Material de Estudio Administracion Publica-1

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
UNIDAD I
INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Instituto Profesional Iplacex 1

1. CONCEPTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración es un fenómeno que tiene lugar dentro de otro fenómeno

llamado organización, es decir, para que exista la “Administración” necesariamente
debe existir una organización.
Para nuestro estudio, la organización tiene dos acepciones básicas:
Como Entidad o “Empresa”, organismo formado por un conjunto de partes

individuales, reunidas para dar lugar al cumplimiento de un objetivo común y
determinado
Como Proceso, es decir, la organización como parte del proceso administrativo,

como una herramienta que busca ordenar las partes componentes de un todo, de
modo tal que cada una por separado, conforme una pieza esencial del sistema.
El proceso de organización como una parte del proceso administrativo, consiste

básicamente en identificar un grupo de funciones, actividades o tareas más o menos
homogéneas o equivalentes, agruparlas y asignarlas a una persona con la autoridad,
que se responsabilice de su ejecución, en donde el resultado gráfico es el organigrama1
de la entidad o empresa.
La organización más clásica es la organización funcional, sin embrago, se debe

reconocer que existen otras formas de agrupar las actividades o funciones de la
organización, por ejemplo organización por productos, por clientes, por proyecto,
matricial y otros. Cabe señalar, que este no es el tema central de nuestro estudio.
Nuestro estudio se basa en la administración, en particular, en la administración

pública, ya que no se busca discutir las formas o el cómo administrar el Estado, sino
más bien enfatizar en los conceptos claves de la administración pública, tales como:
¿qué es la administración del Estado? ¿Por qué se debe administrar el Estado? ¿Las
funciones o tareas que deben asumir las personan que administran el estado? Es decir,
los elementos o conceptos claves que constituyen los fundamentos que explican la
razón de ser de la administración y en particular de la administración pública.
1
Que es la representación gráfica de la estructura organizativa, vertical u horizontal, de una empresa.
1.1. La Sociedad Humana
Para comprender y entender el concepto de Derecho es indispensable participar

de la idea de que el hombre forma parte de un conglomerado social, es decir, la
sociabilidad es una característica importante del ser humano.
La sociedad humana no es una mera existencia física de las personas, sino que
es una delicada, frágil y complicadísima estructura de relaciones materiales y
espirituales, sustentadas en la conciencia de una multiplicidad de objetivos de interés
común.
La sociedad o la cultura es el resultado o el fruto de la convivencia humana.
El concepto de cultura entendido como sinónimo de sociedad, es el componente

que define la condición o evolución humana y esta es una condición esencial al ser
humano y en este contexto no existen personas cultas o incultas, todos los seres
humanos tiene cultura.
La cultura más el lenguaje son elementos constitutivos y esenciales del ser

humano. Desde el punto de vista antropológico y etnológico, es indudable que el
lenguaje articulado constituye una de las manifestaciones características que separan
al hombre de los seres irracionales. Éstos últimos expresan y comunican sus
sensaciones por medios instintivos, pero no hablan, a diferencia de los seres dotados
de conciencia.
Por lo tanto, si tuviésemos que añadir un sexto sentido a los cinco tradicionales,
sin duda alguna, ésta sería el habla, ya que la lengua, además de servir para el sentido
del gusto y otras funciones cotidianas, tiene la aplicación de emitir sonidos articulados,
una particularidad que, como ya dijimos, nos diferencia de los animales inferiores con
los que compartimos: vista, oído, tacto, olfato y gusto.
El lenguaje en si es una abstracción, ya que es capaz de asociar a un objeto o

situación determinada, un sonido articulado que posee un significado particular. Así, la
función más importante del lenguaje es la comunicación, es decir, el intercambio de
informaciones. Aunque este no es el único sistema de comunicación puesto que
también empleamos la comunicación no verbal como: la mímica, las posturas, etc.,
pero es el lenguaje oral el que ocupa un lugar predominante.
Posteriormente, en este contexto el hombre crea “Instituciones u

Organizaciones”, a las que podemos definir como creaciones del hombre para
satisfacer las necesidades sociales, en este sentido la palabra “institución” se considera
como un vocablo que designa a todo lo que ha sido creado por el hombre en contra
posición a lo que es natural.

Toda sociedad o cultura está sustentada por una complicada red de instituciones,
destinadas a darle estabilidad, continuidad y permanecía a la misma, sociedad. Existen
instituciones de diversos tipos como políticas, religiosas, militares, policiales,
deportistas, etc.., todas ellas constituyen el elemento estructural de la Institucionalidad,
pero también existe un elemento intelectual que caracteriza a una institución y el que se
encuentra expresado en las ideas, creencias y el sistema de principios, y valores que
sustentan al orden de la institución.
Figura Nº 1: Esquema “Cómo el hombre crea y conforma las organizaciones sociales y

la cultura”
Crea y conforma Que constituyen
ORGANIZACIONES
E SOCIEDAD
EL HOMBRE
INSTITUCIONES
CULTURA
CIVILIZACIÓN
Fuente: Creación Material de Estudio
1.2. Cómo surge el vocablo Estado
La primera utilización del vocablo Estado la encontramos en la obra “El Príncipe”,

de Nicolás Maquiavelo, publicada en 1515. En ella se señala que:
Extracto de “El Príncipe”,Instituto

de Maquiavelo
Profesional Iplacex 4
Los Estados y Soberanías, que han ejercido y ejercen soberanía sobre los
hombres, han sido y son repúblicas o principados.
Para Maquiavelo, el concepto de Estado está vinculado a la idea de poder, de
dominación soberano, el cual en su época estaba radicado en los monarcas o en
formas republicanas, sin que dicho poder esté sometido a normas objetivas o revista el
carácter de poder institucionalizado.
En el mismo siglo XVI, Jean Bodin, también emplea el término Estado en el

contexto de República, en su obra “Los seis libros de la República”. En el siglo XVIII,
Montesquieu, lo utiliza en su obra “El espíritu de las leyes”, en 1748, lo que acrecienta
su difusión, como sinónimo de República.
Sin perjuicio de establecer el nacimiento histórico de la expresión Estado, como

todo vocablo éste busca establecer y terminar un contenido, siendo este último el que
se ha encontrado sujeto a diversas interpretaciones. Para algunos autores se debe
reconocer la calidad de Estado a todas las formas de sociedad política (concepto ya
introducido), que han aparecido en el curso de la historia, para otros, la noción de
Estado sólo puede aplicarse a sociedades políticas suficientemente desarrolladas que
presentan ciertos rasgos esenciales y específicos.
1.3. Orígenes del Estado Moderno
La tesis sostenida por diversos autores, en la literatura, es que “no toda sociedad
política constituye un Estado”, en el concepto moderno del término.
Para que se genere el Estado, la sociedad política ha debido evolucionar y

superar distintas formas sociales de organización política.
En el surgimiento de esta moderna forma de organización de la sociedad política

confluyen factores económicos, religiosos, filosóficos, políticos y culturales, en una larga
evolución que culmina en el Renacimiento. Las comunidades humanas pasaron por
diversas etapas de organización política que pueden agruparse para efectos
pedagógicos en formas de poder político difuso y formas de poder individualizado.
a) El Poder Político Difuso o Anónimo
Esta forma de poder rige a las comunidades humanas más primitivas. El poder
político en ellas se encuentra disperso entre sus componentes, sin que exista un jefe o
gobernante que lo ejerza en nombre de algo o alguien. Por ello se le conoce también
como poder anónimo, ya que nadie lo detenta (se adueña de él). Esta forma de poder
en la comunidad encuentra su origen en un conjunto de supersticiones, tradiciones y
costumbres propias de un grupo social que no ha logrado aún la evolución mínima para
necesitar la presencia de un jefe o gobernante que establezca normas de conducta
utilizando la coerción. Estas sociedades son grupos estancados, donde la dispersión
del poder hace imposible todo progreso.
b) El Poder Individualizado
El Poder Individualizado
“El poder se encarna en un hombre concentrado en su persona, no

solamente todos los instrumentos del poder, sino también toda la justificación de la
autoridad” (BORDEAU George, “Traité‚ de Science Politique")
El poder individualizado se entiende mejor o se ejemplifica como “este jefe

manda en razón de su coraje, de su habilidad, su genio, su suerte o su riqueza, los
cuales constituyen el fundamento de su poder. Es decir, todo el poder se encarna en él,
se afirma en sus decisiones y desaparece son él, por ello no existe continuidad del
poder político, hay inestabilidad y arbitrariedad. Estos factores hacen evolucionar la
sociedad hacia una nueva forma de poder.
Realizar Ejercicios Nº 1 al Nº 3
2. PODER INSTITUCIONALIZADO O ESTATAL
La institucionalización surge con el objeto de superar los aspectos negativos del

poder individualizado, y esto es posible por:
o La unificación y centralización del poder en el monarca, pasando éste a estar

dotado de un poder supremo o soberano.

o La secularización del poder2, estableciéndose una clara distinción entre el fin
temporal y el religioso.
o Se comienza a objetivizar el poder a través de normas de cumplimiento

obligatorio y se institucionaliza la función pública. Lo primero, a través de las
leyes dictadas por el monarca, lo segundo, a través del cuerpo de funcionarios
encargados de la administración financiera y jurisdiccional, y más tarde, por la
diplomacia y el ejercicio.
El paso definitivo que permite decir con precisión que el Estado existe, es la
despersonalización del poder y su institucionalización. Ello otorga estabilidad al poder
político en la medida que su titular es el Estado en cuanto institución y los gobernantes
son sólo sus agentes de ejercicio, los cuales deben subordinarse a ciertas reglas
destinadas a salvaguardar la conformidad entre las decisiones del poder y las
exigencias de la idea de derecho válida en la sociedad.
La idea de derecho que mencionamos antes, está constituida por la

representación del orden deseable que, en una sociedad dada, constituye una línea de
fuerza de la mentalidad colectiva donde se cristaliza el consenso dominante.
2.1. Elementos o Condiciones de Existencia del Estado Moderno
El Estado es la personificación jurídica de una agrupación humana que habita

dentro de un territorio que es común a individuos asociados con una misma autoridad y
un fin que los vincula a todos.
Dada la definición, es posible extraer algunos elementos constitutivos del Estado

que se deben destacar la población, el territorio, y el poder o fin.
La población – Grupos de Individuos o Agrupación Humano (Elemento Humano)
El Estado se basa en un grupo humano más o menos numeroso, el cual reúne

seres humanos en las diversas etapas de su vida. No hay Estado sin seres humanos,
las personas se agrupan al interior del Estado en un sinnúmero de otras comunidades o
sociedades, que conforman una red de tejido social entre el hombre y el Estado.
Éstas van desde la familia que constituye el núcleo fundamental de la sociedad,

pasando por las agrupaciones humanas constituidas en torno a sus actividades
económicas (sindicatos, asociaciones de profesionales y empresariales), sus
actividades sociales (juntas de vecinos, centros juveniles), sus actividades culturales o
educacionales (centros de alumnos, federaciones de estudiantes, centros de padres y
2
Secularización proviene del latín “sæculum”, que significa “siglo”, pero también “mundo”. De ahí que
secular se refiera a todo aquello que es mundano, por oposición a lo espiritual y divino.
apoderados), en torno a sus actividades religiosas (comunidades parroquiales), en
torno a sus actividades políticas (movimientos y partidos políticos).
Definición de Población
La expresión “población” en su acepción más amplia, se define como la

totalidad de seres humanos que conviven dentro de un territorio determinado con
total independencia de sus diferencias sociales o jurídicas.
En otras palabras, para que exista el Estado se debe contar con un grupo
humano que conformen una colectividad con la entidad y coerción interna, es decir, un
grupo de hombres o pueblos que hacen historias que luchan por sobrevivir, por mejorar
sus condiciones de existencia, que cooperan en la realización de valores humanos con
identidad propia y con una cultura en común.
El Territorio (Elemento Espacial)
Cuando se habla de territorio, nos referimos a la base física, al espacio que se

considera indispensable para el Estado, sin el cual el Estado no puede ser concebido.
El territorio es el elemento que permite la base para el asiento de la población,
proporcionando habitación y alimentación, es el área en que impera por regla general la
autoridad del país sobre nacionales y extranjeros, como asimismo, permite de defensa
del país contra los ataques o agresiones exteriores.
El territorio comprende el espacio terrestre, el espacio marítimo y el espacio

aéreo dentro de ciertos límites o fronteras.
Cuadro Nº 1: Componentes del Territorio
Este espacio comprende el suelo, el subsuelo, el lecho del mar y el subsuelo

del mar territorial. El suelo constituye el territorio del Estado encerrado dentro
de sus límites o fronteras. El subsuelo es el espacio que abarca desde el suelo
hacia el centro de la tierra, adoptando así el carácter de una figura cónica. El
El espacio espacio terrestre comprende también las islas y aguas nacionales o internas.
terrestre Las aguas internas se encuentran bajo la soberanía del Estado costanero,
incluyendo puertos, fondeaderos, radas, mares internos, mares separados por
islas y desembocaduras de ríos. Los mares internos son aquellas partes de las
aguas internas conectadas al mar abierto por estrechos cuyas entradas y
costas están gobernadas por un Estado.
Este espacio puede conceptualizarse como la prolongación del espacio
El espacio terrestre del Estado hacia el mar. Comprende el mar territorial y el mar
marítimo patrimonial.

Es la zona comprendida entre las costas y las aguas internas del Estado
costanero, por una parte, y la alta mar, por otra. El mar territorial es una zona
marítima donde el Estado ribereño tiene jurisdicción plena. El mar territorial se
encuentra reconocido por el derecho internacional en la adopción de diversas
Convenciones, nuestro código Civil establece que “el mar adyacente hasta la
distancia de doce millas marinas, medidas desde las respectivas líneas de
base, es mar territorial y de dominio nacional.” Pero para objetos
concernientes a la prevención y sanción de las infracciones de sus leyes y
El mar territorial reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios, el Estado ejerce
jurisdicción sobre un espacio marítimo denominado zona contigua, que se
extiende hasta la distancia de veinticuatro millas marinas, medidas desde las
líneas de base. También se reconoce la existencia de un mar territorial
alrededor de cada isla que se haya formado naturalmente y que quede sobre
el nivel del mar durante la marea alta. La jurisdicción sobre el mar territorial es
limitada ya que en ella existe el derecho de libre navegación y todas las demás
libertades de la alta mar, con excepción de la libertad de pesca.
Es la zona marítima en que se reconoce a los Estados ribereños o costaneros
la facultad de explotar sus riquezas. Este mar constituye una zona intermedia
entre el mar territorial y la alta mar. El límite es fijado por el Estado ribereño,
llegando a un máximo de doscientas millas marinas, caso de Chile, y que
El mar recibe la denominación de zona económica exclusiva. Sobre el mar
patrimonial patrimonial, los Estados ribereños tienen jurisdicción sobre los recursos
naturales renovables y no renovables que se encuentren en las aguas, suelo y
subsuelo respectivo. El Estado tiene en ésta área el derecho exclusivo de
explorar, explotar y conservar los recursos naturales.
Es aquel que se encuentra sobre el espacio terrestre y el mar territorial
El espacio aéreo formando parte integrante del territorio del Estado, quedando bajo la
jurisdicción exclusiva de éste.
En el cuadro Nº 1 se presenta una forma de componerse el territorio, pero

existen otras como que el territorio comprende tanto el espacio físico habitado por un
grupo humano, como aquel donde la población ejerce soberanía.
Por lo tanto, se debe distinguir al territorio geográfico, constituido por el espacio

terrestre y marítimo enmarcado por sus fronteras o límites más el espacio aéreo
correspondiente. También, se encuentra el territorio legal, que es aquel que reconoce el
derecho internacional, constituido por el espacio ubicado fuera de las fronteras del país
y corresponden a las embajadas, consulados y barcos de guerra de un país, ubicados
en cualquier país del mundo.
Cuadro Nº 2: El Territorio como medio de acción del Estado
En relación a las personas, la posesión de un territorio por el Estado justifica a

las autoridades para promulgar leyes aplicables, sea a la totalidad o a una parte
de las personas que se encuentran en dicho territorio, sean ellas nacionales o
En relación a las extranjeras. Esto permite apreciar que el poder que el Estado tiene sobre su
personas territorio contribuye a dar un carácter efectivo al poder del Estado sobre la
población establecida sobre el territorio. La figura Nº2, muestra como un estado

A tiene jurisdicción, influencia (+), sobre los habitantes de su territorio y que
pertenecen a la sociedad A, pero no tiene jurisdicción, influencia, sobre las
personas pertenecientes a una sociedad X y que además se encuentran fuera
del territorio perteneciente al estado A.
En relación al suelo, para cumplir su misión el Estado dispone de diversos
En relación al poderes que conciernen directamente al suelo. Entre ellos el poder de
suelo nacionalizar, de expropiar, de organizar por medio; de normas legislativas, de
decisiones jurídicas individuales (concesiones), o actos materiales en materia de
urbanismo y acomodo del territorio, etc.
Figura Nº 2: Territorio como medio de acción del estado sobre las personas
ESTADO (A)
Tiene
JURISDICCIÓN
En(Influencia
relación al+)suelo
TERRITORIO TERRITORIO
Sobre
SOCIEDAD X SOCIEDAD A
Que habitan Que habitan
POBLACIÓN
Cuadro Nº 3: Características del Territorio
Características Descripción
La unidad Es una característica de éste, ya que cada Estado tiene

un solo territorio. Puede haber separación material
(Chile, Isla de Pascua), incluso regímenes
administrativos distintos (Estado federal,
administraciones regionales), pero el territorio forma
jurídicamente una unidad.
La indivisibilidad Impide el desmembramiento del territorio del Estado, y
del territorio es consecuencia de la unidad.
La exclusividad del Implica la eliminación de cualquier otro poder político
territorio sobre el territorio, aunque se presentan excepciones
como si se produce una ocupación bélica.
La inviolabilidad Impide la cesión patrimonial de él y con ello su
del territorio destrucción.
2.2. El Fin del Estado

Existen teorías que asignan al Estado, un fin único que es el del bien común.
Otras teorías le asignan un fin distinto del bien común, como también otras, le otorgan
un fin múltiple y algunas que simplemente no le asignan ninguno fin en particular.
A continuación, se analiza algunos ejemplos de estas teorías:
a) Fin múltiple del Estado (Teoría de Adam Smith)
Para este autor, el Estado tiene por misión defender la sociedad contra los actos
de violencia o invasión por parte de otras sociedades, proteger a los individuos en la
sociedad contra las injusticias de los demás, crear y sostener ciertas obras públicas e
instituciones que el interés privado no podría establecer porque su rendimiento no
compensaría el sacrificio exigido a los particulares.
La Teoría de John Locke comparte este pensamiento de “fin múltiple del estado,
el cual nace para proteger fundamentalmente las libertades y el derecho de propiedad
privada.
b) Fin distinto del bien común
Es posible encontrar distintas teorías de acuerdo al movimiento político, en

donde se pueden distinguir un fin distinto que el bien común para el Estado.
La teoría que proviene del movimiento político que surge en Italia (1922)
denominado fascismo, el cual dictamina que el Estado es lo absoluto ante el cual los
individuos y los grupos no son más que relativos. Individuos y grupos no son
concebibles más que en el Estado. En otras palabras esta teoría propone que el Estado
pasa a ser un fin en si mismo.
El fascismo es una ideología autoritaria que exalta la idea de nación y raza por
encima del individuo, y que se asocia con una política de ultra derecha.
El nacional- socialismo o nazismo movimiento político que proviene de la palabra

alemana Nationalsozialismu, que es una rama del fascismo que se desarrollo y tomo el
poder político después de la primera guerra mundial
Para este movimiento la comunidad ocupa el lugar central y el individuo está

subordinado a ella, los individuos no tienen derechos por y para ellos mismos, poseen
derechos sólo en calidad de miembros de la comunidad.
Teoría de la inexistencia de finalidad del Estado de Hans Kelsen, esta teoria nos
dice que el Estado no es más que un orden coactivo eficaz, pudiendo ser considerado
tal, sin atender a su contenido. El Estado es un sistema de reglas jurídicas aplicables a
un grupo humano determinado sobre un territorio dado.
c) Teoría del bien común como fin del Estado3
Esta teoría se encuentra explícitamente contenida en la Constitución Política de

la República (CPR) de 1980, en su artículo 1°, inciso 4° “El Estado está al servicio de la
persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir
a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes
de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno
resto a los derechos y garantías que esta Constitución establece.”
“El bien común sólo puede desarrollarse y realizarse sobre la base del cumplimiento
de los fines y de su ordenación a la persona humana, en el reconocimiento de su
dignidad como tal y el reconocimiento, garantización y promoción de sus derechos
fundamentales”
El fin de la sociedad política es impulsar la cooperación social para que los

hombres puedan desarrollar sus tareas existenciales. El Estado en cuanto instrumento
de realización del bien común de la sociedad política, debe considerar otros bienes
comunes inferiores, la familia, cuerpos intermedios, los cuales disponen de autonomía
en sus campos respectivos.
El Estado debe ejercer el derecho y asumir la obligación de actuar e intervenir,

en caso de insuficiencia o incapacidad de las sociedades intermedias, desarrollando
una acción de complemento y ayuda, una función supletoria y perfectiva de ellas., lo
que se conoce como el principio de subsidariedad del Estado.
d) El fin de poder
La necesidad de una autoridad, de un poder a nivel de cualquier sociedad, se

hace imperiosa a nivel de la sociedad política más compleja y perfecta, es decir, a nivel
de Estado.
Se trata de establecer un fin común que concierne a la totalidad de los miembros

de la sociedad política y que se extiende a todos los dominios de la existencia humana.
3
Este tema será tratado más adelante con mayor detalle, ahora veremos una pequeña aproximación.

Este fin no puede ser definido a priori más que de una manera muy general, y, siendo al
mismo tiempo muy complejo. Además por su propia naturaleza, la realización de este
fin requiere de unidad de perspectiva, la cual sólo puede obtenerse por la coordinación
e integración de intereses y fines particulares de distintos sectores que componen la
sociedad política. La autoridad cumple así un rol unificador del poder.
El Estado no forma parte de una sociedad voluntaria, sino de una sociedad

necesaria, ya que no se escoge libre y voluntariamente, se forma parte de él desde que
se nace. Lo cual genera un elemento adicional, que puede haber miembros de la
sociedad que olviden o rechacen obedecer a las prescripciones de los gobernantes. A
ello se debe que la autoridad estatal, el gobierno deba disponer del poder de recurrir a
las sanciones y a usar, como último medio, del poder de coerción o coacción.
Sin un poder o una autoridad se viviría en la anarquía, los hombres no sabrían

como actuar para lograr un orden y una convivencia justa que les permitiera realizar los
fines comunes en provecho de todos. Sólo una autoridad, un poder, situado por sobre
todos los miembros de la sociedad, y siendo obedecida por todos, puede establecer
una concreción de los objetivos sociales, indicando lo que debe hacer cada cual para
que impere el orden indispensable para la consecución del bien general.
A continuación, en la figura Nº 3, se presentan las cualidades del poder del

estado que sobresalen
Figura Nº 3: Cualidades del poder del Estado
1. Es un poder originario, su realidad y cualidades son inherentes e inseparables de

su existencia, y su existencia es producto de la realidad misma de la sociedad.
2. Es un poder público, el Estado desarrolla un fin público y común a toda la sociedad.
3. Es un poder autónomo, no existe otro poder de mayor jerarquía que pueda

determinarlo, siendo el máximo poder al interior de cada sociedad política.
4. Es un poder independiente, ya que sus decisiones no están determinadas o

impuestas por decisiones que provengan de fuera del Estado.
5. Es un poder supremo en la sociedad política que rige, ya que no hay otro igual o
superior.
6. Es incontrastable, sus decisiones no enfrentan resistencia u obstáculos que puedan

perturbarlas en su cumplimiento.
7. Es coactivo, posee el monopolio de la fuerza organizada al interior de la sociedad.
8. Es centralizado, emana de un centro de decisión política claramente definido.
9. Es temporal, rige la conducta humana en sociedad, dejando libre y protegiendo la

expresión religiosa que puedan tener los miembros de la
Instituto sociedad. Iplacex
Profesional 13
10. Es un poder civil, emana del conjunto del cuerpo político de la sociedad, estando
las Fuerzas Armadas subordinadas al poder civil y cumpliendo sus funciones
específicas de defensa nacional.
2.3. El concepto pedagógico de Estado
Para fines de nuestro estudio, a continuación se presenta la siguiente definición

de Estado, cuyo concepto y aplicaciones de analiza y estudia más adelante.
El Estado4
“El Estado es una agrupación humana, fijada en un territorio determinado y en la que

existe un orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y
mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción”
De esta definición se extrae el concepto fundamental del Estado que hace

referencia “al poder o asociación bajo un gobierno común”. El pueblo que vive
permanentemente en un territorio requiere de una cierta organización para actuar en
conjunto, es decir para que la nación pueda existir como tal y pueda constituirse como
Estado es necesario que los habitantes reconozcan un poder que regule las relaciones
entre ella, el “gobierno” se constituye así en el poder político que legisla, administra y
resuelve los conflictos jurídicos al interior de la sociedad.
Cabe señalar además que, la definición entregada, es de carácter descriptivo, y

comprende todos los elementos que usualmente se le atribuyen al Estado Moderno, ya
abordados anteriormente y que son el grupo humano, el territorio y el poder.
2.3.1. El Estado de Derecho
El concepto de Estado de Derecho, nace de la expresión alemana de

Rechtsstaat, es decir, proviene de la dóctrina alemana. El primero que lo utilizó como tal
fue Robert von Mohl en su libro Die deutsche Polizeiwissenschaft nach den
4
André Hauriou, Jean Gicquel y Patrice Gélard "Derecho Constitucional e Instituciones
Políticas"
Grundsätzen des Rechtsstaates. En la tradición anglosajona el término más equivalente
en términos conceptuales es el Rule of law.
El Estado de Derecho es un tipo de Estado, es un concepto de teoría política,

jurídica y moral. No cualquier Estado ni cualquier Derecho conforman un Estado de
Derecho; únicamente, aquel Estado controlado por el Derecho y aquel Derecho legitimo
(democrático), conforman un Estado de Derecho.
Históricamente tiene un alcance específico que comprende el núcleo de las ideas

individualistas y democráticas del siglo XIX y XX que se realizaron en el Estado liberal,
como una fórmula de reacción contra el despotismo de los monarcas absolutos y contra
la innumerable legislación heredada de la Edad Media.
Cuando un Estado configura jurídicamente una organización y ejercicio del poder

político, de manera que los individuos y sus grupos están protegidos por la existencia
previa de normas e instituciones jurídicas, garantizadores de sus derechos y libertades;
cuando la actividad estatal se somete a normas e instituciones jurídicas, sin más
excepciones que las exigidas por el interés general, entonces nos encontramos ante un
Estado de derecho.
Entonces se concluye que el Estado de derecho implica la adopción de una

serie de técnicas que vinculan el poder público al derecho y la libertad, al orden
jurídico que la define y ampara. En donde la actividad gubernamental se ajusta a las
leyes.
El principal rasgo del Estado de Derecho es el principio de legalidad también

conocido como Imperio de la ley. El Estado de Derecho, además, es un Estado cuyo
Derecho protege y garantiza determinados derechos y libertades que históricamente se
consideran fundamentales. Otro rasgo característico es que dentro de sí, el Estado de
Derecho mantiene una separación de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.
A continuación se analizan en forma separada las características generales del

Estado de Derecho
El imperio de la ley
El imperio de la ley se opone al principio absolutista que establecía que los actos del
Rey no estaban limitados por las leyes.

Para estos efectos se entenderá por ley la formalmente creada por un órgano
que sea expresión del cuerpo electoral (congreso, parlamento).
De lo anterior se infiere que no todo imperio de la ley es Estado de Derecho. La ley

generada por un gobierno autocrático (autoritario o totalitario) al no ser una expresión
de la voluntad general, nunca podrá generar los pre-supuestos de un Estado de
Derecho.
El principio de imperio de la ley lleva implícito el reconocimiento de la jerarquía

normativa, el cual asigna a la Constitución el grado de más alto rango.
En efecto, el derecho no es sólo un conjunto de normas, sino un sistema. Dentro de él

la norma inferior no puede contradecir a la de jerarquía superior. Con esto se consigue
la armonía esencial a todo derecho.
El Estado de derecho implica, que todas las actuaciones públicas están tomadas de un
orden de normas preestablecidas. Las normas obligan a todos, incluso al Estado y a
los órganos que lo integran. Esto se recoge en la Constitución en su artículo 6 “Los
órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas
conforme a ella. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o
integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción
de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley.”
División de poderes (separación o distribución de funciones)
El principio de separación de poderes no debe entenderse en forma absoluta y rígida

como si las diferentes funciones y poderes de un mismo Estado constituyen
comportamientos aislados totalmente incomunicados entre sí. Al contrario, no se trata
propiamente de una rígida separación, sino, más bien, de una distribución o división de
funciones, existiendo una serie de relaciones, controles e intervenciones mutuas y
recíprocas. (control preventivo del Tribunal Constitucional, artículo 82 de la
Constitución, control represivo de la Corte Suprema, artículo 80 de la misma Carta
Fundamental)
Legalidad de la administración
El principio de legalidad y el sometimiento de la administración es otro de los pilares

básicos del Estado de derecho, y para su adecuado respeto se establecen recursos que
pueden impetrar (invocar) los afectados. Se manifiesta a través de un sistema que
asegure el comportamiento de la administración conforme a derecho y que sirva de
garantía para la seguridad jurídica de los particulares. Se establece un control
jurisdiccional contra posibles infracciones legales llevadas a cabo por los órganos de la
administración.
Se recoge en nuestra Constitución en el artículo 6, antes mencionado, y en el artículo 7

“Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus
integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna
magistratura, ninguna persona ni grupo de personas puede atribuirse, ni aun a pretexto
de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente
se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en
contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que
la ley señale.”
Derechos y libertades fundamentales
Los derechos fundamentales, concebidos como límites al Estado y, por tanto como
protección del individuo frente a las intervenciones arbitrarias de aquel, el catálogo de
los derechos fundamentales de la libertad, la propiedad y la seguridad del individuo, se
complementó a lo largo del tiempo, con la incorporación de los derechos de contendido
económico—social, estos se recogen en el artículo 19 de la Constitución Política.
3. ORGANIZACIÓN JURIDICA DEL ESTADO CHILENO
Los Estados pueden clasificarse según distintos puntos de vista. Desde un

ángulo jurídico se atiende a la forma como se organiza o estructura el poder dentro del
Estado. En efecto, si el poder estatal tiene un titular único o varios titulares estaremos
en presencia de un estado unitario y de un estado federal, respectivamente; lo que no
significa que frente a la complejidad de la vida contemporánea, el estado para proveer
mejor a la eficiente satisfacción de las necesidades sociales, no tienda a distribuir las
necesidades mediante la descentralización funcional de sus servicios públicos.

a) El Estado Unitario
En el estado unitario se da una triple unidad: un solo territorio, un solo grupo

humano y un solo poder público (Ejecutivo, Legislativo, Judicial). Lo que quiere decir
que hay las mismas autoridades públicas para todo el territorio y para todos los
individuos que habitan en él.
Para fines de nuestro estudio se analiza la siguiente definición de Estado

Unitario;
Definición de Estado Unitario
Según derecho comparado (derecho internacional) se define como “aquel

que no posee más que un solo centro de impulsión política y gubernamentales.,
servido por un titular único que es el Estado”.
Además el Estado unitario se caracteriza porque la organización política abarca

todo el territorio estatal y rige para todo su ámbito sin entrar a considerar las
diferencias locales o regionales que puedan existir.
Por tanto, se puede determinar que el estado unitario es aquel que conserva una
unidad en cuanto a su estructura, al elemento humano y al territorio sobre el cual
recae.
Cabe destacar que, el estado unitario es compatible con un régimen político de

división de poderes o distribución de funciones. Así por ejemplo a pesar de que en Chile
existe una división de poderes; Poder Ejecutivo (presidente de la republica), Poder
Legislativo (cámara de diputados y senadores) y Poder Judicial (tribunales de justicia);
los individuos obedecen a una sola y misma autoridad, viven bajo un solo régimen
constitucional y son regidos por una legislación común.
b) El Estado Federal
A modo de comparación analizaremos algunos aspectos de otro tipo de forma de

estado, que es el Estado Federal primero lo definiremos como:
Definición de Estado Federal

El Estado Federal esta compuesto por varios estados particulares, cada uno
de los cuales conserva en principio su soberanía interior, sus propias leyes y su
gobierno. La nación entera, que comprende la población unidad de los estados
particulares, haciendo abstracción de estos, forma un Estado de Conjunto o Estado
Federal, que posee un gobierno completo y es siempre el fundamento mismo del
Estado”5.
El Estado Federal reconoce varias fuentes originarias de poder político, uno que
corresponde al gobierno central, y otras que son propias de los gobiernos regionales.
El estado federal tiene el merito de conciliar la pluralidad con la unidad, de lograr la
integración de unidades autónomas en una unidad superior. Dentro de los países que
tienen esta organización podemos nombrar Estados Unidos, Argentina, México.
3.1. Estado Unitario y Centralización Administrativa
El concepto de Estado unitario se ve asociado, normalmente, a la idea de Estado

simple o centralizado. Ello obedece a que el surgimiento del modelo de Estado unitario
tuvo- una fuerte vinculación histórica con la consolidación de los Estados nacionales y
el Estado constitucional de derecho, lo que se tradujo, en lo administrativo, en la
centralización de las estructuras burocráticas dentro del poder estatal.
En efecto, el proceso antes descrito requería, para su realización, de

instrumentos eficaces de cohesión social y de identidad colectiva, que hicieran realidad
la unidad política y la uniformidad legal postulada6. Uno de esos instrumentos fue
precisamente -quizás el más efectivo- la centralización administrativa, concepto que
supone "una forma de organización pública en la que una sola Administración, la del
Estado obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de
interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones
necesarias para ello"7.
Ello no impide, evidentemente, la existencia de agentes públicos territoriales en

todo el Estado, pero estos se encontrarán sujetos a la autoridad central por vínculos de
jerarquía, pasando a tener el carácter de simples circunscripciones de una misma
Administración estatal.
El modelo de Estado unitario nace y se desarrolla en conjunto con la

centralización administrativa, siendo esta última una técnica destinada a afianzar el
primero y hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley y unidad política propugnada
por los ideales revolucionarios franceses de fines del siglo XVIII.
5
Diccionario de Administración Pública Chilena. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y
Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas, Universidad Central de Chile, Santiago, 1997, p. 113.
6
ARIÑO ORTIZ, Gaspar. "Principios de descentralización y desconcentración", en Documentación
Administrativa N° 214, abril-junio 1988, p. 15.
7
PARADA VÁSQUEZ, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo II, Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 39.
3.2. El Estado Unitario como Presupuesto Básico de la Estructura del Poder del Estado
Chileno
Art. 3. Estipula que “El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en

regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o
desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”.
De esta disposición fundamental se pueden extraer tres ideas principales:
1° El Estado de Chile tiene la forma jurídica de un Estado Unitario.
2° La división territorial fundamental, en su estructura general, es la región.
3° La Administración Estatal será descentralizada o desconcentrada, ya sea territorial

como funcionalmente.
De este modo, el constituyente chileno ha querido combinar la unidad del Estado,

como principio básico articulador del poder político, con la descentralización o
desconcentración administrativa como instrumento de gestión administrativa; así, el
impulso de la regionalización y reparto del poder administrativo se hace en el marco del
Estado - Nación existente, descartándose, al menos por ahora, la posibilidad de seguir
modelos de Estado compuesto de tipo federal o con regiones o comunidades
autónomas.
Actividad Nº 1
¿Qué implica realmente la existencia de un Estado de Chile unitario y cómo se

articula esto con la existencia de una Administración Pública descentralizada o
desconcentrada?
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Se entiende por Estado unitario -de acuerdo al Diccionario de Administración
Pública chilena8- al "Estado cuya soberanía, tanto interna como externa, es ejercida por
un solo gobierno", lo que "significa reconocer que el Estado chileno tiene un solo centro
de decisiones políticas, el que está dado por los órganos del Gobierno central"9.
En este sentido, en el Estado unitario la soberanía se ejerce por la comunidad

nacional en su conjunto, siendo aquel, por intermedio de las autoridades y órganos que
la Constitución establece, quien asume la totalidad de los atributos y funciones del
poder político.
El constituyente chileno rechaza la idea de construir un modelo federal en Chile,

optando por una descentralización progresiva de la Administración estatal -
principalmente con base regional-, la que sin afectar la unidad soberana del Estado -en
lo político-, lleve -en lo administrativo- a una Administración Pública más eficiente y
eficaz en beneficio de los ciudadanos.
Definiciones
Eficacia: Se refiere al logro oportuno de los objetivos, que se concreta en las

metas propuestas de manera coherente con el medio administrativo.
Eficiencia: Se refiere al uso de los recursos disponibles, con mayor rendimiento y

al menor costo
3.3. Los Instrumentos Jurídicos de Transferencias de Funciones en el Caso Chileno
8
Diccionario de Administración Pública Chilena. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y
Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas, Universidad Central de Chile, Santiago, 1997, p. 113.
9
VERDUGO MARINKOVIC, Mario, PFEFFER URQUIAGA, Emilio y NOGUEIRA ALCALA, Humberto.
Derecho Constitucional, Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1994, p. 115.

Como se puede deducir de lo ya señalado, en una comunidad existen distintas
formas de organización y distribución del poder público, las que estarán determinadas
en el ordenamiento jurídico estatal, estos son las Constituciones Políticas.
Es en el marco de ese ordenamiento general que nacen otros ordenamientos

inferiores, de base territorial, los cuales tienen por objeto -como ya sabemos- satisfacer
concretamente los intereses sociales relevantes en una comunidad territorial
determinada.
Estos ordenamientos de base territorial estarán construidos sobre las reglas

dispuestas en el propio ordenamiento jurídico general, las cuales se ven
complementadas por las reglas específicas generadas por los propios órganos
administrativos que actúan al interior de estos sub-ordenamientos. Estos órganos
administrativos, habilitados normativamente para actuar en pro del interés específico
que protegen, constituyen la unidad básica de actuación encargada de satisfacer en
forma continua y permanente la necesidad pública concreta que se le encomienda, para
lo cual se le asigna un conjunto de poderes jurídicos de mayor o menor alcance que
delimita su ámbito competencial.
Actividad Nº 2
Ahora bien, ¿cómo se relacionan estos sujetos administrativos de base

territorial con los sujetos administrativos más amplios dispuestos en el
ordenamiento jurídico general? Es decir, ¿cuáles son las reglas jurídicas a que
se sujetan los distintos órganos administrativos centrales y territoriales en el
ejercicio de las potestades (que le ha conferido la Constitución)? que no sean
las simples relaciones de centralismo y jerarquía que operan entre los distintos
órganos administrativos verticalmente unidos.
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En primer lugar hay que señalar que estas relaciones son diversas y complejas,
llegando la doctrina administrativa a conceptualizar las más típicas, como la
personalidad jurídica con la que actúa y la técnica de control que ostenta el órgano
administrativo central respecto del territorial.
En concreto, las principales "técnicas o instrumentos de reparto de potestades" o

"mecanismos de atenuación de la centralización administrativa" estudiadas por la
doctrina son: la delegación, la desconcentración o descentralización burocrática, la
descentralización territorial y funcional y, por último, la autonomía.
De las técnicas antes mencionadas, la desconcentración y la descentralización
administrativa son las que se van a utilizar en forma más frecuente para transferir
potestades del órgano administrativo central a los órganos administrativos territoriales.
Por tal razón, a continuación se hace un breve estudio de cada una de ellas.
3.3.1. La Desconcentración Administrativa
La doctrina chilena, concibe en términos más o menos similares la

desconcentración administrativa. Al respecto, el autor Soto Kloss señala que "se da el
nombre de desconcentración a la radicación de una o más potestades administrativas
que hace la ley en un órgano inferior dentro de la línea jerárquica de un ente de la
Administración del Estado"10 o, como señala Aylwin Azocar, "Fenómeno en virtud del
cual se transfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores y se
disminuye la subordinación de estos a aquellos"11.
Como se puede apreciar de las definiciones dadas, la desconcentración supone

la transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro
inferior, pero manteniéndola dentro de la misma persona jurídica.
De este modo, se pretende mejorar la gestión de los asuntos administrativos, sin

alterar la línea jerárquica de dependencia entre el órgano central y el desconcentrado.
Como señala Soto Kloss12, se trata de "aligerar la carga burocrática del jerarca máximo
y, además, satisfacer más eficientemente las necesidades públicas", lo cual implica una
mayor confianza hacia los órganos inmediatamente inferiores en la línea de mando.
La desconcentración, puede ser funcional o territorial:
o Desconcentración funcional: cuando se radican determinadas potestades en

órganos administrativos del mismo servicio (centralizado o descentralizado) y
que operan en el mismo ámbito territorial de éste.
o Desconcentración territorial: se produce cuando se atribuyen potestades a un

órgano administrativo periférico dependiente del servicio central, pero con
competencia en un espacio territorial determinado.
10
SOTO KLOSS, E. "La desconcentración en el Derecho Administrativo chileno", ob. cit., p. 102.
11
AYLWIN AZOCAR, Patricio y AZOCAR BRUNNER, Eduardo. Derecho Administrativo, Universidad
Nacional Andrés Bello, Santiago, 1996, p. 154.
12
SOTO KLOSS, E. "La desconcentración en el Derecho Administrativo chileno", ob. cit., p. 111.

En el ordenamiento jurídico chileno, la desconcentración administrativa territorial
y funcional tiene su fundamento jurídico constitucional en el art. 3° de la Constitución
Política de la República (CPR), al señalar que: “El Estado de Chile es unitario, su
territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente
descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley".
La disposición constitucional citada contiene el mandato imperativo al legislador

para desconcentrar funcional o territorialmente la Administración del Estado, existiendo
al mismo tiempo, una reserva legal para que pueda operar esta técnica de reparto de
potestades.
Esto último es consecuencia lógica del principio de juridicidad que opera en

nuestro sistema jurídico administrativo, donde la atribución de potestades a los órganos
estatales administrativos corresponde única y exclusivamente a la ley (art. 62 inciso 4°
n°2 CPR). Lo anterior se entiende, sin perjuicio de que la desconcentración la realice
directamente la Constitución Política como Ley suprema del Estado, como es el caso de
la gobernación provincial respecto del intendente regional (art. 105 del CPR).
Características principales:
1° Se requiere de un fundamento constitucional o legal para que pueda operar.
2° La desconcentración puede operar tanto en órganos centralizados como

descentralizados, ya que lo importante es solo que opere dentro de la misma persona
jurídica.
3° Debe existir previamente o crearse en el mismo acto de la desconcentración, un

órgano administrativo al cual traspasar estas potestades.
4° La responsabilidad final por los actos ejecutados por el órgano desconcentrado recae
sobre el mismo, en la medida que los poderes jurídicos ejercidos son de su titularidad.
3.3.2. La Descentralización Administrativa
La descentralización administrativa es otra de las técnicas más usuales de

reparto de las potestades administrativas. Esta es definida por la doctrina administrativa
más autorizada por todos, -Ariño Ortiz13- como "el modo de organizarse la acción
administrativa del Estado, entendido este como complejo organizativo, integrado por
una diversidad de centros de poder".
13
ARIÑO ORTIZ, G. "Principios de descentralización y desconcentración", ob. cit., p. 19.

En términos más descriptivos y referidos al Estado Administrador en su conjunto,
Martínez Marín14 señala que "una organización estatal es descentralizada cuando su
actividad es realizada por órganos no centrales y consiguientemente todos sus agentes
tienen un carácter no central" (descentralización pura o perfecta) o "coexisten tanto
órganos centrales como no centrales, pero la supremacía o predominio la tienen estos
últimos" (descentralización imperfecta).
La descentralización, al igual que la desconcentración, es una técnica de reparto

de potestades que se utiliza para mejorar la gestión de los asuntos públicos, pero a
diferencia de esta última, la transferencia de los poderes jurídicos se realiza a órganos
administrativos personificados distintos del ente central. De este modo no sólo se afecta
la titularidad de la potestad y la responsabilidad consiguiente por su ejercicio, sino
además la imputación misma de las consecuencias jurídicas de aquella.
La descentralización también puede ser de dos tipos:
o Funcional: cuando se transfieren potestades desde un órgano administrativo

central a otro especializado dentro de la organización, reconociéndole a este
último personalidad jurídica propia distinta del órgano central;
o Territorial: cuando se transfieren potestades desde un órgano central a otro

periférico de base territorial, reconociéndole a esta última personalidad jurídica y
cierta autonomía para actuar en el ámbito espacial que le es propio.
En nuestro ordenamiento jurídico, la descentralización tiene su fundamento

jurídico máximo -al igual que la desconcentración- en el art. 3° CPR que dispone -como
se ha señalado anteriormente-, “que la descentralización podrá ser territorial o
funcional, correspondiendo a la ley definir los casos concretos en que opera esta
técnica de reparto de potestades”.
Sin perjuicio de ello, la propia Constitución se encarga de crear algunos órganos

descentralizados de carácter funcional y territorial, atribuyéndole, asimismo, las
funciones constitucionales básicas. Entre los primeros está el Banco Central de Chile
(art. 97 CPR) y, en los segundos, los gobiernos regionales y las municipalidades (art.
100 y 107 CPR, respectivamente).
En nuestro país existen, actualmente, un gran número de órganos

administrativos descentralizados y, por tanto, con personalidad jurídica propia, todos los
cuales -citando a Soto Kloss15- pueden corresponder a cinco categorías básicas:
gobiernos regionales; municipalidades; instituciones fiscales y semifiscales; empresas
14
MARTÍNEZ MARÍN, A. Una teoría sobre nuestra organización pública y sus principios, ob.
cit., p. 56.
15
SOTO KLOSS, Eduardo. "La organización de la administración del Estado: un complejo de personas
jurídicas", Gaceta Jurídica N° 73, 1986, pp. 16 y ss.
estatales y fondos o patrimonios de afectación. Junto a estas se encuentran todos los
demás órganos de la Administración estatal sin personificación que se engloban
jurídicamente bajo la personalidad del Estado Fisco.
Cuadro Nº 4: Cuadro Comparativo entre órganos centralizados y descentralizados
DESCENTRALIZADOS CENTRALIZADOS
Los órganos descentralizados del Los órganos centralizados del estado
estado tienen personalidad jurídica carecen de personalidad jurídica.
propia.
Este tipo de órganos poseen un Como también carecen de patrimonio
patrimonio propio, no dependen de los propio, es decir, actúan con lo asignado
aportes estatales. por el presupuesto.
Relación con el presidente de la Entre los órganos centralizados y el
Republica, como parte del estado, es estado, existe un vinculo con el
un rol de supervigilancia a los órganos presidente de la república, el cual se
descentralizados. define como de dependencia.
Realizar Ejercicios Nº 11 y Nº 12


3.4. La Constitución
Para comenzar con este apartado, se analiza profundamente el origen de la

palabra “Constitución”, de manera de crear una base teórica fundamentada en el
alumno.
Definición de Constitución:
La palabra Constitución proviene del verbo latino “constituere”, que significa

ordenar, formar, configurar. De ella deriva la locución “constitutio”: arreglo,
disposición, organización.
No es de extrañar que en el lenguaje corriente el vocablo constitución se emplee

para significar el modo de ser y de estar de las cosas en general. En este sentido se
habla de la constitución física de una persona (débil, robusta), de la constitución
química de cierta combinación (simple, compleja), etc.
En las disciplinas políticas el vocablo alude a los caracteres de unidad política

(polis, imperium, estado), a su modo de ser y a las normas o reglas que le dan su
fisonomía.
En síntesis, se define la Constitución del Estado como: el conjunto de normas

y reglas escritas o no escritas, codificadas o dispersas que forman y rigen su vida
política.
Los Principios del constitucionalismo clásico pueden resumirse de la siguiente

forma:
o Se concibe al Estado limitado por normas jurídicas, el imperio de la legalidad

elimina el poder arbitrario, por ejemplo los reyes absolutistas como Luis IV, se
proclaman como “El estado soy yo”.
o Se recoge la teoría política del pueblo o de la nación como titular de la

soberanía, lo que da origen al mecanismo de la representación.

o Se organizan las autoridades públicas en poderes separados e independientes.
o Se incorpora una tabla de derechos individuales, garantizándose su ejercicio
o Los gobernantes son responsables ante la colectividad de los actos de su

gestión política y administrativa
o Se estima que las bases de la organización del poder estatal y las garantías a los
derechos individuales deben constar en un documento escrito, solemne, con
carácter de súper ley (esto significa que ni siquiera la ley puede pasar sobre
estos) y producto del poder constituyente. Dentro de esta concepción, la
constitución tiene esencialmente el carácter de una ley de garantías para el
individuo frente al Estado, ya que persigue por sobre todo la seguridad jurídica.
3.4.1. Clasificación y Tipología de las Constituciones
Existe una gran variedad de maneras de clasificar las Constituciones de los

Estados. En el cuadro número 5, que se presenta a continuación, el alumno encontrará
distintas clasificaciones para el término “constituciones”, con su respectiva tipología
definida según el autor que realiza la clasificación.

Cuadro Nº 5: Clasificación de las Constituciones, según autor
Según Autor Se clasifican en

Material y Formal: las Constituciones Materiales
son aquellas que consideran normas escritas o
no, pero referidas a la organización fundamental
del Estado, en tanto que las Formales se
refieren a un sistema de normas según la
estructura del poder estatal.
Según los autores Mario Verdugo y
Ana María García, agrupan o Sumarias y Desarrolladas: las Constituciones
clasifican las Constituciones en tres Sumarias se limitan a regular los aspectos
grandes grupos, a saber: esenciales de las instituciones y las
Desarrolladas pormenorizan materias propias de
la ley ordinaria.
Manual de Derecho Político
Verdugo, Mario; García, Ana María Escritas y Real: las Constituciones escritas son
Stgo. de Chile: Jurídica de Chile - aquellas que están en un texto y las reales, no.
2000
Constituciones Normativas: hace referencia a
los textos que deben ser observados y
practicados por gobernantes y gobernados.
"el traje queda a la medida"
Constituciones Nominales: se denominan de

En tanto, Karl Loewenstein esta forma a una Constitución jurídicamente
distingue: válida, pero en donde la dinámica política social
no se adapta a sus normas.
"el traje queda grande"
Teoría de la Constitución Constituciones Semánticas: en la que los

Loewenstein, Kart detractores fácticos del poder buscan justificar
Barcelona: Ariel - 1983 su gestión a través del texto constitucional.
"es un disfraz"

Según Autor Se clasifican en
Escritas o Consuetudinarias: las Constituciones
Escritas son aquellas en que el ordenamiento
jurídico del Estado y su Gobierno se plasman en
un texto. Las Constituciones Consuetudinarias o
no Escritas son aquellas que se forman por la
lenta evolución de las instituciones del Estado y
de prácticas constantes consagradas por el uso
y la tradición histórica.
Breves o Desarrolladas: las Constituciones

Breves o Sobrias son textos básicos que
contienen únicamente el esquema fundamental
En la literatura tradicional, las de la organización de los poderes públicos. Las
constituciones se clasifican en: Constituciones Desarrolladas o Extensivas son
Textos con gran cantidad de artículos que
tienden a reproducir, con abundancia y
precisión, las normas y principios esenciales del
ordenamiento jurídico del Estado.
Flexibles o Rígidas: estas Constituciones se

refieren principalmente en cuanto al proceso de
reforma constitucional que ellas se permiten. La
Constitución Flexible es el texto que puede ser
modificable por el órgano legislativo ordinario en
la misma forma que una ley ordinaria. La
Constitución Rígida establece una serie de
procedimientos que se traducen en obstáculos
técnicos que impide reformas o derogaciones
rápidas, permitiendo en cierta manera una
continuidad de los preceptos constitucionales.

3.4.2. Breve descripción de la Constitución Política de la República (1980)
A los pocos días del pronunciamiento militar de septiembre de 1973, comienza a

reunirse una comisión designada por la Junta de Gobierno, encargada de estudiar,
elaborar y proponer un anteproyecto de nueva Carta Fundamental.
La Comisión constituyente celebró entre 1973 y 1978, 417 sesiones, a partir de

1976 pasó a llamarse Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política del
Estado, de cada una de las sesiones se levantaron actas.
Entre los años 1978 y 1980 se procedió al estudio del proyecto. El 10 de agosto
de 1980, Augusto Pinochet pronuncia un discurso ante la Junta de Gobierno y los
Ministros de Estado informando al país que la Junta de Gobierno había aprobado la
nueva Constitución y que la sometería a plebiscito. El plebiscito se realizó el 11 de
septiembre de 1980, dando como resultado la aprobación de la nueva Constitución, la
que entró en vigencia el 11 de marzo de 1981.
3.4.3. Estructura de la Constitución Política de Chile
Nuestra carta fundamental esta estructurada en base a 14 capítulos en cada uno

de los cuales trata una materia especifica, por ejemplo en el capitulo dedicado al
congreso nacional se encarga de establecer su composición, funcionamiento,
atribuciones, etc. A estos 14 capítulos se suman una serie de disposiciones
transitorias.
a) Bases de la Institucionalidad, determinan los valores que busca desarrollar la

Constitución y los principios jurídicos a través de los cuales busca concretarlos. Estos
valores son la dignidad de la persona humana, la libertad y la igualdad. (Artículos 1-2).
También se refiere a la familia, que es el núcleo fundamental de la sociedad y que es
deber del Estado darle protección y propender a su fortalecimiento.
Además reconoce y ampara a los cuerpos intermedios de la sociedad y consagra

el principio de subsidiariedad, que es el derecho de las sociedades intermedias a
realizar por su esfuerzo e iniciativa la consecución de sus fines específicos,
subordinados al bien común (agrupaciones, instituciones deportivas, microempresas
etc.).
Se consagra la concepción instrumentalista del Estado. El Estado es un medio

para favorecer el desarrollo integral de los seres humanos. En cuanto a los deberes del
Estado, este debe resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y la
familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la integración armónica de todos
los sectores de la nación y asegurar el derecho de las personas a participar con
igualdad de oportunidades en la vida nacional.
En los artículos 3 a 7, se precisa que Chile es un Estado unitario, es decir tiene
un solo centro impulsor del poder, que está dado por los órganos del Gobierno Central.
El territorio de Chile se divide en regiones y su administración será funcional y
territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley.
La soberanía, (que es el poder supremo en virtud del cual el Estado es una

organización política y jurídica y se plantea frente a otros Estados en un plano de
independencia e igualdad), reside en la nación. El ejercicio de la soberanía se realiza
por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas. El ejercicio de la
soberanía reconoce como límite el respeto de los derechos esenciales que emanan de
la naturaleza humana.
Consagra los principios de supremacía constitucional y de responsabilidad, así

como el de separación de poderes.
b) Nacionalidad y ciudadanía, la nacionalidad es el vínculo jurídico que une a una

persona con un Estado determinado. Son chilenos los nacidos en el territorio de Chile,
con excepción de los hijos de extranjeros que se encuentran en Chile en servicio de su
Gobierno (embajadores, cónsules) y de los hijos de extranjeros transeúntes (de paso),
todos los que sin embargo, podrán optar por la nacionalidad chilena. (Art. 10–18).
Son ciudadanos los chilenos que hayan cumplido dieciocho años de edad y que
no hayan sido condenados a pena aflictiva (pena que sea igual o superior a tres años y
un día). La ciudadanía otorga los derechos de sufragio en elecciones y plebiscitos,
acceso a cargos públicos de elección popular, y otros que la Constitución confiera.
El sufragio será personal, igualitario y secreto, será obligatorio para los

ciudadanos que están inscritos en los registros electorales.
c) De los derechos y deberes constitucionales (Art. 19-23), de manera de resumir este

punto y de no entrar en detalles que puedan se fútiles, o que no son materia de estudio
de la asignatura, a continuación se presenta cuadros resumen de los derechos y
deberes constitucionales, para los habitantes del Estado Chileno.

Cuadro Nº 6: Derechos Constitucionales
Derechos
Igualdades, la ley distingue:
- Igualdad ante la ley, en el articulo 19 nº 2 “asegura a todas las personas la igualdad ante la
ley”. En Chile no hay persona ni grupo privilegiado. En chile no hay esclavos y el que pise en
territorio queda libre. “Ni ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias”.
- Igualdad ante la justicia, la que significa que en iguales circunstancias, toda persona puede
ejercer sus derechos ante los mismos tribunales y mediante los mismos procedimientos, lo que
se aplica a todo proceso, sea civil, penal o administrativo, etc. Toda persona tiene derecho a
asesoramiento y defensa jurídica y ninguna autoridad o individuo puede impedir, restringir o
perturbar la intervención del abogado (Art. 19 Nº 3).
- Igualdad ante los cargos públicos, se asegura a todas las personas “la admisión a todas las
funciones y empleos públicos sin otros requisitos que los que impongan la constitución y las
leyes” Se respeta la igualdad de oportunidades a los que cumplan con los requisitos
establecidos (Art. 19 Nº 17).
- Igualdad ante las cargas públicas, se asegura “la igual repartición de los tributos, en
proporción a las rentas o en al progresión o forma que fije la ley y la igual repartición de las
demás cargas públicas” (Art. 19 Nº 20).
- No discriminación económica, “solo en virtud de una ley y siempre que no signifique
discriminación, se podrán autorizar determinados beneficios directos o indirectos a favor de
algún sector, actividad o zona geográfica, o establecer gravámenes especiales que afecten a
unos u otras. En el caso de las franquicias o beneficios indirectos la estimación del costo de
estos deberá incluirse anualmente en la ley de presupuestos” (Art. 19 Nº 22).
Libertades:
- Libertad personal y seguridad individual, la libertad personal es la facultad que tiene cada cual
para autodeterminarse y la seguridad individual es la garantía que tiene la persona de que no
se menoscabe su libertad mediante una detención que le impida desarrollar normalmente sus
actividades. Por ejemplo, lugar de residencia, libertad ambulatoria, no ser arrestado o detenido
sino por funcionario competente, con orden legal, etc.
- Libertad de reunión, el derecho a reunirse pacíficamente sin permiso previo y sin armas.
- Libertad de asociación, el derecho de asociarse sin permiso previo y en forma voluntaria
(partidos políticos, otros; como sindicatos).
- Libertad de conciencia, nadie puede ser molestado por sus opiniones religiosas, ni puede ser
obligado a declarar sus creencias, ni a participar en un culto.
- Libertad de opinión, expresar sin censura previa el pensamiento del modo que se estime
conveniente y de informar por prensa, radio u otro medio de comunicación, sin perjuicio de
responder por los perjuicios o abusos que se cometan con ocasión de ellos de acuerdo a una
ley de quórum calificado.
- Libertad de enseñanza, comprende dos aspectos, libertad de recibir educación y libertad de
impartir educación. La libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener
establecimientos educacionales.
- Libertad para adquirir el dominio o derecho de propiedad, la libertad para adquirir el dominio
de toda clase de bienes; el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de
bienes corporales o incorporales; el derecho de autor sobre sus creaciones; nadie puede, en
caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre el que recae o de alguno de los
atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud del ley general o especial que
autorice la expropiación por causa de utilidad publica o de interés nacional, calificada por el
legislador.
- Derecho al respeto a la vida privada y publica e inviolabilidad del hogar y de toda formas de

comunicación privada, se protege la integridad moral de la personas, esto es, su propia
intimidad, su vida familiar y publica y como consecuencia de ello su domicilio y su
comunicación privada.
- Libertad de petición, el derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto
de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y
convenientes.
-Libertad económica, el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea
contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales
que la rigen. El Estado puede desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si
una ley de quórum calificado lo autoriza.
Derechos Sociales
-Derecho a la protección de la salud.
-Derecho a la seguridad social, se refiere a las prestaciones básicas.
-Derecho al trabajo, la libertad de trabajo y su protección, como la libre contratación, justa
remuneración, etc..
-Derecho a la vida, derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona. La ley
protege la Vida del que esta por nacer, se prohíbe la aplicación de todo apremio ilegitimo.
-Derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
Garantías de las Igualdades, Libertades y Derechos Sociales
- La seguridad de que los preceptos legales que regulen o complementes las garantías que la
constitución establece, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones,
tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio.
Cuadro Nº 7: Deberes Constitucionales
Deberes
- Todo habitante debe respeto a Chile y a sus emblemas nacionales (La bandera nacional, el
escudo de armas y el himno nacional, Art. 2º de la constitución)
- Los chilenos tienen el deber fundamental de honrar a la patria, defender su soberanía y
contribuir a preservar la seguridad nacional y los valores esenciales de la tradición chilena.
- El servicio militar y demás cargas personales, de carácter obligatorio, en los términos y
formas que la ley determine.
d) Gobierno1, el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de

la República, quien es el Jefe del Estado. Comprende la duración del mandato y sus
atribuciones, también se refiere a los ministros como colaboradores directos del
Presidente. Da las bases generales de la Administración del Estado y se refiere a los
estados de excepción constitucional, durante los cuales pueden quedar limitados los
derechos y garantías aseguradas por la Constitución y que son: guerra externa, guerra
interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública.
e) Congreso Nacional2, se refiere a la composición y generación de la Cámara de

Diputados y del Senado. Las atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados y las
1
Este punto de la estructura de la constitución política, será abordado en forma sencilla pues se verá
más en detalle, en el tema de los poderes del Estado.
2
atribuciones exclusivas del Senado, como también, las atribuciones exclusivas del
Congreso (para ambas cámaras en conjunto). Funcionamiento del Congreso, las
Normas comunes aplicables a diputados y senadores, y las materias de ley y la
formación de la ley.
f) Poder Judicial3, se refiere a los principios de: independencia, imperio y legalidad, y al

nombramiento de los ministros.
g) Ministerio Público, es el órgano autónomo, que dirige la investigación de los hechos

constitutivos de delito, los que determinen la participación punible y los que acrediten la
inocencia del imputado y, en su caso ejercerá la acción penal pública en la forma
prevista por la ley. De igual forma le corresponde la adopción de medidas para proteger
a las víctimas y a los testigos. Se refiere al Fiscal Nacional, los Fiscales regionales y los
Fiscales adjuntos.
h) Tribunal Constitucional, organismo autónomo e independiente que tiene como

atribuciones, entre otras, el ejercer el control de constitucionalidad de las leyes
orgánicas constitucionales antes de su promulgación y de las leyes que interpreten
algún precepto de la Constitución, resolver cuestiones de constitucionalidad de los
decretos con fuerza de ley, resolver reclamos en caso que el Presidente no promulgue
una ley cuando deba hacerlo, promulgue un texto diverso del que corresponde o dicte
un decreto inconstitucional, etc..
i) Justicia electoral, se refiere al Tribunal Calificador de Elecciones, que conocerá del

escrutinio general y calificación de las elecciones de Presidente, diputados y senadores,
resolverá las reclamaciones a que dieren lugar y proclamará a los que resulten
elegidos.
j) Contraloría General de la República, organismo autónomo que ejerce el control de la

legalidad de los actos de la Administración del Estado, fiscalizará el ingreso y la
inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y
servicios que determinen las leyes. Examina las cuentas de las personas que tengan a
su cargo bienes de esas entidades, lleva la contabilidad de la Nación, etc.
k) Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, que dependerán del Ministerio de

Defensa, integradas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea y las de Orden y
seguridad pública, integradas por Carabineros e Investigaciones. Son cuerpos armados,
esencialmente obedientes y no deliberantes, profesionales, jerarquizadas y
disciplinadas.
l) Consejo de Seguridad Nacional, presidido por el Presidente de la República e

integrado por los presidentes del Senado y Corte Suprema, por los comandantes en
Jefe de las Fuerzas Armadas y por el General Director de Carabineros y por el
3
Contralor General de la República. Asesoran al Presidente sobre materias vinculadas a
la seguridad nacional interior y exterior, entre otras funciones.
m) Banco Central, organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico.

Realiza operaciones con instituciones financieras públicas o privadas, ningún gasto
público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco
Central.
n) Gobierno y Administración Interior del Estado4, se refiere a la división del territorio

nacional, para efectos de su administración. Gobierno y administración regional que
reside en el Intendente. Se observa como principio básico la búsqueda de un desarrollo
territorial armónico y equitativo, se incorporan criterios de solidaridad entre las regiones,
como al interior de ellas, en lo referente a la distribución de los recursos públicos.
Gobierno y administración provincial, que recae en el gobernador, éste ejerce de
acuerdo a las instrucciones del Intendente, la supervigilancia de los servicios públicos
existentes en la provincia y las demás que le correspondan. La administración comunal,
reside en la Municipalidad, siendo su máxima autoridad el alcalde. Las municipalidades
son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y
asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
Cabe destacar que, existen también órganos participativos a nivel regional, provincial y
comunal, son los consejos regionales, provinciales (consejo económico y social) y los
concejos municipales (concejales).
ñ) Reforma de la Constitución, los proyectos de reforma pueden ser iniciados por

mensaje del Presidente de la República, caso que se da cuando es el presidente quien
envía la reforma al congreso o por moción de cualquiera de los miembros del Congreso
Nacional. El proyecto requiere para ser aprobado en cada Cámara el voto conforme de
las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio. Si la reforma recae
sobre los capítulos I, III, VII, X, XI, XIV, necesita en cada Cámara, la aprobación de las
dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio.
3.4.4. La ley
Para comenzar, se analiza las diferentes formas de clasificar las leyes.
Según el sentido del vocablo:
a) En sentido amplio: es cualquier norma que provenga de la potestad

normativa del Estado, salvo aquellas que provengan de la potestad
jurisdiccional que se denomina jurisprudencia. Ejemplos: la Constitución,
la ley ordinaria propiamente tal, tratados internacionales, reglamentos,
decretos, etc
4
b) En sentido estricto: es aquella fuente formal de carácter general y
permanente emanada del poder legislativo, de acuerdo a los
procedimientos que establece la Constitución, por ejemplo la ley.
Definición de Ley
La ley en general es definida por el Artículo 1º del Código Civil como:

“declaración de la voluntad soberana, que manifestada en la forma prescrita por la
Constitución, manda, prohíbe o permite”
Según la definición de ley dada por el Código Civil:
a) Leyes imperativas; se denominan así las leyes que mandan, por ejemplo
“desde media hora después de la puesta de sol, hasta media hora antes
de su salida y cada vez que las condiciones del tiempo lo requieran, los
vehículos deberán llevar encendidas luces reglamentarias” (Art. 72 ley de
tránsito).
b) Leyes prohibitivas; son las que prohíben absolutamente, por ejemplo “se
prohíbe el uso de cualquier foco o luz que induzca a error de la
conducción, solo los vehículos de emergencia….” (Art. 71 ley de transito).
c) Leyes permisivas, se consideran así las que permiten lo que en caso

contrario estaría prohibido, por ejemplo “los vehículos policiales, carros
bomba y ambulancias de servicios asistenciales y hospitalarios, podrán
usar en actos de servicio de carácter urgente, dispositivos de sonido
especial adecuado a sus funciones” (Art. 77 ley de transito).
Según la Constitución Política de 1980:
La ley tiene etapas de formación establecidas en la Constitución de 1980, la que

se presenta en forma gráfica en la siguiente figura:

Figura Nº 4: Etapas de formación de la Ley
ETAPA INICIATIVA
L
ETAPA DE A
DIFUSIÓN
L
ETAPA DE E
APROBACIÓN Y
EL VETO
PROMULGACIÓN
De acuerdo a la Constitución Política de la República (CPR), de 1980, clasifica

las leyes en:
a) Ley ordinaria
b) Ley de Reforma Constitucional
c) Ley interpretativa Constitucional
d) Ley orgánica Constitucional
e) Ley de quórum calificado
A continuación se analizan en forma separada cada una de las leyes, antes

mencionadas y que derivan de la clasificación que estipula la Constitución Política de
1980.
Leyes ordinarias o comunes

Requiere del boto de la mayoría de los miembros presentes en cada Cámara
-Diputados y Senadores-, o de las mayorías que le sean aplicables de acuerdo a las
exigencias de su tramitación.
Numerosas son las materias que el constituyente a través de diversas

disposiciones se remite a la ley, como por ejemplo -se citan a continuación algunas que
se consideran complementarias a la Constitución- son:
Por Ejemplo:
- La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada,

o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley.
- La que determina responsabilidades y sanciones para los órganos del Estado

que no sometan su actuar a las normas vigentes.
- La que determine la competencia y forma de actuar de los órganos del Estado.
- Ley que otorgue otros derechos a los ciudadanos.
- Ley que determine la forma de ejercer el sufragio por los extranjeros.
Ley de Reforma Constitucional
Son las leyes cuyo objetivo es transformar la estructura del Estado, en cuanto desea
modificar las bases de la constitución política vigente.
Las leyes interpretativas
Son aquellas que promulgadas, de acuerdo a trámites distintos al de una reforma

constitucional, no modifican la letra o texto de la Constitución, sino que se dictan con el
objeto de aclarar y explicar el sentido y alcance de una norma o expresión, que se
estima oscura, de la Carta Fundamental.
La Constitución de 1980, reconociendo en forma explícita las leyes

interpretativas, no las ha definido. Sólo se limita a señalar que para su aprobación,
modificación y derogación se necesitará de quórum especial de los tres quintos de los
diputados y senadores en ejercicio y que antes de su promulgación deberá someterse
el proyecto de ley aprobado al Tribunal Constitucional para un control previo de
Constitucionalidad.

Por Ejemplo:
En relación al articulo 19 Nº 24 (derecho de propiedad), se dictó la Ley nº

18.152, con especial incidencia en la reajustabilidad de pensiones de jubilación.
Con ocasión de la elección de 1989, se interpretaron los artículos 44 y 46,

que se refieren a los requisitos de residencia, para ser candidato a diputado o
senador.
Las leyes complementarias
Son aquellas que desarrollan y complementan el texto constitucional y en

algunos aspectos materializan las disposiciones programáticas, que son preceptos
constitucionales de carácter declarativo que consagran ciertos principios.
Nuestra Constitución distingue entre diversos tipos o categorías de leyes, el

artículo 63 habla de leyes orgánicas constitucionales y de leyes de quórum calificado.
A éstas habría que agregar las leyes ordinarias o comunes y aquellas destinadas a
conceder indultos generales y amnistías.
Leyes orgánicas constitucionales
Son aquellas que estando expresamente previstas y designadas como tales en la

Carta Fundamental, necesitan para ser aprobadas, modificadas o derogadas, del
quórum5 de las cuatro séptimas partes de los diputados y de los senadores en ejercicio,
que no admiten delegación en el poder Ejecutivo de la Potestad Legislativa, y que
además requieren siempre, como trámite previo a su promulgación e indispensable
para su validez, del control de constitucionalidad llamado a ejercitar el Tribunal
Constitucional.
5
Se entenderá, expresamente para fines de estudio, que una ley de quórum calificado regulará la
materia.
Por Ejemplo:
Las leyes orgánicas constitucionales son las siguientes:
- Inscripciones Electorales y Servicio Electoral
- Bases Generales de la Administración del Estado
- Enseñanza
- Partidos Políticos
- Carabineros
- Banco Central
- Gobierno Regional y Consejos Regionales, Municipalidades, Concejos,

Consejo Económico y Social Provincial y Consejo Económico y Social
Comunal.
Las leyes orgánicas constitucionales no son parte del contenido material de la

Constitución, precisamente por el hecho de ser complementarias de ella, se dictan en
ejercicio de la Potestad Legislativa y no del Poder Constituyente.
Leyes de quórum calificado
Se refieren a materias que el constituyente ha estimado de tal trascendencia que

exigen para su aprobación, modificación y derogación de la mayoría absoluta de los
diputados y senadores en ejercicio.
A diferencia de las leyes orgánicas e interpretativas de la Constitución, no están

sujetas a control previo de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional.

Por Ejemplo:
Tienen el carácter de leyes de quórum calificado las siguientes:
- La que establece las conductas terroristas y determina su penalidad.
- La que tipifique los delitos contra la dignidad de la patria o los intereses

esenciales y permanentes del Estado.
- La que rehabilite a los que hubieren perdido la calidad de ciudadano en virtud

de una condena por delitos terroristas.
- La ley de abusos de publicidad
- La que regule la organización, atribuciones y funciones del Consejo Nacional

de Televisión
- La ley sobre el control de armas
Para lograr modificar una ley de quórum calificado que se refiera a materias
sobre el control de armas, para lo cual hoy se necesita una ley más eficaz, se requerirá
el voto conforme de la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio, esto
por que son materias de real importancia por eso se necesita de esta mayoría.
Ley que concede indultos generales y amnistías
La reforma constitucional de 1989 creó una nueva categoría legislativa, inspirada

en el propósito de alcanzar un alto grado de consenso nacional cuando se quiere
aprobar un indulto general u otorgar una amnistía. Para ello se estableció que estas
normas siempre debían ser aprobadas con quórum calificado, es decir, con la mayoría
absoluta de los diputados y senadores en ejercicio. No obstante, este quórum será de
las dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio cuando se trate de
delitos terroristas.
3.4.5. Otras Normas Legales
Como un punto aparte se deben abordar los decretos, reglamentos, instrucciones

y circulares dictados por el Ejecutivo. Este conjunto de normas se denomina potestad
reglamentaria, y es la facultad que tiene el Presidente y otras autoridades

administrativas para dictar normas jurídicas con contenido general que tiendan a dar
cumplimiento a la Constitución y a las leyes.
La Constitución de 1980 señala que son atribuciones especiales del Presidente

ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del
dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e
instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes.
También se deben analizar los reglamentos del Senado y de la Cámara de

Diputados. Cada una de las Cámaras establecerá en su propio reglamento la clausura
del debate por simple mayoría. Se hace sólo una referencia tangencial a estas normas
jurídicas que tienen como objeto determinar el funcionamiento interno del Congreso y,
especialmente, de cada una de sus Cámaras.
Los reglamentos son acuerdos de cada corporación que tienen fuerza obligatoria
para sus decisiones de carácter interno. No son leyes, ni tampoco decretos o
reglamentos que tiendan a ejecutar una ley. Mediante su dictamen sólo se pretende dar
aplicación integral a la Constitución.
Los autos acordados dictados por la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional,

el Tribunal Calificador de Elecciones y los Tribunales Electorales Regionales, son
dictados por los tribunales superiores de justicia en virtud de las facultades económicas
que les otorga la Constitución.
Los que dicta la Corte Suprema son de aplicación general para todos los
tribunales del país. Los que dictan las Cortes de Apelaciones solamente se aplican en
los tribunales de su jurisdicción. Generalmente se trata de acuerdos para una mejor
administración de justicia en el ámbito procesal.
El Tribunal Constitucional puede también dictarlos para su mejor funcionamiento.

En cuanto a su naturaleza jurídica, no son leyes, reglamentos ni decretos. Sin embargo,
son de aplicación general y tienen carácter de obligatorios.

Cuadro Nº 7: Cuadro Resumen del Quórum de las Leyes
LEY QUORUM
Ley Ordinaria Mayoría de los miembros presentes en
cada Cámara, o de las mayorías que
sean aplicables de acuerdo a las
exigencias de su tramitación.
Ley Orgánica Constitucional (L.O.C) 4/7 de los diputados y de los senadores
en ejercicio
Ley de Quórum Calificado (L.Q.C) Mayoría absoluta de los diputados y
senadores en ejercicio.
Ley Interpretativa de la Constitución 3/5 de los diputados y de los senadores
en ejercicio
4. PODERES DEL ESTADO
Anteriormente, se ha señalado que Chile es un Estado Unitario en el cual el

poder no esta concentrado en un solo órgano, sino que lo distribuye. Nuestra
Constitución consagra entre uno de sus principios fundamentales, el de la Separación
de Poderes, de esta forma tenemos el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial.
De estos tres ninguno tiene superioridad sobre el otro, sólo existen sistemas de
control mutuo entre ellos, y sus atribuciones son entregadas por la constitución y las
leyes.

Figura Nº 5: Poderes del Estado
PODERES DEL ESTADO
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial
4.1. Poder Ejecutivo
En el capítulo IV, con la denominación de Gobierno, se refiere al poder ejecutivo,

en el cual se dedican párrafos especiales al Presidente de la República, los ministros de
Estado, las Bases Generales de la Administración del Estado y los Estados de
Excepción Constitucional.
El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la

República, quien es el Jefe del Estado. Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por
objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la
República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
El Presidente, a lo menos una vez al año, debe dar cuenta al país del Estado
administrativo y político de la nación.
Cuadro Nº 8: Requisitos para ser Presidente de la República
- Haber nacido en el territorio de Chile
- Tener cumplidos cuarenta años de edad
- Poseer las demás calidades necesarias para ser ciudadano con derecho a
sufragio.
El cargo de presidente de la república dura cuatro años y no podrá ser reelegido para el
período siguiente.
El presidente será elegido en votación directa y por mayoría absoluta de los

sufragios válidamente emitidos. La elección se debe realizar realizará 90 días de que
cese el cargo del actual presidente.
Si se presentan más de dos candidatos y ninguno obtiene más de la mitad de los
sufragios válidamente emitidos, se procederá a una segunda votación que se
circunscribirá a los candidatos que hayan obtenido las mas altas mayorías relativas y en
ella resultará electo aquel de los candidatos que obtenga el mayor número de sufragios.
Esta nueva votación se efectuará 30 días después de efectuada la primera, si ese día
corresponde a un domingo, si no lo es, se realizará el domingo inmediatamente
siguiente. Los votos en blanco y los nulos se considerarán no emitidos.
Figura Nº 6: Funciones del Presidente de la República
PRESIDENTE
JEFE DE ESTADO GOBIERNO ADMINISTRAR EL ESTADO
Figura Nº 7: Atribuciones del Presidente de la República
ATRIBUCIONES
Constituyentes Legislativas Gubernamentales Judiciales Administrativas
El presidente integra el órgano constituyente derivado, es decir, aquel encargado

de llevar a cabo una reforma constitucional, dado lo anterior el presidente posee
funciones o atribuciones constituyentes, como:
- Presentar Proyectos de Reforma

- Participa en Discusiones en las Cámaras por medio de los Ministros
- Participa en Discusiones en las Cámaras por medio de los Ministros
- Aprobar, rechazar o formular observaciones, promulgar y publicar las leyes de

reforma
- Convocar a plebiscito en caso de conflicto entre Presidente y Congreso en torno

a la reforma constitucional
Las atribuciones legislativas del presidente, conllevan a la posibilidad de

intervenir en la generación de la ley, junto al Congreso. El presidente tiene iniciativa
exclusiva en la presentación de las más importantes materias de ley, participa en su
discusión, puede formular indicaciones, observaciones, etc.
Se reserva también al presidente la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley

que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o
con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las
modificaciones a la ley de presupuestos.
También de iniciativa exclusiva del Presidente, nombraremos sólo algunas:
o Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza,

establecer exenciones o modificar las existentes y determinar su forma,
proporcionalidad o progresión.
o Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales,

autónomos, de las empresas del estado o municipales, suprimirlos y determinar
sus funciones o atribuciones.
o Fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones, jubilaciones, pensiones,

montepíos, rentas etc.
o Establecer o modificar normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto
en el sector público como privado.
Las atribuciones gubernamentales de naturaleza política, internacional, militar y

financiera, del presidente, a saber:
o Disolver la Cámara de Diputados por una sola vez durante su período

presidencial, sin que pueda ejercer esta atribución en el último año del
funcionamiento de ella.

o Declarar los estados de excepción constitucional en los casos y formas que
señala la Constitución (estado de asamblea, de sitio, de emergencia, catástrofe y
de peligro de perturbación de la paz interior) ejemplo: Luego del terremoto que
sacudió este año a la 1ª región del país, El presidente declaro zona de
emergencia 2 localidades una de ellas fue Pozo al Monte, una de las razones de
esto es lograr medidas mas rápidas y destinaciones de dineros que no están en
la ley de presupuestos anual y que de otro modo serian de largo tramite.
o Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos

internacionales (conducción de la política exterior, relaciones diplomáticas,
negociaciones, declarar la guerra)
o Designar a los embajadores y ministros diplomáticos y a los representantes ante

organismos internacionales (son funcionarios de la exclusiva confianza del
presidente y se mantienen en sus puestos mientras cuenten con ella)
o Designar y remover a los Comandantes en Jefe del Ejercito, Armada, Fuerza

Aérea y al General Director de Carabineros (Se designan de entre lo 5 de mayor
antigüedad)
o Declarar la guerra, previa autorización por ley, debiendo dejar constancia de

haber oído al Consejo de Seguridad Nacional (el Congreso solo aprueba o
rechaza la declaración, no la puede solicitar)
o Asumir en caso de guerra la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas (solo en

caso de guerra y no requiere acuerdo del Senado)
o Dictar decretos de emergencia económica, para atender necesidades

impostergables derivadas de calamidades públicas, agresión exterior, conmoción
interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de
los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio
perjuicio para el país.
En cuanto a las atribuciones administrativas, se resumen en:
o Ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean

propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás
reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución
de las leyes.
Definición de Decretos
Son mandatos u ordenes dictados por cualquier autoridad sobre asuntos de

su competencia, si los dicta el Presidente toman el nombre de decretos supremos.

