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Le système de régulation des

centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)

Les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont des établissements


sociaux et médico-sociaux au sens de l’article L.312-1 du code de l’action sociale et des
familles (CASF) et sont donc soumis au système de régulation issu de la loi du 2 janvier
2002 (autorisation, habilitation, convention, tarification et contrôle).
Le cadre juridique spécifique des CHRS (public accueilli, missions assurées) a déjà été
profondément modifié par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998.

I/ Les spécificités des CHRS

I.1/ Les CHRS accueillent et accompagnent des personnes qui se trouvent de


manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin

Les CHRS accueillent et accompagnent « des personnes et des familles qui connaissent de
graves difficultés économiques, familiales, de logement, de santé, d’insertion, en vue de les
aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale » (art. L.345-1 du
CASF).

La loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 19981 a ainsi donné
une définition très large du public pouvant être accueilli en CHRS afin de prévenir et de
réparer toute forme nouvelle de pauvreté. Sont aujourd’hui accueillis en CHRS des jeunes
adultes en rupture familiale, des femmes victimes de violence, des familles avec des enfants,
des hommes et des femmes qui travaillent mais n’ont pas pour autant les ressources
suffisantes pour se loger, des anciens détenus, des personnes qui souffrent de pathologies
graves… Ces personnes sont exclues de tous les droits ou seulement de certains droits.

Certains CHRS se sont parfois spécialisés dans l’accueil d’un public spécifique (jeunes,
sortants de prisons…). Cette spécialisation éventuelle est reconnue dans l’arrêté
d’habilitation et la convention (voir supra).

I.2/ Les CHRS assurent des activités diversifiées allant de l’urgence à l’insertion
avec ou sans hébergement

La loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998 a élargi les missions des
CHRS à l’ensemble des activités allant de l’urgence à l’insertion, avec ou sans hébergement.

L’article L.312-1 I. 8° du code de l’action sociale et des familles (CASF) donne ainsi une
nouvelle définition des CHRS et vise désormais : « Les établissements et services
comportant ou non un hébergement, assurant l’accueil, notamment dans les situations
d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion
sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de
détresse. »

1
La loi de 1998 ne reprend pas les catégories de bénéficiaires établies par l’ancien décret du 15 juin 1976 et
élargi l’admission en CHRS à toute personne ou familles connaissant de graves difficultés. Elle supprime la
notion de « ressources insuffisantes », l’admission est donc totalement déconnectée des revenus.
Cette loi pose ainsi 3 éléments forts de reconnaissance :
- la reconnaissance de l’ensemble des situations de détresse,
- la reconnaissance de l’activité des CHRS qui ne relèvent pas de l’hébergement (115,
services d’accueil et d’orientation, équipes mobiles, accueils de jour),
- la reconnaissance du secteur de l’urgence et de l’insertion professionnelle (hébergement
d’urgence, atelier d’adaptation à la vie active).

Les CHRS n’ont pas l’obligation d’exercer toutes ces missions (accueil et orientation,
hébergement, soutien ou accompagnement social, insertion sociale et professionnelle). Ils
peuvent les assurer totalement ou partiellement (art. L 345-3 du CASF) selon leur projet ou
leur habilitation (voir supra)

I.3/ Les CHRS assurent des missions d’intérêt général et d’utilité sociale

Selon la législation, les actions menées par les CHRS s’inscrivent dans les missions d’intérêt
général et d’utilité sociale définies par l’article L.311-1 du CASF2 :
- l’évaluation et prévention des risques sociaux et médico-sociaux, information, investigation,
conseil, orientation, formation, médiation et réparation ;
- la protection administrative ou judiciaire de l'enfance et de la famille, de la jeunesse, des
personnes handicapées, des personnes âgées ou en difficulté ;
- les actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de
formation adaptées aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses
potentialités, à l'évolution de son état ainsi qu'à son âge ;
- les actions d'intégration scolaire, d'adaptation, de réadaptation, d'insertion, de réinsertion
sociales et professionnelles, d'aide à la vie active, d'information et de conseil sur les aides
techniques ainsi que d'aide au travail ;
- les actions d'assistance dans les divers actes de la vie, de soutien, de soins et
d'accompagnement, y compris à titre palliatif ;
- les actions contribuant au développement social et culturel, et à l'insertion par l'activité
économique.

