Trabalho de Direito Tributário I

Prof. Emilson José Turma 51M

Aluno: Walte de Oliveira Gomes Pereira Saltiel Mat.: 31090067

Orçamento
Conceito

Orçamento - é peça escrita, organizada pelo Governo, na qual faz previsão de

receita e fixa as despesas para determinado período financeiro. É uma lei de caráter sui
generis. A Constituição Federal (art. 165, §5º, incisos) aponta três tipos de orçamentos
compreendidos na Lei Orçamentária: fiscal, referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, incluídas fundações; de
investimento, das empresas em que a União detenha a maioria do capital social com
direito a voto: da seguridade social, que abrange todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (Dicionário
Técnico Jurídico – Deocleciano Torrieri Guimarães, Ed. Rideel.)

Receita Pública – total das rendas previsto no orçamento, arrecadadas de fontes

produtivas durante um exercício financeiro. Por elas é fixada a despesa para atender a
gastos administrativos. Pode ser ordinária, aquela proveniente de fontes produtivas do
Estado, certas e permanentes, fixadas no orçamento; e extraordinárias, a de rendas
incertas, eventuais e temporárias, para cobrir déficits orçamentários ou que o Governo
decreta para cobrir despesas imprevistas. (Dicionário Técnico Jurídico – Deocleciano Torrieri Guimarães, Ed.
Rideel.)

Despesa Pública – consignação de parte da receita para atender às necessidades

coletivas e obrigações administrativas; a despesa global é autorizada pelo Legislativo,
após aprovação do Orçamento e despesa particular, após aprovação dos órgãos que
fazem o controle dos gastos e passa por três estágios para ser legitimada: empenho,
liquidação e pagamento. Pode ser: ordinária: aquela prevista no orçamento e que é
periódica; extraordinária: a que se faz eventualmente, sem previsão orçamentária, por
suplementação ou transferência de recursos; especial: a que é votada posteriormente à
aprovação do Orçamento para atender a despesas obrigatórias do Estado. (Dicionário Técnico
Jurídico – Deocleciano Torrieri Guimarães, Ed. Rideel.)

Introdução

Diante das inúmeras demandas sociais existentes a figura estatal é

necessariamente cogitada, já que sua existência deve ser voltada para a consecução do
bem comum. E para o Estado atender às necessidades públicas, lança mão de ações que
visam à realização de gastos e obtenção de receitas. É a chamada atividade financeira.
 Um instrumento relevante utilizado pela administração pública para planejar e
efetivar suas ações é o ORÇAMENTO. Através dele, estimam-se as receitas a serem
arrecadadas e fixam-se as despesas a serem realizadas em um exercício financeiro,
correspondente, no Brasil, ao ano civil.

Funções

O orçamento apresenta uma função política, na medida em que constitui forma

de controle da administração, pois a realização de despesas é restrita ao período e aos
limites estabelecidos pelo poder Legislativo. Ainda relacionado ao aspecto político, o
orçamento promove uma defesa do patrimônio do particular ante o poderio
arrecadatório do Estado (na figura do poder Executivo), com a preocupação do
Legislativo em fiscalizar a distribuição das receitas arrecadadas. Constitui-se num
mecanismo de equilíbrio político entre os dois poderes citados.

Também existe a função econômica do orçamento. Através dele, o Estado

possui condições de intervir na economia, pressionando ou estimulando a estrutura
produtiva e modificando as formas de distribuição de renda. Em momentos de
crescimento, opta-se pelo superávit; em situações de crise, adota-se o déficit, para
incrementar os investimentos na economia.

Legislação

O orçamento encontra-se positivado na Constituição Federal de 1988, entre os

artigos 165 e 169. Outro dispositivo legal que aborda o tema é a Lei n° 4.320, de 17 de
março de 1964, com as normas gerais do direito financeiro para a elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e do Distrito Federal. A Lei
Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como “Lei de
Responsabilidade Fiscal”, também trata da matéria, estabelecendo normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. O assunto orçamento não se
restringe a estes diplomas legais, todavia os mesmos são os mais relevantes.

Princípios Orçamentários

A administração pública baseia-se em alguns princípios para que o processo de

elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento seja corretamente norteado:

- PRINCÍPIO DA ANUALIDADE – O orçamento tem sua vida limitada a um ano,

devendo ser executado entre 1° de janeiro e 31 de dezembro.

- PRINCÍPIO DA UNIDADE – Estabelece a existência de uma única lei orçamentária

para cada ente federado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), a qual
compreenderá os orçamentos fiscal, de investimento das estatais e da seguridade social.

- PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE – O orçamento conterá todas as despesas e

todas as receitas do Estado num dado exercício financeiro. É possível que o poder
Legislativo conheça e autorize, previamente, os ingressos e os dispêndios de recursos.

- PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO – As receitas e despesas devem constar

no orçamento por seus valores brutos, vedadas as deduções.
- PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO – Estrutura orçamentária baseada em
programas de trabalho.

- PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO – Princípio clássico de finanças, preceitua que o

montante das despesas não pode ultrapassar a estimativa de receita para o exercício
financeiro.

- PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE – O orçamento não conterá elementos

estranhos à fixação da despesa e à previsão de receita, ou seja, tratará exclusivamente de
assuntos financeiros.

- PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO – Postula o aparecimento no orçamento das

despesas e receitas de forma discriminada, explicitando a origem e a aplicação dos
recursos. Vedam-se as dotações globais não-especificadas.

- PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE – O orçamento deve ser levado ao conhecimento

da sociedade para ser considerado válido (publicação no Diário Oficial).

- PRINCÍPIO DA CLAREZA – O orçamento deve ser claro e compreensível para

qualquer indivíduo.

- PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO (NÃO-VINCULAÇÃO) DAS RECEITAS –

Veda a vinculação da receita tributária a despesas específicas, e orienta o recolhimento
dos recursos a uma conta única do Tesouro.

Classificação

O orçamento pode ser classificado de duas formas: de acordo com o regime

político adotado no país e segundo a técnica aplicada para sua elaboração.

Pelo critério político, o orçamento pode ser classificado em: Legislativo,

Executivo e Misto. No orçamento Legislativo, a elaboração, a discussão, a aprovação e a
votação competem ao referido poder, cabendo ao Executivo a execução. Usado em
países parlamentaristas. No Executivo, este poder elabora, aprova, executa e controla o
orçamento, sendo característico de Estados absolutistas. Por fim, o tipo misto, um
orçamento democrático, através do qual representantes do povo (deputados) e dos entes
federados (senadores) autorizam o Executivo a realizar os gasto públicos conforme
dispuser a lei (modelo adotado no Brasil).

Outra forma de classificação do orçamento utiliza critérios técnicos, dividindo o

orçamento em: clássico ou tradicional, de desempenho ou de realizações, orçamento-
programa, orçamento base zero ou por estratégia e orçamento participativo.

Orçamento Tradicional ou Clássico - a principal característica deste

orçamento era a falta de planejamento da ação governamental, demonstrando uma
despreocupação do administrador público com o atendimento das necessidades da
coletividade. Constituía-se num mero instrumento contábil e baseava-se no orçamento
do exercício anterior, ou seja, enfatizava atos passados. Consideravam-se as
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Esse tipo de orçamento não é
mais utilizado.
 Orçamento de Desempenho ou de Realizações - na busca da evolução do
controle orçamentário, criou-se um novo modelo: o orçamento de desempenho ou de
realizações. Aqui, enfatizava-se o resultado dos gastos, e não apenas o gasto em si.
Caracterizava-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de gasto (secundário) e um
programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas.

Considerado avançado na comparação com o orçamento clássico, o orçamento

de desempenho apresentava uma falha, que era a desvinculação entre planejamento e
orçamento. Ou seja, nesse modelo orçamentário inexistia um instrumento central de
planejamento das ações do governo vinculado à peça orçamentária.

Orçamento-Programa - essa modalidade tem como preocupação básica

identificar os custos dos programas propostos para alcançar os objetivos. Busca-se,
através do orçamento-programa, traçar o seguinte caminho: estabelecimento de
objetivos e quantificação de metas, com a consequente formalização de programas
visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Percebe-se que a partir desse
modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da
organização. É o tipo de orçamento utilizado no Brasil.

Orçamento Base Zero ou por Estratégia - modelo orçamentário que determina

o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada ano, como se cada item
da despesa fosse uma nova iniciativa do governo. Partindo desse pressuposto, deixa de
existir vínculo entre a verba destinada para uma atividade específica de um ano para
outro.

Orçamento Participativo - instrumento que serve para alocar os recursos

públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Busca-se a
participação real e efetiva da população. Dessa forma, democratiza-se a relação Estado
X Sociedade, rompendo com a visão política tradicional e colocando o cidadão como
protagonista ativo da gestão pública.

