POSTGRADO EN TRANSPERENCIA Y

BUEN GOBIERNO

Primer Módulo
Marco Institucional contra la corrupción

Tema:
Algunos aspectos para analizar la corrupción
en el Ministerio Público

Alumno:
William Ramírez Fernández

Guatemala, 2003
 Introducción

El presente documento pretende señalar cuáles son los principales problemas

actuales del Ministerio Público y de que manera los mismos pueden generar o
generan focos de corrupción.

Estos señalamientos se efectuarán a partir de lo señalado en el informe de la

Comisión de Fortalecimiento de la Justicia y de las características dadas
durante el primer módulo del postgrado.

El documento consta de dos partes. En la primera se efectúa una introducción

al tema de la corrupción y se señalan cuáles son, a criterio de la Comisión de
Fortalecimiento de la Justicia, los factores que alimentan o fomentan la
corrupción en el sistema de justicia.

En la segunda parte se realiza un análisis de cuales son los problemas que

afronta el Ministerio Público en las actividades diarias que realiza, con especial
énfasis en la Fiscalía contra la Corrupción. En esta segunda parte se dan una
serie de sugerencias que a criterio personal, podrián contribuir a hacer más
eficiente la labor investigativa.
 I) Corrupción en la administración de justicia

1.1 Corrupción, algunas aproximaciones

Mucho se ha discutido acerca de la corrupción y de su significado, incluso se

ha dado argumentos respecto a que, en los países latinoamericanos, es parte
de la herencia cultural, o que responde a una constante debilidad o
deshonestidad humana debido a la carencia de patrones morales y éticos. El
presente documento no tratará de efectuar esta definición, simplemente nos
limitaremos ha describir algunas de las tesis existentes las cuales compartimos.

El maestro Hurtado Pozo señala que "entre sus diversos significados, las
palabras corromper y corrupción poseen una connotación significativa moral.
Así, la primera significa tanto echar a perder, depravar, como sobornar o
cohechar al juez o a cualquier persona, con dádivas o de otra manera.
Corrupción designa, de un lado, el vicio o abuso introducido en las cosas no
materiales (diccionario de la Real Academia de la lengua española). Cuando
empleamos corrientemente el término corrupción, pensamos entonces en el
conjunto de comportamientos inducidos que crean un estado particular de
funcionamiento irregular de las diversas instancias del Estado"1.

El informe de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia 2 señala:

“Tradicionalmente, la palabra corrupción se ha empleado para referirse a
cualquier abuso que haga un funcionario o empleado público de la autoridad
que le ha sido conferida, con miras a la obtención de cualquier clase de lucro o
beneficio. En la actualidad, la definición de corrupción más utilizada por los
científicos sociales es la elaborada por el profesor de la Universidad de
Harvard, Joseph S. Nye. De acuerdo con su explicación, la corrupción es una
conducta que se desvía de las obligaciones de orden público normales debido
a intereses personales (familiares o de allegados) o beneficios monetarios o de
orden social; o que viola normas respecto del uso de cierto tipo de influencias
con fines personales. Esta definición incluye conductas tales como el cohecho
(utilización de gratificaciones con el fin de influenciar el juicio de una persona
de cierta jerarquía), nepotismo (elección por vínculos familiares y no por
méritos personales) y malversación de fondos (apropiación ilícita por
particulares de recursos públicos)3”.

Además, es importante tener en cuenta que si bien la corrupción es cometida

por individuos, la misma se efectúa dentro de una organización cuyo
funcionamiento se encuentra regulado por normas que dependiendo de su
configuración, pueden evitar, facilitar, incentivar, promover o de muchas formas
obligar a los individuos a realizar actos corruptos. Es decir, que aún

1
Hurtado Pozo, José: "Corrupción: el caso peruano". En Revista latinoamericana de política criminal.
Año 1. Número 1. Editores del Puerto. Tucumán, Argentina, 1995. Pág.155.
2
Comisión formada a raíz de los Acuerdos de Paz que tuvo entre sus objetivos principales realizar un
diagnóstico del funcionamiento del sistema y efectuar las recomendaciones respectivas.
3
Informe Final de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia: “Una nueva justicia para la paz”. Diseño
y edición Magna Terra Editores. Guatemala, 1998. Pág. 47.
encontrándonos con individuos plenos de educación moral y ética, con valores
culturales que rechazan abiertamente la corrupción y amenazados por medidas
represivas contundentes, la misma puede seguir produciéndose si las reglas
que determinan el funcionamiento de las instituciones no son las más
adecuadas4.

Al respecto, Robert Klitgaard ha desarrollado la siguiente fórmula:

Corrupción = monopolio + discrecionalidad – transparencia.

