revocatoria  de  la  propia  administración,  salvo  que  concurra  la  excepción  
señalada   en   el   considerando   anterior.   Esa   facultad   encuentra   suficiente   justificación   en   la   necesidad   de  
restablecer   sin   dilaciones   el   imperio   de   la   juridicidad,   comprometida   por   la   existencia   de   un   acto   afectado  
de  nulidad  absoluta  y  que,  por  esa  razón,  carece  de  la  estabilidad  propia  de  los  actos  regulares  y  no  puede  
generar   válidamente   derechos   subjetivos   de   los   particulares   frente   al   orden   público   interesado   en   la  
vigencia  de  la  legalidad.  8°)  Que,  desde  esa  óptica,  el  Instituto  Nacional  de  Vitivinicultura  no  se  encontraba  
habilitado  para  revocar  en  sede  administrativa  la  disp.  núm.  169.917,  como  lo  hizo  mediante  la  resolución  
núm.  169.959,  en  tanto  de  aquélla  se  habían  derivado  derechos  subjetivos  en  favor  de  la  actora.  Debió,  a  
tal   efecto,   requerir   el   auxilio   judicial,   mediante   el   proceso   de   lesividad   a   que   se   refieren   los   arts.   17   "in  
107  

 
 fine"  y  26  de  la  ley  19.549.  9°)  Que  no  obsta  a  ello  la  mención  que  efectúa  el  recurrente  de  la  ley  14.878,  
toda  vez  que  no  surge  de  ésta  ni  indica  válidamente  el  apelante  en  qué  disposiciones  del  citado   cuerpo  
legal   funda   las   razones   por   las   cuales   se   impondría   una   solución   diferente   a   la   hasta   aquí   esbozada,  
aplicable  supletoriamente  al  Instituto  Nacional  de  Vitivinicultura  en  virtud  de  lo  dispuesto  por  el  decreto  
9101/72.   11080)   Que,   sin   embargo,   la   limitación   impuesta   por   el   art.   17   "in   fine"   de   la   ley   19.549,   en  
cuanto   constituye   una   excepción   a   la   potestad   revocatoria   de   la   administración,   establecida   como  
principio  general  en  la  primera  parte  de  su  texto,  debe  ser  interpretada  con  carácter  estricto  toda  vez  que  
su   aplicación   acarrea   la   subsistencia   en   el   mundo   jurídico   de   un   acto   viciado   de   nulidad   absoluta   hasta  
tanto   se   produzca   la   declaración   judicial   pertinente.   11)   Que,   desde   esta   perspectiva,   la   sentencia  
recurrida   incurrió   en   igual   error   que   el   cometido   por   el   juez   de   primera   instancia   al   omitir   considerar   la  
petición   de   nulidad   interpuesta   en   forma   subsidiaria   por   el   ente   demandado.   En   este   aspecto,   debe  
destacarse   que   si   bien   la   acción   de   lesividad   presupone   la   existencia   necesaria   de   un   juicio   pleno   con  
amplio   debate   y   prueba   -­‐-­‐difícilmente   admisible   en   un   proceso   de   revisión   limitada   como   son   los  
existentes,  en  general,  contra  la  imposición  de  sanciones  administrativas-­‐-­‐  la  tramitación  otorgada  en  el  
"sub  examine"  se  diferencia  notoriamente  de  otros  supuestos.  En  efecto,  tal  como  surge  de  la  providencia  
de   fs.   61,   el   trámite   impuesto   a   la   presente   causa   fue   el   del   proceso   ordinario,   apto   para   tratar   -­‐-­‐como  
defensa   o   reconvención-­‐-­‐   la   pretensión   anulatoria   de   la   administración,   con   independencia   de   la  
calificación  dada  a  ésta  por  las  partes.  

Anulación  de  oficio  del  acto  regular  

El   Art.   18   LNPA   menciona   el   acto   regular,   pero   no   lo   define.   La   doctrina   lo   define   por  
contraposición   al   acto   irregular,   diciendo   que   es   todo   acto   administrativo   que   no   carece   de   vicios  
determinantes  que  lo  hagan  absolutamente  nulo.  

Incluye  a  los  actos  plenamente  válidos  y  a  los  actos  afectados  por  nulidades  relativas.  

El   acto   regular,   en   la   variante   que   aquí   nos   interesa,   es   decir,   el   afectado   de   nulidad   relativa,   es,  
según  se  desprende  de  lo  establecido  en  el  art.  18  de  la  ley,  inextinguible  en  sede  administrativa  por  
razones  de  ilegitimidad,  cuando  hubiera  sido  notificado,  generado  derechos  subjetivos,  el  interesado  
no  conociera  el  vicio  y  la  anulación  causare  perjuicios  a  aquellos  derechos.    

Ningún  acto  administrativo  regular,  por  ende,  que  reúna  los  requisitos  mencionados,  es  susceptible  
de   ser   anulado   per   se   por   la   autoridad   administrativa,   y   viceversa,   todo   acto   regular   respecto   del  
cual   no   concurran   alguna   de   las   citadas   condiciones,   es   extinguible,   oficiosamente,   por   la  
Administración.  

Ha  dicho  la  CSJN  que:    

1. El  acto  administrativo  regular,  aun  cuando  traiga  aparejados  vicios  de  ilegitimidad,  ostenta  
empero   cierto   grado   de   legalidad   que   lo   hace   estable   y   produce   la   presunción   de   su  
legitimidad.   En   consecuencia,   no   le   es   dable   a   la   Administración   Pública   revocarlo   por   sí   y  
ante   sí   en   razón   de   su   ilegitimidad,   sino   que   debe   demandar   la   declaración   judicial   de  
nulidad  o  revocar  el  acto  por  razones  de  mérito,  oportunidad  o  conveniencia.    
2. Si  el  acto  revocado  en  sede  administrativa  tiene  el  carácter  de  regular,  es  decir  que  cumple  
con  los  requisitos  externos  de  validez,  forma  y  competencia  y  no  incurre  en  error  grave  de  
derecho,   que   linde   con   la   incompetencia,   no   conteniendo   vicios   que   hagan   a   su   nulidad  
absoluta   en   los   términos   de   los   arts.   14   y   17   de   la   ley   19549,   el   caso   encuadra   en   lo  
108  

 
 dispuesto  en  la  primera  parte  del  art.  18  de  la  ley  citada,  por  lo  que,  una  vez  notificado,  no  
pudo  ser  revocado,  modificado  o  sustituido  en  sede  administrativa.  

Adviértase  que  en  la  enunciación  de  los  recaudos  fundantes  de  la  estabilidad  del  acto  regular,  la  ley  
ha  sido  mucho  más  rigurosa  para  la  habilitación  del  accionar  administrativo  que  para  la  regulación  
de   los   requisitos   constitutivos   del   límite   a   la   anulación   oficiosa   del   acto   “irregular”   -­‐,   evidenciándose  
esa  rigurosidad  en  la  forma  de  gravitación  específica  de  tales  requisitos.  

En  efecto,  en  primer  lugar,  no  exige  la  ley  la  firmeza  del  acto,  sino,  simplemente,  su  “notificación”,  lo  
cual  importa  que  el  ejercicio  del  accionar  anulatorio  carece  del  “plus”  temporal  que  se  establece  con  
relación  al  acto  “irregular”.  

En   segundo   término,   la   generación   de   derechos   subjetivos   (operada   a   través   de   la   notificación)  

significa,   también   por   sí   sola,   la   marginación   de   toda   pretensión   anulatoria   oficiosa   de   la  
Administración,   con   independencia   de   que   tales   derechos   subjetivos   hayan   comenzado,   o   no,   a  
ejercerse,  esto  es,  hubieran  comenzado,  o  no,  a  “cumplirse”.  

Ahora   bien,   después   de   establecer   las   pautas   constitutivas   de   la   inextinguibilidad   del   acto   regular,   el  
propio  art.  18  consagra  las  siguientes  excepciones  a  dicho  principio:    

1. Cuando  el  interesado  hubiere  conocido  el  vicio.    

2. Cuando  la  “revocación”  lo  favoreciere  sin  causar  perjuicios  a  terceros.    
3. Cuando  el  derecho  hubiera  sido  otorgado  expresa  y  válidamente  a  título  precario.    

El  supuesto  indicado  en  1  debe  interpretarse  como  un  castigo  específico  del  legislador  a  la  mala  fe  
del   particular,   pues,   según   se   infiere   del   propio   régimen   legal,   el   vicio,   en   sí,   no   autoriza   a   la  
Administración  a  disponer  la  anulación  oficiosa  si  ese  “conocimiento”  no  se  da.    

La   excepción   contemplada   en   2   constituye   la   aplicación   del   tradicional   sentido   político-­‐jurídico  

inspirador   de   la   denominada   “cosa   juzgada   administrativa”   elaborada   para   proteger   los   derechos   de  
los   administrados   en   relación   con   las   pretensiones   anulatorias   de   la   Administración.   De   acuerdo   con  
esta  tesis,  una  “revocación”  con  proyección  favorable  al  interesado  carece  de  obstáculos  válidos  que  
puedan   concurrir   a   su   enervamiento,   agregándose   ahora   expresamente,   como   condición   de  
viabilidad,  la  no  causación  de  perjuicios  a  “terceros”.    

Esta   salvedad   de   los   perjuicios   a   “terceros”,   que   no   aparecía   expresamente   en   la  

jurisprudencia   de   la   Corte,   aunque   podía   considerársela   tácitamente   contemplada   en   la  
genérica  frase  utilizada  en  los  fallos  del  tribunal  sobre  el  tema,  a  saber,  “sin  perjuicio  de  los  
derechos   de   los   particulares”,   debe   ser   convenientemente   aclarada   con   el   fin   de   evitar  
interpretaciones  erróneas.    

Conviene  dejar  sentado,  que  no  cualquier  “perjuicio”  está  vedado  por  la  ley,  sino  sólo  aquel  
que   exceda   el   margen   tolerado   para   las   derivaciones   propias   de   la   anulación   oficiosa  
respecto  del  “interesado”  directo.  

Desde  este  punto  de  vista,  pues,  en  la  anulación  oficiosa  de  un  acto  irregular  practicada  en  
"favor"  del  particular  -­‐supuesto  que  se  aplica  a  esa  clase  de  actos,  como  vimos-­‐,  el  perjuicio  
prohibido   a   los   "terceros"   no   podrá   ser   sino   el   que   se   siga   de   la   ejecutoriedad   de   la  

109  

 
 pretensión  anulatoria  frente  a  actos  firmes  que  hubieran  generado  derechos  subjetivos  que  
se   hallen   en   cumplimiento,   pero   sí   podrá   traducirse   en   una   afectación   de   tales   prerrogativas  
cuando  no  hubieran  comenzado  a  cumplirse,  o  bien,  cuando  habiendo  comenzado  el  acto  no  
estuviere  firme  o  el  tercero  conociere  el  vicio.  

En   lo   que   al   supuesto   contemplado   en   3   se   refiere,   no   creemos   que   en   verdad   pueda   considerárselo  

como   una   causal   de   excepción   a   la   inextinguibilidad   del   acto   por   razones   de   ilegitimidad,   toda   vez  
que   la   consistencia   jurídica   de   la   prerrogativa   surgida   de   un   acto,   en   nada   se   vincula   con   la  
naturaleza  de  las  causales  que  tornan  viable  la  anulación  de  dicho  acto.    

En  efecto,  mientras  en  el  caso  de  la  extinción  de  un  acto  que  otorgue  un  derecho  a  título  precario,  
cuando  la  extinción  se  dispone  por  causa  de  esa  precariedad,  la  validez  de  él  no  queda  cuestionada  
en   el   supuesto   de   la   anulación,   por   el   contrario,   cualquiera   que   sea   la   consistencia   del   derecho  
otorgado,  lo  que  realmente  se  halla  en  juego  es  la  estructura  viciada  del  acto  de  que  se  trata.    

En   otros   términos:   el   carácter   precario   con   que   haya   sido   otorgado   un   derecho   no   autoriza   la  
anulación   del   acto   respectivo   sino   cuando   con   prescindencia   de   dicha   precariedad,   concurran,  
objetivamente,  causales  idóneas  para  viciar  el  acto  de  su  legitimidad  originaria.  

Resumiendo…  

La   anulación   oficiosa   del   acto   “regular”,   cuando   es   procedente,   sólo   constituye   una   posibilidad   de  
ejercicio   meramente   facultativo   para   la   Administración,   con   el   límite   jurídico   oponible   a   la  
discrecionalidad.    

El  ejercicio  de  dicha  potestad  es  procedente  cuando  el  acto  no  está  notificado  (aunque  de  él  puedan  
emerger   potencialmente   derechos   subjetivos,   el   interesado   no   conociera   el   vicio   y   la   anulación  
perjudicara   tales   prerrogativas);   cuando   está   notificado,   pero   no   generó   derechos,   o   generó   sólo  
intereses  o  deberes  (aunque  el  interesado  no  conociera  el  vicio  y  la  anulación  causara  perjuicios);  si  
está   notificado   y   generó   derechos,   pero   el   interesado   conoció   el   vicio   (aunque   causara   perjuicios);   y  
en  fin,  cuando,  estando  notificado,  habiendo  generado  derechos  y  no  siendo  el  vicio  conocido  por  el  
administrado,  la  anulación  se  dispone  sin  perjuicio  para  derechos  subjetivos.    

Que   la   anulación   de   oficio   sea   procedente,   significa,   en   el   caso   del   acto   regular,   que   las  
consecuencias   derivadas   de   la   pretensión   anulatoria   tengan   ejecutoriedad   “propia”   sobre   los  
derechos   subjetivos   generados   por   el   acto   (independientemente   de   que   se   los   haya   comenzado   a  
ejecutar,   o   no)   y,   obviamente,   respecto   de   los   intereses   o   deberes   cuando   no   hubiesen   generado  
aquellas  prerrogativas.    

A  la  inversa,  que  la  anulación  de  oficio  sea  improcedente  importa  que  las  consecuencias  derivadas  
de  la  pretensión  anulatoria  carecen  de  ejecutoriedad  “propia”  con  relación  a  los  derechos  subjetivos  
generados   por   el   acto   (independientemente,   también,   de   que   se   los   haya   comenzado   a   cumplir   o  
no).    

Es   siempre   admisible,   aun   cuando   la   anulación   no   sea   procedente,   que   tengan   ejecutoriedad  
“propia”   las   consecuencias   derivadas   de   la   pretensión   anulatoria   con   relación   a   lo   que   la  
Administración  deba  al  particular  a  raíz  de  la  anulación  (excepto  daños  y  perjuicios).    

110  

 
Si  bien  la  ley  no  ha  acogido  para  regular  la  procedencia  o  improcedencia  de  la  anulación  de  oficio  las  
pautas   inherentes   al   régimen   jurídico   de   la   ejecutoriedad   “propia”   del   acto,   imponiendo  
consecuencias  diversas  a  las  que  se  seguirán  de  la  aplicación  de  ese  régimen,  ellas  deben  gravitar,  en  
el   primer   caso,   como   límite   máximo   a   su   viabilidad,   y,   en   el   segundo,   para   habilitarla   en   los  
supuestos  extremos  en  que  dicha  ejecutoriedad  se  admite,  incluso  coactivamente,  como  excepción  a  
su  no  viabilidad.    

En   los   casos   en   que   la   anulación   de   oficio   del   acto   regular   es   improcedente   y   la   Administración  
valore   la   concurrencia   de   un   interés   público   suficiente   para   demandar   la   nulidad   judicial   del   acto,  
debe,   simultáneamente   con   la   orden   que   emita   para   iniciar   las   acciones   judiciales   pertinentes,  
disponer  la  suspensión  de  sus  efectos,  por  aplicación  de  la  potestad  suspensiva  otorgada  en  el  art.  
12  de  la  ley.  Esta  suspensión  sólo  será  legítima  cuando  se  la  disponga  conjuntamente  con  la  orden  
del  accionamiento  judicial  mencionado.    

La   garantía   contra   la   anulación   y   suspensión   oficiosa   arbitrarias   está   en   la   concurrencia   de   los  

requisitos   esenciales   de   validez   que   el   ordenamiento   prevé   para   los   actos   administrativos,   en  
particular,   en   el   dictamen   jurídico   previo   del   servicio   de   asesoramiento   permanente,   y  
eventualmente   de   la   Procuración   del   Tesoro   de   la   Nación,   cuando   la   anulación   pueda   lesionar  
derechos  subjetivos  e  intereses  legítimos.  

En   cuanto   a   la   crítica   que   nos   merece   el   sistema   legal,   no   cabe   sino   reiterar   que   la   deficiencia  
sustancial   deriva,   a   nuestro   modo   de   ver,   de   no   haber   consagrado   como   valla   a   la   procedencia   de   la  
anulación  los  límites  inherentes  a  la  ejecutoriedad  “propia”  del  acto  administrativo,  lo  cual  hubiera  
permitido   estructurar   la   regulación   legal   con   prescindencia   del   grado   de   invalidez   de   los   actos   y  
situar,   además,   el   derecho   subjetivo   en   su   verdadero   rol   en   la   cuestión,   esto   es,   en   impedir   el  
ejercicio  de  la  potestad  anulatoria  cuando  ella  deba  traducirse  en  una  incursión  forzada  o  coactiva  
sobre  la  persona  o  los  bienes  del  administrado.  

La  revocación  por  razones  de  MOyC  

Dijimos  previamente  que  la  revocación  es  la  extinción  del  acto  administrativo  (en  principio  regular)  
dispuesta  por  la  administración  en  virtud  de  razones  de  MOyC.    

El   MOyC   se   funda   en   la   necesidad   de   extinguir   una   relación   jurídica   que   resulta   inadecuada   a   las  
exigencias   actuales   del   interés   público,   o   frente   a   cambios   en   las   circunstancias   de   hecho   o   en   su  
valoración,  que  hacen  inconveniente  al  acto  dictado  con  anterioridad.  

Se   discute   si   la   administración   podría   extinguir   un   acto   irregular   por   razones   de   MOyC.   La  

PTN  consideró  que  la  ilegitimidad  no  se  puede  encubrir  con  una  revocación  por  oportunidad,  
mérito   o   conveniencia   (lo   dijo   al   considerar   que   el   proyecto   por   el   que   se   proponía   la  
derogación  de  una  resolución  por  motivos  de  oportunidad  debía,  en  cambio,  basarse  en  su  
irregularidad,  puesto  que  la  Administración  Pública,  de  acuerdo  con  expresas  disposiciones  
legales,   está   obligada   a   disponer   la   revocación   de   los   actos   administrativos   nulos,   aun   en  
sede   administrativa,   por   razones   de   ilegitimidad).   Consideró   que   si   el   acto   es   irregular,   debe  
anularlo   por   ese   motivo.   En   cambio   la   CSJN   en   el   Fallo   El   Jacarandá   dijo   que,   si   bien   es  
cierto  que  la  Administración  no  profundizó  el  examen  de  las  supuestas  irregularidades,  esa  
111  

 
 circunstancia  no  la  priva  del  ejercicio  de  las  facultades  contempladas  en  el  artículo  18  de  la  
LNPA   (es   decir,   al   margen   de   existir   una   irregularidad,   tiene   intactas   sus   facultades   de  
revocar  por  razones  de  MOyC).  

