Leccion 7

Asignatura: Derecho de las Tecnologías de la Información
Coordinadora: Mª Nieves de la Serna Bilbao
Lección 7: La Administración Electrónica
LECCIÓN 7: LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
Por: PhD. FERNANDO FONSECA FERRANDIS
fernando.fonseca@uc3m.es
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
SUMARIO
1. Definición .............................................................................................................. 4

2. Fundamento de la Administración electrónica ................................................. 4
3. Antecedentes de la Administración electrónica ................................................ 6
4. Marco normativo vigente .................................................................................... 7
5. Fundamento de la Ley 11/2007, de 22-11 ......................................................... 8
6. Marco competencial .......................................................................................... 10
7. Funciones de la Ley 11/2007, de 22-6. Régimen jurídico de las
Administraciones públicas y el Procedimiento administrativo ..................... 12
8. Ámbito de aplicación del art. 2 de la Ley 11/2007, de 22-6 ............................ 14
9. Disposiciones comunes ...................................................................................... 15
10. Bibliografía ......................................................................................................... 17
Este obra se publica bajo una licencia de Creative Commons 1

Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 3.0 España.
Lección 7: La Administración electrónica
LESSON 7: E-GOVERNMENT
SUMMARY
1. Definition 4
2. Foundations of e-Government 4
3. Background of e-Government 7
4. Current legal framework 8
5. Foundations of Law 11/2007, of 22 November 9
6. Organisation of powers 11
7. Functions of the Law 11/2007, of 22 November. Legal regime of 13
Public Administrations and Common Administrative Proceeding
8. Scope of application of article 2 of the Law 11/2007, of 22 15
November
9. Common provisions 16
10. Bibliography 18
Abstract
Uno de los principales instrumentos puestos a disposición del llamado proceso de

modernización de la Administración pública es la aplicación en la gestión
administrativa de las Tecnologías de la Información y Comunicación. Tal circunstancia
presenta indudables ventajas pero, paralelamente, introduce ciertas dudas en torno a las
garantías jurídicas para los ciudadanos cuando se comunica con aquélla por medio de
las TICs.
En esta lección se analizan las características esenciales de dicha Administración
electrónica y la forma en que la legislación específica se ha pronunciado para reconocer
y proteger el derecho de los ciudadanos a acceder a los servicios públicos por medios
electrónicos. En este sentido, algunos hitos han sido la Ley 59/2003, de 13 de
diciembre, de Firma Electrónica; la Ley 11/2007, de 27 de junio, de Acceso Electrónico
de los Ciudadanos a los Servicios Públicos; y la Ley 18/2011, de 5 de julio, sobre el uso
de Tecnologías de la Información y la Comunicación en la Administración de Justicia.

One of the main tools available to the so-called modernisation process of Public
Administration is the application of the Information and Communication Technologies
to it. This circumstance has undoubted advantages but, in parallel, it brings some
uncertainties about the legal guarantees for citizens when they communicate with Public
Administration by electronic means.
This lesson will analyse the essential features of the e-Government and how specific
legislation has been enacted to recognise and protect the right of citizens to access
public services by electronic means. In this sense, some milestones have been the Law
59/2003, of 13 of December, on Electronic Signature; the Law 11/2007, of 27 of June,
on Electronic Access of Citizens to Public Services; and Law 18/2011, of 5 July, on the
use of Information and Communication Technologies in the Administration of Justice.

1. Definición
Se entiende por Administración electrónica el proceso de incorporación de las nuevas

tecnologías de la información y la comunicación en la gestión administrativa con el fin
de mejorar el funcionamiento de los servicios públicos.
2. Fundamento de la Administración electrónica