En términos generales, y, para el caso que nos ocupa, compartiendo lo

señalado en el Postgrado de Transparencia y buen gobierno, la corrupción se
caracteriza o existe un medio adecuado para su germinación, cuando existen
las siguientes situaciones:

i. Discrecionalidad en las actuaciones o actividades;

ii. Falta o ausencia de mecanismos adecuados de control;
iii. Concentración o monopolio en la toma de las decisiones; y
iv. Escasa o nula transparencia en el accionar

Estas situaciones dan espacios propicios para que se generen actos de

corrupción en las instituciones públicas. En términos prácticos, estos puntos de
aplicarán cuando desarrollemos la problemática del Ministerio Público.

1.2 El informe de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia respecto a

la corrupción

La Comisión ha mencionado entre las prácticas y conductas atribuidas a los

actores del sistema de justicia, que generan corrupción las siguientes:

1.2.1. Factores organizacionales

a) Falta de coordinación, información y comunicación entre los distintos

organismos del Estado;
b) Favorecimiento de la delegación de funciones en el Organismo
Judicial y en el Ministerio Público;
c) Concentración de funciones en la Corte Suprema de Justicia;
d) Falta de independencia externa e interna de los jueces y magistrados;
e) Falta de mecanismos transparentes de selección y nombramiento de
jueces, magistrados y fiscales;
f) Falta de recurso humano capacitado e idóneo;
g) Política salarial deficiente;
h) Falta de criterios objetivos y claros para la asignación de casos;
i) Falta de desarrollo de las carreras judicial, fiscal y policial;
j) Insuficiencia de recursos técnicos y medios adecuados de
investigación del Ministerio Público y en la Policía Nacional Civil;

4
Mosqueira Medina, Eduardo: "El rol de las instituciones en la lucha contra la corrupción". En Revista
Contribuciones. Publicación del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el desarrollo latinoamericano
(CIEDLA). Año XII. No. 4. Octubre-Diciembre, 1995. Pág. 106.
 k) Excesiva burocracia, diligencias, trámites engorrosos y complicados
que favorecen la recurrencia a incentivos ilícitos.

1.2.2. Normativa sustantiva y procesal

a) Coexistencia de normas, de supuesta aplicación supletoria, entre los

códigos procesales y la Ley del Organismo Judicial con la consiguiente
confusión y discrecionalidad en los criterios para resolver cuestiones
como competencia, nulidad, etc.;
b) Limitaciones en la aplicación de la oralidad y del principio de
inmediación procesal, aún en aquellos casos en que la ley
expresamente lo ordena o prevé;
c) Complejidad y excesiva duración de los procesos;
d) Deficiente organización del sistema de notificaciones;
e) Dificultades legales para la interceptación de comunicaciones
telefónicas.

1.2.3. Control y fiscalización

a) Deficiente funcionamiento de las instancias que controlan el

desempeño de los funcionarios del Organismo Judicial y del Ministerio
Público, así como del personal administrativo de estas instituciones;
b) Ausencia de un catalogo preciso de faltas administrativas y sanciones,
y de un procedimiento expeditivo para hacer efectivas las
responsabilidades; y
c) Falta de formación y entrenamiento para desarrollar estrategias de
investigación en casos de corrupción.

A pesar de que el informe de la comisión fue elaborado y publicado en el año

1998, casi todas esta afirmaciones siguen siendo vigentes a la fecha de hoy, ya
que en muchos casos el gobierno o las instituciones responsables no han
efectuado ninguna modificación o las que se han efectuado no han rendido los
frutos esperados.

En este sentido, se han formulado investigaciones y análisis de los procesos

efectuados, siendo las conclusiones las mismas: no se han elaborado
mecanismos coherentes, sistemáticos y adecuados para luchar contra este
flagelo.

En efecto, en el Organismo Judicial, en el campo organizacional, se diseñó un

programa de modernización, que a la fecha no ha significado un avance en
este campo; se creó la Gerencia General para desvincular las actuaciones
administrativas de las jurisdiccionales y así evitar intromisiones, pero a la fecha,
los Magistrados de la Corte Suprema no se han desvinculado de las mismas.
En el campo más de fondo, se promulgó la Ley de Carrera Judicial y existe un
reglamento para su funcionamiento; sin embargo, los análisis efectuados
señalan que los criterios aplicados para selección, nombramiento, remoción y
traslados no son los más adecuados y dan lugar a decisiones no basados en
criterios objetivos.
La delegación indebida de funciones prevalece tanto en el Organismo Judicial
como en el Ministerio Público. En ambas instituciones, personal no calificado o
no especializado, esta realizando actividades que no le competen, asumiendo
funciones propias de un funcionario público.