También   se   discute   si   la   potestad   de   revocación   tiene   que   estar   expresamente   autorizada  

por   ley,   aunque   aquí   si   hay   una   postura   mayoritaria   recogida   en   el   Fallo   Pustelnik   que  
considera   que   no   es   necesario,   ya   que   es   una   facultad   inherente   al   ejercicio   de   la   función  
administrativa.   Además,   la   revocación   por   MOyC   ya   está   legalmente   autorizada   en   el   Art.   18  
LNPA  como  un  componente  propio  de  la  función  administrativa.  

Indemnización  
Una   condición   insoslayable   de   la   validez   de   la   revocación   por   oportunidad,   mérito   o   conveniencia,  
sustentada   en   la   protección   otorgada   a   la   propiedad   por   el   artículo   17   de   la   Constitución,   es   la  
indemnización  al  particular  cuando  la  revocación  le  ocasiona  un  perjuicio.    

Si   la   revocación   no   afecta   derechos   y,   por   tanto,   no   causa   perjuicios,   la   indemnización   es  

improcedente.  

La   doctrina   y   la   jurisprudencia   (Fallo   Motor   Once   c/   MCBA)   considera   que   la   indemnización   no  

debe   exceder   del   daño   emergente   del   acto   (algunos   excluyen   el   lucro   cesante).   Igualmente   el  
quantum  indemnizatorio  es  una  cuestión  de  responsabilidad  del  Estado  que  corresponde  a  la  parte  
especial  de  esta  materia.    

La  revocación  por  cambio  de  derecho  objetivo  

La   revocación  por  cambio  de  derecho  objetivo   es   la   extinción   del   acto   administrativo   dispuesta   por  
la  Administración  ante  variaciones  en  las  normas  que  condicionaron  el  otorgamiento  del  acto.  

Se   da   cuando   un   acto   inicialmente   legítimo,   confrontado   con   el   nuevo   ordenamiento   normativo,  

resulta  gravemente  (nulidad  absoluta)  o  levemente  (nulidad  relativa)  afectado.  

Jurídicamente  se  equipara  a  la  revocación  por  MOyC  de  modo  tal  que  produce  sus  efectos  
sólo  para  el  futuro,  y  genera  para  el  particular  el  pertinente  derecho  indemnizatorio.  

Si   las   normas   que   condicionaron   el   otorgamiento   del   acto   varían,   la   nueva   situación   debe   ser  
equiparada,   en   su   tratamiento   jurídico,   a   la   que   corresponde   en   materia   de   revocación   por  
oportunidad,  mérito  o  conveniencia.    

El   acto   inicialmente   legítimo,   confrontado   con   el   nuevo   ordenamiento   normativo,   puede   resultar  
gravemente  afectado  -­‐generando  así  una  nulidad  absoluta-­‐,  o  bien  sólo  en  forma  leve  -­‐originando,  
en  este  supuesto,  una  nulidad  relativa-­‐.    

En   cualquier   caso,   la   situación   debe   ser   valorada   a   la   luz   de   los   principios   que   disciplinan   la  
revocación   por   oportunidad,   mérito   o   conveniencia,   motivo   por   el   cual   la   extinción   produce   sus  
efectos  sólo  para  el  futuro,  y  genera  para  el  particular  el  pertinente  derecho  indemnizatorio.  

112  

 
La  caducidad  
La   caducidad   es   la   extinción   del   acto   administrativo,   dispuesta   por   la   administración,   ante   un  
incumplimiento  del  particular  respecto  de  las  condiciones  fijadas  en  el  acto.  

El   Art.   21   LNPA   lo   regula   disponiendo   que   la   administración   podrá   declarar   unilateralmente   la  

caducidad   de   un   acto   administrativo   cuando   el   interesado   no   cumpliere   las   condiciones   fijadas   en   el  
mismo,   pero   deberá   mediar   previa   constitución   en   mora   y   concesión   de   un   plazo   suplementario  
razonable  al  efecto  de  que  cumpla.    

Esto   se   reafirma   por   la   CSJN   en   el   ya   citado   Fallo   Borgo   donde   dijo   que   la   falta   de   todo  
requerimiento   al   incumpliente   hace   que   el   acto   de   caducidad   dispuesto   en   un   caso   por   la  
administración   haya   sido   dictado   con   violación   de   la   ley,   ya   que   la   omisión   del   recaudo  
sustancial  previsto  en  ésta  como  condición  para  decidir  la  caducidad  del  acto,  sólo  puede  dar  
lugar   a   la   nulidad   absoluta   del   acto.   La   caducidad   requería,   así,   de   una   interpelación   para  
que  el  empleado  incurriera  en  mora.  

Declarada  la  caducidad,  importa  la  nulidad  absoluta  del  acto.  

   

113  

 
    

Bolilla  12  
Otros  actos  de  la  administración.  
 

114  

 
Relaciones  interorgánicas  e  interadministrativas  
Las  relaciones   interorgánicas  son  aquellas  que  se  establecen  entre  dos  o  más  órganos  de  una  misma  
persona  jurídica  pública  (estatal).    

Pueden   ser   de   colaboración   (ej.:   propuestas);   de   conflicto   (ej.:   cuestiones   de   competencia);   de  

jerarquía   (ej.:   circulares   e   instrucciones);   consultivas   (ej.:   dictámenes)   o   de   control.   Resultan   del  
hecho   de   que   tales   órganos   no   pueden   actuar   independientemente   unos   de   otros,   sino   que   la  
unidad  o  integralidad  del  ente  o  persona  jurídica  al  cual  pertenecen  impone,  al  contrario,  que  tengan  
que  hacerlo  vinculándose  y  relacionándose  unos  con  otros.  

La   generalidad   de   la   doctrina   coincide   en   admitir   que   las   relaciones   interorgánicas   tienen  

carácter  jurídico,  ya  que  en  cada  órgano  aparece  el  ente  o  persona  jurídica  de  la  cual  forma  
parte,   correspondiendo   al   órgano   una   esfera   de   poderes   y   deberes,   mediante   los   cuales  
personifica  al  ente,  en  ese  aspecto  de  su  actividad.  

También  coinciden  en  afirmar  que,  como  los  órganos  no  tienen  personalidad  jurídica  propia,  
no  pueden  demandarse  entre  sí  porque  son  parte  de  una  misma  persona  jurídica  pública  y  
ninguna   persona   (física   o   jurídica)   puede   demandarse   a   sí   misma.   Los   conflictos   son  
resueltos  por  el  superior  jerárquico.  (Excepción:  ver  jurisprudencia  Fallo  UNLP  infra).  

Las   relaciones   interadministrativas   son   aquellas   que   se   establecen   entre   dos   o   mas   personas  
jurídicas  públicas  (estatales).  Pueden  ser  de  dos  tipos:  

• Relaciones  entre  entidades  estatales  pertenecientes  a  una  misma  esfera  de  competencia.  
• Relaciones  entre  distintas  esferas  de  competencia.  

De  ello  se  siguen  dos  tipos  de  controversias  interadministrativas:  

• Conflictos   entre   entidades   estatales   que   actúan   en   una   misma   esfera   de   competencia  
constitucional:   La   resolución   del   mismo   compete   al   Poder   Ejecutivo   por   aplicación   del  
principio  que  fluye  del  Art.  99.1  CN.  
o Lo  propio  acontece  en  el  ámbito  de  cada  provincia  en  lo  que  concierne  competencia  
del   órgano   gobernador.   En   principio,   no   puede   aceptarse   la   posibilidad   de   que   los  
tribunales  judiciales  conozcan  en  esta  clase  de  conflictos.  
• Conflictos  entre  personas  públicas  estatales  pertenecientes  a  diferentes  esferas  de  gobierno:  
El   órgano   con   competencia   originaria   y   exclusiva   para   dirimirlo   es   la   CSJN,   por   aplicación   del  
Art.  117  CN.  

Régimen  jurídico  
En  principio  deberíamos  postular  que  los  conflictos  en  las  relaciones  interorgánicas  son  resueltos  por  
el   superior   jerárquico   (ya   que   se   trata   de   órganos   de   una   misma   persona)   y   en   las   relaciones  
interadministrativas  por  la  justicia  (ya  que  se  trata  de  dos  personas  distintas).  

115  

 
 Sin   embargo,   la   resolución   de   conflictos   interadministrativos   entre   entes   nacionales   está  
sujeta  a  los  mismos  principios  y  normas  que  las  controversias  interorgánicas.  Esto  surge  de  
la  Ley  19.983  que  veremos  seguidamente.  

La   Ley   19.983   dispone   un   procedimiento   administrativo   (reglamentado   por   Decreto   2481/93)  

para   resolver   las   reclamaciones   pecuniarias   de   cualquier   naturaleza   y   causa   que   pudieran   darse  
entre  órganos  administrativos  del  Estado  Nacional,  incluyendo  entidades  autárquicas  y  empresas  del  
Estado.   Es   decir,   que   se   aplica   a   relaciones   interorgánicas   e   interadministrativas   de   conflicto  
pecuniario  dentro  de  la  esfera  del  Estado  Nacional.    

En  la  misma  se  dispone  que:  

• No  habrá  lugar  a  reclamación  cuando  el  monto  objeto  del  reclamo  sea  menor  a  5.000  pesos.  
• Cuando  el  monto  sea  de  entre  5.000  y  50.000,  resuelve  irrecurriblemente  la  PTN.  
• Cuando  la  suma  supere  los  50.000,  definirá  el  Poder  Ejecutivo.  
o Estas  sumas  pueden  ser  modificadas  por  el  PEN.  De  hecho  las  actuales  fueron  fijadas  
por   la   reglamentación,   ya   que   la   ley   establecía   2.000   de   mínimo   y   100.000   de  
máximo.  

Seguidamente  vamos  a  remitirnos  a  lo  dictaminado  por  la  Procuradora  General  en  el  Fallo  Facultad  
de  Ciencias  Médicas  UNLP  c/  UNLP  (2008).  Allí  se  dijo:  

1. Que   los   diferendos   entre   entidades   dependientes   de   un   superior   jerárquico   común   están  
excluidos,   en   principio,   de   la   decisión   judicial   y   que,   si   bien   tal   doctrina   es   de   especial  
pertinencia   para   las   distintas   reparticiones   de   un   mismo   departamento   gubernamental,   en  
razón   de   la   común   gestión   de   los   asuntos   propios   de   su   competencia   institucional,   es  
también  factible  en  caso  de  una  jefatura  única  de  las  entidades  afectadas.  
2. Que  todo  órgano  estatal  constituye  una  de  las  tantas  esferas  abstractas  de  funciones  en  que,  
se   descompone   el   poder   del   gobierno;   para   cuyo   ejercicio   concreto   es   nombrado   un  
individuo   cuya   voluntad   vale   como   la   voluntad   del   gobierno,   en   tanto   dicho   sujeto   está  
autorizado   para   "querer"   en   nombre   del   todo,   dentro   del   ámbito   de   su   competencia.   Y,  
aunque  no  se  pueda  negar  la  subjetividad  del  órgano  (es  decir,  su  capacidad  de  ser  sujeto  y  
centro   de   relaciones   interorgánicas),   ella   existe   solamente   dentro   de   la   personalidad   del  
Estado,  que  es  única  y  la  única  que  se  refleja  hacia  el  exterior  de  tal  forma  que  no  puede  ser  
atacada   por   la   limitada   subjetividad   de   los   órganos,   pues   ésta   en   ningún   caso   podrá   ser  
considerada   como   verdadera   y   propia   personalidad   jurídica,   ya   que   a   este   concepto   debe  
dársele  un  contenido  que  se  refleje  hacia  el  exterior,  frente  a  sujetos  extraños,  que  falta  en  
el  caso  de  los  órganos.  
3. Que   los   órganos   no   poseen   personalidad   jurídica,   pero   sí   una   cierta   subjetividad,   que  
conlleva  un  grado  limitado  de  capacidad  autónoma  de  actuación  en  el  exclusivo  marco  de  las  
relaciones  interorgánicas.  
4. Que  en  las  relaciones  interorgánicas  no  se  contraponen  los  fines  o  intereses  de  dos  personas  
distintas   sino,   en   todo   caso,   los   de   dos   órganos   de   una   misma   persona,   que   no   se   encuentra  
habilitada  para  litigar  contra  ella  misma.  
5. Que   este   principio   general   que   impide   que   un   órgano   inferior   reclame   contra   un   órgano  
superior   cede   cuando   el   superior   administrativo   afecta   al   subordinado   contrariando   lo  

116  

 
 dispuesto   en   una   norma   que,   emanada   de   un   poder   superior   a   ambos,   le   confiere   al   inferior  
aquello  que  el  subordinante  le  niega.  
a. En   el   caso,   la   Universidad   (subordinante)   le   negaba   a   la   Facultad   (subordinada)   la  
posibilidad   de   fijar   un   régimen   de   admisión,   contrariando   de   esta   manera   a   la   Ley  
que   autoriza   a   las   Facultades   que   cumplen   ciertas   condiciones   a   fijar   su   propio  
régimen  de  ingreso.  
6. Que,  si  el  superior  administrativo  se  excede  de  las  competencias  que  determinan  su  aptitud  
legal   para   obrar,   el   inferior   puede   recurrir   a   sede   judicial   para   reclamar   el   cumplimiento  
normativo,  toda  vez  que  la  decisión  adoptada  por  el  superior  es  contraria  a  una  norma  de  
carácter  legal  y,  por  tanto,  susceptible  de  ser  revisada  judicialmente.  

El  acto  institucional:  concepto  

El  acto   institucional  es  aquel  acto  dictado  en  ejercicio  de  la  función  gubernativa  o  política  del  Estado  
(a  diferencia  del  acto  administrativo,  que  se  dicta  en  ejercicio  de  la  función  administrativa).  

Engloba   la   actividad   de   los   órganos   superiores   del   Estado   respecto   de   aquellas   relaciones   que   hacen  
a   la   subsistencia   de   las   instituciones   esenciales   que   organiza   la   Constitución.   Además   es   un   acto   que  
no   produce   efectos   jurídicos   directos   respecto   de   los   particulares   administrados,   operando  
consecuencias  de  órganos  del  Estado  o  entidades  estatales.  La  CSJN  considera  que  quedan  excluidos  
de  toda  revisión  judicial  (son  cuestiones  políticas  no  judiciables).  

Fundamento  constitucional  
El   fundamento   constitucional   de   los   actos   institucionales   se   encuentra   en   el   Art.   3   CN  que   habla   de  
las  autoridades  que  ejercen  el  gobierno  federal.  

Casos  
• Intervención   federal   a   las   provincias:   Prescripta   en   el   artículo   6   de   la   Constitución.   La  
determinación  de  las  condiciones  para  decretar  o  extinguir  (en  todos  los  supuestos)  el  acto  
que  dispone  la  intervención  federal  a  una  provincia  le  compete  exclusivamente  a  los  órganos  
constitucionales  de  carácter  político  que  integran  el  Gobierno  Federal.  
o En   el   Fallo   Orfila   la   CSJN   sostuvo   que   “el   poder   otorgado   en   la   Constitución   al  
Gobierno   Nacional   para   intervenir   una   provincia   ha   sido   implícitamente   conferido   al  
Congreso.   Que   la   facultad   ejercitada   por   el   Congreso   al   sancionar   la   ley   mencionada  
es  de  orden  netamente  político,  y  por  consiguiente,  de  la  exclusiva  incumbencia  de  
los   poderes   legislativo   y   ejecutivo   de   la   Nación.   Esta   Corte   no   se   encuentra   pues  
autorizada  para  examinar  los  hechos  que  han  conducido  a  la  decisión  contenida  en  
ley,   porque   saldría   de   la   órbita   que   le   está   delimitada   por   la   Carta   fundamental   e  
invadiría   el   campo   propio   de   los   otros   poderes   del   Estado.   La   intervención   de   una  
provincia   por   órgano   competente   es   un   acto   político   no   justiciable,   habiéndose  
decidido   retiradamente   al   respecto   que   todos   los   casos   de   intervenciones   a   las  

117  

 
 provincias   han   sido   resueltos   y   ejecutados   por   el   poder   político,   esto   es,   por   el  
Congreso  y  el  Poder  Ejecutivo.  
• Declaración   del   estado   de   sitio:   El   Art.   23   CN   establece   que   corresponde   al   Gobierno  
Federal.   En   principio,   corresponde   al   Congreso,   y   al   Poder   Ejecutivo,   durante   el   receso  
(artículo  75,  inciso  29).  
• Designación  de  diputados  y  senadores:  Conforme  al  Art.  64  CN  cada  Cámara  es  juez  de  las  
elecciones,  derechos,  títulos  de  sus  miembros  en  cuanto  a  su  validez.  
• Nombramiento  de  los  jueces  de  la  CSJN:   El   acto   por   el   cual   el   Poder   Ejecutivo   designa   a   los  
magistrados   de   la   CSJN,   con   acuerdo   del   senado   implica   también   un   acto   institucional   no  
judiciable.  
• Otros  casos:  La  declaración  de  guerra  y  todos  los  actos  dictados  en  ejercicio  de  los  poderes  
militares   del   Presidente;   la   celebración   de   determinados   tratados   internacionales;   la  
autorización  que  otorga  el  Congreso  para  la  entrada  de  tropas  extranjeras  y  salida  de  fuerzas  
nacionales;   los   actos   que   vinculan   al   Poder   Ejecutivo   con   el   Congreso:   convocatoria   y  
prórroga   de   sesiones   ordinarias,   convocatoria   a   sesiones   extraordinarias,   promulgación   y  
veto  de  las  leyes.  

Los  actos  regidos  por  el  derecho  privado  

Cuando   la   administración   desarrolla   una   actividad   típicamente   administrativa,   o   sea,   que   procura  
alcanzar  sus  finalidades  en  forma  directa  e  inmediata,  desplegando  con  plenitud  las  potestades  que  
tiene   y   que   son   inherentes   a   ese   accionar,   esta   actividad   debe   estar  necesariamente   regida,   en   toda  
su  amplitud,  por  el  derecho  público.  

Cuando   la   actividad   administrativa   tiende   sólo   de   manera   indirecta   y   mediata   al   logro   de   las  
finalidades  de  interés  público,  esa  actividad  estará  o  podrá  estar,  por  lo  menos  en  lo  que  se  refiere  a  
su   objeto,   regida   por   el   derecho   privado,   sin   perjuicio   de   que   una   parte   de   ella   (competencia   del  
órgano  administrativo,  voluntad  y  forma  del  acto)  deba  seguir  siendo  regida  por  el  derecho  público,  
conforme  corresponda.    