II/ Le système de mandatement des CHRS


Autorisation, habilitation, convention, tarification et contrôle

II.1/ L’autorisation de création des CHRS

Toute création, transformation ou extension d’un CHRS est soumise à une autorisation
préalable du représentant de l’Etat dans le département (Préfet de département). Le régime
juridique de ces autorisations a été entièrement revu par la loi du 2 janvier 2002 rénovant
l’action sociale et médico-sociale.

Le dépôt de la demande d’autorisation, un système qui met en concurrence les projets de


même nature
Les demandes d’autorisation pour créer, transformer ou étendre la capacité d’un CHRS ne
se font plus tout au long de l’année. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et
médico-sociale a ainsi instauré un calendrier pour déposer les demandes (le « système des
fenêtres ») afin de mettre fin à la pratique du « premier arrivé, premier servi » et examiner et
comparer les projets de même nature quel que soit leur ordre de dépôt (cf. art. L 313-2 du
2
Cet article définit les grands principes de l’action sociale et médico-sociale en déclinant les principales
missions d’intérêt général et d’utilité sociale mises en œuvre par les institutions gestionnaires d’établissements et
services
CASF) ; un choix peut donc s’exercer entre projets similaires. Le calendrier de dépôt des
demandes d’autorisation est fixé par un arrêté du Préfet de région (publié au recueil des
actes administratifs de la préfecture) qui prévoit les dates de début et de fin de chaque
période. Pour les CHRS, 1 à 3 périodes d’au moins deux mois sont ainsi programmées pour
déposer les dossiers.
Pour les demandes d’autorisation qui concernent un CHRS, celles-ci doivent être adressées
au Préfet de département par lettre recommandée avec demande d’accusé de réception au
cours des périodes de dépôt fixées par l’arrêté du Préfet de région.

Le contenu de la demande d’autorisation


La demande d’autorisation doit être présentée par la personne physique ou la personne
morale de droit public ou de droit privé qui en assure (dans l’hypothèse d’une transformation
ou extension d’établissement) ou est susceptible d’en assurer la gestion (dans l’hypothèse
d’une création d’établissement). Cette demande doit être accompagnée d’un certain nombre
d’informations et documents3 :

- Nom de la personne physique ou morale gestionnaire avec un exemplaire des statuts pour
la personne morale de droit privé

- Etat descriptif des principales caractéristiques du projet :


• localisation, zone d’intervention, desserte, zone de résidence des bénéficiaires,
• catégories de bénéficiaires,
• étude des besoins
• la capacité prévue,
• un avant-projet du projet d’établissement
• une note décrivant le projet architectural, assortie de plans en cas de
constructions nouvelles
• la méthode d’évaluation prévue ou le résultat des évaluations faites en cas
d’extension ou de transformation,
• le cas échéant, les modalité de coopération entre établissements et services.

- un dossier sur le personnel avec répartition prévisionnelle des effectifs par type de
qualification

- un dossier financier comportant :


• les comptes annuels consolidés de l’organisme gestionnaire,
• le programme d’investissement,
• le bilan comptable de l’établissement en cas d’extension ou de transformation,
• le bilan financier de l’établissement,
• le plan de financement de l’opération,
• l’incidence du plan de financement sur le budget d’exploitation de l’établissement,
• le budget prévisionnel en année pleine.

Dès réception de la demande d’autorisation, le Préfet de Département dispose d’un délai


d’un mois pour réclamer les pièces manquantes ou des compléments en cas de pièces
incomplètes. Si le dossier est incomplet à la date de clôture de la fenêtre (voir infra), son
examen est reporté à la période suivante.

3
L’article R 313-3 du CASF fixe le contenu de la demande d’autorisation
L’avis consultatif du CROSMS4
La loi du 2 janvier 2002 a maintenu la consultation préalable du CROSMS avant toute
décision d’autorisation administrative. Le CROSMS ne délivre qu’un avis, qui sera suivi ou
non par le Préfet de département, seul habilité à accorder l’autorisation.

Cet avis est systématiquement requis :


- en cas de création d’un CHRS,
- en cas d’extension ou de transformation importante d’un CHRS5.

Les critères de délivrance des autorisations pour les CHRS


L’article L 313-4 du CASF définit les conditions légales de délivrance de l’autorisation ; celle-
ci est accordée si le projet :
- est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par
le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève6;
- satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement et prévoit les démarches
d'évaluation et les systèmes d'information prévus;
- présente un coût de fonctionnement qui n'est pas hors de proportion avec le service rendu
ou avec les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables ;
- présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des
dotations des financeurs au titre de l'exercice au cours duquel prend effet cette
autorisation.