La evolución desde la “administración tradicional” a una administración electrónica se

fundamenta en una serie de ventajas que proporciona desde el punto de vista de la
eficacia de la gestión administrativa –eliminación de trabajo burocrático, rapidez en las
comunicaciones, ahorro de papel, lo cual, contribuye a su vez en la sostenibilidad del
medio ambiente, etc.- y la comodidad hacia el ciudadano. Atendiendo a este último
extremo podemos poner de relieve las siguientes ventajas:
a) Disponibilidad: Los servicios de atención al ciudadano están disponibles veinticuatro

horas al día, los trescientos sesenta y cinco días del año. No existen días festivos, ni
horarios de oficina. El ciudadano puede realizar los trámites que desee, cómodamente
desde su casa y en el momento que más le convenga.
b) Facilidad de acceso: Las oficinas públicas resultan accesibles para los ciudadanos en
cualquier lugar en el que éstos se encuentren. Como hemos destacado, no precisan
desplazarse para realizar una gestión administrativa.
c) Ahorro de tiempo: La ausencia de desplazamientos, la inexistencia de colas, etc. son

elementos que determinan que los ciudadanos se puedan administrar mejor su tiempo
disponible y dedicarlo a otros quehaceres.
No obstante, es preciso destacar que junto a estos aspectos ciertamente positivos existen
determinados factores que pueden incidir negativamente, no sólo en la asunción por
parte del ciudadano de la nueva mentalidad que la puesta en marcha de una
administración electrónica, sin lugar a dudas conlleva, sino lo que es más grave, en
cierta minoración o, incluso, omisión de garantías jurídicas tradicionalmente
consagradas por nuestra legislación de procedimiento. La frecuente ausencia en las
aplicaciones informáticas de previsiones relacionadas con el trámite de subsanación es
un ejemplo de ello. Por otra parte, faltan mecanismos en los que el ciudadano pueda
plantear las dudas que el desarrollo de un procedimiento electrónico le genere.

3. Antecedentes de la Administración electrónica
Aunque la Administración electrónica se predica como uno de los sinos de nuestros

días, es preciso destacar que hunde sus raíces en la década de los cincuenta del siglo
pasado. En efecto, la Ley de 17 de julio de 1958 de Procedimiento Administrativo,
preveía ya, vinculado a los principios de economía, celeridad, eficacia y, especialmente,
a la racionalización de los trabajos burocráticos, la realización de éstos por medio de
máquinas adecuadas con vistas a implantar una progresiva mecanización y automatismo
en las oficinas públicas, siempre que el volumen de trabajo hiciera económicamente
viable el empleo de estos procedimientos. Se trata pues de un claro antecedente del
intento de incorporar las nuevas tecnologías a la gestión administrativa.
Junto al texto legal mencionado hay que destacar el mucho más reciente Real Decreto
263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas,
informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado, que no obstante,
limitaba a esta última instancia su ámbito material de aplicación.

4. Marco normativo vigente
El núcleo de la regulación de la denominada Administración electrónica, está

constituido actualmente por la vigente Ley 11/2007, de 22-6, de acceso electrónico de
los ciudadanos a los Servicios Públicos –en adelante, LAE- que constituye el núcleo
normativo de la materia.
No obstante, dicho texto legal no agota la regulación de la materia. Junto al mismo hay
que considerar otros textos legales con el fin de integrar todo el marco legal de
referencia:
a) Ley 30/1992, de 26-11, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común. Constituye el texto legal de referencia en
materia de régimen jurídico de las administraciones públicas (carácter básico) y en
materia de procedimiento administrativo (carácter pleno). Por tanto, todas las
actuaciones administrativas se deben desarrollar de acuerdo con dichas previsiones. Por
otra parte, prevé el deber de las Administraciones públicas de impulsar la utilización de
medios electrónicos para desarrollar su actividad.