Definición de Reglamento
Es una colección ordenada de reglas o preceptos que por autoridad

competente se da para la ejecución de una ley, o para el régimen de una
corporación, una dependencia o un servicio.
Definición de Instrucciones
Son expresiones de voluntad dirigidas exclusivamente a las autoridades,

no se relacionan con situaciones o derechos de los particulares, y tienen por
objeto explicar u orientar a los órganos subordinados en relación con el
cumplimiento de las normas jurídicas superiores o con el desempeño de cualquier
tarea publica.
o Nombrar y remover a su voluntad a los ministros de estado, subsecretarios,

intendentes y gobernadores. Los ministros son colaboradores directos e
inmediatos del presidente en el gobierno y administración del Estado. Los
subsecretarios son colaboradores inmediatos y directos del ministro de la cartera
respectiva, normalmente llevan la dirección administrativa de la cartera. Los
intendentes son los agentes del presidente para la función de gobierno de cada
región, y son de su exclusiva confianza. Los gobernadores están a cargo de las
gobernaciones provinciales, órganos territorialmente desconcentrados de
intendente.
Por Ejemplo:
Ricardo Lagos nombro a Francisco Vidal como ministro Secretario General

de Gobierno en reemplazo de José Miguel Insulsa quien asumió como secretario
general de la OEA.
o Nombrar al Contralor General de la República, que ejerce el control de la

legalidad de los actos de la Administración, fiscaliza el ingreso e inversión de los
fondos del Fisco, municipalidades y demás organismos, y servicios que
determinen las leyes, examina y juzga las cuentas de las personas que tengan a
su cargo bienes de esas entidades y lleva la contabilidad de la nación.

o Nombrar y remover a los funcionarios que la ley denomina de exclusiva
confianza y proveer los demás empleos civiles en conformidad a la ley, además
directivos superiores y jefes de servicios públicos. Pueden ser designados
libremente sin concurso previo, o pueden ser de designación ordinaria, que
requieren concurso previo.
Las atribuciones judiciales se refieren a las atribuciones de otorgar indultos

particulares en los casos y formas que determine la ley, por parte del presidente de la
República.
Figura Nº 8: Atribuciones Judiciales
TIPOS DE INDULTO
Puede ser
PARTICULAR GENERAL
Favorece Cuando se aprovecha
indeterminadamente por
UNA O MÁS PERSONAS TODAS LAS PERSONAS –

DETERMINADAS EN UNA MISMA SITUACIÓN
4.2. Poder Legislativo
La función legislativa o de creación de normas jurídicas es realizada por medio

del Congreso o Parlamento, como órgano representativo de la voluntad ciudadana. Se
debe tener presente, como vimos en el tema anterior, que el gobierno se ha atribuido
una parte importante de la legislación en la fase de la iniciativa, independientemente de
que intervenga en el proceso de discusión a través de indicaciones, veto, etc.
A través del Parlamentó, el sistema político democrático permite integrar a

todas las fuerzas políticas significativas en orden a la razón y a las reglas de la
mayoría.
El Congreso además ejerce una importante función de control o fiscalización de

la acción del gobierno a través de:

o Solicitud de informes al gobierno o a órganos de la administración.
o La aprobación de los medios financieros para la realización de la actividad del

gobierno y su programa a través del análisis y aprobación del presupuesto
nacional.
o El debate sobre la acción del gobierno a través de preguntas, interpelaciones u

horas de incidentes.
o La creación de comisiones investigadoras.
o El acceso a la opinión pública con el fin de influir en el cuerpo político de la

sociedad o en la votación de una iniciativa del gobierno.
o Ratificar nombramientos de funcionarios públicos.
o Autorizar la salida de tropas nacionales o la entrada de tropas extranjeras.
o Aprobar los tratados internacionales.
Figura Nº 9: Estructura del Poder Legislativo
PODER LEGISLATIVO
Se constituye con el
CONGRESO NACIONAL
El cual se divide en
CÁMARA DE DIPUTADOS CÁMARA DE SENADORES

O CÁMARA BAJA O CÁMARA ALTA
El Congreso además ejerce una importante función de control o fiscalización de

la acción del gobierno a través de:
o Solicitud de informes al gobierno o a órganos de la administración.
o La aprobación de los medios financieros para la realización de la actividad del

gobierno y su programa a través del análisis y aprobación del presupuesto
nacional.

o El debate sobre la acción del gobierno a través de preguntas, interpelaciones u
horas de incidentes.
o La creación de comisiones investigadoras.
o El acceso a la opinión pública con el fin de influir en el cuerpo político de la

sociedad o en la votación de una iniciativa del gobierno.
o Ratificar nombramientos de funcionarios públicos.
o Autorizar la salida de tropas nacionales o la entrada de tropas extranjeras.
o Aprobar los tratados internacionales.
Por Ejemplo:
Hoy en día se ha visto por los diversos medios de comunicación, que el

congreso ha realizado votaciones para crear comisiones investigadoras para
revisar algunos actos del gobierno respecto a contratos que se estén a realizado
con algunas empresas las cuales se han visto beneficiadas, así la creación de
comisiones investigadoras es una de las formas últimamente mas utilizada para
fiscalizar al gobierno.
Integración de las cámaras
La Cámara de Diputados está integrada por 120 miembros elegidos en votación

directa por los distritos electorales que establezca la ley, duran 4 años. Los senadores
son elegidos en votación directa por sufragio universal, dos por cada una de las 13
regiones del país, duran 8 años y se renuevan alternadamente cada 4 años, primero
regiones impares, luego pares y metropolitana.
Las inmunidades y privilegios parlamentarios; son los privilegios que la

Constitución establece a favor de los parlamentarios, con el objeto de asegurar la
independencia del congreso y a sus miembros una completa libertad de acción. Estos
son:
o La inviolabilidad parlamentaria: se refiere a las opiniones que manifiesten o los

votos que emitan en el desempeño de sus cargos, diputados y senadores, en
sesiones de sala o de comisión.

o El fuero parlamentario, significa que: ningún diputado o senador, desde el día de
su elección o designación, o desde el de su incorporación, puede ser procesado
o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el tribunal de alzada
(Corte de Apelaciones) de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza
previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. En este
momento queda a suspendido del cargo y se pone a disposición del juez
competente.
o La dieta parlamentaria: es la remuneración recibida por los parlamentarios por el

desarrollo de sus funciones.
Atribuciones de la Cámara de Diputados
o Fiscalizar los actos del gobierno, realizando críticas o juicios de valor.
o Acusación en el juicio político, declarar si han o no lugar las acusaciones que no

menos de 10 ni más de 20 de sus miembros formulen (presidente, ministros,
magistrados de tribunales superiores y contralor, generales y almirantes). La
acusación es un juicio político y jurídico que se concreta contra autoridades o
altos funcionarios del Estado por actos propios del cargo que desempeñan.
Atribuciones del Senado
o Conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entable, el funcionario

declarado culpable será juzgado de acuerdo a las leyes por el tribunal
competente, tanto para la aplicación de la pena señalada al delito si lo hubiera,
cuanto para hacer efectiva su responsabilidad civil por los daños y perjuicios
causados al Estado o a particulares.
o Fallar contiendas de competencia.
¿Qué se entiende por contiendas?
Son conflictos que se suscitan entre autoridades políticas o administrativas

y los tribunales de justicia, en razón de que ambos consideran que carecen o tiene
competencia suficiente para resolver determinada situación o materia.
o Otorgar la rehabilitación de la ciudadanía, a quienes la han perdido por haber

sido condenados a pena aflictiva, una vez que se haya extinguido su
responsabilidad penal (por solicitud del afectado).

o Prestar o negar su consentimiento a los actos del presidente en los casos que la
Constitución o las leyes lo requieran. Por ejemplo: nombrar al contralor, director
del servicio electoral.
o Otorgar su acuerdo para que el presidente se ausente del país por más de 30
días o en los últimos 90 de su período.
o Aprobar por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la declaración del tribunal

constitucional sobre la responsabilidad de las personas que atenten contra el
ordenamiento institucional de la república.
o Aprobar en sesión especialmente convocada al efecto y con el voto conforme de

los dos tercios de los senadores en ejercicio, la designación de los ministros y
fiscales judiciales de la Corte Suprema y Fiscal Nacional.
Atribuciones del Congreso
o Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el presidente

antes de su ratificación
o Pronunciarse respecto del estado de sitio.
4.2.1. La Función Legislativa y el Proceso Legislativo
La respuesta a la pregunta ¿Cómo nace una Ley?, es muy breve y sencilla, por
medio de la función legislativa. La función legislativa se concreta a través de un
conjunto complejo de actos que van desde la iniciativa legislativa hasta la promulgación
de la ley.

Figura Nº 10: Fase de iniciativa de la Ley
PRESIDENTE Por medio
Que proviene del

MENSAJE
LA LEY Posee FASE INICIATIVA
MOCION
Que proviene de los
PARLAMENTARIOS Por medio
La tramitación comienza en la Cámara de origen, si es de origen parlamentario,

por ejemplo un senador, será el senado la cámara de origen, si es de iniciativa del
presidente puede ser cualquiera de las dos cámaras. Luego se produce la etapa de
estudio, análisis y deliberación, el proyecto pasa a una segunda instancia a una cámara
revisora.
Aprobado el proyecto por ambas Cámaras, es enviado al presidente de la

republica para que éste también lo apruebe o lo rechace. Si nada dice en un plazo de
30 días desde que recibió el proyecto, se entiende que lo aprueba.
El presidente debe promulgar la ley, esta promulgación fija el texto definitivo del
proyecto. La publicación de la ley se realiza dentro de los cinco días hábiles siguientes
a la fecha en que quede totalmente tramitado el decreto promulgatorio. La publicación
constituye una obligación jurídica del presidente, debe realizarse en el diario oficial, con
la publicación se perfecciona el precepto legal incorporándolo al ordenamiento jurídico,
dotándolo de eficacia, y hace nacer la presunción de su conocimiento y determina el
momento en que la ley se supone conocida por todos, haciéndose oponible a todos los
obligados por ella.

Figura Nº 11: Tramitación de la Ley
Comienza tramitación en la CAMARA DE

INICIATIVA
ORIGEN
1ª etapa de estudio y deliberación, en la

cámara originaria
2ª etapa de estudio y deliberación en la

cámara revisora
Ambas aprueban proyecto, se envía PRESIDENTE
Si lo aprueba debe
PUBLICAR PROMULGAR
4.3. Poder Judicial
Para finalizar se analiza el poder judicial, en donde se debe estudiar, en primer

lugar, los principios básicos que lo rigen, de acuerdo a lo anterior se tiene:
o El Principio de independencia; La facultad de conocer de las causas civiles y

criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece
exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el presidente ni el
congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, abocarse causas
pendientes, revisar los fundamentos o contenidos de sus resoluciones o hacer
revivir procesos fenecidos.
o El Principio de inexcusabilidad; Reclamada la intervención de los tribunales en

forma legal y negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su
autoridad, ni aún a falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su
conocimiento (principio de inexcusabilidad).

El imperio: es la facultad que tiene los tribunales para hacer cumplir sus resoluciones y
practicar o hacer practicar los actos de instrucción que decreten.
Con este objeto pueden impartir órdenes directas a la fuerza pública o ejercer los
medios de acción conducentes de que dispusieren, y la autoridad requerida deberá
cumplir sin más trámite el mandato judicial y no podrá calificar su fundamento y
oportunidad ni la justicia o legalidad de la resolución que se trata de ejecutar. Si no
tuvieran esta facultad, su independencia no existiría, ya que otros órganos tendrían el
control de sus actos, interferirían e impedirían el ejercicio de sus funciones. Sus
resoluciones serían meramente teóricas
o La inamovilidad de los jueces; Es un privilegio o garantía consagrado en

beneficio de los jueces, que consiste en que no pueden ser removidos de sus
cargos mientras observen el buen comportamiento exigido por la Constitución y
las leyes. Es un derecho que asiste al juez para no ser separado, destituido,
suspendido o trasladado en el ejercicio de sus funciones, sin previa causa
legalmente sentenciada, y luego de que se demuestre la falta de buen
comportamiento.
La inamovilidad tiende a garantizar una buena e independiente administración de

justicia, personal del juez y del poder judicial
Clasificación de los tribunales
o Ordinarios: se encuentran tratados en Código Orgánico de Tribunales: jueces de

letras, juzgados de garantía, tribunales orales en lo penal, tribunales
unipersonales de excepción (Ministro de Corte de Apelaciones, Ministro de Corte
Suprema, Presidente de Corte de Apelaciones de Santiago y Presidente de
Corte Suprema), cortes de apelaciones, corte suprema.
o Especiales: se encuentran tratados fuera del Código Orgánico, pueden

pertenecer al poder judicial como los juzgados del trabajo, menores, tribunales
militares en tiempos de paz. Pueden no pertenecer al poder judicial el senado,
director del servicio de impuestos internos, tribunal de aduanas, tribunal
constitucional.
o Arbítrales: son aquellos jueces designados por las partes o por el juez, para
conocer materias específicamente determinadas.

Figura Nº 12: Clasificación de los Tribunales
Los Tribunales pueden ser
Unipersonales (Un Juez)
Según como se componen
Colegiados (Varios Jueces)
Superiores (Corte Suprema y de Apelaciones)
Según como su jerarquía
Inferiores (Juzgados de Letras)
Única
Según como su jerarquía
Doble
La Corte Suprema es el máximo tribunal, que define el poder judicial. Es la Corte

Suprema quien tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos
los tribunales de la nación, se exceptúan el tribunal constitucional, el tribunal calificador
de elecciones, los tribunales electorales regionales y los tribunales militares en tiempo
de guerra.
La superintendencia directiva es el conjunto de atribuciones y funciones de la

Corte Suprema que expresan su superioridad jerárquica sobre los demás tribunales de
la República. Se traduce, entre otras facultades, en la formación de ternas y quinas
para el nombramiento de ministros de corte de apelaciones y corte suprema, para
declarar el mal comportamiento de los jueces y acordar su remoción, para efectuar la
calificación del personal sujeto a la jurisdicción disciplinaria de la Corte Suprema,
declarar la inaplicabilidad de preceptos legales, conocer de las apelaciones, de los
recursos de amparo y protección, declarar que una determinada resolución judicial es
injustificadamente errónea o arbitraria, asimismo, conoce del recurso de casación en el
fondo, a fin de uniformar el criterio de interpretación del derecho vigente, etc..

La superintendencia correccional se refiere a la facultad de la Corte Suprema de
enmendar o corregir lo errado o defectuoso, como de reprimir o censurar al que incurra
en ello. Puede por ello aplicar determinadas sanciones o adoptar determinadas
medidas, a fin de que los debates judiciales se desenvuelvan con la compostura debida,
o los funcionarios judiciales cumplan con las normas legales que regulan su conducta
ministerial.
La superintendencia económica atiende a las medidas que puede adoptar la

Corte Suprema destinadas a obtener una más pronta y mejor administración de justicia.
Se traducen en la facultad que tienen la Corte Suprema y las Cortes de Apelaciones de
dictar autos acordados, circulares e instrucciones.
5. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
A continuación se analiza el fin y las funciones que tiene el Estado; el Estado

existe y sin duda existe para un fin, esta finalidad es determinada expresamente por la
constitución dentro del capitulo uno de las bases de la institucionalidad.
En el artículo 1, inciso 3, se estipula que “El estado esta al servicio de la persona

humana y su finalidad es promover el bien común”.
Si bien la constitución determina cual es el fin del Estado no nos especifica que
es lo que debemos entender por bien común, por lo que ahora se estudia su concepto.
Definición de Bien Común:
Es el conjunto de condiciones sociales que hacen posible y favorecen en los

seres humanos el desarrollo integral de las personas.
El bien común representa, un bien supraindividual hacia el cual se orienta

ordenadamente el bien individual.
El bien común engloba o comprende algunos elementos como: la paz, la justicia

y el bienestar. La paz implica un orden de convivencia y de cooperación basado en la
comunidad de creencias fundamentales sobre los problemas de la sociedad, sin
perjuicio de las naturales discrepancias. A través de la paz social se logran estabilidad
y seguridad para el individuo y la comunidad.

Pero el orden no basta por si mismo y debe perseguirse necesariamente la
justicia social y, finalmente, el bienestar, a fin de que todos los individuos para llevar
una vida digna.
El Estado para lograr este fin que le determina la constitución, debe contribuir a
crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de
la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno
respeto a los derechos y garantías que la constitución establece.
Figura Nº 13: Finalidad del Estado
Con lo cual permitirá

ESTADO Debe incrementar y MEDIOS Con lo cual permitirá
que el
distribuir que el
adecuadamente
Alcance el HOMBRE
BIEN
COMÚN
Que se compone de
Que se compone de
PAZ JUSTICIA BIENESTAR
El fin común perseguido por el estado es para los autores un bien temporal,
dándole la calidad de bien absoluto a la iglesia a la cual le corresponde la predicación
de la verdad y la distribución de las gracias espirituales llamadas a encausar
eficazmente la vida terrena hacia la eterna satisfacción.
Como hemos visto para logra el bien común se necesita orden y es

indispensable promover y coordinar esfuerzos, frenar apetitos individuales, escoger los
objetivos que reclama la necesidad y progreso de los componentes y encauzar hacia
ellos la acción colectiva. Por lo que, existen tareas que se pueden determinar para logra
el bien común público por parte del Estado.
a) Tutela: Aunque se esta llamado a fortalecer el desarrollo de todos los individuos, es

estado debe preocuparse preferentemente de los mas necesitados, en cuanto estos
requieren sus acción mas enérgica e intensa. Por ejemplo, los programas sociales para
la población de escasos recursos.
b) Coordinación: para que todas las energías sociales se muevan como

correspondencia, conformidad y armonía hacia el establecimiento e incremento de las
condiciones y medios que a todos convengan, el estado ha de coordinarlas,
disponiéndolas con eficacia. Por ejemplo en una situación de catástrofe.

c) Suplencia: el Estado debe ser subsidiario de la actividad de los particulares,
familiares y grupos; es decir, no debe sustituir con su acción la manifestación de las
energías individuales y colectivas que existan en la sociedad política; al contrario debe
estimularlas, suplirlas y complementarlas. Por ejemplo, grupos vecinales, grupos
deportivos que postulan a beneficios del estado para construir sedes.
d) Distribución: el Estado debe distribuir los beneficios y hacer compartir las cargas. Los
bienes de que disponga ha de comunicarlos para hacer a todos participes de sus
ventajas y permitirles su aprovechamiento.
e) Seguridad: mantener el orden al interior del país y la preparación para su defensa

exterior. Esto lo hace a través de instituciones como carabineros y las fuerzas armadas.
Figura Nº 14: Tareas del Estado en Pro del Bien Común
TAREAS DEL ESTADO
TUTELAR COORDINACION DISTRIBUCION SUPLENCIA
SEGURIDAD
Todas las
personas, sobre
Todas las Subsidiario de la
todo a los más De los bienes
energías y actividad de los
necesitados de que disponga
recursos particulares
Interna y
del Estado externa del
país
Bien Común Versus Bien Individual
El hombre, es un individuo que persigue su propio perfeccionamiento, y camina

hacia su propio proyecto de superación, conforme a la percepción de sus actitudes, su
particular vocación. El comportamiento que se impone cada hombre como necesario
para su perfección, no puede ser sacrificado en beneficio del bien común; este puede
limitar y privar de los bienes particulares de los individuos, pero no del bien personal,
por que el Estado existe cabalmente para crear las condiciones que favorezcan el bien
personal de todos y cada uno de los individuos. En ningún caso el estado puede
imponer nada en contra de la conciencia de la persona.

No se puede transferir a la comunidad las atribuciones que las personas son
capaces de ejercer por su sola iniciativa y con sus exclusivos medios.
“Todos los individuos y grupos intermedios deben prestar su colaboración

personal al bien común”.
Enciclopedia “pacem in terris” de Juan XXIII
Por lo tanto, se puede concluir que si bien el Estado no puede absorber las
capacidades individuales sino más bien fomentarlos, nosotros como individuos
debemos entregar lo mejor de nosotros en pro del bien común.
Figura Nº 15: El bien común se logra con colaboración del Estado y de las personas
Capacidades Estado respetando al

individuales individuo y promoviendo
sus capacidades
El Bien Común se
lograría uniendo las
fuerzas del estado y
de los individuos.
5.2. Funciones Esenciales
El rol del estado o mas bien la función del estado se encuentra íntimamente
ligado a su fin que es el bien común, debido a que su función principal es subsidiaria,
en el sentido que debe apoyar las iniciativas privadas potenciándolas y siendo su
respaldo.
Entendemos por rol del Estado al modo, ámbito y grado en el que el Estado y sus
instituciones participan en el desarrollo de la sociedad. Esta participación se ve
influenciada por la comunidad, el gobierno de turno, el contexto económico y la política
internacional.
El Estado Chileno debe permanecer dentro de los límites de su función

subsidiaria de la iniciativa privada, ayudarla en la medida que sea necesaria, pero no
sustituirla cuando ella puede actuar y tener utilidades y éxito.

Este hombre de iniciativa debe ser apoyado por el
estado. Su idea particular deberá ser motivada, si bien
solo quizás no podrá, con la ayuda del Estado y su
iniciativa lo lograra.
El rol actual del Estado de Chile se define en la constitución política, en la cual

destacan dos conceptos claves, los que son la subsidiaridad y la solidaridad.
Subsidiariedad: concentra una función negativa, aquella que el privado sabe

hacer, no se le puede quitar. También una función positiva, el Estado debe auxiliar
a las personas en las actividades que no cuentan con recursos.
Solidaridad: el Estado tiene que asegurar que la iniciativa privada se subordina al

bien común.
Se puede observar en estas definiciones algunas características que pasaremos

a revisar:
o El Estado se basa en el individuo (no en comunidades ni instituciones).
o Estado subsidiario, se reconoce a los privados la facultad de participar en

actividades que antes eran propias del Estado.
o El Estado está obligado a controlar su natural tendencia a la expansión tiene que

controlarse (para él es tentador entrar a controlar más).
A continuación se analiza, históricamente, el Rol del Estado en Chile.
Período Rol del Estado

1830-1925 Estado abstencionista, preocupado solamente de la
educación y las OO. PP., además de “resguardar
el orden público”.
1932-1973 Estado desarrollista, preocupado de apoyar la
creación de una industria nacional, a partir de una
fuerte la planificación, intervención y regulación
económica, y de la inserción de nuevos sectores a

la vida nacional.
1976- Estado neoliberal subsidiario. El Estado entrega la
iniciativa al mercado, actuando solo cuando este
falla.
Las funciones del Estado hoy en día son, como lo señala la Fundación Tiempo
2000, son:
o Tareas tradicionales, relacionadas con el orden y la seguridad pública, la justicia,

las relaciones exteriores, la defensa y la recaudación de impuestos;
o Un funcionamiento eficaz de las instituciones públicas;
o Crear un marco para que la actividad productiva privada crezca y se desarrolle;
o Formular y ejecutar políticas públicas en áreas de interés político para el

gobierno.
5.3. El Estado y Los Grupos Intermedios
Dentro de lo que hemos revisado de las funciones del Estado, siempre nos
hemos referido como el receptor de la ayuda del estado, al individuo, pero es lógico que
para recibir ayuda del Estado debemos estar organizados y es por ello que la
constitución establece:
En el artículo, inciso 2, “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a

través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada
autonomía para cumplir sus propios fines específicos”.
Lo que podemos determinar con este enunciado constitucional es que el Estado

nos reconoce una forma para actuar y para organizarnos como sociedad, esta forma es
a través de los grupos intermedios, pero ¿Qué son los grupos intermedios?
Los grupos intermedios:
Son agrupaciones de personas que juntan sus esfuerzos en forma

transitoria o permanente, en orden a alcanzar objetivos que son inalcanzables por
sus potencialidades individuales. En conjunto, estos grupos intermedios
constituyen un tejido intermedio entre el individuo y el estado.

Cada grupo intermedio dentera tener un fin especifico que debe estar
subordinado al bien común, ahora ya no están los individuos y el estado en forma
aislada, ya que existen los grupos intermedios.
Características de los Grupos Intermedios
o Autonomía relativa, ya que están sujetos a las normas que le proporciona el

estado.
o Subordinación a objetivos del bien común en general.
o Todos los grupos suponen una mutua lealtad entre sus miembros, es decir,
colaboración de leal colaboración entre los integrantes de estos grupos.
El Estado interviene en ellos en virtud del principio de subsidiaridad, guiándoles

en caso de que desvíen sus objetivos de los límites del bien común y protegiéndolos a
las sociedades intermedias mayores de las menores, y apoyándolas en el cumplimiento
de sus objetivos.
Figura Nº 16: Formación Grupos Intermedios
INDIVIDUOS ESTADO
Los apoya, en virtud de la

Se reúnen con un objetivo subsidiaridad
específico y crean Por medio del cual se
relacionan o llegan al
GRUPOS
INTERMEDIOS

UNIDAD II
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LA REGIONALIZACIÓN

1. LA ADMINISTRACIÓN DE ESTADO
El concepto de administración se entiende como el proceso mediante el cual un

grupo de personas se compromete consiente y racionalmente a alcanzar un objetivo o meta
y, por lo cual, trabajan organizadamente con los medios y recursos disponibles para el logro
de ese propósito. La administración del estado es la institucionalidad pública considerada
como instrumento mediante el cual los gobernantes de un Estado pueden cumplir sus
objetivos y satisfacer las necesidades públicas.
El proceso administrativo tiene su aplicación tanto en el ámbito privado como en el

público, es decir, el proceso de administración es un solo, lo que cambia es su ámbito de
aplicación y ejecución. No obstante, la gestión administrativa en el sector privado parece ser
más flexible dado que es una actividad de y entre particulares, lo que le permite
desenvolverse dentro de los marcos de lo no prohibido y la rige el principio de la libertad y
autonomía de la voluntad. Lo anterior, se conoce como derecho privado y cuya figura más
característica es el “contrato” que supone la igualdad jurídica entre las partes.
En cambio la administración pública, que es la gestión que se aplica al interior del

Estado, les permite “imponer” sobre los administrados -aún sin el consentimiento de éstos-
pues lo que prevalece es el interés público que ha ella le ha sido confiada. La figura más
característica de la administración del Estado no es el contrato -aunque se puede recurrir a
éste para el logro de los objetivos- sino el “acto unilateral e imperativo1” para alcanzar sus
metas. Sus organismos son públicos y se hayan constreñidos (limitados u obligados) sólo
mediante la habilitación legal previa y bajo los condicionamiento que el ordenamiento
jurídico les impone.
La administración del Estado esta constituida por los Ministerios, las Intendencias
Regionales, las Gobernaciones Provinciales, los Órganos y Servicios Públicos, creados para
el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la
República, el Banco Central, Las Fuerzas Armadas, la Fuerza de Orden y Seguridad
Pública, las Municipales y la Empresa Pública creada por ley.
La ley 18.575 de Bases Generales de la Administración del Estado establece la

organización y el funcionamiento de los Ministerios, las Gobernaciones, los Servicios
Públicos, y los demás organismos de administración estatal, además de sus respectivas
leyes orgánicas constitucionales pertinentes.
Concepto de Administración del Estado (Ley 18.575)
De acuerdo a la ley 18.575, este concepto tiene una concepción orgánica “es
un conjunto de entidades u organizaciones públicas destinadas al logro del bien
común”. Entiéndase como bien común la finalidad del Estado.
Para una mejor comprensión, es posible traducir el concepto de administración del

Estado como “una estructura o un conjunto de organismos llamados a conducir y ejecutar
tareas de carácter administrativo, al que el ordenamiento jurídico le atribuye la función de
administrar.
1
Acto unilateral e imperativo es aquel que se realiza en forma personal, en una situación concreta y
limitante a la delegación de autoridad, que lo habilita legalmente para este hecho.
1.1. La Administración del Estado en cuanto a la Organización
Lo primero en este punto es aclarar qué poder está a cargo de la función

administrativa del Estado. En el concepto amplio de gobierno, ya estudiado, éste se divide
en poderes que proviene de la teoría de separación de los poderes del Estado, uno de éstos
es el “poder ejecutivo o función administrativa”, que es ejercido directamente por el
presidente de la república y por los funcionarios en quien éste ha delegado algunas de sus
atribuciones, como los ministros que conforman su gabinete y sus representantes en los
gobiernos regionales y provinciales.
La función administrativa comprende básicamente las funciones de cautelar (vigilar)

el orden interno, la defensa de la integridad territorial, la organización de las funciones
públicas y todos aquellos aspectos que dicen relación con el logro del bien común, es decir
crear el conjunto de condiciones apropiadas para que todos los miembros de la sociedad
alcancen su bien particular, lo que implica acciones concernientes a la salud, trabajo,
previsión social, educación, etc.
De un modo general, la función ejecutiva tiene por finalidad asegurar el

funcionamiento del Estado dentro del marco de las leyes y la aplicación de los principios
contenidos en éstas. Para lo anterior, se realizan ciertos actos jurídicos individuales que se
aplican a los ciudadanos específicamente designados por las disposiciones generales
contenidas en la ley, es así como se nombran los funcionarios, se otorgan autorizaciones.
Como se ha señalado anteriormente, la función administrativa del Estado tiene como objeto
satisfacer las necesidades públicas que requiere la comunidad, en donde la “Ley
Administrativa” juega un rol importante al regular la relación entre administrador y
administrado.
La expresión más representativa de la función administrativa es el acto administrativo,

que se traduce en la figura más característica de la gestión pública y que a continuación se
define, como una forma de sentar las bases de este material de estudio.
Concepto de Acto Administrativo:
Es la expresión de una decisión unilateral e imperativa, la que se adopta en el

ejercicio de una potestad legal que impone derechos y obligaciones a los
administrados.
Se entenderá por acto administrativo a aquella declaración o manifestación de

voluntad que emana de una autoridad, órgano, administración, etc.
Son los actos administrativos los que crean una relación jurídica entre administrador y
administrado, y este último sí que es un término abstracto, el cual toma forma concreta a
través de los entes que la personifican o representan.
¿Cuáles son éstos?

¿Son los agentes o funcionarios personas naturales?
¿Son las personas jurídicas?
Preguntas que se irán resolviendo a medida se avance en nuestro estudio.
Para contextualizar el proceso de administración del Estado, desde un punto de vista

orgánico, éste debe situarse dentro de una estructura o complejo orgánico –un conjunto de
órganos- a los cuales administre.
Concepto de Órgano:
Se define órgano como cualquiera de las partes del aparato público que
ejerce una función determinada.
Concepto de Órgano de Administración:
Órganos que aplican las medidas necesarias para el cumplimiento de las

leyes y de las órdenes del gobierno relativas al manejo y dirección de los intereses
públicos o a las metas que los propios órganos se han dado cuando la constitución o
a las leyes les otorgan autonomía.
Este concepto no se puede confundir con la persona natural que aparece como titular
del órgano, el órgano es distinto a la persona natural. Porque las personas naturales tienen
vida limitada y los órganos permanecen mas allá de las personas, las personas sólo
colaboran o sirven en dicho órgano.
Por Ejemplo:
No es lo mismo el órgano "Presidente de la República" que la persona que ejerce

el cargo.
La administración pública desde el punto de vista orgánico, es el conjunto de órganos

a través de los cuales -El Estado- realiza las actividades a las que se encuentra orientado.
Dado lo anterior, podemos decir que el concepto de órgano equivale a decir sujetos o
titulares que actúan, bajo autorización del Estado.
En Chile la administración pública se radica orgánica y fundamentalmente en el poder

ejecutivo, es decir, el Presidente de la República por medio de la organización establecida
-miembros del gabinete y cargos claves en los gobiernos regionales- es quien administra.
Con anterioridad a 1974, las características del sistema de gobierno y administración eran
incompatibles con el concepto de “administración tradicional”, luego cuando nace el objetivo
de “desarrollo integral del país” el concepto de administración se incorpora al régimen de
administración del Estado, como una función incentivadora y preferente del Estado y con
estrecha coordinación con el sector privado, motor básico del desarrollo nacional. Con el
tiempo se estableció que el Estado de Chile es unitario, que su territorio se divide en
regiones y que la ley debe orientarse a su administración sea territorial y funcionalmente
descentralizada.
Ahora bien, ni el poder ejecutivo ni la administración pública son personas jurídicas,

tampoco lo son los órganos de que se vale la administración para cumplir su función. Tanto
el poder ejecutivo, el presidente y los órganos se integran a un sujeto de derecho y este
sujeto es la expresión subjetiva de la administración.
¿Cuáles son estos entes?
La respuesta a esta pregunta pasa por explicar el concepto de Fisco.
Concepto de Fisco:
Es el ente investido de personalidad jurídica para que represente al Estado en

el ejercicio de los derechos patrimoniales que a éste le competen.
Fisco = Persona Jurídica de Derecho Público
Existen otras personalidades jurídicas diferenciadas de la figura del fisco, por medio
de las cuales el Estado también actúa, para lo cual se deben identificar los aspectos
esenciales para determinar una persona jurídica de derecho público, a saber:
• En cuanto a su origen, aspecto que hace referencia a que la fuente de origen sea la
ley.
• En cuanto a la potestad, aspecto que señala que estos entes están dotadas de
atribuciones para dictar normas, tienen imperio (autoridad), normas que se cumplen
y son obligatorias.
• En cuanto al carácter que tienen, si estos entes son netamente de servicio público.
• En cuanto a su organización, lo que se refiere a que están siempre adscritas a la

organización del Estado.
Los participantes de la administración pública, son el órgano y el agente o funcionario

público, lo que se describen a continuación.
A. El Concepto de Órgano
Retomemos nuestro análisis, la administración actúa a través de sus órganos

personas jurídicas, concepto ya definido, lo cuales son movidos por personas naturales a
través de su “voluntad”.
Las personas jurídicas, como el Estado, deben expresar su voluntad cuando realizan
las actividades o cometidos para los cuales fueron creados. Por lo cual, corresponde
preguntarse cómo la voluntad de uno o varios hombres, que mueven este órgano, valdrá
como voluntad de ese conjunto de bienes y personas, es decir, que el accionar de su
voluntad recaerá sobre la persona colectiva y no sobre sus propios autores.
En cuanto a la imputación de la voluntad, de la persona natural -miembro del órgano-

a la persona jurídica, es posible encontrar en la literatura distintas teorías que tratan de
explicar el procedimiento de imputación. A continuación se exponen las más estudiadas:
• Teoría de Mando, de acuerdo a esta teoría se dice que las personas humanas tienen
un mandato de la persona jurídica para expresar su voluntad.
• Teoría de la Representación, que hace referencia a la situación en donde la persona

humana actúa como representante de la persona jurídica.
• Teoría del Órgano, la cual es mayoritariamente aceptada para entender la voluntad.

Esta teoría es de origen alemán y explica el procedimiento de imputación de la
voluntad humana a la persona jurídica; según ella las personas jurídicas expresan su
voluntad por medio de órganos.
"El Estado sólo puede existir mediante sus órganos. Si éstos se eliminan, no
queda el Estado como titular de ellos, sino que solo resta, jurídicamente, como dijo un
autor, "la nada".
En este material de estudio no abordaremos la teoría del mandato y la de

representación, dado que suponen dos sujetos de derecho frente a frente, que como por
ejemplo sería mandante y mandatario. En realidad existe una sola persona y la cuestión es
sólo de organización, por lo que sólo estudiaremos la referida a la teoría del órgano.
En la literatura podemos encontrar diferentes acepciones de órgano que es posible

agrupar en tres representativas y aptas de ser estudiadas:
Acepción Sociológico, los seguidores de esta teoría comparan los órganos de las
personas jurídicas con los que dan vida a las personas físicas.
Acepción Práctica, aquellos que identifican el órgano con la persona que actúa
expresando la voluntad de la persona jurídica, es decir, bajo esta acepción el Presidente
de la República es un órgano del Estado. Esta teoría deja de lado la característica
fundamental de la teoría del órgano esto es, despersonalizar el soporte (entiéndase la
persona física que ocupa el cargo) del órgano.
Acepción Teórica, la doctrina estima que el órgano es una institución que comprende un
cúmulo de funciones y las personas llamadas a ejercerlas. Este conjunto de voluntades,
formas y atribuciones, reconocido como unidad por el Derecho, es el que constituye el
instrumento de acción de las colectividades personificadas, sus órganos.
Concepto de Órgano:
Conceptualmente órgano significa instrumento y también tiene la acepción de

persona o cosa que sirve para la ejecución de una actividad. El órgano administrativo
debe considerarse no sólo a la persona física o natural que le sirve de titular, es
decir, es la persona habilitada por las normas jurídicas (leyes) de imputar la voluntad
legal al organismo, pero tampoco lo es sólo el conjunto de cometidos, funciones y
facultades del Estado atribuidos a una o más personas para que éstos las ejecuten,
cumpliendo así los fines del Estado.
Cabe señalar que no se debe confundir el órgano con el cargo, lo que podemos
clarificar con el siguiente ejemplo, del cual emana un nuevo concepto.
Por Ejemplo:
El órgano es la Presidencia de la República, y el Presidente de la República es

el cargo, ocupado por una persona física a la que se denomina “soporte”.
La teoría del órgano, aplicada correctamente, permite la distinción fundamental

entre órgano y cargo, dado que mientras el órgano permanece, el soporte del órgano que
ocupa el cargo, varía de acuerdo a la forma de designación. Debe tenerse presente que
los órganos no son sujetos de Derecho, sino más bien integran a las personas jurídicas
que sí son sujetos de Derecho y, por eso, asumen obligaciones y poseen derechos.
Elementos del Órgano Administrativo
Un órgano administrativo es entonces un conjunto integrado de dos elementos:
• Persona natural, que en este caso es el agente o funcionario público.
• Elemento competencia, mirado como el conjunto de atribuciones de que está dotado

el órgano, o en otras palabras el conjunto de poderes que tienen asignado por las
disposiciones legales,
Ambos elementos son copulativos, lo que quiere decir que no puede existir el órgano
sino concurre alguno de estos dos elementos. La persona natural o empleado público es el
que pone en movimiento el órgano, en donde el agente público es el titular del órgano y
cuando actúa lo hace como voluntad del órgano. Los actos que realiza este titular se
imputan a la persona jurídica a la cual pertenece el órgano (teoría de la imputación del
órgano).
B. Agente Público o Funcionario
En síntesis, sabemos que es la persona natural quien pone en movimiento las

atribuciones o competencia del organismo, el ser humano es el titular del organismo y
cuando actúa como tal expresa una voluntad que vale como voluntad del organismo. Por lo
tanto, los actos que realiza se imputan a la persona jurídica a la que pertenece el funcionario
público -el órgano administrativo al cual representa-.
Para que un agente público pueda expresar esta voluntad, es necesario que se le
haya investido con un “título o investidura” que le otorgue y lo habilite en esa calidad. En
otras palabras, para que este ente pueda expresar la voluntad debe tener un título legal que
lo habilite como tal. En Chile los titulares de los órganos de la administración del Estado (ley
18.575) son funcionarios de la exclusiva confianza del presidente de la república, quien los
nombra por decreto y deben de seguirse las formas y procedimientos que la norma jurídica
establece para que el elemento humano pase a formar parte del órgano administrativo.
Cuando la persona natural pasa a ser parte del órgano surge una doble relación:
• Relación orgánica, que se da entre el individuo y el órgano, básicamente una relación

de representación “el titular representa al órgano”.
• Relación funcional, también llamada relación de empleo o servicio, que hace

referencia a la relación “administración - funcionario público”. De esta relación surgen
derechos y obligaciones, que se encuentran pre-establecidos y que se denotan como
los derechos y las obligaciones de los funcionarios.
1.1.1. Principios de la Administración Pública
En este apartado se analizan los principios que conforman la administración pública,

que hacen referencia a la legitimidad, la competencia, principio de la unidad y de la
eficiencia, que deben estar presentes en el órgano administrativo público.
1º Principio de Legitimidad
En un Estado de derecho la administración debe conformarse a la ley, lo que se traduce en

que la administración pública debe basarse y atender al marco legal (leyes) que la
conforman. Este principio administrativo señala que:
• La acción de la administración pública tiene que ajustarse a la constitución política y a

las leyes establecidas.
• Las autoridades administrativas también deben ajustarse a las normas dictadas por
sus superiores.
• Cualquier autoridad debe ajustar su acción concreta a las normas generales dictadas
por ella misma.
Este principio está inmerso o integra a otro más amplio que es el de la juridicidad o principio
de legalidad, el cual no señala que la voluntad del agente público o órgano administrativo no
está dado solo en su accionar sino que también en su esencia. Este principio de la legalidad
entraña una situación más de la administración con el derecho, porque debe producirse una
relación de conformidad con el ordenamiento jurídico, es decir, no basta con que no exista
un precepto que ordene a la administración a actuar, sino que es necesario que haya una
norma que lo habilite.
2º Principio de la competencia
Es el conjunto de poderes o atribuciones que el ordenamiento jurídico otorga a cada órgano

de la administración. La competencia proviene tanto de la constitución política como de la
ley misma, la que se encuentra referida al órgano y no al agente o funcionario público.
Como ya hemos reiterado en varias ocasiones, es el agente titular el que pone en

movimiento o ejecución la voluntad, actos o atribuciones del órgano, por lo tanto, también
coloca en movimiento la competencia, que equivale a la capacidad que la ley asigna al
órgano. Esta competencia no puede dejar de ejercerse cuando se dan los presupuestos
para tal efecto, como también, constituye verdaderas asignaciones de poder, por tal razón
se habla de potestades administrativas.
La competencia administrada esta compuesta por ciertos factores, que son:
• La materia, que es el contenido substancial de la competencia; el objeto sobre el cual

recae la competencia. También viene a ser el conjunto de tareas o funciones que se
asigna al órgano. La competencia se fracciona entre los distintos órganos que
conforman el Estado y cada uno tiene su competencia esencial o materia que
abordan, los ministerios han sido y siguen siendo los órganos que canalizan los
sectores de competencia en la administración pública.
Por Ejemplo:
El Ministerio de Hacienda su competencia es la materia de hacienda, lo mismo

para el Ministerio de Vivienda que su competencia es la materia de vivienda, etc.
Otro ejemplo es el órgano de Servicios Impuestos Internos cuya competencia

son los tributos, toda la materia de impuestos y recaudación de éstos.
• El territorio, es el ámbito espacial en que accionan las personas jurídicas y sus

órganos. Esta superficie territorial, puede ser considerada en su extensión regional,
provincial o comunal. La competencia de la administración puede referirse a toda la
administración o a una porción de ella. Cabe señalar, que nada opta a que un mismo
territorio sea simultáneamente base física de actuaciones de múltiples órganos.
Por Ejemplo:
El Presidente de la República tiene acción de competencia en todo el territorio

de la república; en cambio otros órganos la tienen delimitada en cuánto a la región,
provincia o comuna, como los SEREMIS que tienen acción de competencia solo en la
región en la que se encuentran habilitados legalmente.
En la Región del Maule actúan múltiples órganos de administración pública

como: la Intendencia, la secretaria regional ministerial del trasporte, la Gobernación,
etc.
• El grado, hay que recordar que en la administración pública existe una ordenación
jerárquica; esto significa que un mismo asunto puede ser resuelto en forma sucesiva
por varios órganos de acuerdo al orden jerárquico. El grado es la posición que ocupa
cada órgano dentro del orden jerárquico.
Por Ejemplo:
La apelación a una multa del servicio de impuestos internos puede ser

analizada primero por el Jefe de la Oficina Local del SII, al ser rechazada y
nuevamente puesta en proceso de apelación, deberá ser analizada por le director
regional del SII, y sucesivamente, siguiendo el orden jerárquico.
• El tiempo, al grado también debe sumarse el factor tiempo siendo el período en que
legalmente pueden ser ejercidas sus atribuciones o competencias.
Por Ejemplo:
Los actuales SEREMIS podrán ejercer las atribuciones o competencias que se

les otorguen hasta el período legalmente establecido o cuando lo disponga la
autoridad.
3º Principio de la Unidad
Se debe considerar que la organización administrativa exige en sí la existencia de un centro

unitario hacia el cuál se concentren y coordinen todos los órganos administrativos. Para que
el centro unitario prospere, se aplican los sistemas de organización y éstos son:
• La Jerarquía significa que en la administración pública debe existir una relación tanto
de órganos cómo de funcionarios o agentes públicos, que permitan la unidad de la
acción mediante los poderes que los superiores ejerzan sobre aquellos, que les están
subordinados. Este aspecto conlleva al deber de obediencia, el que se da tanto entre
los órganos como entre los funcionarios -obediencia de carácter reflexivo-. Con esto
nace la idea de un Jerarca o Superior que posee poderes que están dados para
cumplir sus funciones y para dirigir, coordinar y controlar los órganos a su cargo.
El jerarca a su vez, tiene el poder de revisión, conforme al cuál puede revocar,

invalidar, reformar o sustituir la decisión del inferior, lo que se conoce como “recurso
jerárquico”. Cuando el superior jerárquico actúa de oficio, despliega un poder de
“revisión”. Por último, existe otro mecanismo que es el de la “tutela o supervigilancia”
de los subordinados a su cargo. En la tutela o supervigilancia, el vínculo es
jerárquico.
• Por el aumento de las necesidades públicas, se crean ciertos entes que se

preocupan de este aspecto y se les ha marginado en mayor o menor grado de las
líneas jerárquicas. Aquí aparecen los órganos personificados que reciben poderes
de la ley y su decisión es autónoma como el poder de tutela, que nunca se presume,
debe ser siempre expresado en la ley. El objeto de la tutela, es mantener la
coordinación entre la unidad central y la organización de todos los entes de la
administración, la cual puede estar referida a los agentes del ente autónomo o a los
actos de éste ente autónomo.
Por Ejemplo:
El poder central designa al superior, siempre esta designación recae en

personas de la exclusiva confianza del poder central.
¿Cuándo se ejerce el poder disciplinario?, por ejemplo después de un

procedimiento se puede establecer la destitución de la gente que se ha visto afectada
o mal evaluada.
Con respecto a los actos del ente, la tutela puede ser de legalidad o de
oportunidad, un ejemplo es cuando se exige la autorización previa o bien, la
aprobación posterior.
.
4º Principio de la Eficiencia
Este principio de administración pública está relacionado con el cumplimiento cabal de los
fines que las normas jurídicas le han asignado al órgano administrativo. Con lo que el
principio de eficiencia se sustenta básicamente en la Ley Orgánica nº 18.575, constitucional,
que habla de las bases generales de la administración del Estado.
Esta ley orgánica constitucional responde a una antigua aspiración y prolongado trabajo que
realizó la Comisión Nacional de Reforma Administrativa (CONARA), organismo creado en el
año 1973 y que tuvo vida hasta 1981; quedando al cargo de estudiar el proceso
administrativo en Chile. CONARA perfiló un ante proyecto, el cuál no llegó a transformarse
en un cuerpo legal, pero muchos de sus planteamientos se pusieron en práctica a través de
posteriores circulares presidenciales. Luego se constituyó una comisión de estudio de las
leyes constitucionales, a la que se conoce como la Comisión Fernández, la cual elaboró un
anteproyecto que en definitiva es el que se constituye actualmente en la ley 18.575.
La Contraloría General de la República elabora anualmente la llamada memoria, en donde

se señalan las principales observaciones a la ley 18.575. El número de dictámenes que ha
evacuado y el punto relativo a las sugerencias que recaen en textos legales, que hacen
necesaria su dictamen. En el año 1969 la contraloría señaló la necesidad de crear un
organismo para solucionar estos problemas.
El principal defecto de los servicios públicos es la heterogeneidad en cuánto al régimen

jurídico que los rige. La que deriva fundamentalmente en la falta de normas jurídicas amplias
de general aplicación. El ordenamiento administrativo requiere de un orden jurídico, es decir
que los rija una sola ley y no que estén regidos por normas jurídicas distintas.
El origen o materia que trata la ley orgánica constitucional nº18.575, queda expresado en el
artículo 38º de la Constitución Política, que se presenta a continuación:
El artículo 38º de la constitución política establece que: "Una ley orgánica

constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública,
garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en
que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella
como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes. Cualquier persona
que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus
organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que
determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario
que hubiere causado el daño."
La estructura de la ley nº 18.575 consta de tres títulos, divididos en 54 artículos

permanentes, un artículo final y dos artículos transitorios.
Es materia del Título I (art. nº1 al nº17)
Son materia del primer título que hace referencia a las normas generales de la
administración del Estado, que además contiene un mandato, que en general constituye las
conductas deseables que se pretenden imponer dentro del ámbito administrativo.

El artículo nº1 establece que: “El Presidente de la República ejerce el gobierno y la
administración del Estado con la colaboración de los órganos que establecen la
Constitución y las leyes. La Administración del Estado estará constituida por los
Ministerios, las Intendencia, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos
creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría
General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de
Orden y Seguridad Pública, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por
ley."
Es materia del Título II (art. nº18 al nº53)
Las normas específicas que hacen referencia a la organización y funcionamiento de la

administración del Estado y a la carrera funcionaria de los agentes públicos.
El artículo nº18 establece que: “La organización básica de los Ministerios, las
Intendencias, las Gobernaciones y los servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa, será la establecida en este Título."
El artículo nº45 establece que: “El Estatuto administrativo del personal de los
organismos señalados en el inciso primero del artículo 18 regulará la carrera
funcionaria y considera especialmente el ingreso, los deberes y los derechos, la
responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las
bases que se establecen en los artículos siguientes. Cuando las características de
su ejercicio lo requieran, podrán existir estudios de carácter especial para
determinadas profesiones o actividades"
Es materia del Título III (art. nº54)
Que contiene la derogación del artículo 5 del decreto ley nº 2.345, de 1978, y el decreto ley
nº 3.410, de 1980.
La actuación de la administración del Estado se encuentra organizada bajo un

conjunto de principios ordenadores. Estos principios tienen diversos contenidos y se
agrupan en principios políticos administrativos y jurídicos, los que se detallan a continuación.
1.1.2. Principios Políticos Administrativos
Este principio queda establecido en el artículo nº2 de la ley orgánica constitucional

nº 18.575 de bases generales de la administración del Estado.
El artículo nº2 establece que: “Los órganos de la Administración del Estado someterán
su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no
tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento
jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las
acciones y recursos correspondientes."
De este artículo se puede extraer el principio de la subsidariedad de la acción de la

administración del Estado, el cual está expresamente establecido en la Constitución Política
del Estado, en los siguientes artículos.
El artículo nº 1 Inciso 3º, establece que: “El Estado reconoce y ampara a los grupos
intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza
la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos."
El artículo nº 3 de la Ley 18.575, se establece que: “La Administración del Estado

estará al servicio de la comunidad, atendiendo las necesidades públicas en forma
continua y permanente”.
La administración deberá desarrollar su acción garantizando la adecuada autonomía

de los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos y
respetando el derecho de las personas para realizar cualquier actividad económica, en
conformidad con la Constitución Política y las leyes.
El artículo nº 6 de la Ley 18.575, establece al respecto que: “El Estado podrá participar y
tener representación en entidades que no formen parte de su Administración sólo en
virtud de una ley que lo autorice, la que deberá ser de quórum calificado si esas
entidades desarrollan actividades empresariales. Las entidades a que se refiere el
inciso anterior no podrán, en caso alguno, ejercer potestades públicas”.
La administración del Estado deberá observar los siguientes principios

administrativos, a los que deben responder los órganos y agentes públicos, a saber:
• Eficacia: lograr los objetivos y finalidades que pretende la organización, velando por
que sean consecuentes y coherentes para el medio en el que van a funcionar.
• Eficiencia: es la circunstancia de que se utilicen los medios o recursos que se

disponen con el mayor rendimiento y menor costo.
• De la coordinación administrativa: para lograr su objetivo, debe necesariamente estar

presente la debida coordinación.

1.1.3. Principios Jurídicos
De las bases generales de la administración del Estado también surgen los principios
jurídicos que sustentan la acción de los órganos y entes administrativos. Como principio
jurídicos encontramos:
• Principio de Legalidad, que es el elemento básico y esencial del Estado de Derecho,

que obliga a todos los funcionarios y organismos públicos a actuar dentro de la
normativa legal, evitando arbitrariedades. Se encuentra constitucionalmente
consagrado en los artículos 60 y 70 de la Constitución Política de 1980, y es recogido
por el artículo 20 de la Ley Orgánica Constitucional (LOC) de bases generales de la
administración del Estado. Recordemos, que se refiere, básicamente, a que los
órganos del Estado deben actuar previa envestidura regular de sus integrantes,
dentro de su competencia y la forma que prescriba la ley, de igual forma deben
someter su acción a la Constitución y las normas dictadas conforme a ella.
• Principio de Imperatividad, hace referencia a que el actuar de los órganos de

administración pública debe ser categórico y autoritario, dada la investidura previa
que lo habilita para su accionar.
• Principio de Responsabilidad de los órganos que integran la administración del

Estado, la cual sanciona las omisiones. En el artículo 44 de la LOC 18.575 se
sanciona la falta de servicio.
• Principio de la juridicidad, que es el mismo principio de la legalidad, pero orientado a

la totalidad de la administración del Estado, no sólo a la administración pública.
1.1.4. Principios Estatutarios
Dicen relación con todas aquellas reglas que debieran estar contenidas en un solo
cuerpo orgánico, y que rige a los órganos administrativos y agentes públicos dentro de la
administración del Estado. La que se encuentran establecidas en los artículos nº12, 13, 14,
15, 16 y 17 de la ley orgánica constitucional 18.575.
El artículo nº12 establece que: “El personal de la administración del Estado se regirá por
las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los
deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones."

Para su mejor comprensión refiérase a los siguientes artículos de la LOC
de bases generales de la administración del Estado, 18.575.
Artículo nº13: “Para ingresar a la administración del Estado se deberá cumplir

con los requisitos generales que determine el respectivo estatuto, además de los
exigidos para el cargo que se provea. Todas las personas que cumplan con los
requisitos correspondientes tendrán el derecho de postular en igualdad de
condiciones a los empleos de la administración del Estado."
Artículo nº14: “Las normas estatutarias del personal de la administración del

Estado deberán proteger la dignidad de la función pública y guardar conformidad
con su carácter técnico, profesional y jerarquizado."
Artículo nº15: “El personal de la administración del Estado estará sujeto a

responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal
que pueda afectarle. En el ejercicio de la potestad disciplinaria se asegurará el
derecho a un racional y justo procedimiento."
Artículo nº16: “El personal de la administración del Estado estará impedido de

realizar cualquier actividad política dentro de la administración, y de usar su
autoridad o cargo en fines ajenos a sus funciones."
Artículo nº17: “La administración del Estado asegurará la capacitación y el

perfeccionamiento de su personal, conducentes a obtener la formación y los
conocimientos necesarios para el desempeño de la función pública."
El Estatuto Administrativo de Chile queda consagrado en la ley orgánica

constitucional 18.834 y en el decreto con fuerza de ley nº29 de 2004. Para distinguir
cuando se hace aplicable la ley 18.834 (o Estatuto Administrativo) es necesario observar
los siguientes criterios:
• Ser Funcionario Público, el estatuto administrativo es aplicable a todo el personal

que conforma los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios
públicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento de la
función administrativa, salvo algunas excepciones como los funcionarios de las
fuerzas armadas.

• Problemas no contenidos en el Estatuto Administrativo, cuando se trate de
solucionar problemas que no se encuentren referidos en el estatuto administrativo,
como por ejemplo lo relacionado con el fuero maternal, que en el caso en particular
se deberá aplicar la legislación contenida en el Código del Trabajo.
• Dependiendo el tipo de Funcionario Público, en un mismo servicio pueden existir

tres tipos de funcionarios: a) funcionarios públicos propiamente tales, denominados
de planta o contrata; b) funcionarios que se rigen por el Código del Trabajo; y
c) funcionarios que están a honorarios. A los primeros se les aplica íntegramente el
estatuto administrativo; a los segundos o privados se les aplica el Código del
Trabajo, pero todo lo relativo a la probidad administrativa se rige por el estatuto y,
finalmente, los que se encuentran a honorarios se rigen por su respectivo contrato,
aunque también les son aplicables las normas sobre probidad administrativa.
Concepto de Probidad:
La probidad es "la integridad y la honradez en el actuar", según la estricta

definición de la palabra. Su antónimo es corrupción, que en un sentido figurado
significa "vicio o abuso introducido en las cosas no materiales" o "echar a perder
algo".
La probidad, en un sentido general, es una virtud que "debería" ser practicada

por todos los hombres. Evidentemente que si ese fuere el actuar general, la
corrupción no existiría.
En cuanto a la probidad administrativa, durante el gobierno del Presidente Eduardo

Frei Ruiz-Tagle, se establece una comisión -denominada Comité de Ética Pública- que
realiza un exhaustivo análisis al comportamiento de los órganos públicos, encontrando en
ellos una excesiva tendencia al secretismo y escasa transparencia en su accionar, a juicio
de la opinión pública. Lo anterior, deriva en la promulgación en 1999 de la Ley nº 19.653
de Probidad Administrativa que incorpora a la Administración chilena términos como
accountability o cuenta pública y ciertas restricciones y medidas para controlar una
potencial corrupción y, por ende, una mayor transparencia y cercanía del Estado con la
ciudadanía. La Ley de Probidad Administrativa debió, como todas las leyes, crear un
reglamento que le permitiera funcionar, el conocido "Reglamento sobre el secreto o
reserva de los actos y documentos de la administración del Estado" es publicado el 7 de
mayo mediante el Decreto Nº 26, que con su sólo nombre nos refleja su espíritu.
1.2. Organización del Estado
El siguiente apartado pretende responder a la pregunta de ¿Cómo está organizado y

cómo funciona la organización del Estado?, de forma que el alumno se cree una visión
global de la compleja estructura del Estado.
La administración se estructura en sectores, los que son porciones de la actividad

general, como una forma de atender a las necesidades públicas específicas de cada sector,
las que son muchas y variadas. Dentro de la estructura general del Estado, los ministerios
constituyen una estructura superior, también es el peldaño inmediatamente inferior al
Presidente de la República. De los ministerios dependen los servicios públicos de la
administración central y a través de los ministerios se vinculan los servicios que se
encuentran funcionalmente descentralizados.
1.2.1. Los Ministerios
A continuación se define el concepto de “Ministerios”, de acuerdo al artículo 19 de la

LOC de bases generales de administración del Estado se entenderá como “los órganos
superiores de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y
administración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los sectores
específicos de actividades en que deben ejercer dichas funciones”.
Como se ha establecido en el punto anterior, los Ministerios son los órganos

superiores de colaboración del Presidente de la República. Las funciones principales que a
estos órganos administrativos les corresponde son:
• Proponer y evaluar las políticas y planes respectivos;
• Estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo;
• Velar por el cumplimiento de las normas que los rigen;
• Asignar los recursos y fiscalizar las actividades de sus respectivos sectores;
• En los casos que determina la ley, estos ministerios podrán actuar como un órgano
administrativo de ejecución.
Las que se encuentran establecidas explícitamente en el artículo nº19 de la LOC nº

18.575, de bases generales de la administración del Estado. En circunstancias
excepcionales, la ley encomendará algunas de esas funciones a los servicios públicos.
Asimismo, en casos calificados que determine la ley, un ministro podrá actuar como órgano
administrativo de ejecución.
Los Ministerios, con las excepciones que contemple la ley, se desconcentran

territorialmente mediante secretarias ministeriales regionales, cuya autoridad superior
representa al ministerio en la respectiva región. En su forma interna constan de un Ministro,
de una o más subsecretarias y de la secretaria regional ministerial correspondiente, que se
denotan como SEREMIS. Desde el punto de vista organizativo todo ministerio cuenta, a lo
menos, con los siguientes niveles:
1) Ministro; autoridad máxima del Ministerio.
2) Una o más Subsecretarias a cargo de Subsecretarios, como colaboradores

inmediatos del Ministro.
3) Desconcentración territorial mediante Secretarias Regionales Ministeriales

4) Atendiendo a la importancia relativa y el volumen de trabajo que representa la función
sólo podrán existir los siguientes niveles jerárquicos: División, Departamento,
Selección y Oficina.
Figura Nº1: Estructura Jerárquica de los Ministerios
DIVISIÓN
DEPARTAMENTO
SECCIÓN
OFICINA
Cuadro Nº1: Nómina de Ministerios y su Orden de Prelación
- Ministerio del Interior

- Ministerio de Relaciones Exteriores
- Ministerio de Defensa Nacional
- Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, y Comisión Nacional de
Energía
- Ministerio Secretaria General de la Presidencia
- Ministerio de Hacienda
- Ministerio de Educación
- Ministerio de Planificación y Cooperación
- Ministerio de Justicia
- Ministerio de Obras Públicas
- Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones
- Ministerio de Agricultura
- Ministerio del Trabajo y Previsión Social
- Ministerio de Salud
- Ministerio de Minería
- Ministerio de Vivienda y Urbanismo
- Ministro de Bienes Nacionales
- Ministerio Secretaria General de Gobierno
- Ministerio Nacional de la Mujer
- Consejo Nacional de la Cultura y las Artes
Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente
de la República en el gobierno y administración del Estado, como lo estable el artículo 33 de
la Constitución política de la República. Los Ministros de Estado en su calidad de
colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República, tienen la
responsabilidad de la conducción de sus respectivos ministerios, conforme a las políticas e
intrusiones que aquel le imparta, lo que se encuentra establecido en el artículo 2 de la LOC
de bases generales de la administración del Estado. En síntesis el Ministro de Estado es la
autoridad superior del Ministerio respectivo, los requisitos para ser nombrado ministro son:
• Ser chileno
• Tener cumplidos 21 años de edad
• Reunir los requisitos generales de ingreso a la administración pública
En cuanto a la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI), se definen como los

organismos de los ministerios desconcentrados territorialmente, de acuerdo a sus
respectivas leyes orgánicas. Según la ley, todos los ministerios deben desconcentrarse
territorialmente mediante las SEREMI, con excepción de los siguientes:
• Ministerio del Interior
• Ministerio Secretaria General de la Presidencia
• Ministerio de Defensa Nacional
• Ministerio de Relaciones Exteriores
Cada SEREMI esta a cargo de un Secretario Regional Ministerial nombrado por el

Presidente de la República de entre las personas que figuren en una terna elaborada por el
Intendente respectivo, y oyendo al ministro del ramo. Este cargo se denota tradicionalmente
como “SEREMI”, los que tienen doble dependencia:
• Depende directamente del Intendente en todo lo relativo a la elaboración, ejecución, y

coordinación de las políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y demás
materias que sean competencias del gobierno local.
• Dependencia técnica del ministro respectivo, los SEREMI deben ajustarse a las
instrucciones de carácter técnico y administrativo que impartan los correspondientes
ministerios.
Cabe señalar, que los secretarios regionales ministeriales integran los respectivos
gabinetes regionales.
Como ya hemos señalado, en cada ministerio existen una o más subsecretarias,

cuyos jefes superiores serán los Subsecretarios. Se define como “Subsecretarios” a las
personas que ocupen los cargos superiores de los ministerios, y que son los colaboradores
directos e inmediatos de los ministros, y a quienes les corresponde coordinar la acción de
los órganos administrativos y servicios públicos del sector, actúan como ministros de fe, a su
poder se les entrega la administración interna del ministerio, y las demás funciones que les
confieren las leyes2. Le corresponde además, subrogar al ministro, en caso de existir más
2
Recordemos que las funciones sólo se otorgan por ley.
de un subsecretario le corresponde hacerlo aquel de más antigua designación. Sin perjuicio
de que el Presidente de la República designe a otro.
Cuadro Nº2: El Concepto de Subrogante y sus Normas
Se entenderá por Subrogante a “aquellos funcionarios que entran a desempeñar el

empleo del titular o suplente por el solo ministerio de la ley, cuando éstos se encuentran
impedidos de desempeñar su cargo por cualquier causa, como lo establece el artículo 4
del Estatuto Administrativo.
Las normas que rigen la subrogación:
- La subrogación procede cuando un cargo no esté siendo desempeñado

eficientemente por su titular o suplente.
- En los casos de subrogación asumirá las respectivas funciones, por el solo
ministerio de la ley, el funcionario de la misma unidad que siga el orden jerárquico,
y que reúna los requisitos para el desempeño del cargo. No obstante, la autoridad
facultada para efectuar el nombramiento podrá determinar otro orden de
subrogación.
- El funcionario subrogante no tiene derecho al sueldo del cargo que desempeñe en
calidad de tal, salvo si éste se encuentra vacante o si el titular del mismo por
cualquier motivo no gozará de dicha remuneración.
Los ministros al igual que los subsecretarios tienen la calidad de agentes públicos y
son de la confianza exclusiva del Presidente de la República.
1.2.2. Los Servicios Públicos
Son los órganos administrativos encargados de satisfacer las necesidades colectivas,

de manera regular y continua. Están sometidos a la dependencia o supervisión del
Presidente de la República a través de los respectivos ministerios, cuyas políticas, planes y
programas les corresponde aplicar, lo que se encuentra establecido en el artículo 25 de la
LOC de bases generales de administración del Estado.
Los servicios públicos están a cargo de un Jefe Superior, denominado Director, quien
es el funcionario3 de mayor jerarquía dentro del servicio respectivo. Los servicios públicos se
clasifican en:
Centralizados, son aquellos que actúan bajo la responsabilidad jurídica y con los bienes y
recursos del fisco. Están sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a
través del Ministerio correspondiente.
Descentralizados, son aquellos que actúan con la personalidad jurídica y el patrimonio

propio que la ley les asigna, y están sometidos a la supervigilancia del Presidente de la
República a través del Ministerio respectivo.
3
El funcionario público tiene derecho a la función, lo que se traduce en inamovilidad.
Los servicios públicos se pueden desconcentrar según los siguientes criterios:
Desconcentración territorial, se realiza mediante direcciones regionales a cargo del Director

Regional, quién depende jerárquicamente del Director Nacional del Servicio. No obstante,
para la ejecución de políticas, planes y programas de desarrollo regional aprobados y
financiados por el gobierno regional, estarán subordinados al intendente a través del
correspondiente SEREMI.
Desconcentración funcional, se realiza mediante la radicación por ley de atribuciones en

determinados órganos del respectivo servicio.
Los servicios públicos centralizados o descentralizados que se creen para desarrollar

su actividad en todo o parte de una región, están sometidos a la dependencia o
supervigilancia del respectivo Intendente. Sin embargo, esos servicios quedan sujetos a las
políticas nacionales y normas técnicas del Ministerio respectivo.
La organización interna de los servicios públicos sólo puede establecer los siguientes
niveles: Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento,
Sección y Oficina.
Figura Nº2: Estructura Jerárquica de los Servicios Públicos
Representada
En regiones por
DIRECCIÓN DIRECCIONES
NACIONAL REGIONALES
Que se conforman en
DEPARTAMENTO SUBDEPARTAMENTO
SECCIÓN
OFICINA
Se define el concepto de “Director de Servicio Público” como el funcionario de mayor

jerarquía dentro de un servicio público, al cual le corresponde desempeñar las siguientes
funciones:
1) Dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio;
2) Controlar y velar por el cumplimiento de sus objetivos;
3) Responder por su gestión;
4) Desempeñar las demás funciones que la ley le asigne.

El cargo de “Director o Jefe de Servicio Público” es de confianza exclusiva del
Presidente de la República, y deben ejecutar exactamente aquello relativo a su propia
gestión, y son responsables de todas las gestiones que se realicen en su servicio.
Los servicios públicos designados por el director deben velar porque el servicio sea
operativo, es decir que satisfaga las necesidades públicas y alcance los objetivos por los
cuales ha sido creado. Los servicios públicos pueden estar a cargo de un consejo, el cual
será quién dirija y actúe por el servicio público.
Se consagra la delegación de funciones por medio de:
a) La “encomendación de funciones”. Primitivamente se permitía al sector privado gestionar

en funciones públicas por dos vías i) Integración de órganos colegiados o, ii) Servicios
públicos concedidos. Hoy se reemplaza por la encomendación de acciones administrativas o
funciones, que hace referencia a un contrato de ejecución de determinadas actividades
específicas de un servicio público, sea éste centralizado o descentralizado, el cual se
celebra entre las municipalidades y las entidades de derecho privado, quienes pasan a
cumplir la función por cuenta propia pero en nombre del encomendador. Para que exista
esta encomendación, ésta debe estar expresamente establecida en la ley, por medio de un
texto legal.
Por Ejemplo:
El Servicio de impuestos internos encomienda a algunos bancos comerciales la

recaudación de impuestos.
b) La “subrogación de funciones”, que existe sólo bajo un texto legal para cumplir dichas
funciones. La subrogación de funciones es otra vía para dar cumplimiento a la función
administrativa, la cual opera en aquellos lugares donde existe la necesidad pero no existe el
servicio público respectivo. En este caso, se aprovecha la existencia de otro servicio público
para que realice esta función. Es decir, se traduce en que otro servicio, que opera en la
misma localidad del subrogado, ocupa su lugar y realiza las funciones en nombre de éste.
Para que esto proceda, se realiza un acuerdo entre ambos servicios, el servicio presente y
el servicio ausente, y luego se debe aprobar la subrogación por decreto supremo.
El artículo 36 de la LOC de bases generales de la administración del Estado,

establece el procedimiento o vía para resolver las contiendas de competencia que surjan
entre diversas autoridades administrativas, vía que no es muy sencilla, ya que la resolución
del conflicto radica en el superior jerárquico del cual dependen o con el cual se relacionen.
Cuando se trata de autoridades independientes o pertenecientes a distintos ministerios, la
resolución quedará en manos de los Ministros de los sectores respectivos; si entre los
ministros hubiere discrepancia, el asunto pasa a conocimiento del Presidente de la
República para que resuelva.
En la disposición del artículo 39 de la LOC de bases generales de la administración

de Estado, indica:
En la disposición del artículo 39 de la LOC de bases generales de la administración de

Estado, se indica que: “Serán órganos asesores del Intendente, el Consejo Regional de
Desarrollo y los organismos técnicos que señale la ley. Los Secretarios Regionales
Ministeriales estarán subordinados al Intendente para los efectos del ejercicio de las
atribuciones que la ley confiere a éste."
En relación con lo anterior, se expone lo siguiente:
En el artículo 31 de la LOC sobre Gobierno y Administración Regional se establece que:

“Los ministerios se desconcentrarán territorialmente mediante secretarías regionales
ministeriales, de acuerdo con sus respectivas leyes orgánicas, con excepción de los
Ministerios del Interior, Secretaría General de la Presidencia, de Defensa Nacional y
de Relaciones Exteriores”
El artículo 43 de la ley de bases generales de la administración del Estado viene a

complementar el artículo 32, de la misma LOC, en cuanto también trata lo relativo a la
delegación de funciones y consagra que el resto de las autoridades también procedan a la
delegación de facultades.

En el artículo 43 de la LOC de bases generales de la administración del Estado
se establece que: “El ejercicio de las atribuciones y facultades propias podrá ser
delegado, sobre las bases siguientes:
a) La delegación deberá ser parcial y recaer en materias específicas;

b) Los delegados deberán ser funcionarios de la dependencia de los delegantes;
c) El acto de delegación deberá ser publicado o notificado según corresponda;
d) La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las
actuaciones que se ejecuten recaerá en el delegado, sin perjuicio de la
responsabilidad del delegante por negligencia en el cumplimiento de sus
obligaciones de dirección o fiscalización, y
e) La delegación será esencialmente revocable.
El delegante no podrá ejercer la competencia delegada sin que previamente

revoque la delegación. Podrá, igualmente, delegarse la facultad de firmar, por
orden de la autoridad delegante en determinados actos sobre materias
específicas. Esta delegación no modifica la responsabilidad de la autoridad
correspondiente, sin perjuicio de la que pudiera afectar al delegado por
negligencia en el ejercicio de la facultad delegada."
El artículo 32 de la LOC de bases generales del Estado, establece que: “El

Presidente de la República podrá delegar en forma genérica o específica la
representación del Fisco en los jefes superiores de los servicios centralizados,
para la ejecución de los actos y celebración de los contratos necesarios para el
cumplimiento de los fines propios del respectivo servicio. A proposición del jefe
superior, el Presidente de la República podrá delegar esa representación en otros
funcionarios del servicio."
Cabe señalar al respecto de lo expuesto, que la delegación siempre debe ser parcial
y recaer en materias específicas, además, siempre debe operar en funcionarios de la
dependencia del delegante, asimismo, se exige una publicidad en cuanto al acto que
dispone la delegación.
En cuanto a la responsabilidad de las decisiones que adopte el delegado, recae

precisamente en el delegado, pero aparte de ella se consagra otra en el delegante que es
con motivo del deber de fiscalización o de dirección del que entregó las facultades.
Finalmente, la delegación tiene el carácter de esencialmente revocable, pero en tanto

no medie acto de revocación, el delegante no puede ejercer o realizar ningún acto
relacionado con la facultad que delegó.
En la ley de bases generales de la administración del Estado, 18.575, se contienen

también algunos artículos relacionados con de la carrera funcionaria.

A. En primer lugar, el artículo 45 consagra la existencia de un estatuto administrativo
aplicable en la concepción restringida del artículo 18, quedando excluidos los del inciso
segundo de ese mismo artículo. En este estatuto se debe regular la carrera funcionaria, los
deberes y derechos de los funcionarios, la responsabilidad administrativa y la cesación de
funciones. El establecimiento de este estatuto no es libre para el legislador, éste ha debido
seguir algunas pautas determinadas, como por ejemplo en cuanto al ingreso de los
funcionarios debe desarrollarse la idea que se haga por concurso público; asimismo, debe
desarrollarse la idea de la carrera funcionaria a fin de dignificar la administración pública.
En el artículo 45, ley de bases generales de la administración del Estado, se

establece que: “El Estatuto Administrativo del personal de los organismos señalados
en el inciso primero del artículo 18 regulará la carrera funcionaria y considerará
especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa
y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los
artículos siguientes. Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán
existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades.
Estos estatutos deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones de este
Párrafo."
En el artículo 18, ley de bases generales de la administración del Estado, se

establece que: “La organización básica de los Ministerio, las Intendencias, las
Gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa, será la establecida en este Título. Las normas del presente Título no
se aplicarán a la Contraloría General de la República, al Banco Central, a las
Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a las
Municipalidades y a las empresas públicas creadas por ley, órganos que se regirán
por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgánicas
constitucionales o de quórum calificado, según corresponda."
B. La ley de bases generales de la administración del Estado, también da pautas en

cuanto a la determinación de normas que miran a la estabilidad en el empleo, señala que el
funcionario cesará en sus funciones por renuncia voluntaria legalmente aceptada, por
jubilación o por alguna causal basada en un mal desempeño de sus funciones, es decir, un
desempeño deficiente. El mal desempeño o desempeño deficiente no sólo se determinará
por sumario, sino que también en el proceso calificador anual que considera diversos
aspectos, tales como su situación financiera (deudas), comportamiento social, la actitud con
sus compañeros, etc.

1.3. La Administración Pública Funcional
La definición de administración pública es un tema en el que los teóricos aún no han

llegado a un consenso. El problema central que impide el establecimiento de una definición
consensual es la complejidad del objeto de estudio, ya que la administración pública está
constituida por múltiples elementos, cada uno de los cuales presenta una dinámica y
complejidad propias. Al problema antes señalado, se le agrega el hecho que la
administración pública es una disciplina relativamente nueva y que, por lo tanto, su estudio
científico y sistemático es relativamente reciente. Lo anterior, deriva a que el concepto sea
abordado desde distintos aspectos.
Considerando los distintos aspectos4 pueden proponerse las siguientes

definiciones tentativas:
1) Diccionario de la Real Academia de Lengua Española, la define desde dos enfoques:
• Actividad "acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para
el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses
públicos, y el resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado"
• Estructura orgánica: "conjunto de organismos encargados de cumplir esta función"
2) Como ciencia: área de investigación intelectual o disciplina de estudio, dentro de esta

categoría se puede citar la definición propuesta por Luther Gulick: "es aquella parte de la
ciencia de la administración que tiene que ver con el gobierno y, por lo tanto, se ocupa
principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del gobierno, aunque
evidentemente hay problemas administrativos también en relación con las ramas
legislativa y judicial. La Administración Pública es, pues, una división de la ciencia política
y una de las ciencias sociales."
3) Como arte: arte de la administración aplicada a los asuntos del Estado.
4) Concepción orgánica: conjunto de organismos o instituciones creados por el Estado

para satisfacer las necesidades públicas. Mecanismo que el gobierno utiliza para la
ejecución práctica de sus planes y programas.
5) Actividad: actividad que el Estado realiza para atender y satisfacer las necesidades
públicas y dar cumplimiento a los fines públicos, a través del conjunto de organismos o
instituciones que componen el poder ejecutivo.
La administración pública se distingue de la administración convencional por la

existencia de los siguientes elementos5 característicos:
1) Fines públicos: la razón de ser de la administración pública es la satisfacción de fines
generales de la sociedad.
4
Extracto del Diccionario de Administración Pública Chilena, publicado por el Ministerio del Interior.
5
Extracto del Diccionario de Administración Pública Chilena, publicado por el Ministerio del Interior.
2) Personal público: las personas que la integran tienen un carácter jurídico y social
distinto, ya que son funcionarios públicos que se rigen por normas especiales. Es decir,
de la Administración Pública Funcional.
3) Patrimonio público: los recursos con que se lleva a cabo son propiedad de la Nación.
4) Función pública: denominación especial que adquieren las actividades desarrolladas

por la administración pública.
5) Autoridad pública: tipo de autoridad que se ejerce en el ámbito de la administración

pública, y que se diferencia de la autoridad convencional por su origen y alcance.
6) Responsabilidad pública: la administración pública es responsable de sus actos ante

toda la comunidad.
7) Estatuto normativo: la administración pública es regulada por una serie de normas y

regulaciones específicas contenidas en estatutos especiales.
Es en el punto dos (2) en donde, efectivamente, entramos al estudio de la función

pública. Lo primero será definir que se entiende por el concepto de “administración pública
funcional”, de manera de sentar las bases para los posteriores análisis.
Concepto “Administración Pública Funcional”
Es el vínculo que une al funcionario con el Estado y al conjunto de normas

relativas al ingreso de una persona a la administración pública, derecho y deberes,
responsabilidad, forma de cesación en el cargo y otros aspectos. En suma esto significa
estudiar el derecho estatutario o estatuto administrativo refundido en la ley 18.834.
Existen algunos preceptos generales o principios de la administración pública

funcional, que deben ser abordados antes de profundizar en el tema.
• Los funcionarios tienen derechos, pero éstos son de carácter estatutarios y no son
derechos adquiridos. Deben estar contenidos en el Estatuto administrativo, o de lo
contrario no son considerados como derechos del funcionario público.
• Todos los funcionarios cualesquiera que sea su jerarquía nunca dejan de responder
por su actos, siempre tendrán alguna responsabilidad.
• No se admite el derecho a huelga. Los funcionarios del sistema público no tienen

como uno de sus derechos declarados el ejercicio de la huelga, como medio de
presión contra el Estado.
• Sólo nos referiremos a la función pública civil.
El sistema estatutario, o Estatuto Administrativo, es el sistema regulador de todas las

situaciones administrativas del funcionario público, que van desde el ingreso de la persona a
la administración pública hasta al cese de sus funciones. Este sistema implica,
necesariamente, la existencia de un Estatuto Administrativo.
Concepto de Estatuto Administrativo:
Es el conjunto de normas legalmente establecidas las cuales vienen a regular las

diferentes circunstancias por las que atraviesa una persona como funcionario de la
administración pública.
En el estatuto administrativo se regulan:
• Normas de ingreso,
• Requisitos para acceder al cargo,
• Derechos del funcionario en razón del carácter de funcionario público,
• Deberes y prohibiciones,
• Responsabilidades en que se involucra en razón de la función pública,
• Modalidad por expiración de funciones,
• Beneficios sobre asistencia social.
El estatuto se establece por ley. La existencia de un estatuto administrativo impide la

formulación de actos de tipo contractual entre la administración y los administrados. En la
mayoría de las legislaciones este sistema estatutario tiene rango constitucional, lo que se ha
establecido en el artículo 45 ley de bases generales de administración del Estado, ya
señalado antes.
La naturaleza jurídica del vínculo entre el funcionario y la administración es un vínculo

unilateral y potestativo de derecho público, lo que se traduce en que es “la posición correcta
y aceptable”, ya que en la doctrina hay otras, pero no son las más adecuadas o correctas.
En doctrina se denomina "Vínculo Estatutario", esto en razón que el Estado a través

de la acción legislativa está fijando un sistema legal que va a regir al funcionario y es el
Estado el que resuelve en forma unilateral incorporar a los cuadros de la administración
(escalafones) a una persona.
Las consecuencias de que sea un vínculo unilateral potestativo, hacen referencia a

que se va a estar en presencia de normas generales e impersonales que van a regir al
funcionario público; éstas son de rango legal y de carácter obligatorias. Además, se da como
consecuencia de que la autoridad pueda modificar estas normas en forma unilateral.
El funcionario desde que se incorpora a la administración, se le reconoce una serie de

derechos que son consecuencia de la función pública y puede invocarlos en la medida que
se desempeñe como tal. Estos derechos no tienen el carácter de adquiridos, a raíz de esto
surge la posibilidad de que pueden ser alterados, modificados o derogados.
Con frecuencia se plantea si estas modificaciones pueden tener efecto retroactivo.