Se   trata,   en   estos   casos,   de   actividades   que   los   particulares,   por   lo   general,   también   pueden  
cumplir   y   que   están   regidas   por   el   derecho   común,   existiendo,   asimismo,   una   serie   de  
situaciones   intermedias,   en   las   cuales   se   podrá   aplicar,   con   mayor   o   menor   amplitud,   el  
derecho  público  o  el  derecho  privado,  y  que  no  alteran  el  criterio  sentado.  En  ambos  casos,  
la   finalidad   buscada   es   la   misma   (el   interés   público)   pero   la   manera   como   se   procura  
alcanzarla   es   distinta   (directa   e   inmediata   en   unos   supuestos,   indirecta   y   mediata   en   los  
otros),  razón  por  la  cual  las  modalidades  del  régimen  son  también  diferentes.  

Los  denominados  actos  jurisdiccionales:  remisión  

Ver  actividad  administrativa  jurisdiccional  supra.  

   

118  

 
    

Bolilla  13  
El  procedimiento  administrativo.  
 

119  

 
El  procedimiento  administrativo  
El   procedimiento   administrativo   es   la   forma   a   través   de   la   cual   se   expresa,   ordenada   y  
sistemáticamente,  la  voluntad  administrativa.  Es  el  cauce  formal  de  la  actividad  administrativa.  

Puede  decirse  que  la  tensión  que  subyace  en  todo  el  ordenamiento  jurídico  administrativo  
entre  prerrogativa  y  garantía,  eficacia  y  seguridad,  interés  público  y  particular,  adquiere  su  
máxima  relevancia  en  la  regulación  del  procedimiento  administrativo.  El  procedimiento,  en  
su   carácter   de   forma,   debe   asegurar,   por   un   lado,   la   eficacia   de   la   gestión   de   la  
Administración,  y,  por  otro,  el  respeto  de  los  derechos  e  intereses  particulares.  

En  nuestro  ordenamiento  jurídico  se  encuentra  regulado  en  la  Ley   Nacional   de   Procedimientos  
Administrativos   Nro.   19.549   reglamentada   por   Decreto   1759/72   (texto   ordenado   en   1991),  
que  contiene:  

• Régimen   jurídico   del   acto   administrativo   (vgr.   elementos,   arts.   7°   y   8°;   caracteres,   art.   12;  
vicios  y  nulidades,  arts.  14,  15  y  16;  extinción  arts.  17,  18  y  21,  etc.).    
• Normas  relativas  al  régimen  contencioso  administrativo  (título  IV).  
• Régimen   del   procedimiento   administrativo,   contemplado   tanto   en   la   ley   como   en   su  
reglamentación,  y  respecto  del  cual  cabe,  a  su  vez,  diferenciar  entre:    
o Principios   generales   o   básicos   del   procedimiento,   consignados   fundamentalmente  
en   la   ley   (art.   1°)   y,   en   menor   medida,   en   el   reglamento   (vgr.   arts.   2,   4,   5,   38,   46,   48,  
y  70).  
o Normas   referidas   al   trámite   procesal   propiamente   dicho,   incluidas   en   la  
reglamentación  (títulos  I  al  VII).    
o Regulación  integral  de  los  recursos  y  las  reclamaciones  administrativas  (arts.  22,  24,  
30  y  ss.  de  la  LNPA  y  Título  VIII  del  RLNPA).  

Principios  del  procedimiento  administrativo  

Si   bien   se   hallan   dispersos   a   lo   largo   del   ordenamiento,   corresponde   tratarlos   conjuntamente   por  
razones  metodológicas.  

Se  ha  sostenido  que  el  procedimiento  administrativo  cumple  una  "función  de  garantía",  al  proteger  
tanto  al  interés  público  como  al  particular  frente  a  la  ilegitimidad  o  inconveniencia  del  obrar  de  la  
Administración  Pública,  siendo  sus  principios  susceptibles  de  protección  judicial.  

En   tanto   el   procedimiento   administrativo   constituye   el   instrumento   procesal   por   el   cual   el   Estado  

cumple  con  su  función  administrativa,  no  puede  dejar  de  acusar  principios  informadores  acordes  con  
la  exigencia  de  dicha  función.    

Y  si  ésta  consiste,  pues,  en  la  satisfacción  del  bien  común  de  modo  directo  e  inmediato,  la  
secuencia  de  actos  que  integran  el  procedimiento  deberá  regularse  por  principios  ordenados  
a  ese  modo  de  gestión.  

120  

 
En  el  ámbito  de  esos  principios  es  posible  distinguir  los  genéricos  por  antonomasia,  por  un  lado,  de  
los  estrictamente  procedimentales,  por  el  otro.    

Los   primeros   son   aquellos   que   poseen   un   valor   informador   del   ordenamiento   jurídico   en  
general   y   del   administrativo   en   particular,   y   son   importantes   tanto   para   resolver   situaciones  
particulares,   como   para   derivar   de   ellos   principios   específicamente   procesales   (v.gr.  
juridicidad;  debido  procedimiento  previo).    

Los  segundos,  de  carácter  estrictamente  procedimental,  pueden  estar,  o  no  (v.gr.  gratuidad),  
consagrados   en   la   legislación   o   resultar   inferibles   de   ésta   (v.gr.   el   particular   como  
colaborador).  

Verdad  jurídica  objetiva  

El   procedimiento   administrativo   debe   desenvolverse   en   la   búsqueda   de   la   verdad   material,   de   la  
realidad  y  sus  circunstancias  tal  cual  aquélla  y  éstas  son,  independientemente  de  cómo  hayan  sido  
alegadas  y,  en  su  caso,  probadas  por  las  partes.  

Esto   permite   incluir   a   cuestiones   no   propuestas   por   los   interesados,   superando   las  
restricciones  cognoscitivas  que  surjan  de  lo  no  expuesto  por  las  partes,  lo  cual  incluso  podría  
derivar   en   una   reformatio   in   peius,   sin   perjuicio   del   debido   respeto   de   los   derechos  
adquiridos.  

La   Administración,   dejando   de   lado   el   panorama   que   pretende   ofrecerle   el   administrado,   debe  

esclarecer   los   hechos,   circunstancias   y   condiciones,   tratando,   por   todos   los   medios   admisibles,   de  
precisarlos  en  su  real  configuración,  para  luego,  sobre  ellos,  poder  fundar  una  efectiva  decisión.  La  
verdad   material   debe   predominar,   más   allá   de   la   verdad   formal   que   surja   de   los   elementos  
aportados  por  las  partes.  

Impulsión  e  instrucción  de  oficio  

Tanto   la   impulsión   (avanzar   en)   como   la   instrucción   (obtener   pruebas   y   averiguar   hechos)   le  
corresponde   a   la   Administración,   más   allá   de   la   participación   del   administrado   que   podrá   hacerlo  
cuando  esté  en  juego  su  interés  particular.  

Esto  no  aplica  en  los  casos  en  los  cuales  el  procedimiento  responda  solo  al  interés  privado  de  
los  particulares,  quienes  ahí  si  deberán  actuar.  La  caducidad  no  atenta  contra  este  principio  
siempre   que   esté   regulada   coherentemente   para   casos   donde   no   esté   comprometido   de  
ningún  modo  el  interés  público.  

Informalismo  
La   CSJN   ha   dicho   que   en   nuestro   sistema   no   hay   estructuras   sacramentales   para   los   reclamos  
efectuados   por   la   vía   administrativa   sino   que   se   admite   el   principio   del   informalismo   a   favor   del  

121  

 
administrado,   en   virtud   del   cual   el   particular   puede   actuar   sin   patrocinio   letrado,   de   modo   que   es   el  
propio  ordenamiento  el  que  ofrece  mecanismos  tuitivos  de  la  defensa  en  juicio  y  el  debido  proceso.  

La  doctrina  coincide  en  que  es  más  adecuado  hablar  de  formalismo  moderado,  atento  a  que  no  se  
puede   llegar   al   extremo   de   que   las   peticiones   de   los   administrados   se   formulen   con   tal   laxitud   y  
vaguedad  que  la  Administración  no  tenga  elementos  de  juicio  suficientes  para  acceder  o  denegar  lo  
solicitado.  

El  "informalismo"  no  es  inexigibilidad  de  formas,  sino  sólo  relativización  de  ellas  en  beneficio  
inmediato   de   los   administrados,   siempre   que   no   sean   esenciales,   ni   afecten   al   interés  
público  o  administrativo  ni  a  derechos  de  terceros.    

El  administrado  como  colaborador  

La   atenuación   de   las   exigencias   formales   no   esenciales   en   el   procedimiento   administrativo   es  
consecuencia   del   papel   de   colaborador   que,   en   él,   y   en   principio,   corresponde   atribuir   al  
administrado  respecto  de  la  gestión  del  bien  común  atribuida  a  la  Administración  Pública.    

La  CSJN  ha  resuelto  que  el  recurrente  administrativo  concurre  como  colaborador  en  la  elaboración  
de   la   decisión   administrativa   aun   cuando   defiende   sus   derechos   subjetivos,   derivando   de   esa  
categorización  del  particular  las  reglas  del  informalismo  y  la  impulsión  de  oficio.    

El  administrado  no  es  un  litigante,  ni  siquiera  en  los  procedimientos  recursivos  o  de  reclamación  y,  
en   relación   con   él,   la   Administración   no   es   un   tercero   llamado   a   decidir,   como   Juez,   acerca   de   sus  
derechos   o   intereses.   El   particular   debe   ser   considerado   un   colaborador   de   la   autoridad  
administrativa   y,   desde   esa   perspectiva,   valorarse   la   significación   de   sus   incumplimientos   formales  
no  esenciales.  

Debido  procedimiento  previo  

Consiste   en   el   respeto   del   derecho   de   los   interesados   al   debido   proceso   adjetivo,   configurado   con  
los  elementos  descriptos  por  la  LNPA:  derecho  a  ser  oído,  a  producir  prueba,  etc.  

Alguna   parte   de   la   doctrina   considera   que   entre   debido   procedimiento   previo   y   debido  
proceso   adjetivo   existe   una   relación   de   género-­‐especie.   En   este   sentido,   afirman   que   el  
particular  no  sólo  se  defiende  frente  al  accionar  de  la  Administración  pues  también  colabora  
con  ella  en  la  gestión  pública  a  través  de  su  participación  en  procedimientos  garantizadores  
no   sólo   de   su   propio   interés,   sino   también   de   la   legalidad   y   eficacia   del   accionar  
administrativo),  por  ejemplo  en:  

• Procedimientos  de  selección  de  contratistas  (licitaciones).  

• Procedimientos   de   selección   agentes   públicos   en   cualquiera   de   sus   variantes   (concursos  
públicos).  
• Audiencias  públicas.    

122  

 
Celeridad,  economía,  eficacia  y  sencillez  en  los  trámites  
Los  trámites  deben  efectuarse  con  celeridad,  economía,  sencillez  y  eficacia.  

De   todos   modos,   celeridad   no   debe   identificarse   con   apresuramiento,   economía   con  

mezquindad,   sencillez   con   simplificación,   ni   eficacia   con   activismo   administrativo  
inescrupuloso  y  displicente  respecto  de  la  juridicidad.  

Los  plazos  
El  cumplimiento  de  los  plazos  es  obligatorio  tanto  para  los  interesados  como  para  la  administración.  

Pero  ello  no  obsta  a  que  los  plazos  puedan  ser  prorrogados,  dado  que  no  son  perentorios  ni  revisten  
el  mismo  carácter  que  el  correspondiente  al  derecho  procesal.  

Los   plazos   establecidos   en   días   se   deben   contar   por   días   hábiles   administrativos   y  
computarse  a  partir  del  día  administrativo  hábil  siguiente  a  la  notificación.  

Son  susceptibles  de  interrupción  (se  comienza  a  contar  de  nuevo)  o  de  suspensión  (se  sigue  
contando  desde  lo  ya  transcurrido).  

Las  partes  
En   el   proceso   administrativo   son   parte   los   administrados   con   capacidad   y   legitimación   (parte  
interesada),  y  la  administración  pública.  

Capacidad  
La  capacidad  es  la  aptitud  para  adquirir  derechos  y  contraer  obligaciones.  

En   el   ámbito   administrativo   es   más   amplia   que   en   el   ámbito   civil   (por   ejemplo,   los   sordomudos  
pueden   actuar   con   intérprete   sin   necesidad   de   representante,   y   ciertos   menores   de   edad   también  
son  admitidos).  

Legitimación  
La   legitimación   es   la   potestad   de   reclamar   frente   a   una   lesión   de   un   derecho   subjetivo   o   interés  
legítimo  propio.  

En   el   procedimiento   administrativo   la   parte   tiene   legitimación   si   es   titular   de   un   derecho   subjetivo   o  

interés  legítimo  e  invoca  lesión  concreta  sobre  estos  por  un  acto  de  la  administración.  

En  los  últimos  tiempos  se  ha  admitido  la  legitimación  de  asociaciones  civiles  en  defensa  de  
los   intereses   de   sus   asociados,   sobre   todo   cuando   se   ven   afectados   por   actos   de   alcance  
general.  

123  

 
Participación  ciudadana  y  procedimiento  admin.  
Refiere  a  las  audiencias  públicas  y  mecanismos  análogos.  

Recursos  administrativos  y  procedimiento  admin.  

Históricamente   se   igualaba   al   procedimiento   administrativo   con   la   idea   de   recurso   administrativo,  
pero  esa  concepción  ya  ha  sido  desechada  toda  vez  que  importaba  resumir  el  género  a  una  de  sus  
especies.    

Distinción  
El  recurso  administrativo  o  procedimiento  recursivo  es  una  especie  dentro  del  género  procedimiento  
administrativo,  que  comprende  a  los  recursos  pero  no  se  agota  en  ellos.  

El  concepto  de  recurso  administrativo  

El   recurso  administrativo   es   el   medio   de   impugnación   de   un   acto   administrativo   que   causa   lesión   al  
recurrente,  tendiente  a  obtener  la  revocación,  modificación  o  saneamiento  del  mismo.  

Desde   una   perspectiva   objetiva   el   recurso   administrativo   es   un   instrumento   contemplado  

por  el  ordenamiento  con  el  fin  de  proveer  a  la  protección  de  los  propios  valores  que  a  él  le  
dan  fundamento.  

Desde   el   punto   de   vista   subjetivo   es   un   acto   realizado   por   quien   resulta   habilitado   por   el  
ordenamiento   para   emplear   aquel   instrumento   con   el   fin,   precisamente,   de   lograr   la  
protección  de  los  valores  que  inspiran  su  otorgamiento.    

En  tanto  acto,  se  lo  puede  definir  como  aquel  que  regulado  por  el  derecho  administrativo,  
realiza   quien   alega   un   derecho   subjetivo   o   un   interés   legítimo,   con   el   fin   de   requerir   a   la  
autoridad   administrativa,   dentro   del   plazo   fijado,   la   extinción   o   sustitución,   total   o   parcial,  
de   un   acto   administrativo   por   razones   de   legitimidad   o   bien   de   oportunidad,   mérito   o  
conveniencia.  

Actuación  administrativa  impugnable  

Hemos   dicho   que   el   recurso   administrativo   tiene   por   objeto   la   impugnación   de   actos  
administrativos,   considerados   éstos   en   un   sentido   lato,   lo   cual   significa   que   se   incluyen   en   el  
concepto,  en  principio:  

• los  actos  unilaterales  de  alcance  particular  (acto  administrativo  stricto  sensu),  
• los  actos  unilaterales  de  alcance  general  (reglamentos),  
• los  actos  bilaterales  (contratos  administrativos).  

124  

 
Actos  unilaterales  de  alcance  particular  
Los  actos  unilaterales  de  efectos  particulares,  a  los  cuales  circunscribimos  la  noción  técnica  estricta  
de  acto  administrativo,  no  originan  mayor  cuestión  y,  respecto  de  ellos,  no  existe  debate  sobre  su  
impugnabilidad  por  la  vía  recursiva  variando  sólo  el  recurso  procedente  según  la  clase  de  actos  de  
que  se  trate:  definitivos,  equiparables  a  éstos  o  interlocutorios  o  de  mero  trámite.    

Cabe  recordar  que  son:  

• definitivos,   los   que   resuelven,   directa   o   indirectamente,   el   fondo   de   la   cuestión   o   asunto  

sobre  el  que  versa  el  procedimiento,  cerrándolo  y  expresando  la  “voluntad”  concreta  de  la  
Administración  y  los  efectos  queridos  por  ella  acerca  de  la  cuestión  (v.gr.  la  habilitación  de  
un  comercio  o  la  adjudicación  de  un  contrato);  
• equiparables   a   definitivos,   los   que   sin   decidir   expresamente   el   fondo   de   la   cuestión  
debatida   impiden   totalmente   la   tramitación   del   reclamo   o   pretensión   del   administrado  
(v.gr.  la  caducidad  del  procedimiento);    
• interlocutorios,   los   que   producen   efectos   directos   sólo   sobre   el   trámite,   sobre   el  
procedimiento  (v.gr.  denegatoria  de  un  pedido  de  prórroga  de  plazo  para  impugnar).  

Actos  unilaterales  de  alcance  general  

Distinto  es  el  caso  de  los  actos  de  alcance  general,  pues  en  relación  con  éstos  cabe  distinguir  entre  la  
impugnación  directa  e  indirecta.  

Impugnación  directa  
En   relación   con   este   modo   de   impugnación   que   implica   cuestionar   el   reglamento   aun   antes   de   su  
aplicación  a  través  de  actos  de  alcance  particular,  la  mayor  parte  de  la  doctrina  y  la  actual  doctrina  
de   la   Procuración   del   Tesoro   de   la   Nación,   sólo   aceptan   su   procedencia   por   la   vía   del   reclamo  
impropio.  

Según  esta  posición,  una  adecuada  hermenéutica  de  la  LNPA  y  su  Reglamentación  llevan  a  sostener  
que   en   ese   plexo   normativo   se   estableció   un   doble   sistema   para   la   impugnación   de   la   actuación  
administrativa:  uno,  para  los  actos  de  alcance  particular  consistente  en  el  otorgamiento  de  recursos  
administrativos   que   exigen   su   agotamiento   para   habilitar   la   ocurrencia   ante   el   Poder   Judicial;   y   otro,  
diferente,   para   la   impugnación   directa   de   los   actos   de   alcance   general   a   través   de   un   reclamo  
impropio  y  su  denegatoria  irrecurrible,  único  recaudo  para  acceder  a  la  vía  judicial.  

La  decisión  expresa  es  irrecurrible  en  sede  administrativa  y  está  sometida  al  pertinente  plazo  
de  caducidad  para  accionar  judicialmente.  