a) Ley Orgánica 15/1999, de 13-12, Protección de Datos de Carácter Personal –

desarrollada por RD 1720/2007-. Consagra la garantía de confidencialidad de los
datos proporcionados por los ciudadanos a las Administraciones públicas.
b) Ley 59/ 2003, 19-12, de Firma Electrónica. Consagra el concepto de firma

electrónica reconocida, dándole plena validez jurídica en las transacciones público-
jurídicas y, por tanto, igualando sus efectos jurídicos a la firma manuscrita.
Aunque resulta aplicable, solamente en el caso de la Administración de justicia, en tanto

administración, no se puede dejar de mencionar la Ley 18/2011, de 5 de julio,
reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la
Administración de justicia.
5. Fundamento de la Ley 11/2007, de 22-11
Aunque como se ha destacado con anterioridad, la Ley 11/2007, de 22-11, no ha sido,

ni es la norma que ha regulado la Administración electrónica, de acuerdo con la
Exposición de motivos de dicho texto legal, existe ahora una diferencia cualitativa
esencial. La Administración electrónica se consagra ahora como un auténtico derecho

de los ciudadanos y no sólo como un deber que recae la Administración pública aunque
sea en beneficio de los ciudadanos. La diferencia en el tenor de los textos legales es
muy expresivo de cuanto se dice. En efecto, a tenor del art. 45.1 LRJAP y PAC: << Las
Administraciones públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas, y medios
electrónicos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su actividad y el ejercicio
de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios
establecen la Constitución y las Leyes.>>. Sin embargo, a tenor de lo previsto en el art
1.1 de la Ley 11/2007, de 22-6 <<La presente Ley reconoce el derecho de los
ciudadanos a relacionarse con las Administraciones públicas por medios electrónicos…
>>; reconocimiento que se configura desde un punto de vista general y afecta a todo el
giro administrativo. Desde esta perspectiva, el art. 6.1 de dicho texto legal, dispone acto
seguido que << Se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las
Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los
derechos previstos en el art 35 LRJAP y PAC, así como para obtener informaciones,
realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento,
entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las
resoluciones y actos administrativos. >>.
Desde este punto de vista, el texto legal destaca como propias los siguientes fines:
a) Facilitar el ejercicio de los Derechos y el cumplimiento de los deberes por medios

electrónicos.
b) Facilitar el acceso por medios electrónicos de los ciudadanos a la información y al

procedimiento administrativo, con especial atención a la eliminación de las barreras que
limiten dicho acceso.
c) Crear las condiciones de confianza en el uso de los medios electrónicos,

estableciendo las medidas necesarias para la preservación de la integridad de los
derechos fundamentales y en especial los relacionados con la intimidad y la protección

de datos de carácter personal, por medio de la garantía de la seguridad de los sistemas,

los datos, las comunicaciones y los servicios electrónicos.
d) Promover la proximidad el ciudadano y la transparencia administrativa, así como la

mejora continuada en la consecución del interés general.
e) Contribuir a la mejora del funcionamiento interno de las Administraciones públicas,

incrementando la eficacia y la eficiencia de las mismas mediante el uso de las
tecnologías de la información.
f) Simplificar los procedimientos administrativos y proporcionar oportunidades de

participación y mayos transparencia con las debidas garantías legales.
g) Contribuir al desarrollo de la sociedad de la información en el ámbito de las

Administraciones públicas en general.
6. Marco competencial
Como es sabido, nuestro marco jurídico-constitucional consagra un modelo de Estado

complejo en el que coexisten dos centros de poder político -Estado y Comunidades

Autónomas-, cada uno de los cuales, ejerce su propia iniciativa legislativa. La

articulación competencial entre las dos instancias poderes/ ordenamientos- se realiza a
partir del esquema previsto en los arts. 149.1 y 148.1 de la CE que regulan las
competencias que en principio corresponden, bien al Estado, bien a las Comunidades
Autónomas.
Dentro de las competencias a las que se refieren dichos preceptos, presentan un especial
interés en relación con nuestro objeto de estudio, las competencias relativas al régimen
jurídico de las administraciones públicas –por ejemplo, los requisitos de validez del acto
administrativo, orden de competencias etc.- y al procedimiento administrativo –trámites
procedimentales-, competencias que constituyen el marco dentro del que desarrolla
nuestro objeto de estudio y que con distinto alcance –básico, en el primer caso y, pleno,
en el segundo- atribuye al Estado el art. 149.1.18 CE. En efecto, de acuerdo con dicho
precepto constitucional el Estado tiene competencia exclusiva en materia de << Las
bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas […]; el procedimiento
administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización
propia de las Comunidades Autónomas … >>. Es preciso destacar, sin embargo, que
la LAE centra su atención en el primero de estos dos títulos competenciales omitiendo
toda referencia al segundo de ellos cuando es lo cierto que numerosos preceptos legales
encajan más en el relativo al procedimiento administrativo que en el atinente al régimen
jurídico de las administraciones públicas. Dado el silencio legal al respecto, hay que
concluir afirmando, respecto de todos aquellos preceptos a los que el texto legal no
atribuye expresamente el carácter básico, su carácter supletorio.