Hay algunos que dicen que la disminución de derechos sólo puede operar para lo futuro y el
fundamento es la seguridad jurídica. La otra posición, es una política intermedia, y postula
que la reducción del beneficio debiera operar sólo respecto de los nuevos empleos que se
provean, es decir, sólo para los nuevos funcionarios.
A continuación, se estudian los derechos que derivan de la función pública, los que se
verán en forma separada de acuerdo a su enfoque:
1º Los Derechos que Protegen la Carrera Funcionaria
a) Derecho a la función: es el derecho a permanecer en el empleo, pero este derecho no

solo se traduce a permanecer en el cargo público, sino que también se refiere a que no
puede ser cambiado de las funciones para las cuales fue nombrado. Ello es sin perjuicio de
que sobrevenga alguna causal de expiración de funciones o pérdida de requisitos
habilitantes para permanecer en el cargo. Las otras excepciones son el simple cometido6, la
destinación y la comisión de servicio, que están configurados de alguna manera como
deberes de los funcionarios.
b) Derecho al ascenso: es el derecho de un funcionario de acceder a un cargo vacante de

grado superior en la línea jerárquica de la respectiva planta, sujetándose estrictamente al
escalafón, el que se encuentra establecido en el artículo 49 de la LOC de bases generales
de la administración del Estado, para los ascensos tradicionales. Un funcionario tendrá
derecho a ascender a un cargo de una planta inmediatamente superior, gozando de
preferencia respecto de los funcionarios de ésta, cuando se encuentre en el tope de su
planta, reúna los requisitos para ocupar el cargo y tenga un mayor puntaje en el escalafón
que los funcionarios de la planta a la cual accede. Este derecho corresponderá al funcionario
que, cumpliendo las mismas exigencias del inciso anterior, ocupe el siguiente lugar en el
escalafón, en el mismo grado, si el primer funcionario renunciare a él. Los ascensos
especiales están establecidos en el artículo 49 de la ley 18.834 sobre el Estatuto
Administrativo.
En este proceso de ascenso, intervienen una serie de reglas como:
1) El proceso calificatorio, que se encuentra establecido en el artículo 32 y siguientes del la

ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo, y que tiene por objeto evaluar el desempeño y las
aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y características propias de su
cargo; lo que servirá de base para el ascenso, la capacitación, los estímulos y la eliminación
del servicio. Características del proceso calificatorio:
• Mediante este proceso de calificación es posible evaluar al personal de planta y

permitir su eventual ascenso.
6
El simple cometido consiste en realizar una labor transitoria diferente a la normal.
• Es un proceso anual.
• Se deben evaluar todos los funcionarios tanto de planta como a contrata.
2) Existen excepciones a este proceso, es decir, no son calificados:
• Los jefes superiores de servicio, o su subrogante legal,
• Los miembros de la junta calificadora central,
• Los que no poseen un tiempo mínimo de 6 meses de desempeño en el servicio,
• Los contratados a honorarios,
• Aquellos funcionarios que actúan de representantes de los funcionarios de su servicio

en organizaciones gremiales o de bienestar, siempre cuando se haya solicitado
expresamente su exclusión del proceso calificatorio, los que conservarán la
calificación del año anterior. Si el delegado del personal lo pidiera será calificado por
su jefe directo.
Este proceso se hace a la luz de una serie de rubros o factores establecidos en el

reglamento especial de calificaciones, como son:
a) Conducta: moralidad, lealtad, obediencia, disciplina;
b) Criterio y discreción;
c) Rendimiento y capacidad: tiempo, forma y características de la función

correspondiente al cargo y actitud para ejercer funciones superiores;
d) Preparación y eficiencia funcionaria;
e) Vocación para el servicio.
Cada uno de los factores mencionados, será valorado y se le asignará una nota, la
que deberá ser fundamentada si ésta no es la óptima. El proceso de calificación se realiza
en tres etapas:
• Primera etapa de Precalificación: que es efectuada por el jefe directo del funcionario a
calificar.
• Segunda etapa de Calificación, es la etapa donde propiamente tal se lleva a cabo la

calificación por la junta calificadora central.
• Tercera etapa de Instancia de Apelación, es en esta etapa donde el funcionario

calificado podrá realizar las descargas o apelaciones que considere pertinentes.
Una vez afinado este proceso, se procede a hacer el ordenamiento correspondiente

en la planta pertinente. Los cargos que son de exclusiva confianza, podrán ser promovidos a
cargos superiores por la vía del nombramiento sin que medie este proceso calificatorio.
2º Los Derechos que Protegen la Salud del Funcionario
a) A la licencia por enfermedad, este derecho se encuentra establecido en el artículo 106 de

la ley 18.834 sobre el Estatuto Administrativo, el cual hace referencia al derecho que tiene el
funcionario de ausentarse o reducir su jornada de trabajo durante un determinado lapso, con
el fin de atender al restablecimiento de su salud, en cumplimiento de una prescripción
profesional certificada por un médico cirujano, cirujano dentista o matrona. Durante su
vigencia el funcionario continuará gozando del total de sus remuneraciones.
b) Al feriado, derecho establecido en el artículo 97 de la ley 18.834 sobre el Estatuto

Administrativo, el cual declara que se entenderá por feriado el descanso a que tiene derecho
el funcionario, con el goce de todas las remuneraciones durante el tiempo y bajo las
siguientes condiciones; i) el feriado corresponderá a cada año calendario y será de quince
días hábiles para los funcionarios con menos de quince años de servicios, de veinte días
hábiles para los funcionarios con quince o más años de servicios y menos de veinte, y de
veinticinco días hábiles para los funcionarios con veinte o más años de servicio. Para estos
efectos, no se considerarán como días hábiles los días sábado y se computarán los años
trabajados como dependiente, en cualquier calidad jurídica, sea en el sector público o
privado. ii) Los funcionarios podrán solicitar hacer uso del feriado en forma fraccionada, pero
una de las fracciones no podrá ser inferior a diez días. La autoridad correspondiente
autorizará dicho fraccionamiento de acuerdo a las necesidades del servicio.
3º Los Derechos de Carácter Económico
En el artículo 88 de la ley 18.834 sobre el Estatuto Administrativo, se establece que “los

funcionarios tendrán derecho a percibir por sus servicios las remuneraciones y demás
asignaciones adicionales que establezca la ley, en forma regular y completa”.
Luego en el artículo 90 de la ley 18.834 sobre el Estatuto Administrativo, se hace referencia

a que “las remuneraciones son embargables hasta en un 50%, por resolución judicial
ejecutoriada dictada en juicio de alimentos o a requerimiento del Fisco o de la institución a
que pertenezca el funcionario, para hacer efectiva la responsabilidad civil proveniente de los
actos realizados por éste en contravención a sus obligaciones funcionarias”.
En cuanto a la fecha de cancelación de las remuneración del funcionario, en el Estatuto

Administrativo se establece que el pago debe efectuarse en la fecha establecida en la ley y
no podrá anticiparse la remuneración de un empleado por causa alguna, ni siquiera en
parcialidades, salvo excepciones dispuestas en este mismo estatuto.
Además, por derecho el funcionario deberá percibir las siguientes asignaciones: pérdida de
caja, movilización, horas extraordinarias, cambio de residencia, viático, pasajes u otros
análogos cuando corresponda en los casos de comisión de servicios y de cometidos
funcionarios, y otras asignaciones contempladas en leyes especiales. Lo anterior queda
expresamente establecido en el artículo 93 de la ley 18.834 sobre el Estatuto Administrativo.
Todas aquellas asignaciones indicadas en el artículo 93, prescriben en el plazo de 6 meses

contados desde la fecha en que se hicieron exigibles, lo que se encuentra establecido en el
artículo 94 de la ley 18.834. En cambio respecto del cobro de otros derechos, prescriben en
el plazo de dos años contados desde la fecha en que se hicieren exigibles, de acuerdo al
artículo 155, ley 18.834, sobre el Estatuto Administrativo.
4º Los Derechos de Carácter Laboral
Los funcionarios tienen otros derechos de carácter laboral relativos a la posibilidad de ejercer
libremente cualquier profesión u oficio, esto tiene una limitación, que es que debe ser
conciliable con la administración del Estado y que no entorpezca el buen desempeño del
funcionario. De las incompatibilidades habla el párrafo 6, Título III, del Estatuto
Administrativo, que comprende los artículos 79 al 82 de la ley 18.834.
El desempeño de los cargos, a los cuales se refiere el Estatuto Administrativo, serán

compatibles con:
• Con los cargos docentes hasta un máximo de 12 horas semanales;
• Con el ejercicio de funciones a honorario, siempre que éstas se efectúen fuera de la

jornada ordinaria de trabajo;
• Con el ejercicio de un máximo de dos cargos de miembro de consejos o juntas

directivas de organismos estatales;
• Con la calidad de subrogante, suplente o a contrata, y
• Con los cargos que tengan la calidad de exclusiva confianza y con aquellos cuyos
nombramientos sean por plazos legalmente determinados.
• Con los cargos de directivos superiores de los establecimientos de educación
superior del Estado, entendiéndose por tales los que señalan los estatutos orgánicos
de cada uno de ellos.
Hay otras prohibiciones que de alguna manera inciden en estos derechos, como son los
permisos con o sin goce de sueldo, que se establecen en los artículos 104 y 105 de la ley
18.834 sobre el Estatuto Administrativo, respectivamente. Los funcionarios tienen derecho a
ciertos permisos o ausencias transitorias bajo ciertas condiciones, y se clasifican en:
• Permiso con goce de remuneraciones: este permiso es un derecho para el

funcionario, el cual podrá solicitarlo por los motivos particulares que estime
conveniente, con un límite de 6 días hábiles dentro del año calendario, los que
pueden ser fraccionados por días o por medios días. Pero es una prerrogativa del jefe
superior el otorgar el permiso a ausentarse.

• Permiso sin goce de remuneraciones: este permiso se puede solicitar i) por motivos
particulares, hasta por 6 meses en cada año calendario, y ii) para permanecer en el
extranjero, hasta por dos años. Este límite no será aplicable en el caso de
funcionarios que obtengan becas en el extranjero, otorgadas de acuerdo a la
legislación vigente.
5º Los Derechos de Carácter Asistencial
En el párrafo 6 del Título IV, sobre el Estatuto Administrativo, habla sobre las prestaciones
sociales en cuanto a:
1) Accidente en actos de servicio (artículo 110, ley 18.834): es toda lesión que el funcionario
sufra a causa o con ocasión del trabajo, que le produzca la muerte o la incapacidad para el
desempeño de sus labores. La ocurrencia de un accidente en acto de servicio deberá ser
comprobada por investigación sumaria, la que deberá iniciarse a más tardar dentro de los
diez días posteriores a aquel en que se haya producido el hecho. Se considerarán también
accidentes en actos de servicio los que sufra el funcionario en el trayecto de ida o regreso
entre su residencia y su lugar de trabajo.
2) Enfermedades profesionales (artículo 110, ley 18.834): se entenderá por enfermedad

producida a consecuencia del desempeño de las funciones aquella que, según dictamen de
la comisión médica de medicina preventiva e invalidez del servicio de salud que
corresponda, tenga como causa directa el ejercicio de las funciones propias del empleo. Su
existencia se comprobará con la sola exhibición de este dictamen.
3) Los beneficios que se le confiere al funcionario (artículo 111, ley 18.834): cuando se
declare la irrecuperabilidad del funcionario con motivo de un accidente en acto de servicio, el
funcionario tendrá derecho, cualquiera sea el tiempo servido, a:
• Asistencia médica hasta la total recuperación.
• En caso que la lesión sea de tal grado que el funcionario no recupere su salud tiene
derecho a una pensión equivalente a aquella que hubiere percibido en las mismas
circunstancias de encontrarse cotizando en el Instituto de Normalización Provisional.
• En caso de fallecimiento, los descendientes acceden a una pensión de sobrevivencia.
6º Los Derechos a la Asignación Familiar y Asignación Maternal
Es un derecho de carácter económico bastante modesto, que en la práctica muchos han

dejado de percibir materialmente, pero éste les permite acceder a otros beneficios que le
otorga la legislación vigente, servicios de bienestar o de salud.
7º Los Derechos a Habitar Casa Fiscal
El artículo 85 de la ley 18.834 sobre el Estatuto Administrativo establece que: “el funcionario
tendrá derecho a ocupar con su familia, gratuitamente, la vivienda que exista en el lugar en
que funcione la institución, cuando la naturaleza de sus labores sea la mantención o
vigilancia permanente del recinto y esté obligado a vivir en él”. Existe, también, el beneficio
de ocupar casa fiscal pero con un reembolsando el 10% del sueldo asignado al grado. El
derecho a que se refiere este artículo, no corresponderá a aquel funcionario que sea, él o
bien su cónyuge, propietario de una vivienda en la localidad en que presta servicios.
El derecho a este beneficio, habitualmente, deriva de la destinación o traslado del

funcionario fuera de la ciudad de su domicilio, y lo cual es una manera de incentivo para
éste.
8º Los Derechos a Defensa
El artículo 84 de la ley 18.834 sobre el Estatuto Administrativo establece que: “los

funcionarios tienen derecho a ser defendidos y a exigir que la institución a que pertenezcan
persiga la responsabilidad civil y criminal de las personas que atenten contra su vida o su
integridad corporal, siempre que sea con motivo del desempeño de sus funciones, o que,
por dicho motivo, los injurien o calumnien en cualquier forma”. Estos derechos deben ser
requeridos dentro de los plazos correspondientes por parte de los funcionarios.
A continuación, se abordarán las obligaciones establecidas en el Estatuto

Administrativo en su Título III, artículos desde el 55 al 82, y que recaen sobre los
funcionarios públicos. El funcionario público está sujeto a una serie de deberes, estos
deberes se encuentran esquematizados como prestaciones de hacer y de no hacer. Lo
primero, será definir que se entiende por deber funcionario.
Concepto de Deberes Funcionarios:
Los deberes funcionarios son ciertas obligaciones que se le impone a la gente

desde el momento que asume la función pública, los cuales se encuentran ligados a la
función pública.
Por ejemplo, un empleado público cuando asume su cargo, éste a su vez

deberá desempeñarse con eficiencia y eficacia, lo que se encuentra establecido en el
artículo 55, letra c, ley 18.834.
Como ya hemos señalado, los deberes se encuentran esquematizados como

prestaciones de hacer y de no hacer, su análisis también seguirá esta separación
esquemática.
Las Obligaciones de Hacer, las que se concretan en los Deberes del funcionario público, a
saber:
A) Deber de dedicación al cargo: involucra que el funcionario debe servir a su cargo en

forma directa y personalmente, no le está permitido delegar su función ni entregar una parte
de ella, esta función pública es indelegable con la excepción correspondiente. Lo que se
encuentra establecido en el artículo 55, letra a.
B) Deber de desempeñar comisiones: la comisión es el desempeño de una actividad distinta

al empleo que se ocupa, el funcionario no puede excusarse de realizar una función distinta
cuando se le ha cometido. Esta puede ser dentro del mismo servicio, dentro del lugar de
residencia, e incluso en el extranjero. Estas comisiones son esencialmente temporales.
C) Deber de obediencia: radica en la obligación que tiene el funcionario de acatar las

órdenes que le imparten los superiores.
D) Deber de defensa: el funcionario público se hace parte y se compromete con la

administración, y como tal, debe justificarse ante el superior cuando se critica su actuar
funcionario.
E) Deberes morales: que hacen referencia a la probidad administrativa. Lo que se traduce

en el comportamiento que debe observar el funcionario en su desempeño, lo que involucra
tanto su desempeño laboral y como en su vida privada y social.
F) Deberes institucionales: están representados por los vínculos entre el funcionario y el

servicio, lo que significa que existe una relación de respetabilidad para el servicio.
Las Obligaciones de No Hacer, las que se concretan en las Prohibiciones y que son ciertas
limitaciones que tiene el funcionario en su actuar, tales como:
A) Acogerse a la representación del servicio, cuando el funcionario no la posee.
B) Prohibición de carácter ético, como intervenir en asuntos donde estén involucradas

personas con algún grado de parentesco.
C) Actuar en juicio ejerciendo acciones civiles en contra de los intereses del Estado o de la
institución de la cual forma parte.
D) Intervenir en tribunales como testigo, parte o perito, respecto de hechos que hubiere
tomado conocimiento en el ejercicio de sus funciones.
E) Someter a tramitación innecesaria o dilatación los asuntos entregados a su conocimiento

o resolución, como también exigir documentos que no están establecidos como requisitos.
F) Solicitar o hacerse prometer o aceptar donativos, ventajas o privilegios de cualquier

naturaleza para sí o para terceros.
G) Ejecutar actividades, o ocupar tiempo y/o materiales, en la jornada de trabajo para fines
ajenos a los institucionales.
H) Realizar cualquier actividad política dentro de la administración o utilizar su autoridad,

para fines ajenos a sus funciones.
I) Organizar o pertenecer a sindicatos en el ámbito de la administración del Estado; dirigir,

promover y participar en huelgas o paralización de actividades, totales o parciales, u otros
actos que perturben el normal funcionamiento del de los órganos de administración del
Estado.
j) Atentar contra los bienes de la institución, cometer actos que produzcan la destrucción de
materiales, instrumentos o productos de trabajo o disminuyan su valor.
k) Incitar a destruir o inutilizar las instalaciones públicas o privadas.
En cuanto a las incompatibilidades de la función pública, el Estatuto Administrativo en

su artículo 79 y siguientes, establecen los siguientes aspectos:
A) Incompatibilidad por parentesco: el que se encuentra establecido en el artículo 79 de la

ley 18.834, “en una misma institución no podrán desempeñarse personas ligadas entre sí
por matrimonio, por parentesco de consaguinidad hasta el tercer grado inclusive, de
afinidad7 hasta el segundo grado, o adopción, cuando entre ellas se produzca relación
jerárquica directa”. De producirse esta situación, se soluciona por la vía de la destinación del
subalterno a otra función en que esa relación no se produzca. Como excepción esta
incompatibilidad no regirá entre los Ministros de Estado y los funcionarios de su
dependencia.
B) Incompatibilidad por razón de la función: en el artículo 80 de la ley 18.834 sobre el

Estatuto Administrativo se establece que: “todos los empleos a que se refiere el presente
estatuto serán incompatibles entre sí. Lo serán también con todo otro empleo o toda otra
función que se preste al Estado, aun cuando los empleados o funcionarios de que se trate
se encuentren regidos por normas distintas de las contenidas en este estatuto. Se incluyen
en esta incompatibilidad las funciones o cargos de elección popular. Sin embargo, puede un
empleado ser nombrado para un empleo incompatible, en cuyo caso, si asumiere el nuevo
empleo, cesará por el solo ministerio de la ley en el cargo anterior”.
No obstante, como ya hemos mencionado anteriormente, el desempeño de los cargos, a los

cuales se refiere el Estatuto Administrativo, serán compatibles esencialmente con:
a) Con los cargos docentes de hasta un máximo de doce horas semanales.
b) Con el ejercicio de funciones a honorarios siempre que se efectúen fuera de la jornada

ordinaria de trabajo.
c) Con el ejercicio de un máximo de dos cargos de miembro de consejos o juntas directivas

de organismos estables.
d) Con la calidad de subrogante, suplente o a contrata y
e) Con los cargos que tengan la calidad de exclusiva confianza.
1.3.1. La Responsabilidad Administrativa
El ejercicio de la función pública lleva siempre implícita la responsabilidad del agente.

No solo la acción y la omisión, sino que también la ineficiencia es motivo de responsabilidad
7
El parentesco de afinidad también se mide en grados, por ejemplo es aquel que adquiere la esposa -por el
contrato de matrimonio- con los parientes consanguíneos de su cónyuge, o aquel que la madrastra adquiere
con la hija de su marido.
en la medida que provoque daño. La responsabilidad del agente público puede incidir en
diferentes aspectos de función, tales como: responsabilidad de carácter civil, penal,
administrativo y responsabilidad política.
La Responsabilidad Civil: se incurre en responsabilidad civil cuando, el funcionario público,

por su actuar o bien por las omisiones o por sus hechos produce daño en un patrimonio,
este daño puede ser provocado al patrimonio privado o del Estado. Dentro del ámbito de la
administración existen procedimientos tendientes a reparar este daño, que se da
generalmente para aquellos funcionarios que tienen custodia de bienes y valores. Este
procedimiento se denomina “rendir cuenta”, que resulta una vez que se ha examinado el
daño, y se ha determina que existe éste, luego se formula el reparo correspondiente y si la
respuesta no es satisfactoria se da inicio al juicio de cuentas contra el funcionario. Otro
medio para hacer efectiva la responsabilidad civil es la denominada rendición de fianza, la
que se determina por la Contraloría General de la República para respaldar la
responsabilidad civil en que ha podido incurrir, el agente público, en el ejercicio de sus
funciones.
La Responsabilidad Penal: es aquella en que incurre un funcionario público cuando en el

ejercicio de su cargo realizar un acto o incurre en una omisión que la ley positiva tipifica
como delito. El funcionario que maneja fondos debe emplearlos exclusivamente a los fines
asignados, si los asigna a un fin distinto, incurre en un delito. Esta responsabilidad penal se
determina ante el tribunal ordinario de justicia, los que pueden ser por la vía de la denuncia o
de una querella.
La Responsabilidad Política: este tipo de responsabilidad es algo especial, en cuanto a que

puede hacerse efectiva respecto de ciertos agentes públicos como por ejemplo:
gobernadores, ministros de estado, miembros de tribunales superiores de justicia; por medio
de un juicio político.
La Responsabilidad Administrativa: es aquella que se presenta cuando en el ejercicio del

cargo o con ocasión de la función, el funcionario o empleado público, incurre en un acto o en
una omisión o bien por un hecho del mismo se llegue a configurar una contravención
(indisciplina o rebeldía) al orden administrativo. La responsabilidad administrativa debe
determinarse a través del procedimiento pertinente. Para los funcionarios que se encuentra
desempeñando más de un cargo, la responsabilidad administrativa esta se hace efectiva en
todos los cargos.
En el presente cuadro se resumen los principios de la independencia de la

responsabilidad. Es decir, cada una de las responsabilidades son independientes y, por
ende, la sanción de cada una se debe aplicar en forma independiente, este razonamiento
radica en el hecho de que cada una de estas responsabilidades tienen distintos
fundamentos.
Cuadro Nº 3: Principios de Independencia de las Responsabilidades
Tipo de Responsabilidad Fundamento

La responsabilidad civil Daño patrimonial
La responsabilidad penal Delito
La responsabilidad política Altas autoridades
La responsabilidad administrativa La contravención al ordenamiento administrativo
En adelante, nos abocaremos al estudio de la responsabilidad administrativa, que
constituye el fin central y pertinente de nuestro análisis de la función pública. Son dos las
vías para determinar la responsabilidad administrativa: 1) La investigación sumaria y, 2) El
sumario administrativo.
En ambos casos se tiende a determinar hechos o situaciones de un funcionario que

ha incurrido en la trasgresión de normas de carácter administrativo. Para ambas vías de
investigación su estructura general se compone de una primera etapa indagatoria -en
secreto- y una segunda etapa acusatoria, las que tendrá el carácter de reservado.
Los vicios de procedimientos no esenciales, en la determinación de responsabilidad

administrativa, no afectan a la legalidad del proceso; al inculpado se le puede sobreseer en
cualquier estado del proceso. Las actuaciones que se desarrollan durante el proceso
administrativo deben practicarse en días hábiles.
1) La Investigación Sumaria
Procede cuando se trata de investigar hechos constitutivos de infracciones de menor

importancia o bien cuando la ley lo ordena. Puede ocurrir que iniciada la indagatoria por esta
vía, conforme a los antecedentes acumulados lo que era de poca importancia pasa a ser de
gran envergadura y, por lo tanto, pasa a la instancia del sumario administrativo. En la
investigación sumaria la investigación la practica una sola persona que es el investigador.
Las características de la investigación sumaria son:
• Este procedimiento es esencialmente breve, tendiente a determinar situaciones de

poca trascendencia o cuando la ley así lo señale.
• Tiene una duración de 5 días hábiles, el día sábado no es considerado para realizar
algún tipo de actuación sumarial.
En la siguiente figura se presentan las etapas en el proceso de investigación sumaria,

de manera de que el alumno visualice en forma general este proceso.
Figura Nº3: Etapas en el Proceso de Investigación Sumaria
Etapa 1:
Instalación del Investigador
Etapa 6: Defensa del Etapa 2:

Inculpado (En caso de Indagatoria
Sanción)
INVESTIGACIÓN
SUMARIA
Etapa 5: Resolutiva Etapa 3:
(Propone Sanción) Acusatoria

Etapa 4: Informe a la
Autoridad Superior
2) El Sumario Administrativo
Procedimiento que tiene por objeto investigar hechos que a juicio de la autoridad tipifican
infracciones administrativas de carácter grave. Existen dos procedimientos que regulan el
sumario administrativo, uno de ellos se encuentra regulado en la ley nº 18.834 (artículos 122
al 139) y el otro se establece en la ley nº 10.336, este último sólo deberá ser aplicado por
los fiscalizadores de la Contraloría General de la República.
Las características del sumario administrativos son:
• Es un procedimiento escrito.
• El expediente debe ser foliado en letras y números.
• Todos los documentos que se incorporen al sumario administrativo deben llevar la

firma del fiscal y actuario, quien actúa de ministro de fe.
• Es un procedimiento de vasto conocimiento, tiene plazos establecidos.
• Es un procedimiento complejo, dado que durante el sumario se pueden disponer

medidas especiales como la suspensión preventiva y la destinación transitoria (son
medidas de carácter precautorio y no tienen vinculación con la sanción a aplicar, una
vez terminada la indagatoria estas medidas deben suspenderse).
• Se inicia por una resolución del jefe superior del servicio o del director regional de los
servicios desconcentrados, lo que se encuentra establecido en el artículo 123 de la
ley 18.834.
• La etapa indagatoria dura 20 días, con posibilidad de solicitar ampliaciones o

prórrogas siempre que la situación lo amerite, ampliación que no puede ser superior a
60 días.
Las oficinas de personal deberán llevar un registro de las investigaciones sumarias y

sumarios administrativos, en donde conste la fecha de inicio y de término, y plazo en que ha
durado la sustanciación del sumario.
Este sumario se ordena en virtud de la llamada potestad disciplinaria y, generalmente,

comienza a operar de oficio. Es el propio jefe que en conocimiento de algún hecho grave,
dispone de inmediato el sumario o a través de una denuncia que se le ha planteado. El
sumario está a cargo del fiscal que es designado por alguna de las autoridades que ordena
la sustanciación del mismo. De acuerdo al artículo 123 de la ley 18.834 sobre el estatuto
Administrativo, se le exige tener igual o superior grado que la persona que va a ser objeto
del sumario.
Si durante la investigación de los hechos surgen personas de mayor grado que el

fiscal, se debe dar aviso y este será reemplazado. Participa también en este sumario un
actuario, quien es el ministro de fe que certifica las actuaciones del fiscal y todas estas
actuaciones deben ser firmadas tanto por el fiscal como por el actuario. La participación
tanto del fiscal como del actuario, en el sumario, es obligatoria, salvo causal de inhabilidad
que puedan invocar las que se encuentran establecidas en el artículo 127 de la ley 18.834.
El fiscal y el actuario deben ser siempre funcionarios, sea de planta, contrata o suplente.
Nunca puede ser designado como tal una persona contratada a honorarios.
En la siguiente figura se presentan las etapas en el proceso del Sumario Administrativo, de

manera de que el alumno visualice en forma general este proceso.
Figura Nº4: Etapas en el Proceso de Investigación Sumaria
Etapa 1:
Instalación de la Fiscalía
Etapa 6: De Reclamación Etapa 2:

(En caso de Sanción) Indagatoria
SUMARIO
ADMINISTRATIVO
Etapa 5: Resolutiva Etapa 3:
(Propone Sanción) Acusatoria
Etapa 4: Informe al
Jefe Superior
De manera general y breve se describen cada una de las etapas que conforman el
proceso del sumario administrativo.
Etapa1: Instalación de la fiscalía (que se establece en el artículo 123, ley 18.834), la

resolución de designación del fiscal debe ser notificada a éste, luego el fiscal debe aceptar el
cargo y, posteriormente, éste designará a un actuario el cual deberá ponerse a su
disposición. El actuario podrá ser funcionario de cualquier institución de la administración del
Estado, de acuerdo al artículo 124 ley 18.834.
Etapa 2: Indagatoria, el objetivo de la etapa indagatoria es acreditar hechos que tipifiquen

infracciones administrativas y determinar o individualizar a los eventuales inculpados en los
hechos, en conjunto con el grado de participación y si concurren circunstancias agravantes o
atenuantes a la responsabilidad administrativa. El fiscal tiene amplias facultades para
proceder, puede aceptar incluso las medidas de suspensión o destinación transitoria. Si
durante esta etapa indagatoria, el fiscal determinará la existencia de hechos que constituyen
delito está obligado a hacer la respectiva denuncia ante los tribunales ordinarios de justicia,
lo que se encuentra establecido en el artículo 55, letra k de la ley 18.834.
La competencia del fiscal se extiende a todo aquello que llegue a vincularse al

proceso sumarial. En cuanto a la duración del proceso de sumario, en un primer término son
20 días a contar desde que se instala la fiscalía (son días hábiles). Sin embargo, nada
impide que por circunstancias especiales se puede ampliar por hasta 60 días, de la etapa
indagatoria o desde que es constituida la fiscalía hasta la etapa de cierre del sumario.
El fiscal una vez que ha aceptado el cargo y se ha nombrado el actuario, la primera

notificación que se efectúe debe ser personal, esta corresponde a una actuación sustancial y
de no practicarse, vicia el procedimiento del sumario administrativo. El fiscal debe avisar a
los involucrados, si encuentra que o se formulan las causales de implicancia y recusación
establecidas en el artículo 127 de la ley 18.834, razones a las cuales puede invocar tanto el
fiscal como el actuario para inhibirse de seguir substanciando el sumario.
El artículo 126, Ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo, establece que “los
funcionarios citados a declarar por primera vez ante el fiscal, en calidad de
inculpados, serán apercibidos (consientes) para que dentro del segundo día
formulen las causales de implicancia o recusación en contra del fiscal o actuario”
El artículo 127, Ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo, establece que “se
considerarán causales de recusación, para los efectos señalados en el artículo
anterior, sólo las siguientes:
• Tener el fiscal o el actuario interés directo o indirecto con los hechos,
• Tener amistad íntima o enemistad con alguno de los inculpados,
• Tener parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado y de afinidad hasta

el segundo grado, inclusive, o de adopción con alguno de los inculpados.”
La destinación transitoria es una medida adoptada por el fiscal que tiene por objeto
alejar temporalmente al inculpado de su empleo habitual dentro de la misma institución o
ciudad, lo que se encuentra establecido en el artículo 130 de la ley 18.834.
La suspensión preventiva tiene por objeto alejar temporalmente al empleado del

ejercicio de toda función pública.
Estas dos medidas son adoptadas exclusivamente por el fiscal, son de carácter
transitorio y terminan una vez que el fiscal despacha o expide su informe final.
La etapa indagatoria termina con una resolución que declara cerrado el sumario o la
etapa, luego viene la etapa acusatoria, sigue el cierre del sumario y termina con el informe
del fiscal.

Etapa 3: Acusatoria, una vez cerrado el sumario el fiscal termina con la etapa de
investigación y puede proponer el sobreseimiento o la etapa de formulación de cargos, esta
última deberá ocurrir cuando:
• La formulación de cargos debe proceder cuando se acredite la existencia de los

hechos.
• Debe estar acreditada la participación de los inculpados.
El fiscal procede a formular los cargos en forma escrita y separada, puede ser más de
un cargo. Este escrito de formulación de cargos es notificado y es de carácter esencial, dado
el principio de que nadie puede quedar en la indefensión (según el artículo 131, ley 18.834),
la falta de notificación de cargos impide el proceso de defensa.
El inculpado puede contestar los cargos con un oficio de descargos. De acuerdo a lo

establecido en el artículo 132, ley 18.834, el inculpado tiene un plazo de 5 días prorrogables
por otros 5 días cuando así lo haya solicitado, contados desde la notificación de los cargos.
Vencido este último plazo ya no puede ser prorrogado.
En el escrito de descargos, que viene a ser la defensa del inculpado, se pueden hacer
valer todos los medios que sean necesarios para su defensa, incluso cuando el inculpado
solicita la realización de ciertas diligencias probatorias, el fiscal está obligado a acceder a
este término probatorio que será de 20 días (según artículo 132, ley 18.834).
Con el escrito de cargo y el de descargo se da por terminada la etapa acusatoria.
Etapa 4: Informe al Jefe Superior (SEREMI, Director Regional), esta etapa consiste en
remitir al jefe superior del servicio un informe del fiscal y los antecedentes pertinentes, que
resume todos los hechos investigados (como se encuentra establecidos en los artículos
133, inciso 2º, y 134, de la ley 18.834) y, finalmente, el fiscal va a formular una sanción.
Entregado el informe del fiscal, el jefe superior puede tomar cualquiera de las
siguientes actitudes:
a) Ordenar la reapertura del sumario por encontrarse incompleta la etapa indagatoria.
b) Puede absolver y no aplicar sanción alguna.
c) Puede aplicar una medida disciplinaria (según lo establecido en el artículo 134, ley
18.834).
La medida a aplicar por la autoridad superior no necesariamente debe ser la misma

que la propuesta por el fiscal. La resolución que aprueba la aplicación de la medida
disciplinaria debe ser enviada al trámite de toma de razón a la Contraloría General de la
República.
En el artículo 116, ley 18.834 Estatuto Administrativo, se establecen las medidas

disciplinarias que podrían llegar a aplicarse a los funcionarios sancionados:

• Censura,
• Multa,
• Suspensión del Empleo, desde de 30 días hasta 3 meses,
• Destitución.
Las medidas disciplinarias se aplicarán tomando en cuenta la gravedad de la falta

cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los
antecedentes.
La censura se encuentra establecida en el artículo 117, ley 18.834, la cual “consiste en

la reprensión por escrito que se hace al funcionario y de la cual se deja constancia en la hoja
de vida, mediante una anotación de demérito de dos puntos en el factor de calificación
correspondiente”
El artículo 118, ley 18.834, regula lo concerniente a la multa, que “consiste en la

privación de un porcentaje de la remuneración mensual, la que no podrá ser inferior a un 5%
ni superior a un 20% de ésta. El funcionario en todo caso mantendrá su obligación de servir
el cargo. Se deja constancia en la hoja de vida del funcionario de la multa impuesta,
mediante una anotación de demérito en el factor de calificación correspondiente, de acuerdo
a la siguiente escala:
a) Si la multa no excede del 10% de la remuneración mensual, la anotación será de 2

puntos.
b) Si la multa es superior al 10% y no excede del 15% de la remuneración mensual, la

anotación será de 3 puntos, y
c) Si la multa es superior al 15% de la remuneración mensual, la anotación será de 4

puntos.
En cuanto a la suspensión temporal del empleo, que se encuentra establecido en el

artículo 118A de la ley 18.834, consiste en la privación temporal del cargo con goce de un 50
a 70 por ciento de las remuneraciones, pero sin poder hacer uso de los derechos y
prerrogativas inherentes al cargo. Esta sanción también conlleva a una anotación en
demérito de seis puntos en el factor de calificación.
La destitución es la decisión de la autoridad facultada para hacer el nombramiento, de

poner término a los servicios de un funcionario, de acuerdo al artículo 119 de la ley 18.834.
La medida disciplinaria de destitución procederá siempre en los siguientes casos:

a) Ausentarse de la institución por más de tres días consecutivos, sin causa justificada;
b) Infringir las disposiciones de las letras i), j) y k) del artículo 78 del Estatuto
Administrativo; (antes estudiados)
c) Condena por crimen o simple delito, y
d) En los demás casos contemplados en el estatuto administrativo o leyes especiales.
Cabe señalar, que por la vía de la investigación sumaria nunca puede aplicarse la
medida disciplinaria de destitución.
1.3.2. Conceptos Básicos del Cargo Público
A continuación se abordarán algunos conceptos básicos relacionados con la función

administrativa y que deben ser de dominio general para quién desea desempeñarse en
alguna función o servicio público, o que simplemente estudia la administración del Estado.
• CARGO PÚBLICO: es aquél que está contemplado para la realización de la función

pública administrativa, este puede ser de planta o a contrata. Definida por el artículo 3, letra
a, de la ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo. El cargo de planta está constituido por el
conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución u órgano estatal. El
cargo a contrata es aquel que aparece con el carácter de transitorio dentro de la respectiva
institución para la cual presta servicio. El cargo de planta puede desempeñarse en tres
distintas calidades:
i) Titular de un cargo, que son aquellos funcionarios que se nombran en propiedad a un

cargo vacante, es decir, en calidad de titular del cargo.
ii) Suplente, que son aquellos funcionarios designados en esta calidad en los cargos que se
encuentran vacantes o bien en aquellos casos que, no obstante existir un titular, este se
encuentra impedido de desempeñar el cargo por un lapso de tiempo superior a un mes
(según lo establecido en el artículo 4, ley 18.834). El suplente tendrá derecho a percibir la
remuneración asignada al cargo que sirve en tal calidad, sólo en el caso de encontrarse este
vacante, o bien cuando el titular del mismo por cualquier motivo no goce de dicha
remuneración. En el caso que la suplencia corresponda a un cargo vacante, ésta no podrá
extenderse a más de seis meses, al término de los cuales deberá necesariamente proveerse
con un titular.
iii) Subrogante, es aquel funcionario que entra a desempeñar el cargo del titular o el
suplente por el sólo ministerio de la ley, cuando éstos se encuentren impedidos de
desempeñarlo por cualquier causa. Este tipo de funcionario opera generalmente en las
jefaturas.

• SUELDO: se entiende como la retribución pecuniaria, de carácter fijo y por períodos
iguales, asignada a un empleo público de acuerdo con el nivel o grado en que se encuentra
clasificado. Definida por el artículo 3, letra d, de la ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo.
• REMUNERACIÓN: término que hace referencia a cualquier estipendio en dinero que

el funcionario tenga derecho a percibir en razón de su empleo o función, como, por ejemplo,
asignación de zona, asignación profesional y otras. Definida por el artículo 3, letra e, de la
ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo.
• CARRERA FUNCIONARIA: que se encuentra definida en el artículo 3, letra f, del

Estatuto Administrativo como “un sistema integral de regulación del empleo público,
aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y
técnicos, que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la
función pública, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en
las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad”.
Cada entidad pública u órgano del Estado se encuentra organizado “por plantas”,
cuyo fin es agrupar a los funcionarios según jerarquía, las que se denotan como:
Figura Nº5: Organización por Planta de las Entidades Públicas
Planta 1: Directivos
Planta 2: Profesionales
Planta 3: Técnicos
Planta 4: Administrativos
Planta 5: Auxiliares
Normalmente, la carrera funcionaria se inicia con el ingreso de un funcionario a la

planta correspondiente, el ingreso se hace normalmente por la vía del concurso o por la vía
de la designación. Salvo que se realice designación directa como es el caso de los
funcionarios de exclusiva confianza del Presidente de la República.
La calidad esencial del funcionario a contrata es la transitoriedad, el plazo tope de un

funcionario a contrata es hasta el 31 de diciembre de cada año. Dentro de una institución
estatal el personal a contrata no debe exceder del 20% del total de cargos de planta.
• HONORARIOS: son aquellos a quienes se destina la realización de labores
accidentales y no habituales de la institución. El contratado tiene una vinculación con el
servicio que lo contrata -relación funcionaria- en el caso de los contratados a honorarios esta
relación no se da, el monto de la remuneración se pacta a suma alzada, se le asigna un
honorario y no están sometidos a horario ni feriado.
• REQUISITOS PARA INGRESAR A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO: son las

exigencias que impone el Estado para nombrar a un postulante como funcionario público. En
otras palabras, para ingresar a la administración del Estado será necesario cumplir con los
siguientes requisitos, los que se encuentran establecidos en el artículo 11 del Estatuto
Administrativo, a saber:
a. Ser ciudadano8,
b. Haber cumplido con la ley de reclutamiento y movilización, cuando fuere
procedente,
c. Tener salud compatible con el desempeño del cargo,
d. Haber aprobado la educación básica y poseer el nivel educacional o título
profesional o técnico que por la naturaleza del empleo exija la ley,
e. No haber cesado en un cargo público como consecuencia de haber obtenido
una calificación deficiente, o por medida disciplinaria, salvo que hayan
transcurrido más de cinco años desde la fecha de expiración de funciones, o
de haber un decreto supremo de rehabilitación previa para los efectos de
postular nuevamente a la administración pública (ley nº 10.336). y
f. No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos públicos, ni
hallarse condenado o procesado por crimen o simple delito.
Estos requisitos son sin perjuicio de otros requisitos adicionales en consideración a la

naturaleza del cargo, como por ejemplo:
a. Chileno mayor de 18 años y estar inscrito en registro electoral

b. Servicio militar
c. Salud (idoneidad física y mental)
d. Idoneidad intelectual, mínimo se requiere educación básica
e. No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos públicos
Los requisitos deben ser acreditados de acuerdo a lo señalado en el artículo 12, ley
18.834 sobre Estatuto administrativo. Cumplidas estas exigencias y seleccionada la persona
correspondiente, se procede al nombramiento o promoción de ésta en el cargo, lo que se
encuentra formalmente establecido en el artículo 13 del estatuto administrativo.
La designación puede operar desde la fecha indicada en el respectivo decreto o

resolución de nombramiento o desde que quede totalmente tramitado en la contraloría
general de la república. Nada impide que el decreto señale una fecha de asunción inmediata
frente a esto. Es posible que el decreto con la fecha inmediata sea tomado en razón, pero
8
En casos de excepción, los que son determinados por la autoridad llamada a ser los nombramientos, se
podrá designar empleos a contrata a extranjeros.
también puede ocurrir que este decreto sea devuelto, en ese caso, el funcionario debe cesar
de inmediato en la función, lo que se conoce como la “teoría del funcionario de hecho”.
La forma normal de ingresar a la administración pública como titular, a contrata o a

honorarios -normalmente al último grado-, es por concurso público, éste es un procedimiento
técnico y objetivo para elegir a la persona idónea. Es público porque la convocatoria debe
hacerse por el diario oficial y es un concurso, porque es preparado y realizado por una
comisión especial para tal efecto, “comité de selección”. Este procedimiento podrá ser de
oposición -por medio de pruebas, etc.- o por antecedentes; en caso de que no se presentará
nadie al concurso o el resultado es muy malo, el concurso es declara desierto.
Seleccionada la persona, el jefe del servicio expedirá el decreto de nombramiento

correspondiente. Lo que se produce después de de seleccionado el sujeto específico, en
donde se le notifica de que ha sido seleccionado, esta notificación puede ser por carta
certificada o personalmente. El seleccionado debe manifestar su aceptación al cargo y
acompañar todos los antecedentes que sean necesarios para el ingreso a la administración
pública. Una vez aceptado, se le nombra por medio de una resolución o decreto, este acto
de designación viene a constituir la investidura legal. Este decreto o resolución debe ser
tramitado legalmente, este tipo de decreto o resolución está afecto al trámite de control
previo de legalidad.
La Asunción de Funciones:
Se entiende como asunción de funciones al momento cuando, el funcionario o

agente público, comienza a cumplir la función para la cual ha sido designado.
Puede darse la situación que en el mismo documento se señale la asunción

inmediata o también podrá indicarse una fecha que será a partir de la total tramitación o
desde la fecha de notificación. Una vez notificada la persona, debe asumir de inmediato por
que de lo contrario queda sin efecto su nombramiento, lo que se conoce como la
improrrogabilidad de las funciones. Como se ha mencionado, cuando se encuentra
investido del cargo el funcionario adquiere una serie de derechos y obligaciones que debe
observar durante su desempeño.
• DE LA CESACIÓN DE FUNCIONES: lo que hace referencia al paro de la funciones

de un cargo, lo que se encuentra establecido en el Título VI: De la Cesación de Funciones,
ley 18.834 del Estatuto Administrativo (artículos 140 al 150). La cesación se produce cuando
el funcionario deja de cumplir el cometido por el cual fue designado. Las causales que
habilitan la cesación en el cargo son:
a) Aceptación de renuncia: la renuncia es el acto en virtud del cual el funcionario manifiesta a

la autoridad que lo nombró la voluntad de hacer dejación de su cargo. La renuncia deberá
presentarse por escrito y no producirá efecto sino desde la fecha que quede totalmente
tramitado el decreto o resolución que la acepte, a menos que la renuncia se indicare una
fecha determinada y así lo disponga la autoridad. La renuncia solo podrá ser retenida por la
autoridad cuando el funcionario se encontrare sometido a sumario administrativo del cual
emanen antecedentes serios de que pueda ser alejado de la institución por aplicación de la
medida disciplinaria de destitución. En este caso la aceptación de la renuncia no podrá
retenerse por un lapso superior a 30 días contados desde su presentación, aún cuando no
se hubiere resuelto sobre la aplicación de la medida disciplinaria. La excepción a la petición
de renuncia la constituyen los funcionarios de exclusiva confianza, en donde se les remueve
del cargo por petición de renuncia (según el artículo 142, ley 18.834).
b) Obtención de jubilación: en el artículo 143, del estatuto Administrativo, se establece que

“el funcionario que jubile, se pensione u obtenga una renta vitalicia en un régimen
previsional, en relación al respectivo cargo público cesará en el desempeño de sus
funciones a contar del día en que, según las normas pertinentes, deba empezar a recibir la
pensión respectiva”.
c) Declaración de vacancia: en el artículo 144, del estatuto Administrativo, se establece que

la declaración de vacancia procederá por las siguientes causales:
• Salud irrecuperable o incompatible con el desempeño del cargo;
• Pérdida sobreviniente de algunos de los requisitos de ingreso a la administración del

Estado;
• Calificación del funcionario en lista deficiente o condicional, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 45, ley 18.834, y
• Por no presentación de la renuncia, según lo señalado en el artículo 142, inciso final.
d) La destitución: el artículo 119, del estatuto Administrativo, se establece que “la destitución
es la decisión de la autoridad facultada para hacer el nombramiento de poner término a los
servicios de un funcionario”. La medida disciplinaria de destitución procederá siempre en los
siguientes casos:
• Ausentarse de la institución por más de tres días consecutivos, sin causa justificada;
• Infringir las disposiciones de las letras i), j) y k) del artículo 78 del Estatuto
Administrativo;
• Condena por crimen o simple delito, y
• En los demás casos contemplados en el estatuto o leyes especiales.
e) La supresión del empleo: el artículo 148, del estatuto Administrativo, se establece que “en
los casos de supresión del empleo por procesos de reestructuración o fusión, los
funcionarios de planta que cesaren en sus cargos a consecuencia de no ser encasillados en
las nuevas plantas y que no cumplieren con los requisitos para acogerse a jubilación,
tendrán derecho a gozar de una indemnización equivalente al total de las remuneraciones
devengadas en el último mes, por cada año de servicio en la institución, con un máximo de
seis. Dicha indemnización no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal”.
f) Término del período legal: el artículo 147, del estatuto Administrativo, se establece que “el
término del período legal por el cual es nombrado el funcionario, o el cumplimiento del plazo
por el cual es contratado produce la inmediata cesación de sus funciones. Con todo, el
empleado continuará ejerciéndolas, con los mismos derechos y prerrogativas que los
funcionarios en servicio activo, si fuere notificado, previamente por escrito, de encontrarse en
tramitación el derecho o resolución que renueva su nombramiento o contrato”.
g) Fallecimiento del funcionario.
Realizar ejercicio nº 1 al 15

2. DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN DEL ESTADO
El Estado se organiza en una forma especial adecuada, lo que se conoce como el

proceso de descentralización y desconcentración, sin perjuicio de que otras
organizaciones que realicen excepcionalmente la misma función administrativa. Chile ha
abordado con particular énfasis un proceso de descentralización y desconcentración
política, administrativa y económica, lo que ha sido motivado por una concepción
enteramente nueva respecto del papel de las regiones, distinta de la tradicional.
2.1. Conceptos Generales
Los grandes sujetos que participan en la relación jurídica administrativa son los
administradores y los administrados, esto ya que las relaciones de derecho deben darse
entre personas que pueden ser naturales o jurídicas. Es por ello que la administración del
Estado necesita personalidad jurídica. En nuestro país la administración tiene esa
personalidad jurídica requerida para relacionarse legalmente, pero además actúa en la
vía del derecho a través de órganos que también cuentan con personalidad jurídica.
Los órganos del Estado pueden actuar con la personalidad jurídica del Estado
Fisco, pasando a ser servicios públicos centralizados, o por otro lado, existen los que
actúan con personalidad jurídica de Derecho Público, siendo servicios públicos
descentralizados.
Figura Nº6: Organización de los Órganos del Estado
ÓRGANO DEL ESTADO
ADMINISTRADORES ADMINISTRADOS
Deben tener para poder

relacionarse una
PERSONALIDAD
JURÍDICA O NATURAL
Actuación que pueden realizar

por medio
DEL ESTADO DEL DERECHO

(FISCO) PÚBLICO

El artículo 25 de la ley 18.575 de Bases Generales de la Administración de Estrado,
establece que “los servicios públicos son órganos administrativos encargados de
satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarán sometidos a la
dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a través de los respectivos
ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponderá aplicar, sin perjuicio
de lo dispuesto en el artículo 27. La ley podrá, excepcionalmente, crear servicios públicos
bajo la dependencia y supervigilancia directa del Presidente de la República”.
Dada esta definición de servicio público, es posible extraer que los estos órganos
administrativos poseen distintas categorías, las que se denotan a continuación.
Primera Categoría, Según su dependencia:
a) Servicios públicos dependientes indirectamente del presidente, por medio de los

Ministerios.
b) Servicios públicos dependientes directamente del Presidente de la República.
Segunda Categoría, Según su grado de centralización:
a) Servicios públicos centralizados, con personalidad jurídica y bienes del fisco. En el

artículo 26 de la ley 18.575 se establece que:”los servicios centralizados actuarán
bajo la personalidad jurídica y con bienes y recursos del Fisco y estarán sometidos
a la dependencia del Presidente de la República a través del Ministerio
correspondiente”.
b) Servicios públicos descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

En el artículo 26 de la ley 18.575 se establece que:”los servicios descentralizados
actuarán con la personalidad jurídica y el patrimonio propio que la ley les asigne y
estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del
Ministerio respectivo. La descentralización podrá ser funcional o territorial”. Los
servicios públicos descentralizados que desarrollen su actividad en toda o parte de
una región, se encontrarán sometidos a la dependencia de su respectiva
Intendente.
Tercer Categoría, Según tipo de desconcentración
a) Servicios públicos desconcentrados territorialmente. En cuanto al territorio en el

que se encuentran facultado en su actuar o desarrollar actividades.
b) Servicios públicos desconcentrados funcionalmente. En cuanto a su función o

actividades funcionales que desarrollan en toda o parte de una región o más de
una.
La descentralización y la desconcentración son instrumentos jurídicos de

transferencias de funciones, con lo cual se puede concluir que en una comunidad existen
distintas formas de organización y distribución del poder público, las que estarán
determinadas en el ordenamiento jurídico estatal. Es en el marco de ese ordenamiento
general que nacen otros ordenamientos inferiores de base territorial, los cuales tienen por
objeto satisfacer concretamente los intereses sociales relevantes en una comunidad
territorial determinada.
Por Ejemplo:
Las Fiscalías Locales bajo el nuevo sistema penal público se encuentran

repartidas a lo largo del país, con el objeto de realizar sus funciones donde sea
requerida, para lo cual se le entrega la independencia necesaria y los medios para
que cumplan su deber.
Los conceptos de descentralización y la desconcentración se pueden definir en

general como las técnicas que se van a utilizar en forma más frecuente para transferir
potestades del órgano administrativo central a los órganos administrativos territoriales
periféricos.
2.2. La Desconcentración
Definición de Desconcentración:
Se entenderá por desconcentración al fenómeno en virtud del cual se

transfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores y se disminuye la
subordinación de éstos a aquellos.
Como se puede apreciar de la definición, la desconcentración supone la

transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro inferior,
pero manteniéndola dentro de la misma persona jurídica. De este modo, se pretende
mejorar en la gestión de los asuntos administrativos, sin alterar la línea jerárquica de
dependencia entre el órgano central y el desconcentrado. En otras palabras, se trata de
satisfacer más eficientemente las necesidades públicas.
La desconcentración, como se anticipo en la tercera categoría de los órganos

administrativos, puede ser de dos tipos territorial o funcional.
• Desconcentración funcional, lo que se desconcentra es una función en abstracto o

un servicio determinado o cuando se radican determinadas -distintas- potestades
en órganos administrativos del mismo servicio y que operan en el mismo ámbito
territorial de éste.
• Desconcentración territorial, se produce cuando se atribuyen potestades a un

órgano administrativo periférico dependiente del servicio central, pero con
competencia en un espacio territorial determinado. En otras palabras, es la
delegación de poder hecha por ley, generalmente, del órgano que se encuentra en
la cúspide de la administración hacia un órgano inferior, los que actúan con
personalidad jurídica del Estado con su competencia y patrimonio, siempre sujetos
al órgano delegante y se desconcentran en un ámbito del territorio del Estado.
Es a esta última, desconcentración territorial, a la que prestaremos más atención

en nuestro estudio, dado que constituye una de las formas usuales de transferencia de
potestades del nivel central al nivel regional y provincial en nuestro país.
En el ordenamiento jurídico chileno en concreto, la desconcentración administrativa

territorial y funcional tiene su fundamento jurídico constitucional en el artículo 3 de la
Constitución Política de la República, el cual establece que: “"El Estado de Chile es
unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y
territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley".
El artículo señalado precedentemente, viene a ser complementado con lo dispuesto

en el artículo 30 de la ley orgánica constitucional de bases generales de la administración
del Estado, que viene a señalar la forma específica a través de la cual sé desconcentrarán
territorial o funcionalmente los servicios públicos administrativos.
En donde se establece que la desconcentración territorial se hará por medio de las

Direcciones Regionales, las cuales se encuentran a cargo de un Director Regional, quien
dependerá jerárquicamente del Director Nacional del servicio. No obstante, para los
efectos de la ejecución de las políticas, planes y programas de desarrollo regional,
estarán subordinados al Intendente a través del respectivo Secretario Regional Ministerial
(SEREMI).
La desconcentración funcional se realizará mediante el establecimiento, por ley, de

atribuciones en determinados órganos del respectivo servicio. Cabe señalar, que no solo
los servicios públicos en general admiten desconcentrarse territorialmente en el
ordenamiento jurídico chileno, también los departamentos ministeriales están habilitados
para ejecutar este reparto de potestades públicos, cometido que cumplen a través de las
denominadas secretarías regionales ministeriales.
Lo que se encuentra establecido en el artículo 23 de la ley orgánica constitucional

de bases generales de la administración del Estado, la que señala: “Los Ministerios, con
las excepciones que contempla la ley, se desconcentrarán territorialmente mediante
Secretarías Regionales Ministeriales, las que estarán a cargo de un Secretario Regional
Ministerial, quien representará al Ministerio en la respectiva región y será designado
oyéndose al Intendente”:
Lo anterior, también ratifica la regla general de la desconcentración territorial de los

ministerios de acuerdo con sus respectivas leyes orgánicas, con excepción de los
ministerios del interior, de relaciones exteriores, de la secretaría general de la presidencia
y de defensa nacional.
Figura Nº7: Ministerios que no se desconcentran
Interior

Ministerios Secretaria General de la Presidencia
Defensa Nacional
Relaciones Exteriores
La desconcentración puede operar en Chile en el ámbito de los órganos

centralizados o descentralizados de la administración del Estado. En ambos casos se
pueden radicar algunas potestades en órganos inferiores de su estructura administrativa,
atribuyéndose a éstos la responsabilidad en exclusiva por sus actos en ejercicio de estas
potestades, sin quedar subordinado, por tanto, al control jerárquico de sus superiores en
esta materia. Lo anterior, se encuentra establecido en el artículo 31 de la ley orgánica
constitucional de bases generales de la administración del Estado.
De esta forma, la desconcentración administrativa y, en particular, la

desconcentración administrativa territorial, implica una transferencia de potestades del
nivel central a los órganos periféricos de la región, provincia o comuna, asumiendo el
órgano desconcentrado la titularidad y la responsabilidad de la potestad atribuida. Lo
anterior, en la medida que tanto el órgano central como el periférico forman parte de la
misma persona jurídico-administrativa, existiendo sólo una distribución de la potestad al
interior de la organización.
Figura Nº8: Desconcentración administrativa territorial
ÓRGANO SUPERIOR
DESCONCENTRACIÓN
TERRITORIAL
Ambas tienen el mimo

patrimonio y pertenecen a
la misma persona jurídica
ÓRGANO INFERIOR
PERSONA
JURÍDICA
2.3. La Descentralización
La descentralización administrativa es otra de las técnicas más usuales de reparto

de las potestades administrativas.

Definición de Descentralización:
Se entiende por descentralización a la atribución de una competencia

(conjunto de fines y medios para satisfacer un fin público determinado) a una
persona jurídica nueva que se crea al efecto, para que pueda actuar libremente,
adquiriendo derechos o contrayendo obligaciones, con la dotación y manejo de un
patrimonio propio.
La descentralización, al igual que la desconcentración, es una técnica de reparto de

potestades que se utiliza para mejorar la gestión de los asuntos públicos, pero a
diferencia de esta última, la transferencia de los poderes jurídicos se realiza a órganos
administrativos con distinta personalidad jurídica que la del ente central. De este modo no
solo se afecta la titularidad de la potestad y la responsabilidad consiguiente por su
ejercicio, sino además la imputación misma de las consecuencias jurídicas de aquella.
Al igual que la desconcentración, la descentralización puede ser de dos tipos:
• Descentralización funcional, que se da cuando se transfieren potestades de un

órgano administrativo central a otro especializado dentro de la organización,
reconociéndole a este último la personalidad jurídica propia y dando origen, por
tanto, a una nueva persona jurídica de derecho público
• Descentralización territorial, hace referencia a cuando se transfieren potestades

desde un órgano central a otro periférico de base territorial, reconociéndole a este
último personalidad jurídica, competencia, patrimonio propio y cierta autonomía
para actuar en el ámbito espacial que le es propio.
¿Es posible diferenciar la descentralización funcional de la territorial?
La diferencia entre ambas es que en la territorial, el órgano descentralizado no

tiene un ámbito de competencia en razón de la materia, sino más específicamente en el
territorio en que ejerce sus potestades, en el marco de los asuntos que la ley le señala.
En nuestro ordenamiento jurídico, la descentralización tiene su fundamento jurídico

máximo -al igual que la desconcentración- en el artículo 3 de la Constitución Política de la
República, el que dispone que la descentralización pueda ser territorial o funcional,
correspondiéndole a la ley definir los casos concretos en que opera esta técnica de
reparto de potestades. Sin perjuicio de ello, la propia constitución se encarga de crear
algunos órganos descentralizados de carácter funcional y territorial, atribuyéndole,
asimismo, las funciones constitucionales básicas. Entre los primeros está el Banco
Central de Chile (artículo 97, Constitución Política de la República) y, en los segundos, los
Gobiernos Regionales y las Municipalidades (artículo 100 y 107, Constitución Política de
la República, respectivamente).
En el plano legal, el artículo 26 de la ley 18.575 de Bases Generales de la

Administración de Estrado, se encarga de señalar las características básicas de la
descentralización de los servicios públicos administrativos, disponiendo al efecto que:
”los servicios descentralizados actuarán con la personalidad jurídica y el patrimonio propio
que la ley les asigne y estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la
República a través del Ministerio respectivo. La descentralización podrá ser funcional o
territorial”.
De la disposición citada se pueden extraer los elementos esenciales de un órgano

administrativo descentralizado estos son:
a) Personalidad jurídica propia;
b) Patrimonio propio;
c) Sujeción a un vínculo de tutela o supervigilancia del Presidente de la República a

través del ministerio correspondiente.
Este último elemento es fundamental a la hora de estructurar su régimen jurídico,

ya que implica la ausencia de relaciones de jerarquía o dependencia de los órganos
descentralizados respecto de la administración central, especialmente, del Presidente de
la República.
En nuestro país existen actualmente, un gran número de órganos administrativos

descentralizados y, por tanto, con personalidad jurídica propia, todos los cuales pueden
ser reconducidos a cinco categorías básicas:
• Gobiernos Regionales;
• Municipalidades;
• Instituciones Fiscales y Semi-Fiscales;
• Empresas Estatales, y
• Fondos o Patrimonios de Afectación.
Cabe destacar que en el plano de la descentralización territorial, el ordenamiento

jurídico chileno reconoce a dos tipos de órganos principales: las Municipalidades y los
Gobiernos Regionales.
Las Municipalidades:
Son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica

y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad
local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la
comuna. Según lo establece el artículo 107 de la Constitución Política de la
República.
Su descentralización se ve reforzada por la autonomía de rango constitucional que

se le reconoce a partir de la reforma constitucional de 1991, lo que no se opone a su
integración plena al concepto de administración del Estado y su sujeción al principio
básico de unidad de acción que debe presidir el funcionamiento de ésta.
Los gobiernos Regionales:
Son órganos con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio

propio, encargados de la administración superior de cada región y cuya finalidad
será el desarrollo social, cultural y económico de la misma. Según lo establece el
artículo 100 de la Constitución Política de la República.
Como se puede apreciar, en este último caso, la constitución se encarga de

remarcar el principio general dispuesto en su artículo 3, es decir, la descentralización
territorial se restringe al plano administrativo -"administración superior de la región"-, por
lo que, la función de gobierno de la misma seguirá estando radicada en un órgano
desconcentrado de la administración central, el intendente regional. La descentralización
apunta a una cuestión estrictamente administrativa, ya que la política apunta a la forma
política y jurídica del Estado, y no a una técnica de reparto de potestades dentro del
mismo.
3. LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y GESTIÓN PÚBLICA
Al hablar de modernización, surgen múltiples conceptos los cuales pasaremos a

revisar para lograr entender como ella se ha presentado en nuestras sociedades,
sobretodo en lo relativo al Aparato Estatal.
Con frecuencia se distingue entre la noción de modernización y modernidad. La

primera se vincularía al desarrollo de la racionalidad instrumental, contraponiéndola a la
segunda que hace referencia a la racionalidad normativa. De esta forma, mientras que la
modernidad apunta a la autodeterminación política y la autonomía moral, la
modernización se refiere a la calculabilidad y el control de los procesos sociales y
naturales.
Concepto de Modernización:
El vocablo modernización se introduce como término técnico en los años

cincuenta; el que caracteriza un enfoque teórico que hace suyo el problema del
funcionalismo sociológico. El concepto de modernización se refiere al conjunto de
procesos acumulativos que se refuerzan mutuamente: a la formación de capital y a
la movilización de recursos; al desarrollo de las fuerzas productivas y el incremento
de la productividad del trabajo; a la implantación de poderes políticos centralizados
y al desarrollo de identidades nacionales; a la difusión de los derechos de
participación política, de las formas de vida urbana y de la educación formal; a la
secularización de los valores y normas; etc.

A qué conlleva y qué es lo que se busca con la modernización, es una pregunta
interesante de analizar. En relación a la primera parte de la pregunta podemos decir que
las profundas transformaciones producidas en la sociedad chilena -como reflejo local de
cambios mundiales- pueden describirse a partir de las ideas de globalización y revolución
de las tecnologías de la información y comunicación.
La naturaleza de estas transformaciones imponen una readecuación del Estado,

del rol que debe cumplir para promover el bien común y de las funciones que debe
desempeñar con tal fin, definiendo de una nueva manera su accionar en los campos de la
gobernabilidad y la relación con la sociedad civil, en el plano económico y en su
contribución al desarrollo y al aseguramiento de la igualdad de oportunidades para los
ciudadanos
Es por ello que, nuestros últimos gobiernos han buscado modificar sustantivamente
la estructura del sector público, generando una nueva institucionalidad que resulte
adecuada al nuevo rol del Estado y procurando la modernización de los procesos y la
incorporación de los avances tecnológicos para el mejoramiento de la gestión.
En relación a la ultima parte de la pregunta, se puede decir que lo que se busca

con la reforma del Estado es la construcción de un sector público que responda a los
requerimientos que plantea la sociedad civil actual, debiendo contar para ello con un
estado al servicio de los ciudadanos, con una estructura flexible y con una gestión
eficiente, participativa y transparente; además de tener una relación proactiva y previsora
en materia de desarrollo económico, de provisión de seguridad y de incorporación de la
ciudadanía a los procesos públicos.
La modernización del Estado responde a que las sociedades cambian, avanzan,

evoluciona y el Estado puede, o no, avanzar con la sociedad. Al mismo tiempo se puede
concluir que es el ente Estatal el responsable del avance de la sociedad y conducir los
cambios de esta.
El objetivo de la Modernización
La modernización del Estado busca redefinir la relación entre el Estado, la

sociedad civil y el sector privado.
3.1. Tipos de Reformas para la Modernización Estatal
A continuación se expondrá al análisis del alumno las reformas de modernización

puestas en práctica por el órgano central del Estado, de forma de conocer su naturaleza y
fin.
Reformas Macro Institucionales: se refiere a la modernización de los poderes públicos, a

la relación entre éstos, a procesos de descentralización política, administrativa y
financiera, a la modernización de los procesos de formulación y ejecución de políticas
públicas. También incluye la ampliación de las relaciones del estado y los ciudadanos,
además de reformas estructurales.
Modernización de la Gestión Pública: se refiere a la mejora de la gestión de las
instituciones públicas, incorporando nociones como “la cultura de gestión, de desempeño,
de resultados, de medición de esos resultados, de orientación al usuario, y de calidad de
servicio...” Este tipo de reformas busca mejorar la asignación de los recursos públicos,
mejorar la calidad de servicio y transparentar los actos gubernamentales.
Reformas que buscan fortalecer la relación del Estado con los Privados y la Sociedad
Civil: con respecto a la relación con los privados, estas reformas se encaminan a
desarrollar los procesos de privatización de servicios públicos, de empresas estatales,
además de formas de concesiones, como por ejemplo las de obras públicas. En la
relación con la sociedad civil, se refiere a las modalidades en las cuales se le da cabida a
ésta en la formulación y/ o ejecución de políticas públicas. En el terreno político, se refiere
a las iniciativas tendientes a aumentar los niveles de participación ciudadana, como por
ejemplo procesos de democratización, legislación sobre asociatividad, entre otros.
Los desafíos de la modernización son:
• Fortalecer la democracia;
• Afrontar la exclusión social, tratar de entregar igualdad de oportunidades en lo

posible;
• Impulsar el desarrollo económico y social;
• Apoyar al mercado en su desarrollo, estableciendo marcos regulatorios a la

actividad que se desarrolla, y
• Atender de mejor manera las demandas y necesidades de la ciudadanía
Para que la modernización del Estado alcance estos desafíos, estos procesos deben
cumplir con ciertas características:
• Deben ser un proceso permanente, aún cuando se transformen en medidas

específicas.
• Debe existir una integración entre proceso de modernización y sociedad,

legitimidad y valoración social.
Como también, deben cumplir con requisitos tales como:
• Los proyectos modernizadores tienen que generar mecanismos de participación

ciudadana.
• Los proyectos modernizadores tienen que estar establecidos con metas de largo,
mediano y corto plazo.

Las etapas de modernización del estado son i) hacer un diagnóstico de la situación
del Estado en un contexto determinado, ii) Realizar una evaluación de la acción del
Estado, iii) Generar algún mecanismo de consulta ciudadana respecto del actual que
posee el Estado, iv) Definición de metas alcanzables y a partir de éstas, se debe
calendarizar la modernización (programar las acciones que se van a emprender), y v)
Todo proceso debe incluir o involucrar una transformación en el sector privado, y no sólo
estar orientado al aparato público.
Los proyectos de modernización del Estado, que actualmente están operando en

los diferentes órganos del estado o servicios públicos, están orientados principalmente a
los aspectos de a) la modernización de la gestión pública, b) la transparencia y, c) el
crecimiento.
a) La modernización de la gestión pública, en nuestro país podemos apreciar un proceso

de reforma estatal, a partir de la reformulación político administrativa del país, a través de
la constitución del 80, el proceso de descentralización, y la retirada estatal de la vida
económica a partir de las privatizaciones e implantación de un modelo de mercado. A
partir de los años 90, y la llegada de la concertación al poder, se da un proceso de
“segunda generación” de reformas. Este proceso se enfoca al mejoramiento de la gestión
pública y tiene como principales objetivos:
• Aumentar la competitividad de la economía nacional.
• El fortalecimiento del desarrollo nacional, a través de un modelo de economía

abierta.
• Fomentar el desarrollo tecnológico.
• Consolidación de la democracia, a partir de una profundización de la

descentralización y perfeccionamiento de la gestión publica.
b) La transparencia, el proceso de modernización del estado chileno tiene, también,

relación con la transparencia. En este ámbito se ha avanzado en proyectos como por
ejemplo el financiamiento de la política, la transparencia de las dietas parlamentarias, y
abocarse en el tema de la probidad.
c) El crecimiento, un último aspecto dice relación con la competitividad del país y la

búsqueda del crecimiento económico. En este tema se ha avanzado en proyectos como
por ejemplo el de gobierno electrónico, el que agiliza los trámites a las empresas y
ciudadanos, perfeccionamiento de instrumentos de fomento productivo, y la creación de
tribunales tributarios y del trabajo, además de una nueva ley de quiebras.
3.2. Modernización de la Gestión Pública: Un Estado Eficaz
En el tema de modernización de la gestión publica lo que se busca es su

mejoramiento, corregir ciertos vicios como la existencia de procesos y estructuras
inadecuadas a las demandas sociales, una organización preocupada de los
procedimientos y no en los resultados, un régimen legal anacrónico e inflexible, y la
existencia de un estado muy centralizado.
En la actualidad, el Estado parece renuente a incorporarse a la corriente

modernizadora. Su estructura actual es anticuada en varios aspectos y no siempre
responde a las necesidades del país. En general, es una organización pesada, rígida y
excesivamente burocrática. Por consiguiente, modernizar la gestión pública y adecuar la
organización del Estado a los desafíos de los nuevos tiempos es una prioridad para el
gobierno.
Ningún país puede avanzar en el camino de la democracia, crecer

competitivamente en el mundo y superar la pobreza sin una gestión eficaz de sus asuntos
públicos. Es evidente que los problemas del país no podrán resolverse exclusivamente
por mano del Estado; pero éste juega un papel fundamental en la sociedad moderna.
Para abordar con éxito los desafíos que el país tiene por delante, se necesita:
• Un Estado que represente a todos en función del bien común;
• Que apoye efectivamente a la gente en la solución de sus problemas concretos;
• Que proteja los derechos de los individuos y de las familias;
• Que sea eficiente en sus acciones, evalúe constantemente sus resultados y a su

personal, y asuma el compromiso de un servicio público de calidad, oportuno y
eficiente.
En particular, se debe mejorar la capacidad de regulación y fiscalización del

Estado; acrecentar las capacidades de gestión del sector público y aumentar la eficiencia
de sus empresas. También, se debe fortalecer las relaciones entre el Estado y la
Sociedad Civil. La conexión entre los servicios públicos y los usuarios representa de
hecho la expresión de esas relaciones.
3.3. Proyecto de Reforma para la Modernización del Estado
En los últimos años, el gobierno de chile ha manifestado el firme compromiso de

impulsar un proceso integral de modernización del estado, con la creación del comité
interministerial de modernización de la gestión pública, que luego diera continuidad al
Proyecto de Reforma y Modernización del Estado (PRYME), dependiente del ministerio
secretaría general de la presidencia y cuya función principal es constituir un eje ordenador
en dos aspectos fundamentales de políticas públicas: estructura y gestión del sector
público.

¿Qué es lo que se quiere logra con el PRYME en cuento a la estructura del Estado?
El Proyecto de Reforma y Modernización del Estado (PRYME) espera generar

una nueva institucionalidad que permita contar con un sistema para rediseñar y
reorganizar el Estado, con una estructura flexible donde los procesos puedan
desarrollarse con fluidez.
¿Qué es lo que se quiere logra con el PRYME en cuanto a la gestión pública?
Se incorpora el concepto de calidad en la gestión interna, la cual deberá estar

enmarcada por la eficiencia, la participación ciudadana y la transparencia, tanto en la
entrega de servicios a los usuarios
En este contexto, distintas reparticiones públicas han realizado estudios e

implementado cambios en su forma de hacer las cosas, incorporando conceptos y
herramientas modernas, tales como por ejemplo control de gestión, planificación
estratégica, participación ciudadana, perspectiva de género, etc.
Desde esta visión, se puede expresar la necesidad fundamental de modelar los

procesos de trabajo que se realizan, para detectar las oportunidades de mejora, ya sea
eliminando actividades irrelevantes o duplicadas, o mejorando la coordinación y los
mecanismos de apoyo.
Existen algunos programas de mejoramiento de Gestión, a saber:
• La creación de oficinas de información, reclamos y sugerencias (OIRS), que

permiten a los clientes informarse acerca de las actividades del servicio y realizar
reclamos o sugerencias, según sea el caso;
• Los programas de simplificación de trámites, en los cuales las instituciones deben

diagnosticar, proponer e implementar mejoras en los procesos que realizan;
• Los sistemas de planificación y control de gestión, que permiten realizar procesos

de planificación consensuada y con una visión de largo plazo, posteriormente guiados y
evaluados a través de adecuados sistemas de control de gestión;
• El sistema de compras y contrataciones del sector público, que coordina a las

instituciones públicas en sus procesos de abastecimiento permitiendo que los distintos
proveedores conozcan en forma transparente las distintas licitaciones públicas que se
realizan;
• El recientemente incorporado, enfoque de género, que incorpora un criterio de no

discriminación en los registros, actividades y resultados de la organización.
De esta forma, podemos observar que el proceso de modernización del Estado
incorpora efectivamente principios y conceptos modernos en la administración pública.
Quizás, el único cuestionamiento que puede hacerse de este proceso es su escasa
difusión y reconocimiento público.
4. REGIONALIZACIÓN
La estructura regional aparece en Chile constitucionalmente por primera vez en la

constitución de 1980, la que establece la región como ente territorial. A continuación se
realiza una breve retrospección de este concepto y su evolución.
En cuanto a las políticas de desarrollo regional, desde los orígenes de la república

hasta 1974, el país estuvo dividido, desde el punto de vista político-administrativo, en
provincias. En 1811 existían solo tres provincias que -con el transcurrir de los años y de
acuerdo a la realidad territorial y a las necesidades administrativas- se convirtieron en 25.
En el periodo presidencial 1964-1970 se empezó a considerar el rol de las regiones

y el desarrollo de una política regional, ODEPLAN señalaba en un documento de 1968
que la “región aparece como un instrumento de acción para la política de desarrollo y
como un instrumento de participación para el individuo, objeto y sujeto de la planificación”.
En dicho periodo se estructuro una política de desarrollo regional centralizada y

apoyada en mecanismos de mercado, buscando lograr una adecuada integración física,
económica y socio- política y un afianzamiento demográfico y económico de las regiones
extremas del norte y sur del país.
El proceso de respondía al menos a tres objetivos distintos:
(a) un objetivo geopolítico, orientado a un control y ocupación armónicos de los espacios

territoriales, promoviendo especialmente a las regiones extremas;
(b) un objetivo político, orientado a generar un sistema en el cual la población se organiza

bajo un esquema territorial-corporativo como alternativa a las organizaciones sociales y
políticas tradicionales, y
(c) un objetivo económico, orientado a hacer operar el principio de subsidiariedad al

interior del estado y facilitar el proceso de privatización de algunas funciones públicas
tradicionales.
Para el desarrollo de esta política de desarrollo regional se crearon los consejos

regionales de intendentes y las corporaciones de desarrollo regional, además se
implementaron políticas de regionalización del presupuesto de capital del sector público y
de localización industrial mediante franquicias arancelarias y tributarias.

Durante el período gubernamental 1970-1973, se realizó además una política de
planificación regional y de descentralización, la que estuvo centrada fuertemente en
variables y objetivos globales económicos.
Hoy día, después de muchos estudios, el territorio nacional se encuentra

organizado en trece regiones, subdivididas en provincias y éstas, a su vez, en comunas.
De acuerdo a lo planeado por las autoridades de la época, la nueva división político-
administrativa del territorio nacional permitiría lograr los siguientes objetivos:
• La organización administrativa descentralizada, con adecuados niveles de

capacidad de decisión y en función de unidades territoriales bien precisas.
• La jerarquización de las unidades territoriales, de acuerdo con la realidad nacional.
• La dotación de autoridades y organismos en cada unidad territorial, que tengan

poder de decisión y que actúen coordinadamente entre sí.
De acuerdo a la legislación vigente, la división político – administrativa del país es de

13 regiones, 51 provincias y 342 comunas.
Concepto de Región:
Se puede definir como un espacio geográfico que posee características

propias. Es una unidad territorial homogénea, con aspectos físicos, humanos y
económicos relativamente semejantes.
Es el espacio geográfico y político esencial a partir del cual se administra al país. El

gobierno interior de la región corresponde al Intendente, nombrado por el Presidente de la
República. La administración de la región corresponde al gobierno regional, compuesto
por el intendente como órgano ejecutivo, y el consejo regional, como órgano resolutivo,
nominativo y fiscalizador de aquel. Las funciones de administración son apoyadas por las
secretarías regionales ministeriales, subordinadas a nivel regional al intendente,
destacando entre ellas la secretaría regional de planificación y coordinación.
Las unidades territoriales que se estructuran como región deben reunir los
siguientes requisitos:
• Cada unidad territorial debe contar con una dotación de recursos propios, que
avalen una perspectiva de desarrollo económico de amplia base.
• Debe poseer una estructura urbano-rural que garantice un nivel de servicio básico
a la población.
• Debe contar con un lugar central que actúe como centro o núcleo de las
actividades económicas y sirva de orientador de la dinámica de crecimiento.

• La base poblacional debe ser lo suficientemente grande para impulsar el desarrollo,
actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo.
• el tamaño de las regiones debe ser tal, que facilite una administración territorial
adecuada y un buen manejo de los recursos naturales existentes.
Concepto de Provincia:
Es la unidad territorial en que se divide la región, la provincia se define como

el ámbito geográfico con un destino productivo característico y predominante. En
ella, además, existe una estructura de poblaciones jerarquizadas e intercomunicadas
con su capital.
A nivel provincial, el gobierno corresponde al gobernador, subordinado al

intendente, y de exclusiva confianza del presidente de la república. A él le corresponde la
supervigilancia de los servicios públicos existentes para la administración de la provincia.
Como instancia de representación consultiva, existe el consejo económico y social
provincial, presidido por el gobernador.
Una de las diferencias esenciales entre la provincia y la región, es que en la

primera se intensifica la producción de recursos propios; en la segunda, en cambio, se
integra los diversos sectores de la economía regional en beneficio de todo el territorio.
Concepto de Comuna:
Es la unidad territorial en que se divide la provincia para efectos de su

administración local. Tiene por objeto facilitar la prestación de servicios, satisfacer los
intereses locales, y estimular la organización y participación de la comunidad.
La administración comunal corresponde a la municipalidad, compuesta por el

alcalde como autoridad superior y el concejo municipal, presidido por el alcalde, como
órgano resolutivo, nominativo y fiscalizador de aquel. Alcalde y concejo se eligen por
sufragio popular cada cuatro años.
Para cumplir sus funciones, la municipalidad cuenta con unidades, como la

secretaría comunal de planificación y coordinación. Además, en cada comuna hay un
consejo económico y social, de carácter consultivo, representativo de los organismos
sociales. El gobierno municipal representa la instancia más cercana de encuentro entre la
ciudadanía y sus autoridades.

4.1. Administración Regional
La administración regional se encuentra establecida en la ley orgánica constitucional

19.175, de gobierno y administración regional. Esta ley viene a complementar la ley de
bases generales de la administración del Estado, se encuentra estrechamente vinculada al
proceso de regionalización, constituye el fruto de un acuerdo político y está íntimamente
vinculada a los aspectos que constituyeron la reforma constitucional de 1990 (ley 19.097).
Como tal esta ley no tiene una técnica legislativa como la mayoría de las leyes: tiene una
serie de normas de carácter programático y se advierte una superposición de funciones y
duplicidad de funciones.
La idea central y de fondo era la de cambiar la administración del país, teniendo

siempre presente el proceso de regionalización en términos de que un gobierno regional
estaría más cerca de la realidad que un gobierno central, conociendo las necesidades de
cada región y de dar soluciones más rápidas y expedidas que el nivel central y que se
asuman las necesidades del área territorial.
En chile existe un sistema unitario y centralizado, por lo tanto se tenía que buscar una
fórmula para poder compatibilizar estos aspectos, y esta fórmula fue que se acordó un
gobierno regional con una autoridad que representara al presidente de la república en sus
funciones de gobierno y por otra parte dirigiera la administración de la región.
A este gobierno regional se le dota de personalidad jurídica lo que constituye una

novedad, cuando se propuso la ley, en principio se pretendía dotar de personalidad jurídica a
la región, lo que no prosperó con el objeto de evitar alguna eventual situación de
separatismo que se pudiere presentar y por tal motivo no prosperó.
Existen algunos factores que dificultan la regionalización, a saber:
• Falta de cultura regional.
• No habría identidad ni permanencia en la región.
• Por otro lado chile es un país de cultura presidencialista y por lo tanto esto, en opinión
de los propios legisladores, propugna en contra de la regionalización.
• Falta de recursos: humanos, profesionales, técnicos, en general, personal necesario

para enfrentar el proceso en las regiones.
• Ha habido una concientización lenta y cambio lento respecto a este punto, como fruto
de los procesos culturales, por ejemplo con la formación de universidades regionales.
• Estaría ayudando a este proceso la apertura económica del país y ayuda a que el
proceso de regionalización que ya está definido como un proceso gradual, vaya
paulatinamente avanzando.

Esta ley, además, busca modernizar la institución pública, poniéndola a la para con
los importantes requerimientos del presente y del futuro, creando, además, mecanismos e
instrumentos de financiamiento que incentiven a una acción regional, tendiente a
potenciarse y fortalecerse paulatinamente. Como también, establece normativas que rigen
el gobierno de la región, atribuciones del gobernador, la administración de la región, sus
objetivos, sus funciones y atribuciones, los órganos que los componen, la estructura
administrativa del gobierno regional y otros de la administración pública en regiones, el
patrimonio y el sistema presupuestario regional.
La responsabilidad del gobierno interior de cada región reside en el intendente,

quien es el representante natural e inmediato del presidente de la república en el territorio
de su jurisdicción.
La administración superior de cada país radica en un gobierno regional, que tiene

por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella. Para el ejercicio de sus
funciones los gobiernos regionales gozan de personalidad jurídica de derecho público, y
tienen patrimonio propio y están investidos por las atribuciones que esta ley les confiere.
Estructura del Servicio Gobierno Regional
El intendente para el cumplimiento de las funciones que la ley le asigna como ejecutivo
del gobierno regional, cuenta con la siguiente estructura administrativa:
• Una división de administración y finanzas, encargada de la gestión administrativa y

financiera, de la formulación y ejecución del presupuesto y de la provisión de los
servicios generales del gobierno regional.
• Una división de análisis y control de gestión, que colabora en la elaboración del

proyecto de presupuesto en lo relativo a la inversión del gobierno regional y a su
seguimiento y control, establece políticas y objetivos para el desarrollo integral y
armónico en el ordenamiento territorial de la región, fomenta las expresiones
culturales, cautelando el patrimonio artístico y cultural, actuando como ente de
coordinación entre la universidad y el gobierno regional, y por último asesora a las
municipalidades, cuando éstas la solicitan a través de las gobernaciones
provinciales, en la formulación de planes y programas de desarrollo.
La planta del servicio de gobierno esta compuesta por funcionarios en una organización
que comprende dos divisiones y cuatro departamentos con sus respectivas unidades.
Entre sus funcionarios se cuentan los estamentos directivo, profesional, técnico,
administrativo y auxiliar.
Esta infraestructura alberga las siguientes reparticiones:

i. Intendencia regional o gobierno interior.
ii. Servicio de gobierno regional.
iii. Secretaria regional ministerial de planificación y coordinación.
iv. Secretaria regional ministerial de gobierno.
v. Consejo regional.
vi. Unidad de control regional de la subsecretaría de desarrollo regional del ministerio

del interior.
Entre los objetivos, se persigue mejorar continuamente la accesibilidad,

receptividad, resultados y acogida que brindan los funcionarios públicos y el gobierno a la
ciudadanía, garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones
públicas, estimulando la eficiencia en el uso de los recursos humanos y financieros.
Funciones del Gobierno Regional
La administración interna de los gobiernos deben observar como principio básico, el

desarrollo armónico y equitativo de sus territorios, tanto en el aspecto de desarrollo
económico, como social y cultural, y a su vez, en el ejercicio de sus funciones deberán
inspirarse en principios de equidad y eficiencia en la asignación y utilización de recursos
públicos. Sus funciones y atribuciones son variadas, entre las cuales están:
i. Funciones generales.
ii. Funciones en materia de ordenamiento territorial.
iii. Fomento a actividades productivas.
iv. Desarrollo social y cultural.
Entre las funciones generales se destacan:
i. Elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región.
ii. Resolver la inversión de los recursos que correspondan a la región en la

distribución del fondo nacional del desarrollo regional.
iii. Decidir destinación a proyectos específicos de recursos de inversión sectorial.
iv. Dictar normas de carácter general para regular materias de su competencia,

asesoramiento a municipalidades, etc. Materias de ordenamiento territorial, de
desarrollo social y cultural.