125  

 
Impugnación  indirecta  
Es  la  que  se  deduce  contra  el  acto  de  alcance  general,  pero  a  través  del  acto  de  alcance  particular  
que  le  da  aplicación.  En  esta  situación  se  podrá  acudir  a  cualquiera  de  los  recursos  ordinarios  según  
sea  la  autoridad  emisora  del  reglamento,  a  la  cual  corresponderá  resolverlos.  

Actos  de  objeto  privado  

Estos   actos,   cuya   característica   es   que,   en   parte,   aparecen   regidos   por   el   derecho   privado   son,   sin  
embargo,  impugnables  por  vía  de  recurso,  no  sólo  en  los  aspectos  regulados  por  el  derecho  público  
(competencia,   forma,   fin)   sino   también   en   los   disciplinados   por   el   derecho   privado   (objeto)   con   la  
particularidad   de   que   respecto   del   objeto   el   control   se   deberá   ejercer   con   arreglo   a   las   normas  
privadas  que  resulten  aplicables.  

Actos  preparatorios  
Las   medidas   preparatorias   de   decisiones   administrativas,   es   decir,   las   que   no   expresan   la   voluntad  
administrativa,   pero,   sin   embargo,   concurren   a   formarla,   inclusive   informes   y   dictámenes,   aunque  
sean  de  requerimiento  obligatorio  y  efecto  vinculante,  no  son  recurribles.    

Sólo   cabría   hacer   excepción   respecto   de   ciertos   actos   preparatorios   que   generen  
indefensión.  La  Procuración  del  Tesoro  de  la  Nación  asignó  el  carácter  de  acto  administrativo  
y   consideró,   por   tanto,   objeto   posible   del   recurso   de   reconsideración,   al   dictamen   de   una  
Dirección   General   de   Asuntos   Jurídicos   que   generó   la   caducidad   automática   del  
procedimiento  provocando  el  archivo  consecuente  de  las  actuaciones.  

Vías  de  hecho  y  hechos  administrativos  

El   ordenamiento   nacional   no   contempla   la   impugnación   recursiva   de   las   vías   de   hecho  
administrativas   ni   de   los   hechos   administrativos,   entendiendo   por   éstos   los   simples  
comportamientos  materiales  o  físicos  de  las  autoridades  administrativas.    

En   estos   casos,   procederá,   entonces,   si   se   opta   por   la   vía   previa   administrativa,   innecesaria   en   los  
dos   casos,   acudir   a   la   vía   del   reclamo   prevista   en   el   Art.   30   LNPA   (reclamo   previo   a   la   demanda  
judicial).  

Efectos  de  la  interposición  de  los  recursos  admin.  

La  interposición  de  los  recursos  administrativos  interrumpe  los  plazos  (aun  cuando  ellos  hayan  sido  
mal   calificados,   adolezcan   de   defectos   formales   insustanciales   o   fueren   deducidos   ante   órgano  
incompetente  por  error  excusable).  

Sin  embargo,  no  interrumpe  la  ejecutoriedad  salvo  que  una  norma  expresa  y  concreta  así  lo  
disponga,  o  si  la  autoridad  administrativa  lo  decide  ante  el  recurso  interpuesto.  
126  

 
La  vista  de  las  actuaciones  administrativas  
La   vista   es   un   modo   de   acceso   al   expediente   vital   para   que   la   garantía   del   debido   procedimiento  
previo   en   general,   y   del   debido   proceso   adjetivo   en   especial,   sean   una   realidad   y   no   una   mera  
proclamación  jurídico  formal  vaciada  de  contenido.  

Prescribe   el   artículo   38   del   Reglamento   que   la   parte   interesada,   su   apoderado   o   letrado  

patrocinante,  podrán  tomar  vista  del  expediente  durante  todo  su  trámite.  

Excepción:   actuaciones,   diligencias,   informes   o   dictámenes   que,   a   pedido   del   órgano  

competente  y  previo  asesoramiento  del  servicio  jurídico  correspondiente,  fueren  declarados  
secretos  o  reservados  mediante  decisión  fundada.  

El   pedido   de   vista,   dispone   la   citada   norma,   se   puede   hacer   verbalmente   y   se   concederá   sin  
necesidad  de  resolución  expresa  al  efecto.  Si  a  los  efectos  de  articular  un  recurso  administrativo,  la  
parte  interesada  necesitare  tomar  vista  de  las  actuaciones,  queda  suspendido  el  plazo  para  recurrir  
durante  el  tiempo  que  se  le  conceda  al  efecto.  

La   actuación   verbal   del   administrado   (pedido   de   vista)   que   provoca   el   dictado   de   un   acto  
administrativo   verbal   o   tácito   de   la   Administración   (concesión   de   la   vista)   tiene   la   capacidad  
de   interrumpir   los   plazos,   tanto   para   recurrir   como   para   que   se   produzca   la   caducidad  
correspondiente.  

Efectos  de  la  resolución  de  los  recursos  admin.  

El  recurso  administrativo  puede  resolverse  con  la  desestimación  del  mismo  o  con  su  admisión.  

Si   el   recurso   es   admitido,   el   efecto   estará   dado   por   la   resolución   que   se   adopte   (ratificación,  
saneamiento,  etc.).  

Si   el   recurso   es   desestimado,   puede   abrir   al   recurrente   nuevas   vías   de   recurso  

administrativas  y,  en  su  caso,  habilitar  el  acceso  a  la  instancia  judicial.  

Los  recursos  en  particular  

En   la   legislación   vigente   en   nuestro   país   nos   encontramos   con   los   recursos   de   reconsideración,  
jerárquico,   de   alzada,   de   queja   y   de   revisión,   y   el   recurso   impropio,   la   reclamación   en   queja   y   la  
aclaratoria  para  rectificación  de  errores  materiales.  Están  comprendidos  en  el  RLNPA.  

El  recurso  de  reconsideración  

El   recurso   de   reconsideración  es  el  medio  de  impugnación  que  el  administrado,  en  su  carácter  de  
colaborador  en  el  procedimiento  administrativo,  ejerce  como  medio  de  defensa  y  cuya  interposición  
se   efectúa   ante   la   misma   autoridad   que   dictó   el   acto   cuestionado,   con   el   fin   de   que   ésta,   ya   sea   con  

127  

 
fundamentos   de   ilegitimidad   o   de   oportunidad,   lo   modifique,   sustituya   o   revoque   por   contrario  
imperio.  

Procedencia  

Procede  contra  actos  definitivos  o  equiparables  a  ellos  y  contra  los  interlocutorios  o  de  mero  trámite  
que  lesionen  un  derecho  subjetivo  o  un  interés  legítimo.    

Plazo  y  lugar  de  interposición  

Se   debe   deducir   dentro   de   los   diez   días   hábiles   administrativos   de   la   notificación   del   acto,   ante   el  
mismo  órgano  que  lo  dictó  el  que  debe  resolverlo  dentro  de  los  treinta  días  hábiles  administrativos  
computados   a   partir   de   su   interposición   o,   en   su   caso,   de   la   presentación   del   alegato   o   del  
vencimiento  para  hacerlo  si  se  hubiere  producido  prueba.    

Si   no   fuere   resuelto   dentro   del   plazo   indicado,   el   interesado   puede   reputarlo   denegado  
tácitamente  sin  necesidad  de  requerir  pronto  despacho.  

Si  el  acto  impugnado  se  hubiera  dictado  por  delegación  el  recurso  debe  ser  resuelto  por  el  delegado,  
sin   perjuicio   del   derecho   de   avocación   del   delegante;   pero   si   la   delegación   hubiere   cesado   al   tiempo  
de  deducirse  el  recurso,  debe  ser  resuelto  por  el  órgano  titular  de  la  competencia.  

Plazo  de  resolución  

Debe   resolverse   dentro   de   los   30   días   hábiles   administrativos,   que   se   computan   desde   el   día  
siguiente  a  la  interposición  si  no  se  presentó  prueba  o  desde  el  día  siguiente  a  la  presentación  del  
alegato  si  se  presentó  prueba.  

  De  no  resolverse  en  plazo,  se  considerará  tácitamente  denegado.  

Jerárquico  en  subsidio  

Dispone   el   Reglamento   que   el   recurso   de   reconsideración   contra   actos   definitivos   o   asimilables   a  

ellos,   lleva   implícito   el   jerárquico   en   subsidio,   de   modo   que   cuando   expresa   o   tácitamente   se  
rechaza   la   reconsideración   las   actuaciones   se   deben   elevar   dentro   de   los   cinco   días   de   oficio   o   a  
petición  de  parte  según  haya  recaído  o  no  resolución  denegatoria  expresa,  asistiendo  al  recurrente  
el  derecho  de  mejorar  o  ampliar  los  fundamentos  del  recurso,  dentro  de  los  cinco  días  de  recibidas  
las  actuaciones  por  el  superior.  

En   el   régimen   actualmente   vigente   no   se   prevé   que   la   reconsideración   interpuesta   contra  

actos   definitivos   o   equiparables   emanados   de   entes   autárquicos   lleve   implícita   la   alzada,  
aunque  nada  impide  que  el  particular  pueda  articularla  subsidiariamente  en  forma  expresa  
con  aquélla.  

Otras  consideraciones  

El   recurso   de   reconsideración   no   procede   respecto   del   acto   que   resuelve   el   reclamo   impropio  
interpuesto  contra  un  Reglamento.  

128  

 
Recurso  jerárquico  
El   recurso   jerárquico   es   el   medio   de   impugnación   que   permite   al   administrado   recurrir   ante   el  
superior   jerárquico   para   que   revise   la   decisión   del   inferior   jerárquico,   para   que   éste   revoque,  
suspenda   o   modifique   un   acto   administrativo   que   haya   lesionado   un   derecho   subjetivo   o   interés  
legítimo  del  recurrente.  

Procedencia  

Procede   contra   todo   acto   administrativo   definitivo   o   que   impida   totalmente   la   tramitación   del  
reclamo  o  pretensión  del  administrado.  

Plazo  y  lugar  de  interposición  

Se   interpone   ante   la   autoridad   que   emitió   el   acto   impugnado,   que   lo   eleva   ante   quien   debe  
resolverlo  dentro  de  los  cinco  días  de  interpuesto.  

Lo   resuelve   el   Jefe   de   Gabinete   de   Ministros   (cuando   el   acto   cuestionado   provenga   de   un   órgano  

que   de   él   dependa),   los   titulares   de   los   entes   descentralizados   (cuando   el   recurso   se   interpone  
contra   un   acto   de   un   órgano   inferior   en   el   ámbito   del   ente   descentralizado),   el   Ministro   o   el  
Secretario  de  la  Presidencia  de  la  Nación  que  corresponda,  salvo  cuando  el  acto  proviene  de  alguno  
de   estos   funcionarios   (excepto   de   los   titulares   de   las   entidades   descentralizadas,   pues   no  
corresponde  el  recurso  jerárquico  sino  el  de  alzada)  supuestos  en  los  cuales  la  decisión  compete  al  
Poder  Ejecutivo  Nacional,  agotándose,  en  todos  los  casos,  la  instancia  administrativa.  

La   PTN   considera   que   el   JGM   no   resuelve   recursos   de   ministros,   sino   que   estos   pasan  
directamente  al  PEN.  

Plazo  de  resolución  

Debe  resolverse  dentro  de  los  30  días  hábiles  administrativos,  que  se  computan  desde  la  recepción  
de   las   actuaciones   si   no   se   presentó   prueba   o   desde   la   presentación   del   alegato   si   se   presentó  
prueba.  

  De  no  resolverse  en  plazo,  se  considerará  tácitamente  denegado.  

Otras  consideraciones  

Dispone  el  Reglamento  de  Procedimientos  que  se  debe  requerir  la  intervención  de  la  Procuración  del  
Tesoro   de   la   Nación,   cuando   el   recurso   jerárquico   se   hubiere   interpuesto   contra   resolución   del  
Ministro  o  Secretario  de  la  Presidencia  de  la  Nación;  cuando  corresponda  establecer  jurisprudencia  
administrativa  uniforme;  cuando  el  interés  económico  comprometido  requiera  su  atención  o  cuando  
el  Poder  Ejecutivo  lo  estime  conveniente  para  resolver  el  recurso.  

129  

 
Recurso  de  alzada  
El  recurso  de  alzada  es  el  medio  de  impugnación  que  el  administrado  puede  interponer  contra  actos  
administrativos   emanados   del   órgano   superior   de   un   ente   autárquico,   para   que   el   mismo   sea  
resuelto  por  el  Ministro  o  Secretario  de  la  jurisdicción  en  que  actúa  dicho  ente.  

Procedencia  

Procede   contra   los   actos   administrativos   definitivos   o   que   impiden   totalmente   la   tramitación   del  
reclamo  o  pretensión  del  recurrente,  emanados  del  órgano  superior  de  un  ente  autárquico.  

Plazo  y  lugar  de  interposición  

El  recurso  se  debe  interponer  ante  la  autoridad  que  dictó  el  acto  impugnado  dentro  de  los  quince  
días  de  notificado,  quien  lo  eleva  ante  quien  debe  resolverlo  en  el  plazo  de  cinco  días.  

Plazo  de  resolución  

Debe  resolverse  dentro  de  los  30  días  hábiles  administrativos,  que  se  computan  desde  la  recepción  
de   las   actuaciones   si   no   se   presentó   prueba   o   desde   la   presentación   del   alegato   si   se   presentó  
prueba.  

Otras  consideraciones  

Cualquiera   fuera   la   autoridad   competente   para   resolver   el   recurso   de   alzada   él   debe   tramitar   y  
sustanciar   íntegramente   en   sede   del   Ministerio   o   Secretaría   de   la   Presidencia   en   cuya   jurisdicción  
actúe   el   órgano   emisor,   en   la   cual   se   debe   recibir   la   prueba   estimada   pertinente   y   recabar  
obligatoriamente  el  dictamen  del  servicio  jurídico.  

Se   debe   requerir   la   intervención   de   la   Procuración   del   Tesoro   de   la   Nación,   cuando   el   recurso  

jerárquico  se  hubiere  interpuesto  contra  resolución  del  Ministro  o  Secretario  de  la  Presidencia  de  la  
Nación;   cuando   corresponda   establecer   jurisprudencia   administrativa   uniforme;   cuando   el   interés  
económico  comprometido  requiera  su  atención  o  cuando  el  Poder  Ejecutivo  lo  estime  conveniente  
para  resolver  el  recurso.  

La  opción  por  esta  vía  administrativa  no  impide,  de  acuerdo  con  el  régimen  vigente,  desistir  de  ella  
para  acudir  a  la  Justicia,  ni  obsta  para  que  agotada  aquélla  con  la  resolución  del  recurso  se  acuda  a  
ésta;   pero   la   opción   por   la   promoción   de   la   acción   judicial   hace   perder   la   vía   administrativa.  
Asimismo,  este  recurso  no  es  requisito  para  la  habilitación  de  la  vía  judicial,  a  la  cual  el  administrado  
puede  recurrir  directamente.  

Recurso  de  revisión  

El  recurso  de  revisión  es  el  medio  de  impugnación  procedimental  extraordinario  y  típico,  tendiente  a  
examinar   un   acto   con   carácter   de   cosa   juzgada   administrativa,   con   el   objeto   de   que   la  
Administración  lo  revoque,  modifique  o  sustituya,  por  razones  de  ilegitimidad.  

130  

 
  

Procedencia  

Procede   contra   actos   definitivos,   firmes,   en   los   excepcionales   supuestos   previstos   en   los   cuatro  
incisos  de  la  norma  examinada:  

1. Cuando  haya  contradicciones  en  la  parte  dispositiva  del  acto.  

2. Cuando  se  descubran,  después  del  dictado  del  acto,  documentos  decisivos  cuya  existencia  se  
ignoraba   o   bien   cuando   no   se   pudieron   presentar   como   prueba   por   razones   de   fuerza  
mayor.  
3. Cuando  el  acto  fuera  dictado  basándose  en  documentos  cuya  declaración  de  falsedad  fuera  
desconocida  o  dictada  posteriormente  al  acto.  
4. Cuando   el   acto   fuera   dictado   con   cohecho,   prevaricato,   violencia   u   otra   forma   fraudulenta   o  
irregularidad  grave  debidamente  probada.  

Su  procedencia  se  ha  considerado  de  interpretación  restrictiva.  

En  ese  sentido,  la  PTN  ha  expresado  que  el  recurso  de  revisión  "es  de  carácter  excepcional  y,  
como  regla  general,  resulta  viable  en  ausencia  de  otros  medios  recursivos  ordinarios".  

Plazo  y  lugar  de  interposición  

En   el   primer   supuesto   el   plazo   de   interposición   es   de   10   días   desde   la   notificación   en   el   primer  

supuesto,   y   de   30   días   desde   la   solución   o   prueba   del   inconveniente   en   los   tres   supuestos   restantes.  
En  todos  los  supuestos  se  interpone  ante  el  mismo  órgano  que  dictó  el  acto.  

Plazo  de  resolución  

Al   no   estar   previsto   en   la   ley,   se   discute   cuál   es   el   plazo   con   que   cuenta   la   Administración   para  
resolverlo.   Comadira   entiende   que   el   plazo   es   de   60   días   desde   la   interposición   (plazo   general   del  
Art.  10  LNPA).  

Rectificación  de  errores  materiales:  aclaratoria  

La   aclaratoria   es   el   medio   a   través   del   cual   el   administrado   puede   obtener   que   se   subsanen  
oscuridades  u  omisiones  de  la  decisión  administrativa  que  no  la  comprometan  como  tal,  esto  es,  que  
no  la  afecten  como  expresión  de  la  voluntad  administrativa.  

No  es  en  rigor  un  recurso,  porque  si  la  contradicción  o  la  omisión  que  se  intentan  subsanar  
hacen  a  la  sustancia  del  acto,  afectando  su  validez  como  tal,  el  camino  adecuado  para  ello  
debe  ser,  precisamente,  el  del  recurso  administrativo  que  corresponda.  

Procedencia  

Cuando   exista   contradicción   en   su   parte   dispositiva,   o   entre   su   motivación   y   la   parte   dispositiva   o  

para   cualquier   omisión   sobre   alguna   o   algunas   de   las   peticiones   o   cuestiones   planteadas;   que   no  
sean  sustanciales  a  la  decisión  administrativa  sino  más  bien  formales  o  accesorias.  

131  

 
Plazo  y  lugar  de  interposición  

Dentro  de  los  5  días  computados  desde  la  notificación  del  acto  definitivo,  ante  la  autoridad  que  lo  
dictó.  

Plazo  de  resolución  

El  plazo  de  resolución  es  de  5  días.  

Otras  consideraciones  

El   RLNPA   prevé   que   en   cualquier   momento   se   rectifiquen   los   errores   materiales   o   de   hecho   y   los  
aritméticos,  siempre  que  la  enmienda  no  altere  lo  sustancial  del  acto  o  decisión.    