Refus d’autorisation pour « raisons financières » et liste d’attente


En cas de refus pour des raisons uniquement financières liées à l’insuffisance des dotations
limitative de crédit, le préfet de département procède à un classement des projets afin
d’éviter au promoteur de recommencer toute la procédure (l’avis favorable du CROSMS est
réputé acquis). Ainsi, si dans un délai de 3 ans, le projet se révèle compatible avec le
montant des dotations de crédit, l’autorisation peut être accordée (éventuellement
partiellement) dans ce même délai de 3 ans sans qu’il soit nécessaire de procéder à la
consultation du CROSMS.

Le classement des projets s’effectue sur la base de deux critères :


- l’adéquation des projets aux priorités établies par le schéma dont il relève (notamment le
degré de comptabilité du projet avec la programmation pluriannuelle pouvant figurer en
annexe de ce schéma),
- les taux d’équipements départementaux observés dans chaque région.
Ce classement est révisé chaque année (la révision annuelle pourra éventuellement modifier
les ordres de priorités de l'année précédente)ainsi qu’à la date de révision ou de
renouvellement du schéma d’organisation sociale et médico-sociale et est publié chaque
année dans le ou les recueils des actes administratifs considérés.

Délai de réponse de l’administration


Le préfet de département dispose d’un délai de 6 mois à compter de la date d’expiration de
la « fenêtre » pour notifier sa réponse au promoteur. L’absence de réponse dans ce délai

4
Comité régional d’organisation sociale et médico-sociale
5
Il y a extension ou transformation importante lorsqu’elles correspondent, en une fois ou plusieurs fois, à plus de
30 % de la capacité initialement autorisée. Il en va de même lorsque l’extension ou la transformation représente
en une fois ou plusieurs fois plus de quinze lits, places ou bénéficiaires autorisés.
6
La portée des schémas départementaux est donc renforcée (les schémas sont désormais opposables). Selon
l’article L 312-4 du CASF, es schémas départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion sont établis pour
une période maximale de cinq ans. Ils apprécient la nature, le niveau et l'évolution des besoins des personnes en
situation d’exclusion. Ils dressent le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre existante et déterminent les
perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale.
vaut rejet tacite de la demande. Le promoteur peut néanmoins demander dans les 2 mois les
motifs de ce rejet tacite (par lettre avec A/R). A défaut de réponse de l ‘administration dans le
mois qui suit la réception de cette demande de motifs, l’autorisation est réputée être
accordée au promoteur.

La visite de conformité avant l’ouverture d’un CHRS7


Avant l’ouverture d’un nouveau CHRS, une visite de conformité aux conditions techniques
minimales d’organisation et de fonctionnement est nécessaire8. Le promoteur doit alors, 2
mois avant l’ouverture du CHRS, demander auprès du préfet de département une visite de
conformité. Il doit par ailleurs fournir un dossier complémentaire à l’appui de sa demande
(projet d’établissement, règlement de fonctionnement, livret d’accueil, contrat de séjour,
budget prévisionnel….) . Cette visite est effectuée au plus tard 3 semaines avant la date
d’ouverture du CHRS.
Les articles D 313-11 à D 313-14 du CASF fixe la procédure.

Cette visite de conformité a notamment pour objet de s’assurer que le CHRS :


- est organisé conformément aux caractéristiques de l’autorisation accordée et, le cas
échéant, aux conditions particulières imposées par le préfet ou le président du conseil
général dans l’intérêt des personnes accueillies ;
- respecte les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement.

Tant qu’un procès verbal ne constate pas la conformité de l’équipement, celui-ci ne peut pas
commencer à fonctionner. Il s’agit ainsi de vérifier que ce qui a été annoncé par le promoteur
à l’occasion de sa demande d’autorisation a bien été mis en oeuvre.

La durée de l’autorisation et son renouvellement


Avant la loi du 2 janvier 2002, l’autorisation d’un établissement était délivrée pour une durée
indéterminée. Cette règle a été remise en cause par cette loi qui prévoit désormais que les
CHRS sont autorisés pour une durée de 15 ans. Toute autorisation est caduque si elle n’a
pas reçu un commencement d’exécution dans un délai de 3 ans à compter de sa date de
notification (art. L313-1, al.6). Cette autorisation ne peut par ailleurs être cédée sans l’accord
du préfet de département (art. L313-1, al.7). Le préfet de département doit également être
informé de tout changement important dans l’activité, l’installation, l’organisation, la direction
ou le fonctionnement d’un CHRS (art. L313-1, al. 8).