7. Funciones de la Ley 11/2007, de 22-6. Régimen jurídico de las

Administraciones públicas y el Procedimiento administrativo
De acuerdo con el marco normativo vigente en materia de administración electrónica

expuesto en la transparencia anterior, es preciso señalar que la Ley 11/2007, de 22-6, no
tiene como vocación sustituir a la LRJAP y PAC como texto regulador, ni del régimen
jurídico de las administraciones públicas, ni del procedimiento administrativo. En
consecuencia, a la hora de regular estas cuestiones se debe proceder a articular ambos
textos legales de acuerdo con el esquema expuesto con anterioridad.
Conviene recordar a efectos de nuestro estudio que el procedimiento administrativo

electrónico sigue siendo un conjunto de actos administrativos relacionados entre sí
causalmente –los actos posteriores son consecuencia de la verificación de unos actos
previos de los que traen causa, circunstancia que determina la llamada unidad de efecto
jurídico-. Igualmente, el acto administrativo electrónico continua siendo una declaración
de voluntad por la que la Administración actuante crea, modifica extingue relaciones
jurídicas. En ambos casos, la única peculiaridad es la forma en que se produce,
circunstancia ya apuntada por la propia LRJAP y PAC que sólo como excepción
impone la forma escrita.

Como cauce formal para el desarrollo de la actividad administrativa –por tanto,

constituye como una de las garantías esenciales y definidoras del régimen jurídico
administrativo- el procedimiento administrativo cumple tres funciones que determinan
su rango constitucional:
a) Función de garantía. A través del desarrollo de una serie de actuaciones

procedimentales desarrolladas por la Administración -pero en las que pueden participar
también los ciudadanos-, determinadas en su forma y plazo por el marco legal, se trata
de evitar las denominadas decisiones “de plano” por parte de la Administración, a la vez
que determinar cierta coherencia y unidad en el criterio adoptado por la Administración.
Como consecuencia de ello, el ciudadano puede conocer, no sólo que se va a producir
una determinada decisión administrativa e ir adoptando la decisiones oportunas sino, lo
que resulta más importante, las exigencias formales o sustantivas de tal actuación, los
plazos que existen para ello, el órgano que va a actuar, etc. Además, aunque la decisión
final es siempre administrativa –se habla entonces de autotutela declarativa-, aquéllos
pueden participar en la adopción de la decisión final, por ejemplo, aportando elementos
de juicio a la Administración y, de esta forma, modular el resultado final de acuerdo con
sus derechos e intereses legítimos.
Es preciso que la existencia del procedimiento administrativo se configura en nuestro

ordenamiento como una exigencia de rango constitucional –garantía de procedimiento-
que, de esta manera queda excluida del ámbito de decisión del legislador ordinario. En
efecto, el art. 105 CE establece que << La Ley regulará el procedimiento a través del
cual deben producirse los actos administrativos, garantizando cuando proceda la
audiencia del interesado >>.
b) Función probatoria. El procedimiento administrativo se debe recoger materialmente

en un corpus documental que llamamos Expediente administrativo donde se recogen
todas las actuaciones de las partes. Tal circunstancia determina que tal expediente
constituya un elemento objetivo de prueba. Acudiendo al expediente es posible verificar

si se ha realizado determinada actuación, si realizada se ha verificado en la debida

forma y en el plazo previsto o si ha sido ejecutada por el órgano competente.
c) Cauce de participación de los administrados. Como ya hemos apuntado, el