Esta   posibilidad   ya   había   sido   advertida   por   la   Corte   Suprema   en   la   causa   Carman   de  
Cantón  cuando  se  refirió  a  la  posibilidad  de  que  la  autoridad  administrativa  corrija  errores  
aritméticos  o  materiales  de  su  actos,  mas  no  conceptos  (considerando  6º).  

Esta  alternativa,  que  puede  ser  utilizada  oficiosamente  por  la  administración,  pero  que  nada  impide  
que  también  se  la  tramite  a  pedido  de  parte,  no  excede  el  alcance  de  la  rectificación  estrictamente  
externa,   con   exclusión   de   toda   posibilidad   de   incursión   sobre   eventuales   vicios   internos   de   la  
voluntad  administrativa  que  la  comprometan  como  tal.  

La  reclamación  en  queja  

No  confundir  con  la  queja  propiamente  dicha.  (Ver  diferencia  inmediatamente  infra).  

La  reclamación  en  queja  es  el  medio  conferido  al  administrado  para  reclamar   contra  los  defectos  de  
tramitación  e  incumplimiento  de  los  plazos  legales  o  reglamentarios  en  que  se  incurriere  durante  el  
procedimiento  y  siempre  que  tales  plazos  no  se  refieran  a  los  fijados  para  la  resolución  de  recursos.  

Consideraciones  generales  

La   queja   se   debe   resolver   dentro   de   los   cinco   días,   sin   otra   sustanciación   que   el   informe  
circunstanciado   que   se   requerirá   si   fuere   necesario   y,   en   ningún   caso,   suspende   la   tramitación   del  
procedimiento  en  que  se  haya  producido,  siendo  la  decisión  que  en  ella  recaiga  irrecurrible.  

La   queja   descripta   es   una   mera   reclamación,   cuyo   concepto   no   encuadra   en   el   de   recurso  

administrativo   pues   su   objeto   no   es   impugnar   un   acto   administrativo,   ni   siquiera   en   su  
sentido   más   lato,   sino   sólo   atacar   conductas   morosas   o   negligentes   de   los   agentes  
responsables   del   procedimiento   y   siempre   que,   precisamente,   ellas   no   se   refieran   a   los  
plazos   de   los   recursos   pues   éstos   tienen,   para   esas   situaciones,   sus   propios   medios   de  
protección  y  defensa.    

Por   eso,   se   la   debe   diferenciar   con   claridad   del   recurso   de   queja,   no   contemplado  
expresamente  ni  en  la  LNPA  ni  en  su  Reglamento,  pero  sin  duda  existente  como  inherente  al  
procedimiento  administrativo.  

132  

 
El  reclamo  administrativo  previo  
Originalmente   era   requisito   necesario   para   demandar   a   la   Nación,   la   venia   legislativa   previa   que  
debía  otorgar  el  Congreso  de  la  Nación.    

A  partir  de  la  Ley   3952,  para  que  el  juez  diera  curso  a  la  demanda  contra  la  Nación,  el  demandante  
debía   acreditar   que   había   formulado   “la   reclamación   del   derecho   controvertido   ante   el   Poder  
Ejecutivo”,   y   su   denegatoria.   La   reclamación   se   constituyó,   así,   en   un   presupuesto   procesal   o  
requisito   de   admisibilidad   de   la   demanda   que   vino,   de   todos   modos,   a   ampliar   la   posibilidad   de  
acceso  a  la  jurisdicción.  

El  Art.   30   LNPA  regula  el  reclamo  administrativo  previo  a  la  demanda  judicial  que  es  un  remedio  
que   se   acuerda   al   particular   orientado   siempre   a   lograr   el   restablecimiento   de   la   juridicidad   en   la  
Administración  Pública  cuando  su  orden  ha  sido  vulnerado.  

Art.   30   LNPA.   El   Estado   nacional   o   sus   entidades   autárquicas   no   podrán   ser   demandados  
judicialmente  sin  previo  reclamo  administrativo  dirigido  al  Ministerio  o  Secretaría  de  la  Presidencia  o  
autoridad  superior  de  la  entidad  autárquica,  salvo  cuando  se  trate  de  los  supuestos  de  los  artículos  23  
y  24  (supuestos  de  impugnación  judicial).  

El   reclamo   versará   sobre   los   mismos   hechos   y   derechos   que   se   invocarán   en   la   eventual   demanda  
judicial  y  será  resuelto  por  las  autoridades  citadas.  

Procedencia  

Procede  contra  todo  acto  de  la  administración  que  viole  el  principio  de  juridicidad.  

Plazo  y  lugar  de  interposición  

No   existe   plazo   para   interponer   el   reclamo   administrativo   previo,   salvo   el   de   prescripción  

correspondiente.   Debe   tramitarse   ante   el   Ministerio,   Secretaría   de   la   Presidencia   o   autoridad  
superior  de  la  entidad  autárquica  correspondiente.  

Plazo  de  resolución  

El  plazo  para  resolverlo  es  de  90  días,  a  cuyo  término  debe  interponerse  pronto  despacho,  pasados  
45  días  sin  resolución,  queda  habilitada  la  vía  judicial,  ya  que  se  produce  el  “silencio  habilitante”  de  
aquélla.  

Otras  consideraciones  

La   denegatoria   expresa   del   reclamo   no   puede   ser   recurrida   en   sede   administrativa,   regla   que  
también  parece  derivarse  del  art.  73  de  la  RLNPA.  Se  considera  que  esta  regla  fue  impuesta  por  el  
legislador  a  fin  de  profundizar  la  distinción  tajante  entre  la  vía  recursiva  y  la  reclamatoria.  

Por   ello,   se   ha   resuelto   que   es   improcedente   el   recurso   extraordinario   cuando   no   se   efectuó   la  

reclamación   administrativa   previa   -­‐establecida   en   el   art.   30   de   la   ley   19549-­‐   ante   la   autoridad  
competente   en   el   ámbito   administrativo,   y   la   recurrente   no   ha   intentado   siquiera   alegar   que   la  
reiteración  del  trámite  administrativo  podría  originar  la  extinción  de  su  crédito  por  prescripción.  
133  

 
El  reclamo  impropio  contra  actos  de  alcance  general  
Ante   la   entrada   en   vigor   de   un   acto   de   alcance   general   que   necesita   de   actos   individuales   de  
aplicación,  quien  estime  que  viola  sus  derechos  puede  acudir  primera  y  directamente  –  antes  de  que  
se   produzca   hacia   él   un   acto   individual   de   aplicación   (pero   que   sea   inminente)   –   al   reclamo  
“impropio”.  

En   la   jurisprudencia   se   ha   resuelto   que   el   empleo   del   reclamo   no   es   una   alternativa  

obligatoria  para  el  interesado  pues  puede  optar  por  no  utilizarla  y  objetar  la  aplicación  del  
acto  cuando  ésta  se  produzca.  

Este   reclamo   está   mencionado   en   el   Artículo   24.A   LNPA,   aunque   no   está   regulado   ni  
reglamentado   en   detalle.   El   Artículo   sólo   menciona   que   si   ese   reclamo   no   se   resuelve,   queda  
expedita  la  vía  judicial.  

Art.   24.A   LNPA.   El   acto   de   alcance   general   será   impugnable   por   vía   judicial   cuando   un   interesado,   a  
quien   el   acto   afecte   o   pueda   afectar   en   forma   cierta   e   inminente   en   sus   derechos   subjetivos,   haya  
formulado  reclamo  ante  la  autoridad  que  lo  dictó  y  el  resultado  fuere  adverso  o  se  diere  alguno  de  los  
supuestos  previstos  en  el  artículo  10  (silencio).  

Requiere   que   se   afecten   directa   e   inminentemente   derechos   subjetivos   y   certeza   y   cercanía  

temporal  de  la  aplicación  del  acto  de  alcance  general.  

Debe  ser  presentado  ante  la  autoridad  que  haya  dictado  el  acto  dentro  de  los  60  días;  y  si  ésta  no  
resuelve  favorablemente  en  el  plazo  de  60  días,  el  reclamante  tiene  expedita  la  vía  judicial,  debiendo  
entablar  la  acción  dentro  de  los  90  días  de  notificado  de  la  denegatoria  expresa.  

La  denuncia  de  ilegitimidad  

La   denuncia   de   ilegitimidad   constituye   un   medio   autónomo   de   impugnación   de   actos  
administrativos,   con   el   objeto   de   proteger   el   interés   público   comprometido   en   la   juridicidad   y   el  
interés  privado  del  recurrente.    

En   cuanto   a   su   naturaleza   jurídica   participa   de   algunas   notas   propias   de   los   recursos,   como   la   de   ser  
deducida   por   quienes   están   legitimados   para   interponer   a   éstos   y   se   sustancia   por   los   mismos  
trámites.   Sin   embargo   no   es   un   recurso   en   sentido   propio,   porque   la   decisión   formal   que   en   ella  
recaiga   será   irrecurrible   en   cuanto   al   fondo,   tanto   en   sede   administrativa   como   judicial   y   no   habilita  
la  instancia  contencioso-­‐administrativa.  

No  es  un  reclamo,  porque  éstos  suponen  la  inexistencia  o  falencia  de  un  acto  administrativo;  
tienden,  precisamente,  a  provocarlo.  

Tampoco   es   una   simple   denuncia,   porque   la   denuncia   de   ilegitimidad,   a   diferencia   de  

aquélla,  supone  cierta  legitimación  y  debe  ser  obligatoriamente  resuelta.  

134  

 
La   denuncia   de   ilegitimidad   como   instrumento   de   control   por   la   Administración   de   la   legalidad   de  
sus   propios   actos   y,   a   la   vez,   medio   de   defensa   de   los   derechos   e   intereses   de   los   particulares,   tiene  
su  origen  histórico  en  la  jurisprudencia  administrativa  de  la  Procuración  del  Tesoro  de  la  Nación.  

La   intención   de   legislador   fue,   al   regular   la   denuncia   de   ilegitimidad,   reconocer   un   tipo  

especial  de  denuncia  que  no  revistiera  los  caracteres  de  un  verdadero  recurso,  mediante  la  
cual   puedan   impugnarse   actos   administrativos   luego   de   expirado   el   término   para   recurrir,  
cuando  ellos  lesionan  derechos  subjetivos  o  intereses  legítimos.  

Podemos  definirlo  como  un  recurso  administrativo  impropio,  parcialmente  típico,  supletorio  del  no  
usado   en   tiempo,   cuyas   notas   singulares   resultan,   por   una   parte,   de   las   pautas   regladas   de  
desestimación   formal,   seguridad   jurídica   y   abandono   voluntario   del   derecho   y,   por   otra,   de   la  
circunstancia  de  que  su  habilitación  no  exhuma  la  posibilidad  de  agotar  la  vía  administrativa,  perdida  
por  el  transcurso  del  plazo  para  recurrir,  y,  consiguientemente,  la  de  acceder  a  la  justicia.  

Su  fundamento  radica,  pues,  en  la  necesidad  de  asegurar  la  vigencia  de  la  juridicidad  y  de  proteger  
los  derechos  subjetivos  e  intereses  legítimos  de  los  administrados.  La  denuncia  de  ilegitimidad  tiene,  
así,  el  propósito  de  asegurar  el  control  de  la  legalidad  y  eficacia  de  la  actividad  administrativa  y,  por  
su  intermedio,  el  respeto  de  los  derechos  e  intereses  de  los  administrados.    

Sus  requisitos  son:  

• Existencia  de  acto  administrativo.  

• Plazo   de   impugnación   vencido,   aunque   sin   que   el   tiempo   transcurrido   importe   un   abandono  
voluntario  del  derecho.  
• Legitimación  (existencia  de  derecho  subjetivo  o  interés  legítimo).  
• Existencia  de  razones  de  seguridad  jurídica  que  lo  justifiquen.  

   

135  

 
    

Bolilla  14  
Control  judicial  del  Estado.  
 

136  

 
El  Estado  sometido  a  la  Justicia  
El   Estado   de   Derecho   permite   que   en   un   país   el   ejercicio   del   poder   se   encuentre   sometido   al  
Derecho.   Son   evidentes   las   ventajas   y   la   importancia   de   un   control   externo   precisamente   judicial,  
realizado  desde  la  independencia  de  jueces  y  Tribunales.  

La  sumisión  de  la  Administración  a  la  Ley  y  al  Derecho  es  el  marco  en  cuyo  seno  la  decisión  
debe   precisamente   producirse;   y   es   garantizada   por   la   existencia   de   la   justicia  
administrativa.    

El   principio   de   legalidad   –   propio   del   Estado   de   Derecho   –   presupone   que   toda   violación  
formal   o   material   a   la   legalidad   sea   rectificada   por   la   propia   estructura   administrativa   o  
resulte  al  menos  susceptible  de  ser  impugnada  ante  quienes  tienen  a  su  cargo  el  ejercicio  de  
la  función  jurisdiccional.    

La   actuación   de   los   jueces   es,   en   ese   marco,   de   fundamental   importancia   en   el   derecho  

administrativo,   porque   resuelven   los   conflictos   entre   los   ciudadanos   y   la   Administración  
pública,  definiendo  el  equilibrio  entre  los  derechos  de  los   particulares  y  las  prerrogativas  de  
los  poderes  públicos.  

El  contencioso  administrativo  
Para  el  conocimiento  y  la  decisión  de  las  causas  administrativas,  existe  un  tipo  especial  de  proceso,  
llamado   “administrativo”   o   “contencioso   administrativo”;   que   implica   el   ejercicio   de   la   función  
judicial  para  el  examen  de  las  pretensiones  administrativas.  

El  control  en  la  CABA  y  las  Provincias  

En  algunas  jurisdicciones  el  sistema  es  de  única  instancia,  donde  se  recurre  al  TSJ,  como  sucedía  en  
Neuquén  y  en  Buenos  Aires,  hasta  no  hace  mucho  tiempo.  

En  otras  la  primera  instancia  se  daba  en  la  Cámara,  pudiendo  luego  llegar  al  TSJ.  

Hay  otros  sistemas  con  doble  instancia,  y  donde  luego  pueden  llegar  al  TSJ  si  se  dan  los  requisitos.  

El  control  en  la  jurisdicción  federal  

El  Título   IV   LNPA  regula  parcialmente  el  tema  y  su  inclusión  en  la  Ley  responde  a  la  necesidad  de  
cubrir   el   vacío   legislativo   resultante   de   la   ausencia   de   un   código   nacional   que   contemple  
específicamente  la  materia  contencioso  administrativa.    

Decimos   que   la   regulación   es   parcial   porque   aun   cuando   la   decisión   administrativa   previa  
como   manifestación   de   un   poder   de   autotutela,   sigue   siendo   una   técnica   sin   la   cual   la  
Administración  no  podría  funcionar,  hoy  en  día  la  justicia  administrativa  es  mucho  más  que  

137  

 
 un  exclusivo  proceso  al  acto  pues  se  presenta  como  un  instrumento  al  servicio  del  principio  
de  la  “tutela  judicial  efectiva  de  derechos  verdaderos  de  los  ciudadanos”.    

Ahora   bien,   habida   cuenta   del   indicado   vacío   normativo   en   la   materia,   el   Código   Procesal  
Civil   y   Comercial   de   la   Nación   (CPCCN)   se   aplica   al   proceso   contencioso   administrativo   por  
vía  analógica  con  las  adecuaciones  requeridas  por  la  naturaleza  propia  del  derecho  público,  
en   lo   que   sea   compatible   con   los   principios   propios   de   esta   última   materia   y   con   las  
adecuaciones  que  ella  requiere.  

La  LNPA  viene,  pues,  a  cumplir  en  este  aspecto  de  su  regulación  una  de  las  funciones  que  -­‐  -­‐  interesa  
a   una   buena   organización   y   al   interés   directo   de   los   administrados:   la   de   servir   como   procedimiento  
para  los  particulares,  a  fin  de  recurrir  a  la  justicia  en  defensa  de  sus  derechos  e  intereses  legítimos.  

El  Título  IV  de  la  LNPA  

El   Título   IV   de   la   LNPA   debe   ser   interpretado   conforme   con   los   fines   tenidos   en   cuenta   por   el  
legislador   al   sancionarlo.   Ese   fin   ha   sido   cubrir   el   vacío   legislativo   resultante   de   la   ausencia   de   un  
código  nacional  que  contemple  aquella  materia  específica.  

El   citado   Título   regula   las   condiciones   de   impugnabilidad   judicial   de   los   actos   provenientes   de   la  
Administración  y  el  modo  de  agotar  la  instancia  administrativa  ante  hechos  u  omisiones  estatales  y  
fija,   a   ese   fin,   los   recaudos   que   condicionan   la   habilitación   de   la   instancia   judicial   en   las   causas  
contencioso  administrativas.  

Nuestro  sistema  se  asienta  sobre  la  base  de  un  amplio  control  del  Poder  Judicial  sobre  los  actos  de  la  
Administración   Pública;   sin   embargo,   él   está   sometido   a   ciertas   condiciones   de   procedencia   de   la  
acción:  agotamiento  de  la  instancia  administrativa  e  interposición  de  la  acción  judicial  (por  demanda  
o  recurso)  dentro  del  plazo  breve  de  impugnación  previsto  en  la  ley.  

El  propósito  de  esta  regulación  es,  por  un  lado,  que  sea  la  misma  Administración  quien  resuelva  sus  
conflictos   jurídicos   y,   por   otro,   que   el   cuestionamiento   judicial   de   sus   actos   no   lleve   a   la   inseguridad  
de  la  efectiva  ejecución  de  los  cometidos  administrativos  por  lo  extenso  de  sus  plazos.  

La  habilitación  de  instancia  federal  

La  habilitación  de  la  instancia  es  el  juicio  previo  que  realiza  el  tribunal  respecto  de  la  concurrencia  
de  los  presupuestos  procesales  especiales  de  admisibilidad  de  la  acción.  

En  el  fuero  federal,  esos  presupuestos  son  el  agotamiento  de  la  vía  administrativa  y  el  cumplimiento  
de  los  plazos  breves  de  impugnación  previstos  en  la  LNPA.  

La  declaración  de  habilitación  de  la  instancia  es  el  resultado  de  la  primera  verificación  de  la  
existencia  de  los  presupuestos  procesales,  y  lo  que  se  está  decidiendo  en  ella  es  el  acceso  a  
la  justicia,  mas  no  el  resultado  del  pleito  ni  la  procedencia  material  de  las  pretensiones  del  
actor  o  recurrente.  

138  

 
Aun   cuando   en   el   ámbito   provincial   no   es   frecuente   el   empleo   de   la   expresión   "habilitación   de   la  
instancia",   en   casi   todos   los   Códigos   se   contemplan   procedimientos   equivalentes,   bajo   los   títulos  
"admisión   del   proceso"   o   "admisión   de   la   demanda"   en   los   cuales,   en   general,   el   tribunal   debe  
resolver,  liminarmente,  si  la  demanda  es  o  no  procedente.  La  figura  también  aparece  en  el  derecho  
comparado.  