Esta entidad, como muchas del servicio público es regulada por la contraloría
general de la republica, a la que deben dar cuenta de todas las instancias financieras.
Atribuciones del Intendente Regional
El gobierno interior de cada región reside en el intendente, quien es el representante

natural en inmediato del presidente de la república en el territorio de su jurisdicción. Es
nombrado por éste y se mantienen en sus funciones mientras cuente con su confianza. El
intendente es subrogado por el gobernador de la provincia asiento de la capital regional y,
a falta de éste, por el funcionario de más alto grado del respectivo escalafón.
En su calidad de representante del presidente de la república le corresponde al

intendente, entre otras tareas, las siguientes:
i. Dirigir las tareas de gobierno interior en la región, de conformidad con las

orientaciones, órdenes en instrucciones que le imparta el presidente de la república
directamente o a través del ministerio del interior.
ii. Mantener permanentemente informado al presidente de la republica sobre el

cumplimiento de las funciones del gobierno interior en la región, asimismo el
desempeño de gobernadores y demás jefes regionales de los organismos públicos
que funcionen en ella.
iii. Ejercer coordinación, fiscalización o supervigilancia de los servicios públicos

creados por ley para el cumplimiento de la función administrativa, que operen en la
región.
iv. Hacer presente a la autoridad administrativa componente del nivel central, con la
debida oportunidad, las necesidades de la región.
v. Adoptar las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de

emergencia o catástrofe.
La estructura del órgano administrativo denotado como Municipalidad, se encuentra

establecida en la ley orgánica constitucional de municipalidad 18.695. En la cual se
expresa formalmente que la Municipalidad está a cargo de la administración local de la
comuna y está formada por el alcalde y el concejo.
Las funciones de este organismo son:
i. Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo,
ii. Promocionar el desarrollo comunitario,
iii. Aplicar disposiciones sobre transporte, tránsito, construcción y urbanización,

iv. Se encarga del aseo de la comuna,
v. Puede, directamente o con otros órganos de la administración del estado,

desarrollar funciones relacionadas con la educación, cultura, salud pública,
promoción del empleo, seguridad ciudadana, promoción de igualdad entre hombres
y mujeres, entre otras.
Sus atribuciones son cumplir funciones a través de la ejecución del plan comunal
de desarrollo, de la elaboración y aprobación del presupuesto municipal y de la
administración de bienes municipales y nacionales de uso público.
El patrimonio de la municipalidad se basa en bienes corporales e incorporales,

aportes del gobierno regional respectivo, derechos que cobren por servicios que presten,
ingresos que obtengan de sus actividades, las multas a beneficio municipal y los demás
ingresos que le correspondan.
La municipalidad goza de autonomía para la administración de sus finanzas. Para

garantizar que se cumplan los fines de las municipalidades, existe el fondo común
municipal (mecanismo de redistribución solidaria de recursos entre todas las
municipalidades).
La distribución del fondo se rige por la ley de rentas municipales. La organización

interna de las municipalidades disponen de:
i. Una secretaría municipal,

ii. Una secretaría comunal de planificación, y
iii. Otras unidades encargadas del cumplimiento de funciones.
La secretaría municipal dirige las actividades de secretaría administrativa del

alcalde y del concejo; se desempeña como ministro de fe en las actuaciones municipales;
recibe, mantiene y tramita la declaración de intereses.
La secretaría comunal de planificación asesora al alcalde y concejo en materia de

estudios y evaluación. Por eso sirve de secretaría técnica permanente del alcalde y del
concejo en la formulación de la estrategia municipal, los asesora en las políticas de
desarrollo de la comuna, en la elaboración de proyectos del plan comunal de desarrollo y
presupuesto municipal.
También está la unidad a cargo del desarrollo comunitario, que presta asesoría
técnica a las organizaciones comunitarias; propone y ejecuta acciones relacionadas con
salud pública, protección del medio ambiente, educación, cultura, promoción del empleo,
entre otras. La unidad de servicios de salud, educación y otros propone y ejecuta
medidas; administra recursos humanos, materiales y financieros de esos servicios. Por su
parte, la unidad de obras municipales es la encargada de dar aprobación y fiscalizar a
obras de urbanización; aplicar normas legales de construcción. La unidad de tránsito y
transporte público otorga y renueva licencias para conducir; se encarga de la señalización
de las vías, etc.

En tanto, la unidad de administración y finanzas se encarga del personal y
administración financiera de bienes municipales (recauda y regula los ingresos
municipales). La unidad de asesoría jurídica apoya en materias legales a los alcaldes y
concejo, mientras que la unidad de control hace auditorias operativas internas para
fiscalizar la legalidad de las actuaciones de la municipalidad; controla la ejecución
financiera y presupuestaria; colabora con el concejo en sus funciones fiscalizadoras y
emite un informe trimestral sobre el avance del programa presupuestario.
Atribuciones del Alcalde
El alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y es elegido por sufragio popular. El

alcalde es un funcionario municipal y, como tal, tiene derecho a percibir asignación. Las
cifras de estos sueldos derivan de las designaciones que se les otorgan a los municipios,
según su cantidad de empleados y sus respectivos grados, van desde el 1 al 4, lo que en
dinero significa montos de hasta el millón y medio de pesos. Según la ley orgánica de
municipalidades, se elegirá como jefe comunal a quien haya obtenido la primera mayoría
en la comuna. El mandato del edil dura cuatro años y puede ser reelegido.
Entre sus atribuciones se encuentran:
i. La representación judicial y extrajudicial del municipio;
ii. La administración de los recursos financieros y de los bienes municipales;
iii. Coordinar el funcionamiento de la entidad con la acción de los órganos de la

administración del estado y de los servicios públicos, y
iv. Es el encargado de convocar y presidir el concejo municipal, integrado por el resto

de los concejales electos.
Temas como la aprobación del plan comunal de desarrollo, el presupuesto

municipal, los programas de inversión, las políticas y reglamentos en materia de
concesiones, así como el manejo de los recursos humanos y de servicios municipales en
general, son de la iniciativa del alcalde y de posterior aprobación del concejo municipal.
En el caso de que un alcalde decida repostularse al cargo en su propia comuna,

deberá ser suspendido del ejercicio de su función con 30 días de anticipación, a la fecha
de las elecciones y hasta el día siguiente de ella, conservando, eso sí, la titularidad de su
cargo y su calidad del cargo. En dicho caso, el reemplazante edilicio puede ser el
subrogante legal que le sigue en jerarquía, o aquel funcionario que se haya designado en
esa calidad.
i. Proponer al concejo la organización interna de la municipalidad;

ii. Nombrar y remover a los funcionarios;
iii. Administrar los recursos financieros, los bienes municipales y nacionales de uso
público de la comuna;
iv. Coordinar el funcionamiento de la municipalidad con los órganos de la
administración del estado;
v. Convocar y presidir, con derecho a voto, el concejo;
vi. Autorizar la circulación de vehículos municipales fuera de los días y horas de
trabajo;
vii. Enviar a la contraloría un ejemplar de la declaración de intereses.
Requiere el acuerdo del concejo para aprobar el plan regulador comunal,

establecer derechos por los servicios municipales; adquirir, enajenar, gravar o arrendar
por más de cuatro años bienes inmuebles municipales; otorgar subvenciones o aportes
para financiar actividades; otorgar renovar y caducar patente de alcoholes, entre otras.
Las materias que requieren el acuerdo del concejo son de iniciativa del alcalde.
Pero si él cae en incumplimiento reiterado de sus obligaciones, puede ser requerido por el
concejo para que presente los proyectos que correspondan. Si insiste en la omisión, su
conducta podría ser causal de notable abandono de deberes. Además, al aprobar el
presupuesto, el concejo vela para que se indiquen los ingresos estimados. Éste no puede
aumentarlos, sólo disminuirlos y modificar su distribución.
El alcalde debe dar cuenta pública al concejo, a más tardar en el mes de abril de
cada año, de su gestión anual. Debe incluir el balance de la ejecución presupuestaria,
estado de la situación financiera, acciones y avance de los proyectos, las inversiones
realizadas, observaciones efectuadas por la contraloría general de la república, entre
otros. Sólo un extracto de la cuenta pública es difundido a la comunidad, aunque debe
estar a disposición de los ciudadanos para su consulta. Si no hace todo lo recién
mencionado, el alcalde puede ser acusado de notable abandono de deberes.
Atribuciones del Concejo
Está integrado por concejales, quienes son elegidos por sufragio universal a través de
votación directa mediante un sistema de representación proporcional. El número de
integrantes del organismo varía según la población de la comuna. El número de
concejales por cada 70 mil personas es de seis. En tanto, sobre 70 mil y hasta 150 mil
habitantes, los miembros del concejo ascienden a ocho. Y sobre 150 mil ciudadanos, los
cupos llegan a diez plazas.
Puede ser concejal el ciudadano con derecho a sufragio, que sepa leer y escribir,
que tenga residencia en la región a la que pertenezca la respectiva comuna a lo menos
durante los dos años anteriores a la elección, y que tenga su situación militar al día. No
puede ser concejal ningún ministro de estado, subsecretarios, secretarios regionales
ministeriales, intendentes, gobernadores, consejeros regionales, parlamentarios,
miembros del consejo del banco central y el contralor general de la república. Tampoco
pueden serlo los miembros o funcionarios del poder judicial, del ministerio público, del
tribunal constitucional, del tribunal calificador de elecciones, de los tribunales electorales

regionales, miembros de las fuerzas armadas, carabineros e investigaciones; las
personas que al momento de suscribir sus candidaturas tengan vigente contratos por más
de 200 unidades tributarias mensuales con la respectiva municipalidad; quienes tengan
litigios pendientes con el municipio y las personas condenadas por crimen o simple delito.
Al concejo le corresponde fiscalizar el cumplimiento de programas de inversión, las
actuaciones del alcalde, aprobar la participación en corporaciones, y otras.
Cualquier concejal tiene la facultad de solicitar información y el alcalde está

obligado a responder a la petición en un máximo de 20 días. También le corresponde
solicitar informe a las empresas o entidades que reciban aportes o subvenciones de la
municipalidad, y autorizar los eventos que signifiquen al alcalde y concejales ausentarse
del país.
La fiscalización del concejo comprende también la facultad de evaluar la gestión del

alcalde. Esta fiscalización debe ser acordada dentro de una sesión ordinaria del concejo y
a petición de cualquier concejal. Además, si el concejo logra el acuerdo de la mayoría de
sus miembros, puede contratar una auditoria externa que evalúe la ejecución del
presupuesto y la situación financiera del municipio. Eso sí, sólo puede realizarse una vez
al año en los municipios cuyos ingresos anuales superen los 6.250 unidades tributarias
anuales y cada dos años en los demás.
Cuando la auditoria externa es para evaluar la ejecución del plan de desarrollo, se

puede solicitar cada tres años (si los ingresos anuales del municipio superan las 6.250
unidades tributarias anuales) y cuatro en el resto. El concejo se puede reunir en sesiones
ordinarias(a lo menos dos veces al mes, en días hábiles, y para tratar cualquier materia
de su competencia) y extraordinarias (son convocadas por el alcalde o por al menos un
tercio de los concejales para tratar materias propias de la convocatoria).
Todas las sesiones son públicas a no ser que dos tercios de los concejales
presentes acuerden que algunas sean secretas. Eso sí, para sesionar se requiere la
mayoría de los concejales en ejercicio y para aprobar ciertas materias se requiere la
mayoría absoluta de los concejales asistentes.
El alcalde acuerda con el concejo cuántas sesiones se realizan al mes (dos como
mínimo). Todo concejal tiene derecho a ser informado plenamente por el alcalde en todo
lo relacionado con el funcionamiento de la municipalidad. El alcalde es también quien
tiene la facultad de convocar al concejo actuando como presidente en las reuniones de
éste. No obstante, las sesiones extraordinarias serán convocadas por el edil o por un
tercio, a lo menos, de los concejales en ejercicio. El quórum para sesionar será de
mayoría absoluta de los concejales en ejercicio. En tanto, el quórum para los acuerdos
depende de la mayoría absoluta de los concejales asistentes a la sesión respectiva. El
concejo cuenta con tres tipos de atribuciones, algunas exclusivas y otras consistentes en
acuerdo con el alcalde, y otras en que emite una opinión.
Elección Alcaldes y Concejales:
La elección de alcaldes y concejales se hace de manera separada (desde las

elecciones municipales del año 2004). La ley orgánica constitucional de municipalidades
establece que: “Será elegido alcalde el candidato que obtenga la mayor cantidad de
sufragios válidamente emitidos en la comuna, esto es excluidos los votos en blanco y los
nulos, según determine el tribunal electoral regional competente”.
En caso de empate, el organismo antes mencionado, en audiencia pública y

mediante sorteo, determinará al alcalde electo de entre los candidatos igualados. Esto
indica claramente que aquel candidato que obtenga un voto más que sus competidores se
quedarán con el cargo, sin consideración de ninguna otra especie. Esto tiene como efecto
práctico que la competencia estará dada entre figuras potentes y concentración de votos.
La misma ley antes mencionada establece el mecanismo proporcional con que se

elegirán los concejales en cada una de las comunas del país. Los concejales duran cuatro
años en el cargo y pueden ser reelegidos.
4.2. Entidades Asesoras y Participantes
Aquí se trata de entidades que facilitan la gestión del desarrollo regional desde el
órgano central, son instituciones que dependen directamente del gobierno central, pero
están avocadas exclusivamente a generar desarrollo de las regiones promoviendo e
implementando para ello distintos planes.
A) Ministerio de Planificación: (MIDEPLAN): la misión de este ministerio queda descrita en

la ley nº 18.989 que le da origen, cuando establece que es el encargado de:
• Diseñar y aplicar políticas, planes y programas de desarrollo nacional y regional.
• Proponer las metas de inversión pública y evaluar los proyectos de inversión

financiados por el estado.
• Armonizar y coordinar las diferentes iniciativas del sector público encaminadas a

erradicar la pobreza.
• Orientar la cooperación internacional que el país reciba y otorgue.

• Implementar y ejecutar las políticas y programas orientados hacia grupos
prioritarios: infancia, juventud, adulto mayor, discapacitados, mujeres e indígenas,
a través de sus servicios relacionados.
Asistir técnicamente a las regiones del país en materias relacionadas con el

desarrollo y fortalecimiento del sistema de planificación regional y local es una de las
acciones que emprende MIDEPLAN a través del departamento de planificación y gestión
del territorio. De esta forma busca perfeccionar las metodologías para el diseño y
evaluación de instrumentos de planificación, así como desarrollar aquellas orientadas a la
creación de un sistema de planificación nacional.
Para el período comprendido entre los años 2004 y 2006 las siguientes son las
líneas programáticas que orientan el quehacer del ministerio en el ámbito de la
planificación y gestión territorial:
• Generación de una propuesta para la organización de un sistema nacional de

planificación (SNP). El objetivo es estimular el debate en instancias nacionales y
regionales de gobierno sobre las características que debería tener un SNP y los
cambios que esto significa respecto a la actual situación.
• Actualización de las metodologías para la elaboración y evaluación de instrumentos

de planificación. Apunta a sistematizar la experiencia de los últimos años y
proponer enfoques metodológicos orientados a una mayor efectividad de los planes
y estrategias regionales y comunales.
• Proposición de un esquema referencial nacional para la gestión del territorio.

Implica plantear un modelo territorial nacional que sirva de marco ordenador para la
formulación de estrategias, planes y programas de desarrollo regional y comunal.
• Análisis espacial y modelos territoriales para la planificación regional y local. Se

espera contribuir a la planificación regional mediante el desarrollo de metodologías
para la inserción de la dimensión espacial en el análisis y generación de modelos
territoriales.
• Asistencia técnica y capacitación en planificación regional y local. El objetivo de

esta línea programática apunta a atender las demandas de asistencia técnica y
capacitación de las secretarías regionales de planificación, gobiernos regionales y
municipios.
• Consolidación del sistema de información regional. Se trata de contribuir a la

planificación y toma de decisiones manteniendo el sistema de información regional,
construyendo y actualizando las series regionales de la inversión generadas por
MIDEPLAN.
B) Subsecretaria de Desarrollo Regional (SUBDERE)
La misión de la SUBDERE es elaborar, fortalecer y evaluar políticas de

descentralización, con el propósito de modernizar la gestión pública, impulsar el desarrollo
armónico de los territorios y profundizar la democracia.
El 17 de noviembre de 1984, se crea el cargo de Subsecretario de Desarrollo
Regional y Administrativo. En 1985, se dictamina la existencia legal de la SUBDERE,
como consecuencia de la creación de dicho cargo, se le asigna las funciones de
coordinar, impulsar y evaluar el desarrollo regional; y, a su vez, colaborar en las funciones
de modernización y reforma administrativa del Estado.
La organización de la SUBDERE es, en el comienzo, reflejo de las funciones

asignadas por la ley. Es así como la estructura inicial estuvo determinada por la existencia
de las divisiones de Modernización y Reforma Administrativa, por una parte, y Desarrollo
Regional, por otra. Desde esta última y como consecuencia de la creciente complejidad
de funciones y atribuciones del Departamento de Municipalidades, se crea -de hecho- la
División de Desarrollo Social Comunal. En la actualidad, también cuenta con una División
Legal dada la necesidad de contar con una instancia superior de asesoría en el plano
jurídico.
C) El fondo nacional de desarrollo regional: (FNDR), es el principal instrumento financiero,

mediante el cual el gobierno central transfiere recursos fiscales a cada una de las
regiones, para la materialización de proyectos y obras de desarrollo e impacto regional,
provincial y local. Su administración corresponde principalmente a los gobiernos
regionales y a la subsecretaría de desarrollo regional y administrativo.
La constitución política de la república y, específicamente, la ley orgánica

constitucional sobre gobierno y administración regional, lo definen como: "un programa de
inversiones públicas, con fines de compensación territorial, destinado al financiamiento de
acciones en los distintos ámbitos de infraestructura social y económica de la región, con el
objetivo de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo". Al mismo tiempo, debe
procurar mantener un desarrollo compatible con la preservación y mejoramiento del medio
ambiente, lo que obliga a los proyectos financiados a través del FNDR a someterse a una
evaluación de impacto ambiental.
Por lo anterior, su distribución opera considerando dos conjuntos de variables: las

de orden socio-económico y las territoriales. Se asigna el 90% de los recursos a
comienzos del año presupuestario, y el 10% restante se destina en igual proporción, a
cubrir situaciones de emergencias y estímulos a la eficiencia, en cada ejercicio
presupuestario. Dos son las fuentes de recursos de este instrumento. Por una parte,
recursos fiscales o propios, que dan origen al FNDR - tradicional y, por otra, el préstamo
853/oc-ch del banco interamericano de desarrollo (bid) o FNDR - bid.
Por otra parte, el FNDR incluye un conjunto de provisiones, las cuales se generan
con el objeto de dar orientación de políticas nacionales sectoriales desde una perspectiva
regional. La distribución de éstas, la ejecuta la SUBDERE durante el año presupuestario
vigente obedeciendo a metodologías particulares de distribución interregional. En la
actualidad existen las siguientes provisiones: eficiencia y emergencia, infraestructura
educacional, electrificación rural, preinversión, ley de drogas, fomento productivo,
patentes mineras.
Realizar ejercicio nº16 al 30

UNIDAD III
Finanzas Públicas
1. LA ECONOMÍA
La economía estudia el principal problema económico: el que los bienes sean escasos
y las necesidades de las personas ilimitadas, de tal manera que la sociedad debe utilizar
estos recursos escasos de manera eficiente, para poder lograr los fines con el mínimo de
recursos, y de esta forma obtener el máximo bienestar posible, Es decir, para alcanzar el
máximo de fines con el mínimo de recursos, se deben utilizar los recursos y el esfuerzo de
forma eficiente, tomando decisiones correctas. Los fines van cambiando, ya que cuando se
satisface uno aparece otro, generándose una situación en cadena.
La escasez existe, porque no se pueden producir infinitas cantidades de todos y cada

uno de los bienes. Si se satisfacen todas las necesidades, ¿Cuáles serían las
consecuencias?, no nos preocuparíamos de nada, ya que se podría acceder a todo lo que
necesitemos, bajo este paradigma no existirían bienes económicos, es decir, escasos. Los
precios y los costos serían irrelevantes, en consecuencia, la economía no tendría razón de
ser.
Sin embargo, no existe tal utopía, ya que las sociedades aún trabajan bajo el concepto
de limitación de bienes, mientras que los deseos se hacen infinitos, lo que hace imperante
que se obtenga el máximo provecho de los recursos limitados, que significa la no existencia
de pérdidas, o dicho de otra forma, que la utilización de los recursos en la economía se haga
de la forma más eficaz posible para satisfacer todos los deseos y necesidades de las
personas. Dado que los deseos son ilimitados, es importante que una economía saque el
mejor provecho de sus recursos limitados, lo cual nos lleva al concepto fundamental de
eficiencia, que implica utilizar los recursos de la sociedad de la manera más eficaz posible,
para satisfacer las necesidades y deseos de los individuos.
Los orígenes de la economía moderna datan del año 1776, cuando Adam Smith
publica su obra “Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones”
(estudio más conocido como La Riqueza de las Naciones), allí se establecen las bases de la
economía moderna, y da origen al desarrollo de esta disciplina, a pesar que antes de esta
fecha la economía existía, pero no era objeto de mayores estudios. Smith se considera como
el fundador, específicamente, de la Microeconomía, la cual estudia la economía
considerando las unidades básicas de ésta, es decir, estudia los actores en forma individual,
dentro de los que se considerarían; los mercados, las empresas y la economía de las
personas. Por otro lado, gracias al aporte de John Maynard Keynes, se estableció
formalmente lo que es la Macroeconomía, la cual estudia la economía como un todo, se
ocupa del funcionamiento general de la economía y de variables tales como; la producción,
el empleo, los precios, el comercio internacional, las tasas de interés, inflación, tipo de
cambio, etc.
La economía, para lograr el óptimo uso de los recursos debe responder a tres
preguntas básicas: ¿qué bienes producir? ¿Cómo se producirán? y ¿para quién se
producirá?, y de esta forma responder al llamado Problema Económico.

Definición Economía
La economía es una ciencia que se ocupa de los problemas que surgen

derivados del uso de recursos escasos para la satisfacción de necesidades
múltiples, con el objeto de lograr una mejor situación de “qué, cómo y para quién”
producir, y de esta forma alcanzar el mejor bienestar de la sociedad.
Es una ciencia (método científico), que es enfocada a la Observación –

Planteamiento – Hipótesis – Experimentación. Es una ciencia social, porque
estudia al hombre y por eso no es exacta, ya que los resultados dependen del
comportamiento del hombre. No obstante, la economía se mide por las ciencias
exactas como las matemáticas.
Es una ciencia que tiene un objeto propio, los fenómenos económicos, un

método (inductivo-deductivo) y un conjunto de teorías económicas capaces de
explicar estos fenómenos. Es una ciencia empírica porque sus conocimientos y
previsiones son susceptibles de apreciación en la realidad. Es una ciencia social
porque se ocupa de los fenómenos de la vida humana en sociedad, más
concretamente de las cuestiones económicas relacionadas con la vida del ser
humano. No es una ciencia exacta porque las acciones y reacciones humanas son
matemáticamente imprevisibles.
En la ciencia económica existen supuestos importantes, como por ejemplo:
- Que se confunden los juicios económicos con aquellos de valor, que son apreciaciones
subjetivas de quien las formula.
- El modelo de la empresa maximizadora de los beneficio es claramente una simplificación

de la realidad. No se tienen en cuenta las modificaciones personales de los directivos de
la empresa ni los conflictos personales.
- La economía se ocupa del problema económico, es decir, satisfacer necesidades

múltiples con recursos escasos.
- El supuesto ceteris parubus, permite estudiar solamente el efecto de unas cuantas

fuerzas en un contexto simplificado. Es importante, reconocer que los economistas no
suponen que otros factores no afectan a los precios de un bien estudiado, sino más bien,
que esas otras variables no varían durante el período estudiado.
1.1 Conceptos básicos

Antes de comenzar con el análisis que nos reúne, es necesario introducir al alumno en
los conceptos básicos de la ciencia económica.
Actividad económica: se entiende como actividad económica aquella que desarrolla el ser
humano para satisfacer las necesidades o carencias de la sociedad. Estas actividades se
centran en operaciones de compra y venta de bienes, trabajar por una cantidad de dinero,
intercambio de servicios por dinero, etc.
Agentes económicos: se denominan de esta forma a los sujetos activos de la actividad

económica, los que son las familias -economía domestica-, las empresas -unidades
económicas de producción-, y el estado -sector público-.
i) Economía doméstica: la familia también llamada economía domestica o unidad

económica de consumo, dado que la función que cumple en el desarrollo de la
actividad económica es consumir. El conjunto de consumidores de una economía
esta formado fundamentalmente por las familias.
ii) Unidades económicas de producción: las empresas son unidades económicas

de producción porque la función que cumplen en el desarrollo de la actividad
económica es producir o prestar servicios.
iii) Sector público: abarca todas las actividades controladas directa o

indirectamente por los poderes públicos. De esta forma comprende la
administración pública, los organismos y las instituciones públicas.
Tipos de bienes: que son los objetos de transacción de la actividad económica. Los bienes se
clasifican en:
i) Bienes libres: son ilimitados en cantidad o muy abundantes, como el aire, el mar
y el espacio; se caracteriza por satisfacer necesidades no económicas y no son
propiedad de nadie en particular por ser inapropiables.
ii) Bienes económicos: su característica principal es que son apropiables, escasos

en cantidad -en relación con los deseos de los individuos- y con posibilidad de
utilizarlos en usos alternativos. Estos bienes son los que satisfacen las
necesidades económicas y objetos de las operaciones que se realizan en la
economía.
iii) Bienes de consumo: son los bienes que están preparados para el consumo
directamente satisfaciendo las necesidades económicas.
iv) Bienes de producción: son también conocidos como de inversión o de capital.

Son los bienes que sirven o están destinados a producir otros bienes
indirectamente.

v) Bienes públicos: son los que pertenecen a la sociedad y pueden ser utilizados
por todos los ciudadanos; por ejemplo una carretera no concesionada o una playa
pública.
vi) Bienes privados: son los que pertenecen a un individuo o colectividad concreta
y éstos son los que tienen derecho a utilizarlos o realizar con ellos actividades
económicas; por ejemplo un club de tenis, el hipódromo, etc.
Concepto de escasez: éste es un fenómeno relativo, no tiene relación con la importancia de

la ganancia del comercio o la utilidad, sino con las necesidades que ese recurso satisface.
Cabe señalar que, una sociedad con más recursos siempre tiene mayor escasez, lo que
demuestra la relación directa del concepto de escasez con el recurso y la necesidad. La
escasez surge cuando las necesidades humanas se sienten como ilimitadas y los bienes y
servicios que pueden satisfacerlas son escasos. En economía la escasez se estudia como un
problema relativo, en el sentido de que los bienes y servicios son escasos en relación a los
deseos de los individuos. Por lo que, mientras más escaso es el bien, más se paga por él.
Coste de oportunidad: es lo que se deja de percibir por optar a una alternativa; por ejemplo el
costo de no poder trabajar por haber entrado a la universidad.
Factores productivos: son una serie de recursos necesarios para la producción de bienes y
prestación de servicios. El número de factores productivos es ilimitado, pero tradicionalmente
se han clasificado en tres, lo que se denotan como tierra, trabajo y capital.
i) Tierra: se reconoce tradicionalmente al factor productivo tierra como los recursos

naturales, que son el conjunto de recursos que la naturaleza ofrece libremente.
ii) Trabajo: es el factor productivo que aporta a la actividad económica de forma

combinada los esfuerzos físicos, manuales o intelectuales de los individuos para
conseguir riqueza.
iii) Capital: para los fines de nuestro estudio, se entenderá como capital al conjunto
de bienes que contribuyen al desarrollo de la actividad económica produciendo
otros bienes y servicios.
Necesidades económicas: son aquellas que se satisfacen con medios escasos. La economía
se ocupa exclusivamente de estas necesidades. La mayor parte de los medios que
satisfacen necesidades son escasos y se obtienen o adquieren mediante la actividad
económica
Sistema económico: son las funciones que radican en la asignación de los recursos entre
actividades alternativas, y en la distribución de los productos entre los individuos.
Evaluación social de proyectos: es posible analizar situaciones sociales y determinar cual

alternativa es más rentable para lo sociedad, por ejemplo, midiendo el beneficio social de
realizar un proyecto que consiste en la construcción de una cancha de fútbol versus otro
proyecto de pavimentación o mejoramiento de calles o un centro de rehabilitación.

Política económica y su relación con otras ciencias: se refiere a las consecuencias que
provocan algunas decisiones de la autoridad, en cuanto a política económica, que se toman
para lograr objetivos predeterminados y que afectan a otras ciencias.
Por Ejemplo:
Se distinguen en esta materia objetivos de política económica, como el

pleno empleo, lo que es imposible lograr, porque toda economía necesita un
grado de desempleo para poder funcionar bien, porque no habría flujo laboral, es
decir, no se tendría la posibilidad de cambiar a las personas con diferencias de
capacitación.
Una política de crecimiento económico, muchas veces va de la mano con

una mayor demanda de bienes, por lo que aumentan los precios y, de esta forma,
que este objetivo económico, provoca una inflación en los precios que debe ser
controlada por la autoridad.
La política de estabilidad de los pagos externos e internos, tiene directa

relación con contar con las divisas para poder cumplir con los compromisos
externos -pago de importaciones, de préstamo, dividendo de los inversionistas,
etc-; es decir, busca las decisiones por medio de herramientas, entre las que está
la política regulatoria.
Relación económica con otras ciencias: se relaciona con las ciencias descriptivas que son
aquellas que permiten conocer la realidad. Entre las cuales destacan la Estadística, que
permite conocer la evolución de datos más importantes en economía; Sociología, que busca
conocer el comportamiento de las personas y tomar decisiones en base a él; Psicología, en
el análisis de las expectativas “lo que la gente cree es verdad, al menos en cuanto a su
consecuencia y comportamiento”; Historia, la que se sirve de la historia porque busca
analizar los fenómenos para comprenderlos hacia el futuro; Derecho, que se relaciona con el
análisis económico de la ley, disciplina de los años 1970 en Chicago, denominada “Law and
Economics” (Coase, Posmer). Esta disciplina evalúa las consecuencias económicas de las
leyes y cómo una u otra regulación es más o menos apropiada según el razonamiento
económico. Por ejemplo, se ha discutido ampliamente los efectos económicos de la fusión de
empresas; Moral, la ciencia económica se relaciona con la moral en cuanto esta última
determina supuestos que se deben considerar, como datos para los economistas.

Por Ejemplo:
Es económicamente más conveniente matar a los reos que mantenerlos en la

cárcel, pero esta es una alternativa cuestionable moralmente. Es así, como existen
conceptos derivados del derecho natural que le ponen límite a la economía.
Por oro lado, hay comportamientos positivos pero económicamente negativos

o éticamente negativos. Como por ejemplo revelar información privada de algunas
empresas puede ser un negocio rentable, pero, no es correctamente ético.
Las exigencias de la moral son muy profundas en materia económica, que derivan de las
demandas religiosas para la sociedad con respecto a lo que se espera de la economía como
ciencia social.
1.2. Herramientas Públicas en Materia Económica
Una vez introducido al alumno en los conceptos básicos de la economía, es posible

avanzar en el análisis de las finanzas públicas. El planteamiento básico, dice que para
cumplir su finalidad, la economía necesita del análisis institucional, pues sin un marco
jurídico-político-económico creador de cierta estabilidad, y al mismo tiempo favorecedor del
progreso, no es posible el desarrollo sostenido.
Hoy día la gran diferencia entre los economistas neoliberales y los partidarios de la
intervención estatal no radica en el sí de la intervención, sino en el cómo se produce ésta y
en las limitaciones que puede ser necesario poner a la misma. Afirma el autor que
precisamente las instituciones jurídico-administrativas de la economía se refieren a las
técnicas y límites de la intervención pública en ella.
La administración económica, compuesta por múltiples organizaciones públicas con

competencia en materia económica, tiene como ideal lograr una organización adecuada para
equilibrar el rigorismo administrativo y la flexibilidad mercantil. Y dicha flexibilidad y eficacia
como fin de la organización administrativa debe ser compatible con la legalidad.
En este contexto surgen los modelos económicos, que se son simplificaciones de la

realidad que se usan en materia económica sobre ciertas variables, los que permiten explicar
fenómenos económicos. Cabe señalar, que el modelo permite aislar una cierta realidad,
caracterizarla con algunas variables y explicar cómo funcionan.

Por Ejemplo:
El modelo de consumo de una dueña de casa en un supermercado, en este

caso se aísla realidad de la compra mensual de las dueñas de casa, se caracterizan
la conducta de consumo a una o más variables, más influyentes en la conducta, y
manejables. Una condición necesaria es el comportamiento racional de las personas;
sin esto los modelos no funcionan.
Los modelos de consumo se rigen por la ley de los grandes números, la experiencia
demuestra que del comportamiento de grandes unidades de individuos, los comportamientos
fortuitos o especiales tienden a desaparecer. Es decir, los seres humanos tienden a
comportarse en masa.
Las variables económicas, que permiten caracterizar una conducta o fenómeno

económico, son datos que interactúan al interior de un modelo económico y que permiten
determinar de qué forma se comporta éste, como toman decisiones los individuos en función
de ese modelo, etc.
Por Ejemplo:
La variable precio de los bienes, es un antecedente que interactúa con la oferta

y que permite determinar cómo se comportan las personas dentro de ese modelo de
equilibrio de mercado.
Como su nombre lo dice, las variables, son usadas en los modelos porque éstas
varían y, por ende, revelan o permiten describir comportamientos o fenómenos económicos.
De acuerdo a si la variable es explicada o no por el modelo, es posible identificar:
i) Variables endógenas: son las variables que se explica dentro del modelo
económico a partir de las relaciones con otras. Es decir, son aquellas variables cuya
evolución depende de elementos dentro del modelo.
ii) Variable exógena: se define como variable exógena aquella variable que no se
explica dentro de un modelo económico determinado, sino que se considera como
dado. También se denotan como variables autónomas o independientes.
Existe otra clasificación de variables que hace referencia al efecto de la inflación sobre
la variable en estudio, identifica dos tipos de variables:
i) Variables nominales, son aquellas que no reflejan el efecto de la inflación o del alza
de los precios.

ii) Variables reales, son aquellas que si reflejan el efecto de la inflación.
El concepto de stock, en economía, hace referencia a la cantidad histórica de algo o el

flujo en cantidad de ese algo. El análisis de este concepto nos introduce al estudio de la
noción de escasez y asignación de recursos.
La escasez desde un punto de vista económico es un reflejo de la insuficiencia de

recursos para satisfacer necesidades. La escasez, por lo tanto, no existe en sí misma sino
sólo en relación a la necesidad que se tenga del bien. La escasez siempre será un fenómeno
relativo, el cual dice relación con necesidades múltiples. Cuando se está trabajando en un
escenario de escasez de recursos, para satisfacer el sin fin de necesidades, se debe elegir y
tener criterio para aumentar el bienestar con el mínimo de recursos, o alternativamente, para
generar un bien se debe ocupar la cantidad mínima de recursos.
Los enfoques que se pueden dar a la eficiencia son:
• Maximizar las metas con los recursos dados, es decir, producir más con un mínimo de
recursos, ejemplo; mayor cantidad de joyas posibles con un kilo de oro.
• Si se requiere un determinado fin, obtenerlo minimizando los recursos necesarios para

generarlo, ejemplo; si se quiere fabricar un zapato se debe tratar de hacer con el
mínimo de recursos posibles.
Dentro de las necesidades podemos encontrar:
• Las Individuales, las que se refieren al individuo en sí mismo, las naturales al ser
humano como comer y dormir.
• Las Sociales: son las necesidades que nacen de la relación del individuo cono otros
individuos o con su medio.
• De la sociedad: de este tipo de necesidades se distinguen las colectivas, que surgen

de las individuales pero se traspasan a las sociedades, como por ejemplo la
necesidad del transporte; y de las públicas, las que surgen propiamente de la vida en
sociedad de los individuos, como por ejemplo la necesidad de seguridad.
Otra clasificación de las necesidades, las distinguen en cuanto a si son:
• Primarias: las vinculadas a la supervivencia del individuo, es decir, permiten la

conservación de la especie. Como por ejemplo, la necesidad de salud, vivienda y
educación.

• Secundarias: dicen relación con el bienestar del individuo, como por ejemplo la
necesidad de espiritualidad.
Para satisfacer a las necesidades presentes en el mercado se requiere de los

Recursos. Se entenderá por recurso, en materia económica, a todo lo que satisface una
necesidad del ser humano. Los recursos se pueden clasificare según:
El carácter de los bienes: en libres y económicos, los primeros no son escasos como por
ejemplo el aire, agua, espacio. Los segundos, los recursos económicos se caracterizan por
ser recursos escasos y que el mercado debe asignar adecuadamente.
Su naturaleza: en de capital y de consumo. Los destinados a la producción de otros bienes

son los conocidos como recursos de capital. De consumo, estos recursos se destinan a
satisfacer necesidades de los individuos y de la sociedad; es posible subdividirlos en los
denominados Durables (que no se agotan, como los televisores) y los No Durables que se
agotan en el corto plazo (alimentos y productos que caducan).
Su producción: en donde se clasifican en primarios, intermediarios y finales. Los recursos

primarios son aquellos conocidos como las materias primas, que se obtienen de la naturaleza
y no están destinadas al consumo como por ejemplo el trigo. Los recursos intermedios sirven
para la producción de otros bienes cuya producción no es suficiente para su consumo, como
por ejemplo azufre y harina. Los recursos finales son los que se destinan directamente al
consumo.
De la definición de recursos surge el concepto de factores productivos, este concepto

dice relación que para satisfacer las necesidades se destinan algunos bienes a producir y
otros a consumir. Se llaman factores productivos a los bienes destinados a la producción de
otros bienes y servicios, por ejemplo las tijeras es un factor productivo para el servicio de
corte de pelo, la educación también actúa como factor productivo de la cultura. Los factores
productivos se clasifican en:
• Recursos naturales: los que la naturaleza aporta al proceso productivo, las materias
primas como los productos agrícolas o los minerales. Tienen características de
renovables o no renovables dependiendo de si la naturaleza los recicla o no.
• El trabajo o capital humano: se llama trabajo al tiempo y capacidades intelectuales que

personas aportan a la producción de bienes y servicios. Las capacidades son físicas o
intelectuales.
• Capital físico: se llama también recursos derivados de aquellos bienes que no se

destinan al consumo, sino a la producción de otros bienes, como por ejemplo las
máquinas, y edificios.
Cuando se analizo las necesidades y el concepto de escasez, se hizo referencia a la

adecuada asignación de recursos. Para lo anterior, debemos analizar los sistemas de
asignación de recursos que se han utilizado con el transcurso del tiempo.

Sistema de asignación de recurso por medio del “Trueque”: cambio de bienes y servicios que
se realiza en forma directa entre el productor y consumidor, este sistema de asignación es de
alcance limitado, dado que reduce al intercambio sólo de lo necesario para vivir. No se
produce especialización.
Sistema de asignación de recursos por medio de la “Planificación Estatal”: el estado asume

el rol de distribuir los recursos económicos, descansa en la confianza que alguien sea capaz
de jerarquizar las necesidades, conocerlas y distribuir los recursos.
Sistema de asignación de recursos por medio del “Mercado”: con este sistema la asignación
de recursos se hace por medio de los precios de mercado, no se confía en una persona -
como en el sistema de planificación- sino en las decisiones libres de toda la población y eso
se refleja en los precios. El mercado asigna el dinero por medio de los precios, que quedan
determinados por la tasa de interés. En una economía planificada, la decisión de la
asignación de dinero la hace la autoridad. El precio de equilibrio se obtiene por la libre
actuación de la fuerza de los proveedores y la de los consumidores. En la economía de
mercado hay un grado de planificación. En Chile el sector público es planificado.
Para comprender el sistema de asignación de recurso, se debe introducir al alumno al

concepto de Frontera de Posibilidades de Producción (FPP), que se refiere a la cantidad
máxima de un bien que se puede producir en la economía con los recursos disponibles y
dada una cierta cantidad de otros bienes que se pueden producir.
En cuanto a ¿Qué producir?, es la pregunta que surge en cualquier punto de la

frontera de producción, que ubique el productor. Se debe elegir entre producir más de un
bien a cambio de sacrificar la producción del otro bien, esta decisión se realiza en base a los
precios, dado que si aumenta el precio de bien X, se decide producir más de ese bien.
Dado que se debe sacrificar la producción del otro bien, se debe reconocer el
concepto de costo de oportunidad o alternativo. Se entiende como costo de oportunidad a la
cantidad de bienes o servicios a los que se debe renunciar para tener un determinado bien.
La ley de rendimiento decreciente se refiere a la cantidad cada vez menor de producto

adicional que obtenemos cuando añadimos sucesivamente unidades adicionales igual de un
factor variable (como por ejemplo trabajo) a una cantidad fija de algún otro factor (como por
ejemplo tierra).
1.3. Paradigmas de la Economía
El estudio de la economía implica el análisis de algunos paradigmas económicos, que

muchas veces colocan límites a la manera de ver y hacer negocios. Estos paradigmas son el
crecimiento económico, desarrollo económico y desarrollo sustentable.

1.3.1 Crecimiento Económico
El crecimiento económico es el aumento de valor de bienes y servicios producidos por

una economía. Habitualmente se mide en porcentaje de aumento del producto interno bruto
real (PIB). El crecimiento económico así definido se considera deseable porque guarda una
cierta relación con la mejora de nivel o calidad de vida de las personas. Es decir, se trata de
una suma o una adición de valores producidos por una economía.
Como se ha señalado, es un concepto cuantitativo y se estandariza a través del

indicador PIB. Se puede definir como la capacidad de la economía de producir una cantidad
creciente de productos y para consumir dichos productos producidos. No se relaciona con los
conceptos de equidad, sistema político o desarrollo económico.
En economía, las expresiones "crecimiento económico" o "teoría del crecimiento

económico" suelen referirse al crecimiento del potencial productivo, esto es la producción en
pleno empleo, más que al crecimiento de la demanda agregada. Por lo que podemos decir
que, se produce crecimiento económico sin empleo.
Es el modelo clásico de crecimiento neoliberal el que trae falencias, a saber:
- Desequilibrios sociales, en cuanto a la deficiente redistribución del ingreso.
- Desequilibrios humanos y urbanos.
- Desequilibrios ambientales (patrimoniales), sobreexplotación de los recursos ambiéntales.
El paradigma del crecimiento económico, nos dice que cuando la economía crece se
pierde mucho patrimonio, dado que se excede la capacidad de regeneración de recursos
debido la explotación generacional que sufren nuestro recursos naturales. Por lo tanto, se
dice que el país en crecimiento económico es patrimonialmente más pobres, se tiene
equilibrio macroeconómico pero se pagan altos costos, es un crecimiento económico
antieconómico (hace menos ricos y más pobres).
El debate sobre los límites del crecimiento trata sobre el impacto ecológico del
crecimiento y la creación de riqueza. Muchas de las actividades necesarias para el
crecimiento económico hacen uso de fuentes de energía no renovables. Numerosos
investigadores creen que estos efectos ambientales continuados pueden tener a su vez un
efecto sobre los ecosistemas mundiales. Afirman que los efectos acumulados sobre los
ecosistemas imponen un límite teórico al crecimiento. Algunos recurren a la arqueología para
citar ejemplos de culturas que parecen haber desaparecido porque crecieron más allá de la
capacidad de sus ecosistemas para albergarlas. Su predicción es que los límites al

crecimiento podrían acabar haciendo imposible el crecimiento basado en el consumo de
fuentes de energía.
Otros son más optimistas y creen que, si bien pueden detectarse efectos ambientales
locales, los efectos ecológicos a gran escala son menores. Los optimistas afirman que si
estos cambios ecológicos a escala mundial existen, el ingenio humano encontrará la forma
de adaptarse a ellos.
El ritmo o tipo de crecimiento económico puede tener importantes consecuencias para

el medio ambiente (el clima y el capital humano de los ecosistemas). La preocupación por los
posibles efectos negativos del crecimiento sobre el medio ambiente y la sociedad ha llevado
a ciertos sectores científicos a defender niveles de crecimiento menores, de donde viene la
idea del crecimiento económico y los partidos verdes, que piensan que las economías
nacionales son parte de una sociedad mundial y de un sistema ecológico global, por lo que
no pueden explotar su capacidad de crecimiento natural sin dañarlos.
1.3.2 Desarrollo Económico
El desarrollo económico se define como una expansión de la economía, es decir,

como el cambio cualitativo y la reestructuración de la economía de un país en relación con el
progreso tecnológico y social. El desarrollo económico está estrechamente vinculado al
crecimiento económico.
Por lo tanto el desarrollo económico es proceso de organización de la sociedad que se

caracteriza por la expansión de la capacidad productiva, el aumento de los promedios de
productividad por trabajador y de ingreso por persona, los cambios en la estructura de clases
y grupos y en la organización social, las transformaciones culturales y de valores, y la
evolución de las estructuras políticas y de poder, todo lo cual permite elevar los niveles
medios de vida. Se relaciona en forma positiva a conceptos tales como:
- Distribución del ingreso,
- Calidad de vida (relaciones humanas, sociales, políticas, etc.),
- Estructura de valores,
- Humanidad de las personas, todas las necesidades de las personas, y
- Todas las personas pueden acceder a suplir sus necesidades.
1.3.3 Desarrollo Sustentable

Un sistema de desarrollo que logra satisfacer las necesidades de hoy sin que se vea
afectada la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras, es un sistema
económico de desarrollo sustentable.
El desarrollo sustentable es un nuevo paradigma de la economía. El desarrollo

sustentable se basa en erradicar la pobreza y elevar la calidad de vida de las generaciones
presentes sin amenazar a las futuras generaciones. Este paradigma nos indica que la
realidad económica es una suma de factores y variables que se deben analizar en forma
completa, interdisciplinaria, integrada y no segmentada. Se requiere para la sustentabilidad
económica una visión integrada y un análisis global.
Los principales postulados del desarrollo sustentables son:
Erradicar la extrema pobreza, elevar la calidad de vida de las presentes generaciones sin
amenazar el bienestar de las venideras.
Fundamentos y Lineamientos Generales; en cuanto a que los problemas económicos son

globales, están interrelacionados con otras áreas (como por ejemplo economía y ecología), el
ser humano es el objeto del desarrollo, el desarrollo Económico no garantiza el del hombre,
el desarrollo humano es incompleto sin democracia, la responsabilidad primaria del
desarrollo sustentable reside en cada país, la solidaridad y cooperación internacional son
indispensables, y el obstáculo al desarrollo sustentable no radica en la escasez de recursos,
sino más bien en el comportamiento de países y sistema internacional.
Analizado cada uno de los tres paradigmas económicos, debemos dejar en claro que
el crecimiento económico esta relacionado con el desarrollo económico, pero no son
sinónimos. El que un país alcance un desarrollo económico, esto no quiere decir que este
desarrollo sea sustentable en el tiempo, sino más bien puede ser que el desarrollo de hoy
sea a costa del sacrificio de generaciones futuras.
Crecimiento económico ≠ Desarrollo económico ≠ Desarrollo sustentable
2. LA ECONOMIA Y EL ESTADO
La Economía y el Estado se relacionan por medio del rol de la política fiscal

implementada por el gobierno. En el caso Chileno, que se caracteriza por ser un país
emergente con tipo de cambio flexible, en donde la política fiscal se utiliza como instrumento
de estabilización, ya sea eficiente o ineficiente en su desempeño. No obstante, su rol
principal debiera estar en asegurar una posición fiscal sólida, que sirva como base para el

uso de una política monetaria de estabilización y para fomentar el crecimiento económico de
largo plazo. En este punto, la regla fiscal de alcanzar un superávit estructural de 1% del PIB
es una gran innovación introducida por las autoridades y crea una marca de distinción en el
manejo macroeconómico.
El estado afecta la economía con su rol de la política pública, que fomenta el

crecimiento sostenido y la mejora de la equidad. Para esto lo que se necesita es mantener
los equilibrios macroeconómicos y avanzar en fomentar la competencia, eliminar la
regulación excesiva, fortalecer los derechos de propiedad, tener reglas del juego claras y
estables, mejorar las oportunidades para los más pobres a través de una mejor gestión de la
educación y la salud pública, y evitar que la discusión de las reformas pendientes se
transforme en una fuente de incertidumbre innecesaria.
2.1. Papel del Estado en la Economía
El papel del Estado en la economía se visualiza en las formas de intervención que

éste tiene a nivel económico. Es así, como las formas de intervención del Estado en la
economía son:
• Como Productor, en donde el estado toma un rol productor o de producción
• Como Proveedor, es decir el estado es un proveedor o asume un rol de provisión
• Como Regulador, que define al estado con un rol regulador
A través del tiempo, el papel del estado en la economía ha evolucionado y merece ser
analizado en cuanto a los cambios en los roles que éste desempeña. En el siglo XIX, el
estado tiene un rol secundario, se limitaba a los asuntos de defensa externa y seguridad
interior (estabilidad política). Además, tenía un papel constitucional legal, el establecimiento
de normas generales de orden. El motor de la economía eran los particulares sin mayor
intervención del estado.
Posteriormente, en los comienzos del siglo XX el rol del estado se mantiene igual,
pero en el transcurso del siglo esta realidad cambia a consecuencia de la gran depresión
producto de la deflación en Estados Unidos, lo que provoco un exceso de gasto frente a las
posibilidades de la economía. Los estudiosos sostienen que hay un problema de
funcionamiento de la economía que conduce a la quiebra de las mismas. Esto debía ser
solucionado por el estado por medio de la intervención en dos ámbitos:
- En la organización económica, regulando la economía estableciendo límites a la acción de
los particulares, castigando comportamientos que conducen a la crisis, etc..
- El otro ámbito, es que provee protección a sectores que se estiman débiles, por ejemplo a
los pobres entregando comida, pensiones, salud y educación. Entrega beneficios sociales en
general. Esto trae una consecuencia jurídica el proteccionismo jurídico.

Por Ejemplo:
Hasta 1930 en Chile los contratos estaban regidos por el código civil -contrato
a honorarios-, en la actualidad se rigen por el código del trabajo y, éste extrae del
código civil todas las leyes, referente a la materia. Este órgano público interviene la
economía, además, por medio 2.2.
deFunciones del Estado
la producción de bienes y servicios, siendo el
ejemplo más claro la CORFO.
El Estado interviene en la economía en virtud de la función de asignación de recursos,
en los casos en el que el mercado por alguna razón no es capaz de generar una asignación
de recursos eficiente. Estas fallas del mercado como un mecanismo eficiente de asignación
de recursos son conocidas, así como lo que debe hacer el Estado para solucionarlas.
En la actualidad, el Estado tiene una función importante -como órgano que interviene
en la economía directa o indirectamente- pero distinta a la que se le ha asignado en la
historia, a saber:
a) Debe establecer las reglas para el funcionamiento de la economía
b) Proveer de ciertos bienes y satisfacer ciertas necesidades
c) Asumir labores de compensación de diferencias
d) Promover la estabilidad económica
e) Corregir imperfecciones del mercado y lograr la eficiencia económica.
A continuación se analiza a profundidad cada una de las funciones del Estado, que se
han mencionado.
a) Establecer el marco legal para la economía de mercado: el Estado como organización

establece un cierto marco legal en el que se desenvuelve la economía de mercado.

Por ejemplo:
Derecho de propiedad, la Constitución Política de la República (CPR) en su

artículo 19 - inciso número 24, establece que al Estado le compete indicar el modo
de adquirir el dominio de los bienes. Dentro del derecho de propiedad está la
prescripción, por la que las personas adquieren dominio por el paso del tiempo y
por ejercer ciertas actividades sobre la cosa en cuestión, con el fin de facilitar la
circulación de los bienes, porque contribuye a la certeza. Otro ejemplo, el artículo
60 de la CPR, el cual establece lo que sólo son materia de la ley, más
específicamente en el inciso número 12, se estipula que al Estado le compete
establecer la ley que señale el valor, tipo y denominación y el sistema de pesos y
medidas.
b) Proveer ciertos bienes y servicios o demandarlos, y efectuar transferencias: el Estado

juega un rol importante a través de las adquisiciones de bienes y servicios para el consumo
público, como la bencina para los autos del gobierno. A la vez, produce bienes como
certificados de nacimiento, de defunción, de matrimonio y otros certificados legales. Las
transferencias son pagos que realiza el Estado a las personas sin percibir bienes u
obligaciones en contraprestación.
Por ejemplo:
Un ejemplo de transferencia del Estado son las Pensiones a la tercera edad,

de invalides, etc.. En cuanto, a la producción de bienes públicos que son la
contraposición a los bienes privados, son los que pueden ser consumidos por las
personas al mismo tiempo, es decir, el consumo de una persona no excluye el uso
por parte de otras y son proveídos por el Estado, como las plazas públicas,
seguridad, defensa, áreas verdes, etc..
En cuanto al poder satisfacer estas necesidades, al Estado se le imputa el establecer

impuestos, para financiar la provisión de bienes públicos y con otras finalidades económicas,
como una forma de redistribución de los ingresos. Los impuestos se consideran como una
herramienta económica, que su adecuado tratamiento e imposición puede corregir las
imperfecciones del mercado, como el impuesto al alcohol.
Una vez que el Estado ha decidido recaudar una determinada cantidad de dinero por medio
de los impuestos, debe enfrentarse a una gran cantidad de posibilidades para obtenerlos.
Para ello se pueden gravar la renta, los beneficios o las ventas. Puede gravar a los ricos o
los pobres, a los ancianos o a los jóvenes.

Los impuestos se clasifican según diversos criterios, es así como de acuerdo a si el
porcentaje o tasa impositiva no depende de la base1 se define el tipo de impuesto como:
• Progresivos: la tasa aumenta si aumenta la base, es decir, a mayor ganancia mayor

será la tasa de impuesto que se establezca sobre dicha base.
• Regresivos: cuando la cantidad de base aumenta, disminuye la tasa de impuesto. Es

decir, a mayor ganancia le corresponde una menor tasa.
• Proporcionales: este tipo de impuesto no depende de la base impositiva, es decir, la

tasa es la misma si la base aumenta o disminuye.
Otra clasificación de los impuestos, hace referencia a la forma en que se aplica la tasa
impositiva al patrimonio, por lo cual se definen como:
• Directos: son aquellos impuestos que se aplican de forma directa sobre el patrimonio,
afectando principalmente los ingresos o pertenencias como la propiedad de autos o
casas. Es decir, son los que gravan la renta de las personas.
• Indirectos: son aquellos impuestos que afectan a personas distintas del contribuyente,
es decir, los que gravan las transacciones entre personas o entre el contribuyente y
una persona natural. Dentro de éstos se encuentra el impuesto al valor agregado
(IVA).
c) Asumir labores de compensación de diferencias: el rol del Estado en cuanto a esta

función, le corresponde la responsabilidad de superar desigualdades para darle a las
personas igualdad de oportunidades, lo cual consiste en que las personas puedan contar
hasta un cierto nivel de su vida (21 años) contar con lo necesario para satisfacer y desarrollar
sus habilidades. Hoy en día, en Chile, lo anterior hace referencia a entregar la alimentación
adecuada para quien no se la pueda proveer, como un discapacitado.
d) Promover la estabilidad económica: el Estado tiene un rol fundamental de atenuador del

estancamiento de ciclos económicos, en los que se ver expuesto los países en desarrollo. Es
así, como el Estado en períodos de crisis -aumento de los gastos- promueve la estabilidad
económica del país, mediante la venta de bonos en Europa, como fuente de financiamiento
para solventar el aumento de los gastos.
e) Corregir las imperfecciones del mercado: al Estado se le imputa la corrección de las

posibles imperfecciones del mercado, las más tenues o que menos afectan a la economía del
mercado, se corrigen a través de la regulación. Por lo que, el Estado dicta normas destinadas
a que, al producirse imperfecciones, ellas se manejen adecuadamente y afecten de manera
sutil al normal desarrollo económico del país. Para que un mercado económico sea perfecto,
se deben cumplir tres requisitos:
1
La base es la suma de ingreso sobre la cual se establece el impuesto, es decir, la base impositiva.

• Que existan muchos compradores y ninguno influyente,
• Que exista indiferencia entre un bien o servicio y el resto: los bienes deben ser
homogéneos para que su adquisición sea indiferente, lo cual permite comparar los
precios y que el mercado funcione, dado que para los compradores les indiferente un
bien o otra para la satisfacción de una necesidad en particular,
• Que exista la información suficiente para los oferentes y los demandantes,
• Que exista libre movilidad de oferentes, demandantes y de los factores productivos, es

decir, que tanto los oferentes como los consumidores puedan moverse libremente en
el mercado o en la industria en la cual operan.
El Estado debe corregir las imperfecciones que se presenten en el mercado y que

impidan que funcione correctamente, para lo cual toman medidas que le permitan superar las
siguientes imperfecciones:
a) Exclusión imperfecta o falta de definición de los derechos de propiedad.
Por ejemplo:
Cuando hay exclusión imperfecta, como un canal de regadío donde los

propietarios no tiene claro quienes y a que hora pueden desviar el curso del agua a
sus propiedades, lo que produce imperfecciones. La falta de definición de los
derechos de propiedad es una de las faltas más graves.
b) Bienes públicos: que pueden presentar imperfecciones en dos sentidos i) cuando la

provisión de un bien es insuficiente para el consumo de todos los interesados, o cuando
el costo de producción es superior al beneficio que cada persona percibe y que está
dispuesta a pagar.
Por ejemplo:
Hoy en día, Santiago capital de Chile presenta un grave problema de

congestión en las principales calles o arterias viales. Una posible solución sería la
planificación y construcción de nuevas vías, pero la comunidad estará dispuesta
asumir estos costos adicionales y la expropiación de algunos terrenos. Por lo que el
Estado debe colocar tarificación de las calles, como una forma de descongestionar.

Y, ii) cuando el bien no existe, dado que no hay personas dispuestas a demandarlo.
Por ejemplo:
La luminaria de las calles públicas, es decir, la utilidad de los faros no son

percibidos por todos, sino por aquellos que pasan por ese lugar que se alumbra por
ese bien público. Por lo que, en este caso el Estado subsidia el costo para que se
haga rentable producirlo, otro ejemplo es el teatro municipal.
c) Externalidades: son todos aquellos efectos que se producen en la producción o consumo

de bienes y servicios, y alcanzan a personas que no han participado de esa producción o
consumo, es decir, a un tercero.
Por ejemplo:
Se ha instalado una prestigiosa universidad en un sector de la ciudad, pero el

camino de acceso no esta pavimentado. La pavimentación es una externalidad para
los vecinos del sector, positiva para la mayoría dado que su acceso será más
expedito, pero negativa en cuanto a los ruidos y polvo en suspensión durante su
construcción, para algunos.
Las externalidades negativas son, por ejemplo, la contaminación o el arrojar desechos

en el curso del agua. Son imperfecciones en la medida en que quien toma la decisión, no
toma en cuenta a la tercera persona.
Existen algunas herramientas que el estado utiliza para manejar las externalidades,
las que se mencionan a continuación: Las externalidades positivas son problema en la
medida en que el que toma la decisión se apropia de todos los beneficios que se derivan
de esta externalidad. En este caso, el Estado utiliza los subsidios como una forma de
controlar las externalidades positivas y su distribución de utilidad a la comunidad.
Por ejemplo:
En un jardín no se pone pasto para que los que juegan fútbol no lo destruyan, si
se hace se produciría un efecto del que no se puede excluir a terceros.

En cuanto a las externalidades negativas, por regla general el Estado las maneja con
herramientas que permuten que quien realice la conducta asuma el costo, de modo que al
realizarse la conducta perciba no sólo los beneficios sino además los costos por los
efectos negativos de la misma.
Por ejemplo:
El caso de la contaminación es más complejo, se han diseñado varias

herramientas como por ejemplo, derechos de emisión transables que funcionan
determinando cual es el máximo de contaminación (óptima) que tolera la ciudad de
Santiago y es igual a la suma de la contaminación natural, de particulares y de
empresas.
d) Costos excesivos de información, en el mercado, los costos excesivos constituyen una

imperfección para evitar que se bajen los costos, es así como los monopolios o prácticas
restrictivas del libre comercio, son producto de estos costos. Los monopolios, se definen
como una distorsión del mercado y se caracteriza por el escenario en donde los
demandantes y oferentes no participan en conjunto en establecer el precio de equilibrio.
Es el caso de Chilectra y la Bencina. Los monopolios son una situación en la que hay un
único vendedor de un bien o servicio en un mercado donde no es posible la entrada de
otros competidores, de esta forma es el oferente quién fija los precios.
Monopolio: demandante tiene poder para influir en el precio
Oligopolio: Grupo tiene poder para influir en el precio
Se entiende que, una empresa va a tener poder de mercado cuando pueda aumentar
el precio del producto reduciendo la cantidad de producción.
Las razones que justifican la existencia de monopolios, se pueden resumir en i) una

determinada empresa puede tener el control de un determinado factor productivo, de sus
fuentes o recursos naturales o una determinada materia prima, ii) la existencia de
patentes, las patentes son monopolios temporales que se le dan a los inventores de
determinados productos que lo autorizan para producirlo exclusivamente. Incentiva la
investigación, ii) monopolios legales, que dice relación con monopolios contenidos por ley
a determinadas empresas, generalmente en el área de servicios públicos, y iii)
monopolios naturales, cuando existen empresas en las que el nivel de producción,
cualquiera que este sea, pueda hacerse de forma más barata por una empresa que por

más. La razón principal viene dada por el tamaño del mercado y por la estructura de la
empresa donde existen costos fijos muy altos. La forma de disminuir los costos medios es
aumentando el nivel de producción.
Para el caso de los monopolio, el precio se fija donde la demanda es igual al costo
marginal. La característica más importante del monopolio es que un aumento en la
cantidad producida afecta el precio de equilibrio al que se venda el producto. La empresa
enfrenta una curva de demanda con pendiente negativa y, por lo tanto, el ingreso
marginal va a ser cada vez menor. El nivel de producción óptimo del monopolista se
encuentra comparando el costo marginal con el ingreso marginal, a partir de lo cual el
nivel óptimo de producción va a ser aquel en que se igualen.
Curva de oferta del monopolista: en competencia perfecta es igual a la de costos

marginales, pero en monopolio no existe la curva de oferta, porque no existe una relación
1 a 1 entre precio y producción, por lo tanto, puede pasar que se obtenga un mismo nivel
de producción con dos precios distintos.
Obtención de utilidades del monopolista: a pesar de que el monopolista produzca donde

el ingreso marginal (Img) = costo marginal (Cmg) puede que tenga pérdidas. La única
forma de saber si está ganando o perdiendo es por la introducción de la curva de costos
totales. Que el ingreso marginal sea igual al costo marginal sólo garantiza que si hay
utilidades, éstas van a ser las máximas, y si existen pérdidas van a ser las mínimas. El
monopolista sólo va a ganar en la medida en que cubra los costos totales. En la empresa
monopólica el equilibrio de corto plazo es igual al de largo plazo, porque aunque reciba
utilidades extras no van a entrar más competidores al mercado, por lo tanto, va a poder
vender a un precio a los costos totales medios obteniendo ganancias monopólicas.
El monopolista puede discriminar los precios, es decir, establecer diferentes precios a

distintos mercados o segmentos del mercado. ¿Por qué puede cobrar un precio distinto a
cada uno de sus distintos clientes? La respuesta tiene que ver con las elasticidades del la
demanda, los distintos consumidores deben poseer distintas elasticidades. Además, se
deben dar los siguientes requisitos:
• Que el mercado pueda fraccionarse.
• Que no exista reventa entre los segmentos de mercados que se discrimina.
La razón por la que existe la discriminación de precios, es que las personas están
dispuestas a pagar un precio distinto por un mismo bien en función de la elasticidad de su
demanda (mientras menos elástica sea la demanda se va a estar dispuesto a pagar un
precio superior). Cabe señalar, que existirá discriminación perfecta cuando el monopolista
le cobre a cada consumidor un precio equivalente a su propensión a pagar por ese bien.
Los efectos del monopolio, pueden visualizarse en que se vende una cantidad inferior del
bien a un precio superior al que correspondería si existiera competencia perfecta, y que
existe un costo social en monopolios que es igual a la suma de las diferencias entre el

precio que están dispuestos a pagar los consumidores y el costo marginal para todas las
unidades entre el nivel de producción monopolístico y el competitivo.
Por regla general, en los monopolios el precio es superior al de la competencia perfecta y

una cantidad inferior y se regula de varias formas:
• Establecer una regulación mínima para cobrar una mayor tasa de impuestos. Se
reducen las utilidades extra de la empresa y se devuelve en forma de bienes
públicos el exceso pagado por los consumidores.
• Obligar al monopolista a fijar un precio que elimine sus ganancias extraordinarias,

donde la demanda es igual al costo medio.
• Fijación del precio en base a costo marginal, donde se produciría una situación
equivalente a la competencia perfecta.
La existencia de pocos oferentes no es un problema en el mercado cuando hay

competencia. Son problemas las prácticas restrictivas de la libre competencia y las
posiciones que permiten influir en el precio. Por lo que, existen problema cuando
oferentes y demandantes se ponen de acuerdo en realizar prácticas restrictivas de la libre
competencia, como por ejemplo la fijación de precios mínimos.
Los Oligopolios: es la situación en la que existen pocas empresas en un determinado

mercado donde cada una de las cuales puede influir en el precio del producto con sus
actividades. El equilibrio, al igual que en el monopolio, se encuentra en el punto donde el
ingreso margina igual al costo margina, con la diferencia de que no tiene una curva de
demanda estable porque como hay competencia, los competidores pueden quitarle a los
clientes. La fijación de precios por parte del oligopolio puede darse de dos formas:
i) Situaciones colusivas, existen estas situaciones cuando hay acuerdos expresos o

tácitos de las empresas para fijar el precio a la producción o el nivel de producción, para
lo cual deben darse los siguientes factores que exista un número pequeño de empresas,
que los acuerdos logrados por los empresarios sean por un período largo de tiempo, que
exista apoyo legal en el sentido de que no exista una ley que sancione el acuerdo
expreso, y que las empresas tengan facilidad para detectar violaciones de acuerdo.

Definición de Carteles:
Un caso de acuerdo expreso, en donde se dan las situaciones colusivas, es

el caso de los carteles, donde hay un determinado número de empresas que
quieren limitar la competencia mediante el establecimiento de un acuerdo explícito
de precios y niveles de producción. Las empresas actúan como si fueran una sola y
suman sus curvas de costo marginal dándose una situación parecida a la del
monopolio. El caso más conocido es el de la OPEP (Organización de Países
Exportadores de Petróleo). Si existe un acuerdo tácito, todas las empresas siguen a
la líder y sólo posibilitan que una empresa sea la dominante.
ii) Situaciones no colusivas: las empresas no tienen información de cómo van a actuar los
competidores y los precios se mantienen estables. El oligopolio no produce una situación
óptima de competencia perfecta porque el equilibrio no se logra en el mínimo de los
costos medios a largo plazo, por lo que el precio de venta será superior al de costos
medios y costo marginal. Frente a esto hay varias maneras de enfrentamiento, ya sea por
razones endógenas o exógenas hay mecanismos represivos y preventivos. Entre los
preventivos están las normas que evitan errores de mercado y la apertura de la economía
y del mercado; los primeros -mecanismos represivos- son las multas y las sanciones
como el decreto de ley 211 de libre competencia.
Mecanismos Preventivos:
Apertura de la economía: en mercados pequeños hay muchas posibilidades de que

se produzcan errores. La falta de competencia se soluciona con un importador, es
un mecanismo gratis, de igual forma se puede solucionar por medio de las
exportaciones.
Apertura de mercados: se trata de eliminar las barreras de entrada, que son

restricciones formales o informales a la entrega de oferentes o demandantes a los
mercados. Como por ejemplo, lo primero que busca un oferente es que no existan
competidores, en la universidad con los kioscos son de un solo concesionario, se
restringe la titulación de oftalmólogos para que no baje su renta.
2.3 El Rol Subsidiario del Estado

El principio de subsidiariedad del Estado, según el cual éste reconoce y ampara la
libertad del individuo y de los cuerpos intermedios, y les otorga la autonomía suficiente para
cumplir con sus fines específicos, debiendo el Estado asumir sólo las actividades que por su
naturaleza no pueden o no deben ser asumidas por los individuos o las organizaciones.
Este principio no está consagrado expresamente, se llega a él deduciéndolo de la

concordancia entre los incisos 1° y 3° del artículo 1° de la Carta de 1980, la Constitución
Política de la República.
Artículo 1. Las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos.
La familia es el núcleo fundamental de la sociedad.
El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se

organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para
cumplir sus propios fines específicos.
El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el

bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que
permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su
mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos
y garantías que esta Constitución establece.
Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la

población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la
integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho
de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.
2.3.1 Restricciones al rol subsidiario del Estado
Este principio no implica que el Estado deba asumir una actitud pasiva y dejar hacer al
individuo y los grupos intermedios, pues la Constitución no consagra un liberalismo
individualista así, el principio no es absoluto, en consecuencia reconoce ciertas restricciones:
• El Estado se reserva ciertas actividades que por su naturaleza son inherentes a su

estructura orgánica; como las funciones ejecutiva, legislativa, policial, relaciones
exteriores, recaudación de tributos, etc.

• El Estado se reserva actividades que por razones de orden estratégico deben en un
momento histórico permanecer dentro de Estado; como el Control del expendio de
alimentos y bebidas, Control de los medicamentos, etc.
• El Estado se reserva aquellas actividades que los particulares no tienen interés en

abordar porque no les depara suficiente lucro. Como por ejemplo la mantención de un
servicio ferroviario en un sector en que lo utiliza poca gente.
• El Estado aborda aquellas actividades que los particulares no pueden abordar.
• El Estado se reserva la intervención en las actividades que los particulares realizasen

en forma deficiente, derivándose explotación, injusticias sociales, mala distribución de
ingreso, pobreza; el Estado debe intervenir en aras del bien común.
El inciso final del artículo 1°, de la Constitución Política de la República, es el

fundamento normativo que nos permite concluir que el Estado no puede permanecer pasivo
frente a la pobreza, injusticia social, etc. La insatisfacción de necesidades sociales genera
división, antagonismo, y el Estado tiene el deber jurídico de remover todos esos obstáculos
para garantizar la unidad, integración, y debe hacerlo asegurando la participación de las
personas.
De modo, se le impone al Estado deberes sociales y se lo obliga a hacer participar a

las personas en el beneficio del progreso económico - social. Pero estos deberes debe
realizarlos siempre reconociendo el derecho preferente del individuo y de los cuerpos
intermedios de la sociedad, por lo que debe asumir la iniciativa para la satisfacción de las
necesidades colectivas.
2.4 Estado Empresario y Privatizaciones
Hasta fines del siglo XIX los estados no tenían participación en materias económicas,
se limitaban a cobrar impuestos y proveer los bienes públicos. En el siglo XX comienzan a
ser más activos producto de la revolución industrial, fenómeno que permite el desarrollo de
las grandes industrias.
Con la crisis económica mundial de 1929, que deriva de la crisis de la economía

norteamericana, provoca una desconfianza en las grandes empresas, porque se ven como
las generadoras de la crisis. La crisis en general transforma los roles del Estado, lo que
redunda en dos fenómenos:
• Al Estado se le da el rol de proteger a los más pobres y se desarrolla el Estado de
Bienestar, el que promueve salud, vivienda, etc.; rol que antes no le era imputable al
Estado.
• Se considera que el Estado no se puede mantener al margen de la actividad

económica, dado que si está sólo en manos de grandes empresas, ellas acumulan

riquezas y generan pobrezas distorsionando la actividad económica. El Estado tiene
que intervenir para reactivar la economía, regular y controlar a las grandes empresas.
Esto genera una nueva función del Estado, la que se denota como Estado
Empresario.
Estos fenómenos se producen a nivel mundial. En Chile producto del Estado de

Bienestar se da origen al seguro obrero, la educación básica obligatoria, programas de
vivienda y se desarrolla también el Estado Empresario, siendo el símbolo la CORFO (1939),
como corporación del Estado destinada a generar proyectos que fueran creadores de
empresas. El Estado empieza a intervenir en sectores importantes de la economía nacional,
en 1970, el 40% del PIB llega a ser del Estado, con lo que surgen empresas como Lan Chile,
ENAP, CTC, Empresas Sanitarias, ENDESA, etc.
Argumentos a favor de las Privatizaciones
Como argumento a favor de las privatizaciones, se encuentra la posibilidad de generar

polos de desarrollo, en la época del Estado Empresario, se estimaba que si el Estado no
generaba empresas no se desarrollarían ciertas áreas de la economía, ejemplos de lo
anterior son la Compañía de Acero del Pacífico (CAP) o ENDESA.
La creación de empresas del Estado tenía un gran peligro, el que hacía referencia al
cómo se seleccionan los polos de desarrollo, que respondía más bien a razones políticas y
no por razones económicas. Es decir, el Estado priorizaba la captación de votos -Teoría de la
Elección Pública-, por lo tanto, si existía un yacimiento para explotar en Osorno y otro en
Coyhaique, el político decidía explotar este último para captar más votos, con independencia
de las rentabilidades económicas del mismo.
Por Ejemplo:
En nuestra historia, ha quedado registrado que el Estado perdió mucho

dinero con este tipo de inversiones. Por ejemplo, el Gran Hotel de Pucon fue
construido porque el Estado quería fomentar el turismo en la región, en lo que se
destino grandes sumas de dinero, pero no se destino parte de estos recursos en
capacitar a los habitantes de la zona para desempeñarse en el Hotel o en
actividades complementarias al Turismo.
Este argumento se ha desgastado con el tiempo, dado que en las economías abiertas
los particulares pueden desarrollar las diferentes áreas de la economía sin intervención del
Estado. Cabe señalar, que en la discusión de este tema existe una restricción al éxito, y es
que el Estado puede valorar un proyecto que el mercado no valora de la misma manera en
relación al lugar que se ha escogido para desarrollarlo (desarrollo local).

Para desarrollar una zona, área o región del país, en la actualidad el Estado cuenta
con otras herramientas, a saber:
• Subsidio a la oferta: es un subsidio por cierto tiempo a ciertas áreas para generar una
masa critica (cantidad mínima o necesaria de recursos) que idealmente debe ser
decreciente (el aporte del Estado) para que después la empresa pueda subsistir por si
misma. La empresa crecerá y el Estado ganará los impuestos de esa ganancia.
• Subsidio para el desarrollo de nuevos productos: es así como la fundación Chile, en

1980 inicia proyecto para criar salmón en jaulas, por lo que el Estado participo en el
desarrollo de la piscicultura del salmón e incentivando los estudios e investigaciones
tecnológicas, convirtiendo a Chile en el segundo gran productor mundial de Salmón.
• Créditos blandos: son créditos que se le otorgan a las personas para que produzcan
ciertas cosas. Un ejemplo, es el subsidio forestal que incentivo a las grandes
forestales a reforestar áreas ya explotadas y evitar la erosión del sur de Chile.
Para que el estado, pueda utilizar estas herramientas los proyectos que solicitan estos
aportes o subsidios estatales, deben presentar las siguientes condiciones:
• Deben ser proyectos rentables a los particulares o la comunidad local;
• Deben subsidiar la actividad, no a las personas; y
• Debe ser un subsidio decreciente en el tiempo.

Un segundo argumento a favor de las privatizaciones es evitar el alza en el precio de
ciertos bienes, el Estado consideró que tratándose de bienes transados en mercados no
competitivos o de bienes de primera necesidad, el como órgano estatal debía producirlos,
como la luz y el agua. Por lo que, surgen las empresas que generaban perdidas económicas
al Estado, un costo que se debía asumir para proveer esos bienes.
Este argumento, trajo consigo algunas consecuencias como:
• La gran ineficiencia social, dado que el subsidio a la oferta no discrimina al usuario del
subsidio -se subsidia a los ricos y a los pobres-, en circunstancias de que el objetivo
del Estado era subsidiar a los más pobres.
• Estas provisiones eran ineficientes porque presentan problemas de gestión y

administración y además una escasez de recursos por parte del Estado, que no le
permitía el desarrollo en plenitud de cada una de estas áreas.

Por Ejemplo:
El caso de las líneas telefónicas, que en el año 1985, eran de mala calidad y
cuyo costo era relativamente barato, y aún así todos pagábamos el cargo fijo todos
los meses.
• La existencia de monopolios naturales, como el teléfono, la luz y el agua que no

justifica que el Estado sea dueño de esas empresas. Se desarrolla en 1950 el modelo
de tarificación de monopolios naturales que permite que, existiendo cosas que son
monopolios naturales, su desarrollo sea asumido por particulares, con lo que se
asegura la calidad del bien y la obtención de utilidades.
Un tercer argumento a favor de la privatización, es asumir sectores estratégicos,

históricamente el Estado ha querido asumir la producción de ciertos bienes y servicios por
considerarlos estratégicos, como el caso de la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP).
2.5. La Constitución y la Participación del Estado
El siguiente apartado, analiza como la constitución aborda la participación del Estado

en la economía. Lo primero, es establecer que la Constitución Política de la República trata la
participación del Estado “en las garantías constitucionales”, como se expresa en el artículo
19 inciso número 21 que establece que “El derecho a desarrollar cualquier actividad
económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional,
respetando las normas legales que la regulen. El Estado y sus organismos podrán desarrollar
actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los
autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a
los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la
ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado”.
Por lo que, en ésta se establece que se le asegura la libertad a los particulares para
desarrollar cualquier actividad económica. El Estado, solo puede desarrollar actividades si lo
autoriza una ley de quórum calificado y conforme a las mismas leyes que rigen para los
particulares. Con anterioridad, el Estado tenía plena libertad y los particulares sólo podían
hacer lo que les estaba expresamente permitido.
Las empresas del Estado se crearon como sociedades especiales, llamadas Estatales,
las que se creaban por ley. Con el tiempo, se transformaron en sociedades anónimas. En los
inicios FAMAE (Fábricas y Maestranzas del Ejército) era sociedad del Estado, sus
trabajadores eran funcionarios públicos pero pertenecían a una empresa jurídicamente
distinta con patrimonio distinto. Ahora se tiende más a sociedades anónimas donde el Estado
es el dueño de la mayoría de las acciones, previa autorización de la ley de quórum calificado.

El Estado puede realizar acciones sobre los precios, mediante el establecimiento de
políticas generales o específicas. Dentro de las primeras, se encuentra la fijación de precios
y los subsidios (habitacionales, educación, etc.); en las segundas podemos encontrar los
impuestos diferenciados, impuestos a los productos suntuarios, variaciones en el impuesto al
valor agregado IVA.

RAMO: FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE
PROYECTOS
UNIDAD I
EL ESTUDIO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN

1. LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN
La preparación y evaluación de proyectos, es una herramienta fundamental para

aquellos individuos que se encuentran encargados de asignar recursos para implementar
propuestas de inversión.
Muchas personas piensan que la preparación y evaluación de proyectos es un

instrumento de decisión que define que, si el análisis del proyecto se muestra rentable, debe
llevarse a cabo, y si no es rentable, debe desecharse. Sin embargo, esta técnica no debe
tomarse como una decisión firme, sino que debe ser considerada como una opción que sirve
para proporcionar más información a quien toma la decisión. De este modo, puede suceder
que se rechacen proyectos rentables y que se implementen proyectos no rentables.
Así, la preparación y evaluación de proyectos intenta recopilar, generar y analizar, de

manera constante, un conjunto de antecedentes económicos que permitan evaluar cualitativa
y cuantitativamente las ventajas e inconvenientes de asignar recursos a un determinado
proyecto de inversión.
1.1 ¿Qué es un Proyecto?
Un proyecto presenta múltiples definiciones, en términos generales, se puede decir

que un proyecto corresponde a la combinación de recursos humanos y no humanos reunidos
en una organización temporal1 para conseguir un propósito determinado.
Para un economista, una definición de proyecto puede ser la siguiente: “es la fuente
de costos y beneficios que ocurren en distintos períodos de tiempo. El desafío que enfrenta
es identificar los costos atribuibles al proyecto, y medirlos (más bien valorarlos), con el fin de
emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar ese proyecto”2.
En el caso de un financista, quien considera la opción de prestar dinero para la

realización de un proyecto, éste constituye el nacimiento de un flujo de fondos que suceden a
lo largo del tiempo, los cuales emanan de ingresos y egresos de cajas; el reto es identificar si
dichos flujos de dinero son suficientes para pagar la deuda. Esta forma de concebir un
proyecto conlleva a la evaluación financiera de proyectos.
Para un empresario, un proyecto corresponde a una idea de negocios variables, que

buscan alcanzar un conjunto de objetivos preestablecidos, transformándose en una
propuesta de inversión destinada a proporcionar bienes y servicios.
1
Temporal, significa que cualquier proyecto tiene un punto de inicio y un punto de finalización definido.
2
Fontaine, Ernesto; “Evaluación Social de Proyectos”, Ediciones Universidad Católica de Chile, Chile, 1993, onceava
edición.