Planejamento

Para realização do planejamento e do orçamento é importante instrumentalizar o

Estado com as corretas ferramentas. Na atual Constituição, em seu artigo 165, tem-se a
descrição dos instrumentos legais de planejamento, quais sejam: Plano Plurianual
(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

PLANO PLURIANUAL (PPA) - Consiste em planejamento estratégico de

longo prazo, contendo os projetos e atividades que o governo pretende realizar,
ordenando suas ações e visando à consecução de objetivos e metas a serem atingidas
nos quatro anos de mandato.

O § 1° do artigo 165 da Constituição diz que “a lei que instituir o Plano

Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da
Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para
as relativas aos programas de duração continuada”.

Busca-se, com o PPA, explicitar as metas e prioridades da administração, bem

como os resultados esperados. Estabelece-se a necessária relação entre as ações a serem
desenvolvidas e a orientação estratégica do governo. Além disso, o PPA facilita o
gerenciamento da administração, através de definição de responsabilidades pelos
resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas.

A vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício

financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício
financeiro do mandato subsequente. Ele deve ser encaminhado do Executivo ao
Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até
31 de agosto. E a devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo
período da sessão legislativa (22 de dezembro), do exercício em que for encaminhado.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) - Instrumento de gestão

relativamente novo no ordenamento jurídico pátrio, a LDO surgiu através da
Constituição de 1988, para ser uma conexão entre o plano estratégico das ações
governamentais (Plano Plurianual) e o plano operacional a ser executado (Lei
Orçamentária Anual). Sua relevância reside no fato de ter conseguido minimizar a
divergência de realização das ações, uma vez que os planos plurianuais dificilmente
conseguiam respaldar as ações incorporadas e implementadas constantes no orçamento
anual.

A LDO é doutrinariamente conhecida como parte do planejamento operacional

da administração pública. Seus objetivos são: orientar a elaboração da Lei Orçamentária
Anual (LOA) em harmonia com o PPA; compreender as metas e prioridades da
administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente; dispor sobre as alterações na legislação tributária (criação de novos
tributos, diminuição ou majoração de alíquotas); estabelecer a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento; autorizar a concessão de qualquer vantagem
ou aumento de remuneração de servidores, a criação de cargos, empregos, funções ou
alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de pessoal a
qualquer título nos órgãos e entidades da administração pública, com exceção das
empresas públicas e sociedades de economia mista.

Com relação à vigência da LDO, o entendimento da doutrina majoritária é que a

mesma tem validade de um ano. Todavia, a eficácia formal da LDO extrapola o
exercício financeiro, uma vez que ela estabelece regras orçamentárias a serem
executadas ao longo do exercício financeiro subseqüente. O prazo para
encaminhamento da LDO ao Legislativo é oito meses e meio antes do encerramento do
exercício financeiro (15 de abril). E a devolução ao Executivo deve ser realizada até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho).

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) - A finalidade da LOA é a

concretização dos objetivos e metas estabelecidas no PPA. A LOA é o que poderia ser
chamado de orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito. É o
cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido
na LDO. Retomando o que foi explicado anteriormente, é o ato pelo qual o poder
Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período
de um ano e o poder Legislativo autoriza-lhe, através de LEI, a execução das despesas
destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.
 A elaboração da proposta orçamentária para um dado exercício financeiro é
tarefa deveras complexa. De forma resumida, funciona de seguinte forma: todos os
poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), e demais
órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham
para o poder Executivo (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, no
caso da União, e Secretarias de Planejamento Estaduais e Municipais), o qual
consubstancia todas as propostas e encaminha um Projeto de Lei de orçamento ao
Congresso Nacional.

Segundo a definição do princípio da anualidade, é entendido que a lei orçamentária

possui vigência anual, ou seja, está adstrita ao exercício financeiro que, segundo o artigo
34 da Lei n° 4.320/64, coincidirá com o ano civil (1° de janeiro a 31 de dezembro).
Deverá ser encaminhada ao Legislativo quatro meses antes do término exercício
financeiro (31 de agosto), e devolvida ao executivo até o encerramento da sessão
legislativa (22 de dezembro), do exercício corrente.

Bibliografia:

CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública. Rio de Janeiro:

Elsevier, 2008;

GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico. São Paulo: Ed.

Rideel, 2009;

LEXANDRE, Ricardo. Direito tributário esquematizado. São Paulo: Método, 2007;

NASCIMENTO, Renato Cardoso. Texto postado no site “Laboratório Jurídico”

(http://laboratoriojuridico.com.br/2009/04/28/orcamento-publico/), de 28/04/2009.