La   vinculación   del   instituto   con   figuras   similares   en   el   derecho   comparado   ha   sido   hallada   con   los  
"juicios   de   admisibilidad"   de   los   derechos   español   o   uruguayo   o   con   el   denominado   "despacho   de  
saneamiento"  brasileño.  

La  práctica  jurisprudencial    
El   control   judicial   de   la   habilitación   de   la   instancia   tramitaba   generalmente   por   vía   incidental.  
Habitualmente,   interpuesta   la   demanda,   requerida   la   remisión   de   las   actuaciones   administrativas  
por  el  tribunal  y  cumplida  ella  por  la  Administración,  el  juez  daba  vista  al  procurador  fiscal  para  su  
dictamen  acerca  de  la  competencia  del  tribunal  y  la  habilitación  de  la  instancia.    

Emitido  el  dictamen,  si  él  era  contrario  a  la  habilitación,  los  tribunales  conferían  o  no  vista  al  actor.  
Evacuada   ésta,   de   haber   sido   concedida,   el   juez   resolvía   sobre   la   procedencia   o   improcedencia   de  
aquélla,   en   decisión   que,   de   resultar   negativa,   podía   ser   apelada,   incluso   por   recurso   extraordinario,  
mientras  que,  de  ser  favorable  a  la  habilitación,  determinaba  el  traslado  de  la  demanda.  

El  sistema  funcionó  del  modo  indicado  precedentemente  hasta  que  la  CSJN  falló  en  los  autos  Cohen,  
declarando  aplicable  la  doctrina  sentada  en  la  causa  Caja  Nacional  de  Ahorro  y  Seguro  c/  NCR  a  los  
supuestos  en  los  que  los  tribunales  inferiores  deniegan  de  oficio.  

La  Corte  decidió  que  la  denegación  de  la  habilitación  de  la  instancia  sólo  resultaba  aceptable  cuando  
el   incumplimiento   de   los   requisitos   exigidos   para   la   admisibilidad   de   la   acción   fuera   planteada   por   la  
demandada  dentro  de  los  plazos  y  por  la  vía  que  a  tal  efecto  dispone  el  ordenamiento  formal.  

Sin  embargo,  la  CNCAF  no  se  encontraba  de  acuerdo  con  el  criterio  de  la  CSJN.  

La  jurisprudencia  y  legislación  actuales  

La  jurisprudencia  de  la  CSJN  y  la  CNCAF  se  uniformó  a  partir  de  los  Fallos   Gorordo  y  Tajes  (CSJN),  y  
en  el  plenario  Romero  (CNCAF).  

La  idea  resultante  es  que  un  juez  en  lo  contencioso  administrativo  no  puede  entrar  a  conocer  en  una  
contienda  de  este  tipo  si  no  está  habilitada  su  jurisdicción  para  hacerlo,  porque  no  se  han  reunido  
los  requisitos  de  admisibilidad.  

La  posibilidad  de  revisión  oficiosa  también  aparece  ahora  habilitada  por  el  texto  del  último  párrafo  
del  Art.  31  LNPA  conforme  al  cual  “los  jueces  no  podrán  dar  curso  a  las  demandas  mencionadas  en  
los   arts.   23,   24   y   30   sin   comprobar   de   oficio   en   forma   previa   el   cumplimiento   de   los   recaudos  
establecidos  en  esos  artículos  y  los  plazos  previstos  en  el  art.  25  y  en  el  presente”.  

139  

 
El  control  oficioso  de  la  habilitación  de  instancia  
Controlar  una  actividad  supone  emitir  un  juicio  lógico  respecto  de  si  dicha  actividad  se  conforma  o  
no  a  las  reglas  que  la  regulan.  

La   Administración   Pública   debe   encuadrar   su   actividad   en   el   derecho   en   el   que   se   encuentran   la  

fuente   y   el   límite   de   su   accionar.   La   competencia   es,   simultáneamente,   una   autorización   y   una  
limitación.    

Así  las  cosas,  cabe,  entonces,  preguntarse  cuál  es  el  contenido  de  la  juridicidad  que  define  el  marco  
de   acción   de   la   Administración   Pública   y   que   determina,   por   ende,   la   referencia   a   la   luz   de   la   cual  
procede  efectuar  su  control.  

En   ese   sentido,   se   afirma   como   nota   típica   del   derecho   administrativo   su   calidad   de   régimen  
exorbitante,   y   se   señala,   con   énfasis,   que   la   exorbitancia   no   importa,   al   menos   en   el   Estado  
moderno,   sólo   gravitación   de   la   prerrogativa   estatal,   sino   también   de   la   correlativa   garantía   del  
particular.  

El  régimen  exorbitante  es,  pues,  como  se  recordó  supra,  el  intento  de  equilibrio,  de  conciliación,  o,  
en  todo  caso,  con  más  realismo,  el  arbitraje  de  contenido  históricamente  variable,  entre  el  poder  y  la  
libertad.  

El   derecho   administrativo   no   es   exclusivamente   ni   el   derecho   del   poder,   ni   el   derecho   de   la   libertad;  

él   es,   a   nuestro   modo   de   ver,   un   sistema   de   arbitraje   entre   ambos   polos   de   la   relación   jurídico-­‐
administrativa.  El  contenido  de  ese  arbitraje  no  sólo  resulta  de  las  políticas  legislativas  sino  también,  
y  en  no  pocas  ocasiones,  principalmente  del  proceso.    

Por   eso,   son   los   jueces   quienes   están   llamados   a   custodiar   tanto   las   prerrogativas   –   en   el   caso,  
mediante   el   control   oficioso   de   la   habilitación   de   instancia   –   como   las   garantías,   y   a   afirmar   una   y  
otras  procurando  ese  equilibrio  entre  los  diversos  intereses  en  juego.  

Criterio  con  el  que  se  examina  la  habilitación  de  la  instancia  

Al   estar   en   juego   el   acceso   a   la   Justicia,   que   es   la   máxima   garantía   que   brinda   el   Estado   de   Derecho,  
debe   obrarse   con   extrema   prudencia   en   cuanto   concierne   a   la   admisibilidad   de   las   demandas  
dirigidas  a  cuestionar  los  actos  de  la  Administración,  sobre  todo,  cuando  los  presupuestos  procesales  
legalmente   exigidos   no   son   de   fácil   y   objetiva   verificación   o   cuando   existen   antecedentes  
administrativos  que  tornan  aplicable  la  interpretación  que  se  formula  sobre  su  eficacia  procesal  para  
dejar  expedita  la  vía  judicial.    

En  esos  casos  y  en  todos  aquellos  en  los  que  aparezca  un  atisbo  de  duda,  es  preferible  que  sean  las  
partes  las  que  discutan  previa  y  brevemente  antes  de  adoptar  una  decisión  relativa  a  la  habilitación  
de  la  instancia,  pues  el  traslado  de  la  demanda  no  puede  implicar  cerrar  la  discusión  sobre  el  tema.  

140  

 
Decisión  que  resuelve  la  habilitación:  efectos  
La  decisión  que  habilitó  la  instancia  contencioso  administrativa,  luego  del  análisis  preliminar  de  sus  
presupuestos   de   admisibilidad,   no   causa   preclusión   y   puede   ser   revisada   al   resolver   las   defensas   y  
excepciones  de  la  accionada  en  tal  sentido.    

Esto  es  así  en  atención  a  que  ella,  con  intervención  del  procurador  fiscal,  es  el  resultado  de  
la  primera  verificación  de  la  existencia  de  los  presupuestos  procesales  cuya  ausencia  puede  
denunciarse   posteriormente   mediante   alguna   excepción   procesal,   tales   como   la   de   litis  
pendencia,  cosa  juzgada,  falta  de  acción,  incompetencia,  defecto  legal.    

En   esa   oportunidad   el   juez   debe   volver   a   considerar   si   se   configuran   o   no   dichos  

presupuestos.    

La  habilitación  de  la  instancia  no  puede  alterar  el  equilibrio  procesal  de  los  litigantes  en  desmedro  de  
la   parte   contraria,   quien   puede   oponer   la   defensa   pertinente   hasta   el   momento   de   contestar   la  
demanda.  

Intervención  del  Ministerio  Público  

El  Ministerio  Público  interviene  en  los  incidentes  liminares  de  habilitación  de  instancia,  y  emite  una  
opinión  sobre  el  punto  que  no  resulta  vinculante  para  el  juzgador  en  su  decisión  final.  

En  el  trámite  de  la  habilitación  de  la  instancia  contencioso  administrativa  el  juez  no  actúa  de  oficio  si  
resuelve   cuestiones   planteadas   por   los   procuradores   fiscales,   a   quienes   corresponde   defender   el  
interés   público,   esté   afectado   o   no   el   orden   público,   y   velar   por   el   cumplimiento   de   las   leyes   y  
reglamentos  de  la  materia.  

Momento  hasta  el  cual  el  Estado  puede  oponer  la  inadmisibilidad  procesal  de  
la  demanda  

La   inadmisibilidad   procesal   de   la   demanda   contencioso   administrativa   puede   ser   opuesta   hasta   la  

contestación  de  aquella  y  como  defensa  de  fondo,  aunque  ello  no  obste  a  que,  de  acuerdo  con  las  
circunstancias   de   cada   caso,   el   juez   pueda   considerarla   y   resolverla   como   de   pronunciamiento  
previo.  

La  renunciabilidad  de  los  requisitos  de  habilitación  

La   ley   no   establece   la   renunciabilidad   de   los   requisitos   de   admisión   de   la   demanda   contencioso  
administrativa  sino  que,  salvo  en  los  casos  normativamente  exceptuados,  entre  los  que  se  encuentra  
la   impugnación   de   actos   administrativos   antes   de   vencer   el   plazo   de   caducidad,   dispone   que   el  
Estado   no   podrá   ser   demandado   judicialmente   sin   previo   reclamo   administrativo   y   que   sin   dicho  
requisito  los  jueces  no  podrán  dar  curso  a  las  acciones.  

141  

 
La  doble  vía  para  acceder  a  la  instancia  judicial  
Para  la  habilitación  de  la  instancia  judicial,  es  necesario  obtener,  en  sede  administrativa,  un  acto  que  
cause  estado.  Para  conseguirlo  la  LNPA  establece  un  doble  sistema:    

• Vía   recursiva   o   impugnatoria   (recursos):   corresponde   a   los   casos   en   los   que   existe   una  
decisión   formal   de   la   administración   o   pronunciamiento   a   través   del   dictado   de   un   acto  
administrativo   de   alcance   particular.   A   los   fines   de   lograr   la   revocación,   anulación   o  
modificación   de   este   último   es   necesario   haber   interpuesto   el   recurso   administrativo   y  
obtenido   el   agotamiento   de   la   vía   administrativa,   ya   sea   como   resultado   de   un   nuevo  
pronunciamiento   que   resuelva   el   recurso   o   a   través   de   la   invocación   del   silencio   de   la  
administración  que,  como  medio  de  asegurar  el  acceso  a  la  jurisdicción  judicial,  establece  la  
LNPA  en  su  art.  10  como  un  derecho  de  los  administrados.  
• Vía   reclamatoria   o   reparatoria   (reclamos):   corresponde   a   las   pretensiones   de   carácter   no  
impugnatorias   de   actos   administrativos,   tal   como   ocurre   en   ausencia   de   un   acto  
administrativo  en  el  requerimiento  de    cumplimiento  de  una  obligación,  la  prestación  de  un  
servicio,   el   pago   de   una   deuda,   el   cese   de   un   comportamiento   ilegítimo,   el   reclamo   por  
indemnizaciones,  la  subsanación  de  una  omisión  en  el  cumplimiento  de  una  obligación,  etc.  
Mediante  la  vía  reclamativa  se  reclama  al  Estado  una  conducta  positiva  o  negativa  pero  sin      
pretenderse  eliminar  del  mundo  jurídico  acto  administrativo  alguno.  

Recién  cuando  la  administración  contesta  el  reclamo  o  recurso  en  forma  negativa,  el  administrado  
puede  recurrir  a  la  instancia  judicial  por  haber  quedado  agotada  la  instancia  administrativa.  

Recursos  
El   recurso   es   un   acto   jurídico   por   medio   del   cual,   quien   invoca   un   derecho   subjetivo   o   un   interés  
legítimo,   requiere   de   la   autoridad   competente   y   dentro   del   plazo   pertinente,   la   revocación,  
derogación,  modificación  o  sustitución  de  un  acto  administrativo  de  alcance  particular  o  de  un  acto  
de  alcance  general.  

Es   toda   impugnación,   en   término,   de   un   acto   o   reglamento   administrativo   que   se   dirige   a  

obtener,  del  órgano  emisor  del  acto,  el  superior  jerárquico  u  órgano  que  ejerce  el  control  de  
tutela,  la  revocación,  modificación  o  saneamiento  del  acto  impugnado.  

Reclamos  
El  reclamo  es  un  acto  jurídico  que  opera  como  un  medio  de  impugnación  directa  de  actos  de  alcance  
general  (Art.  24)  o  como  un  instrumento  para  cuestionar  el  accionar  administrativo  que  no  configure  
actos  administrativos  (Art.  30).  

Las   meras   reclamaciones   no   son,   en   principio,   medios   para   impugnar   acto   administrativo.  
Son   articulaciones   que   pueden   o   no   tener   contenido   jurídico   que   son   presentadas   por   el  
administrado  en  ejercicio  del  derecho  de  peticionar.  (14  CN)  tendientes  a  obtener  el  dictado  

142  

 
 de   un   acto   favorable   provocar   el   ejercicio   de   la   potestad   revocatoria   de   oficio.   La  
Administración  no  se  encuentra  obligada  a  tramitarla  ni  a  dictar  resolución  definitiva.  

En   las   reclamaciones   regladas,   donde   aun   cuando   no   se   impugna   un   acto   administrativo  

(v.gr.   la   queja)   la   Administración   tiene   el   deber   de   tramitarlas.   Aquellas   reclamaciones   o  
“reclamos”   reglados   que   constituyen   un   procedimiento   previo   para   la   habilitación   de   la  
instancia  judicial,  tales  como  la  reclamación  administrativa  previa  y  el  reclamo  impropio,  en  
realidad  son  recaudos  procesales  de  la  acción  o  del  recurso  contencioso-­‐administrativo,  no  
participando  de  la  naturaleza  de  las  meras  reclamaciones  administrativas  ni  de  aquellas  que  
se  encuentran  regladas,  aunque  no  pertenecen  a  las  vías  recursivas.  

La   denuncia   administrativa   consiste   en   el   acto   por   cuyo   mérito   un   particular   pone   en  

conocimiento  del  órgano  administrativo  la  comisión  de  un  hecho  ilícito  o  la  irregularidad  de  
un  acto  administrativo  o  reglamento,  sin  que  exista  obligación  de  tramitarla  ni  de  decidirla  
por  parte  de  la  Administración  Pública.  

Diferencias  entre  recursos  y  reclamos  

• Las   normas   que   las   regulan   son   diferentes:   los   arts.   23   y   24   tratan,   en   lo   sustancial,   de   la  
impugnación   judicial   de   actos   administrativos   de   alcance   particular   y   general,  
respectivamente.  Por  su  parte,  la  vía  reclamatoria  se  halla  prevista  en  los  arts.  30  a  32  de  la  
ley.    
• Se   refieren   a   distintas   clases   de   pretensiones:   el   recurso   es   un   acto   jurídico   regido   por   el  
derecho   público,   por   medio   del   cual,   quien   invoca   un   derecho   subjetivo   o   un   interés  
legítimo,  requiere  de  la  autoridad  competente  y  dentro  del  plazo  pertinente,  la  revocación  
total   o   parcial,   la   modificación   o   la   sustitución   de   un   acto   administrativo   de   alcance  
particular   o,   en   su   caso,   de   un   acto   de   alcance   general.   El   reclamo,   en   cambio,   si   bien   es,  
como   el   recurso,   un   acto   que   se   rige   por   el   derecho   público,   constituye,   en   nuestro   derecho  
positivo,  o  un  medio  de  impugnación  directa  de  actos  de  alcance  general  o  un  instrumento  
para  cuestionar  el  accionar  administrativo  que  no  configure  actos  administrativos.  
• Difieren   también   estas   vías   en   sus   exigencias   formales:   los   recursos   se   supeditan   a   recaudos  
de  tiempo  y  forma,  en  cambio,  el  reclamo  administrativo  no  exige  mayores  formalidades  ni  
se  halla  sujeto  a  plazo  alguno,  salvo  el  de  prescripción.  

Impugnación  judicial  de  actos  de  alcance  particular  

El   Art.   23   LNPA   regula   la   impugnación  judicial  de  los  actos  administrativos  de  alcance  particular,  
consagrando   como   principio   general   la   exigencia   de   agotar   previamente   las   instancias  
administrativas.  

La   obligación   de   agotar   la   vía   administrativa   no   debe   ser   valorada,   a   nuestro   juicio,   como   una  
exigencia   meramente   formal   y   carente,   por   tanto,   de   significación   sustantiva.   Igual   que   cualquier  
otra   institución   el   procedimiento   administrativo   revela   deformaciones   y   corruptelas   en   su  
funcionamiento,  pero  las  razones  que  le  dan  sustento  justifican  insistir,  antes  que  en  su  eliminación  
o  en  una  regulación  que  la  prive  de  vigencia  eficaz,  en  la  búsqueda  de  su  aplicación  justa,  objetivo,  
143  

 
éste,   que   es   lograble   con   una   adecuada   capacitación   del   funcionariado   y   un   efectivo   control  
jurisdiccional.  

El  carácter  de  principio  general  que  en  nuestro  derecho  positivo  nacional  adquiere  el  agotamiento  
de   la   vía   administrativa   como   requisito   necesario   previo   a   la   acción   judicial   determina   que   las  
excepciones  a  él  se  deban  interpretar  restrictivamente.  

La   LNPA   es   muy   clara   en   establecer   taxativamente   la   materia   de   conocimiento   judicial  

respecto   de   actos   administrativos.   Conforme   al   art.   23   de   dicho   régimen,   sólo   será  
impugnable  por  vía  judicial  el  acto  de  alcance  particular  que  revista  calidad  de  definitivo,  y  
que   agote   las   instancias   administrativas   o   el   que,   pese   a   no   decidir   sobre   el   fondo   de   la  
cuestión,  impida  totalmente  la  tramitación  del  reclamo  interpuesto.  

Distintos  supuestos  contemplados  en  la  norma  

Podrá  ser  impugnado  por  vía  judicial  un  acto  de  alcance  particular:  

1. Cuando   revista   calidad   de   definitivo   y   se   hubieren   agotado   a   su   respecto   las   instancias  

administrativas  (Acto  definitivo)  
2. Cuando  pese  a  no  decidir  sobre  el  fondo  de  la  cuestión,  impida  totalmente  la  tramitación  del  
reclamo  interpuesto  (actos  asimilables  a  definitivos,  Acto  que  causa  estado).  
3. Cuando  se  diere  el  caso  de  silencio  o  de  ambigüedad.  
4. Cuando  la  Administración  procediera  por  vías  de  hecho.  