Para el Estado, constituye una propuesta o iniciativa de inversión que modifica la
oferta y demanda de bienes y servicios, lo que permitirá mejorar la calidad de vida de la
comunidad del país.
Para MIDEPLAN (Ministerio de Planificación), un proyecto puede definirse como una

unidad de inversión destinada a generar capacidad productiva de bienes y servicios,
coherentes desde el punto de vista técnico y económico, y que puede desarrollarse
independientemente de otras inversiones.
De acuerdo a lo anterior, un proyecto busca la identificación de soluciones inteligentes

al planteamiento de un problema, lo cual tiende a resolver una necesidad humana.
Cualquiera sea el problema o la idea que se desee ejecutar, conducirá a la búsqueda de
soluciones razonables, destinadas a resolver las necesidades de los individuos en todas sus
áreas: salud, educación, vivienda, cultura, recreación, etc.
Figura Nº 1: Los Proyectos y la Satisfacción de Necesidades
Inversiones
Los Proyectos
NECESIDADES INSATISFECHAS Bienes de Capital
Productos o Servicios
La Sociedad
Así, un proyecto se origina como una respuesta a una idea determinada, la cual busca
la solución a un problema, por ejemplo, abandono de una línea de productos, reemplazo de
maquinaria antigua por nueva, reposición de tecnología, ampliación de instalaciones,
aprovechamiento de recursos naturales, desarrollar o adquirir un nuevo sistema de
información, efectuar un cambio en la estructura o estilo de una organización, etc., o bien,
para explotar una oportunidad de negocio, el cual busca la solución a un problema o a una
necesidad de terceros, por ejemplo, crear un nuevo producto para satisfacer una demanda
insatisfecha, sustitución de importaciones por productos más baratos, proveer con nuevos
servicios, diseñar un nuevo vehículo de transporte, etc.
En este contexto, un proyecto busca generar la mejor solución al “problema

económico” que se ha definido, el cual puede tener múltiples soluciones, tanto de forma

como de fondo, buscando conseguir así, que se disponga de los antecedentes e información
necesaria, que permitan asignar los recursos limitados, en forma fundada, a la alternativa de
solución más eficiente y viable frente a la necesidad humana identificada.
Esto significa que la evaluación del proyecto tendrá que identificar si el uso de los
recursos escasos se efectúa de manera eficiente y eficaz en las mejores alternativas de
solución al problema; es decir, si la solución adoptada realmente erradica el problema
identificado y si éste lo hace al mínimo costo.
El proceso de optimización de la solución, comienza antes de preparar y evaluar el

proyecto, ya que al identificar el problema o la oportunidad de negocio, deberán
necesariamente, buscarse todas las alternativas de solución que se encaminen al logro del
objetivo. De esta forma, cada alternativa será un proyecto distinto.
Las personas, todos los días utilizan una serie de productos y servicios, los cuales
constituyen proyectos distintos. Es así como para alimentarse, disponen de muchos productos
diferentes, tales como: un restaurante de comida china, de comida italiana, y así, hasta
disponer de un local que ofrece comida chatarra. Lo mismo sucede cuando los individuos
salen de vacaciones en vehículo, recorren campos, pueblos, caminos, puentes, visitan hoteles,
restaurantes, residenciales, etc.
Como se puede observar, muchas ideas y proyectos se fueron realizando para que los
individuos pudiesen disfrutar de ellos y, en definitiva, mejoren su calidad de vida.
En conclusión, se puede decir que “un proyecto es una fuente que necesita de
inversiones, el cual permite generar ingresos y costos esperados a través del tiempo, y
donde el interés principal del evaluador es cuantificarlos, a fin de emitir un juicio sobre la
conveniencia o inconveniencia de implementarlo (evaluación económica), o bien, determinar
si los flujos de dinero generados durante el período que dura el proyecto, serán suficientes
para cancelar la deuda (evaluación financiera).
Por Ejemplo
Suponga que una empresa de transportes decide comprar dos camiones para servicios
de fletes. Para ello deberá invertir $100 millones de pesos, a fin de esperar percibir de dicha
inversión, por concepto de ingresos, $8 millones de pesos anuales e incurrir en $15 millones de
pesos en costos por año, durante el período que dure el proyecto. Se cree que la vida útil de
los camiones será de 10 años. ¿Es conveniente para la empresa transportista llevar a cabo el
proyecto?

Continuación Ejemplo
Para responder a esta pregunta, se presentan dos alternativas: financiar la inversión
del proyecto con recursos propios, o bien, financiarla con capital prestado.
 Financiamiento con capital propio

En caso que la empresa de transporte disponga de capital para financiar la inversión
(100 millones de pesos), y a ésta sólo le preocupan los ingresos y costos asociados a la
inversión, se está hablando de evaluación económica del proyecto para el inversionista.
 Financiamiento con capital prestado

En cambio, si la empresa transportista sólo puede financiar la inversión con
préstamos (capital prestado), dado que no dispone de los recursos; y a ésta sólo le
interesan los flujos netos de dinero esperados (ingresos – costos) que se asocian a la
inversión; entonces, se trata de una evaluación financiera privada de proyectos de inversión,
la cual intenta medir la rentabilidad financiera del proyecto para el financista (rentabilidad
para quien presta el dinero).
 Tipos de Proyectos
De lo expuesto anteriormente, se puede deducir que existen dos tipos de proyectos,

aquellos de orden privado y los de carácter social.
De esta forma, desde el punto de vista privado, un proyecto consiste en cualquier idea
que implique una asignación de recursos; y desde el punto de vista social, corresponde a la
asignación por medio del Estado.
Por lo tanto, un proyecto de inversión (privado) corresponde a una idea a la cual se le

asignan recursos humanos y recursos de capital, a fin de producir un producto o servicio que
sea útil al ser humano o a la sociedad en general. De esta forma, los recursos que se le
asignan a la iniciativa deben ser capaces de generar nuevos recursos.
En cambio, un proyecto social es aquella iniciativa que se encuentra directamente

relacionada con la comunidad de un país en su conjunto. En este caso, se debe tener muy
claro que los beneficios que se buscan y los costos involucrados, deberán ser comparados
con el impacto que tendrá el proyecto en la sociedad completa.

Figura Nº 2: Proyectos Privados y Sociales
Beneficio
INVERSIÓN
económico para
(Privados)
el inversionista
PROYECTO
Beneficio social
SOCIAL para la
(Estado) comunidad
Además de la clasificación de proyectos mencionado anteriormente, existen otras

tipologías, los que se orientan a la creación de una nueva empresa, o bien, a proyectos que
se ejecuten al interior de empresas ya en funcionamiento, ellos son:
a) Proyectos de Empresa: corresponde a aquellos proyectos que buscan poner en marcha y

operación una nueva empresa. En este caso, para su evaluación se debe identificar la
viabilidad que presenta el proyecto, ya sea técnica, legal, comercial, administrativa,
financiera, etc.
b) Proyectos de Ampliación: se refiere a aquellos proyectos que tienen por objetivo hacer
crecer una empresa, la que ya se encuentra en funcionamiento; de esta forma, su
ampliación implica el aumento de su capacidad de producción. En este caso, es
importante conocer el tamaño del mercado, a fin de identificar la capacidad que tiene
éste de absorber esa mayor producción; así como también es preciso identificar si la
empresa posee el espacio necesario para situar su mayor producción y las maquinarias
para que dicho aumento sea efectivo.
Es probable que este tipo de proyectos se efectúe cuando la empresa no sea capaz
de satisfacer nuevos pedidos, o bien, cuando hayan aumentado sus costos, de esta
forma, podrá distribuir en una mayor cantidad de productos los costos fijos, haciéndolos
disminuir por unidad.
c) Proyectos de Sustitución: en este caso, se pretenden sustituir procesos, tecnologías,

maquinarias, etc., a fin de disminuir los costos de producción. Por lo tanto, este tipo de
proyectos se deben implementar en empresas que ya se encuentren operando. Por
ejemplo, una empresa puede decidir cambiar sus equipos, debido a que éstos se
encuentran obsoletos.

d) Proyectos de Adquisición: corresponde a la compra de otra empresa, por parte de un
inversionista.
Asimismo, según Sapag existen tres tipos de proyectos, ellos son3:
- Proyectos Dependientes: son aquellos que requieren de una inversión anexa para poder
ser ejecutados. Por ejemplo, para construir viviendas, se requiere de un proyecto de
alcantarillado y electrificación, a fin de que éstas puedan ser habitables.
- Proyectos Independientes: son aquellos que no requieren de otro proyecto para poder
funcionar y ejecutarse. Por ejemplo, la decisión de realizar una plantación de manzanos
es independiente de la decisión de construir un hotel en la playa.
- Proyectos Mutuamente Excluyentes: son aquellos proyectos que implican optar por una
opción entre dos; en otras palabras, la decisión de realizar un proyecto implica
necesariamente el rechazo del otro. Por ejemplo, la decisión de calefaccionar una
empresa, puede llevar a seleccionar entre la calefacción central o el aire acondicionado.
1.1.1 Factores que Influyen en un Proyecto
Como se dijo anteriormente, los resultados que origina la evaluación de proyectos es

un intento para apoyar la toma de decisiones, ya que ésta busca medir la rentabilidad de un
proyecto en forma anticipada, es decir, antes de que éste se ejecute; por lo tanto, sirve para
determinar la conveniencia de implementar una determinada iniciativa. De este modo, para
su análisis, el evaluador deberá “estimar” los posibles costos en que se deberá incurrir y los
beneficios que arrojará su puesta en marcha y futura operación.
Por lo tanto, en la preparación de un proyecto, se deben considerar las inversiones,

costos y beneficios involucrados; y en la evaluación, se deberá medir la rentabilidad de dicha
inversión; ambas etapas conforman lo que se denomina “preinversión”.
De acuerdo a ello, esta anticipación debe considerar múltiples factores que pueden
afectar el éxito o fracaso de una iniciativa de inversión. Es así como el aspecto político de un
país puede influir en ello, al igual que la tecnología, la economía, la inestabilidad de la
naturaleza, la normativa legal, entre otros.
Por Ejemplo
Un país al aplicar barreras arancelarias, impide el libre comercio con el exterior,
provocando con ello que muchos proyectos sean rentables por el sólo hecho de existir trabas
impositivas. Sin embargo, en caso de que se eliminen, las iniciativas de inversión pueden
transformarse en inconvenientes, sólo por este hecho.
Es así como, muchos productores del área textil se encuentran preocupados por el
nuevo Tratado de Libre Comercio con Asia, dado que esto significa que lleguen productos a
3 menores precios; lo cual influye en el éxito o fracaso de sus iniciativas. De este modo, cuando
Sapag en Rossel Cid, Pedro; “Preparación de Proyectos”, Universidad Católica del Maule, p.6.
los productores chilenos apostaron por sus proyectos, probablemente eran rentables, sin
embargo, al eliminar dichas barreras arancelarias, muchos de ellos dejarán de serlo.
De acuerdo al ejemplo anterior, ¿los proyectos de confección de ropa chilena, cuándo
pueden calificarse de buenos o malos?, ¿antes o después de la implementación del tratado
de libre comercio con Asia? La respuesta a esta interrogante indica que los proyectos se
encuentran asociadas a múltiples condiciones, las cuales al modificarse, cambian la
concepción de la iniciativa, al igual que su rentabilidad esperada.
Son muchos los casos en que se puede ver que cambios en el entorno han provocado
el fracaso de los proyectos implementados; sin embargo, no todos los cambios son contrarios
a la rentabilidad del proyecto.
Por Ejemplo
Si ocurre una catástrofe producto de la naturaleza, como un terremoto, una inundación,
aluviones, entre otros, puede provocar para una determinada empresa (iniciativa de inversión)
su fracaso, al afectarla directamente (si ocasiona su destrucción); sin embargo, si la
competencia de ésta, no se ve influida por dicha catástrofe, le será beneficiosa esta situación,
ya que provocará un aumento en su rentabilidad, al quitar un competidor del sector en el que
se sitúa.
Así, los cambios que se producen en los factores ambientales del proyecto: la política,
la naturaleza, la economía, los cambios tecnológicos, cambios tributarios o normativos, etc.,
afectarán positiva o negativamente al proyecto en cuestión. Sin embargo, hay que tener
presente que cualquier cambio que se produzca en los factores del entorno, provocará que
alguien gane y otro pierda.
Otra situación que muestra cómo las condiciones del entorno afectan la rentabilidad de
un proyecto, y por tanto, su éxito o fracaso es lo referente a la estructura del mercado de
capitales y el marco financiero del proyecto.

Por Ejemplo
Durante el año 2XX0, dos empresarios competidores deciden ampliar sus
instalaciones; uno de ellos “Empresario A”, se endeuda por un período de 3 años, en
US$ 5.000 americanos, a un costo de 18% anual. El “Empresario B” solicita un crédito
reajustable en pesos chilenos por un monto de US$ 5.000, a una tasa de interés de 15%
anual.
Suponiendo que el gobierno decide intervenir en las políticas económicas,
estableciendo un tipo de cambio fijo, en donde el valor de cada dólar americano es
equivalente a $ 570 chilenos. Además, se sabe que esta paridad se mantuvo fija durante
todo el período del préstamo.
Otro dato importante a considerar es la tasa de inflación, la cual durante el año
2XX0 fue de 39%, en el año siguiente (2XX1), fue de 30% y en el año subsiguiente
(2XX2) alcanzó un 10%.
De acuerdo a los datos anteriores, cuál de las dos alternativas de financiamiento
fue la más conveniente.
Empresario A: Año 2XX0 Año 2XX1 Año 2XX2
(dólares) Capital 5.000 5.900 6.962
Interés (18%) 900 1.062 1.253
TOTAL 5.900 6.962 8.215
Al final del período del préstamo, la deuda total del “Empresario A” alcanzó los
US$ 8.215, una vez capitalizados los intereses, lo cual en pesos chilenos es equivalente
a $ 4.682.550 (US$ 8.215 x $ 570).
Empresario B: Año 2XX0 Año 2XX1 Año 2XX2
(pesos reajustables) Capital 2.850.000 4.555.725 6.810.809
Reajuste 1.111.500 1.366.718 681.081
Capital reajustado 3.961.500 5.922.443 7.491.890
Interés (15%) 594.225 888.366 1.123.784
TOTAL 4.555.725 6.810.809 8.615.674
A fines del año 2XX2, la deuda del “Empresario B” fue de $8.615.674. De esta
forma, se puede observar que el costo para este empresario fue un 84% superior al del
“Empresario A”.
Asimismo, de esto se desprende que, para el “Empresario A”, el costo del
financiamiento involucrado en el proyecto fue de 64.3% (US$ 8.215 / US$ 5.000). En
cambio, para el “Empresario B” fue de 3.023% ($ 8.615.674 / $ 2.850.000), para el
período que duró el préstamo.
Lo anterior, permite demostrar que las alternativas de endeudamiento
seleccionadas pueden cumplir un rol significativo en los proyectos de inversión; ya que a
mayor endeudamiento, mayor será el efecto del costo financiero sobre el proyecto.

Los evaluadores se enfrentan a la problemática de saber en qué áreas se producirán
los cambios en el entorno, dada la incertidumbre existente; así como también si dichos
cambios serán beneficiosos o no para el proyecto en cuestión. De este modo, es una gran
dificultad proyectar los ingresos y salidas de dinero, ya que ni él sabe de antemano en qué
fecha se implementará la iniciativa de inversión. A veces sucede que, el inversionista, cuando
se encuentra en la fase de búsqueda de fuentes de financiamiento, a fin de comenzar las
inversiones proyectadas, identifica que las condiciones del entorno han variado, lo cual
puede ocasionar que los resultados del estudio de evaluación puedan quedar obsoletos.
Lo expuesto anteriormente, no es con el afán de crear desconfianza en las técnicas de

preparación y evaluación de proyectos, sino por el contrario, a través de este estudio se
pretende demostrar que es posible disminuir la incertidumbre inicial, respecto de la utilidad (o
conveniencia) de llevar a cabo una iniciativa de inversión determinada. De este modo,
siempre será mejor tomar decisiones con mayor cantidad de información, ya que es más
probable elegir la alternativa de mayor conveniencia.
Los antecedentes señalados indican que no es posible, ni adecuado, calificar de malo

un proyecto, tan sólo por que en la práctica no ha tenido resultados satisfactorios; y tampoco
definir como buena una iniciativa que, teniendo éxito, ha estado sosteniéndose mediante
trabas preestablecidas. Por ejemplo, los subsidios pueden hacer viables ciertas iniciativas
que sin subsidio estarían condenadas al fracaso.
1.1.2 Proyectos Buenos y Malos
Como se dijo anteriormente, no todas las iniciativas de inversión son buenas, ni

tampoco todas son malas; sin embargo, muchas ideas logran llevarse a cabo, a pesar de no
ser buenas. Esto se debe a diversas razones; a continuación, se darán a conocer algunas de
ellas.
- Costos financieros: corresponden a los intereses en que se debe incurrir cuando el

proyecto se financia con capital ajeno (préstamos). De este modo, una buena iniciativa de
inversión puede descartarse, debido a tasas de interés poco favorables, que no hacen
viable su rentabilidad financiera.
- Costos de oportunidad: corresponde a las opciones de las cuales se dispone para obtener
los recursos de inversión necesarios para concretar la iniciativa. De acuerdo a esto, la
idea de proyecto que se tiene en mente puede ser un “second best”, es decir, decidirse
por la segunda mejor solución a un problema, o bien, por la mejor de las alternativas
desechadas, la cual refleja el verdadero costo de oportunidad de la opción elegida; de
esta forma, será más conveniente destinar recursos de inversión en la mejor de dichas
alternativas. Así, cuando se habla de costo de oportunidad, al seleccionar una alternativa,
se están desechando otras; por ejemplo, al decidirse en realizar una plantación de pinos

para un terreno, automáticamente se está excluyendo la alternativa de plantar eucaliptos.
Por lo tanto, el costo de oportunidad debe reflejar la mejor alternativa desechada.
- Capital disponible: son todos aquellos recursos monetarios, físicos y/o tecnológicos que
se requieren para llevar a cabo la inversión. Este elemento influye en una determinada
iniciativa, debido a que si el evaluador desconoce un proceso productivo, puede conducir
a descartar y no seguir con el proyecto en cuestión.
- Recursos humanos: consiste en la disponibilidad de mano de obra adecuada para cubrir

las necesidades del proyecto (medida en términos de calidad y cantidad). De esta forma,
si un proyecto no dispone de la cantidad suficiente de trabajadores, o éstos no tienen los
conocimientos requeridos para llevar a cabo un proyecto, éste no podrá concretarse.
- Tiempo: se refiere a los plazos que se encuentran disponibles para ejecutar, poner en
marcha y operar la iniciativa de inversión. Cuando los plazos son muy restrictivos con
relación a las oportunidades que ofrece el mercado, es probable que el proyecto no se
lleve a cabo, dado que su ejecución conllevaría a llegar tarde al mercado, lo cual afectaría
su rentabilidad.
Si luego de analizar y evaluar todos estos factores, se determina que éstos no

constituyen una restricción para llevar a cabo la iniciativa de inversión; entonces, es probable
calificarla como buena y factible de realizar.
Asimismo, es importante destacar que aquellas iniciativas de inversión que busquen

complementar o mejorar proyectos existentes que ya se encuentran funcionando, tales como:
reemplazo de tecnología, remodelación de edificios, compra de nueva maquinaria, reemplazo
del sistema de información antiguo por uno nuevo, ampliaciones de plantas, etc., podrán
calificarse como buenas o malas dependiendo del valor incremental que arrojen, es decir, se
deberá considerar el aporte adicional atribuible al proyecto, por lo tanto, sólo se tendrá que
incluir para su evaluación, los costos e ingresos imputables a la iniciativa de inversión.
De esta forma, para que la iniciativa de inversión se transforme en una alternativa

viable, se deben identificar los recursos de capital necesarios para concretar la inversión, así
como también, los ingresos que se obtendrán y los costos en que se incurrirá al ser
implementado dicho proyecto. De acuerdo a ello, en el comienzo de un proyecto, se originan
desembolsos de dinero importantes, dado que es el momento en que se deben comprar
maquinarias y equipos, terrenos, plantas, etc., a fin de poder comenzar a operar, lo que
significa el comienzo de la fabricación y comercialización del producto o servicio; esto
permite que se generen entradas (ingresos) y salidas (costos operacionales) de dinero (flujos
netos de dinero), debiendo ser dichos flujos suficientes para compensar el desembolso inicial
por concepto de inversión.
El gráfico que se muestra a continuación, muestra lo expuesto anteriormente.

Figura Nº 3: Flujos Acumulados de Dinero
(+)
Tiempo
(–)
1.2 Preparación de Proyectos
Como se ha podido observar, un proyecto consiste en adquirir insumos, combinarlos y

transformarlos, a fin de producir productos o servicios que satisfagan las necesidades de los
individuos. Dichos productos o servicios deben ser comercializados a un precio, que supere,
lo más posible, el costo pagado por los insumos utilizados en el proceso. En otras palabras,
los proyectos para poder llevarse a cabo y operar deben incorporan insumos, los cuales
representan costos atribuibles al proyecto; por medio de dichos insumos y su transformación
se pueden obtener productos o servicios, los cuales al venderse deberán entregar beneficios,
los que tendrán que ser mayores a los costos incurridos.
Lo anterior, busca lograr eficiencia en el proceso de combinación y transformación de

insumos, a fin de hacer máximo los excedentes del proyecto, durante su período de duración.
La maximización de los excedentes económicos se refiere a la minimización de los

costos que permiten elaborar distintos niveles de productos, lo que incluye aquellos costos
recurrentes (operacionales y administrativos) junto con los costos de capital (inversión); así
como también la maximización de los beneficios económicos, lo que incluye la venta de los
niveles de producción y otros activos de la empresa.
La adecuada preparación de proyectos permite obtener la maximización de los

excedentes económicos, ya que ésta intenta determinar la magnitud de las inversiones,
costos y beneficios que serán atribuibles al proyecto en cuestión.
Así, la preparación o formulación de proyectos se puede definir como la búsqueda

sistemática de un conjunto de antecedentes de carácter económico y técnico, a fin de
proveer una base de información para evaluar el proyecto.
De esta forma, la preparación de proyectos es un proceso de análisis, al cual se

someten las intenciones de llevar a cabo una determinada iniciativa de inversión. Es decir, se

busca analizar una idea en un contexto sistémico. Dicho sistema se encuentra definido por
aspectos legales, técnicos, comerciales, financieros, ambientales, entre otros, todo lo cual
lleva a la evaluación de proyectos.
Por lo tanto, de la formulación de proyectos surge la necesidad de efectuar diversos

estudios, los que permitirán identificar la viabilidad4 de concretar un proyecto, es decir, la
conveniencia de efectuar una determinada iniciativa de inversión. Los estudios de viabilidad
más relevantes son: los análisis de mercados, los estudios técnicos, los estudios legales y
reglamentarios, los estudios organizacionales, los estudios financieros y los estudios de
impacto ambiental. Cualquiera de ellos que llegue a una conclusión negativa, determinará
que no se ejecute la iniciativa de inversión. Sin embargo, algunas veces se podría llegar a
concretar una iniciativa que no fuese viable, ya sea por razones estratégicas o de otra índole.
En términos generales, el estudio de viabilidad comercial (estudio de mercado),

indicará la sensibilidad del producto en el mercado y el grado de aceptación que provocará
su consumo; de esta forma, se identificará si es adecuado o no para el mercado la
concreción del proyecto.
El estudio técnico permitirá identificar las alternativas de producción que se pueden

implementar en el proyecto, tales como: materiales, condiciones físicas, químicas, etc. Es así
como, por ejemplo, la materia prima nacional cumple con las especificaciones requeridas
para la elaboración de un producto, si no es así, ésta se puede adecuar o, necesariamente,
se deberá importar, y ¿qué pasará si ninguna de las materias primas (nacionales e
importadas) cumple con las condiciones especificadas para la fabricación de dicho producto?
El estudio legal o reglamentario, consiste en identificar aquellas restricciones de índole

legal que pueden impedir el funcionamiento de un proyecto, en caso de no haberlos previsto
o de que éstos cambien. Por ejemplo, si se instala una planta que produce residuos químicos
y los desecha a un lago, sin haber tomado en cuenta las normas medioambientales con
respecto al manejo de residuos tóxicos y químicos, no implementando un plan de manejo
para evitar la contaminación de las aguas, probablemente deberá cesar su operación, ya que
provocará un daño a la naturaleza; de este modo, los movimientos ambientalistas y las
autoridades presionarán e incluso, solicitarán formalmente el cese de las operaciones.
El estudio organizacional o administrativo se orienta en identificar las capacidades

estructurales y funcionales mínimas que se deben tener, a fin de asegurar la viabilidad de
una iniciativa de inversión. En este contexto, se condicionan inversiones en espacio para
oficinas y equipamiento físico y computacional. Asimismo, se considerará el nivel de los
cargos ejecutivos para calcular el costo de los gastos indirectos; incluso, los gastos de oficina
variables, que presentan implicancias económicas en los resultados de la evaluación.
Generalmente, este tipo de estudios es al que menor atención se le presta, sin embargo,
4
Generalmente, las personas confunden los conceptos de viabilidad y factibilidad, lo que implica que asuman un significado
similar para cada uno de ellos; sin embargo, es necesario aclarar que ambos presentan una diferencia, lo cual viene dado
particularmente por el hecho que la factibilidad corresponde a una etapa del ciclo del proyecto.

muchas veces los proyectos fracasan debido a que no cuentan con la capacidad
administrativa para ejecutarlo.
El estudio financiero busca determinar la rentabilidad de la inversión, medida en

términos monetarios.
El estudio de impacto ambiental, pretende identificar los efectos positivos y negativos

que provoca la ejecución del proyecto en el medio ambiente físico, biológico y humano. La
información entregada por el estudio no sólo debe permitir llegar a conclusiones sobre los
efectos que puede producir la instalación y desarrollo de una iniciativa de inversión sobre su
entorno, sino que también se deben establecer las medidas a implementar para mitigar y
monitorear los impactos, y proponer los planes de contingencia necesarios.
Más adelante, se estudiarán con mayor detalle estos estudios.
De acuerdo a la profundidad que presente cada uno de dichos estudios, se tratará de

la etapa de perfil, prefactibilidad o factibilidad técnico-económica de proyectos. Aquí hay que
tener presente que mientras mayor sea la magnitud de las inversiones requeridas para llevar
a cabo el proyecto, se necesitará un mayor nivel de profundidad en los estudios, a fin de
obtener información más confiable, lo que llevará a una mejor toma de decisión.
La preparación de proyectos busca alcanzar un gran objetivo; éste consiste en

identificar, formular, estudiar y resolver los problemas de distinto orden que implican llevar a
efecto la alternativa de inversión seleccionada. Por lo tanto, para ello, se deberá disponer de
un equipo multidiciplinario, el cual tendrá la función de definir y proponer el proyecto.
1.3 Evaluación de Proyectos
El proceso de evaluación de proyectos pretende identificar la conveniencia de llevar a

cabo una iniciativa de inversión; para ello, el evaluador deberá realizar “estimaciones” sobre
los posibles costos y beneficios asociados al proyecto.
Una evaluación resultará interesante cuando existan objetivos en conflicto; por

ejemplo, minimizar el tiempo de construcción de una planta petrolera y sus costos; o bien,
maximizar el rendimiento de las maquinarias y minimizar su costo de operación; y será
completamente imprescindible cuando se deba seleccionar una opción entre distintas
alternativas de solución a un problema, o para lograr los objetivos deseados.

Si un proyecto es evaluado por dos personas distintas, seguramente éstos llegarán a
resultados diferentes, dado que cada uno de ellos basará la evaluación de acuerdo a sus
propias apreciaciones sobre el futuro.
Asimismo, los evaluadores tomarán un horizonte de tiempo determinado como fecha

de duración del proyecto; sin embargo, éstos no conocerán de antemano cuál es la fecha en
que el inversionista estará en condiciones o deseará llevar a cabo la iniciativa. Por lo que
tendrán que “prever”, para el período que se planteen, el comportamiento de los precios, la
evolución de la demanda, cambios en aspectos legales que puedan afectar al proyecto,
conducta de la competencia, etc. De acuerdo a ello, será muy difícil que ambos evaluadores
concuerden en sus apreciaciones sobre el futuro, dado que cada uno de ellos otorgará mayor
relevancia a unas u otras variables. Pero, suponiendo que ambos coincidieran en esto,
tendrán que decidir cuál será la forma que tendrá el proyecto, es decir, si se comprará
maquinaria o se arrendará a terceros, se utilizará la venta la contado o al crédito, se trabajará
con o sin turnos, qué tipo de mano de obra se requerirá, los sistemas de distribución serán
propios o externos, etc.
Además, los evaluadores pueden darle a un proyecto una apreciación diferente

dependiendo del punto de vista que lo analicen, el cual puede ser privado o social; es así
como la construcción de un consultorio puede tener una finalidad social, el cual pretenda
beneficiar a la comunidad que viva en un sector específico, o bien, puede perseguir un
objetivo privado, el cual puede buscar obtener un lucro de la actividad.
Según Fontaine, el proceso de evaluación implica identificar, medir y valorar los costos y
beneficios pertinentes de distintas y múltiples alternativas de proyectos para lograr los objetivos
propuestos, a los efectos de establecer cuál de ellos es más conveniente ejecutar.
Este autor plantea que los principales errores de una evaluación se originan en la
determinación e identificación de los costos y beneficios realmente asociados a la iniciativa
de inversión; en otras palabras, muchas veces los evaluadores no asignan a un proyecto los
costos que realmente se deberían atribuir a éste (costos pertinentes), así como también,
incluyen beneficios que no se deberían imputar al proyecto.
Para conocer cuáles son los costos y beneficios pertinentes de un proyecto, en primer
lugar se debe determinar la “situación sin proyecto”, también denominada situación base; en
este caso, lo que debe realizar el evaluador es establecer lo que pasaría si no se ejecutara el
proyecto, tomando como horizonte temporal el período que dura el proyecto (“situación con
proyecto”). De esta forma, el evaluador deberá realizar una estimación de los flujos de costos
y beneficios atribuibles a la situación con proyecto y restarle a éstos, los flujos identificados
en la situación sin proyecto.

Cabe destacar que la situación base, corresponde a la situación actual optimizada
para el horizonte de evaluación, es decir, consiste en evaluar la situación actual por medio de
pequeños proyectos, lo cuales involucran inversiones menores, que permitan mejorar la
eficiencia de la operación actual.
Por Ejemplo
Una consultora evaluó la construcción de una nueva autopista, paralela al camino
antiguo de dos pistas, situada entre Santiago y la costa; su construcción significaría
disminuir fuertemente los tiempos de viaje de los automovilistas y los costos de
operación.
La disminución en los tiempos se debería a la menor congestión vehicular que
provocaría la creación de dicha autopista, la cual tendía a ser muy fuerte durante los
días domingos de verano y en los fines de semana largos. La consultora en su estudio
concluyó que el proyecto de construcción era rentable.
Este proyecto fue reevaluado por el grupo del CIAPEP (Curso Interamericano en
preparación y Evaluación de Proyectos), el cual por medio de dos grandes intervalos
dividió la autopista, debido a que en la mitad del trayecto existe una localidad rural, que
produce y recibe altos niveles de tránsito vehicular y es el polo de una zona agrícola que
abastece a Santiago.
De esta forma, el primer trayecto era superior, en términos de tránsito vehicular,
que el segundo. Además, el terreno del primer trayecto era más plano (con menos
pendientes), por lo que los costos que implicaba la inversión eran menores; así también,
debido a la forma presentada por el terreno, existían menos cuellos de botella en dicho
tramo.
El grupo reevaluador, para optimizar la carretera antigua, identificó catorce
pequeños proyectos, entre los que se encontraba el construir una tercera pista en los
lugares donde existían mayores cuellos de botella y donde existían pendientes fuertes
que provocaban la disminución de la velocidad de los vehículos pesados.
El resultado que arrojó la reevaluación fue que la ejecución de los catorce
proyectos provocarían una disminución significativa en los tiempos de viaje; tanto así
que para los niveles de tránsito proyectados para los años siguientes no sería necesaria
la construcción del segundo trayecto; sin embargo, el primer trayecto debía llevarse a
cabo inmediatamente.
Fuente: adaptado de Fontaine, Ernesto; “Evaluación Social de Proyectos”, Ediciones Universidad Católica de Chile, Chile, 1993.
Una vez que se han identificado los costos y beneficios pertinentes al proyecto, éstos
deben medirse. Así, este proceso precisa de unidades de medidas, tales como: metros
cuadrados, cúbicos o lineales; grados centígrados o fahrenheit; índices de natalidad, por

sexo; número de casas, por sector socioeconómico; número de consultas médicas; entre
otros estándares más o menos aceptados.
Hay que tener presente que no serán evaluables con las técnicas de costo-beneficio,
aquellos beneficios y costos atribuibles a una iniciativa de inversión, que no presenten una
forma de medición. Por ejemplo, cómo se mide la felicidad, el susto, el dolor, la capacidad de
una persona para salir de la pobreza, etc.; Sin embargo, los científicos se empeñarán en
identificar una unidad de medida, cada vez que exista disposición a destinar fondos en ello.
Por último, se tienen que valorar los beneficios y costos imputables al proyecto;
generalmente, la norma utilizada en la evaluación privada para valorar dichos costos y
beneficios, son los precios de mercado. En cambio, la evaluación social los valora por medio
de los precios sombra o sociales5.
Cabe destacar que muchos costos y beneficios, aún pudiendo ser medibles, no se les
ha valorado como corresponde, debido a la falta de interés que presentan los científicos
hacia ciertos temas. Es así como a pesar de que se puede medir la contaminación del aire,
no es posible valorar el beneficio de reducirla en un 5 ó 10%. Al igual que se puede medir la
contaminación que provocan los desechos químicos en un lago, pero no se puede medir el
efecto que produce en la ecología y la desaparición de especies que significa su
contaminación, ya que ¿cómo se puede medir no volver a ver un cisne de cuello negro en el
lago?
De acuerdo a lo anterior, los proyectos producen costos y beneficios no valorables, los

cuales no pueden, ni deben ser analizados a la luz de evaluaciones de costo-beneficio; sin
embargo, no se encuentra todo perdido, ya que siempre se podrán valorar aquellos costos y
beneficios que sí son medibles, obteniéndose con ello el precio que se debe pagar.
Por Ejemplo
Si se pudiese valorar cada cisne, obteniéndose un precio implícito que alcanzara un
valor de US$ 1.500 por cada cisne. Si la cantidad de cisnes que se encuentran en el lago
fuesen 200; el beneficio neto de llevar a cabo el proyecto de verter los desechos químicos en
el lago sería de US$ 300.000. En este caso, cualquier autoridad desecharía la concreción del
proyecto. En cambio, si el valor de cada cisne fuese de US$ 15.000.000, lo más probable es
que se decidiera por poner en marcha la ejecución del proyecto, ya que el país tendría que ser
demasiado rico, como para estar en contra de éste. De esta forma, el costo de la desaparición
de los cisnes, será considerado menor que los beneficios aportados por el proyecto.
5
Los precios sombra, corresponden a precios de referencia que se establecen para cualquier producto o servicio que se
encuentra en condiciones de competencia perfecta, incluyendo los costos sociales además de los privados. Cuando un bien
o servicio no tiene un precio en el mercado también suele asignársele un precio sombra, con lo cual se pueden realizar
análisis de costo-beneficio. Éstos representan el costo de oportunidad de producir o consumir una mercancía, aún cuando
ésta no sea intercambiada en el mercado o no tenga un precio de mercado.

Como se dijo anteriormente, una evaluación de proyectos puede requerir distintos
tipos de estudio, es así como algunas veces se necesitará una evaluación de impacto
ambiental, otras veces se requerirán evaluaciones legales, técnicos, administrativos o de
mercado; sin embargo, hay que tener presente que los estudios financieros y económicos la
mayoría de las veces (si es que no es siempre) estarán presentes; así como también, a nivel
de país, se empleará la evaluación social de proyectos.
1.3.1 Tipos de Evaluación de Proyectos
Existen diversos tipos de evaluación de proyectos; sin embargo, realizar uno u otro
dependerá de qué es lo que se desea identificar; de esta forma, se podría efectuar una
evaluación de impacto ambiental para una determinada iniciativa de inversión, a fin de
determinar el efecto que produce en la ecología dicho proyecto. Así también se puede
realizar una evaluación organizacional, que indique si es posible reestructurar los procesos
de la empresa, o una evaluación técnica, que permita determinar procesos de producción
más eficientes, etc.
A continuación, se explicarán en términos generales las principales diferencias entre la

evaluación privada y social de proyectos. Posteriormente, se estudiarán los tipos de
evaluación (económica o financiera) que pueden utilizarse en cada uno de los casos.
 Comparación entre la Evaluación Privada y Social de Proyectos
La evaluación social de proyectos realiza una comparación entre los beneficios y

costos que tiene para la sociedad una determinada iniciativa de inversión. En otras palabras,
el proyecto se evalúa de acuerdo a valoraciones sociales, a fin de determinar la rentabilidad
que arroja un proyecto para la comunidad de un país. De esta forma, un proyecto privado
que es rentable, puede no serlo a nivel social y viceversa; un proyecto que es rentable para
la comunidad, puede no serlo para un privado.
A pesar de que tanto la evaluación social como la privada utilizan criterios similares
para identificar la factibilidad de un proyecto de inversión, éstos difieren en la valoración que
le asignan a los costos y beneficios imputables al proyecto. Así, como se dijo anteriormente,
la evaluación privada se rige por los precios de mercado, mientras que la evaluación social
utiliza los precios sociales o sombra, los cuales consideran las externalidades (positivas y
negativas) o efectos indirectos que genera el proyecto sobre el bienestar de la comunidad,
tales como: mayor seguridad ciudadana, disminución de la contaminación ambiental, fomento
de la cultura, menores niveles de pobreza, redistribución del ingreso, mayores niveles de
empleo, etc.

De esta forma, los resultados arrojados por la evaluación privada pueden ser muy
distintos a los de la evaluación social, ya que los costos y beneficios considerados en cada
una de ellas serán diferentes. Así, una evaluación privada sobre un proyecto puede ser
rentable; sin embargo, si se consideran los efectos sociales puede suceder que el proyecto
no lo sea, debido a las externalidades negativas que puede ocasionar su concreción, efectos
que nos son considerados por el privado y que socialmente deben ser enfáticamente
tomados en cuenta.
Asimismo, existen ciertas variables que no se incluyen en la evaluación social y que

son consideradas en el ámbito privado, tales como, los subsidios y los impuestos, esto se
debe a que a nivel de país, éstos sólo constituyen transferencias de dinero, así por ejemplo,
los impuestos cobrados a un sector de la economía, se destinan a la construcción de
puentes, carreteras, escuelas, parques, etc., por lo que pasan de un sector a otro.
Cabe destacar que los precios de mercado, considerados en las evaluaciones

privadas, pueden ser convertidos a precios sociales, de acuerdo a criterios particulares, o
bien, mediante la aplicación de factores de corrección que se encuentran preestablecidos por
el país para evaluaciones sociales. Por lo tanto, en la evaluación de proyectos sociales, para
corregir los precios privados a precios sociales, se deberán considerar los beneficios y costos
directos, indirectos e intangibles, además de las externalidades que producen.
Los beneficios directos, se estimarán de acuerdo al incremento que presente el

ingreso nacional por concepto de la venta de los productos, los cuales son valorados a los
precios sociales (precio de mercado + factor de corrección que exprese las distorsiones del
producto).
Los costos directos, son aquellos provenientes de la compra de insumos y materiales,

los cuales también deben ser valorados por los factores de corrección pertinentes.
Los costos y beneficios indirectos, son aquellos relacionados con los cambios que
provoca en el consumo y la producción, la implementación del proyecto. Por ejemplo, los
insumos que se necesitan para la producción de un producto, se verán influidos por la
producción de un producto que requiera de dichos insumos, ya que la fabricación del
producto, provocará el aumento de la cantidad demandada de los insumos; así también, el
producto puede servir de insumo a otro proceso productivo, creando con ello efectos sobre la
producción de insumos, lo que podrá generar costos o beneficios indirectos, dependiendo de
las distorsiones existentes en el mercado de los productos que se ven afectados por la
iniciativa de inversión.
Los beneficios y costos intangibles, corresponde a aquellos efectos no cuantificables

que provoca el proyecto sobre la comunidad; sin embargo, a pesar de no poderse valorar,
deben considerarse de manera cualitativa.

Las externalidades, corresponde a aquellos efectos positivos y negativos que provoca
la ejecución y puesta en marcha del proyecto en la comunidad, tales como: contaminación,
seguridad, salud, capacitación, redistribución de ingresos, etc. Por ejemplo, prácticamente
todos los modos de transporte provocan algún tipo de contaminación en el aire que repercute
en la salud de otros; por lo tanto, los gastos médicos y, en general una baja en la calidad de
vida de la población, son costos indirectos del transporte, lo cual corresponde a una
externalidad negativa. Otro ejemplo de este tipo de externalidad es la creación de una fábrica
de cigarrillos, ya que el consumo de éstos podrá generar en la población problemas de salud.
Un ejemplo de externalidades positivas son las inversiones en educación para los grupos
más desposeídos, ya que no sólo dan un retorno a quien las provee y sus receptores, sino
que la sociedad recibe el beneficio de la mejor inserción de estas personas en la vida laboral,
de una mejor distribución del ingreso y de una mayor paz social, y el Fisco recibirá en el
futuro más impuestos de estas personas.
 Evaluación Financiera
Este tipo de evaluación sólo puede ser utilizada en el ámbito privado, la cual busca
calcular la rentabilidad para quien presta los recursos físicos y/o monetarios (rentabilidad
financiera), para lo cual necesariamente deben efectuarse todos los cálculos suponiendo que
el proyecto se está realizando por medio de financiamiento (capital prestado), ya sea todo o
en parte. Por lo tanto, la evaluación financiera permite conocer la capacidad de pago del
proyecto. De este modo, este tipo de evaluación no considera los efectos que produce el
proyecto en la sociedad, tales como: contaminación, redistribución del ingreso, efectos sobre
la ecología, etc.
Figura Nº 4: Proyectos Con o Sin Financiamiento
EVALUACIÓN FINANCIERA
Proyecto SIN Proyecto CON

Financiamiento Financiamiento
Por lo tanto, un proyecto, desde el punto de vista financiero, es el origen de un flujo de

fondos provenientes de ingresos y egresos de caja, que ocurren en un determinado período
de tiempo.

 Evaluación Económica
Este tipo de evaluación tiene por objetivo medir la rentabilidad para el inversionista.
Por lo tanto, en este caso, todos los cálculos asociados al proyecto deberán efectuarse
asumiendo que las inversiones han sido financiadas con capital propio, lo cual permite
conocer la rentabilidad “verdadera” de un proyecto. De esta forma, este tipo de evaluación
intenta determinar la rentabilidad económica de la iniciativa de inversión.
En este caso, se comparan los costos y beneficios económicos, con el objetivo de

emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar dicho proyecto.
Asimismo, la evaluación económica puede ser de carácter social o privado, por lo que
la diferencia entre ambas radicará en que la evaluación privada no considerará los efectos
externos que origine la ejecución y operación del proyecto; en cambio, la evaluación social,
deberá incluir todos aquellos efectos que produzca sobre la comunidad (costos y beneficios
directos, indirectos, intangibles y externalidades).
Figura Nº 5: Proyectos Privados o Sociales
EVALUACIÓN ECONÓMICA
PRIVADA SOCIAL
Por lo tanto, un proyecto, analizado desde el punto de vista económico, es una fuente
de costos y beneficios, que ocurren en distintos períodos de tiempo, para un horizonte
determinado.
Es importante destacar que “todo proyecto privado debe presentar una evaluación
económica y una evaluación financiera, lo que le permitirá, tanto al inversionista como al
financista, tomar mejores decisiones de inversión.

2. EL CICLO DE LOS PROYECTOS
Los proyectos de inversión deben pasar por distintas etapas para llegar a ejecutarse y
poder operar, ellas son: la idea, preinversión, inversión y evaluación ex-post. Es importante
destacar que la etapa de preinversión se destaca por poseer diferentes niveles de
profundidad, tales como: la etapa de perfil, prefactibilidad y factibilidad.
A continuación, se explicará detalladamente cada una de dichas etapas.
 La Idea del Proyecto
Esta etapa corresponde a la identificación, generación y análisis de la IDEA de

proyecto de inversión. La empresa puede estar organizada operacionalmente, a fin de
encontrar constantemente nuevas ideas de proyecto; por ejemplo, se pueden establecer
reuniones mensuales entre personas de diferentes áreas, a fin de aplicar técnicas para
descubrir nuevas ideas, como la lluvia de ideas.
La identificación de ideas consiste en: identificar alternativas básicas de solución a un

problema, aprovechar oportunidades de negocio, complementar proyectos en estudio o
ejecución, o satisfacer necesidades insatisfechas. De esta forma, las diferentes alternativas
que surjan constituirán la idea de proyectos.
Por Ejemplo
Si se detecta una insuficiencia en la producción, lo cual no permite satisfacer la
demanda del producto, surgirán proyectos como: ampliación de la planta de producción,
reemplazo de equipos para aumentar la productividad de las máquinas; subcontratación de los
servicios a otras empresas, etc.
Por lo tanto, se puede establecer que la idea de un proyecto nace como consecuencia
de un diagnóstico de la situación, en donde se identifican diversas vías de solución a una
problemática, oportunidad o necesidad. Así, cada una de las alternativas que se originen,
constituirán proyectos de inversión, los cuales deberán ser analizados, a fin de determinar su
viabilidad.
 La Preinversión
En esta etapa se deberán realizar los estudios de viabilidad necesarios para evaluar la
conveniencia del proyecto; de esta forma, se deberán llevar a cabo aquellos estudios que
sean pertinentes para el proyecto en cuestión, ellos pueden ser: estudios técnicos,

financieros, económicos, comerciales, administrativos, legales o ambientales. Cabe destacar
que a medida que se avanza a la etapa siguiente (de perfil a prefactibilidad y de ésta a
factibilidad), estos estudios van ganando en profundidad.
Como se dijo anteriormente, la etapa de preinversión presenta diversas fases, las

cuales difieren en términos de profundidad y calidad de la información. En el cuadro que se
muestra a continuación, se visualiza cada una de ellas.
Figura Nº 6: Etapa de Preinversión
Generación de
Ideas
Estudio de
Perfil
Continuar Rechazar
Evaluación
Estudio de
Preinversión
Prefactibilidad
Continuar Rechazar
Evaluación
Estudio de
Factibilidad
Continuar Rechazar
Evaluación
Aceptación
Definitiva
A continuación, se explicarán cada uno de los pasos involucrados en la etapa de

preinversión.
a) Perfil. Corresponde al primer estudio que se realiza sobre la idea de proyecto; por lo
tanto, dicho análisis es a nivel preliminar, el cual se elabora de acuerdo al juicio común,
información existente y opiniones personales de personas expertas.

Por esta razón, este estudio no requerirá de mucho tiempo y dinero, sino mas bien,
necesitará de conocimientos técnicos de personas preparadas y expertas en el tema que
se analiza, lo que permitirá a grandes rasgos, identificar la conveniencia y factibilidad
técnica-económica de llevar a cabo la idea de proyecto; asimismo, se realizarán
estimaciones gruesas sobre los costos y beneficios que reportaría la ejecución del
proyecto.
Lo más relevante que se lleva a cabo en esta etapa corresponde a la definición del
problema e identificación de posibles alternativas de solución; esto permite dar origen a
subproyectos, dentro de lo que se pensaba era uno sólo.
De acuerdo a los resultados que arroje esta etapa (perfil), se deberá decidir si el
proyecto se deberá postergar (caso en el que se archivan los antecedentes); si el
proyecto se desecha, debido a la poca viabilidad; o bien, seguir adelante con el proyecto,
lo que conduciría al estudio de prefactibilidad.
b) Prefactibilidad. El principal objetivo de este estudio es disminuir los riesgos de la

decisión, mejorando la calidad de la información en las estimaciones (costos y
beneficios), requiriéndose el trabajo en terreno de distintos profesionales. A nivel de
prefactibilidad, generalmente las fuentes de información utilizadas son las secundarias, a
fin de determinar, con cierta aproximación, las principales variables del proyecto, ya sea
del mercado, alternativas técnicas y capacidad financiera de los inversores.
Por lo tanto, el estudio de prefactibilidad corresponde a un examen más detallado

sobre las alternativas de mayor conveniencia (planteamiento técnico y económico) y de
los aspectos cruciales de viabilidad y rentabilidad de las alternativas, caracterizándose
por descartar soluciones que se fundamenten en elementos de juicio. Para ello se deben
profundizar ciertos aspectos, tales como: el mercado, tecnología disponible, aspectos
legales, organizacionales, etc.
Asimismo, en este nivel de estudio se deben establecer cuáles proyectos merecen un

trabajo más profundo y cuáles se descartan.
También es conviene sensibilizar los resultados de la evaluación, especialmente

respecto de las variables más incidentes en la rentabilidad de las alternativas; por
ejemplo, si el proyecto se encuentra en un mercado económicamente inestable, será
bueno realizar análisis con distintos niveles de precios (lo que influye en los ingresos), ya
que hay que tener en cuenta que los flujos de dinero se calculan para un período de
tiempo dado, en donde se debe trabajar con variables estimadas.
El estudio de prefactibilidad termina con un informe, en el cual se detalla el resultado

de la evaluación y la decisión adoptada respecto del proyecto. Entre las recomendaciones
estarán las relacionadas con la alternativa de proyecto más conveniente, y las de

postergar, abandonar o continuar el estudio. En este último caso, se deben hacer
explícitos todos los aspectos que se estime conveniente abordar en la etapa de
factibilidad.
c) Factibilidad. En este estudio se profundizan los mismos puntos analizados en la

prefactibilidad; por lo que se observará un menor grado de variación entre los costos y
beneficios esperados. Por lo tanto, en esta etapa se deben incluir cotizaciones sobre
maquinarias, financiamiento, construcción, etc. Para ello es primordial la participación de
especialistas, además de disponer de información confiable.
La factibilidad es el paso final de la etapa de preinversión, por lo que el evaluador,

además de realizar los estudios de viabilidad, deberá optimizar todos aquellos aspectos
técnicos. Por lo tanto, sobre la base de las recomendaciones hechas en la etapa de
prefactibilidad, y que han sido incluidas en los términos de referencia para el estudio de
factibilidad, se deben definir claramente los aspectos técnicos del proyecto, tales como:
localización de la planta, tamaño, tecnología, calendario de ejecución, fecha de puesta
en marcha, etc.
En conclusión, el estudio de factibilidad deberá enfocarse hacia el examen detallado y

preciso de la alternativa que se ha considerado viable en la etapa anterior; así como
también tendrá que afinar todos aquellos aspectos y variables que puedan mejorar el
proyecto, de acuerdo con sus objetivos (sociales o de rentabilidad). De esta forma, el
informe de factibilidad corresponde a la culminación de la formulación de un proyecto, y
constituye la base de la decisión respecto de su ejecución.
Una vez finalizado el estudio de factibilidad, última fase de la etapa preinversional, se

deberá decidir sobre: el abandono del proyecto, en caso de no ser viable; su
postergación, o bien, su aprobación, esto último llevará a la ingeniería de detalle.
Como norma general, el estudio de factibilidad lleva a la aprobación final del proyecto,
ya que a este nivel, se han creado muchos intereses y expectativas; esto se da sobre
todo a nivel estatal, ya que generalmente las autoridades desean mostrar “cosas” a la
comunidad.
La ingeniería de detalle tiene por función describir y desarrollar las tareas y

obligaciones de los contratistas del proyecto; especificar el diseño de las estructuras y
equipos, estableciendo la planificación definitiva de la ejecución de la obra; elaboración
de planos productivos, arquitectónicos, de servicios básicos, etc.
Concluida la ingeniería de detalle, se proseguirá con la etapa de ejecución del

proyecto.
En el cuadro que se muestra a continuación, se pueden visualizar las principales
características de las etapas involucradas en la preinversión.

Cuadro Nº 1: Resumen de las Principales Características de la Etapa de Preinversión
PERFIL
Es un estudio preliminar caracterizado por:
- Requerir poco tiempo y dinero.
- Realizar estimaciones burdas de costos y beneficios.
- El grado de factibilidad se basa en el criterio de expertos.
Los resultados que arroja este nivel de estudio son:
- Definición precisa de los objetivos
- Identificación de alternativas y posibles sub-proyectos.
PREFACTIBILIDAD
Es un estudio orientado a disminuir los riesgos de la decisión de ejecución. Sus
principales características son:
- Permite mejorar la calidad de la información.
- El análisis que se efectúa es multidisciplinario.
- El costo y tiempo implicado presenta una cierta magnitud (es mayor que el
requerido en la etapa anterior).
Los resultados esperados en esta etapa son:
- Definición del proyecto y subproyectos.
- Selección de tecnologías
- Localización y tamaño del proyecto
- Determinación de financiamiento
- Oportunidad óptima de ejecución
FACTIBILIDAD
Estudio orientado a tomar la decisión definitiva de emprender o rechazar el proyecto;
este tipo de estudio disminuye el riesgo de un evento que no se tiene claro (menor
incertidumbre). Sus principales características son:
- Alto costo por realización de estudios específicos y participación de expertos.
- Existencia de un menor rango de variación de costos y beneficios esperados.
- Se utiliza información primaria.
- Se identifican los aspectos técnicos definitivos: localización, tamaño, tecnología,
financiamiento, calendario de ejecución y puesta en marcha, etc.
Los resultados que arroja esta etapa son:
- Mejora la aproximación de los beneficios y costos esperados, a fin de
determinar la conveniencia de ejecutar ahora el proyecto o postergarlo.

 La Inversión del Proyecto
Esta etapa, también denominada ejecución, corresponde al proceso de

implementación del proyecto, donde se concretan todas las inversiones previas a su puesta
en marcha. Por lo tanto, comprende la realización de todas las actividades necesarias para
materializar el proyecto de acuerdo a una planificación, control y dirección que permita
satisfacer las especificaciones, maximizando el beneficio neto del proyecto.
La ejecución del proyecto puede ser llevada a cabo por los inversionistas, en parte o
íntegramente, o mediante licitación a terceros. Cualquiera de éstas alternativas (ejecución
propia o por terceros) deberá basarse en criterios técnicos-económicos, los que deben
conducir a la maximización del valor de los beneficios netos de la iniciativa de inversión.
Cabe destacar que, en esta etapa, el inversionista deberá preguntarse continuamente

si las actividades que se están realizando en la ejecución necesitan de otras o si deben ser
alteradas en su concepción, por ejemplo, se amplía o disminuye el tamaño de la planta, es
conveniente paralizar la obra durante un tiempo, verificar si la tecnología seleccionada es la
más óptima, etc.
Esto se debe a que las condiciones del entorno pueden cambiar, lo que influirá en la
rentabilidad del proyecto; por ejemplo, si un empresario desea invertir en el sector transporte
y desea comprar buses; probablemente, desistirá de realizar la compra si un huracán afecta
las plantas productoras de petróleo, provocando un alza en los precios de éste. Por lo tanto,
un alza excesiva de los costos previstos puede provocar el abandono del proyecto, sobretodo
si éstos son mayores que los beneficios esperados.
 Evaluación Ex – Post
En esta etapa la inversión ya se ha concretado y la ejecución del proyecto ya se ha

hecho efectiva; por lo tanto, corresponde al período en donde efectivamente se producen los
costos y beneficios asociados a la operación del proyecto. Por lo tanto, como su nombre lo
indica, esta evaluación se realiza una vez que el proyecto se ha ejecutado y se encuentra en
operación.
Normalmente, esta evaluación no se efectúa cuando los proyectos resultan buenos o

muy malos en la empresa privada, salvo para delimitar responsabilidades.
La evaluación ex – post, se centrará fundamentalmente en la actividad de control; de

esta forma, por medio de dicho control se podrá identificar la calidad de las proyecciones
realizadas en la etapa de preinversión; asimismo, se podrán vigilar que dichas proyecciones
se cumplan, de modo tal que las desviaciones que se produzcan sean mínimas.

Por lo tanto, los propósitos fundamentales perseguidos por este tipo de evaluación son
dos6: aprender de los errores que se pudiesen cometer en la estimación de costos y
beneficios, a fin de adquirir experiencia y mejorar los futuros estudios de formulación y
evaluación de proyectos, y otorgar premios y castigos, con el objeto de fomentar la buena
calidad en las decisiones y en los futuros estudios de proyectos. Esto se debe a que los
proyectistas, se preocuparán de realizar evaluaciones más acabadas, a las cuales les
otorgarán mayor dedicación, ya que sabrán que serán expuestos a una evaluación ex – post.
En la figura que se muestra a continuación, se pueden observar las distintas etapas

por las que atraviesa un proyecto.
6
Adaptado de Fontaine, Ernesto; “Evaluación Social de Proyectos”, Ediciones Universidad Católica de Chile, Chile, 1993.

Figura Nº 7: El Ciclo de los Proyectos
La Idea
NO NO
Desechar Evaluación Archivar
SI
Perfil
NO NO
Desechar Evaluación Archivar
SI
Pre-factibilidad
Etapa de
NO NO Preinversión
Desechar Evaluación
Archivar
SI
Factibilidad
NO NO
Abandonar
Evaluación Archivar
SI
Proyecto Definitivo Etapa de
Inversión
Evaluación
Evaluación Ex - Post

FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE
PROYECTOS
UNIDAD III
EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS

1. TEORÍA ECONÓMICA PARA LA EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS
Como se puede recordar, cuando un inversionista privado desea evaluar la

conveniencia de implementar un proyecto de inversión, deberá identificar para el período de
vida útil que tendrá éste, los costos y beneficios asociados a la inversión, los cuales se
deberán actualizar a la tasa de descuento relevante.
Los costos en que se deberá incurrir anualmente para la operación del proyecto,
representan la adquisición de bienes y servicios (Yj) que se encuentran valorados a precios
de mercado (Pj); por ejemplo, si desea implementar un restaurante, los costos que deberán
desembolsarse son: en tragos, set de cuchillería y vajilla, alimentos, servicios de limpieza,
jardinería, etc.
Los beneficios están dados por las ventas que se realicen (Xi), los cuales se
encuentran valorados a precios de mercado (Pi); de acuerdo al ejemplo anterior, éstas
corresponden a las ventas de menús que se efectúen,
De acuerdo a lo anterior, el inversionista privado sólo invertirá en el proyecto cuando el

beneficio neto actualizado sea mayor o igual a cero, es decir, cuando los ingresos
descontados a la tasa de costo del capital, logren cubrir los costos de cada período (también
descontados a la misma tasa) y la inversión inicial.
n  m P hi × X hi k P × Y 
VABN = ∑ ∑
(1 + r )i
− ∑ (1 ji
+ r
ji
)
i  ≥ 0
i= 0  h = 1 j =1 
Ahora, cuando el país desea evaluar la conveniencia de implementar un proyecto, se

tendrán que considerar los costos y beneficios anuales que tendrá la inversión para la
sociedad en su conjunto, los cuales deberán ser actualizados a la tasa de descuento
relevante para el país; lo cual dará como resultado el impacto que presenta el proyecto en el
bienestar social de la comunidad.
Entonces, para poder evaluar la conveniencia de implementar un proyecto, desde el

punto de vista social, se deberán valorar los costos y beneficios atingentes a dicho proyecto,
los cuales difieren de los precios privados, debido a que los precios sociales o “precios
sombra” (P*) consideran las externalidades positivas o negativas que produce el proyecto en
la comunidad; así como también otros factores que pudiesen influir en la toma de decisión.
n m Ph*i × X hi k P* × Y 
VABNS = ∑ ∑
( ) i
− ∑(
ji
)
ji
i
+ Externalid ades  ≥ 0
 h =1 1 + r
i=0  j =1 1 + r 
* *
De acuerdo a lo anterior, ¿es correcto decir que los valores que el privado le asigna a
los bienes y servicios son equivalentes a los valores sociales? No es correcto decir que

ambas valoraciones son equivalentes, ya que el costo que le asigna un privado a los bienes
o servicios adquiridos (Pj) puede ser diferente al costo que le asigna la sociedad a la
adquisición de dichos bienes o servicios. Por lo tanto, el precio privado puede NO
 *

COINCIDIR con el precio social o sombra de cada insumo  P j ≠ P  .
 j 
De la misma forma, los ingresos que obtiene el inversionista privado por las ventas
generadas por el proyecto, diferirán del valor que la sociedad le asigna a la producción
generada por el proyecto; es decir, el precio de mercado de los bienes o servicios producidos
por el proyecto puede ser DIFERENTE del precio social que presenta dicha
 *
producción  P h ≠ P  .

 h 
Asimismo, la tasa de descuento considerada por el inversionista privado para

descontar los flujos anuales puede NO COINCIDIR con la tasa de descuento social r ≠ r * .( )
En conclusión, el resultado que arroje la evaluación privada diferirá del resultado de la
evaluación social, debido a que el inversionista no considerará los efectos indirectos
(externalidades) generados en la comunidad, a diferencia de la evaluación social, que sí los
considera, dado que afectan a la economía del país.
Por lo tanto, la evaluación social de proyectos se basa en costos y beneficios que

podrían ser muy diferentes a los costos y beneficios privados, lo cual se produce por la
valoración que cada agente le asigna a los bienes y servicios producidos por el proyecto, es
decir, el valor que le asigna la comunidad a los bienes generados por el proyecto, puede
diferir de los valores que paga o percibe el inversionista privado.
Por Ejemplo
Cuando el país evalúa la conveniencia de ampliar la red del metro-tren, los flujos de
dinero no sólo deberán incorporar los ingresos por concepto de ventas de pasajes, sino que
también tendrán que considerar el beneficio social que representa su construcción. Entre éstos
se pueden citar la descongestión vehicular, la descontaminación del aire, la disminución de los
tiempos de viaje, mayor seguridad, etc.
Además, es importante destacar que las herramientas que proveen las matemáticas
financieras para la evaluación de los proyectos, puede ser utilizada indistintamente por la
evaluación privada y la evaluación social. Por lo tanto, para calcular la rentabilidad de los
flujos netos futuros se debe seguir el mismo procedimiento para ambos tipos de evaluaciones
(valor actual neto, período de recuperación del capital, tasa interna de retorno, etc.).

A continuación, se explicarán a grandes rasgos algunos principios microeconómicos,
debido a que éstos facilitan la comprensión de la determinación de los precios sociales y
privados de los bienes y servicios.
Realice ejercicio nº 1
1.1 Teoría de la Demanda
Como se puede recordar, cada individuo presenta distintas preferencias, lo cual

permite que éstos destinen sus ingresos entre los diversos artículos que se encuentran
disponibles. A partir del análisis de las preferencias del consumidor se podrán encontrar las
funciones de demandas individuales y de éstas, la función de demanda total, la cual viene
dada por la suma horizontal de todas las demandas individuales, dado un determinado
precio; es decir, la cantidad demandada en el mercado para cada precio consiste en la suma
de las demandas individuales de todos los consumidores correspondientes a ese precio.
A continuación, se presenta un ejemplo en donde se exponen las curvas de demanda

individuales por zapatos de dos consumidores, los cuales en conjunto generan la demanda
de mercado total.
Por Ejemplo
a) Demanda de César b) Demanda de Paula c) Demanda de Mercado
P P P
10 d1 10 10 D
Curva de demanda
del mercado
Precio ($)
d2
Precio ($)
Precio ($)
a2
7 a1 7 7 A=a 1+a 2
3 8 3 8
d1 d2 D
3 4 5 q1
4 8 12 q2
3 11 Q=q 1+q 2
Cantidad 1 Cantidad 2 Cantidad total

1.1.1 Teoría de las Preferencias del Consumidor
Esta teoría indica que los individuos cuentan con un determinado ingreso (dado por
una restricción presupuestaria), que podrán asignar entre los diversos artículos que se
encuentran en el mercado, a fin de poder elegir el consumo que tendrán de cada uno de
ellos.
La comparación entre un artículo y otro la realizarán en base al concepto de utilidad,

cuya característica fundamental es que es creciente, es decir, el consumidor siempre desea
obtener más de ella. Según lo anterior, el consumidor ordenará sus preferencias de acuerdo
a la utilidad que le reporte cada artículo.
Por Ejemplo
Si un consumidor debe elegir entre ir al gimnasio o ir a sesiones de yoga, deberá
identificar cuál es la utilidad que le reporta cada alternativa de consumo; es así como si ir al
gimnasio le reporta 10 utils por cada peso gastado, e ir a cenar le entrega 8 utils por cada peso
gastado, el consumidor preferirá ir al cine, ya que por cada peso, obtiene una mayor utilidad.
Además, dicha elección la realizarán de una forma racional, de modo tal de poder
lograr sus objetivos, que en este caso se orientarán a la maximización de la utilidad. Esto
significa que es posible que el consumidor determine sus preferencias y sea consistente en
relación a éstas. De esta forma, si el individuo prefiere el agua a la bebida y la bebida sobre
el jugo, entonces preferirá el agua sobre el jugo.
Preferencias: A > B > C

Entonces: A > C
Cabe destacar que para poder determinar la utilidad que le reporta cada artículo al
consumidor, la teoría supone que éste posee información perfecta del mercado, es decir,
conoce los bienes, sus características y precios. Además, esta teoría establece que las
características del bien son las que determinarán la utilidad y por tanto, afectarán las
decisiones del consumidor.
Según la teoría del consumidor, la maximización de la utilidad origina que el consumo

de un determinado artículo dependa de diversos factores, entre los que se encuentran:
- La función de utilidad del consumidor.

- El ingreso del consumidor
- El precio del artículo (Px)
- El precio de los bienes relacionados (sustitutos o complementarios), dado por Py.

De acuerdo a lo anterior, la función de demanda del consumidor por un artículo dado
vendrá determinado por:
D x = f (P x , P y , Y , U )
Donde la demanda por el bien X, está en función del artículo del bien, los precios de
los bienes relacionados, el ingreso del consumidor y la función de utilidad de éste.
Como se puede recordar, a través de esta teoría se pueden identificar los cambios en
el consumo del bien que provocarán alzas de precios en los artículos, ya sea en el que se
analiza o en el de los bienes relacionados, lo cual conducirá a cambios en las cantidades
demandadas o en la demanda, según corresponda.
A continuación, se explicará a grandes rasgos en qué se basa la teoría de la

demanda, a fin de identificar los cambios que se producen en ésta, la influencia de la
elasticidad en las curvas de demanda y el significado del excedente del consumidor.
Realice ejercicios nº 2 y 3
1.1.2 Curva de Demanda
La curva de demanda representa los diferentes precios de un bien y las respectivas

cantidades consumidas de dicho bien a los distintos niveles de precios, para todos y cada
uno de los consumidores del producto. En otras palabras, la curva de demanda por un
producto determinado constituye las cantidades máximas que están dispuestos a consumir
los individuos a cada nivel de precios, suponiendo que las demás variables se mantienen
constantes (ceteris paribus).
A continuación, se muestra la curva de demanda del bien X. En ella se pueden

visualizar las distintas cantidades demandadas a los diferentes niveles de precios.

Figura Nº 1: Curva de Demanda del Bien “X”
Px
P2
P0
P1
Dx
X
X2 X0 X1
Como se puede observar, la curva de demanda tiene una pendiente negativa, debido
a que a medida que aumenta el precio del bien, los consumidores disminuirán la cantidad
demandada de éste. Por lo tanto, se puede decir que la curva de demanda presenta una
relación inversa entre los precios y las cantidades demandadas del bien, manteniendo
constantes las demás variables que influyen en el consumo.
De acuerdo a lo anterior, habrá diversas curvas de demanda para los distintos

productos e individuos; es así como César tendrá una curva de demanda por carne y Paula
tendrá una curva de demanda por ropa, manteniendo sus ingresos y los precios de los
productos relacionados constantes; asimismo, el conjunto de consumidores tendrá una curva
de demanda por automóviles, suponiendo que se mantienen constantes sus niveles de
ingreso y los precios de los demás productos.
Formalmente, la curva de demanda se puede expresar de la siguiente forma:
 ___ ___ ___


D x = f  P x , Py , I , U  = g ( P x )
 
Como se dijo anteriormente, la expresión anterior indica que la demanda del bien X se
encuentra en función del precio del mismo bien, de los precios de los demás bienes, del
ingreso y de la utilidad del consumidor; los cuales constituyen los “determinantes de la
demanda”. La función g ( P x ) establece que cualquier cambio en el precio del bien X
provocará cambios en las cantidades demandadas del mismo, con los demás factores

constantes, lo cual significa que los movimientos se producen a lo largo de la curva de
demanda, es decir, la cantidad demandada cambia únicamente en respuesta a variaciones
en el precio y no a cambios en los factores adicionales (ingreso, precio de bienes
relacionados, utilidad, etc.).
Por lo tanto, cualquier variable distinta al precio que varíe, y que pudiesen tener
alguna influencia en la compra del bien, provocará un desplazamiento de la curva de
demanda de mercado, es decir, la demanda será la que varíe, NO la cantidad demandada.
Por Ejemplo
Suponga que el nivel de ingreso de los ciudadanos de un país aumenta; esto
provocará que los consumidores adquieran más del bien, trasladándose la curva de
demanda hacia la derecha, desde D0 a D1 (suponiendo bien normal o superior).
Px
P0
D0
D1
X
X0 X1
Como se puede observar en el ejemplo, si el bien es normal o superior, variaciones

positivas en el ingreso desplazarán la demanda hacia la derecha; caso contrario,
disminuciones en el ingreso provocarán su desplazamiento hacia la izquierda. Asimismo, si el
bien es inferior, aumentos en el ingreso de los consumidores provocarán que la demanda del
bien disminuya, ya que el consumo de éstos a los precios dados se reducirá; caso contrario,
disminuciones en el ingreso desplazarán la demanda de mercado por el bien inferior hacia la
derecha (se producirá un aumento de la demanda).
Como se dijo anteriormente, la demanda de mercado total viene dada por la suma
horizontal de las demandas individuales del bien. Por lo tanto, para cada precio se deberán
sumar las cantidades demandadas de cada individuo (recordando el ejemplo inicial del punto
1.1).

Por Ejemplo
a) Demanda de César b) Demanda de Paula c) Demanda de Mercado
P P P
10 d1 10 10 D
Curva de demanda
del mercado
Precio ($)
d2
Precio ($)
Precio ($)
a2
7 a1 7 7 A=a 1+a 2
3 8 3 8
d1 d2 D
3 4 5 q1
4 8 12 q2
3 11 Q=q 1+q 2
Cantidad 1 Cantidad 2 Cantidad total
Formalmente, se puede decir que la demanda total es:
X T0 = X 10 + X 02 + X 30 + X 04
Esto significa que a un determinado precio (P0), la demanda total del bien X
corresponde a la suma de las cantidades demandadas de cada uno de los consumidores (1,
2, 3 y 4).
1.1.3 Elasticidad de la Demanda
La elasticidad representa el cambio proporcional que sufre la variable dependiente

ante cambios de un uno por ciento en la variable independiente. Por ejemplo, cuando varía el
precio de la leche en un uno por ciento (variable independiente), provocará una variación de
un “X %” en la cantidad demandada de ésta (variable dependiente). Es así como si la
cantidad demandada aumenta en 1%, la elasticidad es +1; si la cantidad disminuye en 1%, la
elasticidad es -1.

Dos tipos de elasticidades relevantes en el estudio son: la elasticidad precio de la
demanda y la elasticidad ingreso de la demanda.
La elasticidad precio de la demanda representa el grado en que la cantidad

demandada de un bien responde a las variaciones del precio de mercado del mismo bien,
manteniendo las demás variables constantes.
De acuerdo a lo anterior, existen bienes cuya demanda es muy sensible al precio, lo

cual indica que pequeñas variaciones en su precio provocarán grandes variaciones en la
cantidad demandada. En este caso se dice que ellos tienen una “demanda elástica”. Caso
contrario, cuando los bienes son poco sensibles o insensibles al precio, presentarán una
“demanda inelástica”; en esta situación, aunque se produzcan grandes variaciones en los
precios del bien, los consumidores no variarán mayormente las cantidades que demandan de
éstos. El caso intermedio se llama de “elasticidad unitaria”, donde variaciones en el precio del
bien provocarán cambios proporcionales iguales en la cantidad demandada.
De esta forma, la elasticidad precio de la demanda se calcula determinando el

porcentaje en que varía la cantidad demandada de un bien cuando su precio varía en un uno
por ciento, lo cual viene dado por la siguiente expresión:
∆ X X ∆ X P
ε P
= = ⋅
∆ P ∆ P
D
P X
Según el resultado que entregue la medición de la elasticidad precio de la demanda,

será la elasticidad que presente la demanda.
• Si la elasticidad precio de la demanda es >1, la curva de demanda es elástica.

• Si la elasticidad precio de la demanda es <1 y >0, la curva de demanda es inelástica.
• Si la elasticidad precio de la demanda es = 1, la curva de demanda es unitaria.

Por Ejemplo
En el cuadro que se muestra a continuación, se pueden observar las variaciones
experimentadas en las cantidades demandadas de manzanas ante variaciones en el precio
de éstas.
Manzanas Precio Cantidad
Período 1 100 1.000
Período 2 150 500
Para poder conocer la elasticidad precio de la demanda, se deberán reemplazar en la

expresión:
∆X X ∆X P X − X 1 P1 500 − 1 . 000 100 − 500 100
ε PD = = ⋅ ⇒ 2 ⋅ ⇒ ⋅ ⇒ ⋅ = 1
∆P P ∆P X P 2 − P1 X 1 150 − 100 1 . 000 50 1 . 000
En este caso, la elasticidad de la demanda es unitaria; por lo tanto, la variación en la
cantidad demandada fue en la misma proporción que el cambio en el precio.
La elasticidad ingreso de la demanda, representa el cambio porcentual que

experimenta la demanda del bien ante variaciones de un uno por ciento en el ingreso del
consumidor. Por lo tanto, es un indicador que permite medir la sensibilidad de la demanda de
un bien ante las variaciones en el ingreso del consumidor.
La elasticidad ingreso de la demanda se mide igual que la elasticidad precio de la

demanda, sólo debe reemplazarse el precio por el ingreso; es decir:
∆ X X ∆ X I
ε I
= = ⋅
∆ I I ∆ I
D
X
El cálculo de este tipo de elasticidad permite clasificar los bienes en: inferior, superior
o normal. Esto es particularmente importante, ya que aumentos en el ingreso de los
individuos no siempre provocarán un aumento en la demanda de los bienes, ya que ello
dependerá si son normales, superiores o inferiores.
De acuerdo a lo anterior, dependiendo del resultado que entregue la medición de la

elasticidad ingreso, será la clasificación que obtenga el bien y el efecto que tendrá en la
demanda de éste.

• Si la elasticidad ingreso de la demanda es < 0, el bien es inferior. Esto provoca que
aumentos en el ingreso, desplacen la demanda del bien hacia la izquierda (disminuye la
demanda del bien).
• Si la elasticidad ingreso de la demanda es = 0, el bien es normal. Esto provoca que
aumentos en el ingreso, trasladen la demanda del bien hacia la derecha en la misma
proporción que el aumento del ingreso.
• Si la elasticidad ingreso de la demanda es > 0, el bien es superior. Esto provoca que
aumentos en el ingreso del consumidor, expandan la demanda del bien en una mayor
proporción que el cambio en el ingreso.
Otro tipo de elasticidad importante de mencionar es la elasticidad cruzada, la cual

representa la variación porcentual que experimenta la demanda del bien cuando el precio del
bien relacionado cambia en un uno por ciento, ceteris paribus. En otras palabras, la
elasticidad cruzada mide la sensibilidad de la demanda de un bien ante las variaciones en el
precio de otros bienes.
La elasticidad cruzada se mide de la misma forma que la elasticidad precio de la

demanda o la elasticidad ingreso, sólo se debe remplazar por el precio del bien relacionado,
ya sea el precio del bien o el ingreso, según corresponda. Es decir:
∆ X X ∆ X Py
ε Py
= = ⋅
∆ Py ∆ Py
D
Py X
De acuerdo a lo anterior, a través de la elasticidad cruzada se puede obtener otra

clasificación de los bienes, ellas son:
• Si la elasticidad cruzada es < 0, los bienes son complementarios. Esto significa que los
bienes son consumidos en forma conjunta; como por ejemplo, el té y el azúcar. En este
caso, el efecto que produce el aumento del precio en el bien complementario, es la
disminución de la demanda del otro bien.
• Si la elasticidad cruzada es = 0, los bienes no están relacionados. Por ejemplo, los
computadores y la ropa.
• Si la elasticidad cruzada es > 0, los bienes son sustitutos. Esto significa que los bienes
pueden utilizarse en forma alternativa; como por ejemplo, la mantequilla y la margarina. En
este caso, el efecto que produce un aumento del precio de uno de los bienes, es el
aumento en la demanda del otro bien.

A modo de ejemplo, si la elasticidad cruzada entre el pan y las tortillas es igual a 1.5,
esto indica que los bienes son sustitutos, y que un aumento de un 1% en el precio de las
tortillas, provocará que la demanda de pan aumente en un 1.5%.
Realice ejercicios nº 5 al 8
1.1.4 Excedente del Consumidor
El excedente del consumidor se puede definir como la diferencia que existe entre la
cantidad que un consumidor estaría dispuesto a pagar por un bien y la que paga realmente.
De acuerdo a ello, en la siguiente figura, el excedente del consumidor viene dado por el área
que se encuentra bajo la curva de demanda y sobre el precio P0; es decir, el área P0AB. Esta
área indica la cantidad que estaría dispuesto a sacrificar el consumidor en otros productos, a
fin de comprar el bien en cuestión.
Figura Nº 2: Excedente del Consumidor
Px
B Excedente del
consumidor
P0 A
D
O X
X0 = 10
De acuerdo a la figura, el individuo para consumir una cantidad de 10 unidades de X,

está dispuesto a pagar 0X0AB; sin embargo, sólo paga hasta el precio P0, es decir, 0X0AP0,
por lo tanto, el área P0AB corresponde al excedente del consumidor, beneficio que obtiene
por consumir 10 unidades de X.
En la práctica, muchas veces los individuos estarían dispuestos a pagar más por un
producto, lo que puede dar un excedente del consumidor infinito; por ejemplo, si se
encuentra en el desierto sin agua, ¿cuánto estaría dispuesto a pagar por un vaso de este

brebaje?, probablemente más de lo que pagaría en otras condiciones, dada la situación de
escasez que se presenta.
Como se puede observar, el excedente del consumidor es muy importante para la

economía, sobre todo cuando por implementaciones de proyectos se producen cambios en
dicho excedente.
Para poder observar los cambios que se pueden producir en el excedente del
consumidor, vea la siguiente situación: suponga que una planta automotriz amplia sus
instalaciones, de modo que aumenta su capacidad de producción; esto provocará que
aumente la oferta de automóviles, dada la mayor producción, lo cual generará que el precio
de los automóviles disminuya desde P0 a P1.
En la siguiente figura, se puede observar el cambio en los precios y en la cantidad

demandada de automóviles, dada la mayor producción de los mismos.
Figura Nº 3: Cambios del Excedente del Consumidor
Px
P0 A
P1 D
C
D Automóviles
0
X
X0 X1
Como se puede observar, el proyecto de ampliación de las instalaciones provocó que

aumentase la cantidad de automóviles disponibles, lo cual condujo a una reducción del
precio de éstos. Pero, ¿cómo se puede conocer el beneficio que tuvo para la sociedad el
proyecto implementado? Para poder conocer el beneficio que tuvo para la sociedad la
implementación del proyecto, se debe analizar la variación que existió en el excedente del
consumidor.

La ampliación de las instalaciones provoca que la cantidad de automóviles
demandados aumenten de X0 a X1; y el precio disminuya de P0 a P1. De acuerdo a ello, el
valor que le asigna la sociedad al aumento en el consumo viene dado por el área bajo la
curva de demanda X0X1DA. Sin embargo, por dicho aumento de consumo, los consumidores
sólo deben pagar X0X1DC, por lo tanto, el beneficio neto que produce el proyecto en la
sociedad por el aumento en el consumo corresponde al área CDA.
En este caso, el área P1CAP0 no representa un aumento en el beneficio neto de la

sociedad, ya que sólo existe una transferencia en los excedentes, desde el productor al
consumidor, es decir, mientras que los productores pierden esa área de excedente, los
consumidores la ganan.
Por otra parte, se debe señalar que los consumidores antes de que se implementase
el proyecto tenían un excedente dado por el área P0AB; sin embargo, al momento de llevarse
a cabo el proyecto, la sociedad aumenta la cantidad demandada de automóviles, pagando un
precio menor (P1); obteniendo los consumidores un beneficio dado por el área P1DAP0. De
acuerdo a lo anterior, el excedente total obtenido por el consumidor después de la
implementación del proyecto es el área P1DB.
1.2 Teoría de la Firma
Anteriormente se analizaron, a grandes rasgos, las principales teorías que sustentan a

la demanda, es decir, aquellas teorías que buscan explicar el comportamiento del
consumidor. Ahora el estudio se focalizará en la contraparte, es decir, la oferta, la cual está
compuesta por todas aquellas organizaciones formadas por un empleador y uno o más
empleados. Por lo tanto, la teoría de la oferta intenta conocer el comportamiento que
presenta el productor frente a cambios en la cantidad ofrecida o producida.
En este caso, el productor estará interesado en el precio de mercado, dado que

aumentos en el precio del bien producido, incentivarán al productor a ofrecer una mayor
cantidad de bienes, puesto que podrá aumentar los ingresos percibidos por cada unidad
adicional producida. Por lo tanto, la curva de oferta del productor presentará una pendiente
positiva, dado que a mayores precios, mayor será el nivel de producción.