procedimiento administrativo se configura como una vía de participación de los
ciudadanos en los asuntos públicos. Incluso pueden modular el sentido y alcance de la
resolución final, aportando los elementos de juicio que estimen pertinentes y que
pueden ser tomados en cuenta por la Administración. Se trata también de una exigencia
derivada del marco constitucional cuyo art. 23 establece que << Los ciudadanos tienen
derecho a participar en los asuntos públicos, directamente, o por medio de sus
representantes…>>.
8. Ámbito de aplicación art. 2 de la Ley 11/2007, de 22-6
El ámbito de aplicación de la Administración electrónica se diseña legalmente con una

vocación de generalidad en el sentido de afectar no sólo a todo el tráfico administrativo
sino a todas las Administraciones públicas, ya sea en sus relaciones con los ciudadanos,
ya sea desde el punto de vista de las relaciones interadministrativas. De ahí, la
importancia de que a una inicial referencia de la Administraciones obligadas por la ley –
cabalmente coincidente con el art. 2 de la LRJAP y PAC y que pone de manifiesto dicha
intención de aplicación general de la LAE-, siga una mención a aquellos dos extremos.

De acuerdo con la LAE y, en términos a los que nos hemos referido con anterioridad
(fijados por la Disp. Final primera), el ámbito de aplicación de la LAE es siguiente:
a) Administraciones públicas (Administración General del Estado, Administración

Autonómica, Entidades que integran la Administración Local y Entidades
dependientes o vinculadas de las anteriores).
b) Ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas.
c) A las relaciones entre las diferentes Administraciones públicas.
La única excepción al respecto son las relaciones de derecho privado, campo en el que
no resulta de aplicación lo dispuesto por la LAE. En este sentido dispone el texto legal
que dicho texto legal no resulta de aplicación cuando las Administraciones públicas
desarrollen actividades en régimen de derecho privado.
9. Disposiciones comunes

La gestión electrónica de la actividad y de los procedimientos administrativos debe

respetar todo caso y como presupuesto de licitud las dos normas que se exponen a
continuación:
a) En primer lugar, debe respetar la titularidad y el ejercicio de la competencia por la
Administración Pública, órgano o entidad q la tenga atribuida y el cumplimiento de
los requisitos formales y materiales establecidos en las normas q regulen la
actividad.
b) En segundo, debe ir precedida de la realización de un análisis de rediseño funcional

y simplificación del procedimiento, proceso o servicio en el que se deben
considerar los siguientes aspectos:
1. La supresión o reducción de la documentación requerida a los ciudadanos,

mediante su sustitución por datos transmisiones o certificaciones o la regulación
de su aportación al finalizar la tramitación.
2. La previsión de medios e instrumento de participación, transparencia e
información.
3. La reducción de los plazos y tiempos de respuesta.
4. La racionalización de la distribución de las cargas de trabajo y de las
comunicaciones internas.

10. Bibliografía
Amutio Gómez M.A., “Cinco retos para la Administración electrónica en 2020”,

[recurso electrónico].
Bustelo García del Real C., “Administración electrónica y gestión documental” en El

profesional de la información (v.17, núm. 1, enero-febrero 2008).
Fundación Orange, “España 2014: informe anual sobre ek desarrollo de la Sociedad de

la información en España”, 2014.
Supervisor Europeo de Protección de Datos, “Resumen de conclusiones del Dictamen

del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre la Comunicación de la Comisión,
La política y la gobernanza de internet; el papel de Europa en la configuración de la
gobernanza de internet”, 2014.
V.V.A.A., Comentarios a la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal, ed.

Civitas, 2011.


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b) Facilitar el acceso por medios electrónicos de los ciudadanos a la información y al

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d) Promover la proximidad el ciudadano y la transparencia administrativa, así como la

e) Contribuir a la mejora del funcionamiento interno de las Administraciones públicas,

f) Simplificar los procedimientos administrativos y proporcionar oportunidades de

g) Contribuir al desarrollo de la sociedad de la información en el ámbito de las

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