Cette autorisation est renouvelée tacitement sauf si au moins un an avant l’expiration du


terme de l’autorisation, le Préfet de département demande au gestionnaire du CHRS de
déposer une demande de renouvellement (cf. art. L 313-5 du CASF). C’est aux vus des
résultats de l’évaluation externe que le préfet de département pourra déterminer quels sont
les CHRS qui doivent donner lieu à un nouvel examen approfondi de leur situation. Le
renouvellement de l’autorisation accordée pour 15 ans est donc subordonné aux résultats
positifs de l’évaluation externe9.

II.2/ L’habilitation financière

7
Les articles D 313-11 à D 313-14 du CASF fixent la procédure.
8
Art. L 313-6 du CASF
9
Les CHRS doivent évaluer tous les 5 ans, leurs activités et la qualité des prestations qu’ils délivrent (évaluation
interne). Ils font également l’objet d’une évaluation par un organisme extérieur tous les 7 ans (évaluation
externe).
L’autorisation vaut, sauf mention contraire, habilitation
Afin qu’ils puissent être financés par le budget de l’Etat, les CHRS doivent être titulaires
d’une habilitation financière (il s’agit d’une autorisation de dispenser des prestations prises
en charge par l’Etat). L’autorisation de création vaut, sauf mention contraire, habilitation
financière (art. L 313-6, al.2).

Les motifs de refus de l’habilitation financière


Le refus de l’habilitation financière ne peut intervenir que pour l’un des motifs suivants (art.
L313-8) :
- coûts de fonctionnement manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec
ceux des établissements fournissant des services analogues ;
- charges injustifiées ou excessives pour les budgets des collectivités territoriales compte
tenu d’un objectif annuel ou pluriannuel d’évolution des dépenses délibéré par la
collectivité concernée en fonction de ses obligations légales, de ses priorités en matière
d’action sociale et des orientations des schémas départementaux d’organisation sociale et
médico-sociale ;
- charges injustifiées ou excessives pour le budget de l’État compte tenu des enveloppes
limitatives de crédits ;
- charges injustifiées ou excessives pour les budgets des organismes de sécurité sociale
compte tenu des objectifs d’évolution des dépenses et dotations limitatives de crédits.

Le CHRS habilité est alors tenu, dans la limite de sa spécialité et de sa capacité autorisée,
d'accueillir toute personne qui s'adresse à lui.

Retrait de l’habilitation
La loi encadre précisément les cas possibles de retrait de l’habilitation. Ainsi, elle ne peut
être retirée que pour l’un des motifs suivants :
- l’évolution des besoins ;
- la méconnaissance d’une disposition substantielle de l’habilitation ou de la convention
complémentaire à l’habilitation ;
- la disproportion entre le coût de fonctionnement et les services rendus ;
- les charges excessives pour la collectivité publique ou les organismes assurant le
financement ;
- pour les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), la méconnaissance des
dispositions législatives portant sur les publics pouvant y être accueillis et bénéficier d’une
admission au titre de l’aide sociale.

II.3/ La convention d’aide sociale, une convention obligatoire pour les CHRS

Selon l’article L.345-3 du CASF, le bénéfice de l’aide sociale ne peut être accordé ou
maintenu aux personnes ou familles accueillies dans un CHRS que si une convention a été
conclue entre l’Etat et le CHRS. Cet article surajoute donc au régime juridique de
l’autorisation et de l’habilitation, l’obligation d’établir avec l’Etat une convention.

La convention définit la nature et les conditions de mise en oeuvre des missions assurées
par le centre d'hébergement et de réinsertion sociale par référence au schéma
départemental (cf. R 345-1 du CASF).

La convention mentionne, notamment :


- la ou les catégories de publics que le centre d'hébergement et de réinsertion sociale
s'engage à accueillir ;
- la nature des actions qu'il conduit au bénéfice de ces publics ;
- la capacité d'accueil du centre ;
- les conditions dans lesquelles le centre assure l'accueil des personnes en situation
d'urgence ;
- le cas échéant, la base de calcul de la rémunération des personnes qui prennent part aux
actions d’adaptation à la vie active10.
- les modalités du concours que le centre apporte au dispositif de veille sociale.