Figura Nº 4: Curva de Oferta
Px
B
P1
A
P0
0
qx
q0 q1
Como se puede observar en la figura anterior, a un precio P0, el productor producirá

una cantidad Q0, por lo que obtendrá un ingreso total dado por el área 0Q0AP0. Ahora, si el
precio aumentase a P1, el productor estará dispuesto a aumentar sus niveles de producción a
Q1, ya que sus ingresos totales se verán aumentados por el área Q0Q1BP1P0A (área
achurada).
De acuerdo a lo anterior, la curva de oferta representa las diferentes cantidades de un

bien que un productor está dispuesto a ofrecer a los diferentes precios.
Al igual que en la teoría de la demanda, la oferta total de un producto se obtiene por

medio de la suma horizontal de todos los productores que componen la industria del artículo,
a un precio dado. Es así como si Juan ofrece 50 kilos de papa a $ 5.000 y Pedro ofrece 120
kilos de papa a $5.000. La oferta de mercado de papas será de 170 kilos (véalo en la
siguiente figura).

Figura Nº 5: Curva de Oferta Individuales y de Mercado
a) Oferta de Juan b) Oferta de Pedro c) Oferta de Mercado
P P P
10.000 10.000 10.000
Curva de oferta de
mercado
Precio ($)
O1 O2
Precio ($)
OT
Precio ($)
a1 a2 50 120
5.000 5.000 5.000 A=a 1+a 2
50 120
50 100 q1 80 120 q2 50 170 Q=q 1+q 2

0 1
Cantidad Cantidad 2 Cantidad total
Para poder explicar la teoría de la firma, se debe recordar el supuesto que la sustenta,
que es la maximización de las ganancias; a través de ello se puede entender el concepto de
“eficiencia económica”, el cual indica que el productor busca producir una determinada
cantidad de bienes al mínimo costo. En otras palabras, una organización realizará una
producción económicamente eficiente sólo si los recursos que emplean para ello, presentan
una proporción tal que permiten lograr que el costo unitario de producción sea el mínimo
posible.
De acuerdo a ello, se puede observar que el productor NUNCA seleccionará procesos

productivos que desperdicien físicamente insumos. Así por ejemplo, si una fábrica de
calzados para elaborar 100 pares de zapatos requiere la utilización de 10 unidades de factor
trabajo y 5 unidades de factor capital, no utilizará 12 unidades de factor trabajo y 7 unidades
de factor capital para la misma producción, puesto que se estarían desperdiciando recursos,
no haciendo el proceso eficiente (al mínimo costo).
Como se puede observar, los factores que se emplearán en la producción de los

bienes (capital o trabajo) deben estar combinados de una forma tal que permita producir
eficientemente los bienes. En este sentido, se debe considerar por una parte que, al
aumentar la utilización de los factores productivos, se producirá el incremento en la
producción; asimismo, al existir mayor producción, el consumidor podrá consumir más,

generándole mayor utilidad1. Por otra parte, la utilización de recursos o factores adicionales
en la producción provocará que los costos totales aumenten.
Para que la combinación de factores de producción sea eficiente, cada peso gastado
en un factor deberá ser capaz de producir la misma cantidad del otro factor; ya que en caso
contrario, sería más eficiente reemplazar aquel que aporta menos a la producción por el que
es más eficiente.
Por Ejemplo**
Suponga que el factor L y el factor K cuestan $1.000 cada uno. Si por cada
unidad adicional del factor L, la producción de zapatos aumenta en 4 pares; mientras
que la utilización de una unidad del factor K aumenta la producción en 12 pares de
zapatos, la combinación de factores es ineficiente, puesto que, como cada factor tiene el
mismo precio, para aumentar la producción será más conveniente utilizar unidades
adicionales del factor K.
Lo anterior se debe a que si se reemplaza el factor L por el factor K el aumento
de la producción será mayor que si se empleará en la producción el factor L. Es así
como al reemplazar el factor L por el factor K, por cada $1.000 que se saque del factor L,
aumentará la producción neta en 8 pares de zapatos.
Ahora teniendo en cuenta que una unidad adicional del factor L aumenta la
producción en 4 pares de zapatos y una unidad adicional de K la aumenta en 12 pares
de zapatos.
Si el factor L tiene un costo unitario de $2.000 y el factor K tiene un valor de
$6.000. En este caso, la combinación de los factores para ese nivel de producción es
eficiente, puesto que no existe forma que se pueda aumentar la producción si no es por
medio de la contratación adicional de uno u otro factor.
Lo anterior se debe a que la utilización de cada factor (L o K), da como resultado
un costo unitario por cada par de zapatos de $ 500.
Factor L: $ 2.000 / 4 = $ 500
Factor K: $ 6.000 / 12 = $ 500
Además, si se desea reemplazar un factor por otro, a fin de identificar si se puede
aumentar la producción realizando el mismo gasto, se puede observar que: al sustituir el
factor L por el factor K, y mantener el mismo nivel de gasto, se deberían sacrificar 3
unidades de L; sin embargo, dicha sustitución no permite aumentar la producción, sólo
reemplaza el factor (L por K), ya que al dejar de utilizar tres unidades de L (en términos
de gasto equivale a $6.000) a fin de destinarlo a una unidad adicional de K, el aumento
de los pares de zapatos será el nivel de producción dado (12).
_______________________________________
** Adaptado de Fontaine, Ernesto; “Evaluación Social de Proyectos”, 1993.
1
Recuerde que el consumidor siempre trata de maximizar su utilidad, para ello requiere que dicho consumidor alcance la curva de
indiferencia más alta posible.

Se debe tener presente que cualquier tipo de organización podrá producir
considerando la eficiencia económica, lo que les permitirá hacer mínimo el costo unitario de
producción. Sin embargo, también es importante destacar que cuando los precios de los
factores considerados por los privados difieren de los precios sociales de los factores, los
privados no producirán una combinación óptima de éstos, ya que no producirán al mínimo
costo social.
1.2.1 Costo Marginal, Costo Medio y Economías de Escala
Como se puede recordar, el supuesto que sustenta a la teoría de la firma es la

maximización de las ganancias; por lo tanto, las empresas privadas producirán en aquel nivel
donde el ingreso neto (ingresos – costos) sea máximo.
En cambio, para el país, la producción óptima será aquella en donde el beneficio

social sea igual al costo que tiene para la sociedad dicha producción. Por lo tanto, si se está
produciendo menos del óptimo social, el óptimo podrá obtenerse mediante el aumento de la
producción hasta aquel punto donde el valor que le otorga la sociedad a dicha producción
adicional, sea igual al costo social de proveer dicha producción adicional (IMg = CMg2).
Ahora, si se está produciendo más del óptimo social, la sociedad deberá disminuir la
cantidad producida, a fin de llegar al punto óptimo (véalo en la siguiente figura).
Figura Nº 6: Costo Marginal
Px
CMg
P0 A IMg
0
X
X0
2
El costo marginal, se puede definir como el costo adicional por fabricar una unidad adicional de producto; es decir, es el
cambio que se produce en el costo total cuando se presenta una variación de una unidad en los niveles de producción.

Como se puede observar en el gráfico, el punto óptimo de producción será aquel en
donde el ingreso marginal es igual al costo marginal (en competencia perfecta, el IMg = P, ya
que la empresa es una aceptadora de precios); en otras palabras, el ingreso obtenido por
cada unidad marginal vendida debe ser igual al costo de producir dichas unidades
marginales (punto óptimo = A).
Por Ejemplo
Con respecto al ejemplo anterior, el punto óptimo de producción de los productores es
en 12 pares de zapatos utilizando una unidad adicional del factor K ($6.000), o bien, 4 pares
de zapatos utilizando una unidad adicional del factor L ($2.000), en donde el costo unitario de
producción para ambas combinaciones de insumos es de $500.
De acuerdo a ello, si el precio del bien es igual a $700, los productores estarán
dispuestos a aumentar su producción, ya que por cada unidad adicional vendida obtendrán un
beneficio de $200. Por lo tanto, para aumentar su producción deberán hacer uso de mayores
recursos (K o L), lo que generará el aumento de sus costos. En este punto, se debe tener
presente que los productores aumentarán su producción hasta el punto en que sus costos
igualen los $700, ya que a niveles superiores, los productores marginales entrarán en pérdidas
por cada unidad adicional vendida.
En resumen, se puede decir que:
• Si IMg > CMg, la firma deberá incrementar la producción.

• Si IMg < CMg, la firma deberá reducir la producción de bienes.
• Si IMg = CMg, la firma está produciendo en el punto óptimo de producción.
Otra curva que es importante analizar es la curva de costo medio (CMe), la cual indica
el costo promedio para los distintos niveles de producción. En la siguiente figura, se pueden
visualizar las curvas de Cme y de CMg.

Figura Nº 7: Curvas de Costo Medio y Costo Marginal
Px
CMg
B
P1
CMe
A
P0
X
0
X0 X1
Las firmas presentarán “economías de escala” en aquellos puntos donde la curva de

costo medio (CMe) se encuentra en declinación, lo cual indica que por cada unidad adicional
producida, el costo promedio unitario de producción disminuirá; en otras palabras, la
producción aumentará más que proporcionalmente con relación al aumento en los insumos.
De acuerdo a ello, en el gráfico anterior, las economías de escala se producen entre la
cantidad 0 y X0. Caso contrario, se originarán “deseconomías de escala” cuando la curva de
costo medio (CMe) sea creciente, es decir, por cada unidad adicional producida, los costos
promedio unitarios de producción aumentarán; en otras palabras, la producción aumentará
en menor proporción que el aumento en los insumos. En la figura anterior, esto se puede
apreciar en el intervalo X0, X1. Finalmente, en el punto X0, punto neutral entre las economías
y deseconomías de escala se producen los “rendimientos constantes de escala”, lo cual
indica que por cada unidad adicional producida, no se producen cambios en el costo
promedio unitario de producción; en otras palabras, la producción aumenta en la misma
proporción que el aumento en los insumos.
Como se puede observar en la figura, en el punto donde se hace el costo medio

mínimo, éste se iguala al costo marginal (punto A); en esta situación, la firma no presenta
ganancias, por lo que los ingresos obtenidos por la venta de la producción son iguales al
costo de producirlas. De acuerdo a ello, los productores no producirán a niveles de
producción inferiores a X0, por lo que el precio mínimo que están dispuestos a recibir por los
bienes producidos es P0. De acuerdo a lo anterior, la curva de oferta será equivalente a la
curva de costo marginal, para producciones mayores a 0X0 (a niveles inferiores de
producción, la firma no producirá).
Por lo tanto, en general, el precio de oferta mínimo que está dispuesto a ofrecer o
recibir el productor, para un determinado nivel de producción, viene dado por la curva de

costo medio. Esto se debe a que el productor sólo producirá cuando el precio que reciba por
su producción logre cubrir los costos totales de ésta.
¿Qué sucede cuando el precio de mercado es inferior al costo medio total? Cuando el
precio de mercado es inferior al costo medio, el productor no podrá cubrir los costos totales
de producción, ya que el ingreso dado por el área 0X0AP0, es menor a los costos de
producción (área 0X0BP1). Por lo tanto, el productor incurrirá en pérdidas por un monto
equivalente al área P0ABP1 (área achurada de la siguiente figura).
Figura Nº 8: Curvas de Costo Medio y Costo Marginal
Px CMg
CMe Total
B
P1
Pérdidas
P0
A
X
0
X0
1.2.2 Excedente del Productor
El excedente del productor se puede definir como “la diferencia que existe entre el
ingreso total recibido por la venta de una determinada cantidad de bienes y el ingreso mínimo
que está dispuesto a recibir el productor por producir dicha cantidad de bienes”. En otras
palabras, es la diferencia que existe entre el precio de mercado y el precio que el productor
estaría dispuesto a recibir por la venta de un determinado nivel de producción; es decir,
corresponde al área bajo el precio de mercado y sobre la curva de oferta.
En la siguiente figura, se puede observar que el área achurada corresponde al

excedente del productor (0AP0), dado que por ejemplo, en el punto X1, el productor está
dispuesto a ofrecer el bien a un precio menor del que paga el mercado por dicha cantidad, lo
que le genera una ganancia al productor. Caso contrario, cuando el productor se encuentra
produciendo en el punto X2, se encontrará en un nivel donde sus costos evitables (costos por

producir unidades adicionales), son mayores a los ingresos obtenidos por la venta de dichas
unidades adicionales, lo que generará pérdidas para el productor.
Figura Nº 9: Excedente del Productor
Px
O = CMg
P2
Costos > Ingresos
A
P0
IMg
P1
Costos < Ingresos
0
X
X1 X0 X2
Como se puede observar, ningún productor estará dispuesto a vender los bienes
producidos a un precio inferior a los costos de producción, por lo tanto, la curva de oferta
refleja los costos de cada unidad adicional de producción (CMg).
El excedente del productor, al igual que el excedente del consumidor, es una medida
de bienestar económico. Por lo tanto, en la evaluación de proyectos lo que interesa es el
incremento que se produce en el excedente del productor, por lo tanto, el estudio sólo se
enfocará en la variación que experimenta dicho excedente ante cambios en el precio.
Suponga que el precio de mercado aumenta desde P0 a P1 (vea la siguiente figura), la

producción aumentará desde X0 a X1, por lo tanto, el punto óptimo de producción para el
productor se trasladará desde “A” a “C” (P = IMg = CMg)3.
De acuerdo a ello, para el productor, el costo que le significará producir las unidades
adicionales será el área bajo la curva de oferta (X0X1CA). Asimismo, los ingresos obtenidos
por la venta de dichas unidades adicionales será el área X0X1CD. Por lo tanto, como el
excedente del productor viene dado por el área sobre la curva de oferta y bajo el precio de
mercado, el excedente o ganancia social neta provocada por el aumento de la producción
será el área ACD.
3
Recuerde que en competencia perfecta el precio (P), es igual al ingreso marginal; en donde el equilibrio para el productor
viene dado por IMg = CMg.

Con respecto al área P0 ADP1, este a pesar de pasar a formar parte de las ganancias
del productor (excedente), no contribuye al excedente neto social, ya que sólo representa
una transferencia de beneficios desde el consumidor al productor.
Figura Nº 10: Aumento del Excedente del Productor
Px
O = CMg
D C
P1 IMg 1
P0 IMg 0
B
A
0
X
X0 X1
Como se puede observar, el aumento en los precios de mercado de los bienes

incrementará el excedente del productor; por lo tanto, la relación que existe entre el
excedente del productor y el precio es positiva. De acuerdo a ello, al incrementarse el precio,
los productores que estaban vendiendo sus bienes al precio inicial aumentarán sus
ganancias (excedentes); asimismo, dicho incremento provocará que nuevos productores
ingresen al mercado (se desarrollarán e implementarán nuevos proyectos en el sector), los
cuales también gozarán de un excedente.
1.3 Equilibrio de Mercado en Competencia Perfecta
Luego de haber analizado el comportamiento del consumidor y del productor

(demanda y oferta), se deberá determinar el equilibrio de mercado.
El equilibrio de mercado se produce cuando, a los precios de mercado, todos los

consumidores pueden adquirir las cantidades que deseen y los oferentes pueden vender los
niveles de producción, es decir, el equilibrio se origina cuando la cantidad demandada es
igual a la cantidad ofrecida.

Como se dijo anteriormente, la cantidad demandada de un bien dependerá de la curva
de demanda; mientras que la cantidad ofrecida dependerá de la curva de oferta; por lo tanto,
el equilibrio de mercado se producirá en aquel punto donde la demanda es igual a la oferta
de mercado (vea la siguiente figura).
Figura Nº 11: Equilibrio de Mercado
Px
O = CMg S
E
P0
D = BMg S
0
X
X0
En el punto de equilibrio (E), la sociedad estará utilizando sus recursos al máximo, por
lo tanto, el valor que le otorga la sociedad a una unidad adicional del bien es igual al costo
que tiene para ésta producir dicha unidad adicional. En otras palabras, el costo marginal del
productor es igual al beneficio marginal del consumidor.
Anteriormente se analizó el equilibrio de mercado, pero ¿qué sucedería si el precio de

mercado es inferior o superior al precio de equilibrio (P0)?
En primer lugar, se analizará la situación en que el precio de mercado es inferior al

precio de equilibrio. En esta situación, el precio resulta ser demasiado bajo, provocando que
las cantidades demandadas sean mayores a las ofrecidas, lo cual generará la existencia de
un exceso de demanda, producto de lo cual se producirá escasez. Para volver al equilibrio
los productores aumentarán su producción, lo que generará el aumento de los precios y la
disminución de la cantidad demandada (hasta el punto E). Lo anterior se puede visualizar en
el Gráfico 1 de la siguiente figura.
En la segunda situación, el precio de mercado es superior al precio de equilibrio. En

este caso, como el precio es muy alto, los productores estarán ofreciendo mucho más
producto del que demandan los consumidores, lo cual generará un exceso de oferta, es
decir, los productores se encontrarán con excedentes, cantidades que no pueden vender.

Para volver al equilibrio, las fuerzas del mercado impulsarán a que los productores reduzcan
sus niveles de producción, lo que generará la disminución de los precios y el aumento de la
cantidad demandada (hasta el punto E). Lo anterior se puede visualizar en el Gráfico 2 de la
siguiente figura.
Figura Nº 12: Exceso de Demanda v/s Exceso de Oferta
Gráfico 1: Exceso de Demanda Gráfico 2: Exceso de Oferta
Px Px
O = CMg O = CMg
A B
P1
E E
P0 P0
A B
P1
D = BMg D = BMg
0 0
X X
XOf. X0 XDem. XDem. X0 XOf.
Exceso de demanda Exceso de oferta
Como se ha dicho anteriormente, cualquier cambio que se presenten en los factores

exógenos de la demanda (ingreso, precio de bienes relacionados, utilidad, etc.), producirá un
desplazamiento de la curva de demanda. De acuerdo a ello, ¿cómo afectan los cambios que
se producen en la demanda sobre el equilibrio de mercado?
Como se puede observar, cualquier variación que presenten los determinantes de la

demanda, producirán un cambio en la demanda; es así como un aumento del ingreso,
provocará un desplazamiento hacia la derecha de la curva de demanda si el bien es normal o
superior. Un aumento del precio de un producto sustituto, o una disminución del precio de un
bien complementario, también provocará una expansión de la demanda.
Sin embargo, es importante señalar que pese a los cambios que se puede producir en
la demanda de mercado, la alteración que sufra el punto de equilibrio dependerá de la
elasticidad que presente la curva de oferta.

En la siguiente figura, se pueden observar los cambios que se producen en el punto
de equilibrio, dependiendo del tipo de elasticidad que presente la oferta de mercado.
Figura Nº 13: Cambio en el Equilibrio de Mercado dado un Desplazamiento de la Demanda
Gráfico 1: Oferta de Mercado

Normal
Px
H O
B
P1
A
P0
D1
D0
0
X
X2 X0 X1
Gráfico 2: Oferta de Mercado Gráfico 3: Oferta de Mercado

Completamente Elástica Completamente Inelástica
Px Px
O
B
P1
A B
P0 O A D1
P0
D0 D1 D0
0 0
X X0 X
X0 X1
En el Gráfico 1 de la figura, se presenta una curva normal de oferta, donde el

desplazamiento que tuvo la demanda (desde D0 a D1), produce un cambio en el punto de
equilibrio, desde “A” a “B”, en donde existe un aumento del precio (de P0 a P1) y un aumento
en la cantidad de equilibrio (aumenta el consumo desde X0 a X1). A continuación, se verá el
proceso de ajuste que se produce dado el desplazamiento de la demanda.

Como se puede observar en el Gráfico 1, el punto de equilibrio inicial es A, donde el
precio es P0 y la cantidad de equilibrio es X0. A medida que se produce el desplazamiento de
la demanda hacia la derecha, el precio que están dispuestos a pagar los consumidores por
dicha cantidad (X0), comienza a aumentar hasta llegar al punto H. Dado el aumento en el
precio, los oferentes estarán dispuestos a aumentar su producción, por lo que el precio
comenzará a disminuir gradualmente hasta llegar al nuevo precio de equilibrio P1, en donde
se producirá una mayor cantidad de producto, X1 (punto B).
En el Gráfico 2 de la figura, se observa una curva de oferta completamente elástica,

donde la expansión de la demanda produce un cambio significativo en el consumo y la
producción; sin embargo, no tiene un mayor efecto en el precio del bien. De acuerdo al
gráfico, la cantidad demandada y ofrecida aumenta desde X0 a X1, pero el precio se mantiene
constante en P0. Por lo tanto, el punto de equilibrio se traslada de “A” a “B”.
En el Gráfico 3 de la figura, se observa una curva de oferta completamente inelástica,

donde la expansión de la demanda no produce un cambio en el consumo y la producción del
bien, sino más bien provoca un cambio importante en el precio del artículo. De acuerdo al
gráfico, la cantidad demandada y ofrecida se mantiene constante en X0, sin embargo, el
precio de equilibrio del bien aumenta desde P0 a P1. Por lo tanto, el punto de equilibrio se
traslada de “A” a “B”.
Al igual que el desplazamiento en la curva de demanda, el análisis se puede realizar

para el caso de un desplazamiento en la curva de oferta. De acuerdo a ello, se podrá
determinar cómo afectan los cambios que se producen en la oferta sobre el equilibrio de
mercado.
Un desplazamiento hacia la derecha de la curva de oferta, puede ser provocado por

una disminución en el precio de los factores productivos o la adquisición de nueva
tecnología. Sin embargo, dado lo anterior, el cambio en el punto de equilibrio dependerá de
la elasticidad que presente la demanda de mercado.
En la figura que se presenta a continuación, se pueden observar tres situaciones. La

primera de ellas, muestra una curva de demanda normal, donde el consumo y la producción
aumentan desde X0 hasta X1; y el precio del artículo disminuye de P0 a P1; por lo tanto, el
punto de equilibrio se traslada desde el punto A hasta el punto B. En la segunda situación, se
muestra una curva de demanda completamente inelástica, donde la cantidad ofrecida y
demandada no varían, pero el precio del bien cambia significativamente (disminuye desde P0
a P1). Finalmente, en la tercera situación, se muestra una curva de demanda completamente
elástica, donde el consumo y la producción varían significativamente, pero el precio de
equilibrio se mantiene constante (la cantidad de equilibrio aumenta desde X0 a X1, en un
monto equivalente al total del aumento en la oferta).

Figura Nº 14: Cambio en el Equilibrio de Mercado dado un Desplazamiento de la Oferta
Gráfico 1: Demanda de Mercado

Normal
Px
O0
D
O1
A
P0
H B
P1
0
X
X2 X0 X1
Gráfico 2: Demanda de Mercado Gráfico 3: Demanda de Mercado

Completamente Inelástica Completamente Elástica
Px Px
O0
D O0 O1
P0 A O1
A B
B P0 D
P1
0 X 0
X0 X
X0 X1
Como se puede observar, la variación que se produce en el precio y en la cantidad

producida y consumida dependerá de la elasticidad, tanto de la curva de oferta como de la
curva de demanda.

1.3.1 Efectos Indirectos Ocasionados por los Proyectos
En la evaluación social de proyectos un tema fundamental es la determinación de la

magnitud o los efectos que provocará el proyecto en la comunidad. Así usted se preguntará,
¿qué sucede con las firmas que se encuentran operando en el mercado cuando se
implementa un nuevo proyecto?
Suponga que se establece una nueva planta productora de azúcar, donde la

envergadura que presenta es tal que provoca que la curva de oferta se desplace hacia la
___
derecha, desde O0 a (O1+ X ), viéndose reducido el precio de equilibrio e incrementada la
cantidad producida desde X0 a X1 (vea la siguiente figura).
Figura Nº 15: Implementación de Proyecto Azucarero
Px
O0
D
___ ___
X O1 + X
A
P0
C B
P1
0
X
X2 X0 X1
Producción del proyecto
Como se puede observar, al reducirse el precio de equilibrio (desde P0 a P1), las

firmas que se encuentra operando en el mercado deberán reducir su producción, incluso
muchas de ellas deberán salir del mercado, puesto que no podrán competir al nuevo precio
de equilibrio; por lo tanto, el efecto que produce el proyecto azucarero en las firmas que se
encuentran operando será la reducción de su producción, desde X0 a X2, por la cual
obtendrán un precio P1. De acuerdo a lo anterior, la producción del nuevo proyecto será
equivalente a (X1 – X2), existiendo un aumento neto del consumo de (X1 – X0).

Asimismo, ¿quién se verá favorecido con la implementación de este proyecto? A
través de la creación e implementación del proyecto azucarero, quienes se ven más
favorecidos son los consumidores, puesto que podrán consumir una mayor cantidad de
azúcar y pagarán un precio menor por ella.
Como se ha podido observar, por medio de la implementación del proyecto azucarero,

ha existido un aumento neto de disponibilidad del bien (desde X0 a X1), lo que implica un
beneficio social dado por el área X0X1BA. Además, el área dada por X2X0AC también
representa un beneficio social, ya que existe una liberación de recursos, en donde aquellos
productores menos eficientes se salen del mercado y se van a otros, a fin de producir otros
bienes o servicios. Por lo tanto, el beneficio social total entregado por el proyecto
___
corresponde al área X2X1BAC, es decir, P1 ⋅ (X 1 − X 2 ) + CBA ⇒ P1 ⋅ X + CBA .
Es importante señalar que el beneficio privado del proyecto es el área P1 ⋅ (X1 − X 2 ) , es

___
decir, P1 ⋅ X . Por lo tanto, el beneficio social del proyecto es mayor que el beneficio privado
de éste.
• Beneficio o Valor Social del Proyecto:

___
VSP = P1 ⋅ X + CBA
• Beneficio o Valor Privado del Proyecto:
___
VPP = P 1 ⋅ X
Beneficio Social > Beneficio Privado
___ ___
P1 ⋅ X + CBA > P1 ⋅ X
Como se puede observar, el valor que le asigna la sociedad al bien que produce el
proyecto es mayor que el valor que le asigna el privado. Por lo tanto, el precio social o
sombra es mayor que el precio privado.
• Precio Privado:
VPP
P1 = ___
X
• Precio Social o Sombra:
VSP
P* = ___
= P1 + " a lg o"
X

A través de este análisis se puede desprender que, la disminución del precio desde P0
a P1, provocado por el aumento en la oferta (producto de la implantación del proyecto), a
pesar de provocar pérdidas para algunos productores (e incluso para algunos insumos), NO
será una pérdida para la sociedad, sólo representará una transferencia de excedentes desde
los productores a los consumidores.
De acuerdo a ello, la disminución del precio de equilibrio provoca un beneficio social

___
dado por el área CBA más los ingresos que se obtienen por la venta del bien, es decir, P1 ⋅ X .
¿Es factible decir que la disminución del precio provocará beneficios adicionales en
otros mercados? A pesar de que es factible que suceda que la disminución del precio de un
bien, que por ejemplo, puede servir de insumo para la producción de otros bienes, produzca
un beneficio para la comunidad, debido a que aumentará la disponibilidad de otros bienes.
Se deberá considerar que al producir mayor cantidad de otros bienes, también se incurrirá en
un mayor costo. De acuerdo a lo anterior, los beneficios netos sociales que se pudiesen
obtener en otros sectores económicos, ya se encontrarán considerados en el área CBA de la
figura anterior, por lo que al considerarlos nuevamente se estaría realizando una doble
contabilización del beneficio.
Por Ejemplo
Para clarificar el punto anterior, se puede decir que una disminución del precio del
plástico, provocado por la construcción de una fábrica de plásticos de gran envergadura,
podrá provocar beneficios sociales dados por la mayor producción de partes de
computadores, equipos electrónicos, etc. (es decir, afectará a otros sectores económicos).
Sin embargo, la mayor producción de estos bienes también tendrá un costo social.
Por lo tanto, cuando se realiza el análisis en el mercado del plástico, este beneficio
social indirecto ya ha sido considerado, y vendrá dado por el área representada por el
triángulo CBA.
Asimismo, la construcción del proyecto (fábrica de plásticos), en un sector donde
existe poca industrialización, podrá impulsar el comercio, creándose nuevos almacenes o
tiendas alrededor; sin embargo, no es claro que esto sea un beneficio, puesto que muchos
de estos nuevos negocios dejarán sin clientela a los antiguos; por lo tanto, no es adecuado
considerar como costos o beneficios estos sucesos.
Como se puede observar, es claro que el proyecto tendrá un efecto sobre la
economía del sector en donde se construye, pero también todo gesto tiene un efecto sobre
la región donde se efectúa el gasto. Así, si el proyecto se hubiese implementado en otro
sector, es probable que hubiese provocado el mismo efecto indirecto que en ésta.
Por lo tanto, los efectos indirectos representan redistribuciones del ingreso entre
regiones, por lo que no constituyen un aumento del ingreso para la economía como un
todo.

De acuerdo a lo anterior, “no deben considerarse los efectos secundarios de un
proyecto, debido a que estos “mismos efectos” podrían obtenerse de actividades alternativas:
estos beneficios no pueden atribuirse o considerarse al proyecto en cuestión”4.
1.4 Monopolio
El monopolio se origina cuando un productor, por medio de las acciones que

emprende, puede influir sobre el precio de venta del bien. En consecuencia, este caso se
produce cuando existe un único productor para un bien determinado, el cual tiene el poder de
establecer las condiciones de precios y consumos al mercado consumidor, quien deberá
someterse a ellas.
De acuerdo a lo anterior, dado que el producto elaborado por el monopolista es la

única alternativa que tiene el consumidor para comprar, el monopolista producirá una
cantidad que no es la socialmente óptima, por lo tanto, el beneficio marginal social será
distinto al costo marginal social, no siendo los recursos destinados a la producción del bien
los suficientes.
Como se estudió anteriormente, el objetivo perseguido por las firmas es la

maximización de las ganancias; para lograrlo, éstas producirán en aquel nivel donde el
ingreso adicional obtenido por las ventas es equivalente al costo de la producción adicional.
Así, como se puede recordar, cuando existe competencia perfecta, cada productor enfrentará
un determinado precio, dado que cada uno de ellos es incapaz de influir sobre el precio de
venta de las unidades adicionales, por lo tanto, el ingreso obtenido por la venta adicional de
la producción es igual al precio de mercado.
A diferencia del caso de competencia perfecta, cuando existe monopolio, el aumento

adicional de las ventas provocará una disminución del precio del bien; por lo tanto, el ingreso
obtenido por cada unidad adicional vendida será menor que el precio de venta por dichas
unidades adicionales vendidas. De acuerdo a lo anterior, el aumento en el ingreso total
provocado por el aumento en la producción (ingreso marginal) será menor que el precio de
venta, debido a que el menor precio será aplicado a todas las unidades producidas.
Por Ejemplo
Suponga que un monopolista produce 50 unidades de “x”, las cuales vende a $100. El
ingreso percibido por su venta será de $ 5.000.
Si el monopolista decide aumentar en una unidad adicional la producción, es decir, 51
unidades de “x”, el precio de venta disminuirá por cada unidad producida, suponga que a $99.
De acuerdo a ello, el ingreso obtenido por su venta será de $ 5.049.
4
edición.

Por lo tanto, no sólo la unidad adicional debe venderse a un menor precio, sino que
también el resto de la producción (50 unidades); por tal razón, el monopolista en ningún caso
producirá la 51ava unidad si el costo de producción es superior a $99.
De acuerdo a lo anterior, el monopolista producirá en aquel punto donde el costo
marginal de la producción es igual al ingreso marginal de su venta (aumento en el ingreso
obtenido por la unidad adicional producida y vendida).
Formalmente, se puede decir que:
IT = P⋅X
∂IT ∆ IT ∆P
IMg = = =X +P
∂X ∆X ∆X
 X ∆P 
= P ⋅ + 1
 P ∆X 
 1
IMg = P  1 + 
 η
Donde η = Elasticidad precio de la demanda.
Así, como se puede observar, cuando la demanda es completamente elástica, el

ingreso marginal será igual al precio. Cuando la elasticidad precio de la demanda es igual a
-1, el ingreso marginal es igual a cero; y cuando la demanda es relativamente inelástica, el
ingreso marginal es negativo.

En la siguiente figura, se puede visualizar el equilibrio en el mercado monopolístico.
Figura Nº 16: Situación Monopolística
Px
P1
CMg
B
P0
PE E
H
C0 A
CM D
IMg
0 X
X0 XE X1
Como se puede observar, el punto donde el monopolista tendrá una mayor ganancia
será aquel en donde el ingreso marginal es igual al costo marginal (punto A), en cuyo caso la
producción será X0 y el precio de venta de la producción será P0. De acuerdo a ello, en
monopolio, el ingreso marginal siempre será inferior al precio de venta.
Si se compara la situación monopolística con la de competencia perfecta, se puede

observar que, en monopolio, la cantidad producida y vendida es menor, por lo tanto, el
beneficio social de producir unidades adicionales, dado por la recta X0B, es distinto al costo
social de producirlas (X0A). De acuerdo a ello, se produce una asignación ineficiente de
recursos, por lo que convendría aumentar la producción hasta el punto E, donde la
producción es XE y el precio es PE.
Como se dijo anteriormente, en monopolio se produce una situación de ineficiencia, lo

cual origina una pérdida social, que puede determinarse por medio de los excedentes del
consumidor y productor.
Si se produjera una situación de competencia perfecta, el excedente del consumidor

vendría dado por el área bajo la curva de demanda y sobre el precio de mercado (PEEP1); y
el excedente del productor estaría determinado por el área sobre la curva de costo marginal y
bajo el precio de mercado (C0CMAEPE). Sin embargo, como en monopolio se produce una
menor cantidad de bienes (la producción se reduce desde XE a X0), el consumidor pierde el
área HEB, y el productor pierde el área AEH. Por lo tanto, se produce una pérdida social
provocada por el menor nivel de producción, dada por el área AEB.

Por Ejemplo
Suponga que un monopolista enfrenta la siguiente curva de demanda:
Q = 360 – P. Además, se sabe que su función de costo total viene dado por
CT = 260 + 4Q.
a) Calcule el precio cobrado por el monopolista y la cantidad producida por éste.
b) Cuál debería ser el precio óptimo, si existiese competencia perfecta.
c) Determine la pérdida social.
a) Para poder calcular el precio de venta y la cantidad producida por el monopolista, se

debe calcular el ingreso y costo marginal.
En primer lugar, se sabe que el ingreso total es: P x Q; si se tiene la función de
demanda, que representa la cantidad que están dispuestos a consumir los individuos,
ésta se deberá multiplicar por el precio, entonces:
Q = 360 − P
P = 360 − Q
IT = P × Q
IT = (360 − Q ) × Q
IT = 360 Q − Q 2
∂ IT
IMg = = 360 − 2 Q
∂Q
Para calcular el costo marginal, sólo se deberá derivar el costo total en función
de la cantidad (Q).
CT = 260 + 4 Q
∂ CT
CMg = = 4
∂Q
Luego de calculado el ingreso y costo marginal, se deberán igualar ambas
expresiones.
IMg = CMg
360 − 2 Q = 4
356
Q = = 178
2

Luego de calculada la cantidad producida por el monopolista, se podrá
determinar el precio cobrado por éste. Para ello, se debe reemplazar la cantidad (178),
en la demanda de mercado.
Q = 360 − P ⇒ P = 360 − Q
P = 360 − 178 ⇒ P = 182
b) Si existiese competencia perfecta, el precio de equilibrio será:
D = CMg
360 − Q = 4
Q = 356
Px
360
C
182
B
4 CMg
A
D
IMg
0 X
178 356 X1
c) Finalmente, la pérdida social provocada por la menor producción del monopolista, se

encuentra representada por el área del triángulo ABC.
Para determinar el monto de pérdida social se debe tener en cuenta la fórmula:
b× h
A= . Entonces:
2
PS =
(356 − 178) × (182 − 4)
2
178× 178
PS =
2
PS = 15.842
Por lo tanto, los beneficios que deja de percibir la sociedad por la existencia del
monopolio son de $15.842.

1.5 Impuestos
Los impuestos son tasas de x% que se aplican sobre un determinado bien o servicio.
A pesar de que se pueda pensar que los impuestos afectan la eficiencia del mercado,
muchas veces, éstos no producen grandes distorsiones, permitiendo que la economía opere
tan eficientemente como una economía que no aplica impuestos, debido a que la asignación
de recursos se efectúa en forma neutral. Esta situación se origina cuando se establecen
impuestos uniformes sobre el valor agregado (en el caso de Chile, este impuesto
correspondería al IVA, el cual grava las ventas y servicios), así como cuando la economía
opera con impuestos sobre el gasto o con impuestos por habitante (por ejemplo, impuesto a
la renta).
De acuerdo a lo anterior, los impuestos afectarán la eficiencia del libre mercado sólo
cuando sean discriminatorios, es decir, cuando se apliquen sobre determinados bienes o
cuando se empleen diversas tasas impositivas sólo para fines de recaudación.
Por Ejemplo
Como se dijo anteriormente, el impuesto al valor agregado es una tasa que se aplica a
las ventas o servicios en forma uniforme (19%); por lo tanto, al ser uniforme, se gravará con la
misma tasa el consumo de aquella persona con ingresos altos como el de aquella persona con
ingresos bajos.
Ahora, si a un producto se le aplica un impuesto adicional, como es el caso de las
bebidas alcohólicas, este gravamen constituirá un impuesto discriminatorio, por lo tanto,
afectará la eficiencia del mercado.
En la siguiente figura se muestra la situación de mercado en donde se aplica un

impuesto al consumo o a la producción (esto dependerá de quien tenga que pagar el
impuesto).

Figura Nº 17: Impuesto sobre el Consumo y/o la Producción
Px
O`
O
B
P1d
E
P0
t = x% H
P1O A
D
0 X
X1 X0
Como se puede observar en la figura, cuando se aplica un impuesto al consumo o a la

producción del bien X de un x%, la producción disminuirá desde X0 a X1. El consumidor
deberá pagar un precio de P1d por el consumo de X1 unidades; mientras que el productor
recibirá por dicha producción un precio de P1O ; por lo tanto, la diferencia entre P1d − P1o
corresponderá al monto que recaudará el gobierno por concepto de impuestos por cada
unidad producida.
De acuerdo a lo anterior, al producirse y venderse menos unidades de X, los

consumidores dejarán de percibir el excedente dado por el área HEB; y los productores
dejarán de tener el excedente dado por el área AEH. Por lo tanto, la pérdida social neta que
producirá el impuesto en la economía será el área AEB.
El monto de recaudación fiscal por concepto de impuestos vendrá dado por el área
P AB P1d , el cual se calculará de la siguiente forma: monto de la producción por el porcentaje
1
O
de impuesto (X 1 ⋅ x % ) .
En resumen, el impuesto establecido por el gobierno de x%, introduce una ineficiencia

en el mercado, donde el beneficio marginal social de la producción ( P1d ), es mayor que el
costo de producir la última unidad adicional ( P1O ). De acuerdo a ello, la diferencia existente
entre el beneficio social y el costo social constituye el monto del impuesto recaudado por
cada unidad producida.

1.6 Subsidios
Los subsidios son transferencias de dinero que efectúa el gobierno, ya sea al

productor o al consumidor, a fin de aumentar el consumo y la producción. Al igual que en el
caso de los impuestos, existen subsidios que no introducen grandes distorsiones,
permitiendo la operación de la economía en forma tan eficiente como cuando una economía
no establece subsidios; ejemplo de ello son los subsidios aplicados sobre industrias que
tienen beneficios externos5.
De acuerdo a lo anterior, la existencia de subsidios discriminatorios provocará

ineficiencias en la economía, es decir, no permitirán la asignación eficiente de los recursos, lo
cual conducirá a pérdidas sociales.
En la siguiente figura se muestra el efecto que tiene en la economía la existencia de

subsidios a la producción o al consumo.
Figura Nº 18: Subsidios sobre la Producción o el Consumo
Px
O
B
P1O
O`
E
S P0
P1d A
X
0 X0 X1
Como se puede observar en la figura, cuando el gobierno entrega un subsidio (a la

producción o al consumo), la producción del bien aumentará desde X0 a X1; donde el
productor recibirá un precio P1O por la venta de su producción; y el consumidor deberá pagar
un precio P1d por el consumo de X1 unidades. Por lo tanto, la diferencia entre el precio
pagado por el consumidor y el recibido por el productor constituye el subsidio entregado por
5
Adaptado de Fontaine, Ernesto; “Evaluación Social de Proyectos”, Ediciones Universidad Católica de Chile, Chile, 1993,
onceava edición, p.222.

el gobierno, por unidad producida. Según lo anterior, el costo que tiene el subsidio para el
gobierno está representado por el área P1d AB P1O .
El costo que tiene para la sociedad el aumento de la producción, desde X0 a X1,

producto del subsidio entregado por el gobierno, se encuentra representado por el área
X0X1BE, por lo tanto, el verdadero costo social está constituido por la curva de oferta “O”.
Asimismo, el aumento producido en el consumo provocará un beneficio social adicional para
la sociedad, dado por el área X0X1AE. Según lo anterior, el costo que tendrá para la sociedad
el aumento de la producción, será mayor que el beneficio social reportado por el aumento en
el consumo, lo cual provocará una pérdida social neta representada por el área EAB.
1.7 Externalidades
Las externalidades representan efectos indirectos provocados por la operación de un

proceso productivo o por el consumo de un bien o servicio que afectan a agentes de la
sociedad distintos a los que participan directamente de tales procesos (productivos o de
consumo). Por lo tanto, las externalidades se pueden definir como “aquellos efectos que
producen los agentes económicos sobre otros, y que no se reflejan en las transacciones de
mercado”.
Por Ejemplo
Muchas veces los precios que presentan los bienes o servicios no representan el
verdadero costo social de producirlos. Es así como el precio que poseen los productos
químicos, los viajes en avión o los vertederos de residuos, pueden no reflejar exactamente los
costos sociales, ya que puede que no estén considerando los daños causados a terceros;
como por ejemplo, la contaminación acústica (ruido de los aviones en los sectores aledaños al
aeropuerto), ambiental (basuras), etc.
Es claro que estos ejemplos representan externalidades negativas a la producción; sin
embargo, muchos proyectos generan externalidades positivas a la producción o al consumo;
es el caso de proyectos educativos, de capacitación o de salud.
Como se puede observar, las externalidades pueden presentarse en el consumo o en

la producción, las que podrán ser positivas o negativas para ambos casos. Cuando se tratan
de externalidades positivas, el Estado deberá intervenir fomentando la producción y el
consumo del bien o servicio en cuestión; mientras que si se tratan de externalidades
negativas, el Estado deberá intervenir para disminuir su producción y consumo.

• Externalidad Positiva en la Producción
Ocurre cuando el proceso productivo de un determinado bien o servicio genera

beneficios a un ente productivo distinto de aquel que genera dicho proceso productivo
(productor). Por ejemplo, cierto tipo de producción agrícola, como los viñedos, aumentan el
valor turístico de la zona en la que se encuentra inserto el proyecto; asimismo, los
descubrimientos tecnológicos generan un beneficio externo sobre el resto de la sociedad.
En la siguiente figura, se puede observar el efecto que presenta una externalidad

positiva en la producción sobre la sociedad.
Figura Nº 19: Externalidad Positiva en la Producción
Px
CMg P = O
B
Po
CMg S
E
S PE
Pd A
D = BMg S = BMg P
X
0 XE Xo
Como se puede observar en la figura, al productor le convendrá operar donde el costo

marginal de producir una unidad adicional es igual beneficio marginal de producir esa unidad
adicional, es decir, en el punto E, donde la cantidad de equilibrio es XE y el precio es PE. Sin
embargo, como la producción de este bien genera efectos indirectos positivos sobre el resto
de la sociedad, a ésta le conviene que el productor aumente la producción a la cantidad
socialmente óptima, es decir, XO, donde el BMg S = CMg S .
Por lo tanto, para que el productor aumente su producción, el Estado deberá intervenir
estableciendo un subsidio a la producción, ya que para el nivel de producción XO, el
productor deseará recibir un precio igual a PO; el monto del subsidio vendrá dado por la
diferencia entre el precio recibido por el productor y el pagado por el consumidor por cada
unidad producida, es decir, (PO – Pd). De acuerdo a ello, el costo total que tiene para el
Estado establecer el subsidio corresponde al área PdABPO.

Según lo expresado anteriormente, el costo que tiene para la sociedad producir el bien
o servicio es menor que el costo que tiene para el privado; ya que éste sobreestima el
verdadero valor social de la producción. Por lo tanto, cuando se presentan externalidades
positivas en la producción, el costo marginal social es menor que el costo marginal privado,
es decir, CMg S < CMg P .
• Externalidad Negativa en la Producción
Ocurre cuando el proceso productivo de un determinado bien o servicio genera costos

a un ente productivo distinto de aquel que genera dicho proceso productivo (productor). Por
ejemplo, los residuos químicos emitidos al aire o los ruidos provocados por una planta
industrial, afectan el valor turístico de ese ambiente natural, y por lo tanto, significan un costo
externo sobre el resto de la sociedad.
En la siguiente figura, se puede observar el efecto que tiene sobre la sociedad una
externalidad negativa en la producción.
Figura Nº 20: Externalidad Negativa en la Producción
Px
CMg S
CMg P = O
B
Pd
t = x% PE E
Po A
D = BMg S = BMg P
0 X
Xo XE
Como se puede recordar, al productor le convendrá operar donde el costo marginal de

producir una unidad adicional es igual beneficio marginal de producir esa unidad adicional, es
decir, el punto E, donde la cantidad de equilibrio es XE y el precio es PE. Sin embargo, como
la producción del bien genera externalidades negativas, a la sociedad le convendrá que el
productor disminuya su producción a la cantidad socialmente óptima, es decir, XO, donde el
BMg S = CMg S .

De acuerdo a lo anterior, para que el productor esté dispuesto a disminuir su
producción desde XE a XO, el Estado deberá intervenir gravando con un impuesto de un x% a
la producción, el cual vendrá dado por la diferencia entre el precio pagado por el consumidor
y el precio recibido por el productor, es decir, (Pd – PO). De acuerdo a ello, el monto total
recaudado por el Estado por concepto de impuestos corresponde al área PoABPd.
Así, el costo que tiene para la sociedad producir el bien o servicio es mayor que el
costo que tiene para el privado; ya que éste subestima el verdadero valor social de la
producción. Por lo tanto, cuando se presentan externalidades negativas en la producción el
costo marginal social es mayor que el costo marginal privado, es decir, CMg S > CMg P .
• Externalidad Positiva en el Consumo
Ocurre cuando el impacto de consumir un bien o servicio genera beneficios a un

agente consumidor distinto de aquel para quien estaba destinado el bien o servicio
(consumidor); ejemplo de bienes que generan externalidades positivas en el consumo son: la
educación, la salud, las vacunas, mejoras a una propiedad, etc.; ya que sus efectos significan
mejores condiciones (mayores beneficios) para el resto de la sociedad.
En la siguiente figura, se puede observar el efecto que presenta una externalidad

positiva en el consumo sobre la sociedad.
Figura Nº 21: Externalidad Positiva en el Consumo
Px
CMg P = CMg S = O
Po B
E
S PE
BMg S
Pd A
BMg P = D
0 X
XE Xo
Como se puede observar en la figura, el punto en donde el consumidor estará

dispuesto a consumir será donde el beneficio marginal (privado) de consumir una unidad

adicional es igual al costo marginal adicional de producirla (punto E), donde el precio de
venta de la producción es PE y la cantidad producida y consumida es XE. Sin embargo, como
el consumo del bien genera efectos positivos en la sociedad, a ésta le convendría consumir
más del bien, es decir, el consumo debería aumentar hasta la cantidad socialmente óptima
(XO), donde el beneficio marginal social iguala al costo marginal social ( BMg S = CMg S ).
Para aumentar el consumo del bien X, el Estado deberá intervenir estableciendo un

subsidio al consumo, el cual vendrá dado por la diferencia entre el precio recibido por el
productor y el precio pagado por el consumidor (PO – Pd). El costo total del subsidio
entregado por el Estado corresponderá al área PdABPO.
Así, el beneficio que tiene para la sociedad consumir el bien o servicio, es mayor que
el beneficio que tiene para el privado; por lo tanto, éste subestima el verdadero valor social
del bien (PO > Pd). Por lo tanto, cuando se presentan externalidades positivas en el consumo,
el beneficio marginal social es mayor que el beneficio marginal privado (BMg S > BMg P ) .
• Externalidad Negativa en el Consumo
Ocurre cuando el impacto de consumir un bien o servicio genera costos a un agente

consumidor distinto de aquel para quien estaba destinado el bien o servicio (consumidor);
ejemplo de bienes que generan externalidades negativas en el consumo son: el alcohol y el
cigarrillo, ya que sus efectos significan peores condiciones para el resto de la sociedad.
En la siguiente figura, se puede observar el efecto que tiene sobre la sociedad una
externalidad negativa en el consumo.
Figura Nº 22: Externalidad Negativa en el Consumo
Px
CMg P = CMg S = O
Pd B
PE
t = x% E
Po A
BMg P =D
BMg S
0 X
Xo XE

Como se puede observar, el consumidor estará dispuesto a consumir donde el
beneficio marginal (privado) de consumir una unidad adicional es igual al costo marginal
adicional de producirla (punto E), donde el precio de venta de la producción es PE y la
cantidad producida y consumida es XE. Sin embargo, como el consumo del bien genera
externalidades negativas, a la sociedad le convendría disminuir el consumo del bien hasta el
punto donde el beneficio marginal social iguala al costo marginal social ( BMg S = CMg S ), es
decir, a la cantidad socialmente óptima (Xo).
Para que el consumo del bien disminuya hasta la cantidad socialmente óptima (Xo), el
Estado deberá intervenir estableciendo un impuesto al consumo, el cual vendrá dado por la
diferencia entre el precio pagado por el consumidor y el precio recibido por el productor
(Pd – PO). De acuerdo a lo anterior, el monto total recaudado por el Estado por concepto de
impuestos será el área POABPd.
Así, el beneficio que tiene para la sociedad consumir el bien o servicio es menor que el
beneficio que tiene para el privado; por lo tanto, éste sobreestima el verdadero valor social
del bien (Po < Pd). Por lo tanto, cuando se presentan externalidades negativas en el
consumo, el beneficio marginal social es menor que el beneficio marginal privado
(BMg S < BMg P ) .
1.8 Comercio Exterior
En evaluación de proyectos, también es importante conocer los efectos que tienen las
operaciones de exportación e importación en la economía. De esta forma, aquellos
inversionistas que deseen operar en el sector externo podrán conocer los precios a los que
deberán vender sus producciones y las cantidades que deberán destinar al mercado interno
y al mercado externo.
1.8.1 Exportaciones
Cuando la economía se cierra al comercio exterior, la demanda de mercado será igual

a la oferta de mercado. En cambio, cuando la economía opera internacionalmente, los
exportadores no podrán influir con sus ventas los precios que reciben por éstas, ya que
dichos precios se encuentran establecidos por los mercados internacionales.
En la siguiente figura, se pueden observar las curvas de oferta y demanda para el bien
X, donde en ausencia de comercio exterior, el precio de equilibrio de mercado es Po; y la
cantidad demandada y ofrecida vendrá dada por Xo (punto A).

Figura Nº 23: Exportaciones
Px
O
C B
Pi
A
Po
D
0 X
d XO O
X E X E
Exportaciones
Una vez que el país ha comenzado a exportar al resto del mundo los bienes
producidos en él, el precio del bien aumentará desde P0 (precio local) a Pi (precio
internacional)6. Si el precio interno no aumentara al precio internacional, los exportadores no
desearían vender su producción en el mercado local, ya que lograrían un mejor precio
vendiéndola toda en el mercado externo. Por lo tanto, al exportar, el precio local se regirá por
los precios internacionales, aumentando hasta el precio Pi.
Al nuevo precio Pi, los consumidores locales demandarán una menor cantidad de
bienes, X dE . Sin embargo, los productores estarán dispuestos a producir una mayor cantidad
de productos, X OE . De acuerdo a ello, la diferencia entre la cantidad ofrecida y la cantidad
demandada (exceso de oferta) corresponderá a la cantidad destinada para exportaciones, es
( )
decir, X OE − X dE .
Producto de las exportaciones, el país obtiene un ingreso en moneda extranjera

(divisas) correspondiente al área X dE X OE BC ; lo cual constituye el beneficio recibido por la
sociedad. Sin embargo, dichas exportaciones también tienen un costo para ésta, el cual
puede ser medido a través del menor consumo que presenta el consumidor local, dado por el
área X dE XOAC. Además, para el productor, el aumento del costo provocado por el aumento
de la producción desde X0 a X OE se encuentra dado por el área bajo la curva de oferta
X0 X OE BA.
6
Recuerde que el precio internacional debe estar en términos de la moneda local, por lo tanto, cuando los productores
exportan, recibirán por sus productos divisas, las cuales deberán ser convertidas a moneda local.

Por lo tanto, el costo que tiene para la sociedad la destinación de una parte de la
producción a las exportaciones es de X dE X OE BAC ; y como se dijo anteriormente, el beneficio
social corresponde al área X dE X OE BC . Según lo anterior, la sociedad obtiene un beneficio neto
dado por el área del triángulo ABC.
1.8.2 Importaciones
Como se dijo anteriormente, cuando existe una economía cerrada, la demanda de

mercado será igual a la oferta de mercado. Pero, cuando se abre la economía al comercio
internacional, los consumidores (importadores del país) no podrán influir con sus compras los
precios pagados por los bienes que adquieren desde el exterior, ya que éstos se encuentran
establecidos por los mercados internacionales.
En la siguiente figura, se pueden observar las curvas de oferta y demanda para el bien
X, donde en ausencia de comercio exterior, el precio de equilibrio de mercado sería Po; y la
cantidad demandada y ofrecida vendría dada por Xo.
Figura Nº 24: Importaciones
Px
Po C
A B
PI
H
D
0 X
O XO d
X I X I
Importaciones

Como se puede observar, una vez que el país ha comenzado a importar, el precio
pagado por los bienes disminuiría desde P0 (precio local) a Pi (precio internacional)7. De
acuerdo a lo anterior, al disminuir el precio a Pi, los consumidores podrán comprar los bienes
a un precio inferior, por lo que enfrentarán una curva de oferta dada por HAB, la cual está
compuesta por una parte doméstica o local (HA) y otra parte internacional (AB). De esta
forma, la diferencia que existe entre el consumo interno y la producción interna (exceso de
demanda) constituye el monto de las importaciones X dI − X OI . ( )
El aumento del consumo interno desde X0 a X dI ha generado un beneficio para los
consumidores, dado por el área X0 X dI BC. Asimismo, el comercio exterior ha provocado que
los productores liberen recursos, los cuales podrán ser utilizados en la producción de otros
bienes, cuyo valor corresponde al área X OI X0CA. Por lo tanto, para la sociedad, el comercio
exterior ha generado un beneficio total dado por X OI X dI BCA . Sin embargo, dichas
importaciones también tienen un costo para la sociedad, constituido por el valor pagado por
( )
las importaciones, es decir, Pi ⋅ X dI − X OI , lo que corresponde al área X OI X dI BA .
De acuerdo a lo anterior, las importaciones han producido un beneficio social neto

dado por el área del triángulo ABC. Este beneficio neto se puede explicar claramente por el
lado del consumidor, quien puede consumir una mayor cantidad de bienes a un menor
precio.
7
Recuerde que el precio internacional debe estar en términos de la moneda local, por lo tanto, cuando un país importa, los
consumidores pagarán con divisas los productos adquiridos en el exterior, las cuales deberán ser convertidas a moneda
local.

FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE
PROYECTOS
UNIDAD III
EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS

2. EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS
La evaluación de proyectos sociales busca medir la verdadera contribución del

proyecto al crecimiento económico del país1. De acuerdo a ello, la información generada por
el proyecto deberá facilitar la toma de decisiones de los encargados de dicha función,
permitiendo que las inversiones se planifiquen de modo que logren un mayor impacto en el
producto nacional.
Pese a lo anterior, se deberá considerar que la evaluación social de proyectos no

podrá medir todos los costos o beneficios que genere el proyecto en la sociedad, por lo que
los encargados de tomar decisiones de inversión, deberán atender aspectos adicionales para
adoptar una alternativa de decisión determinada, entre los que se encuentran los factores
económicos, políticos, sociales, etc. Así, como se puede observar, las decisiones de
inversión a nivel de país no sólo involucran aspectos propios del proyecto (beneficios o
costos que genere en la sociedad), sino que también dependerá de las políticas que busque
implementar el Gobierno para fomentar el crecimiento y estabilidad económica y social del
país.
Muchos proyectos sociales obtendrán rentabilidades positivas, los cuales generarán

en forma adicional otros beneficios a la comunidad que no son posibles de cuantificar, los
que indudablemente deberán implementarse; como por ejemplo, los proyectos realizados
para renovar la infraestructura de los colegios públicos, aparte de brindar mejores
condiciones para los alumnos, permiten mejorar la calidad de enseñanza y brindar una mayor
belleza a los espacios públicos. Dado lo anterior, muchos proyectos sociales que se
implementan generan otros beneficios que no son posibles de medir, como mejorar la
defensa, entregar mayor belleza, distribuir el ingreso en forma más equitativa, etc.
Sin embargo, así como habrán proyectos que generen rentabilidades positivas y
produzcan otros beneficios adicionales, también existirán aquellos que obtengan
rentabilidades negativas y generen costos intangibles en la comunidad; los cuales
indudablemente no deberán llevarse a cabo.
Pese a lo anterior, se deberá tener presente que también pueden existir proyectos que
pese a tener rentabilidades positivas produzcan costos intangibles en la sociedad; o bien,
proyectos que tengan rentabilidades negativas, pero que provoquen un beneficio indirecto
sobre la sociedad. Es en estos casos, cuando la evaluación social de proyectos toma mayor
relevancia, puesto que existirá un proceso de elección en donde habrá que comparar los
beneficios o costos sociales reales del proyecto (rentabilidad de la inversión) con los
beneficios o costos indirectos que ha provocado en la zona donde se pretende insertar el
proyecto.
1
edición, p.282.

Por Ejemplo
Suponga que se evalúa la implementación de un proyecto turístico en una zona rural
pobre, la cual arroja una rentabilidad negativa; es decir, los costos superan a los beneficios
generados por el proyecto. Sin embargo, al implementarse el proyecto, la zona en la cual se
establecería obtendría mayores niveles de ingreso, debido al aumento en el empleo.
En este caso, quien tome la decisión de su implementación, deberá comparar la
contribución que hace el proyecto al producto del país (rentabilidad), versus los mayores
beneficios indirectos que genera el proyecto en la comunidad (redistribución del ingreso).
Es importante destacar que la evaluación de proyectos social también permite tomar

decisiones con respecto a aquellos proyectos que significan un desembolso adicional para el
país; es así como muchos proyectos que tienen una rentabilidad negativa y que son
implementados, deberán subsidiarse a fin de que puedan operar. Por ejemplo, muchas veces
se deberá tomar la decisión de seguir operando con un proyecto subsidiado, o bien, terminar
con el subsidio y dejar que éste salga del mercado, con los consiguientes costos indirectos
sociales que provoca su cierre.
A continuación, se analizará la evaluación social en diversas situaciones de mercado,

a fin de identificar el impacto y los efectos que provocan en la sociedad los proyectos.
2.1 La Evaluación Social de Proyectos en Ausencia de Distorsiones
Cuando la economía de mercado es perfecta, no tiene distorsiones y existe pleno

empleo, los precios sociales serán similares a los precios privados. Sin embargo, en algunos
casos, será necesario realizar un pequeño ajuste, a fin de considerar las variaciones que se
producen en los excedentes, tanto del consumidor como del productor, provocado por la
implementación del proyecto.
Como se puede recordar, cuando existe competencia perfecta, la demanda de

mercado podrá tener diversas elasticidades, lo que dependerá de qué tan sensible es el
consumidor ante cambios en los precios de los bienes; de acuerdo a ello, a continuación, se
estudiará la forma en que se determina el precio social de la producción y de los insumos,

una vez realizado el proyecto; así como también los efectos que éste introduce en la
economía, para cada caso.
2.1.1 Precio Social de la Producción
La elasticidad de la demanda de mercado, influirá en el consumo de productos y en el

precio que tendrán éstos. Sin embargo, como el mercado se encuentra libre de distorsiones,
la valoración que le otorgarán al bien los privados y la sociedad será equivalente.
• Demanda Completamente Elástica
Este caso se origina cuando un país pequeño exporta un bien transable al resto del
mundo, donde su producción no podrá afectar al precio de éste, enfrentando una curva de
demanda infinitamente elástica.
Como se estudió anteriormente, la demanda de mercado siempre corresponderá al

beneficio marginal privado de la producción; y como en este caso, no existen distorsiones en
el mercado (externalidades al consumo), el beneficio que generará a la sociedad la
producción del bien será equivalente al beneficio que le entrega al privado, es decir,
BMg P = BMg S= D . Además, en ausencia de distorsiones, tampoco existirán externalidades
en la producción, por lo que el costo marginal privado será igual al costo marginal social, es
decir, CMg P = CMg S = O 0 .
De acuerdo a la siguiente figura, antes de realizarse el proyecto, a un precio P0, la

producción nacional será de X0, la cual es determinada por la oferta de mercado (punto A).
Una vez que se implementa el proyecto, la producción nacional aumentará a X1, por lo tanto,
___
se puede observar que la cantidad que el proyecto produce es X . Como en este caso, la
demanda de mercado es completamente elástica, el precio se mantiene constante a un nivel
de P0.
El beneficio que obtienen los privados por la venta de la producción del proyecto
___
corresponde al precio P0 por la cantidad producida por éste, es decir, X .
___
VPP = P 1 ⋅ X

Figura Nº 25: Valor Social de la Producción con Demanda Completamente Elástica
Px
O0 = CMg P = CMg S
___
O0 + X
P0 D = BMg P = BMg S
A B
0
X
X0 X1
___
X
Hasta ahora se conoce el beneficio privado de la producción del proyecto, pero ¿cuál
es el valor que le entrega la sociedad a ésta producción?
De acuerdo a la figura, se puede observar que el proyecto no ha afectado a los

productores que se encuentran operando en el mercado. Por lo tanto, no existe un beneficio
por liberación de recursos hacia otros sectores de la economía.
Sin embargo, sí existe un beneficio dado por la mayor disponibilidad neta de recursos,
dado que con la implementación del proyecto, los individuos podrán consumir una mayor
___
cantidad de bienes ( X ). Como se dijo anteriormente, en un mercado sin distorsiones, el
beneficio social es equivalente al beneficio privado, el cual viene representado por la
demanda; de acuerdo a ello, la producción del proyecto representará todo el aumento en la
disponibilidad.
Dado lo anterior, el beneficio o valor social de la producción, es igual al precio P0, por
___
la producción del proyecto, X , es decir, los ingresos obtenidos por la venta de dicha
producción.
___
VSP = P 0 ⋅ X

Entonces, en este caso, el valor social de la producción será equivalente al valor
privado de ésta.
___
VPP = VSP = P 0 ⋅ X
• Demanda Completamente Inelástica
Suponga que el mercado enfrenta una curva de demanda completamente inelástica, el

valor privado y social de la producción deberá tener un determinado ajuste, debido a la
liberación de recursos generada por los antiguos productores. Para determinar el beneficio
social se analizará la siguiente figura.
Figura Nº 26: Valor Social de la Producción con Demanda Completamente Inelástica
D = VMg P = VMg S
Px O0
___
A O0 + X
P0
C B
P1
0 X1 X0 X
___
X
Como se puede observar, antes de realizarse el proyecto, a un precio de P0, la

producción nacional es de X0.
___
Al implementarse el proyecto, la producción de éste corresponderá a X , lo que
___
provocará el desplazamiento de la curva de oferta desde O0 hasta O0 + X . Sin embargo, aún
cuando el proyecto genere una mayor producción, en forma neta, la cantidad nacional
producida no variará, por lo tanto, no existirá mayor disponibilidad neta de recursos;
existiendo sólo variaciones en los precios (el precio disminuirá desde P0 hasta P1).

Dado lo anterior, el proyecto sólo provocará una liberación de recursos, lo cual
afectará a los productores que operaban inicialmente en el mercado, quienes tendrán que
sustituir su producción por otros bienes (se salen del mercado y se van a otros). Por lo tanto,
al nuevo precio P1, los productores antiguos van a disminuir su producción a X1, y todo lo que
___
dejan de producir, lo producirá el proyecto ( X ), de acuerdo a ello, lo que realiza el proyecto
es la sustitución de la producción.
El valor o beneficio privado del proyecto corresponde a los ingresos por venta obtenido
___
por la producción del proyecto, es decir, P1 ⋅ X (área X1X0BC). Por lo tanto, para el privado,
el precio de cada unidad será el siguiente:
___
VPP = P1 ⋅ X
P = P1
El beneficio social del proyecto viene dado por los recursos liberados, dado que
corresponde a la disminución de la producción de lo antiguos productores. Por lo tanto, el
valor de la producción corresponderá al área bajo la curva de oferta O0, es decir, X1X0AC.
Dado lo anterior, el beneficio social de la producción es la siguiente:
___
VSP = P1 ⋅ X + C Β A
Asimismo, el precio de cada unidad producida, en el nuevo equilibrio (situación con

proyecto), será:
___
CΒA
P * = P1 + ____
X
Como se puede observar, el valor social de la producción del proyecto, en este caso
difiere del valor privado.
En conclusión, el valor privado del proyecto es menor que el valor social de la

producción VPP < VSP, por lo tanto, el privado subestima el valor social de la producción que
se ha liberado, lo cual viene dado por el área CBA.

Lo anterior, también se puede determinar mediante el análisis de los precios, donde el
precio social es mayor que el precio privado de cada unidad producida en la situación con
proyecto, es decir, P * > P . Lo cual se origina debido a que la sociedad valora más la
liberación de recursos que se produce por la implementación del proyecto que la producción
de éste.
• Oferta Completamente Inelástica
Cuando la curva de oferta es completamente inelástica, la producción del proyecto

___
aumentará la disponibilidad neta del bien en una cantidad equivalente a la que produce ( X ).
Como se puede observar en la siguiente figura, la curva D, representa la demanda de

mercado, que en ausencia de distorsiones, es equivalente al beneficio marginal social y
privado de la producción; y la curva O0 representa la curva de oferta de los antiguos
productores.
Antes de realizar el proyecto, el precio de equilibrio es P0; y la cantidad nacional

producida corresponde a X0. Luego de implementado el proyecto, la producción del proyecto
___
traslada la oferta desde O0 hasta O0 + X ; cuyo precio disminuye hasta P1 y la producción
nacional aumenta hasta X1.
Dado lo anterior, el beneficio privado del proyecto corresponde a los ingresos por
___
venta obtenidos por la producción del proyecto, es decir, P1 ⋅ X (área X0X1BC). Por lo tanto,
para el privado, el precio de cada unidad será el siguiente:
___
VPP = P1 ⋅ X
P = P1
El beneficio social del proyecto viene dado por el aumento en la disponibilidad neta de
___
los bienes, lo cual corresponde al aumento en la producción del proyecto, X . Por lo tanto,
el valor social de la producción corresponderá al área bajo la curva de demanda D, es decir,
X0X1BA.
Dado lo anterior, el beneficio social de la producción es el siguiente:
___

Asimismo, el precio de cada unidad producida, en el nuevo equilibrio (situación con
proyecto), será:
___
CΒA
P * = P1 + ____
X
En conclusión, el beneficio social se diferencia del beneficio privado, debido a que los
consumidores deberán pagar un precio menor (P1) por una mayor producción (X1). Además,
los privados subestiman los beneficios sociales directos producidos por el aumento de la
disponibilidad del bien, en un monto equivalente al área CBA.
Figura Nº 27: Valor Social de la Producción con Oferta Completamente Inelástica
Px ___
O0 O0 + X
P0 A
C
P1 B
D = BMg S = BMg P
0
X0 X1 X
___
X
En esta situación, es importante indicar la redistribución del ingreso que existe al

reducirse el precio desde P0 a P1. Como se puede observar en la figura anterior, al disminuir
el precio, el productor dejará de percibir ingresos por venta, en un monto dado por el área
P1CAP0. Sin embargo, por el lado del consumidor, éstos ahora tendrán una mayor
disponibilidad de bienes para consumir, por los que pagarán un menor precio, generando un
beneficio para éstos igual al área pérdida por los productores (aumento del ingreso real), es
decir, existe una transferencia de excedentes desde el productor hacia el consumidor.

Como se dijo anteriormente, en la situación con proyecto, el consumo de la sociedad
aumentará desde X0 hasta X1, por los que deberán pagar un precio de P1, en circunstancias
que hubiese estado dispuesta a pagar un precio mayor por dichos bienes (recta AB). De
acuerdo a ello, el país obtendrá un beneficio neto dado por el área CBA, lo que corresponde
al excedente del consumidor.
Como se puede observar, de este modo también se podrá concluir que el valor privado
de la producción subestima el valor social de ésta por un monto igual al área del triángulo
CBA.
• Oferta y Demanda Normales
En la siguiente situación, el mercado del bien no tiene distorsiones y las curvas de

oferta y demanda son normales.
En la situación sin proyecto, el precio de mercado es P0, donde la producción nacional

producida es equivalente a X0 (punto A). Una vez realizado el proyecto, la oferta se
___
trasladará desde O0 hasta O 0 + X ; lo cual provocará un aumento en el consumo (hasta X1) y
la disminución del precio de la producción (P1). La cantidad producida por el proyecto será
___
equivalente a X . Por lo tanto, al nuevo precio (P1), la cantidad producida por los antiguos
productores será igual a 0X2.
Figura Nº 29: Valor Social de la Producción con Oferta y Demanda Normales
Px
O0
D
___
O0 + X
A
P0
C B
P1
0
X
X2 X0 X1
___
X

De acuerdo a lo explicado anteriormente, el valor privado de la producción del proyecto
___
corresponderá al precio P1, por la cantidad producida por el mismo, es decir, X . Lo que
quedará de la siguiente forma:
___
VPP = P1 ⋅ X
Asimismo, para el privado, el precio de la producción del proyecto será: P = P1 .
Con respecto al beneficio social de la producción, éste será distinto al valor asignado
por los privados, puesto que a través del proyecto, el precio de la producción ha disminuido y
la cantidad producida ha aumentado. Pero, ¿cuál es exactamente el valor social de la
producción del proyecto?
Por el lado de los productores, la producción del proyecto ha provocado una liberación
de recursos, donde los antiguos productores se salen del mercado y se van a otros sectores;
lo cual viene dado por el área bajo la curva de oferta X2X0AC.
Por el lado de los consumidores, la producción del proyecto ha provocado un aumento

en la disponibilidad neta de la producción, lo cual implica el aumento del consumo desde X0
hasta X1; esto tiene un valor para la sociedad dado por el área bajo la curva de demanda,
correspondiente a X0X1BA.
Por lo tanto, el beneficio total que obtiene la sociedad por la producción del proyecto
corresponde a la suma de las áreas provenientes de la liberación de recursos y del aumento
en la disponibilidad neta del bien, es decir, X2X1BAC.
___
Como se puede observar, el valor privado de la producción del proyecto es P1 ⋅ X ;
mientras que el valor social de la producción del proyecto es:
___
VSP = P1 ⋅ X + BAC
BAC
Luego, el precio social de la producción será: P * = P1 + ___
.
X
Dado lo anterior, se puede decir que el privado subestima el valor social de la

producción del proyecto, ya que VPP < VSP, donde la diferencia viene dada por el área del
triángulo CBA.

Cabe destacar que el área que presentará este triángulo dependerá de la elasticidad
precio de la demanda y de la elasticidad precio de la oferta; por lo tanto, mientras menos
importancia tenga el bien para el mercado, y más elásticas sean las curvas, menor será el
área de dicho triángulo.
2.1.2 Precio Social de los Insumos
Para producir un determinado bien, se necesitarán de ciertos insumos; por ejemplo,

para fabricar una bebida gaseosa, se necesita de azúcar, colorantes, saborizantes, mano de
obra, energía, entre otros. Por lo tanto, cuando la producción aumenta debido a la
implementación de un proyecto, el mercado de los insumos también se verá afectado,
aumentando la demanda por éstos.
Dada la importancia de los insumos en el mercado del producto desarrollado por el

proyecto, a continuación se analizarán dos casos: (1) oferta de insumos completamente
inelástica y (2) oferta y demanda de insumos normales.
• Oferta Completamente Inelástica
Suponga que la ejecución del proyecto implica un aumento de la producción del bien X
___
en un monto equivalente a X . Dicho aumento de la producción requerirá la utilización de
___
una mayor cantidad de insumos ( Y ); por lo tanto, la demanda de Y se trasladará desde D 0Y
___
hasta D 0Y + Y .
Como en este caso la oferta de mercado del insumo Y es completamente inelástica, la

producción de éste no aumentará, por lo tanto, no existirá un aumento neto en la
disponibilidad del insumo Y.
Sin embargo, el aumento de la demanda por el insumo provoca que su precio

aumente desde P0 hasta P1; lo cual genera un incentivo en los otros usuarios del insumo a
que disminuyan la cantidad consumida de éste en el monto requerido por el proyecto, es
___ ___
decir, Y . Dado lo anterior, la diferencia existente entre Y0 e Y1 ( Y ), representa la desviación
de uso (DU) desde los antiguos usuarios del insumo Y, hacia la producción del bien X.

Figura Nº 30: Precio Social de los Insumos con Oferta Completamente Inelástica
MERCADO DEL BIEN X MERCADO DE INSUMO Y
Px Py O 0Y
O0
D
___
C B
X ___ P1
A O0 + X
P0
B ___
P1 D D 0Y + Y
P0 A
D 0Y
X Y
0 X0 X1 0 Y1 Y0
___
Y = DU
Como se puede observar, el proyecto del bien X ha demandado una mayor cantidad
del insumo Y, por lo tanto, los antiguos consumidores del insumo deberán desviar su
consumo hacia otros mercados, de modo que la cantidad que dejan de consumir del insumo
___
( Y ), se destine a la producción del proyecto del bien X.
Dado lo anterior, el costo privado del insumo para los demandantes corresponde al
precio P1, por la cantidad que se destina al proyecto del bien X, lo cual viene dado por el área
Y1Y0BC, es decir:
___
CPY = P1 ⋅ Y
De acuerdo a ello, el precio privado del insumo será el siguiente:

___
CPY = P1 ⋅ Y
P y = P 1

___
Con respecto al costo social de emplear Y unidades del insumo Y en el proyecto,
corresponde al área bajo la curva de demanda D 0Y , lo cual está dado por Y1Y0AC, es decir:
___
CSY = P 1 ⋅ Y − ABC
___
1 ___
Lo que es equivalente a: CSY = P1 ⋅ Y − Y⋅ ∆P .
2
Esto se origina debido a que la demanda representa el valor que la sociedad le otorga
a los bienes que se podrían haber producido con el insumo Y, al ser utilizado por los otros
consumidores. En otras palabras, “la demanda indica el valor del producto marginal de ese
insumo en usos alternativos, de modo que el área bajo la curva representa el costo
alternativo de este insumo”2.
De acuerdo a lo anterior, el precio social o sombra del insumo vendrá dado por:
ABC
P *
y
= P1 − ____
Como se puede observar, el costo privado del insumo sobreestima el verdadero costo
que tiene para la sociedad su utilización, ya que CPY > CSY; cuya diferencia viene dada por
el área del triángulo ABC.
• Oferta y Demanda Normales
Al ejecutar el proyecto en el mercado del bien X, el aumento en su producción

provocará que se demande una mayor cantidad de insumos; trasladándose la curva de
___
demanda de insumos (Y), desde D0Y hasta D 0Y + Y , lo cual provocará que su precio aumente
desde P0 a P1.
2
edición, p.298.

Figura Nº 31: Precio Social de los Insumos con Oferta y Demanda Normales
MERCADO DEL BIEN X MERCADO DEL INSUMO Y

Py
Px
O0
D
O 0Y
___
X ___
A O0 + X
C B
P0 P1
B
A
P1 P0
___
D 0Y + Y
X
D 0Y
X0 Y
0 X1 Y0 Y1
0 Y2
___
Y
Como se puede observar, al ser las curvas de oferta y demanda normales, el aumento
en la demanda provocará un aumento en el precio y en el consumo de éste.
El precio privado del insumo corresponde a P1; por lo tanto, el costo que tiene para el
privado la utilización del insumo en el proyecto es P1 por la cantidad de unidades de insumos
destinadas al proyecto, es decir:
___
CPY = P1 ⋅ Y
De acuerdo a lo anterior, el precio privado del insumo es:
P Y = P1
En cambio, el costo que tiene para la sociedad la utilización del insumo en la

producción del proyecto es inferior al costo que tiene para el privado, lo cual viene dado por
el área Y2Y1BAC. Esto se debe a lo siguiente:

- Por el lado de la oferta, existe un aumento en la disponibilidad del insumo Y, desde Y0 a
Y1, lo cual se origina por el aumento del precio, ya que los productores estarán dispuestos
a ofrecer una mayor cantidad de insumos. Entonces, el costo social de producir unidades
adicionales del insumo (Y1 – Y0), viene dado por el área bajo la curva de oferta, Y0Y1BA.
- Por el lado de la demanda, los antiguos usuarios del insumo deberán desviar su consumo
hacia otros mercados, de modo que la cantidad que dejan de consumir del insumo (Y0 –
Y2), se destine a la producción del proyecto del bien X. Por lo tanto, el costo de la
desviación de uso del insumo Y hacia la producción del bien X está representada por el
área bajo la curva de demanda Y2Y0AC.
Dado lo anterior, el costo social total de la utilización del insumo Y en el proyecto, está
dado por el área Y2Y1BAC. Es decir:
___
CSY = P 1 ⋅ Y − ABC
Donde el precio sombra o social del insumo corresponde a:
ABC
P Y* = P 1 − ___
Como se puede observar, el CPY > CSY; por lo tanto, el costo privado del insumo
sobreestima el verdadero costo que tiene para la sociedad la utilización del insumo Y en la
producción del proyecto; lo cual viene dado por el área del triángulo ABC.
Cabe destacar que el tamaño del triángulo ABC dependerá de las elasticidades precio
de la demanda y de la oferta; es así como mientras más elásticas sean las curvas de oferta y
demanda y menor importancia tenga el proyecto en el mercado del insumo, menor será el
área del triángulo.
2.1.3 Función de la Evaluación Social en Ausencia de Distorsiones
La principal función que presenta la evaluación social de proyectos es determinar la

rentabilidad de aquellos proyectos cuyos bienes no pueden transarse libremente en el
mercado, por ejemplo, carreteras, puentes, alumbrado público, plazas, etc.; lo cual permitirá
identificar su contribución al producto nacional del país.
Como se puede recordar, en ausencia de distorsiones los precios privados son iguales
a los precios sociales; sin embargo, en la práctica, los valores asignados por los privados
generalmente difieren de los valores sociales (precios sociales ≠ precios privados), por lo
tanto, la situación que está ausente de distorsiones, jamás se producirá.

De acuerdo a lo anterior, las distorsiones que se originarán en la economía se
provocarán por:
- La existencia de mercados imperfectos, tales como: monopolios, monopsonios,

oligopolios, etc.
- El establecimiento de impuestos y subsidios discriminatorios, implementados por el
gobierno.
- La generación de efectos indirectos, es decir, externalidades positivas o negativas, tanto

en la producción como en el consumo.
Al existir distorsiones en la economía, y por ende, diferencias entre las valoraciones

asignadas por los privados y la sociedad a un proyecto de productos o insumos, la
evaluación social podrá indicar que el proyecto es conveniente para la economía, a pesar
que la evaluación privada señale lo contrario. Asimismo, muchas veces para la sociedad el
proyecto no podrá ser conveniente, pero para los privados podrá ser extremadamente
valioso.
Dado lo anterior, a continuación se analizarán los ajustes que deberán introducirse a

las valoraciones de los productos e insumos, en el caso que existan distorsiones en la
economía.
2.2 Ajustes al Valor Privado de la Producción de Bienes Nacionales
Hasta ahora se ha analizado el valor social y privado que se le asigna al proyecto en

una situación hipotética, en donde existe ausencia total de distorsiones en el mercado y
pleno empleo; condición que no se produce en la realidad.
A continuación, se analizarán los ajustes que deberá realizarse al valor privado de la

producción, dada la existencia de distorsiones en el mercado del bien, lo cual implica un
precio de demanda diferente al precio de oferta.