Agotamiento  de  la  vía  administrativa:  excepciones  

 

El  principio  de  congruencia  

Cabe   señalar   que   la   necesidad   de   congruencia   entre   los   hechos   y   el   derecho   invocados   en   los  
recursos   administrativos   y   los   que   se   esgriman   en   la   impugnación   judicial,   consagrada   por   la   ley   sólo  
respecto  del  reclamo  (artículo  30,  segundo  párrafo),  es  también  aplicable  expresamente  a  la  esfera  
de  los  recursos  judiciales.  

Impugnación  de  los  actos  de  alcance  general  

El  Art.  24  LNPA  se  refiere  a  la  impugnación  judicial  de  los  actos  administrativos  de  alcance  general  
(actos  de  alcance  general  no  normativos,  y  actos  de  alcance  general  normativos  –  reglamentos  –.)  

La  impugnación  puede  ser:  

• Directa:   el   acto   de   alcance   general   afecta   o   puede   afectar   en   forma   cierta   e   inminente   los  
derechos  subjetivos  de  un  interesado.  
• Indirecta:  la  autoridad  de  ejecución  le  dio  aplicación  mediante  actos  definitivos.  
144  

 
Impugnación  directa  
El  Art.   24.A   LNPA  se  refiere  a  la  impugnación  del  acto  de  alcance  general  cuando  un  interesado  a  
quien  el  acto  afecte  o  pueda  afectar  en  forma  cierta  e  inminente  en  sus  derechos  subjetivos,  haya  
formulado  reclamo  ante  la  autoridad  que  lo  dictó  y  el  resultado  fuere  adverso  o  hubiere  silencio.  

Mediante   la   impugnación   directa   se   persigue   que   la   Administración   no   interfiera   con   el  

reglamento   ilegítimo   la   esfera   legal   de   los   administrados,   por   haber   ejercido   la   facultad  
reglamentaria   ya   sea   en   contra   de   disposiciones   constitucionales,   legales,   de   los   principios  
generales  del  derecho  o  por  ser  arbitraria  o  desviada.  

Se   trata   del   mecanismo   común   para   la   impugnación   administrativa   de   actos   de   alcance   general   y  
opera  como  recaudo  habilitante  de  la  impugnación  judicial.  

Requisitos  

• Afectación  directa  e  inminente  de  derechos  subjetivos.  

• Certeza  e  inminencia  de  la  aplicación  del  acto.  

Plazo  y  lugar  de  interposición  y  resolución  

El  reclamo  se  interpone  ante  el  mismo  órgano  que  dictó  el  acto  de  alcance  general  y  no  está  sujeto  a  
plazo  alguno.  La  resolución  también  es  realizada  por  dicho  órgano  y  se  considera  que  tiene  60  días  
para  resolverlo  (plazo  genérico  del  Art.  10).  

Si  la  autoridad  administrativa  no  resolviera  el  reclamo  dentro  del  plazo  antes  indicado,  la  producción  
de  la  denegatoria  tácita  queda  sujeta  al  pronto  despacho  exigido  por  el  citado  artículo  10  de  la  ley.  

Suspensión  del  acto  de  alcance  general  mientras  tramita  el  reclamo  

Se  plantea  si  es  conveniente  que  la  Administración  disponga  la  suspensión  de  la  aplicación  del  acto  
impugnado,  en  sede  administrativa,  mientras  tramita  y  se  resuelve  el  reclamo.  

No   existen   motivos   para   excluir   la   aplicación   a   los   actos   de   alcance   general,   del   criterio   de  
suspensión  que  prevé  el  artículo  12  de  la  ley,  el  cual  implica  que,  cuando  se  configuran  las  causales  
en  él  previstas,  torne  obligatoria  para  la  Administración  la  suspensión  del  acto.    

Ésta,   de   disponerse,   no   afectaría   el   principio   de   la   inderogabilidad   singular   del   reglamento  

porque   si   la   suspensión   responde   a   una   ilegitimidad   vinculada,   exclusivamente,   con   la  
situación   particular   del   reclamante,   no   parece   razonable   derivar   de   aquel   principio   la  
prohibición   de   la   inaplicación   del   reglamento   cuando   ella   se   sustente   en   una   ilegitimidad  
fundadamente  invocada.    

Y   si   se   trata   de   una   ilegalidad   más   amplia,   idónea   para   comprender   en   su   ámbito   varias  
situaciones,   la   suspensión   deberá   adquirir   carácter   general   y   publicarse   por   los   medios  
pertinentes.  

145  

 
Impugnación  indirecta  
El  Art.   24.B   LNPA  se  refiere  a  la  impugnación  del  acto  de  alcance  general  cuando  la  autoridad  de  
ejecución   del   acto   de   alcance   general   le   haya   dado   aplicación   mediante   actos   definitivos   y   contra  
tales  actos  se  hubieren  agotado  sin  éxito  las  instancias  administrativas.  

El  recurso  se  aplica  cuando  se  pretende  impugnar  un  acto  de  alcance  general  por  medio  del  
ataque  a  sus  actos  particulares  de  aplicación.  

Requiere   que   la   autoridad   haya   aplicado   el   acto   de   alcance   general   mediante   actos   definitivos   y   que  
contra  tales  actos  se  hubieren  agotado  sin  éxito  las  instancias  administrativas  por  la  vía  recursiva.  

Los  recursos  contra  los  actos  administrativos  particulares  constituyen  un  requisito  a  cumplir  
antes   de   iniciar   la   acción   procesal,   y   en   dichos   actos   quedan   comprendidos   los   que   son  
aplicación  de  actos  generales,  pues  la  impugnación  de  éstos,  por  vía  de  recursos,  se  efectúa  
de  esa  manera  indirecta.    

Cabe  recordar,  finalmente  que  la  falta  de  impugnación  directa  del  reglamento  o  su  desestimación  no  
impiden   la   impugnación   de   los   actos   de   aplicación   individual;   y   que   a   la   inversa   aun   cuando   el  
particular   haya   consentido   actos   de   aplicación   del   reglamento,   ello   no   le   impedirá   impugnarlo  
directamente  en  cualquier  tiempo.  

El  reclamo  impropio  
El  reclamo  impropio  para  la  impugnación  de  actos  de  alcance  general  es  el  contemplado  en  el  Art.  
24.A  LNPA  ya  desarrollado  supra.  

Plazos  de  deducción  de  la  impugnación  judicial  

La   cuestión   relativa   a   los   plazos   dentro   de   los   cuales   debe   deducirse   la   impugnación   judicial   (por  vía  
de  acción  o  de  recurso)  se  encuentra  regulada  en  los  Arts.  25,  26  y  27  LNPA.  

Los   plazos   de   caducidad   establecidos   en   el   art.   25   de   la   ley   19549   constituyen,   pues,   una  
prerrogativa  de  la  Administración  Pública  para  que,  en  virtud  de  los  postulados  del  Estado  de  
Derecho  -­‐entre  los  que  se  encuentran  la  justiciabilidad  del  Estado  y  la  división  de  poderes-­‐  
ella  pueda  estar  en  juicio.    

Esto  significa  la  posibilidad  de  habilitar  la  competencia  de  la  rama  judicial  del  gobierno  para  
revisar  la  validez  de  los  actos  emanados  del  Poder  Ejecutivo  y  de  los  que  -­‐con  la  propiedad  
de   "causar   estado",   por   cerrar   la   discusión   en   sede   administrativa-­‐   emanan   de   los   órganos   y  
entes  que  se  le  subordinan,  salvo  los  casos  de  excepción  establecidos  por  el  legislador.    

De  ello  se  deriva  que,  si  no  se  respetan  los  límites  temporales  establecidos  para   el  control  
judicial   de   los   actos   administrativos,   la   acción   puede   ser   considerada   extemporánea   por  
prematura  o  tardía,  en  el  último  caso,  por  hallarse  vencidos  los  plazos  para  interponerla.    

146  

 
 De   este   modo,   los   actos   administrativos   no   impugnados   judicialmente   en   el   plazo   que  
establece  el  art.  25  de  la  ley  devienen  firmes  e  irrevisables  debido  a  la  caducidad  operada.  

Art.   25   LNPA.  La  acción  contra  el  Estado  o  sus  entes  autárquicos  deberá  deducirse  dentro  del  plazo  
perentorio  de  90  días  hábiles  judiciales,  computados  de  la  siguiente  manera:  

a. Si  se  tratare  de  actos  de  alcance  particular,  desde  su  notificación  al  interesado;  
b. Si   se   tratare   de   actos   de   contenido   general   contra   los   que   se   hubiere   formulado   reclamo  
resuelto   negativamente   por   resolución   expresa,   desde   que   se   notifique   la   denegatoria   al  
interesado;  
c. Si   se   tratare   de   actos   de   alcance   general   impugnables   a   través   de   actos   individuales   de  
aplicación,  desde  que  se  notifique  al  interesado  el  acto  que  agote  la  instancia  administrativa;  
d. Si  se  tratare  de  vías  de  hecho  o  de  hechos  administrativos,  desde  que  ellos  fueren  conocidos  
por  el  afectado.  

En  los  supuestos  regulados  en  los  incs.  a),  b)  y  c),  el  plazo  de  caducidad   comienza  a  computarse  desde  la  notificación  al  interesado,  
del   acto   denegatorio   que   agote   la   instancia   administrativa.   Por   ello,   ante   el   silencio   de   la   Administración   el   plazo   no   empieza   a  
correr.  En  el  inciso  d)  se  contempla  el  caso  especial  de  los  hechos  o  vías  de  hecho,  lo  que  no  concuerda  con  la  regulación  general  del  
artículo,  referente  a  la  impugnación  de  “actos”.  La  impugnación  judicial  puede  producirse  desde  que  aquellas  circunstancias  ocurran,  
pero  el  plazo  se  computará  sólo  desde  que  el  particular  las  conozca.  

Cuando   en   virtud   de   norma   expresa   la   impugnación   del   acto   administrativo   deba   hacerse   por   vía   de  
recurso,  el  plazo  para  deducirlo  será  de  30  días  desde  la  notificación  de  la  resolución  definitiva  que  
agote  las  instancias  administrativas.  

La   CSJN,   en   el   Fallo   Gypobras,   declaró   expresamente   la   constitucionalidad   de   la   limitación  

temporal  al  ejercicio  de  la  acción  procesal  administrativa  prevista  en  el  artículo  25,  toda  vez  
que  ella  constituye  una  reglamentación  razonable  del  derecho  de  defensa  en  juicio,  en  tanto  
no  lo  suprime,  desnaturaliza  o  allana.  

Es   importante   mencionar   que   el   Art.   27   LNPA   dispone   que   no   habrá   plazo   para   accionar   en   los  
casos  en  que  el  Estado  o  sus  entes  autárquicos  fueren  actores,  sin  perjuicio  de  lo  que  corresponda  
en  materia  de  prescripción  (dispuesto  por  ley  particular  o,  en  su  defecto,  por  el  Código  Civil).  

El  silencio  de  la  administración  

A  este  supuesto  hace  referencia  el  art.  26  de  la  LNPA,  que  establece  que,  cuando  la  Administración  
deja  transcurrir  los  plazos  legales  o  reglamentarios  sin  resolver  de  modo  expreso,  no  se  aplica  el  
plazo  del  art.  25  sino  los  correspondientes  a  la  prescripción  de  las  respectivas  acciones.  

El  instituto  del  silencio  está  establecido  a  favor  del  particular.  En  la  vía  recursiva,  el  silencio  se  
produce  de  modo  automático,  en  los  demás  casos  se  aplica  el  régimen  del  art.  10  de  la  LNPA  para  
tener  por  configurado  el  silencio  negativo  habilitante  de  la  vía  judicial.  

147  

 
Distintos  supuestos  legales  (de  aplicación  del  Art.  25)  
Aplicación  a  tribunales  administrativos  

El   plazo   de   90   días   hábiles   judiciales   no   resulta   extremadamente   riguroso,   y   su   aplicación   se   justifica  

aún  más  cuando  se  trata  de  la  impugnación  de  decisiones  dictadas  por  “tribunales  administrativos  
independientes”   ante   los   cuales   la   defensa   puede   efectuarse   con   todas   las   garantías   formales   del  
debido  proceso  y,  muy  especialmente,  porque  la  decisión  final  debe  ser  formalmente  notificada  al  
interesado   para   que   adquiera   eficacia   (art.   11   de   la   ley   19549),   lo   que   implica   un   conocimiento  
oportuno  a  fin  de  impugnarla.  

En  su  momento  se  estableció  que  la  acción  de  impugnación  contra  las  resoluciones  del  Tribunal  de  
Cuentas  de  la  Nación,  dictadas  en  juicios  administrativos  de  responsabilidad,  estaba  sujeta  al  plazo  
de  caducidad  establecido  en  el  art.  25  de  la  ley  19549  (Fallos  Pájares  y  Álvarez,  Cándido).  

Aplicación  a  actos  políticos  

Se   ha   resuelto   en   el   Fallo   Nocetti   que   el   plazo   del   art.   25   de   la   ley   19549   es   aplicable   a   la  
"impugnación   judicial   de   actos   administrativos",   no   pudiendo   ser   extendido   por   analogía   a  
supuestos  para  los  que  no  fue  establecido,  y  por  ello  es  ajeno  a  una  demanda  donde  se  controvierte  
la  validez  y  los  efectos  de  medidas  de  remoción  de  magistrados,  actos  eminentemente  políticos  de  
un  gobierno  de  facto,  ordinariamente  extraños  a  la  competencia  de  los  órganos  administrativos.  

El   contenido   discrecional   que   puede   involucrar   la   remoción   de   un   magistrado   y   su   procedimiento  

respectivo,  no  justifican,  a  nuestro  juicio,  categorizar  a  esa  clase  de  decisiones  como  políticas  para  
tornarlas,   así,   irrevisables   judicialmente.   Por   eso,   pensamos   que   los   aspectos   reglados   del  
procedimiento   como   los   del   acto   mismo   de   remoción,   resultan   enjuiciables   y   le   son   aplicables,   a   ese  
efecto,  las  normas  jurídico  constitucionales  o  administrativas  pertinentes.    

No   se   nos   escapa   que   en   el   ámbito   nacional   la   LNPA   no   se   aplica,   al   menos   de  modo   directo,   a   la  
actividad  no  jurisdiccional  del  Poder  Judicial  -­‐en  cuyo  ámbito  funcional  se  integran  el  Consejo  de  la  
Magistratura   y   el   Jurado   de   Enjuiciamiento-­‐;   y,   por   tal   motivo,   no   se   podrían   aplicar   por   analogía  
plazos  de  caducidad  restrictivos  de  derechos  para  accionar  judicialmente  contra  sus  decisiones;  sin  
embargo,   ello   no   debería   significar,   reiteramos,   la   incontrolabilidad   judicial   de   sus   componentes  
reglados.   Así   debería   interpretarse,   respecto   del   Jurado   de   Enjuiciamiento,   el   artículo   115,   primer  
párrafo  de  la  Constitución  Nacional.  

El  reclamo  administrativo  previo  a  la  demanda  jud.  

El   reclamo   administrativo   previo   es   un   remedio   que   se   acuerda   al   particular,   distinto   y   al   mismo  
tiempo   similar   al   de   los   recursos,   orientado   a   lograr   el   restablecimiento   de   la   juridicidad   en   la  
Administración  Pública  cuando  su  orden  ha  sido  vulnerado.  

148  

 
Antecedentes  y  régimen  legal  
Originalmente   era   requisito   necesario   para   demandar   a   la   Nación,   la   venia   legislativa   previa   que  
debía  otorgar  el  Congreso  de  la  Nación.    

A  partir  de  la  sanción  de  la  Ley   3952,  para  que  el  juez  diera  curso  a  la  demanda  contra  la  Nación,  el  
demandante   debía   acreditar   que   había   formulado   “la   reclamación   del   derecho   controvertido   ante   el  
Poder  Ejecutivo”,  y  su  denegatoria.  La  reclamación  se  constituyó,  así,  en  un  presupuesto  procesal  o  
requisito   de   admisibilidad   de   la   demanda   que   vino,   de   todos   modos,   a   ampliar   la   posibilidad   de  
acceso  a  la  jurisdicción.    

Por   influencia   de   la   jurisprudencia,   sin   embargo,   la   ley   3952   fue   interpretada  

restrictivamente   y   se   refirió   su   alcance   sólo   a   los   casos   en   los   cuales   la   Nación   hubiera  
actuado  como  “persona  jurídica”,  motivo  por  el  cual  se  continuó  exigiendo,  en  los  supuestos  
de   actuación   estatal   como   “persona   de   derecho   público”,   la   obtención   de   la   pertinente  
autorización  legislativa.    

La   Ley   11.634   modificó,   entonces,   el   art.   1º   de   la   ley   3952,   y   dispuso   que   una   vez   resuelta   la  
reclamación  administrativa  ante  el  PEN,  habilitaba  la  vía  judicial,  tanto  en  los  casos  en  que  la  
Nación  había  actuado  como  persona  jurídica,  como  en  aquellos  en  que  había  actuado  como  
persona  de  derecho  público.    

La  Ley  19549  mantuvo  el  sistema,  pero  redujo  los  plazos.  

Vigentes  ambas  normas,  las  opiniones  sobre  su  ámbito  de  aplicación  dividen  a  los  autores.  Tras  un  
exhaustivo   examen   de   esta   cuestión,   Jeanneret   de   Pérez   Cortés   concluye,   en   opinión   que  
compartimos,  en  que  “las  disposiciones  de  los  arts.  30  y  siguientes  de  la  Ley  N°  19549  importan  el  
establecimiento   de   normas   generales   para   llevar   al   Estado   a   juicio   cuando,   como   principio,   no   se  
trate   de   la   impugnación   judicial   de   actos   administrativos   de   alcance   general   o   particular,   con   la  
consiguiente   derogación,   en   lo  pertinente,   de   la   Ley   N°   3952.   El   régimen   sería   también   comprensivo  
de  las  causas  civiles  en  las  que  se  debatan  cuestiones  regidas  por  el  derecho  común  …  Desde  otro  
ángulo   …   el   mencionado   título   IV   es   aplicable   en   forma   directa   para   la   impugnación   judicial   de   la  
actividad   administrativa   y   reglamentaria   de   la   Administración   Pública,   del   Poder   Legislativo   y   del  
Poder  Judicial,  así  como  respecto  de  los  actos  administrativos  dictados  en  relación  con  un  contrato  
administrativo,  en  los  indicados  ámbitos”.  

Legitimación  
Puede   interponer   el   reclamo   administrativo   previo   quien   ostente   tanto   derechos   subjetivos   como  
intereses  legítimos.  