Respecto al tema de la independencia judicial, la propia Asociación de Jueces

y Magistrados ha emitido comunicados en el cual se manifiesta que siguen
cometiéndose actos que atentan en contra de este principio. De igual forma, el
Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales, en su proyecto
monitoreo de la independencia judicial, ha señalado que se han incrementado
las acciones que atentan contra la independencia de los jueces y, lo que es
mas preocupante, una encuesta entre los propios miembros de la judicatura ha
señalado como un alto índice las intromisiones internas, es decir, de miembros
de la propia institución.

Otro hecho sumamente preocupante es el aumento en las amenazas y

atentados en contra de miembros del Organismo Judicial, lo que origina que los
jueves no puedan actuar con la tranquilidad y seguridad que cada uno de los
casos requiere.

Un aspecto a tomar en consideración, y que influye negativamente en el

funcionamiento del sector, y por lo tanto, puede generar corrupción, lo
constituye el tema presupuestario. En este sentido se debe señalar que los
problemas que aquejan a todas las instituciones del sector justicia no han sido
una prioridad en la agenda del Gobierno.

Para el presente ejercicio fiscal, el gobierno, aprobó el siguiente presupuesto

en relación con las instituciones del sector justicia:

Presupuesto asignado a las diferentes instituciones del sector justicia5

Ejercicio Fiscal 2003 - 2004
(En Quetzales)
Organismo o Institución Presupuesto
aprobado
ORGANISMO JUDICIAL 639,027,6536
Aporte Constitucional 437,748,480
Aporte Extraordinario 162,251,520
Otros aportes al Organismo Judicial 39,027,653
CORTE DE
CONSTITUCIONALIDAD 36,887,424
Aporte a la Corte de
Constitucionalidad 21,887,424
Aporte Extraordinario 15,000,000
INSTITUTO DE LA DEFENSA
PÚBLICA PENAL 57,194,683
Aporte al Instituto de la Defensa Pública Penal 57,194,683
MINISTERIO PÚBLICO 392,789,180
Aporte al Ministerio Público 392,789,180
Fuente: Congreso de la República. Presupuesto de Ingresos y Egresos

5
Los datos aquí expuestos han sido los difundidos por el Congreso de la República
6
Este dato no concuerda con el proporcionado por la Corte Suprema de Justicia que, señala que el
autorizado fue de 623,150,322.00; en la cual se incluyen las contrapartidas de préstamos.
Como se puede observar, y tal y como lo señalaron los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia y el Jefe del Ministerio Público, los montos asignados son
insignificantes con relación a los gastos que se ocasionan. La Corte Suprema
había solicitado un presupuesto de 1,019 millones. De igual forma, el Fiscal
General había señalado que la institución necesitaba aproximadamente 600
millones para su funcionamiento.

Esta situación, si bien no es determinante, crea condiciones para que se

originen actos de corrupción pues, ante la falta de estímulos profesionales e
incentivos económicos para los operadores, éstos buscarán satisfacer sus
necesidades a partir de la comisión de actos ilegales.
 II) El Ministerio Público

2.1 Los principales problemas del Ministerio Público que pueden

generar corrupción

Como lo señaláramos anteriormente, la Comisión de Fortalecimiento estableció

cuáles podrían ser los focos de corrupción en las diferentes instituciones del
sector justicia, siendo a la parte organizacional, a la que más énfasis se dio.

Específicamente en el Ministerio Público, se pueden señalar problemas

respecto a situaciones organizacionales y situaciones que afectan la
investigación propiamente dicha. En el presente documento, nos referiremos a
los aspectos problemáticos organizacionales de carácter general, mientras que
en el aspecto de investigación propiamente dicha, nos limitaremos a efectuar
observaciones respecto a la Fiscalía contra la Corrupción.

Pero, antes de entrar a desarrollar estos puntos debemos señalar que los focos
de corrupción en el Ministerio Público puede darse en dos actuaciones o
situaciones:

• El primer punto se refiere a los fondos propios de la institución, es decir, a

la utilización de los fondos asignados por el Congreso de la República.
En este sentido, la corrupción estaría o se generaría en las instancias de
decisión administrativa de la institución, y se generarían delitos como
robo o malversación de fondos. Por constituir hechos del cual no tenemos
en la actualidad mayor información, estos puntos no serán desarrollados
en el presente documento.