La convention constitue donc un outil de cadrage des relations entre l’Etat et l’association.

II.4/ Le financement et la tarification des CHRS

Les CHRS sont financés par l’attribution des dotations globales de financement imputé sur le
budget de l’Etat.

L’attribution, chaque année, de cette dotation globale obéit à une procédure budgétaire très
encadrée prévue par les articles R 314-150 à R314-157 du CASF.
Afin de fixer le tarif et donc le montant de la dotation globale, le gestionnaire de chaque
CHRS doit déposer des propositions budgétaires et justifier les moyens qu’il demande
suivant un cadre et des modalités très précises qui s’impose à tous les établissements et
services (date de dépôt des BP au 31 octobre, utilisation d’un cadre normalisé, documents
obligatoires à joindre aux BP…). Suite au dépôt des propositions budgétaire, une procédure
contradictoire s’engage entre le gestionnaire du CHRS et l’autorité de tarification avant qu’il
ne fixe définitivement le tarif. Le préfet de département fait ainsi connaître au gestionnaire
les propositions de modifications qu’il envisage d’opérer. Le gestionnaire a alors 8 jours à
compter de la réception du ou des courriers de l’autorité de tarification pour faire connaître
son accord ou son désaccord avec ces propositions. Une fois ce délai écoulé, le tarif peut
être fixé par un arrêté du Préfet de département.
Un mécanisme de comparaison des coûts entre structures a été introduit par la nouvelle
législation afin de réduire les écarts injustifiés.

Afin de déterminer l’excédent ou le déficit qui peut être repris au titre des exercices suivants,
les CHRS doivent également transmettre chaque année leur compte administratif.

II.5/ Contrôle et fermeture des CHRS

L’administration dispose de pouvoirs de contrôle renforcés. Les procédures d’inspection et


de contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux, dont les CHRS, sont
ainsi fixés par les articles L 313-13 à L 313-20 du code de l’action sociale et des familles et
par les articles L 331-1 à L 331-9 du CASF (dispositions relatives à la surveillance des
établissements). Ces contrôles visent à repérer les dysfonctionnements éventuels des
établissements et services et à s’assurer de la qualité de la prise en charge des personnes
accueillies.

- les inspecteurs de l’action sanitaire et sociale assermentés peuvent ainsi rechercher et


constater les infractions par des procès verbaux qui font foi jusqu’à preuve du contraire. Ils
peuvent également procéder, sur autorisation judiciaire préalable, à des saisies de
documents, objets ou produits (art. L 313-13).

10
Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale peuvent organiser des actions ayant pour objet l'adaptation
à la vie active par l'apprentissage ou le réapprentissage des règles nécessaires à l'exercice d'une activité
professionnelle. Ces actions s'adressent à des personnes qui ne sont pas en mesure d'effectuer un travail régulier
en raison d'un cumul de difficultés, notamment sociales, professionnelles ou liées à leur état de santé et qui, pour
ce motif, n'ont pas vocation à bénéficier des aides à l'insertion par l'activité économique (cf. art. R 345-3 du
CASF)
- dès que sont constatés dans l’établissement ou le service des infractions ou des
dysfonctionnements dans la gestion ou l’organisation susceptibles d’affecter la prise en
charge ou l’accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits, l’autorité qui a
délivré l’autorisation (le Préfet de Département) adresse au gestionnaire une injonction d’y
remédier dans un délai raisonnable. Cette injonction peut inclure des mesures de
réorganisation et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires. S’il n’est pas
satisfait à l’injonction, le préfet de département peut désigner un administrateur provisoire.
Celui-ci doit alors accomplir, au nom de l’autorité compétente et pour le compte de
l’établissement ou du service, les actes d’administration urgents ou nécessaires pour
mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés (art. L 313-14).
- le préfet de département peut être amené à fermer les établissements et services pour les
motifs prévus par les articles L 313-15 et L 313-16 du CASF : ouverture d’un établissement
ou service sans autorisation, non respect des conditions techniques minimales
d’organisation et de fonctionnement, infractions aux lois et règlements susceptibles
d’entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l’établissement ou du service ou
de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire,
lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées
sont menacés ou compromis par les conditions d’installation, d’organisation ou de
fonctionnement de l’établissement ou du service.