Efectos  de  la  interposición  

• Suspensión  de  los  plazos  de  prescripción.  
• Aplicación  del  plazo  de  caducidad  del  art.  25  de  la  LNPA  (90  días).  
149  

 
Régimen  jurídico  de  la  interposición  
No   existe   plazo   para   interponer   el   reclamo   administrativo   previo,   salvo   el   de   prescripción  
correspondiente.  

Se   presenta   ante   el   Ministerio,   Secretaría   de   la   Presidencia   o   autoridad   superior   de   la   entidad  

autárquica  correspondiente.    

El   pronunciamiento   acerca   del   reclamo   deberá   efectuarse   dentro   de   los   noventa   (90)   días   de  
formulado.  

Vencido   ese   plazo,   el   interesado   requerirá   pronto   despacho   y   si   transcurrieren   otros  

cuarenta  y  cinco  (45)  días,  podrá  aquél  iniciar  la  demanda,  la  que  deberá  ser  interpuesta  en  
los  plazos  perentorios  y  bajos  los  efectos  previstos  en  el  artículo  25,  sin  perjuicio  de  lo  que  
fuere  pertinente  en  materia  de  prescripción.  

El  Poder  Ejecutivo,  a  requerimiento  del  organismo  interviniente,  por  razones  de  complejidad  
o  emergencia  pública,  podrá  ampliar  fundadamente  los  plazos  indicados,  se  encuentren  o  no  
en  curso,  hasta  un  máximo  de  ciento  veinte  (120)  y  sesenta  (60)  días  respectivamente.  

La  denegatoria  expresa  del  reclamo  no  podrá  ser  recurrida  en  sede  administrativa.  

Excepciones  a  la  obligatoriedad  del  reclamo  

El   reclamo   no   es   obligatorio   en   los   supuestos   del   Art.   23   y   Art.   24   LNPA,   ni   si   mediare   una   norma  
expresa  que  así  lo  establezca  y  cuando:  

• Un   acto   dictado   de   oficio   pudiere   ser   ejecutado   antes   de   que   transcurran   los   plazos   del  
artículo  31;  
• Antes   de   dictarse   de   oficio   un   acto   por   el   Poder   Ejecutivo,   el   administrado   se   hubiere  
presentado  expresando  su  pretensión  en  sentido  contrario;  
• Se   tratare   de   repetir   lo   pagado   al   Estado   en   virtud   de   una   ejecución   o   de   repetir   un  
gravamen  pagado  indebidamente;  
• Se   reclamaren   daños   y   perjuicios   contra   el   Estado   o   se   intentare   una   acción   de   desalojo  
contra  él  o  una  acción  que  no  tramite  por  vía  ordinaria;  
• Mediare   una   clara   conducta   del   Estado   que   haga   presumir   la   ineficacia   cierta   del  
procedimiento,  transformando  el  reclamo  previo  en  un  ritualismo  inútil;  
• Se  demandare  a  un  ente  descentralizado  con  facultades  para  estar  en  juicio:   empresas  del  
Estado,   sociedades   de   economía   mixta,   sociedades   del   Estado   y   sociedades   anónimas   con  
participación  estatal  mayoritaria.  

La  sentencia  
La  sentencia  es  el  modo  normal  de  terminación  del  proceso.  

150  

 
Alcance  y  efectos  
• Alcance  individual:  declara  el  derecho  para  el  caso  concreto.  
• Fuerza  de  verdad  legal:  obliga  a  las  partes  como  si  fuera  ley.  
• Carácter   declarativo:  reconoce  el  derecho  pretendido,  pero  no  es  susceptible  de  ejecución  
forzosa  (salvo  excepciones).  
• Fin  del  proceso.  
• Efectos  retroactivos  si  el  vicios  es  grave  y  el  acto  es  nulo.  
• Efectos  para  el  futuro  si  el  vicio  es  leve  y  el  acto  es  anulable.  
• Susceptible   de   suspensión:   la   sentencia   puede   suspenderse   a   pedido   de   la   administración  
por  razones  fundadas  de  interés  público,  por  un  máximo  de  dos  años  y  debiendo  indemnizar  
por  los  daños  y  perjuicios  derivados  de  la  suspensión.  

Otras  formas  de  terminación  del  proceso  

• Desistimiento:   el   actor   renuncia   a   la   pretensión,   el   juez   lo   homologa   y   lo   notifica   al  
demandado.  
• Allanamiento:  el  demandado  reconoce  la  pretensión  del  actor.  
• Satisfacción  de  la  pretensión  antes  del  juicio:  el  demandado  elimina  las  causas  que  dieron  
lugar  a  la  pretensión  del  actor.  
• Transacción:   acuerdo   entre   las   partes,   realizando   concesiones   recíprocas,   por   convenio  
judicial  o  extrajudicial.  
• Caducidad   de   instancia:   pérdida   de   la   posibilidad   de   reclamar   judicialmente   por   paso   del  
tiempo  establecido  a  tal  efecto.  
• Arbitraje.  

La  ejecución  de  sentencias  dictadas  contra  el  Estado  

El  principio  general  es  que  las  sentencias  contra  el  estado  tienen  carácter  declarativo  (conf.  Art.   7  
Ley   3952),  pero  en  ciertos  supuestos  se  pueden  ejecutar  aunque  con  un  procedimiento  especial  (ej.  
en  el  caso  de  indemnizaciones  debidas  por  el  Estado  al  administrado).  

En   el   Fallo   Pietranera   (caso   sobre   desalojo   de   un   inmueble   propiedad   de   Pietranera  

ocupado  por  el  Estado,  donde  se  solicita  bajo  plazo  que  la  administración  fije  la  fecha  en  la  
cual   va   a   desocuparlo   bajo   pena   de   que   sea   fijado   judicialmente)   la   CSJN   ha   dicho   que   la  
regla   del   art.   7°   de   la   ley   3952   tiene   el   propósito   de   evitar   que   el   Estado   pueda   verse  
colocado,  por  efecto  de  un  mandato  judicial  perentorio,  en  situación  de  no  poder  satisfacer  
el   requerimiento   por   no   tener   fondos   previstos   en   el   presupuesto   para   tal   fin   o   en   la   de  
perturbar   la   marcha   normal   de   la   Administración.   Desde   este   punto   de   vista   la   norma  
aludida   es   razonable.   Ahora   bien,   eso   no   obsta   a   que   los   jueces   hagan   cumplir   con   su  
sentencia   bajo   procedimientos   alternativos   (como   el   adoptado   en   este   Fallo)   para   mantener  
el  imperio  del  derecho.  (Ver  también  el  artículo  de  Galli  Basualdo).    

151  

 
    

Bolilla  15  
Remedios  procesales  especiales.  
 

152  

 
La  protección  cautelar  como  tutela  judicial  efectiva  
La  protección  cautelar  (acción  de  amparo  y  cautelares  autónomas)  son  un  medio  para  efectivizar  la  
tutela  judicial,  ya  que  como  el  acto  se  presume  valido  y  tiene  fuerza  ejecutoria,  y  los  recursos  tienen  
efecto   devolutivo,   puede   ocurrir   que   mientras   tramita   el   recurso   el   acto   cause   un   perjuicio   debido   a  
que  éste  sigue  ejecutándose.  

Siendo   así,   la   protección   cautelar   viene   a   servir   como   medio   para   efectivizar   la   tutela   judicial   que  
asiste   al   administrado:   las   medidas   cautelares   despliegan   todas   las   posibilidades   que   brinda   el  
principio   de   la   tutela   judicial   efectiva   a   fin   de   compensar   el   peso   de   las   prerrogativas   de   poder  
público.  

Medidas  cautelares  contra  la  administración    

En   nuestro   derecho   administrativo   las   medidas   cautelares   contra   la   administración   pública   no    
siempre   fueron   reconocidas   y   admitidas   pero   las   situaciones   cotidianas   que   demostraban   la  
necesidad   de   las   personas   de   contar   con   una   satisfacción   inmediata   de   sus   derechos   conculcados  
por  el  Estado  a  los  efectos  de  impedir  la  ejecución  de  determinados  actos  terminaron  por  facilitar  su  
admisión.  

La   medida   cautelar   tiene   requisitos:   verosimilitud   en   el   derecho,   peligro   en   la   demora   y  

contracautela.  

La  suspensión  de  los  efectos  del  acto  

La  clásica  medida  cautelar  de  suspensión  de  los  efectos  del  acto  administrativo  constituyó  el  primer  
avance   del   derecho   procesal   administrativo   en   esta   materia,   la   que   luego   se   terminó   extendiendo  
también  a  los  reglamentos.  Es  la  tutela  cautelar  típica  del  contencioso  administrativo.  

Las  medidas  de  no  innovar  e  innovativas  

A   la   tutela   cautelar   clásica   de   suspensión   de   los   efectos   del   acto   (medidas   de   no   innovar),   que   no  
alcanzaba   supuesto   de   denegación   de   derechos,   se   le   sumaron   las   medidas   positivas   (innovativas)  
que   hacen   posible   que   el   juez   otorgue,   sin   las   dilaciones   del   procedimiento   ordinario,   lo   que   la  
administración  le  niega  al  ciudadano.    

Al  no  estar  expresamente  contempladas  en  el  CPCCN,  pertenecen  al  campo  de  las  medidas  
innominadas   que   los   magistrados   pueden   dictar   conforme   la   autorización   genérica   que  
consagra   dicho   cuerpo   normativo,   las   cuales   constituyen   herramientas   útiles   frente   a   la  
inactividad   de   la   Administración,   o   en   el   supuesto   de   denegación   de   derechos,   en   el   caso   de  
que   el   pedido   de   no   innovar   no   sirva   para   proteger   precautoriamente   el   derecho   en  
cuestión.  

153  

 
Si   la   pretensión   cautelar   se   refiere   a   una   pretensión   prestacional   en   caso   de   inactividad   (a   fin   de  
obligar   a   la   Administración   a   realizar   una   actuación   o   hacer   cesar   una   vía   de   hecho),   procede   la  
medida   cautelar   positiva,   ya   que   lo   que   interesa   al   sujeto   es   que   la   Administración   cautelarmente  
realice   una   actuación   (por   ejemplo   que   actúe   contra   un   sujeto   que   realiza   una   actividad   molesta  
paralizando  la  actividad).  

Otras  expresiones  cautelares  

• Medidas   precautelares:   una   práctica   reconocida   en   el   fuero   contencioso   administrativo  
federal   ha   dado   nacimiento   a   la   medida   precautelar,   que   implica   la   suspensión   provisoria   de  
los   efectos   de   un   acto   cuestionado   hasta   que   la   administración   remita   las   actuaciones  
administrativas  al  juzgado,  toda  vez  que  el  peticionante  no  ha  podido  realizar  la  vista  de  ellas  
y  por  ende  no  ha  podido  adjuntar  las  copias  certificadas  a  la  presentación  judicial,  o  debido  a  
que  el  magistrado  requiere  ver  el  expediente  en  su  totalidad.  
• Medidas   cautelares   autónomas:   se   solicitan   generalmente   cuando   el   particular   está  
tramitando   el   procedimiento   administrativo   y   todavía   no   se   encuentra   en   condiciones   de  
acceder,   en   principio,   a   la   instancia   judicial.   Esta   medida   se   presenta   como   autónoma   e  
instrumental,  y  el  particular  se  obliga  a  promover  la  demanda  dentro  de  los  diez  días  de  que  
se   haya   agotado   la   instancia,   toda   vez   que   a   partir   de   ese   agotamiento   de   vía   el  
administrado   se   encuentra   en   condiciones   de   habilitar   la   instancia   judicial.   Son   una  
herramienta   adecuada   para   establecer   un   límite   a   las   prerrogativas   que   el   ordenamiento  
concede   a   la   Administración   para   hacer   posible   la   consecución   de   sus   fines,   recordándole  
que   su   ejercicio,   como   medio,   está   tan   sujeto   a   la   legalidad   como   los   propios   fines   y   que  
aquellas   potestades   no   constituyen   una   licencia   de   indemnidad   contra   el   control   judicial  
efectivo  y  oportuno,  marcando  el  límite  de  la  relación  entre  autotutela  ejecutiva  y  principio  
de  legalidad.  

La  acción  de  amparo  

A   través   de   la   acción   de   amparo   es   posible   obtener   la   suspensión   de   los   efectos   del   acto  
administrativo,  como  medida  cautelar,  requiriendo  la  jurisprudencia  para  su  concesión  la  reunión  de  
los  requisitos  de  admisibilidad  (Art.  230  CPCCN).  

Ataca  la  presunción  de  validez  

Requisitos  de  admisibilidad  

• Verosimilitud  en  el  derecho.  
• Peligro  en  la  demora.  
• Imposibilidad  de  obtener  la  cautela  por  otro  medio.  

Procedimiento  

154  

 
Está  regulado  por  la  Ley  16.986.  

El  amparo  luego  de  la  Reforma  Constitucional  de  1994  

No   vemos   obstáculo   legal   para   el   empleo   del   amparo   como   instrumento   de   una   pretensión   cautelar  
suspensiva  del  accionar  administrativo;  y  consideramos  incluso  que,   a  tenor  de  lo  dispuesto  por  el  
actual   artículo   43   de   la   Constitución,   no   es   necesario   efectuar   previamente   el   requerimiento  
suspensivo   en   sede   administrativa   en   tanto   la   citada   disposición   constitucional   habilita   el   amparo  
respecto   de   los   actos   u   omisiones   que   enuncia,   siempre   que   no   exista   otro   medio   judicial   más  
idóneo.  

La   existencia   de   una   opción   administrativa   suspensiva,   no   debería,   pues,   obstar   a   la   procedencia   del  
amparo  con  ese  objeto,  cuando  concurran  los  demás  requisitos  exigidos  para  ello.  

El  amparo  colectivo:  concepto  de  acción  colectiva  

 

El  amparo  por  mora  

El   Art.   28   LNPA   regula   el   amparo   por   mora,   un   procedimiento   judicial   de   amparo   establecido   a  
favor   del   administrado   ante   el   retardo   de   un   funcionario   u   órgano   administrativo,   para   dictaminar   o  
resolver,   aun   en   asuntos   de   mero   trámite,   cuando   ha   transcurrido   el   plazo   fijado   para   expedir   el  
dictamen  o  dictar  la  resolución  o  el  proveído  que  corresponda  o  bien  cuando,  de  no  existir  ese  plazo,  
transcurra  un  tiempo  que  exceda  de  lo  razonable  sin  que  esos  se  actos  se  emitan.  

Por   la   vía   del   amparo   por   mora,   se   posibilita   que   quien   es   parte   en   un   procedimiento  
administrativo  acuda  a  la  vía  judicial  para  que  se  emplace  a  la  Administración  con  el  fin  de  
que  se  expida  en  forma  expresa  respecto  de  su  solicitud.  

Requisitos  de  procedencia  

La   mora   en   que   debe   incurrir   la   Administración   para   que   se   habilite   la   iniciación   de   esta   acción   debe  
ser  una  mora  objetiva,  es  decir,  aquélla  que  se  concreta  al  no  emitir  el  órgano  correspondiente,  el  
dictamen   o   la   resolución   de   mero   trámite   o   de   fondo   que   requiera   el   peticionante,   vencido   el  
término  legal  específico,  o  de  no  haberlo,  transcurrido  un  plazo  que  excediera  de  lo  razonable.  

Además   cabe   señalar   que,   para   que   la   mora   de   la   Administración   torne   procedente   este  
amparo,  el  deber  de  expedirse  debe  subsistir  al  momento  de  dilucidarse  la  litis.  

Contenido  de  la  sentencia  

De   considerar   procedente   la   acción   de   amparo   por   mora   de   la   Administración,   el   juez   librará   la  
orden   correspondiente   para   que   la   autoridad   administrativa   despache   las   actuaciones   en   el   plazo  

155  

 
prudencial   que   se   establezca.   La   fijación   de   este   plazo   aparece   deferida   por   la   ley   al   arbitrio   del   juez  
de  la  causa.    

La   sentencia   desestimatoria   del   amparo   por   mora,   por   considerar   el   juez   que   esta   última   no  
se   ha   configurado   no   obsta   a   que,   si   posteriormente   transcurren   los   plazos   establecidos  
normativamente  o  los  que  se  estimen  razonables,  el  actor  intente  nuevamente  la  acción.  El  
administrado  puede,  pues,  iniciar  tantos  amparos  por  mora  respecto  del  mismo  expediente  
como   ocasiones   incurran   en   aquélla   el   o   los   organismos   intervinientes   o   que   deban  
intervenir.    

Es  inapelable  porque  si  se  permitiera  una  doble  instancia  judicial  perdería  su  razón  de  ser,  toda  vez  
que  eso  implicaría  un  retardo  contrario  a  la  celeridad  que  busca  esta  acción.  

La  acción  de  lesividad  

La  acción  de  lesividad  es  aquella  iniciada  por  la  administración,  con  el  objeto  de  que  un  juez  declare  
la  nulidad  de  un  acto  administrativo  que  no  puede  ser  revocado  en  la  propia  sede  administrativa.  

La   administración   recurre   a   la   justicia   para   que   el   juez   revoque   el   acto,   habiéndolo   declarado  
previamente  como  lesivo  en  sede  administrativa,  lo  cual  sirve  de  fundamento  al  juez  para  revocarlo.  

Deberán  ser  parte  en  ese  proceso,  aquellos  a  los  que  el  acto  afecte  o  pudiere  afectar.  

  Es  raro  ver  acciones  de  lesividad  en  la  práctica.  

Los  recursos  directos  

Los  recursos  directos  son  instrumentos  judiciales  que  se  dan  al  administrado  para  hacerlos  valer  en  
un  proceso  judicial.  

Se   caracterizan   por   tener   una   única   instancia   judicial   de   revisión,   generalmente   ante   un  
tribunal   de   alzada   (da   idea   que   de   la   administración   salta   a   cámara,   esto   se   da  
generalmente,  algunos  otros  casos  se  resuelven  en  primera  instancia,  donde  solo  se  podría  
acceder  a  la  corte  por  recurso  extraordinario  federal,  no  podría  apelar  a  cámara).  

Ejemplos  
Algunos  ejemplos  de  recursos  directos  son:  

1. Recursos  contra  sanciones  del  BCRA.  

2. Recursos  contra  sanciones  del  Colegio  Público  de  Abogados  de  la  Capital  Federal.  
3. Recursos  contra  sanciones  de  la  Prefectura  Naval  Argentina.  
4. Recursos  contra  sanciones  por  aplicación  de  la  Ley  de  Defensa  al  Consumidor.  
5. Recursos   contra   sanciones   del   COMFER   (generalmente   por   presentar   cosas   inadecuadas  
dentro  del  horario  de  protección  al  menor).  
6. Recursos  contra  las  decisiones  de  la  Aduana  y  del  Tribunal  Fiscal.  

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