• El segundo punto esta referido a la corrupción que se puede generar en

el momento que se efectúan las investigaciones de persecución penal.
En este sentido, las dádivas o "mordidas" que pueden recibir los
miembros de la institución con la finalidad de retrasar, archivar, no
profundizar o incluso engavetar la investigación del caso, constituyen los
actos de corrupción

2.1.1 Aspectos organizacionales

Entre los problemas organizacionales y de control, de carácter general,

tenemos:

a) Debilidad de la institución de contrapeso del Fiscal General. El

Consejo del Ministerio Público no ha sumido su papel dentro de la
fiscalía. A pesar de que normativamente este Consejo debe dar las
directrices de política criminal e internamente servir de contrapeso por
las excesivas facultades que tiene el Fiscal General, este órgano no
tiene la fuerza necesaria para ello.
b) Falta de aplicación del régimen de carrera fiscal, lo que origina
inestabilidad en el cargo.
 c) En cuanto al régimen disciplinario, no ha sido aprobada ninguna
normativa que describa las conductas que pueden ser calificadas
como faltas administrativas, tampoco está desarrollado ningún
procedimiento para sancionar las mismas. Esta situación ha llevado a
que todo intento por encauzar disciplinariamente a los fiscales
devenga en arbitrario, violándose el principio de legalidad y del debido
proceso.
d) El excesivo poder que han adquirido las entidades administrativas,
como las secretarias por ejemplo, respecto de las decisiones sobre las
investigaciones que llevan a cabo los fiscales. Las secretarias poseen
excesivas atribuciones y un gran poder al interior de la institución, que
escapa a todos los controles legales existentes.
e) Ausencia de un sistema de evaluación de desempeño.
f) Debilidad del sistema de control y supervisión y de su uso como
"persecución" de funcionarios opositores a las decisiones de las
autoridades internas, inclusive las administrativas.

2.1.2. Aspectos de persecución penal de la Fiscalía contra la Corrupción

Entre los principales problemas de investigación de esta fiscalía tenemos:

a) Los niveles de coordinación con otras instituciones de control,

especialmente con la Contraloría General de la Nación, son
insuficientes, lo cual origina duplicación y entorpecimiento de
funciones, así como desgaste burocráticos innecesarios con el
consiguiente retraso en los procesos.
b) Existe una renuncia tácita del Ministerio Público de investigar de oficio.
c) A pesar de que existen proyectos pilotos de acompañamiento
especializado para el desarrollo de las investigaciones, aún no se han
logrado los resultados esperados, especialmente cuando se trata de
casos en el cual se ven involucrados altos funcionarios del gobierno.
d) No se ha logrado especializar adecuadamente a todo el personal en
este tipo de investigaciones y no se cuenta con los recursos idóneos
adecuados para ello. La Unidad de Capacitación del MP -UNICAP- es una
entidad completamente apartada de esta unidad.
e) Los criterios de asignación de casos no se han desarrollado
adecuadamente razón por la cual esta unidad ha recibido todo tipo de
casos, incluso la denuncia en contra de un policía ebrio.
f) La intromisión de funcionarios administrativos en la decisión de los
casos que se investigan.

Todas estas acciones fomentan o permiten focos de corrupción. A ello se

agrega la falta de recursos disponibles.

Coyunturalmente se debe agregar que la fiscalía, en el presente año, han

renunciado las dos fiscales de sección designadas para el efecto por motivos
de presión interna sufridas por el propio Fiscal General, lo que ha ocasionado
un descrédito total en la funcionalidad y legitimidad de las investigaciones que
se están tramitando.
2.2. Algunas ideas respecto al combate de estos problemas

Para empezar, el primer aspecto es el reconocer que existe corrupción de

carácter institucional o institucionalizada, en el ámbito de la fiscalía. Negar este
hecho significará no afrontar el problema con la seriedad y prontitud que
merece.

Debe existir voluntad política para efectuar los cambios y combatir

verdaderamente el problema. Si no existe la voluntad para iniciar el proceso de
transformación, cada una de las acciones que se tomen serán en vano pues
para erradicar la corrupción se necesita de un proceso lento, continúo y con
decisiones que afectarán a instituciones o personajes de alto calibre.

Se deben buscar formas internas de prevención. Un sistema permanente de

evaluación de desempeño es la mejor arma para de control de las actividades
de los miembros del Ministerio Público, la cuál permitirá llevar un detenido
sistema de administración de las acciones de investigación llevadas a cabo por
cada fiscal.

Se debe crear mecanismos adecuados de acceso del público y de la prensa a

la información oficial, guardando siempre las reservas del caso en cada una de
las investigaciones para no entorpecer la averiguación de la verdad. Sólo
mediante mecanismos transparentes se puede llevar un monitoreo de las
actividades lo que redundará en una mayor confianza de la población.

Se debe invitar a la sociedad civil a supervisar el desempeño de los miembros

de la institución. La supervisión debe efectuarse tanto en el aspecto
organizacional como en cada una de las investigaciones que se realizan