• Impuestos al Producto
En esta situación se supondrá que las curvas de oferta y demanda son normales; y
que existe un impuesto al producto.
Antes de ejecutar el proyecto, el precio que deberá pagar el consumidor por consumir
X0 unidades es P0d ; y el precio que recibirá el productor por la venta de dichas unidades será
de P0O . De acuerdo a ello, la diferencia entre el precio pagado por el consumidor y el precio
recibido por el productor constituirá el monto del impuesto que recauda el Gobierno por cada
unidad de producto (t = P0d − P0O ) .
En la situación con proyecto, la curva de oferta se traslada hacia la derecha, puesto

que aumenta la producción del bien desde X0 a X1. Por lo tanto, la producción del proyecto
será (X1 – X2). En el nuevo equilibrio, el precio que deberá pagar el consumidor por consumir
una mayor cantidad de productos disminuirá a P1d . Mientras que los productores recibirán un
menor precio por la venta de la producción, P1O . Asimismo, los antiguos productores reducen
su producción hasta X2 unidades.
Figura Nº 32: Ajustes al Valor Privado de la Producción con Impuestos al Producto
Px
B CMg P = CMg S = O 0
P0d
E D ___
P1d CMg P
= O0 + X
A
P0O
P1O F G C
BMg P = BMg S = D
X
0 X2 X0 X1
___
X

Dado lo anterior, por el lado de la demanda, existirá un beneficio social para el
consumidor provocado por el aumento en la disponibilidad neta del bien, dada por (X1 – X0),
por el que hubiesen estado dispuestos a pagar un mayor valor, el cual se encuentra
representado por el área bajo la curva de demanda, X0X1DB.
Por el lado de la oferta, el proyecto ha generado una liberación de recursos

equivalente a (X0 – X2), donde los antiguos productores se saldrán del mercado para irse a
otros nuevos; lo cual viene dado por el área bajo la curva de oferta, X2X0AF.
Como se puede observar, el valor social total provocado por la producción del
proyecto corresponde al beneficio dado por la mayor disponibilidad neta del bien y la
liberación de recursos, lo cual corresponde al área X2X1DBAF.
Sin embargo, pese a lo anterior, si se supone que las áreas de los triángulos FGA y
EDB fuesen muy pequeñas (como sería lo correcto), el beneficio social generado por la
producción del proyecto estaría valorado al precio que pagan los consumidores por la mayor
disponibilidad del bien, es decir, por el área X0X1DE; y el precio que reciben los antiguos
productores por la liberación de recursos, es decir, X2X0GF.
Dado lo anterior, el valor social de la producción del proyecto sería la siguiente área:
VSP = X 2 X 1 DEGF
___
VSP = X ⋅ P1O + GCDE

VSP = X ⋅ P1O + t (X 1 − X 0 )
___
VSP = VPP + ∆R
Donde ∆R, corresponde al incremento en la recaudación del gobierno, dado por el

aumento en el consumo generado por el proyecto.
El valor privado de la producción del proyecto corresponde al precio recibido por los
___
productores en la situación con proyecto ( P1O ), por la cantidad producida por éste ( x ), lo
cual corresponde al área X2X1CF, es decir:
___
VPP = X ⋅ P 1O
Dado lo anterior, el VPP < VSP; por lo tanto, el privado subestima el verdadero valor
de la producción del proyecto.

Como se puede observar, el precio privado recibido por el proyecto corresponde a
O
P1 ; sin embargo, ¿cuál es el precio sombra o social de la producción?
En términos simples, para calcular el precio social, sólo se debería obtener del
beneficio social total, el precio por unidad, lo que resulta dividiendo toda la expresión por la
cantidad producida por el proyecto, es decir:
VSP = VPP + ∆R
____
VSP = X ⋅ P1O + ∆R
∆R
P * = P 1O + ____
Donde el precio social equivale al precio privado más el impuesto por unidad. Sin
embargo, es importante destacar que esta expresión no considera la elasticidad de las
curvas de demanda y oferta. Dado lo anterior, al considerar las elasticidades respectivas el
precio sombra sería:
 t⋅N 
VSP = VPP 1 + 
 N−E
___
 t⋅N 
VSP = X⋅ P1O 1 + 
 N−E
 t⋅N 
P* = P1O 1 + 
 N−E
Donde:
t = impuesto
N = elasticidad precio de la demanda
E = elasticidad precio de la oferta
La expresión anterior, supone que las áreas de los triángulos FGA y EDB son muy
pequeños; pero si éstos fuesen de mayor magnitud, el precio sombra sería el siguiente:
 t⋅N 
P* = P1O 1 + 
 N − E (1 + t ) 
Por lo tanto, mientras mayor sea el monto del impuesto y más elástica sea la curva de
demanda el precio social de la producción será más diferente del precio privado.

• Externalidad Negativa en la Producción
Cuando se supuso que no existían distorsiones en el mercado del producto, los

beneficios sociales netos generados por la liberación de recursos (lo cual se mide por el área
bajo la curva de oferta), consideraba que la oferta reflejaba el verdadero costo que tenía para
la sociedad producir el bien, lo cual igualaba la curva de oferta con el costo marginal privado
y social, ( O 0 = CMg P = CMg S ). Sin embargo, cuando existen efectos indirectos en la
producción, el costo marginal privado diferirá del costo marginal social CMg P ≠ CMg S (en
este caso, la curva de oferta estará representada por el costo marginal privado, ya que son
éstos agentes quienes se encargan de la producción del bien).
Dado lo anterior, cuando existen externalidades negativas en la producción, para la

sociedad tendrá un mayor costo que para el privado la producción del bien; caso contrario,
cuando la producción genere una externalidad positiva, para la sociedad tendrá un menor
costo que para el privado la producción del bien.
En la siguiente figura, se grafica la situación de mercado en donde existe una

distorsión provocada por una externalidad negativa en la producción. Un efecto indirecto
negativo producido por la producción puede ser el caso de una planta de cementos, la cual
genera contaminación ambiental, ya sea porque perjudica la producción agrícola, la salud de
las personas (contaminación del aire), o por la pérdida de biodiversidad (contaminación de
ríos).
Como se puede observar, en la situación sin proyecto, para la sociedad tiene un

mayor costo la producción del bien, ya que a un nivel de X0, que corresponde al punto de
equilibrio donde se igual la curva de demanda con la curva de oferta (punto A), el precio
social es igual a P2; mientras que para el privado, a ese nivel de producción el precio es P0.
Figura Nº 33: Ajustes al Valor Privado de la Producción con Externalidad Negativa en la

Producción
Px
CMg S
C
P2 CMg P
= O0
D
___
P0 A CMg P
= O0 + X
E B
P1
BMg P = BMg S = D
X
0 X2 X0 X1
___
X

Una vez implementado el proyecto, la curva de oferta se trasladará hacia la derecha,
____ ____
desde O0 hasta ( O 0 + X ), puesto que ha aumentado la producción del bien en X unidades.

Esto ha provocado que aumente el consumo hasta X1 y que disminuya el precio a P1 (nuevo
equilibrio de mercado, punto B).
El valor privado de la producción del proyecto corresponderá al nuevo precio de

equilibrio (P1), por la cantidad producida por el proyecto. Es decir:
___
VPP = X ⋅ P 1
De acuerdo a lo anterior, el precio privado de la producción será P1.
Como se puede observar, en la situación con proyecto la disponibilidad neta del bien
aumentará desde X0 hasta X1, lo que permitirá incrementar el consumo de dicho bien; por lo
tanto, por el lado del consumidor, existirá un beneficio social dado por el área bajo la curva
de demanda, X0X1BA.
Asimismo, el proyecto provocará una liberación de recursos desde X0 hasta X2, lo que
generará que los antiguos productores se salgan del mercado y se vayan a otros sectores
productivos. Por lo tanto, por el lado del productor, el beneficio social generado por la
____
producción del proyecto, X , corresponderá al área bajo la curva de costo marginal social, es
decir, X2X0CD.
Dado lo anterior, el valor social total de la producción vendrá dado por el aumento de
la disponibilidad del bien y por la liberación de recursos, provocado por los antiguos
productores.
VSP = X 2 X 1 BACD
___
VSP = X ⋅ P 1 + EBACD
VSP = VPP + EBACD
Como se puede observar, el beneficio privado de la producción subestima el beneficio

social de la producción del proyecto.
Dado lo anterior, en términos simples, el precio sombra de la producción en un

mercado con externalidades negativas en la producción, será el siguiente:
EBACD
P * = P1 + ___

• Externalidad Positiva al Consumo
Cuando no existen distorsiones en el mercado, los beneficios sociales netos

generados por el aumento neto en la disponibilidad del bien (lo cual se mide por el área bajo
la curva de demanda), suponen que la curva de demanda reflejará el verdadero valor que
tiene para la sociedad consumir una mayor cantidad de bienes; lo cual se veía representado
cuando se igualaba la curva de oferta con el beneficio marginal privado y social,
D = BMg P = BMg S .
En cambio, cuando existen distorsiones en el mercado del producto originados por una
externalidad positiva al consumo, la disposición a pagar por el país difiere de la disposición a
pagar por los privados. De acuerdo a ello, en este caso, los beneficios marginales sociales y
los beneficios marginales privados de producción provocados por el aumento neto en la
disponibilidad del bien serán diferentes, BMg P ≠ BMg S .
En la siguiente figura, se puede observar, el efecto que tiene una externalidad positiva
en el consumo en el mercado del bien al implementarse un proyecto.
Figura Nº 34: Ajustes al Valor Privado de la Producción con Externalidad Positiva al

Consumo
Px
K O 0 = CMg P = CMg S
P2
B ___
O1 = O 0 + X
R
P0 E
A
P1 H
D 1 = BMg S
D 0 = BMg P
0 X
X2 X0 X1 X3
___
X

En la situación sin proyecto, para la sociedad el consumo del bien tiene un mayor
beneficio, ya que el beneficio marginal que le asigna la sociedad a la última unidad
consumida (X0) es mayor que el costo marginal de producirla (P2 > P0); mientras que el valor
marginal que le asigna el privado a la última unidad consumida es P0, equivalente al costo
marginal de producir dicha unidad (X0).
Dado lo anterior, el excedente para el país es mayor que el excedente privado,

cualquiera sea el precio; ya que a la cantidad X0 la disposición a pagar es mayor que el costo
de producir dicha cantidad, lo cual justifica la existencia de subsidios, ya que los privados por
sí solos (sin intervención del estado), transan a P0.
En la situación con proyecto, la curva de oferta se trasladará hacia la derecha, desde

___ ___
O0 hasta O 1 = O 0 + X ; debido a que el proyecto ha incrementado la producción en X
unidades. Por lo tanto, al nuevo precio de equilibrio, P1, el consumo aumentará hasta X1
(punto H).
Dado lo anterior, el valor o beneficio privado de la producción del proyecto estará dado
por el producto entre el precio del bien (P1), y la cantidad producida por el proyecto, es decir:
___
VPP = X ⋅ P 1
Así como se puede observar, el precio privado del bien es P1.

___
VPP = X ⋅ P1
VPP
___ = P1
X
Por el lado de la demanda, el proyecto ha generado un aumento en la disponibilidad

neta del bien desde X0 hasta X1, lo cual viene representado por el área bajo la curva de
beneficio marginal social (D1), dado por X0X1BK.
Por el lado de la oferta, el proyecto ha provocado una liberación de recursos dada por
el área bajo la curva de oferta (O0), dado por X2X0EA, ya que los antiguos productores se
saldrán del mercado para irse a otros sectores.
Por lo tanto, el beneficio social total del proyecto corresponderá a la suma de los
beneficios generados por la mayor disponibilidad del bien (aumento en el consumo), y la
liberación de recursos.
VSP = X 2 X 1 BKEA

Que es lo mismo a:
___
VSP = X⋅ P1 + AHBKE
VSP = VPP + AHBKE
Dado lo anterior, en términos simples, el precio sombra o privado de la producción3

será:
___
VSP = X⋅ P1 + AHBKE
AHBKE
P * = P1 + ____
Como se puede observar, en este caso, el privado subestima el verdadero valor del
bien, ya que el beneficio que tiene para el privado el consumo del bien es menor que el
beneficio social del bien, (BMg P < BMg S ) .
Cabe destacar que el área HRB corresponde a un subsidio, en caso que el Estado
interviniera en el mercado, lo cual permite que los recursos se asignen eficientemente, ya
que al nivel de producción X3, el costo marginal social es igual al beneficio marginal social,
(BMg S = CMg S ) .
• Monopolio en el Mercado del Producto
Como se puede recordar, cuando existe monopolio, el equilibrio de mercado no vendrá

dado por la igualdad: oferta = demanda; ya que el monopolio producirá una cantidad menor a
la socialmente óptima, la que vendrá dada por aquel punto donde la curva de ingreso
marginal iguala al costo marginal (curva de oferta).
Cuando existe monopolio en el mercado del producto, los antiguos productores que
producirán el bien sólo será “uno”. Por lo tanto, en la situación con proyecto, entrará un
___
nuevo productor, quien producirá (X2 – X1) unidades de bien, es decir, X ; de acuerdo a ello,
en este caso, la competencia en el mercado del bien estará dada por dos productores.
Al implementarse el proyecto, la demanda del monopolista disminuirá en una cantidad

equivalente a la producción del proyecto; como disminuye la demanda, el nuevo precio de
equilibrio monopolístico será P1. Los consumidores a éste nivel de precios demandarán X1
unidades (vea la siguiente figura).
3
Recuerde que le precio calculado no considera la elasticidad precio de la oferta y la elasticidad precio de la demanda.

Por lo tanto, en la situación sin proyecto, el monopolio enfrenta una curva de demanda
D0, donde el precio de venta es P0 y la cantidad producida es X0. Al implementarse el
___
proyecto, éste producirá una cantidad de X unidades, lo que hará disminuir la demanda que
enfrenta el monopolio a D1, cuyo ingreso marginal también se reduce a IMg1. De acuerdo a lo
anterior, el nuevo precio será P1 y la cantidad producida será X1; donde la diferencia entre
(X2 – X1) será la producida por el proyecto (nuevo productor).
Figura Nº 35: Ajustes al Valor Privado de la Producción con Monopolio
Px
P0 B
E
P1
D CMg P = O 0
G
H A
IMg 0 ( D 0 ) = CMg P
(O 0 )
IMg 1 ( D 1 ) = CMg P
(O 0 ) C D0
D1
X
0
X1 X0 X2
IMg 0
____
X IMg 1
En este caso, el valor privado de la producción del proyecto corresponde al precio

____
recibido por la venta de la producción (P1), por la cantidad producida por el proyecto ( X ), es
decir, el valor privado de la producción del proyecto están constituidos por los ingresos por la
venta de dicha producción (área X1X2ED).
___
VPP = X ⋅ P 1
El valor social de la producción del proyecto vendrá dado por el aumento neto en la
disponibilidad del bien y por la liberación de recursos efectuada por el monopolista. Por lo
tanto, por el lado de la demanda, el beneficio social corresponderá al área bajo la curva de
demanda X0X2EB (aumento neto de disponibilidad del bien); por el lado de la oferta, el
beneficio social vendrá dado por el área bajo la curva de costo marginal, X1X0AC (liberación
de recursos). Dado lo anterior, el beneficio social total será:
VSP = X 1 X 2 EBAC

Como se puede observar, el valor privado de la producción sobrestima el verdadero
valor social de ésta (VPP > VSP), debido a que los monopolios generan rentas económicas
por sobre las normales (ya que el precio recibido por la última unidad adicional es mayor que
su costo marginal).
Es importante indicar que cuando la demanda es inelástica, el área de los triángulos

GEB y CAH tenderá a cero, es decir, serán muy pequeños.
2.3 Ajustes al Precio Social de los Insumos
Anteriormente se estudió el caso en que los insumos se transaban en un mercado

perfecto, donde no hay distorsiones y existe pleno empleo; lo cual genera que el precio social
de la producción del insumo sea igual al precio privado. Sin embargo, cuando existen
distorsiones en el mercado del insumo, al igual que lo analizado en el mercado del producto,
la implementación del proyecto provocará que el costo social de la producción del insumo
difiera del costo privado de ésta.
Por lo tanto, se requerirá la realización de algunos ajustes al costo privado de los

insumos (precio que deben pagar los demandantes por el consumo del insumo), dada la
existencia de distorsiones en el mercado.
A continuación, se analizarán tres tipos de distorsiones en el mercado del insumo: los

impuestos, los monopolios y las externalidades negativas a la producción.
• Impuestos en el Mercado del Insumo
Cuando existen impuestos en el mercado del insumo, el ajuste que deberá realizarse
al precio pagado por los insumos empleados en el proyecto, es similar al que debe
introducirse en el mercado del producto. El ajuste se justifica por la diferencia existente entre
el costo social y el costo privado de los insumos, producto del impuesto. El costo privado
para el proyecto corresponde al precio que pagan los demandantes por los insumos;
mientras que el costo social de los insumos, refleja el costo social alternativo de los recursos
utilizados en la producción de los insumos por el proyecto, es decir, representa el costo
provocado por el aumento neto en la disponibilidad del insumo o por la desviación desde
otros usos del insumo (lo que dependerá de la elasticidad de las curvas de oferta y
demanda).
En la situación sin proyectos, el precio que pagan los usuarios por el insumo es P0d
(costo del insumo); mientras que el precio recibido por los productores del insumo es P0O ;
cuya diferencia representa el monto de impuestos por unidad producida, es decir,

t = P0d − P0O . Al nivel de precios pagado por los demandantes, la cantidad consumida del
insumo será Y0.
Una vez implementado el proyecto en el mercado del bien X, aumentará su producción

___
en X , lo que provocará el incremento de la demanda por aquellos insumos utilizados en la
producción del proyecto, generándose el traslado de la demanda de insumos, desde D 0Y
___
hasta ( D 0Y + Y ).
Dado lo anterior, el aumento de la demanda provocará:
- El aumento en el consumo del insumo, desde Y0 hasta Y1.

- El aumento del precio pagado por los demandantes del insumo, desde P0d hasta P1d , lo
que refleja el costo del insumo. Al precio P1d , los antiguos usuarios del insumo reducirán
su consumo hasta Y2, por lo que existirá una desviación desde otros usos, de (Y0 – Y2)
unidades del insumo, hacia la producción del proyecto, es decir, las unidades que dejan de
consumir los antiguos demandantes será absorbida por el proyecto.
Por lo tanto, la cantidad total de insumos que será demandada por el proyecto es
___
equivalente a Y = Y1 − Y2 unidades.
Figura Nº 36: Impuestos al Insumo

Py
Px
O0
D P1d E G D
O 0Y
___
___ O0 + X B
A X P0d
P0
P1 B
F
P1O C
___
D 0Y + Y
P0O A
X D 0Y
0 X0 X1
Y
0 Y2 Y0 Y1
___
Y

Como se puede observar, en la situación con proyecto, el costo privado del insumo
utilizado en el proyecto corresponde al precio pagado por el insumo P1d , por la cantidad de
insumos destinados al proyecto, es decir:
___
CPY = Y ⋅ P 1d
Por el lado de la oferta, el costo que tiene para la sociedad la utilización del insumo en
el proyecto, viene dado por el aumento en la producción del insumo, (Y1 – Y0), lo que está
representado por el área bajo la curva de oferta, Y0Y1CA.
Por el lado de la demanda, el costo social del insumo destinado al proyecto, viene
dado por la desviación desde otros usos, (Y0 – Y2), lo que está representado por el área bajo
la curva de demanda, Y2Y0BE.
Por lo tanto, el costo total que tiene para la sociedad la utilización del insumo en el
proyecto corresponde a la suma de las áreas Y0Y1CA y Y2Y0BE, es decir:
CSY = Y 0 Y 1 CA + Y 2 Y 0 BE
Suponga que a la desviación desde otros usos, (Y0 – Y2), se designa como YC; y al
aumento neto en la disponibilidad del insumo, (Y1 – Y0), se le denomina YP, el costo social
del insumo será:
CSY = Y 0 Y 1 CA + Y 2 Y 0 BE
Y ⋅ (P1d − P 0d ) + Y P ⋅ P1O − Y P ⋅ (P1O − P 0O )

1 C 1
CSY = Y C ⋅ P1d −
2 2
1 1
CSY = Y C ⋅ P1d − Y C ⋅ ∆ P d + Y P ⋅ P1O − Y P ⋅ ∆ P O
2 2
Y C ⋅ P1d + Y P ⋅ P1O − (Y C ⋅ ∆ P d + Y P ⋅ ∆ P O )
1
CSY =
2
Y C ⋅ P1d + Y P ⋅ P1d ⋅ (1 − t ) − (Y C ⋅ ∆ P d + Y P ⋅ ∆ P O )
1
CSY =
2
Y ⋅ P1d − Y P ⋅ P1d ⋅ t − (Y C ⋅ ∆ P d + Y P ⋅ ∆ P O )
___
1
CSY =
2
Donde:
t = tasa porcentual de impuesto sobre la producción del insumo, expresada como
porcentaje del precio pagado por el insumo.
Pd = precio pagado por el insumo
YP = aumento neto en la producción del insumo.

Si se supone que las áreas de los triángulos ACF y EBG son pequeñas, la variación
de los precios también será pequeña. Esto provocará que el costo social de los insumos
destinados al proyecto esté representado por el costo realmente pagado (CPY) menos la
recaudación del Estado obtenida por el aumento en la disponibilidad del insumo, es decir:
CSY = Y ⋅ P 1d − t ⋅ P 1d ⋅ Y P
CSY = CPY − ∆R
En conclusión, cuando existe un impuesto en el mercado del insumo, la producción del
proyecto provocará que el costo privado sobreestime el verdadero costo que tiene para la
sociedad la utilización del insumo en el proyecto (CSY < CPY), lo cual viene representado
por el área ACDEB.
• Monopolio en el Mercado del Insumo
En este caso, el insumo es producido por un único productor, es decir, existe un

monopolio en el mercado del insumo.
Como se puede recordar, cuando existe monopolio, el monopolista producirá en

aquella cantidad donde el ingreso marginal es igual al costo marginal de producción, lo que
genera que la cantidad producida sea inferior a la óptima, y el precio pagado por los
consumidores sea superior al precio cobrado por una economía en mercado perfecto.
En la situación sin proyecto, el monopolista (productor del insumo), cobrará un precio

d
P0 por Y0 unidades de insumo, lo cual representa el equilibrio monopolístico inicial, donde el
ingreso marginal es igual al costo marginal, (IMg 0 = CMg Y ) . Es importante indicar que la
diferencia ente el precio y el costo marginal, AB, es similar a la situación de competencia
perfecta, donde se aplica un impuesto por unidad producida equivalente a AB, y cuya curva
de demanda es D0 y la curva de oferta es CMg Y.
___
Una vez implementado el proyecto, éste demandará Y unidades de insumo, lo que

provocará que la curva de demanda de Y se desplace hacia la derecha, desde D0 a D1,
generando el aumento de la producción desde Y0 hasta Y1, y el incremento en el precio del
insumo (desde P0d hasta P1d ). Asimismo, la cantidad de insumos demandada por los otros
usuarios disminuirá desde Y0 hasta Y2, cantidad que se destinará a la producción del
proyecto.
Dado lo anterior, el costo privado del insumo es igual a la cantidad de insumos

___
demandada por el proyecto ( Y ), por el precio cobrado por éste, P1d , es decir:
___
CPY = Y ⋅ P1d

___
Sin embargo, el costo total que tiene para la sociedad destinar Y unidades de insumo
a la producción del proyecto viene dado por el área Y2Y1CABD. Es decir:
- Por el lado de la oferta, el costo social del insumo destinado al proyecto está
representado por el aumento en la producción del insumo, (Y1 – Y0), dado por el área
bajo la curva de costo marginal Y0Y1CA.
- Por el lado de la demanda, el costo que tiene para la sociedad la utilización del insumo
en la producción del proyecto, está representado por la disminución en la cantidad
consumida del insumo por los otros usuarios, es decir, (Y0 – Y2); lo cual constituye la
desviación desde otros usos hacia la producción del bien X. Esto viene dado por el área
bajo la curva de demanda D0, Y2Y0BD.
Figura Nº 37: Monopolio en el Mercado del Insumo

Px Py
O0 CMg y
D
D E
___
O0 + X
P1d
A ___
B
P0 X P0d
P1 B
P1O C
___
D 1 = D 0Y + Y
P0O
A D 0 = D 0Y
IMg 1
Y
0 X0 X1 0 Y2 Y0 Y1
X
IMg 0
___
Y
En conclusión, el costo privado sobrestima el verdadero costo que tiene para la

sociedad la utilización de los insumos en el proyecto, ya que CPY > CSY, lo cual viene
indicado por el área ACEDB.

• Externalidad Negativa en la Producción del Insumo
Cuando existen externalidades negativas en la producción del insumo, el costo

marginal social será mayor que el costo marginal privado de producirlo. Un ejemplo de una
externalidad negativa en la producción podría ser una fábrica de celulosa, la cual genera
contaminación ambiental, tanto del aire, como de las aguas marinas, de ríos o lagos; así
como una curtiembre, la que produce contaminación ambiental del aire en el sector en donde
se encuentra inserta.
En la situación sin proyecto, el punto de equilibrio está dado por un nivel de

producción de Y0 unidades, las cuales se venden a un precio P0 (punto A de la siguiente
figura). Sin embargo, a ese nivel de producción el costo social de la producción es P2. Por lo
tanto, el costo que tiene para la sociedad producir Y0 unidades de insumo es mayor que el
costo que tiene para el privado.
Al implementarse el proyecto en el mercado del bien X, éste demandará una mayor

___
cantidad de insumos, lo que se encuentra representado por Y ; por lo tanto, existirá un

___
desplazamiento de la curva de demanda por el insumo desde D 0Y hasta ( D 0Y + Y ). Esta
expansión provocará el aumento del precio, desde P0 hasta P1, y el incremento en la
cantidad producida del insumo, desde Y0 hasta Y1.
Dado lo anterior, el costo privado del insumo vendrá dado por el costo de utilizar el
___
insumo en el proyecto (P1), por la cantidad de insumos destinados a éste ( Y ), lo cual viene
representado por el área Y2Y1BC.
___
CPY = Y ⋅ P1
Con respecto al costo que tiene para la sociedad utilizar el insumo en la producción
del proyecto, éste viene dado por la mayor disponibilidad del insumo y por la desviación
desde otros usos del insumo hacia la producción del proyecto. Es así como, por el lado de la
demanda, el costo social está representado por la disminución en el consumo del insumo de
los otros usuarios, a fin de destinar dicha producción al proyecto del bien X; lo cual viene
dado por el área bajo la curva de demanda Y2Y0AC. Por el lado de la oferta, el costo social
está representado por el aumento en la producción del insumo (mayor disponibilidad de
éste), lo que viene dado por el área bajo la curva de costo marginal social, Y0Y1ED. Por lo
tanto, el costo social total corresponde a la suma de las áreas, es decir:
CSY = Y 2 Y 0 AC + Y 0 Y 1 ED

Figura Nº 38: Externalidad Negativa en la Producción del Insumo
Py
Px CMg S
E
O0 P3
D
D
P2 O 0 = CMg P
___
A ___ O0 + X
X
P0 C
P1 B
P1 B P0 ___
A D 0Y + Y
D 0Y
X Y
0 X0 X1 0 Y2 Y0 Y1
___
Y
Como se ha podido observar, cuando la producción del insumo genera una

externalidad negativa, el costo privado subestima el verdadero costo que tiene para la
sociedad utilizar dicho insumo en la producción del proyecto (bien X), ya que CSY > CPY.

GESTIÓN Y DESARROLLO LOCAL
UNIDAD I
MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN

LOCAL
Instituto Profesional Iplacex

1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE CHILE.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán lo

consignado en la carta fundamental respecto a las administraciones municipales,
estableciendo una comprensión específica de los artículos contenidos en su
interior.
1.1. Artículos 118º a 123º, sobre Administración Comunal.
La Constitución Política de la República de Chile1 (en adelante CPR)

consagra a las municipalidades un rango y/o categorización constitucional, bajo la
designación de tareas y funciones circunscritas al ámbito de la administración
comunal.
Desde los artículos 118º a 123º se comprenden los principales aspectos

que darán paso, a posterior, al marco normativo específico, de rango
constitucional, plasmado en la Ley Orgánica Constitucional Nº18.695, de
Municipalidades (la cual es parte de los contenidos del punto 2 de la presente
unidad).
Como parte de lo contenido en el Capítulo XIV “Gobierno y Administración

Interior del Estado” de la CPR, a continuación se presentan en detalle los
contenidos específicos aludidos:
CUADRO Nº1
Contenidos relativos a administración comunal
Constitución política de la república de Chile
Artículo Materia Aspectos

118º La administración local de cada comuna Comuna; Municipalidad;
o agrupación de comunas que determine Alcalde; Concejo.
la ley reside en una municipalidad, la que
estará constituida por el alcalde, que es
su máxima autoridad, y por el concejo.
La ley orgánica constitucional respectiva Ley Nº18.695;

establecerá las modalidades y formas Participación Ciudadana.
1
La versión de la CPR a considerar para su revisión y explicación de contenidos es la publicada
por la Biblioteca del Congreso Nacional (BCN). En ella se consideran las reformas constitucionales
del año 2005, siendo promulgada el 17 de septiembre del año indicado. disponible en línea bajo la
URL http://www.leychile.cl/N?i=242302&f=2010-01-07&p=

que deberá asumir la participación de la
comunidad local en las actividades
municipales.
Los alcaldes, en los casos y formas que Alcalde; Ley Nº18.695;

determine la ley orgánica constitucional Facultades.
respectiva, podrán designar delegados
para el ejercicio de sus facultades en una
o más localidades.
Las municipalidades son corporaciones Municipalidad;

autónomas de derecho público, con Finalidades; Comunidad;
personalidad jurídica y patrimonio propio, Participación Ciudadana.
cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y
asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la
comuna.
Una ley orgánica constitucional Ley Nº18.695; Facultades;

determinará las funciones y atribuciones Alcalde; Concejo;
de las municipalidades. Dicha ley Consulta o Plebiscito.
señalará, además, las materias de
competencia municipal que el alcalde,
con acuerdo del concejo o a
requerimiento de los 2/3 de los
concejales en ejercicio, o de la
proporción de ciudadanos que
establezca la ley, someterá a consulta no
vinculante o a plebiscito, así como las
oportunidades, forma de la convocatoria
y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse Asociación de

entre ellas en conformidad a la ley Municipalidades;
orgánica constitucional respectiva, Corporaciones
pudiendo dichas asociaciones gozar de Municipales; Ley
personalidad jurídica de derecho privado. Nº18.695.
Asimismo, podrán constituir o integrar
corporaciones o fundaciones de derecho
privado sin fines de lucro cuyo objeto sea
la promoción y difusión del arte, la cultura
y el deporte, o el fomento de obras de

desarrollo comunal y productivo. La
participación municipal en ellas se regirá
por la citada ley orgánica constitucional.
Las municipalidades podrán establecer Unidades Vecinales;

en el ámbito de las comunas o Participación Ciudadana;
agrupación de comunas, de conformidad Ley Nº18.695.
con la ley orgánica constitucional
respectiva, territorios denominados
unidades vecinales, con el objeto de
propender a un desarrollo equilibrado y a
una adecuada canalización de la
participación ciudadana.
Los servicios públicos deberán Coordinación con

coordinarse con el municipio cuando Servicios Públicos.
desarrollen su labor en el territorio
comunal respectivo, en conformidad con
la ley.
La ley determinará la forma y el modo en Transferencia de

que los ministerios, servicios públicos y Competencias de
gobiernos regionales podrán transferir Servicios Públicos a
competencias a las municipalidades, Municipalidades.
como asimismo el carácter provisorio o
definitivo de la transferencia.
119º En cada municipalidad habrá un concejo Concejo; Concejales; Ley
integrado por concejales elegidos por Nº18.695.
sufragio universal en conformidad a la ley
orgánica constitucional de
municipalidades. Durarán cuatro años en
sus cargos y podrán ser reelegidos. La
misma ley determinará el número de
concejales y la forma de elegir al alcalde.
El concejo será un órgano encargado de Concejo; Comunidad;

hacer efectiva la participación de la Participación Ciudadana;
comunidad local, ejercerá funciones Facultades; Ley Nº18.695.
normativas, resolutivas y fiscalizadoras y
otras atribuciones que se le
encomienden, en la forma que determine
la ley orgánica constitucional respectiva.

La ley orgánica de municipalidades Ley Nº18.695; Concejo;
determinará las normas sobre Alcalde; Plan de
organización y funcionamiento del Desarrollo Comunal;
concejo y las materias en que la consulta Presupuesto Municipal;
del alcalde al concejo será obligatoria y Proyectos de Inversión.
aquellas en que necesariamente se
requerirá el acuerdo de éste. En todo
caso, será necesario dicho acuerdo para
la aprobación del plan comunal de
desarrollo, del presupuesto municipal y
de los proyectos de inversión
respectivos.
120º La ley orgánica constitucional respectiva Ley Nº18.695; Creación
regulará la administración transitoria de de Comunas; Instalación
las comunas que se creen, el de Municipalidades.
procedimiento de instalación de las
nuevas municipalidades, de traspaso del
personal municipal y de los servicios y
los resguardos necesarios para cautelar
el uso y disposición de los bienes que se
encuentren situados en los territorios de
las nuevas comunas.
Asimismo, la ley orgánica constitucional Ley Nº18.695; Supresión

de municipalidades establecerá los de Comunas; Fusión de
procedimientos que deberán observarse Comunas.
en caso de supresión o fusión de una o
más comunas.
121º Las municipalidades, para el Funciones; Creación de
cumplimiento de sus funciones, podrán Empleos; Supresión de
crear o suprimir empleos y fijar Empleos; Ley Nº18.695.
remuneraciones, como también
establecer los órganos o unidades que la
ley orgánica constitucional respectiva
permita.
Estas facultades se ejercerán dentro de Facultades; Presidente de

los límites y requisitos que, a iniciativa la República; Ley
exclusiva del Presidente de la República, Nº18.695.
determine la ley orgánica constitucional
de municipalidades.
122º Las municipalidades gozarán de Autonomía Administración
autonomía para la administración de sus Financiera; Ley de

finanzas. La Ley de Presupuestos de la Presupuestos; Ingresos;
Nación podrá asignarles recursos para Fondo Común Municipal.
atender sus gastos, sin perjuicio de los
ingresos que directamente se les
confieran por la ley o se les otorguen por
los gobiernos regionales respectivos.
Una ley orgánica constitucional
contemplará un mecanismo de
redistribución solidaria de los ingresos
propios entre las municipalidades del
país con la denominación de fondo
común municipal. Las normas de
distribución de este fondo serán materia
de ley.
123º (Artículo contenido en “Disposiciones
Generales”).
La ley establecerá fórmulas de Coordinación de

coordinación para la administración de Municipios.
todos o algunos de los municipios, con
respecto a los problemas que les sean
comunes, así como entre los municipios
y los demás servicios públicos.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso Ley Nº18.695; Áreas

anterior, la ley orgánica constitucional Metropolitanas.
respectiva regulará la administración de
las áreas metropolitanas, y establecerá
las condiciones y formalidades que
permitan conferir dicha calidad a
determinados territorios.
La gestión de cada comuna, eventualmente de agrupaciones de ellas, se

radica en una municipalidad. Las municipalidades son corporaciones autónomas
de derecho público que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio,
siendo su finalidad la de satisfacer las necesidades de la comunidad y, más aún,
hacer a la ciudadanía partícipe del progreso económico, social y cultural de la
comuna. Ello significa en la práctica abordar la casi totalidad de los temas
vinculados al desarrollo, enfatizando, sin embargo, sus tareas en garantizar ciertos
servicios y en abordar los déficits y carencias fundamentales que se presenten en
la comuna.

Las municipalidades están constituidas por el Alcalde, como su máxima
autoridad, y por el Concejo Municipal. El Alcalde, como órgano ejecutivo, es la
autoridad máxima de la comuna, siendo elegido por sufragio universal por los
miembros de su comunidad.
Como órgano administrador de los servicios municipales, el Alcalde preside

el Concejo Municipal. El Concejo Municipal está integrado por un número variable
de concejales (entre 6 y 10, dependiendo de la población comunal, entre los
cuales se incluye al Alcalde), elegidos directamente por la ciudadanía, representa
a la comunidad local y tiene facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras del
Alcalde y, por esta vía, de los servicios municipales. Su papel jerárquico respecto
del Alcalde es bastante menor, tanto al interior de la municipalidad como al interior
de la comuna, llegándose incluso a hablar desde la época del gobierno militar del
fenómeno de la “alcaldización“, queriéndose significar así el enorme desnivel
existente entre ambas instancias. Evidentemente, así como el poder es menor, lo
es también la responsabilidad en la gestión, que se concentra en la figura del
Alcalde.
La CPR consagra una legislación especialmente dedicada a las

municipalidades, no obstante, es la Ley Orgánica Constitucional Nº18.695 la que
involucra el ordenamiento más completo respecto a la organización de las
administraciones locales en Chile. No obstante lo anterior, los principios que
orientan el “derecho municipal” son:

CUADRO Nº2
Principios orientadores del derecho Municipal en Chile
DESARRO DESCENT
LLO RALIZACI
HUMANO. ÓN.
PROBIDA
DESCONC
DY
ENTRACI
TRANSPA
ÓN.
RENCIA.
REGIONA
EFICACIA.
LIZACIÓN.
EFICIENCI MUNICIPA
A. LIZACIÓN.
PARTICIP
ACIÓN
CIUDADA
NA.

Cada uno de estos principios son colaboradores, y transversales a su vez,
para la administración pública, los cuales orientan la misión de los servicios
públicos a favor de la población objetivo en donde ejercen su labor.
2. LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE MUNICIPALIDADES Nº18.695.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán lo

consignado en este texto legal, derivado de la Constitución Política de la
República, el cual rige a las administraciones municipales, otorgándoles un rango
de importancia y trascendencia para la administración interior del Estado.
Cabe destacar que la legislación municipal no se circunscribe o limita

exclusivamente a esta ley. No obstante, comprende una serie de modificaciones y
enmiendas que han perfeccionado el “derecho municipal”. Como bien señala Díaz
García2;
“El proceso de cambios normativos en el

ámbito municipal no se limitó, como es evidente,
al nivel constitucional. Ellos se presentaron
también en el nivel legal, donde la actividad
legislativa ha sido singularmente prolífica. Así,
por ejemplo, sólo entre Abril de 1988 y mayo de
2002 se dictaron veinte leyes con
modificaciones a la Ley Orgánica de
Municipalidades… Esa generosa dedicación
legislativa al ámbito municipal ha exigido la
dictación de sucesivos textos refundidos, esto
es, cuerpos normativos en los que se actualiza
la Ley Orgánica de Municipalidades con las
modificaciones que se le han introducido hasta
la fecha de elaboración de la versión
refundida… Así, la ley 18.695 fijó en 1988 el
texto refundido de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades… el texto
vigente ha sido fijado por el decreto con fuerza
de ley 1/19.704, de 2001…”, p. 112-113.
2
García, I. 0000. Chile. El Gobierno Local. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas,
Universidad Nacional Autónoma de México.

A continuación revisaremos las principales materias y contenidos que la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades Nº18.695 comprende:
CUADRO Nº3
Materias y Contenidos Ley orgánica Constitucional de Municipalidades Nº18.695
Título Materia Artículo/s Principal/es Aspecto/s

Iº de la Naturaleza y 1º “Las municipalidades son corporaciones
Municipalidad Constitución autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio,
cuya finalidad es satisfacer las necesidades
de la comunidad local y asegurar su
participación en el progreso económico,
social y cultural de las respectivas
comunas”
Iº de la Funciones y 5º, letra i) “Constituir corporaciones o fundaciones de
Municipalidad Atribuciones derecho privado, sin fines de lucro,
destinadas a la promoción y difusión del
arte y la cultura. La participación municipal
en estas corporaciones se regirá por las
normas establecidas en el Párrafo 1º del
Título VI”
Iº de la Funciones y 5º, letra k), inciso “Las municipalidades podrán asociarse
Municipalidad Atribuciones quinto. entre ellas para el cumplimiento de sus fines
propios, de acuerdo con las reglas
establecidas en el Párrafo 2º del Título VI”
Iº de la Funciones y 8º “Para el cumplimiento de sus funciones, las
Municipalidad Atribuciones municipalidades podrán celebrar convenios
con otros órganos de la Administración del
Estado en las condiciones que señale la ley

respectiva, sin alterar las atribuciones y
funciones que corresponden a los
municipios”
Iº de la Funciones y 11º “Las municipalidades podrán desarrollar
Municipalidad Atribuciones actividades empresariales o participar en
ellas sólo si una ley de quórum calificado las
autoriza”
Iº de la Funciones y 12º “Las resoluciones que adopten las
Municipalidad Atribuciones municipalidades se denominarán
ordenanzas, reglamentos municipales,
decretos alcaldicios o instrucciones…
Las ordenanzas serán normas generales y

obligatorias aplicables a la comunidad. En
ellas podrán establecerse multas para los
infractores, cuyo monto no excederá de
cinco unidades tributarias mensuales, las
que serán aplicadas por los juzgados de
policía local correspondientes…
Los reglamentos municipales serán normas

generales obligatorias y permanentes,
relativas a materias de orden interno de la
municipalidad…
Los decretos alcaldicios serán resoluciones

que versen sobre casos particulares.
Las instrucciones serán directivas

impartidas a los subalternos.

Todas estas resoluciones estarán a
disposición del público y deberán ser
publicadas en los sistemas electrónicos o
digitales de que disponga la municipalidad”
Iº de la Patrimonio y 13º “El patrimonio de las municipalidades estará
Municipalidad financiamiento constituido por:
municipales
a) Los bienes corporales e incorporales
que posean o adquieran a cualquier
título;
b) El aporte que les otorgue el gobierno
regional respectivo;
c) Los ingresos provenientes de su
participación en el Fondo Común
Municipal;
d) Los derechos que cobren por los
servicios que presten y por los
permisos y concesiones que
otorguen;
e) Los ingresos que perciban con
motivo de sus actividades o de las de
los establecimientos de su
dependencia;
f) Los ingresos que recauden por los
tributos que la ley permita aplicar a
las autoridades comunales, dentro de
los marcos que la ley señale, que
graven actividades o bienes que
tengan una clara identificación local,

para ser destinados a obras de
desarrollo comunal, sin perjuicio de la
disposición sexta transitoria de la
Constitución Política,
comprendiéndose dentro de ellos,
tributos tales como el impuesto
territorial establecido en la Ley sobre
Impuesto Territorial, el permiso de
circulación de vehículos consagrado
en la Ley de Rentas Municipales, y
las patentes a que se refieren los
artículos 23 y 32 de dicha ley y 3º de
la Ley sobre Expendio y Consumo de
Bebidas Alcohólicas;
g) Las multas e intereses establecidos a
beneficio municipal, y
h) Los demás ingresos que les
correspondan en virtud de las leyes
vigentes”
Iº de la Patrimonio y 14º, inciso tercero “Para garantizar el cumplimiento de los fines
Municipalidad financiamiento de las municipalidades y su adecuado
municipales funcionamiento, existirá un mecanismo de
redistribución solidaria de recursos
financieros entre las municipalidades del
país, denominado Fondo Común
Municipal…”
Iº de la Régimen de Bienes 32º “Los bienes municipales destinados al
Municipalidad funcionamiento de sus servicios y los
dineros depositados a plazo o en cuenta
corriente, serán inembargables”

Iº de la Régimen de Bienes 34º “Los bienes inmuebles municipales sólo
Municipalidad podrán ser enajenados, gravados o
arrendados en caso de necesidad o utilidad
manifiesta”
Iº de la Personal 40º “El Estatuto Administrativo de los
Municipalidad Funcionarios Municipales regulará la carrera
funcionaria y considerará especialmente el
ingreso, los deberes y derechos, la
responsabilidad administrativa y la cesación
de funciones, en conformidad con las bases
que se establecen en los artículos
siguientes…
Para los efectos anteriores, se entenderá

que son funcionarios municipales el alcalde,
las demás personas que integren la planta
de personal de las municipalidades y los
personales a contrata que se consideren en
la dotación de las mismas, fijadas
anualmente en el presupuesto municipal”
Iº de la Personal 42º “El personal estará sometido a un sistema
Municipalidad de carrera que proteja la dignidad de la
función municipal y que guarde conformidad
con su carácter técnico, profesional y
jerarquizado. Le serán aplicables las
normas sobre probidad administrativa
establecidas por el título III de la Ley N°
18.575, para el personal de la
Administración Pública”
Iº de la Personal 43º “El personal gozará de estabilidad en el

Municipalidad empleo y sólo podrá cesar en él por
renuncia voluntaria debidamente aceptada;
por jubilación, o por otra causal legal
basada en su desempeño deficiente, en el
incumplimiento de sus obligaciones, en la
pérdida de requisitos para ejercer la función,
en el término del período legal o en la
supresión del empleo. Lo anterior es sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 47”
Iº de la Personal 47º “Tendrán la calidad de funcionarios de
Municipalidad exclusiva confianza del alcalde, las
personas que sean designadas como
titulares en los cargos de secretario
comunal de planificación, y en aquellos que
impliquen dirigir las unidades de asesoría
jurídica, de salud y educación y demás
incorporados a su gestión, y de desarrollo
comunitario”
Iº de la Fiscalización 51º “Las municipalidades serán fiscalizadas por
Municipalidad la Contraloría General de la República, de
acuerdo con su ley orgánica constitucional,
sin perjuicio de las facultades generales de
fiscalización interna que correspondan al
alcalde, al concejo y a las unidades
municipales dentro del ámbito de su
competencia”
IIº del Alcalde Disposiciones 56º “El alcalde es la máxima autoridad de la
Generales municipalidad y en tal calidad le
corresponderá su dirección y administración
superior y la supervigilancia de su

funcionamiento”
IIº del Alcalde Disposiciones 59º “El cargo de alcalde será incompatible con
Generales el ejercicio de cualquier otro empleo o
función pública retribuido con fondos
estatales, con excepción de los empleos o
funciones docentes de educación básica,
media o superior, hasta el límite de doce
horas semanales”
IIº del Alcalde Atribuciones 63º “El alcalde las siguientes atribuciones:
a) Representar judicial y
extrajudicialmente a la municipalidad;
b) Proponer al concejo la organización
interna de la municipalidad;
c) Nombrar y remover a los funcionarios
de su dependencia de acuerdo con
las normas estatutarias que los rijan;
d) Velar por la observancia del principio
de la probidad administrativa dentro
del municipio y aplicar medidas
disciplinarias al personal de su
dependencia, en conformidad con las
normas estatutarias que lo rijan;
e) Administrar los recursos financieros
de la municipalidad, de acuerdo con
las normas sobre administración
financiera del Estado;
f) Administrar los bienes municipales y
nacionales de uso público de la
comuna que correspondan en

conformidad a esta ley;
g) Otorgar, renovar y poner término a
permisos municipales;
h) Adquirir y enajenar bienes muebles;
i) Dictar resoluciones obligatorias de
carácter general o particular;
j) Delegar el ejercicio de parte de sus
atribuciones exclusivas en
funcionarios de su dependencia o en
los delegados que designe, salvo las
contempladas en las letras c) y d).
Igualmente podrá delegar la facultad
para firmar, bajo la fórmula "por
orden del alcalde", sobre materias
específicas;
k) Coordinar el funcionamiento de la
municipalidad con los órganos de la
Administración del Estado que
corresponda;
l) Coordinar con los servicios públicos
la acción de éstos en el territorio de
la comuna;
ll) Ejecutar los actos y celebrar los
contratos necesarios para el
adecuado cumplimiento de las
funciones de la municipalidad y de lo
dispuesto en el artículo 37 de la Ley
Nº 18.575;
m) Convocar y presidir, con derecho a
voto, el concejo; como asimismo,

convocar y presidir el consejo
comunal de organizaciones de la
sociedad civil;
n) Someter a plebiscito las materias de
administración local, de acuerdo a lo
establecido en los artículos 99 y
siguientes, y
ñ) Autorizar la circulación de los
vehículos municipales fuera de los
días y horas de trabajo, para el
cumplimiento de las funciones
inherentes a la municipalidad”
IIº del Alcalde Atribuciones 67º “El alcalde deberá dar cuenta pública al
concejo y al consejo comunal de
organizaciones de la sociedad civil, a más
tardar en el mes de abril de cada año, de su
gestión anual y de la marcha general de la
municipalidad…
La cuenta pública se efectuará mediante

informe escrito…”
IIIº del Consejo 71º “En cada municipalidad habrá un concejo de
carácter normativo, resolutivo y fiscalizador,
encargado de hacer efectiva la participación
de la comunidad local y de ejercer las
atribuciones que señala esta ley”
IIIº del Consejo 72º “Los concejos estarán integrados por
concejales elegidos por votación directa
mediante un sistema de representación
proporcional, en conformidad con esta ley.

Durarán cuatro años en sus cargos y
podrán ser reelegidos.
Cada concejo estará compuesto por:
a) Seis concejales en las comunas o

agrupaciones de comunas de hasta
setenta mil electores;
b) Ocho concejales en las comunas o
agrupaciones de comunas de más
de setenta mil y hasta ciento
cincuenta mil electores, y
c) Diez concejales en las comunas o
agrupaciones de comunas de más
de ciento cincuenta mil electores.
El número de concejales por elegir en cada

comuna o agrupación de comunas, en
función de sus electores, será determinado
mediante resolución del Director del
Servicio Electoral. Para estos efectos, se
considerará el registro electoral vigente
siete meses antes de la fecha de la elección
respectiva. La resolución del Director del
Servicio deberá ser publicada en el Diario
Oficial dentro de los diez días siguientes al
término del referido plazo de siete meses,
contado hacia atrás desde la fecha de la
elección”
IIIº del Consejo 79º “Al concejo le corresponderá:

a) Elegir al alcalde, en caso de
vacancia, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 62, para este
efecto el concejal deberá acreditar
cumplir con los requisitos
especificados en el inciso segundo
del artículo 57;
b) Pronunciarse sobre las materias que
enumera el artículo 65 de esta ley;
c) Fiscalizar el cumplimiento de los
planes y programas de inversión
municipales y la ejecución del
presupuesto municipal, analizar el
registro público mensual de gastos
detallados que lleva la Dirección de
Administración y Finanzas, como
asimismo, la información, y la
entrega de la misma, establecida en
las letras c) y d) del artículo 27;
d) Fiscalizar las actuaciones del alcalde
y formularle las observaciones que le
merezcan, las que deberán ser
respondidas por escrito dentro del
plazo máximo de quince días;
e) Pronunciarse respecto de los motivos
de renuncia a los cargos de alcalde y
de concejal;
f) Aprobar la participación municipal en
asociaciones, corporaciones o

fundaciones;
g) Recomendar al alcalde prioridades
en la formulación y ejecución de
proyectos específicos y medidas
concretas de desarrollo comunal;
h) Citar o pedir información, a través del
alcalde, a los organismos o
funcionarios municipales cuando lo
estime necesario para pronunciarse
sobre las materias de su
competencia.
La facultad de solicitar información la

tendrá también cualquier concejal, la
que deberá formalizarse por escrito
al concejo”
IVº de la De las Instancias de 93º “Cada municipalidad deberá establecer en
Participación Participación una ordenanza las modalidades de
Ciudadana participación de la ciudadanía local,
teniendo en consideración las
características singulares de cada comuna,
tales como la configuración del territorio
comunal, la localización de los
asentamientos humanos, el tipo de
actividades relevantes del quehacer
comunal, la conformación etárea de la
población y cualquier otro elemento que, en
opinión de la municipalidad, requiera una
expresión o representación específica
dentro de la comuna y que al municipio le

interese relevar para efectos de su
incorporación en la discusión y definición de
las orientaciones que deben regir la
administración comunal…
Con todo, la ordenanza deberá contener

una mención del tipo de las organizaciones
que deben ser consultadas e informadas,
como también las fechas o épocas en que
habrán de efectuarse tales procesos.
Asimismo, describirá los instrumentos y
medios a través de los cuales se
materializará la participación, entre los que
podrán considerarse la elaboración de
presupuestos participativos, consultas u
otros”.
IVº de la De las Instancias de 94º “En cada municipalidad existirá un consejo
Participación Participación comunal de organizaciones de la sociedad
Ciudadana civil…
Éste será elegido por las organizaciones

comunitarias de carácter territorial y
funcional, y por las organizaciones de
interés público de la comuna. Asimismo, y
en un porcentaje no superior a la tercera
parte del total de sus miembros, podrán
integrarse a aquellos representantes de
asociaciones gremiales y organizaciones
sindicales, o de otras actividades relevantes
para el desarrollo económico, social y

cultural de la comuna…
En ningún caso la cantidad de consejeros

titulares podrá ser inferior al doble ni
superior al triple de los concejales en
ejercicio de la respectiva comuna.
El consejo comunal de organizaciones de la

sociedad civil se reunirá a lo menos cuatro
veces por año bajo la presidencia del
alcalde”
IVº de la De las Audiencias 97º “Cada municipalidad deberá regular en la
Participación Públicas y la Oficina ordenanza municipal de participación a que
Ciudadana de Reclamos se refiere el artículo 93 las audiencias
públicas por medio de las cuales el alcalde
y el concejo conocerán acerca de las
materias que estimen de interés comunal,
como asimismo las que no menos de cien
ciudadanos de la comuna les planteen.
Exceptúanse de esta exigencia las comunas
de menos de 5.000 habitantes, en las que el
concejo determinará el número de
ciudadanos requirentes…
Sin perjuicio de la facultad reguladora del

concejo, la solicitud de audiencia pública
deberá acompañarse de las firmas de
respaldo correspondientes, contener los
fundamentos de la materia sometida a
conocimiento del concejo y, además,

deberá identificar a las personas que, en un
número no superior a cinco, representarán a
los requirentes en la audiencia pública que
al efecto se determine”
IVº de la De los Plebiscitos 99º “El alcalde, con acuerdo del concejo, a
Participación Comunales requerimiento de los dos tercios de los
Ciudadana integrantes en ejercicio del mismo y a
solicitud de dos tercios de los integrantes en
ejercicio del consejo comunal de
organizaciones de la sociedad civil,
ratificada por los dos tercios de los
concejales en ejercicio, o por iniciativa de
los ciudadanos inscritos en los registros
electorales de la comuna, someterá a
plebiscito las materias de administración
local relativas a inversiones específicas de
desarrollo comunal, a la aprobación o
modificación del plan comunal de desarrollo,
a la modificación del plan regulador o a
otras de interés para la comunidad local,
siempre que sean propias de la esfera de
competencia municipal, de acuerdo con el
procedimiento establecido en los artículos
siguientes”
IVº de la De los Plebiscitos 100º “Para la procedencia del plebiscito a
Participación Comunales requerimiento de la ciudadanía, deberá
Ciudadana concurrir con su firma, ante notario público u
oficial del Registro Civil, a lo menos el 5%
de los ciudadanos inscritos en los registros
electorales de la comuna al 31 de diciembre

del año anterior, debiendo acreditarse dicho
porcentaje mediante certificación que
expedirá el Director Regional del Servicio
Electoral”
IVº de la De los Plebiscitos 101º, inciso tercero “Los resultados del plebiscito serán
Participación Comunales vinculantes para la autoridad municipal,
Ciudadana siempre que vote en él más del 50% de los
ciudadanos inscritos en los registros
electorales de la comuna”
Vº de las Elecciones 105º “Para las elecciones municipales, en todo lo
Municipales que no sea contrario a esta ley, regirán las
disposiciones de la Ley Orgánica
Constitucional sobre Votaciones Populares
y Escrutinios, de la Ley Orgánica
Constitucional de los Partidos Políticos y de
la Ley Orgánica Constitucional sobre
Sistema de Inscripciones Electorales y
Servicio Electoral”
Vº de las Elecciones 106º “Las elecciones municipales se efectuarán
Municipales cada cuatro años, el último domingo del
mes de octubre”
VIº de las De las 129º “Una o más municipalidades podrán
Corporaciones y Corporaciones y constituir o participar en corporaciones o
Fundaciones Fundaciones fundaciones de derecho privado, sin fines
Municipales Municipales de lucro, destinadas a la promoción y
difusión del arte, la cultura y el deporte, o el
fomento de obras de desarrollo comunal y
productivo”
VIº de las De las 130º “Las corporaciones y fundaciones a que se
Corporaciones y Corporaciones y refiere este párrafo podrán formarse con

Fundaciones Fundaciones una o más personas jurídicas de derecho
Municipales Municipales privado o con otras entidades del sector
público…
En todo caso, la creación o participación

municipal en estas entidades deberá ser
aprobada por el concejo”
VIº de las De las Asociaciones 137º “Dos o más municipalidades, pertenezcan o
Corporaciones y de Municipalidades no a una misma provincia o región, podrán
Fundaciones constituir asociaciones municipales, para los
Municipales efectos de facilitar la solución de problemas
que les sean comunes, o lograr el mejor
aprovechamiento de los recursos
disponibles, pudiendo dichas asociaciones
gozar de personalidad jurídica de derecho
privado, de acuerdo con las reglas
establecidas en el Párrafo 3º del presente
Título…
Las asociaciones podrán tener por objeto:
a) La atención de servicios comunes.

b) La ejecución de obras de desarrollo
local.
c) El fortalecimiento de los instrumentos
de gestión.
d) La realización de programas
vinculados a la protección del medio
ambiente, al turismo, a la salud o a
otros fines que les sean propios.

e) La capacitación y el
perfeccionamiento del personal
municipal, como también de alcaldes
y concejales.
f) La coordinación con instituciones
nacionales e internacionales, a fin de
perfeccionar el régimen municipal”
Título Final 151º Los reclamos que se interpongan en contra
de las resoluciones u omisiones ilegales de
la municipalidad se sujetarán a las reglas
siguientes:
a) Cualquier particular podrá reclamar

ante el alcalde contra sus
resoluciones u omisiones o las de
sus funcionarios, que estime ilegales,
cuando éstas afecten el interés
general de la comuna. Este reclamo
deberá entablarse dentro del plazo
de treinta días, contado desde la
fecha de publicación del acto
impugnado, tratándose de
resoluciones, o desde el
requerimiento de las omisiones;
b) El mismo reclamo podrán entablar
ante el alcalde los particulares
agraviados por toda resolución u
omisión de funcionarios, que estimen
ilegales, dentro del plazo señalado
en la letra anterior, contado desde la

notificación administrativa de la
resolución reclamada o desde el
requerimiento, en el caso de las
omisiones;
c) Se considerará rechazado el reclamo
si el alcalde no se pronunciare dentro
del término de quince días, contado
desde la fecha de su recepción en la
municipalidad;
d) Rechazado el reclamo en la forma
señalada en la letra anterior o por
resolución fundada del alcalde, el
afectado podrá reclamar, dentro del
plazo de quince días, ante la corte de
apelaciones respectiva”

De acuerdo a las principales consideraciones consignadas en la Ley
Orgánica Constitucional Nº18.695, se vislumbra el siguiente esquema organizativo
de las administraciones municipales en Chile:
CUADRO Nº4
Esquema Organizativo de las Municipalidades
ALCALDE
CONSEJO COMUNAL DE
CONSEJO MUNICIPAL ORGANIZACIONES DE LA
SOCIEDAD CIVIL
SECRETARÍA MUNICIPAL
DIRECCIONES MUNICIPALES

UNIDAD III
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DEMOCRACIA LOCAL

1. CONCEPTOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán los

conceptos asociados respecto a la significancia de la participación ciudadana en la
gestión municipal, mediante el tratamiento particular de la ciudadanía, la
comunidad y la asociatividad, cada uno de ellos como expresión fiel de capacidad
colectiva.
1.1. Ciudadanía.
Previo a definir un concepto apropiado respecto a la ciudadanía, es

necesario remitirnos al concepto de participación ciudadana, el cual comprende de
mejor forma los contenidos asociados al global de la presente unidad. Para
Jiménez y Mujica (2003)1, éste significa: “tomar parte activa en todos los aspectos
que hoy comprende la denominada esfera pública”.
Por lo anterior, la ciudadanía, en el tratamiento de los contenidos

siguientes, tendrá una relevancia desde su consideración como componente
esencial de los asuntos de interés público, más no desde una definición tradicional
ligada al cumplimiento de requisitos para ostentar la condición de ciudadano/a, de
acuerdo a lo prescrito por la Constitución Política de la República, la cual indica en
su artículo 13°;
“Son ciudadanos los chilenos que hayan cumplido dieciocho

años de edad y que no hayan sido condenados a pena
aflictiva. La calidad de ciudadano otorga los derechos de
sufragio, de optar a cargos de elección popular y los demás
que la Constitución o la ley confieran”.
La ley fundamental nos señala una cuestión primordial, no obstante

elemental y meramente procedimental, tal cual su naturaleza de texto legal, pero
la ciudadanía tiene una acepción más amplia en lo teórico, la cual se enriquece y
se nutre aún más en la realidad social en donde se ejerce.
Si bien la obtención de la ciudadanía se ajusta al cumplimiento de la

mayoría de edad (18 años), y al no cometido de delitos que impliquen
procesamiento y sanción de privación de libertad, su condición se identifica
plenamente con la adquisición de derechos políticos ligados al ejercicio del
sufragio en elecciones populares, además de la opción de ser candidato/a con
ajuste a los requisitos específicos para el cargo de que se trate.
1
Participación Ciudadana y Cohesión Social. Santiago: Corporación PARTICIPA.
En tanto, de acuerdo a la Ley N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás
Organizaciones Comunitarias, se encuentran facultados para participar de ellas
personas a partir de los 15 años de edad (artículo N°47), aun cuando hace
referencia a las organizaciones comunitarias de carácter funcional exclusivamente.
Todo lo anterior, en especial lo indicado por la Constitución Política de la

República, desde la teoría de la democracia, nos acerca a cuestiones propias de
la “democracia electoral”. Para Gerardo Munck (2011)2 los estándares de la
democracia, analizando el caso latinoamericano, van más allá de consideraciones
que impliquen el ejercicio del sufragio y la posibilidad de ser electos para
determinada responsabilidad política, pues bien, no contraviniendo una posición
institucionalista y procedimental acerca de la democracia, apunta a que, más allá
de lo electoral, ésta involucra también la forma en que las decisiones (públicas) se
forman, se determinan y se ejecutan al interior del Estado. Para ello nos propone
considerar los siguientes criterios acerca de la democracia, además del “acceso a
cargos públicos”, y sus estándares de evaluación, los cuales utilizaremos para los
contenidos siguientes de este apartado y el global de la unidad;
1. El proceso de toma de decisiones del gobierno;

2. La ejecución de decisiones del gobierno; y
3. Los resultados de la política sobre la sociedad y, más
específicamente, el impacto de los resultados de la política
sobre las condiciones para el efectivo ejercicio de derechos
políticos.
Cada uno de estos estándares tiene relevancia para el ámbito local, según
sus enunciados de proceso, ejecución y resultados donde se desenvuelve la
participación ciudadana, en observancia de la institucionalidad política existente en
las administraciones locales. En efecto, la participación ciudadana no es
espontanea en su relación con el Estado, depende de un proceso, el cual se
circunscribe a las modalidades de decisión que el gobierno tiene. Es la única
forma que permite a la sociedad civil organizada donde insertar peticiones y
requerimientos a objetos de que se transformen en decisiones de política. Es
ejecución también cuando se logra que la decisión adoptada responda a las
necesidades planteadas, aun cuando no se esté de acuerdo con ellas, más aún
cuando en el caso en que se haya participado de la decisión, es decir, en la
formulación de la política. Por último, la participación ciudadana es también parte
de un resultado, el cual involucra la decisión, la política (apuntando a la acción de
gobierno aplicada) y a los efectos alcanzados en su ejecución, midiendo
satisfacciones, evaluando sus alcances, y mejorando las actuaciones de la
sociedad civil organizada, pero también del Estado y sus órganos.
2
Los Estándares de la Democracia: Hacia una Formulación de la Cuestión Democrática en
América Latina. Santiago: Journal of Democracy en Español.
Ahora bien, la literatura ofrece variados conceptos de participación
ciudadana, cada uno de los cuales expresa una íntima relación con el Estado, en
cuanto ejercicio que se ejerce sobre él, más allá de concebirle como una
estructura de poder político, sino en una significación amplia y profunda
relacionada con la comunidad política. Dicho esto, veamos algunas
conceptualizaciones;
“La Participación ciudadana “es una actividad que intenta, o

representa la relación entre tiene por efecto, influir sobre la
Estado y Sociedad Civil; la acción del gobierno; ya sea
intervención de los particulares en directamente, afectando la
actividades públicas en tanto formulación o implementación de
portadores de intereses sociales”. las políticas o, indirectamente,
influyendo sobre la elección de las
Brünner, J.J. personas que hacen esas
políticas”.
División de Organizaciones
Sociales, SEGEGOB.
"el conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una
sociedad participan en la selección de sus gobernantes y, directa o
indirectamente, en la elaboración de la política gubernamental”.
Benedicto, J. y Morán, M.L.
Para finalizar este apartado, es atingente remitirnos a lo indicado por

Andrés Rodríguez (2007: 5)3, quien indica, acerca de la participación ciudadana,
que; “A través de la participación se centran las necesidades de las personas en
función de las propias convicciones e intereses permitiendo, en el mejor de los
casos, mejoras en las condiciones de vida, el espacio para promover el dialogo, la
diversidad, el pluralismo, un diálogo entre los ciudadanos la sociedad y los
representantes públicos”. Lo anterior nos lleva a estructurar a la participación
ciudadana como una capacidad colectiva, la cual permite interpelar y colaborar
con los órganos del Estado en la solución a los problemas públicos, a la respuesta
de inquietudes e intereses de la sociedad, así como incidir en la formulación de
políticas públicas.
3
Participación Ciudadana en la Gestión Municipal: El Caso Chileno. Santiago: Universidad
Autónoma de Chile.
1.2. Comunidad.
Si el Estado es una “Agrupación humana, fijada en un territorio determinado

y en la que existe un orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común,
establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción", de
acuerdo a lo indicado por Andre Hauriou (1980:118)4, la comunidad, desprendida
de tal concepto, trataría entonces de una etapa antecedente a la vida social,
indicada como sociedad estatal, en donde los valores y principios de vida en
común resaltan aun cuando no comprenda la existencia de una organización
formal.
Esto último tiene relación con los espacios de participación local, aun
cuando medie concurso de una estructura política (la municipalidad y las
disposiciones legales respecto a las organizaciones sociales de este tipo). Se
debe tener presente que en la gestión local será recurrente que la población no se
vincule a organizaciones sociales, presentando de igual forma requerimientos,
necesidades y problemáticas. El caso más peligroso será cuando no exista
llamado e interpelación a la autoridad. Le cabe entonces al municipio un trabajo
especializado respecto a los mecanismos de relación con los habitantes no
organizados para su inserción en la vida social comunal, independiente de su
adscripción o no a alguna organización comunitaria.
En tanto, una forma de expresar la comunidad, previo a una construcción

del concepto, la indicamos en el siguiente esquema, en donde se complementan
cuestiones propias de la identidad, cultura y pertenencia de los habitantes,
independiente de la comuna de la cual se trate, aun cuando sea en una expresión
urbana o rural.
4
Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Madrid: Editorial Ariel.
CUADRO Nº1
Variables asociadas a la construcción
del concepto de comunidad
Agrupación Humana
Interés Común Territorio
La agrupación humana indica un término de carácter sociológico, el cual no

indica que se trate de un grupo no complejo, pues bien, el sentido de su
tratamiento, a pesar de carecer de organización política, o no responder a alguna
presente en su entorno, es que implica la existencia de un grupo que comprende
muchos otros.
El interés común son los asuntos sobre los cuales se dará cita la comunidad
de habitantes, cuestión de propiciar su forma de resolución a caso de ser parte de
una problemática. Se presenta aquí el paso trascendental para la constitución
organizativa, como elemento clave para la vinculación con otras comunidades y/o
entidades.
Para el caso del territorio, es una de las principales condiciones de

existencia para la existencia de la comunidad, en cuanto espacio físico de
asentamiento, certeramente conocido, con cierta delimitación del mismo espacio.
Esto no es menor en la construcción subjetiva del “nosotros”, vinculado a la
identidad y sentido de pertenencia a la comunidad.
Para Bauman (2001)5, la relevancia de la comunidad, en cuanto concepto,
radica en el anhelo inmediato de volver a ella, considerado como un estado de
situación más pleno que la propia sociedad, al señalar que; “Para nosotros en
particular, que vivimos en tiempos despiadados, en tiempos de rivalidad y
competencia sin tregua (…), la palabra comunidad tiene un dulce sonido. Evoca
todo lo que echamos de menos y lo que nos falta para tener seguridad”. Esto
adquiere relevancia, cuando la sociedad se entiende como política, en tiempos de
que ésta última sufre un grave desprestigio social, siendo evidentes las cifras de
subrepresentación de los propios grupos organizados de la sociedad civil, así
como de la no correspondencia que la institucionalidad política tiene para con el
conjunto social.
De acuerdo a lo anterior, a las municipalidades les cabe un papel central

bajo un contexto de hostilidades sociales, de legítimo descontento en ocasiones,
por el hecho de ser el rostro del Estado en sus localidades. Aun cuando muchas
funciones no les competan, siendo responsabilidades injustamente achacadas por
una porción o significativo número de habitantes, les cabe a ellos encauzar,
canalizar e informar este tipo de situaciones. En la práctica, las municipalidades
cumplen un rol de intermediación entre su población y las estructuras y/o agencias
gubernamentales del gobierno central, lo que cobra más valor para el caso
chileno, a razón de su profundo centralismo.
1.3. Asociatividad.
Respecto a la asociatividad, como valor próximo al concepto de

participación ciudadana, es necesario remitirnos a lo que en la actualidad se
conoce como capital social comunitario. De acuerdo a John Durston (2000)6 se
trata de; “… normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza,
la ayuda recíproca y la cooperación. El paradigma del capital social (y el del neo-
institucionalismo económico en que aquél se basa en parte) plantea que las
relaciones estables de confianza, reciprocidad y cooperación pueden contribuir a
tres tipos de beneficios… reducir los costos de transacción, producir bienes
públicos, y facilitar la constitución de organizaciones de gestión de base efectivas,
de actores sociales y de sociedades civiles saludables”.
Siguiendo al mismo autor, es necesario indicar que la asociatividad es un

elemento clave bajo la existencia de sociedades complejas, profundamente
desiguales, en donde sus actores, aun cuando compartiendo el mismo territorio
generan paradigmas de desvinculamiento. Es el espacio territorial entonces donde
se deben potenciar las relaciones de asociatividad, a objeto de aumentar las
confianzas y la cooperación, sea entre los mismos habitantes de una comunidad,
así como de éstos con las instituciones político-sociales más inmediatas.
5
Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil. Madrid: Editorial Siglo XXI.
6
¿Qué es el capital social comunitario? Santiago: División de Desarrollo Social, CEPAL.
CUADRO Nº2
Características institucionales y funcionales
del capital social comunitario
Control Social a través de la imposición de normas

compartidas por el grupo y el sancionamiento por oprobio o
castigo de individuos transgresores;
Creación de Confianza entre los miembros de un grupo;
Cooperación Coordinada en tareas que exceden las

capacidades de una red.
Resolución de Conflictos por líderes o por una judicatura

institucionalizada.
Movilización y Gestión de recursos comunitarios.
Legitimación de Líderes y Ejecutivos con funciones de

gestión y administración; y
Generación de ámbitos y estructuras de Trabajo en Equipo.

Es necesario precisar que la sociedad civil, expresada mediante la existencia de
organizaciones sociales, resulta fundamental en la coordinación con el Estado,
principalmente en instancias de gobierno. Para ello, siguiendo a John Durston
(2002)7, pero en distinta investigación, los tipos de interacción dados entre la
institucionalidad pública y las organizaciones de la sociedad civil son:
CUADRO Nº3
Tipos de interacción
entre capital social y organismos públicos
7
El capital social campesino en la gestión del desarrollo rural. Santiago: División de Desarrollo
Social, CEPAL.
Clientelismo autoritario, represivo y/o cleptocrático
•Reprime con violencia al capital social popular; saqueo como premio
Clientelismo pasivo: paternalista, tecnocrático burocrático y/o partidista
•Transforma el capital social en receptividad pasiva de productos y crea dependencia
Semiclientelismo: organismo incubador y capacitador
•Fomenta la organización autónoma, capacita en gestión y espíritu propositivo. Protege a la

organización en el plano social, económico y político local y regional
Organismo empoderador y apoyador
•Sigue desarrollando sistemas de autogestión de organizaciones ya constituidas y que

funcionan con cierta autonomía Amplía el radio de acción territorial y fortalece a los
actores sociales débiles
Sinergia: coproducción entre el Estado y la sociedad civil
•Las organizaciones de base y de segundo nivel determinan y gestionan sus propias

estrategias, celebran contratos con el Estado y con organismos externos, gestionan
recursos financieros y contratan personas para coproducir mejoras en la calidad de vida de
sus integrantes. Los funcionarios públicos y los técnicos contratados rinden cuentas a los
usuarios organizados
Cabe indicar que a las municipalidades les cabe una gran responsabilidad
en la generación de una relación de sinergia con las organizaciones de la
sociedad civil. En Chile tenemos ejemplos preocupantes acerca de relaciones
estrechas, no obstante clientelares y paternalistas, propiciadas por un marco que
potencia que el liderazgo político local se aferré al cargo que ostenta mediante la
instrumentalización de la gestión municipal, más no del direccionamiento correcto
de las políticas, sobre todo las de tipo social.
Para finalizar este apartado, así como los contenidos del punto 1, es preciso
retomar las indicaciones dadas al tratamiento de la ciudadanía, en cuanto principal
elemento de civilidad por parte de los habitantes de una comunidad, ahora política,
en la sociedad. Hablamos aquí de un lazo cívico entre el Estado y el ciudadano,
más allá del ejercicio procedimental de la democracia mediante la emisión de un
sufragio. Se trata aquí de responsabilidades, tanto para el Estado como para el
ciudadano, bajo un clima de compromiso férreo.
Cabe entender a la comunidad como parte de un espacio público de

ciudadanas y ciudadanos, en donde la interacción de cada uno de sus miembros
implica un actuar común. En este tipo de relaciones cabe también el Estado, por
tanto será una sociedad, un vínculo estrecho, una asociación que involucra
derechos, libertades y garantías, pero también responsabilidades, deberes y
respeto.
Finalmente, cabe citar a Dominique Schnapper (2001)8, quien señala que;

“… La ‘democracia del público’ contribuye, por otro lado, a la ruptura que perciben
hoy en día los ciudadanos ordinarios entre el mundo social, del que tienen una
experiencia cotidiana, y la elite política y periodística, unida por sus relaciones
cruzadas y un conjunto de servicios recíprocos”, apuntando a la influencia
perversa ejercida por los medios de comunicación, en cuanto desdibujar al
ciudadano, convirtiéndolo en un mero sujeto individual.
2. FORMAS DE PARTICIPACIÓN LOCAL.
En este apartado los/as alumnos/os conocerán en detalle todas las formas

que considera la Ley Orgánica Constitucional Nº18.695 de Municipalidades (de
acuerdo al mandato constitucional, indicando en los artículos 118º y 119º de la
Constitución Política de la República), respecto a las formas de participación local
existentes, sea para las organizaciones de interés público, así como para la
ciudadanía en general.
“Desde el fin de la dictadura en 1990, la institucionalidad chilena ha avanzado

sostenidamente hacia la consolidación de la democracia. Una serie de
¿Quéreformas constitucionales han fortalecido las instituciones, en tanto la propia
8
es la ciudadanía? París: Folio Actuel.
práctica del ejercicio democrático ha contribuido a consolidarlas y
legitimarlas. Ya que dos de los componentes esenciales de la democracia son
la representación y la participación, muchas de las iniciativas destinadas a
fortalecer esta forma de gobierno han buscado introducir más elementos de
participación ciudadana y han aspirado a mejorar las herramientas de
representación. Una de las principales reformas que ha ayudado a mejorar
En tanto, de acuerdo a la cita anterior, los autores hacen referencia al
artículo 107º de la ley suprema, siendo actualmente el 118º. Cabe indicar también
que la actual Ley Orgánica Constitucional Nº18.695, ha sufrido modificaciones. La
última de ellas es por medio de la Ley Nº20.527 del año 2011, que inicio su
vigencia el 6 de septiembre.
- Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
El indicado texto legal considerada una serie de responsabilidades de

gestión para las municipalidades para con la participación local de su comunidad.
A continuación revisaremos cada uno de los artículos que expresan ese cometido:
CUADRO Nº4
Tópicos sobre participación ciudadana
ley nº18.695
Artículo Extracto Aspecto/s

1º “…asegurar su participación en Además del concurso de las
el progreso económico, social y municipalidades en la satisfacción
cultural de las respectivas de necesidades de la comunidad,
comunas” les cabe hacerla parte de dicho
proceso.
5º Letra J “…una adecuada canalización En relación a sus obligaciones y
de la participación ciudadana” objetivos.
7º “…en la elaboración y ejecución Respecto a la formulación del
del plan comunal de desarrollo, Plan de Desarrollo Comunal
tanto el alcalde como el concejo respectivo.
deberán tener en cuenta la
participación ciudadana”
Según estudio realizado por

Andrés Rodríguez, publicado
por el Instituto Chileno de
Estudios Municipales de la
Universidad Autónoma de Chile
en Enero 2007 (Participación
ciudadana en la gestión
municipal: el caso Chileno), se
señala que “el gran problema
que subyace de este mandato,
es que no se clarifica una
metodología para “tener en
cuenta la participación
ciudadana”, lo cual genera el
riesgo de que ésta no exista, o
sea de un cariz menor. De todos
modos, esto se resguarda, en
cierta medida, por la institución
de la unidad de desarrollo
comunitario, que tiene dentro de
sus funciones específicas, en el
artículo 22 letra b, “prestar
asesoría técnica a las
organizaciones comunitarias,
fomentar su desarrollo y
legalización, y promover su
efectiva participación en el
municipio”.
22º “Prestar asesoría técnica a las Respecto a las obligaciones de la
organizaciones comunitarias, Dirección de Desarrollo
fomentar su desarrollo y Comunitario.
legalización, y promover su
efectiva participación en el
municipio…”
71º “… encargado de hacer efectiva Respecto a la misión y
la participación de la comunidad obligaciones del Concejo
local…” Municipal.
En tanto, la misma ley dedica un titulo especial a la participación ciudadana,

reconociendo instancias de participación especiales, a razón de la Ley Nº20.500,
sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, promulgada
en febrero del año 2011, la cual revisaremos en detalle en el punto 4 de la
presente unidad.
CUADRO Nº5
Participación ciudadana a nivel municipal
Título IV Ley nº18.695
Artículo Párrafo Contenido

93º 1º De las Instancias Cada municipalidad deberá establecer en una
de Participación ordenanza las modalidades de participación de
la ciudadanía local, teniendo en consideración
las características singulares de cada comuna,
tales como la configuración del territorio
comunal, la localización de los asentamientos
humanos, el tipo de actividades relevantes del
quehacer comunal, la conformación etárea de la
población y cualquier otro elemento que, en
opinión de la municipalidad, requiera una
expresión o representación específica dentro de
la comuna y que al municipio le interese relevar
para efectos de su incorporación en la discusión
y definición de las orientaciones que deben regir
la administración comunal.
Con todo, la ordenanza deberá contener una

mención del tipo de las organizaciones que
deben ser consultadas e informadas, como
también las fechas o épocas en que habrán de
efectuarse tales procesos.
Asimismo, describirá los instrumentos y medios

a través de los cuales se materializará la
participación, entre los que podrán considerarse
la elaboración de presupuestos participativos,
consultas u otros.
94º 1º De las Instancias En cada municipalidad existirá un consejo
de Participación comunal de organizaciones de la sociedad civil.
Éste será elegido por las organizaciones
comunitarias de carácter territorial y funcional, y
por las organizaciones de interés público de la
comuna.
Asimismo, y en un porcentaje no superior a la

tercera parte del total de sus miembros, podrán
integrarse a aquellos representantes de
asociaciones gremiales y organizaciones
sindicales, o de otras actividades relevantes
para el desarrollo económico, social y cultural de
la comuna.
En ningún caso la cantidad de consejeros

titulares podrá ser inferior al doble ni superior al
triple de los concejales en ejercicio de la
respectiva comuna.
El consejo comunal de organizaciones de la

sociedad civil se reunirá a lo menos cuatro
veces por año bajo la presidencia del alcalde.
Un reglamento, elaborado sobre la base de un

reglamento tipo propuesto por la Subsecretaría
de Desarrollo Regional y Administrativo que el
alcalde respectivo someterá a la aprobación del
concejo, determinará la integración,
organización, competencia y funcionamiento del
consejo comunal de organizaciones de la
sociedad civil, como también la forma en que
podrá auto-convocarse, cuando así lo solicite,
por escrito, un tercio de sus integrantes. Dicho
reglamento podrá ser modificado por los dos
tercios de los miembros del Concejo, previo
informe del consejo comunal de organizaciones
de la sociedad civil.
Los consejeros durarán cuatro años en sus

funciones. En ausencia del alcalde, el consejo
será presidido por el vicepresidente que elija el
propio consejo de entre sus miembros.
El secretario municipal desempeñará la función

de ministro de fe de dicho organismo.
Las sesiones del consejo serán públicas,

debiendo consignarse en actas los asuntos
abordados en sus reuniones y los acuerdos
adoptados en las mismas. El secretario
municipal mantendrá en archivo tales actas, así
como los originales de la ordenanza de
participación ciudadana y del reglamento del
consejo, documentos que serán de carácter
público.
El alcalde deberá informar al consejo acerca de

los presupuestos de inversión, del plan comunal
de desarrollo y sobre las modificaciones al plan
regulador, el que dispondrá de quince días
hábiles para formular sus observaciones.
Con todo, en el mes de marzo de cada año, el

consejo deberá pronunciarse respecto de la
cuenta pública del alcalde, sobre la cobertura y
eficiencia de los servicios municipales, así como
sobre las materias de relevancia comunal que
hayan sido establecidas por el concejo, y podrá
interponer el recurso de reclamación establecido
en el Título final de la presente ley.
Asimismo, los consejeros deberán informar a

sus respectivas organizaciones, en sesión
especialmente convocada al efecto y con la
debida anticipación para recibir consultas y
opiniones, acerca de la propuesta de
presupuesto y del plan comunal de desarrollo,
incluyendo el plan de inversiones y las
modificaciones al plan regulador, como también
sobre cualquier otra materia relevante que les
haya presentado el alcalde o el concejo.
Cada municipalidad deberá proporcionar los

medios necesarios para el funcionamiento del
consejo comunal de organizaciones de la
sociedad civil.
95º 1º De las Instancias Para ser miembro del consejo comunal de
de Participación organizaciones de la sociedad civil se requerirá:
a. Tener 18 años de edad, con excepción de

los representantes de organizaciones
señalados en la Ley Nº 19.418;
b. Tener un año de afiliación, como mínimo,
a una organización del estamento, en
caso que corresponda, en el momento de
la elección;
c. Ser chileno o extranjero avecindado en el
país, y
d. No haber sido condenado por delito que
merezca pena aflictiva.
La inhabilidad contemplada en la letra anterior

quedará sin efecto una vez transcurrido el plazo
contemplado en el artículo 105 del Código
Penal, desde el cumplimiento de la respectiva
pena.
Serán aplicables a los miembros del consejo

comunal de organizaciones de la sociedad civil
las inhabilidades e incompatibilidades que esta
ley contempla para los miembros de los
concejos.
Asimismo, serán incompatibles con los cargos

de consejeros regionales, concejales y
consejeros provinciales.
96º 1º De las Instancias Las atribuciones municipales en materia de
de Participación participación ciudadana dispuesta en los
artículos anteriores, no obstan a la libre facultad
de asociación que le corresponde a todos y a
cada uno de los habitantes de la comuna, en
cuyo ejercicio el conjunto de los habitantes o
una parte de ellos, pueden darse las formas de
organización que estimen más apropiadas para
el desarrollo de sus intereses, con la sola
limitación del pleno respeto a las leyes vigentes
y al orden público.
97º 2º De las Cada municipalidad deberá regular en la
Audiencias Públicas ordenanza municipal de participación a que se
y la Oficina de refiere el artículo 93 las audiencias públicas por
Reclamos medio de las cuales el alcalde y el concejo
conocerán acerca de las materias que estimen
de interés comunal, como asimismo las que no
menos de cien ciudadanos de la comuna les
planteen. Exceptúanse de esta exigencia las
comunas de menos de 5.000 habitantes, en las
que el concejo determinará el número de
ciudadanos requirentes.
Sin perjuicio de la facultad reguladora del

concejo, la solicitud de audiencia pública deberá
acompañarse de las firmas de respaldo
correspondientes, contener los fundamentos de
la materia sometida a conocimiento del concejo
y, además, deberá identificar a las personas
que, en un número no superior a cinco,
representarán a los requirentes en la audiencia
pública que al efecto se determine.
98º 2º De las Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos
Audiencias Públicas anteriores, cada municipalidad deberá habilitar y
y la Oficina de mantener en funcionamiento una oficina de
Reclamos informaciones, reclamos y sugerencias abierta a
la comunidad.
La ordenanza de participación establecerá un

procedimiento público para el tratamiento de las
presentaciones o reclamos, como asimismo los
plazos en que el municipio deberá dar respuesta
a ellos, los que, en ningún caso, serán
superiores a treinta días, de acuerdo a las
disposiciones contenidas en la ley Nº 19.880.
La información y documentos municipales son

públicos. En dicha oficina deberán estar
disponibles, para quien los solicite, a lo menos
los siguientes antecedentes:
a. El plan comunal de desarrollo, el

presupuesto municipal y el plan regulador
comunal con sus correspondientes
seccionales, y las políticas específicas.
b. El reglamento interno, el reglamento de
contrataciones y adquisiciones, la
ordenanza de participación y todas las
ordenanzas y resoluciones municipales.
c. Los convenios, contratos y concesiones.
d. Las cuentas públicas de los alcaldes en
los últimos 3 años.
e. Los registros mensuales de gastos
efectuados al menos en los últimos dos
años.
99º 3º De los El alcalde, con acuerdo del concejo, a
Plebiscitos requerimiento de los dos tercios de los
Comunales integrantes en ejercicio del mismo y a solicitud
de dos tercios de los integrantes en
ejercicio del consejo comunal de organizaciones
de la sociedad civil, ratificada por los dos tercios
de los concejales en ejercicio, o por iniciativa de
los ciudadanos inscritos en los registros
electorales de la comuna, someterá a plebiscito
las materias de administración local relativas a
inversiones específicas de desarrollo comunal, a
la aprobación o modificación del plan comunal
de desarrollo, a la modificación del plan
regulador o a otras de interés para la comunidad
local, siempre que sean propias de la esfera de
competencia municipal, de acuerdo con el
procedimiento establecido en los artículos
siguientes.
100º 3º De los Para la procedencia del plebiscito a
Plebiscitos requerimiento de la ciudadanía, deberá concurrir
Comunales con su firma, ante notario público u oficial del
Registro Civil, a lo menos el 5% de los
ciudadanos inscritos en los registros electorales
de la comuna al 31 de diciembre del año
anterior, debiendo acreditarse dicho porcentaje
mediante certificación que expedirá el Director
Regional del Servicio Electoral.
101º 3º De los Dentro del décimo día de adoptado el acuerdo
Plebiscitos del concejo, de recepcionado oficialmente el
Comunales requerimiento del concejo o de los ciudadanos
en los términos del artículo anterior, el alcalde
dictará un decreto para convocar a plebiscito.
Dicho decreto se publicará, dentro de los quince
días siguientes a su dictación, en el Diario Oficial
y en un periódico de los de mayor circulación en
la comuna. Asimismo, se difundirá mediante
avisos fijados en la sede comunal y en otros
lugares públicos.
El decreto contendrá la o las cuestiones

sometidas a plebiscito. Además, señalará la
fecha de su realización, debiendo efectuarse, en
todo caso, no antes de sesenta ni después de
noventa días, contados desde la publicación de
dicho decreto en el Diario Oficial.
Los resultados del plebiscito serán vinculantes

para la autoridad municipal, siempre que vote en
él más del 50% de los ciudadanos inscritos en
los registros electorales de la comuna.
Las inscripciones electorales en la comuna

respectiva se suspenderán desde el día
siguiente a aquel en que se publique en el Diario
Oficial el decreto alcaldicio que convoque a
plebiscito y se reanudarán desde el primer día
hábil del mes subsiguiente a la fecha en que el
Tribunal Calificador de Elecciones comunique al
Director del Servicio Electoral el término del
proceso de calificación del plebiscito.
En materia de plebiscitos municipales, no habrá

lugar a
propaganda electoral por televisión y no serán
aplicables los preceptos contenidos en los
artículos 31 y 31 bis de la Ley Orgánica
Constitucional sobre Votaciones Populares y
Escrutinios.
102º 3º De los No podrá convocarse a plebiscito comunal
Plebiscitos durante el período comprendido entre los ocho
Comunales meses anteriores a cualquier elección popular y
los dos meses siguientes a ella.
Tampoco podrán celebrarse plebiscitos

comunales dentro del mismo año en que
corresponda efectuar elecciones municipales, ni
sobre un mismo asunto más de una vez durante
el respectivo periodo alcaldicio.
El Servicio Electoral y las municipalidades se

coordinarán para la programación y realización
de los plebiscitos, previamente a su
convocatoria.
103º 3º De los La convocatoria a plebiscito nacional o a
Plebiscitos elección extraordinaria de Presidente de la
Comunales República, suspenderá los plazos de realización
de los plebiscitos comunales, hasta la
proclamación de sus resultados por el Tribunal
Calificador de Elecciones.
104º 3º De los La realización de los plebiscitos comunales, en
Plebiscitos lo que sea aplicable, se regulará por las normas
Comunales establecidas en la Ley N° 18.700, Orgánica
Constitucional sobre Votaciones Populares y
Escrutinios, con excepción de lo dispuesto en el
artículo 175 bis.
En todo caso, el costo de los plebiscitos

comunales será de cargo de la municipalidad
respectiva.
3. RELACIONES ENTRE CIUDADANÍA Y SISTEMA POLÍTICO-

ADMINISTRATIVO LOCAL.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán la dinámica

de vinculación entre la estructura política fundamental de la administración
municipal con la ciudadanía, en sus expresiones individuales y colectivas.
- La Participación como un Fin de la Gestión Local.
La participación, como hemos visto a lo largo del desarrollo de contenidos

descrito en el presente apartado, tiene una preponderancia vital para la gestión de
las municipalidades, siendo un objetivo que cruza cada una de sus líneas de
acción. En ese sentido, es posible que ésta comprenda ciertos niveles, desde el
municipio. Para ello nos apoyaremos en Ignacia Fernández (2006)9, quien nos
señala que; “Al momento de definir qué se entiende por participación ciudadana,
se encuentran dos tipos de posturas: las que la definen de modo instrumental, en
función de su contribución a la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas, y
las que la comprenden como un camino para el fortalecimiento de la ciudadanía
que, a su vez, es expresión del ejercicio de derechos ciudadanos. A la primera
postura se le llama instrumental y a la segunda, sustantiva”. Es por ello que las
municipalidades tienen como misión utilizar ambas expresiones, sea la de
instrumental, en cuanto colaborativa de la gestión, así como sustantiva, a favor de
la primera, en tanto promotor del ejercicio asociativo.
En tanto, la misma autora nos presenta una escala de niveles de

participación, a consideración del municipio, entendido éste como sistema político-
administrativo local, el cual adquiere relevancia según la forma de relacionamiento
que establezca con la ciudadanía. Los niveles expresados son; información,
consulta, decisión y control social. En la siguiente gráfica se detallan cada uno de
ellos:
9
Participación ciudadana en el nivel local: Desafíos para la construcción de una ciudadanía activa.
Santiago: Expansiva.
CUADRO Nº6
Niveles de participación en el sistema Político-Administrativo Local
•Las autoridades generan espacios para
mantener a la ciudadanía informada respecto
de las actividades que realizan. Pueden informar
Información también acerca de sus definiciones estratégicas
y los recursos disponibles para la gestión
•Las autoridades abren espacio de consulta a la

opinión de la ciudadanía sobre determinadas
materias a modo de cabildos o plebiscitos
Consulta
•Si la consulta es vinculante, los ciudadanos

también participan en la toma de decisiones.
En este caso, puede tratarse de una
participación acotada a una decisión
Decisión particular o extenderse a un amplio rango de
acciones y decisiones de la gestión local
como ocurre, por ejemplo, cuando se dan
procesos de planificación participativa
• Las autoridades rinden cuentas a la

ciudadanía respecto de los compromisos
establecidos y esta última posee algún
margen de facultades para vetarlas en
Control Social caso de incumplimiento a través de la
promoción de mociones de censura o la
solicitud de remoción de una autoridad
Cada uno de estos niveles hace referencia a la forma de relación que la

municipalidad, de acuerdo a sus particularidades, establece con la sociedad civil,
sea ésta organizada o no. No es de extrañarse que la participación ciudadana se
manifieste de manera instrumental, pues apuesta a que contribuya a la
formulación y/o implementación de las políticas públicas. Siguiendo a Fernández,
nos indica; “A este nivel se valora sobre todo la participación de individuos y
organizaciones en la implementación de programas sociales a través de recursos
humanos y financieros. También se tiene presente el aporte para la toma de
decisiones que resulta de generar sintonía de prioridades entre los ciudadanos y el
Estado, cuando este les consulta sobre sus necesidades… Se trata de procesos
de participación conducidos “de arriba hacia abajo”, donde el Estado invita a los
ciudadanos a sumarse a su gestión dentro de márgenes predefinidos. En este
marco, los instrumentos son poco flexibles y están diseñados para obtener ciertos
resultados”.
Ahora bien, desde un plano sustantivo, la participación ciudadana, siguiendo

a la misma autora; “… se trata de promover un proceso de participación “de abajo
hacia arriba” que atiende a los deseos de los ciudadanos, se plantea como un
proceso flexible en el que las diversas propuestas se ajustan a la diversidad de
realidades locales y representa un acercamiento más profundo a la democracia,
pues considera la mayor cantidad de opiniones. En estos casos es la sociedad
civil la que toma la iniciativa y se vincula con las instituciones públicas en el nivel
local o, por lo menos, estas instituciones se manifiestan proclives a generar
espacios de encuentro en los que se canalicen las demandas, las aspiraciones y
los deseos ciudadanos”, lo cual expresa que los niveles de decisión y control
social (expuestos en gráfica antecedente), son desarrollados por la sociedad civil
organizada, expresando fielmente un rol de mayor articulación e interpelación
frente a las autoridades locales, como también a las de niveles superiores.
Cabe tener presente que la ciudadanía no es un abstracto, teniendo

expresión fiel más allá de los preceptos legales que la indican como un condición
y/o categoría individual. La ciudadanía se desarrolla a temprana edad, forjándose
en los más mínimos lazos cooperativos, tal cual como proceso de socialización.
Así como lo expresan Escobar y Solari (1996)10: “Ese proceso continuo encuentra
en el municipio el espacio ideal para su desarrollo. Contenidos educativos
preescolares, educación formal, extensión educativa y cultural sobre los temas de
la agenda pública, atención de grupos de riesgo y muchos otros aspectos son
nudos centrales de esta temática… En una época como la actual, dada la
velocidad de la política y la complejidad técnica de las decisiones de gobierno, la
calidad de esa socialización es determinante para formar personas que asuman su
ciudadanía y jueguen un rol más activo frente a los temas públicos. Ello incidirá
directamente en la calidad de las decisiones de gobierno y de la democracia y sus
instituciones… En este contexto, el fortalecimiento de la sociedad civil aparece
como un objetivo al que debe dar prioridad la política global. Por ejemplo,
facilitando en el nivel municipal la creación de organizaciones sociales que
representen intereses ciudadanos ante los poderes públicos. Esto es básico para
el mejoramiento de barrios, la seguridad ciudadana, la recreación, el deporte, la
extensión cultural, la calidad ambiental, el perfeccionamiento del mercado laboral,
la defensa del consumidor y cuantos temas se puedan imaginar. Mientras más
fácil y viable es la organización para múltiples propósitos de la vida cotidiana,
mayor es la calidad democrática de todo el sistema”.
10
El municipio y la democracia moderna. Buenos Aires: Fundación Friedrich Ebert.
UNIDAD III
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DEMOCRACIA LOCAL
1
1
1. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán los mecanismos de

participación ciudadana dados por la práctica municipal, en especial por la
innovación y puesta en marcha de herramientas de mayor alcance e inclusión,
haciendo una evaluación de los mismos.
- Ley N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones

Comunitarias.
Es necesario remitirnos a la Ley N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y

demás Organizaciones Comunitarias, la cual comprende las instancias formales
de participación ciudadana a nivel local, bajo el distingo de las organizaciones del
tipo territorial y las del tipo funcional:
- Organizaciones Comunitarias Territoriales; son aquellas que conocemos

como Juntas de Vecinos, las cuales desarrollan su ámbito de acción en
el límite de una unidad vecinal al interior de una comuna. En cambio,
las…
- Organizaciones Comunitarias Funcionales; son todas aquellas que

desarrollan bajo los límites de la comuna respectiva, independiente de la
unidad vecinal donde tienen origen, siendo ejemplos de este tipo los
Clubes de Adulto Mayor, Clubes Deportivos, Centros de Madres,
Centros Juveniles, Comités de Seguridad Ciudadana, etc.
2
2
Ahora bien, para una definición más precisa de algunos conceptos aludidos,
el artículo Nº2 de la citada ley nos indica;
“Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
a. Unidad vecinal: El territorio, determinado en conformidad con esta

ley, en que se subdividen las comunas, para efectos de descentralizar
asuntos comunales y promover la participación ciudadana y la gestión
comunitaria, y en el cual se constituyen y desarrollan sus funciones las
juntas de vecinos.
b. Juntas de vecinos: Las organizaciones comunitarias de carácter

territorial representativas de las personas que residen en una misma
unidad vecinal y cuyo objeto es promover el desarrollo de la
comunidad, defender los intereses y velar por los derechos de los
vecinos y colaborar con las autoridades del Estado y de las
municipalidades.
c. Vecinos: Las personas naturales, que tengan su residencia habitual en

la unidad vecinal. Los vecinos que deseen incorporarse a una junta de
vecinos deberán ser mayores de 14 años de edad e inscribirse en los
registros de la misma.
d. Organización comunitaria funcional: Aquella con personalidad jurídica

y sin fines de lucro, que tenga por objeto representar y promover
valores e intereses específicos de la comunidad dentro del territorio de
la comuna o agrupación de comunas respectiva”.
Cabe destacar que las juntas de vecinos nacen mediante el impulso dado
por el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1973), quien le da a la
organización de la sociedad civil una relevancia tal por medio de la Ley de
3
3
Promoción Popular. Al respecto, Vicente Espinoza (1998)1 indica; “La promoción
popular multiplicó las organizaciones comunitarias por las que se extendieron las
redes clientelistas hasta las poblaciones. Entre 1964 y 1970 se crearon 3.487
juntas de vecinos y se encontraban en funciones 9.000 centros de madres, con
450 mil socias (Duque y Pastrana, 1972). Estas organizaciones fueron el vínculo
entre la vida asociativa comunitaria y la vida política, al canalizar las
reivindicaciones. Estas organizaciones se desarrollan sobre todo entre los que
habían tenido acceso a vivienda en las nuevas poblaciones. Ellos recibían y
distribuían la asistencia del Estado, al mismo tiempo que eran medios eficaces de
participación política”.
La “promoción popular” de Frei Montalva se plasmó en la Ley Nº16.880 del

año 1968, la cual propició, en un inicio, la creación de cerca de 4.000 juntas de
vecinos, constituyendo un hito de la institucionalidad democrática del país, puesto
que incorpora a sectores sociales vulnerables, dotándoles de herramientas
concretas, en la vinculación con el Estado para la resolución de sus problemas
más apremiantes.
Retomando la revisión de los principales contenidos de la Ley N°19.418,

sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, graficaremos sus
principales componentes;
CUADRO Nº7
Principales Contenidos
Ley n°19.418
Artículo Materia/s Aspecto/s

3º “Las juntas de vecinos y las demás Lucro; proselitismo;
organizaciones comunitarias no instrumentalización política.
podrán perseguir fines de lucro y
deberán respetar la libertad religiosa y
política de sus integrantes, quedando
prohibida toda acción proselitista por
parte de dichas organizaciones en
tales materias.
Los funcionarios públicos y

municipales que, usando de su
autoridad o representación, infringieren
lo dispuesto en el inciso anterior o
cooperaren, a sabiendas, a que otra
1
Historia Social de la Acción Colectiva Urbana: Los Pobladores de Santiago. Santiago: Revista
EURE.
4
4
persona lo infrinja, sufrirán las
sanciones previstas en el Estatuto
Administrativo o Municipal”
5º “El ingreso a cada junta de vecinos y a Incorporación.
cada una de las demás organizaciones
comunitarias es un acto voluntario,
personal e indelegable y, en
consecuencia, nadie podrá ser
obligado a pertenecer a ella ni
impedido de retirarse de la misma”
6º “Para los efectos de esta ley, las Rol de municipalidades.
municipalidades llevarán un registro
público, en el que se inscribirán las
juntas de vecinos y demás
organizaciones comunitarias que se
constituyeren en su territorio, así como
las uniones comunales que ellas
acordaren. En este registro deberán
constar la constitución, las
modificaciones estatutarias y la
disolución de las mismas”
7º “La constitución de cada junta de Constitución; requisitos;
vecinos y de cada una de las demás asociados.
organizaciones comunitarias será
acordada por los interesados que
cumplan con los requisitos que
establece esta ley, en asamblea que
se celebrará ante un funcionario
municipal designado para tal efecto
por el alcalde, ante un oficial del
Registro Civil o un Notario, todo ello a
elección de la organización
comunitaria en formación.
La voluntad de incorporarse a una

junta de vecinos se expresará
formalmente mediante la inscripción en
un registro de asociados. En todo
caso, para que las juntas de vecinos
sesionen válidamente y tomen
acuerdos se requerirá que estén
presentes a lo menos una cuarta parte
del mínimo de constituyentes
establecido en el artículo 40. No
5
5
obstante los quórum especiales
exigidos por la ley, los acuerdos
propios de la asamblea se adoptarán
por la mayoría de los socios presentes
en una sesión válida”
12º “Los miembros de las juntas de Derechos de los asociados.
vecinos y de las demás organizaciones
comunitarias tendrán los siguientes
derechos:
a. Participar en las asambleas que

se lleven a efecto, con derecho
a voz y voto. El voto será
unipersonal e indelegable;
b. Elegir y poder ser elegido en los
cargos representativos de la
organización;
c. Presentar cualquier iniciativa,
proyecto o proposición de
estudio al directorio. Si esta
iniciativa es patrocinada por el
diez por ciento de los afiliados,
a lo menos, el directorio deberá
someterla a la consideración de
la asamblea para su aprobación
o rechazo;
d. Tener acceso a los libros de
actas, de contabilidad de la
organización y de registro de
afiliados, y
e. Proponer censura a cualquiera
de los miembros del directorio,
en conformidad con lo dispuesto
en la letra d) del artículo 24”
15º “Cada junta de vecinos y demás Registro de los asociados;
organizaciones comunitarias deberá publicidad del registro de
llevar un registro público de todos sus los asociados.
afiliados, en la forma y condiciones
que determinen sus estatutos. Este
registro se mantendrá en la sede
comunitaria a disposición de cualquier
vecino que desee consultarlo y estará
a cargo del secretario de la
organización. A falta de sede, esta
6
6
obligación deberá cumplirla el
secretario en su domicilio”
16º “La asamblea será el órgano resolutivo Orgánica interna;
superior de las organizaciones asambleas de la
comunitarias y estará constituida por la organización.
reunión del conjunto de sus afiliados.
Existirán asambleas generales
ordinarias y extraordinarias, las que
deberán celebrarse con el quórum que
sus estatutos establezcan, el que en
todo caso no podrá ser inferior a la
proporción mínima establecida en el
inciso segundo del artículo 7º”
19º “Las organizaciones comunitarias Orgánica interna; directorio
serán dirigidas y administradas por un de la organización.
directorio compuesto, a lo menos, por
tres miembros titulares, elegidos en
votación directa, secreta e informada,
por un período de tres años, en una
asamblea general ordinaria, pudiendo
ser reelegidos”
22º “Los bienes que conformen el Bienes y patrimonio;
patrimonio de cada junta de vecinos y administración de bienes.
de cada una de las demás
organizaciones comunitarias, serán
administrados por el presidente de los
respectivos directorios, siendo éste
civilmente responsable hasta de la
culpa leve en el desempeño de la
mencionada administración, sin
perjuicio de la responsabilidad penal
que pudiere corresponderle”
23º “Los miembros del directorio serán Responsabilidad civil de
asimismo civilmente responsables directores de las
hasta de la culpa leve en el ejercicio organizaciones.
de las competencias que sobre
administración les correspondan, no
obstante la responsabilidad penal que
pudiere afectarles”
26º “El patrimonio de cada junta de Bienes y patrimonio.
vecinos y de cada una de las demás
organizaciones comunitarias estará
integrado por:
7
7
a. Las cuotas o aportes ordinarios
y extraordinarios que acuerde la
asamblea, conforme con los
estatutos;
b. Las donaciones o asignaciones
por causa de muerte que se le
hicieren;
c. Los bienes muebles o
inmuebles que adquiriere a
cualquier título;
d. La renta obtenida por la gestión
de centros comunitarios, talleres
artesanales y cualesquiera otros
bienes de uso de la comunidad,
que posea;
e. Los ingresos provenientes de
beneficios, rifas, fiestas sociales
y otros de naturaleza similar;
f. Las subvenciones, aportes o
fondos fiscales o municipales
que se le otorguen;
g. Las multas cobradas a sus
miembros en conformidad con
los estatutos, y
h. Los demás ingresos que
perciba a cualquier título”
27º “Para postular al otorgamiento de Recepción de aportes y/o
subvenciones y otros aportes fiscales subvenciones fiscales.
o municipales, las juntas de vecinos y
demás organizaciones comunitarias
deberán presentar un proyecto
conteniendo los objetivos, justificación
y costos de las actividades.
Para la formalización del otorgamiento

de la subvención o aporte, el municipio
y la organización beneficiaria deberán
suscribir un convenio en donde se
establezca la modalidad y monto a
asignar, el tiempo de ejecución, el
detalle de los gastos y la forma en que
se rendirá cuenta de los mismos. En el
caso de que el financiamiento del
proyecto involucre aportes de la
8
8
comunidad, éstos deberán
documentarse con anterioridad a la
celebración del convenio.
Toda acción de autoridad que

signifique una discriminación arbitraria
respecto de las asignaciones a que se
refiere la letra f) del artículo 26 será
susceptible de la acción de
reclamación consignada en el artículo
136 de la Ley Nº 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades”
29º “Las juntas de vecinos y las demás Excepción tributaria de las
organizaciones comunitarias estarán organizaciones constituidas
exentas de todas las contribuciones, mediante ésta ley;
impuestos y derechos fiscales y donaciones.
municipales, con excepción de los
establecidos en el decreto ley Nº 825,
de 1974.
Asimismo, estas organizaciones

gozarán, por el solo ministerio de la
ley, de privilegio de pobreza. Pagarán
rebajados, en el 50%, los derechos
arancelarios que correspondan a
notarios, conservadores y archiveros
por actuaciones no incluidas en el
privilegio anteriormente citado.
Las donaciones y asignaciones

testamentarias que se hagan a favor
de las juntas de vecinos y de las
demás organizaciones comunitarias
estarán exentas de todo impuesto y
del trámite de insinuación”
32º “Las organizaciones comunitarias Balance de resultados,
deberán confeccionar anualmente un finanzas, bienes y
balance o una cuenta de resultados, patrimonio.
según el sistema contable con que
operen, y someterlos a la aprobación
de la asamblea. El incumplimiento de
esta obligación será causal de censura
para todo el directorio de la
organización.
9
9
La asamblea general elegirá
anualmente la comisión fiscalizadora
de finanzas, que estará compuesta por
tres miembros, a la cual corresponderá
revisar las cuentas e informar a la
asamblea general sobre el balance o
cuenta de resultados, inventario y
contabilidad de la organización
comunitaria”
35º “Las juntas de vecinos y las demás Disolución de las
organizaciones comunitarias se organizaciones constituidas
disolverán: mediante ésta ley.
a. Por incurrir en alguna de las

causales de disolución previstas
en los estatutos;
b. Por haber disminuido sus
integrantes a un porcentaje o
número, en su caso, inferior al
requerido para su constitución,
durante un lapso de seis meses,
hecho éste que podrá ser
comunicado al secretario
municipal respectivo por
cualquier afiliado a la
organización, o
c. Por caducidad de la
personalidad jurídica, de
acuerdo con lo establecido en el
inciso quinto del artículo 8º”
En tanto, la misma Ley N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás

Organizaciones Comunitarias, expresa disposiciones especiales relativas a las
juntas de vecinos, dedicándole el Título V, denominado “Normas Especiales Sobre
las Juntas de Vecinos”, el cual reproducimos en integro;
10
10
CUADRO Nº8
Normas especiales sobre las juntas de vecinos
Ley N°19.418

37º En cada unidad vecinal podrá existir Párrafo 1º “De la
una o más juntas de vecinos. Organización y
Funcionamiento”; de
acuerdo al cumplimiento de
requisitos para su
constitución (mínimos de
integrantes), la existencia
de juntas de vecinos no se
limita en la unidad vecinal
respectiva.
38º Las unidades vecinales respectivas Párrafo 1º “De la
serán determinadas por el alcalde, de Organización y
propia iniciativa o a petición de las Funcionamiento”;
juntas de vecinos o de los vecinos determinación de las
interesados, con el acuerdo del unidades vecinales en
concejo y oyendo al consejo comuna respectiva, como
económico y social comunal, efecto materia de decisión
para el cual tendrá en cuenta la municipal, con arreglo a
continuidad física, la similitud de ciertos mecanismos de
intereses y otros factores que participación por parte del
constituyan el fundamento natural de concejo municipal y la
agrupación de los vecinos. En todo comunidad.
caso, y sin perjuicio de lo que
establece el inciso cuarto, al
determinar las unidades vecinales, el
alcalde procurará que el número de
ellas permita la más amplia
participación de los vecinos, con el fin
de facilitar una fluida relación entre las
organizaciones comunitarias y el
municipio.
Las modificaciones de los límites de

las unidades vecinales se podrán
realizar una vez al año, cuando se
sancione el plan anual de desarrollo
comunal, y requerirán del acuerdo de
la mayoría absoluta de los miembros
del concejo.
11
11
Los decretos alcaldicios a que se
refieren los incisos precedentes
deberán publicarse dentro de quinto
día, contado desde su dictación, en
algún diario de los de mayor
circulación en la región y por avisos
que se fijarán en cada sede comunal,
según corresponda, y en otros lugares
públicos.
Sin perjuicio de lo señalado en los

incisos anteriores, la municipalidad
deberá procurar que en el sector rural
se definan los límites de cada unidad
vecinal en función de cada comunidad.
39º Para ser miembro de una junta de Párrafo 1º “De la
vecinos se requerirá tener, a lo menos, Organización y
catorce años de edad y residencia en Funcionamiento”; edad
la unidad vecinal respectiva. mínima de incorporación a
una junta de vecinos, la
cual no dice relación con la
posibilidad de ocupar
cargos de representación
dirigencial en la misma.
40º Para constituir una junta de vecinos se Párrafo 1º “De la
requerirá en cada unidad vecinal la Organización y
voluntad conforme del siguiente Funcionamiento”; mínimo
número de vecinos residentes en ella: de integrantes para la
conformación de una junta
a. Cincuenta vecinos en las de vecinos, según la
comunas o agrupaciones de cantidad de habitantes que
comunas de hasta diez mil tenga la comuna
habitantes; respectiva.
b. Cien vecinos en las comunas o
agrupaciones de comunas de
más de diez mil y hasta treinta
mil habitantes;
c. Ciento cincuenta vecinos en las
comunas o agrupaciones de
comunas de más de treinta mil y
hasta cien mil habitantes, y
d. Doscientos vecinos en las
comunas o agrupaciones de
12
12
comunas de más de cien mil
habitantes.
El cumplimiento del requisito

establecido en el inciso precedente no
será exigible para constituir una junta
de vecinos en localidades alejadas de
la sede comunal respectiva, si ellas
tuvieren un número de habitantes
inferior al mínimo exigido para
constituir una junta de vecinos. Por
medio de resolución alcaldicia será
establecida la procedencia de la
exención de dicho requisito y sin
perjuicio de lo contemplado en el
artículo 7º. En esas localidades sólo
podrá autorizarse la existencia de una
junta de vecinos.
Para los efectos de este artículo, cada

municipio solicitará al Instituto
Nacional de Estadísticas, los
antecedentes censales necesarios.
41º Para su mejor funcionamiento, las Párrafo 1º “De la
juntas de vecinos podrán delegar el Organización y
ejercicio de algunas de sus Funcionamiento”;
atribuciones en comités de vecinos y posibilidad de formar
encomendar el estudio o la atención comisiones especiales al
de asuntos específicos a comisiones interior de la junta de
formadas de su propio seno. vecinos, sin limitar
responsabilidades de la
Los comités de vecinos y las directiva de la misma, de
comisiones a que se refiere el inciso acuerdo a la forma de
anterior no podrán obtener organización que se
personalidad jurídica y, en todo caso, requiera.
su acción quedará sometida y limitada
a la junta de vecinos respectiva.
42º Las juntas de vecinos tienen por Párrafo 2º “De las
objetivo promover la integración, la Funciones y Atribuciones”;
participación y el desarrollo de los objetivos de las juntas de
habitantes de la unidad vecinal. En vecinos.
particular, les corresponderá:
1. Representar a los vecinos ante
13
13
cualesquiera autoridades,
instituciones o personas para
celebrar o realizar actos,
contratos, convenios o
gestiones conducentes al
desarrollo integral de la unidad
vecinal.
2. Aportar elementos de juicio y
proposiciones que sirvan de
base a las decisiones
municipales.
3. Gestionar la solución de los
asuntos o problemas que
afecten a la unidad vecinal,
representando las inquietudes e
intereses de sus miembros en
estas materias, a través de los
mecanismos que la ley
establezca.
4. Colaborar con las autoridades
comunales, y en particular con
las jefaturas de los servicios
públicos, en la satisfacción y
cautela de los intereses y
necesidades básicas de la
comunidad vecinal.
5. Ejecutar, en el ámbito de la
unidad vecinal, las iniciativas y
obras que crean convenientes,
previa información oportuna de
la autoridad, de acuerdo con las
leyes, reglamentos y
ordenanzas correspondientes.
6. Ejercer el derecho a una plena
información sobre los
programas y actividades
municipales y de servicios
públicos que afecten a su
comunidad vecinal.
7. Proponer programas y colaborar
con las autoridades en las
iniciativas tendientes a la
protección del medio ambiente
de la comuna y, en especial, de
14
14
la unidad vecinal.
43º Para el logro de los objetivos a que se Párrafo 2º “De las
refiere el artículo anterior, las juntas de Funciones y Atribuciones”;
vecinos cumplirán las siguientes funciones de las juntas de
funciones: vecinos.
1. Promover la defensa de los

derechos constitucionales de
las personas, especialmente los
derechos humanos, y el
desarrollo del espíritu de
comunidad, cooperación y
respeto a la diversidad y el
pluralismo entre los habitantes
de la unidad vecinal y, en
especial:
a. Promover la creación y el
desarrollo de las organizaciones
comunitarias funcionales y de
las demás instancias
contempladas en esta ley, para
una amplia participación de los
vecinos en el ejercicio de los
derechos ciudadanos y el
desarrollo de la respectiva
unidad vecinal.
b. Impulsar la integración a la vida
comunitaria de todos los
habitantes de la unidad vecinal
y, en especial, de los jóvenes.
c. Estimular la capacitación de los
vecinos en general y de los
dirigentes en particular, en
materias de organización y
procedimientos para acceder a
los diferentes programas
sociales que los beneficien, y
otros aspectos necesarios para
el cumplimiento de sus fines.
d. Impulsar la creación y la
expresión artística, cultural y
deportiva, y de los espacios de
recreación y encuentro de la
15
15
comunidad vecinal.
e. Propender a la obtención de los
servicios, asesorías,
equipamiento y demás medios
que las organizaciones
necesiten para el mejor
desarrollo de sus actividades y
la solución de los problemas
comunes.
f. Emitir su opinión en el proceso
de otorgamiento y caducidad de
patentes de bebidas alcohólicas
y colaborar en la fiscalización
del adecuado funcionamiento
de los establecimientos en que
se expendan.
g. Colaborar con la municipalidad
y organismos públicos
competentes en la proposición,
coordinación, información,
difusión y ejecución de medidas
tendientes al resguardo de la
seguridad ciudadana.
2. Velar por la integración al

desarrollo y el mejoramiento de
las condiciones de vida de los
sectores más necesitados de la
unidad vecinal y, al efecto:
a. Colaborar con la respectiva

municipalidad, de acuerdo con
las normas de ésta, en la
identificación de las personas y
grupos familiares que vivan en
condiciones de pobreza o se
encuentren desempleados en el
territorio de la unidad vecinal.
b. En colaboración con el
Departamento Municipal
pertinente, propender a una
efectiva focalización de las
políticas sociales hacia las
personas y los grupos familiares
16
16
más afectados.
c. Impulsar planes y proyectos
orientados a resolver los
problemas sociales más agudos
de cada unidad vecinal.
d. Proponer y desarrollar
iniciativas que movilicen
solidariamente recursos y
capacidades locales, y busquen
el apoyo de organismos
gubernamentales y privados
para la consecución de dichos
fines.
e. Servir de nexo con las oficinas
de colocación existentes en la
comuna, en relación con los
requerimientos de los sectores
cesantes de la población.
3. Promover el progreso
urbanístico y el acceso a un
hábitat satisfactorio de los
habitantes de la unidad vecinal.
Para ello, podrán:
a. Determinar las principales

carencias en: vivienda,
pavimentación, alcantarillado,
aceras, iluminación, áreas
verdes, espacios deportivos y
de recreación, entre otras.
b. Preparar y proponer al
municipio y a los servicios
públicos que correspondan,
proyectos de mejoramiento del
hábitat, en los que podrá
contemplarse la contribución
que los vecinos comprometan
para su ejecución en recursos
financieros y materiales, trabajo
y otros, así como los apoyos
que se requieran de los
organismos públicos. Estos se
presentarán una vez al año.
17
17
c. Ser oídas por la autoridad
municipal en la elaboración del
plan anual de obras comunales.
d. Conocer los proyectos
municipales o de los servicios
públicos correspondientes que
se ejecutarán en la unidad
vecinal.
e. Colaborar con la municipalidad
en la ejecución y coordinación
de las acciones inmediatas que
se requieran ante situaciones
de catástrofe o de emergencia.
4. Procurar la buena calidad de los

servicios a la comunidad, tanto
públicos como privados. Para
ello, entre otras, podrán:
a. Conocer anualmente los

diagnósticos y los programas de
los servicios públicos que se
presten a los habitantes de su
territorio.
b. Conocer anualmente los
programas, cobertura y
problemas de los servicios
privados que reciban aportes
públicos y de los servicios de
transporte y
telecomunicaciones.
c. Ser oídas por la autoridad
municipal en la definición de los
días, características y lugares
en que se establecerán las
ferias libres y otros comercios
callejeros.
d. Promover y colaborar con las
autoridades correspondientes
en la observancia de las normas
sanitarias y en la ejecución de
programas de higiene
ambiental, especialmente a
través de campañas de
18
18
educación para la defensa del
medio ambiente, entre las que
se comprenderán aquellas
destinadas al tratamiento de
residuos domiciliarios.
e. Velar por la protección del
medio ambiente y de los
equilibrios ecológicos.
f. Ser autorizadas para emitir
certificados de residencia, de
acuerdo con las normas
establecidas por los organismos
que correspondan, para los
efectos de esta ley.
g. Servir como órganos
informativos a la comunidad
vecinal sobre materias de
utilidad pública.
44º Para el ejercicio de las funciones Párrafo 2º “De las
contempladas en el artículo anterior y Funciones y Atribuciones”;
las demás que señalen los estatutos u elaboración de programa
otras normas legales, las juntas de de actividades anual, con el
vecinos elaborarán los correspondiente plan
correspondientes programas de presupuestario.
actividades y proyectos específicos de
ejecución, así como el respectivo
presupuesto de ingresos y gastos,
para cada período anual. Tales
documentos deberán ser aprobados
en asamblea extraordinaria, por la
mayoría absoluta de los socios
presentes en la sesión, conforme lo
disponen la letra i) del artículo 18 y la
letra d) del artículo 22.
45º Créase, en cada municipalidad, un Párrafo 3º “Del Fondo de
Fondo de Desarrollo Vecinal, que Desarrollo Vecinal”; opción
tendrá por objeto apoyar proyectos de financiamiento público,
específicos de desarrollo comunitario otorgado por la
presentados por las juntas de vecinos. municipalidad respectiva,
para el desarrollo de las
Este Fondo será administrado por la actividades de las juntas de
respectiva municipalidad y estará vecinos.
compuesto por aportes municipales,
de los propios vecinos o beneficiarios y
19
19
por los contemplados anualmente con
cargo al Presupuesto General de
Entradas y Gastos de la Nación. Estos
últimos se distribuirán entre las
municipalidades en la misma
proporción en que ellas participan en
el Fondo Común Municipal.
El concejo comunal establecerá, por la

vía reglamentaria, las modalidades de
postulación y operación de este Fondo
de Desarrollo Vecinal.
El concejo deberá cuidar que dicho

reglamento establezca condiciones
uniformes, no discriminatorias y
transparentes en el procedimiento de
asignación, así como reglas de
inhabilidad que eviten los conflictos de
intereses y aseguren condiciones
objetivas de imparcialidad.
En la misma línea, la Ley N°19.418 indica normas especiales sobre

organizaciones comunitarias funcionales, las cuales revisamos a continuación:
CUADRO Nº9
Normas especiales sobre organizaciones funcionales
Ley N°19.418

46º El número mínimo de personas Constitución de
necesario para constituir una organizaciones funcionales;
organización comunitaria funcional Nº de integrantes mínimo.
será de quince en las zonas urbanas y
de diez en las zonas rurales.
47º Para pertenecer a una organización Constitución de
comunitaria funcional se requerirá organizaciones funcionales;
tener, a lo menos, quince años de Edad mínima de ingreso.
edad y domicilio en la comuna o
agrupación de comunas respectiva.
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20
- Fondo de Desarrollo Vecinal.
Como bien lo indica el artículo Nº45 de la Ley N°19.418, el Fondo de

Desarrollo Vecinal tiene como principal objetivo el objetivo incentivar la
participación y la integración de la comunidad organizada, generando ideas y
proyectos que lleven a solucionar los problemas específicos que afecten a las
organizaciones comunitarias de carácter territorial (juntas de vecinos) de una
comuna.
Los objetivos específicos de este tipo de financiamiento son:
- Promover la participación de las organizaciones sociales, con la finalidad

de que estas se organicen, prioricen sus necesidades y formulen
proyectos en base a sus intereses.
- Desarrollar proyectos que tengan impacto local y logren satisfacer

necesidades sentidas de la comunidad, que mejoren la calidad de vida
de los vecinos y constituyan un aporte al desarrollo y fortalecimiento de
la vida comunitaria de las distintas localidades.
- Contribuir e incentivar el desarrollo cultural, deportivo, social y educativo

a nivel territorial.
- Ley Nº20.500, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión

Pública.
Esta ley es reciente, siendo promulgada con fecha 04.02.2011 y publicada

en el Diario Oficial doce días a posterior. El fin y destino de dictar una norma de
este tipo es fomentar la participación ciudadana mediante la asociatividad, en
tanto posibilitada mediante el financiamiento público de sus iniciativas, a razón del
espíritu sin fines de lucro que persiguen las organizaciones, así como de una
mayor incidencia en las decisiones de la administración pública.
Revisemos a continuación los principales aspectos de la normativa:
21
21
CUADRO Nº10
Principales tópicos
Ley Nº20.500
Artículo Contenido/s Aspecto/s

1º Todas las personas tienen derecho a Derecho a asociación.
asociarse libremente para la
consecución de fines lícitos. Este
derecho comprende la facultad de
crear asociaciones que expresen la
diversidad de intereses sociales e
identidades culturales.
Prohíbense las asociaciones contrarias

a la moral, al orden público y a la
seguridad del Estado.
Las asociaciones no podrán realizar

actos contrarios a la dignidad y valor
de la persona, al régimen de Derecho
y al bienestar general de la sociedad
democrática.
2º Es deber del Estado promover y Relación y rol del Estado
apoyar las iniciativas asociativas de la con la participación
sociedad civil. ciudadana.
Los órganos de la Administración del

Estado garantizarán la plena
autonomía de las asociaciones y no
podrán adoptar medidas que
interfieran en su vida interna.
El Estado, en sus programas, planes y

acciones, deberá contemplar el
fomento de las asociaciones,
garantizando criterios técnicos
objetivos y de plena transparencia en
los procedimientos de asignación de
recursos.
8º Existirá un Registro Nacional de Registro nacional de
Personas Jurídicas sin Fines de Lucro, personas jurídicas sin fines
a cargo del Servicio del Registro Civil e de lucro.
Identificación.
22
22
La información contenida en el
Registro se actualizará sobre la base
de documentos autorizados por las
municipalidades y demás órganos
públicos que indique el reglamento.
Será obligación de tales organismos
remitir esos documentos al Registro, a
menos que el interesado solicitare
formalmente hacer la inscripción de
manera directa.
15º Son organizaciones de interés público, Las organizaciones de
para efectos de la presente ley y los interés público.
demás que establezcan leyes
especiales, aquellas personas jurídicas
sin fines de lucro cuya finalidad es la
promoción del interés general, en
materia de derechos ciudadanos,
asistencia social, educación, salud,
medio ambiente, o cualquiera otra de
bien común, en especial las que
recurran al voluntariado, y que estén
inscritas en el Catastro que establece
el artículo siguiente.
Por el solo ministerio de la ley tienen

carácter de interés público las
organizaciones comunitarias
funcionales, juntas de vecinos y
uniones comunales constituidas
conforme a la ley Nº 19.418 y las
comunidades y asociaciones indígenas
reguladas en la ley Nº 19.253. Su
inscripción en el Catastro se practicará
de oficio por el Consejo Nacional que
se establece en el Título III.
El Consejo Nacional podrá inscribir en

el Catastro a toda otra persona jurídica
sin fines de lucro que lo solicite, y que
declare cumplir los fines indicados en
el inciso primero.
17º Las personas jurídicas a que se refiere Sobre financiamiento
este título que reciban fondos públicos, público.
en calidad de asignaciones para la
23
23
ejecución de proyectos, subvenciones
o subsidios, o a cualquier otro título,
deberán informar acerca del uso de
estos recursos, ya sea publicándolo en
su sitio electrónico o, en su defecto, en
otro medio.
Anualmente, las organizaciones de

interés público deberán dar a conocer
su balance contable en la forma
señalada en el inciso anterior.
19º Son organizaciones de voluntariado Organizaciones de
las organizaciones de interés público voluntariado.
cuya actividad principal se realiza con
un propósito solidario, a favor de
terceros, y se lleva a cabo en forma
libre, sistemática y regular, sin pagar
remuneración a sus participantes.
El reglamento determinará las

condiciones conforme a las cuales el
Consejo Nacional reconocerá la
calidad de organizaciones de
voluntariado a quienes así lo soliciten.
La calidad de organizaciones de
voluntariado se hará constar en el
Catastro.
20º Las personas interesadas en realizar Organizaciones de
voluntariado en las organizaciones de voluntariado.
interés público, sean o no asociadas,
tendrán derecho a que se deje
constancia por escrito del compromiso
que asumen con dichas
organizaciones, en el que se señalará
la descripción de las actividades que el
voluntario se compromete a realizar,
incluyendo la duración y horario de
éstas, el carácter gratuito de esos
servicios, y la capacitación o formación
que el voluntario posee o requiere para
su cumplimiento.
En el ejercicio de las actividades a que
24
24
se obligue, el voluntario deberá
respetar los fines de la organización y
rechazar cualquier retribución a
cambio.
A petición del interesado, la

organización deberá certificar su
condición de voluntario, la actividad
realizada y la capacitación recibida.
El compromiso a que se refiere este

artículo en ningún caso podrá
contravenir lo establecido en el artículo
3º de la presente ley.
21º Establécese el Fondo de Fondo de fortalecimiento de
Fortalecimiento de las Organizaciones las organizaciones de
de Interés Público, en adelante "el interés público.
Fondo".
El Fondo se constituirá con los

aportes, ordinarios o extraordinarios,
que la ley de presupuestos contemple
anualmente para tales efectos y con
los aportes de la cooperación
internacional que reciba a cualquier
título. No obstante, también podrá
recibir y transferir recursos
provenientes de otros organismos del
Estado, así como de donaciones y
otros aportes que se hagan a título
gratuito.
Los recursos del Fondo deberán ser

destinados al financiamiento de
proyectos o programas nacionales y
regionales que se ajusten a los fines
específicos a que hace referencia el
inciso primero del artículo 15.
Anualmente, el Consejo Nacional del
Fondo fijará una cuota nacional y
cuotas para cada una de las regiones,
sobre la base de los criterios objetivos
de distribución que determine
mediante resolución fundada.
25
25
Con todo, la asignación a la Región
Metropolitana no podrá exceder del
50% del total de los recursos
transferidos.
Las donaciones y otros aportes que se

hagan a título gratuito no se
considerarán en el límite señalado en
el inciso anterior.
En tanto, esta ley modifica en gran medida algunas disposiciones de la Ley

N°19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, en
cuanto comprender en su párrafo 3º los siguientes aspectos:
Artículo 34º Incorpóranse las siguientes modificaciones en la ley Nº 19.418, sobre

Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, cuyo texto
refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto
supremo Nº 58, de 1997, del Ministerio del Interior:
1 Agrégase un nuevo inciso tercero al artículo 6º, pasando el actual inciso

tercero a ser cuarto y el inciso cuarto a ser quinto, cuyo texto es el
siguiente:
“Será obligación de las municipalidades enviar al Servicio de Registro Civil

e Identificación, semestralmente, y para efectos de mantener actualizado el
Registro Nacional de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro, una copia con
respaldo digital de los registros públicos señalados en los incisos primero y
segundo de este artículo".
2 Sustitúyese en el inciso tercero, que pasa a ser cuarto, la forma verbal

"Será", por las expresiones "Asimismo, será".
3 Intercálase el siguiente artículo 6º bis:
"Artículo 6º bis.- Las uniones comunales de juntas de vecinos y las uniones

comunales de organizaciones comunitarias funcionales podrán agruparse
en federaciones y confederaciones de carácter provincial, regional o
nacional. Un reglamento establecerá el funcionamiento de este tipo de
asociaciones, garantizando la debida autonomía en sus distintos niveles de
funcionamiento".
4 Introdúcense las siguientes modificaciones en su artículo 19:
26
26
a. Sustitúyese en su inciso primero las expresiones "cinco" por "tres" y "dos"
por "tres", respectivamente.
b. Agrégase el siguiente inciso cuarto: "No podrán ser parte del directorio de
las organizaciones comunitarias territoriales y funcionales los alcaldes, los
concejales y los funcionarios municipales que ejerzan cargos de jefatura
administrativa en la respectiva municipalidad, mientras dure su mandato".
5 Agrégase a continuación del punto aparte (.) del inciso final del artículo 45
la siguiente oración:
"El concejo deberá cuidar que dicho reglamento establezca condiciones

uniformes, no discriminatorias y transparentes en el procedimiento de
asignación, así como reglas de inhabilidad que eviten los conflictos de
intereses y aseguren condiciones objetivas de imparcialidad".
6 Agrégase un nuevo artículo 54 bis:
"Artículo 54 bis.- Las uniones comunales podrán constituir federaciones que

las agrupen a nivel provincial o regional. Será necesario a lo menos un
tercio de uniones comunales de juntas de vecinos o de organizaciones
comunitarias funcionales de la provincia o de la región, para formar una
federación. Un tercio de federaciones regionales de un mismo tipo podrán
constituir una confederación nacional.
Cada unión comunal que concurra a la constitución de una federación, o

que resuelva su retiro de ella, requerirá de la voluntad conforme de la
mayoría de los integrantes del directorio de dicha unión comunal, dejando
constancia de ello en el acta de la sesión especialmente convocada para tal
efecto. El mismo procedimiento será aplicable para las federaciones que
constituyan una confederación.
La federación o confederación gozará de personalidad jurídica por el solo

hecho de realizar el depósito de su acta constitutiva y estatutos en la
secretaría municipal de la comuna donde reconozca su domicilio, de
acuerdo al reglamento, el que establecerá, además, los procedimientos
para su constitución, regulación y funcionamiento, de conformidad con esta
ley".
27
27
1.1. Evaluación de Mecanismos.
La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (2004)2 aportó

con cierta exactitud un diagnostico propositivo acerca de la participación
ciudadana en los planos regional y municipal. En aquel documento expresó que la
participación ciudadana, para el organismo, se entiende cómo; “elemento clave del
proceso de descentralización, pues ella provee de legitimidad a la autoridad,
garantiza una superior pertenencia de las decisiones y permite el control
ciudadano de los asuntos públicos”. Precisamente acerca del control ciudadano
abocaremos los contenidos de este apartado, pues la gestión colaborativa de la
sociedad civil organizada, sea para el establecimiento de políticas públicas acorde
a los intereses e inquietudes de la sociedad, también se manifiesta en la
posibilidad concreta de cumplir un rol de fiscalización frente a la autoridad.
De acuerdo a la literatura especializada, el control ciudadano se entiende

desde el concepto anglosajón de “accountability”, referido a la rendición de
cuentas de la autoridad gubernamental para con la ciudadanía, sea en el plano de
la gestión administrativa, financiera y política de la entidad que tiene a su cargo.
Es aquí donde las organizaciones de interés público juegan un papel fundamental,
en la exigencia de responsabilidades frente a la autoridad, pues se trata de un
derecho que implica el acceso a información, de las actuaciones de quienes
ocupan cargos públicos, de los mecanismos e intereses en juego, y de los
compromisos asumidos.
No obstante lo anterior, es preciso citar aquí una visión crítica al respecto,

pues pareciera que la participación ciudadana se limitara a la elección de las
autoridades políticas a nivel local, sean éstos alcaldes y/o concejales, así como las
consultas que pueda realizar la municipalidad mediante el concejo municipal, el
plebiscito comunal, y otros mecanismos. Reconociendo el aporte de la nueva
institucionalidad, descrita anteriormente, surgen, de todas formas las siguientes
visiones:
En la visión de Gabriel Salazar y Julio Pinto (2006)3, nos indican; “las

instancias municipales que pudieran considerarse como de ‘participación
ciudadana’, o son meramente consultivas (caso de los CESCOS), o reivindicativas
(Juntas de Vecinos) o de asociación proyectiva (organizaciones con personería
jurídica que pueden concursar a fondos concursables), pero ninguna es
soberana”.
Al referirnos a organizaciones comunitarias que se clasifican en torno a la

consulta, reivindicación, asociación proyectiva, más no soberanía, la crítica de los
2
Participación Ciudadana en la Gestión de Gobiernos Regionales y Municipios: Diagnóstico
Situacional Actual. Santiago: División de Políticas, SUBDERE.
3
Historia de Chile Contemporánea. Santiago: LOM.
28
28
destacados historiadores nacionales apunta a que más allá de incidir en el Estado,
en cuanto participación instrumental para el mejoramiento de la calidad de las
políticas públicas, éstas no tienen una determinación de mayor autonomía para el
ejercicio libre de sus funciones, dependiendo siempre de la burocracia estatal para
obrar a razón de sus objetivos.
Por otra parte, Claudia Serrano e Ignacia Fernández (2006)4, apuntando a

las funciones delegadas en materia de educación y salud a las municipalidades,
objetan la forma de descentralización de funciones desde el nivel central, en
cuanto a profundizar cuestiones de tipo administrativo, pero no participativo en el
nivel local, indicando que; “La dimensión participativa y ciudadana en torno a la
comunidad escolar o el consultorio de salud es la dimensión más débil de los
procesos de descentralización. La descentralización se ha centrado en prácticas
de racionalización administrativa sin alcanzar a la comunidad, entendiendo como
parte de ella a los padres y a las familias en el caso de la educación y a los
usuarios del sistema en el caso de la salud”.
4
Descentralización de las políticas y programas de reducción de la pobreza en América Latina.
Santiago: Asesorías para el Desarrollo.
29
29
GESTIÓN Y DESARROLLO REGIONAL
UNIDAD II
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO A NIVEL REGIONAL
1
1. ESTADO UNITARIO, REGIONALIZACIÓN Y COMPLEMENTARIEDADES.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán los

principales conceptos asociados, bajo la perspectiva de su desconstrucción
individual, para así proceder a darles un sentido unívoco, según la importancia que
le cabe al Estado en la Gestión y Desarrollo Regional en Chile.
1.1 Desconstrucción y Construcción Teórica.
1.1.1 Estado.
Es el Estado la forma organizativa más compleja que el hombre haya

podido constituir y consolidar en sociedad. Se trata de una estructura social,
comprendiendo en ella una serie de elementos que le son propios, pero que de
manera autónoma desarrollan un sentido unívoco, funcional y de perspectiva para
cada uno de los miembros de la comunidad estadual.
Aún cuando su concepción como tal (Estado) se remonta a la época

renacentista (Siglo XVI), es recién en el Siglo XVIII cuando adquiere una
determinación de vital importancia para la generación de una administración
pública, sea relativa a lo político principalmente, pero con un profundo cariz
organizativo y funcional a sus propósitos más elementales. Nos referimos al
Estado Moderno, que como indica Alejandro Silva Bascuñán1 se trata de:
“… un fenómeno colectivo que se expresa en la

existencia de un grupo de hombres que,
residiendo en un territorio determinado, vive
sometido a un poder que provee al bienestar de
los asociados, ajustándose estos y la autoridad
a reglas de derecho”
No obstante lo anterior, el Estado comprende una significación más

compleja, la cual contiene una serie de elementos que le dan forma y sentido
orgánico, pero un valor trascendental para la consecución de objetivos superiores.
1
Silva B., A. (1997). Tratado de derecho constitucional. Santiago: Editorial Jurídica.
2
A continuación se presenta un cuadro esquemático (CUADRO Nº1), a
objeto de detallar la uniformidad de elementos que involucran al Estado en un solo
conjunto. A posterior, se indicará de manera individual la significación de cada uno
de ellos.
CUADRO Nº1
Composición y funcionalidad básica del estado chileno
• Población.
He aquí el conjunto de personas, sean mujeres y hombres, que habitan el

territorio del Estado, sin distinción de género, edad, religión, pertenencia étnica,
política, religiosa y condición socioeconómica, así como su nacionalidad (ver
distinciones más adelante), sean personas nacionales o extranjeras.
Respecto a la condición de ciudadanía, el ordenamiento constitucional

chileno lo distingue con claridad al indicar que la Nacionalidad es el vínculo
3
jurídico que une a la persona con el Estado, que de acuerdo al Art. 10º de la
Constitución Política del Estado (en adelante CPR), son chilenos:
Nacidos en territorio chileno.

Hijos de padre o madre chilenos, nacidos
en territorio extranjero.
Aquellos extranjeros a los cuales se les
concede la nacionalidad mediante una
ley.
Para el caso de los puntos a) y b), se distingue la categorización jurídica de

Ius Solis y Ius Sanguinis. Para el primero, será la condición territorial la que
determine la nacionalidad, mientras que para el segundo, la nacionalidad será
determinada por la consanguineidad de los progenitores y/o padres.
En tanto, la Ciudadanía, a razón de la misma CPR en su Art. 13º, indica que

aquella se constituirá de acuerdo a la Nacionalidad chilena, los 18 años de edad
como cumplimiento, y el no haber sido condenado a pena aflictiva. Lo anterior va
aparejado a la adquisición de derechos políticos, implicando el derecho a sufragio
y derecho a optar a cargos de elección popular, entre otros.
En tanto, es preciso indicar que la Ciudadanía puede perderse como

condición, a razón de la antecedente pérdida de Nacionalidad, o bien por condena
de pena aflictiva.
• Territorio.
Cabe hacer presente aquí los diferentes distingos que le caben al Territorio
del Estado, puesto que no es sólo el espacio geográfico del mismo, sino que
también el espacio jurídico de su ejercicio, comprendiendo:
Espacio Terrestre.
Espacio Marítimo.
Espacio Aéreo.
Espacio Jurídico.
Al referirnos a Espacio Terrestre (o físico), se indica el suelo y el subsuelo

del casco del planeta delimitado por los límites jurídicos del país, y que se
4
extiende bajo las aguas nacionales como subsuelo marino y de las aguas internas
de lagos, fiordos e islas.
En tanto, el Espacio Marítimo es la prolongación del Espacio Terrestre

hacia el mar, comprendiendo el mar territorial, o zona de extensión de la soberanía
del Estado a una franja llamada de mar adyacente, entendida entre la costa y las
12 millas marítimas, la zona contigua, o del mar jurisdiccional o contiguo, zona
donde el Estado ejerce su jurisdicción hasta las 24 millas, y el mar patrimonial, o
zona económica exclusiva, que se extiende hasta las 200 millas e incluye las
aguas, el suelo y el subsuelo respectivo.
Para el caso del Espacio Aéreo, se trata de la columna de atmósfera que se

proyecta hacia el espacio exterior de la Tierra contenida dentro de los límites
políticos del territorio y del mar territorial del Estado.
Finalmente, el Espacio Jurídico comprende los lugares que los tratados y

las costumbres internacionales reconocen como parte de la jurisdicción del Estado
(naves y aeronaves de guerra y comerciales en alta mar, embajadas y legaciones
acreditadas).
• Poder.
Existe una relación entre Poder y Bien Común, de tal manera que el Estado
no podrá cumplir la consecución del segundo sin contar con el primero, lo que se
explica en la forma de concebir el Poder como “una fuerza de la voluntad social
destinado a conducir al grupo en la búsqueda del bien común y capaz de imponer
a los miembros la actitud que ella ordena”2.
Ahora bien, es el Poder el que permite al Estado:
- Dictar leyes y normas.

- Por medio de leyes y normas, resolver conflictos y controversias.
- Y así, finalmente, aplicar leyes y normas.
Las leyes y normas deben poseer una característica central, la cual es la de

ser plenamente vinculantes, es decir, obligatorias, las cuales, al momento de
abordar la resolución de conflictos y controversias, deben poseer la fuerza
necesaria, mediante los tribunales respectivos, para su cumplimiento.
2
Nogueira A., H. Cumplido, F. (1993). Derecho político: Introducción a la política y la teoría del
Estado. Santiago: Editorial Universidad Andrés Bello.
5
• Valores y Principios Jurídicos.
El Estado comprende una organización como forma de establecer un

conjunto armónico de leyes y normas, cuya solidez se expresa en Valores y
Principios Jurídicos, todos de carácter fundamental. Se dice que es armónico pues
se enmarcan dentro de la siguiente jerarquía:
Constitución Política de la República.

Leyes.
Decretos con Fuerza de Ley.
Decretos Supremos.
Reglamentos.
Las normas indicadas deben respetar todas aquellas que surjan por parte
del derecho internacional, en donde el Estado haya tenido participación,
suscripción y ratificación.
• Bien Común.
Es la finalidad superior del Estado, para lo cual es indispensable la

existencia del Poder suficiente para hacerlo efectivo. La CPR, en su Art. 1º indica
con claridad que; “el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad
es promover el bien común”, definiendo al Bien Común como; “La creación de las
condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno
respeto a los derechos y garantías que la Constitución establece”. Por lo anterior,
todas las acciones del Estado van encausadas hacia ese fin.
La complementariedad de los elementos descritos, junto a cada uno de sus

significantes, converge en la concepción de Chile como un Estado Unitario, lo cual
se consolida en la CPR al indicar:
El Estado chileno es unitario, en cuanto existe

un solo centro político y jurídico, lo que se
traduce en la existencia de un Poder Ejecutivo,
un Poder Legislativo y un Poder Judicial con
competencia jurisdiccional en todo el territorio
nacional.
6
1.1.2 Región.
Aún cuando Chile ostenta la característica de poseer un Estado de

carácter unitario, la CPR, en su Art. 3º, consolida que para el ejercicio de
sus acciones y tareas, la administración pública comprenderá diversos
órganos, de gestión gubernamental como meramente administrativa, a
objeto de promover un desarrollo territorial equitativo. Les cabe aquí un
papel fundamental a la Región, tanto en una acepción conceptual como
práctica. Además, el artículo citado indica:
“Los órganos del Estado promoverán el

fortalecimiento de la regionalización del país y el
desarrollo equitativo y solidario entre las
regiones, provincias y comunas del territorio
nacional”
Cabe destacar el hecho de que Chile fue formando su Estado bajo una
lógica unitaria, sin mayores contrapesos y desavenencias, bajo un ambiente de
excepcional estabilidad institucional desde sus inicios como república. Tras la
época de la colonia, el país posee “un territorio compacto, sin población indígena
al norte del Bío-Bío, con la mayor parte de la población en la zona central. La
estructura social simple”3, lo que se suma a que la omnipresencia de Santiago,
desde donde siempre ha radicado el centro de decisiones y acciones políticas del
país, jamás pudo verse amenazado ante una diversidad regional evidente. Ante
esto, Pinto Rodríguez indica4:
“... se impuso con relativa facilidad la idea de

unidad en torno a un Gobierno Central, con
poderes y facultades para decidir el futuro de
Chile desde la capital... El sistema unitario se
impuso así sin mayor dificultad”
3
Cerutti, Á. González, C. (2005). Notas sobre formación del Estado nacional en Chile. Buenos
Aires: Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.
4
Pinto R., J. (2003). La formación del Estado y la nación, el pueblo mapuche. De la inclusión a la
exclusión. Santiago: Centro de Investigaciones Diego Barros Arana.
7
En tanto, una concepción del término, más apropiada para comprender su
relación y complementariedad con el Estado, sería la de dimensión media, según
determinación geográfica, con una identidad, valores, naturaleza, cultura y
patrimonio homogéneos.
Las características comunes que posee una región pueden ser físicas,
económicas, sociales, históricas, etc., pudiendo existir, según la división político-
administrativa del Estado en cuestión, más de una en su extensión geográfica.
La situación chilena, así como el patrón latinoamericano, considera una

serie de variables vinculantes entre sí para la composición de la región (o
regiones) como colectividad territorial. En ellas encontramos:
Elementos Geopolíticos.
Elementos Históricos.
Elementos Culturales.
Elementos Económicos.
Elementos Sociales.
Ahora bien, en la región encontraremos presentes éstas variables

vinculantes, las cuales se darán una sincronía mediante la combinación de
cuestiones relacionadas con la geomorfología, el clima, la población, las razas, el
folklore típico, fiestas típicas, escritores, pintores, escultores, la minería, la
agricultura, nivel de industria, y las autoridades locales.
El espacio geográfico de una región en un país como Chile, somete la

existencia de los diferentes servicios públicos al Gobierno Central, recayendo en
las autoridades políticas y administrativas de la zona, armonizar los intereses
locales con las políticas, programas y/o acciones gubernamentales de directriz
nacional.
1.1.3 Descentralización.
La reconfiguración del Estado ha tendido de manera certera a

descentralizarse, posibilitando que la toma de decisiones y la ejecución de sus
diferentes políticas, programas y acciones tengan un sub-centro distinto,
depositando responsabilidades en instancias relativamente más directas con el
asunto y/o problema a abordar.
Lo anterior tiene un carácter político-administrativo, en donde los espacios

de decisión comprenden más actores, sea desde el Gobierno Central, gobiernos
regionales y las administraciones municipales. Esto equivale también al
8
surgimiento de nuevas problemáticas, en donde se suma la ciudadanía y su
participación en las decisiones.
Para el caso chileno, no significa que el centro (de decisiones) pierda

preponderancia por sobre las decisiones que los gobiernos regionales puedan
adoptar. Cabe reconocer su enorme influencia en la actualidad. Se trata de la
aplicación lenta y gradual de una tendencia administrativa, con bemoles y críticas
de por medio, que acogen un llamado a que sus políticas tengan una coherencia
mayor y efectividad concreta en los asuntos a tratar, pero que sigue teniendo en el
Gobierno Central al principal impulsor.
Al señalar a la descentralización como una tendencia, se hace referencia

directa a que se trata de un proceso incompleto, inacabado, por lo demás reciente,
el cual ha tenido principal apoyo en la visión tecnocrática que apela a una
reducción del tamaño del Estado, pero también desde la visión democrática del
Estado, en cuanto a profundizar en la democratización de las estructuras del
mismo, en donde la sociedad civil juegue un rol de mayor preponderancia.
Para el caso de la Descentralización Fiscal, se trata de una cuestión

esencialmente técnica la cual involucra aspectos tributarios y financieros respecto
al Estado. Aún cuando sobresalen fuertes presiones para que se produzca una
reforma orientada en tal sentido, a razón del desequilibrio detectado, pues la
producción regional, medida en PIB (producto interno bruto), siempre es mayor, en
tributación, a lo finalmente recepcionado desde el Gobierno Central, Chile ha sido
un país reacio a darle una autonomía fiscal a las regiones.
La composición de la descentralización es compleja según las áreas que

comprenda, teniendo como misión cumplir con la reforma del Estado en curso (ver
CUADRO Nº2). En los apartados siguientes veremos con detalle los aspectos de
la Descentralización Administrativa y Descentralización Política, ahondando ahora
acerca de la Descentralización Fiscal.
9
CUADRO Nº2
Centro decisional del estado y composición de proceso de descentralización como
parte de la reforma del estado
No obstante subyacen claras diferencias entre descentralización y

autonomía, la transferencia de recursos debería ser de mayor proporción hacia las
regiones, junto con un mayor poder de decisión sobre la inversión, más allá de los
instrumentos existentes y su lógica de procedimiento (cabe mencionar acá el
10
FNDR, visto en la unidad anterior). La clave es una estabilización del marco de
ingresos de las regiones, cuestión de que puedan planificar sus finanzas en un
horizonte de largo plazo, sin una dependencia férrea a fluctuaciones financieras
que afecten a la nación en su conjunto.
La Descentralización, como un proceso dado al interior de la Reforma del

Estado, desarrollado en circunstancias de cambios políticos, sociales y
económicos, comprende que los recursos y funciones, dados desde el Gobierno
Central, consoliden de cierta forma los procesos de democratización y
modernización de la administración pública.
En Chile, el desarrollo del proceso de Descentralización ha tenido su

énfasis en los últimos cuarenta años aproximadamente. Si bien su inicio está
marcado por la aplicación de cambios estructurales en un contexto de dictadura,
tras la reinstauración de la democracia, las aristas de impulso responden a
cuestiones de democratización y representación política al interior de la estructura
del Estado, permitiendo ejecuta políticas sociales de mayor cobertura y calidad,
entre otros.
1.1.4 Regionalización.
Cabe señalar a priori que la Regionalización comprende un proceso

mediante el cual el Estado, a objeto de desarrollar de manera más eficiente, eficaz
y correspondiente a su extensión territorial, las diferentes tareas y acciones de su
gestión. Por lo anterior, la Regionalización, en su composición elemental,
comprenderá:
Reordenamiento y/o Redistribución del Espacio

Territorial, según las características geopolíticas,
naturaleza, económicas, sociales y políticas, del
total de su extensión territorial.
Ahora bien, la Regionalización implica una rigurosidad que posibilite el

desarrollo armónico, sistemático y constante de la población en donde se aplicará
el reordenamiento al cual se hace referencia. Para ello toda norma, procedimiento
e institucionalidad creada con esos propósitos, debe ajustarse a las características
del espacio físico que se pretenda adscribir al proceso.
Todo proceso de Regionalización implica etapas de realización (ver

CUADRO Nº3), las cuales comprenden el desarrollo de capacidades, y
potenciación de las existentes, más allá de la administración pública, circunscritas
11
a consideraciones de carácter político-institucional, las cuales podemos consignar
de la siguiente manera:
CUADRO Nº3
Etapas del proceso de regionalización
Cuando se indica acerca de Medidas e Instrumentos de Descentralización y

Desconcentración del Estado, se hace referencia al espacio territorial en donde el
proceso tiene ejecución y/o aplicación, a objeto de no obviar el impulso al
desarrollo económico de las zonas geográficas en cuestión, junto con una
estructura administrativa más cercana y cotidiana al conjunto social.
El Estado, como estructura exclusiva de alcance nacional, ya no es el único

actor a cargo de distribuir los beneficios del desarrollo. Hoy, esta es una tarea
compartida entre una diversidad de actores nacionales, regionales, provinciales y
locales, públicos o privados, que necesariamente deben coordinarse para llevar a
cabo las funciones que la ciudadanía les demanda.
Cuando hablamos de Regionalización lo hacemos también de

descentralización en un nivel político-territorial, pues la orientación que adquiere
12
es mayormente compleja que la misma descentralización administrativa.
Regionalizar es crear una institucionalidad, con autoridades dotadas de poder de
decisión, sea en lo administrativo, político, económico, cultural y social, según el
territorio correspondiente.
La regionalización es en la práctica una descentralización territorial con

ribetes políticos en su esencia, pues se realiza de modo pleno y en forma
constante, en espacios institucionales uniformes y compuestos por elementos
culturales, sociales, económicos, y por ciertos políticos. Es así como se asignan
responsabilidades, competencias y funciones a los Gobiernos Regionales, a los
diferentes servicios públicos del Gobierno Central con presencia y participación
regional, cuestión de que la gestión y normativa sea eficiente y efectiva.
2. HISTORIA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE LA GESTIÓN Y

DESARROLLO REGIONAL EN CHILE.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán las

diferentes etapas que la administración pública chilena ha experimentado en su
transcurso histórico, en relación a las formas de organización político-
administrativa que ha tenido en cuanto a la tensión entre centralización,
concentración y regionalización.
Chile ha llevado a cabo, con énfasis en los últimos veinte años, una
compleja serie de reformas político-administrativas tendientes a regionalización,
desconcentración y/o descentralización de su administración pública,
respondiendo así a una tendencia de política pública, no sólo latinoamericana,
sino que global. De esta forma, y a objeto de los contenidos a abordar, el tránsito
histórico de este proceso se clasifica de la siguiente forma:
Es importante destacar que la organización del Estado chileno actual tiene

una constante característica, desde sus orígenes, de alta concentración y
centralización del poder político, así como también en el aspecto económico. A
mediados del siglo XX, con el robustecimiento del aparato público, donde se
asumen tareas y desafíos en diversos sectores, sea en materia de salud, vivienda
y educación principalmente, se hacen evidentes el crecimiento inorgánico del
Estado.
13
2.1 Centralización.
Para Sergio Boisier5 Chile posee cinco elementos que moldean y/o
configuran su centralismo. Nos indica que; “i) el modelo borbónico de concepción
de la soberanía y en consecuencia, de la organización del Estado y de la
administración pública; ii) la situación de guerra que casi en forma permanente
afectó a Chile desde la Conquista hasta fines del siglo XIX; iii) la influencia del
Ministro Diego Portales a partir de los años treinta del siglo XIX, con justicia
considerado el "forjador del Estado-Nación"; iv) la modernización decimonónica a
partir de la década de los sesenta, y v) el proceso de migración rural/urbana en los
treinta, cuarenta y cincuenta de este siglo”, son los principales hechos históricos
detrás de una evidente y preocupante realidad.
Cabe destacar que Chile tiene una configuración político-administrativa

actual que no se condice con su origen, puesto que la centralización excesiva de
su Estado no fue tal desde sus inicios como colonia de la corona española, ni
como república independiente a posterior. Chile nace desde lo local, a razón de
los pueblos originarios existentes, particularmente del pueblo mapuche, y la
estructura política del cabildo colonial, los cuales tendieron a una distribución de
funciones descentralizada, con canales comunicantes horizontales entre los
miembros de la comunidad, en donde la identidad y el sentido de pertenencia
emergían desde lo local.
De acuerdo a lo anterior, la conformación socio-política del país poco a

poco se va moldeando de manera centralizada, sin resolución efectiva, por
muchos años, de las cuestiones sociales, sean la pobreza, marginalidad y
subdesarrollo de determinadas zonas y localidades. Hoy en día persisten, en
menor grado, aquellas problemáticas descritas, a pesar de que el país posee la
economía más abierta y globalizada del continente, con un alarmante y
preocupante grado de centralismo político-administrativo. Esto último tiene ribetes
de atención cuando la inserción del país depende del fortalecimiento de las
capacidades sociales, humanas, económico-productivas e institucionales.
Para el Consejo Nacional para la Regionalización y la Descentralización de

Chile (CONAREDE) la problemática de la centralización del país la situación es
crítica, señalando; “Durante diversos períodos de su historia, Chile ha
experimentado una creciente centralización en diferentes dimensiones relevantes
de su proceso de desarrollo, transformándose en el país más centralizado de
América Latina en relación al tamaño de su economía, su población y su territorio.
El estilo de desarrollo adoptado por el país se caracteriza por su éxito en el nivel
macro-nacional, en contraste con severas carencias en los niveles micro-local y
5
Boisier, S. (2000). Chile: la vocación regionalista del régimen militar. Santiago: Revista de
Estudios Urbanos y Territoriales (EURE).
14
meso-regional, resultando en pronunciadas desigualdades territoriales y
sociales”6.
Respecto al punto en cuestión, para Boisier (2000); “Se ha señalado en

muchas oportunidades que Chile constituye una suerte de epifenómeno del
centralismo latinoamericano. Las causales apuntan a cuestiones de diverso orden,
desde la configuración geomorfológica del territorio nacional, pasando por la
dificultad de españoles primero y de chilenos después para establecer la
soberanía del Estado sobre la totalidad del territorio, a causa de la tenaz
resistencia araucana.
Por cierto, se mencionan con frecuencia, además, las guerras externas que
provocaron la anexión de importantes territorios, de manera tal que sólo a partir de
la tercera década de este siglo queda configurado el territorio nacional tal como
hoy se le conoce, después de resuelto el plebiscito sobre Tacna y Arica e iniciada
la real colonización de Aysén. Se agrega todavía un asunto por demás importante:
la herencia jurídica y administrativa española, heredera, a su turno, del centralismo
borbónico francés”7.
Todo proceso de descentralización se encuentra firmemente dependiente

de un factor jurídico-legal, el cual, por medio de la Constitución Política de la
República, y las diferentes leyes que le definen (a la descentralización como
proceso), hacen una distinción conceptual entre los términos de gobierno y
administración del Estado, condicionando el proceso de descentralización, a que
la facultad de gobernar sólo puede desconcentrase y únicamente la facultad de
administrar puede descentralizarse.
No obstante lo anterior, subyace una percepción general respecto a los

avances en esta materia, dando cuenta de un proceso paulatino, selectivo y
gradual, donde las iniciativas impulsadas no han configurado un modelo en
particular, así como tampoco han dado para crear uno, careciendo de una
conducción y liderazgo del proceso global que comprende.
6
CONAREDE (2009). Chile será descentralizado o no será desarrollado. Temuco: Universidad de
la Frontera, Instituto de Desarrollo Local y Regional (IDER).
7
Boisier, S. (2000). Chile: la vocación regionalista del gobierno militar. Santiago: Revista EURE.
15
2.2 Concentración.
De acuerdo a lo señalado anteriormente, las características del Estado

chileno están marcadas por un fuerte rasgo de concentración administrativa,
social, económica y, por cierto, política, haciendo parecer perpetuo un modelo de
carácter centralizador, el cual ha sufrido modificaciones que han tendido a
perfeccionar una forma de organización que tiene su origen en la adopción de un
modelo “napoleónico” del Estado-Nación, cuyo principal exponente es Diego
Portales, dando lugar a una institucionalidad de marcado rasgo autoritario y, por
consiguiente, de concentración del poder político.
A razón de lo anterior, la Concentración, como concepto ligado a la

administración pública, nos indica la aglutinación de funciones y competencias en
un órgano o conjunto de éstos, pertenecientes todos a un mismo centro decisional.
Ejemplo: En materia de obras públicas, no sólo actúa concentradamente el

ministerio del ramo, sino que también las carteras de bienes nacionales y vivienda
y urbanismo para el caso de la construcción de una carretera.
El marcado acento centralizador del Estado chileno indica que se trata de

una institución demasiado grande, pero que a su vez es demasiado pequeña:
• Esa grandeza la manifiesta con torpeza e ineficiencia, donde la distancia

entre autoridad y ciudadanía no comprende espacios reales de
participación y de control social.
• La pequeñez, por su parte, implica ineficacia, pues no apunta a la

resolución de las demandas de bienes y servicios por parte de la
ciudadanía.
Se debe abordar con seriedad el marcado acento uniforme de la

institucionalidad del Estado, pues en la actualidad redunda en un desconocimiento
y subutilización de las riquezas y bondades del país, sin transformarle en parte del
potencial base para un desarrollo humano y productivo futuro.
El país debe ser capaz de insertarse en el concierto internacional, en el

aprovechamiento de las oportunidades que brinda la globalización, previniendo
sus amenazas, fortaleciendo las capacidades regionales, en toda la amplitud del
territorio nacional.
16
Desde una perspectiva analítica, la Concentración nos ofrece dos
distinciones principales (ver Cuadro Nº4):
CUADRO Nº4
TIPOS DE CONCENTRACIÓN
- Concentración Estática; referida a las funciones y competencias exclusivas

de las diferentes entidades públicas.
- Concentración Dinámica; referida a las funciones y competencias

trasladadas entre las diferentes entidades públicas, según condicionantes
de mando y jerarquía presentes entre ellas.
No obstante lo anterior, la Concentración Dinámica es la que colabora de

mejor forma en el tránsito a la Desconcentración del aparato administrativo, por
medio de la transferencia en el ejercicio de las respectivas funciones y
competencias entre las diferentes entidades públicas, desde el Gobierno Central al
Gobierno Regional, aún cuando la titularidad de los actos administrativos
permanezca en el órgano primario, puesto que se actúa dentro de un mismo
ámbito.
Ejemplo: El Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN), órgano

central, actúa por medio de su Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) en las
diferentes regiones del país, para la asignación de transferencias financieras a las
familias en situación de vulnerabilidad social, estratificadas mediante la Ficha de
Protección Social (FPS).
17
Es importante señalar que la Desconcentración permite racionalizar el
aparato administrativo del Estado, en cuanto prevalecer enfoques regionalistas y/o
locales frente al tratamiento y resolución de determinados asuntos y
problemáticas. De esta manera, tanto directivos como funcionarios del Gobierno
Regional podrán hacer primar factores propios del territorio, aún cuando no
modificar los parámetros de directriz nacional bajo los cuales se construye la
política pública en cuestión. Esto último pone de manifiesto que la
Desconcentración (bajo una significación dinámica), es una arista de la
Centralización, pues depende, en la estructura regional, de la jefatura superior
central.
La Desconcentración entonces tiene una equivalencia simple a la

transferencia en el ejercicio de funciones, tratándose de un procedimiento
meramente técnico, con efectos circunscritos a ciertas tareas, limitado a
cuestiones administrativas y jurídicas. A modo de adelanto, será la
Descentralización, en conjunto con un proceso efectivo de Regionalización, la que
posea mayores alcances al interior de la estructura administrativa.
La Desconcentración es una medida adoptada mediante resolución de la

institucionalidad que requiera una funcionalidad más operativa que la existente,
cuestión de dar cumplimiento efectivo a su misión organizacional. Bajo ese
propósito, la responsabilidad última sigue siendo, como ya decíamos, del superior
jerárquico, de quien ha transferido las atribuciones, manteniendo un rol de control
y fiscalización de las mismas.
Ahora bien, la Desconcentración posee dos distinciones principales, pues

esta puede ser de carácter Funcional o Territorial.
- Desconcentración Funcional; referida a la especialización de las

atribuciones y de la gestión pública de determinada entidad pública sobre
las actividades o materias de tipo ejecutivo o resolutivo que se transfieren
de una instancia jerárquica superior a una de menor rango.
Ej. Ministro de Economía a Director Servicio Nacional del

Consumidor (SERNAC).
- Desconcentración Territorial; referida a la transferencia de funciones y/o

atribuciones, entre una autoridad jerárquica superior a otra inferior,
considerando la territorialidad del ejercicio efectivo de esta autoridad de
menor rango.
Ej. Ministros a Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI).
18
Para finalizar este punto, rescataremos las palabras de Joan Prats, quien
nos indica que; “El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale
estructuralmente entre los países avanzados del mundo, se encuentra bloqueado
por un haz de desigualdades anudadas por la concentración económica, política y
territorial del poder”8.
2.3 Regionalización.
En la actualidad, la normativa legal alusiva a la gestión regional indica, por

medio de la Constitución Política de la República en su Capítulo XIV (Art. 110º al
126º), que la forma de organización político-administrativa del país tiene una
significación mediante el proceso de Regionalización, entendido este como un
mecanismo de Descentralización Territorial. Ejemplo de esto es la actual división
político-administrativa del país, comprendiendo 15 regiones y 54 provincias.
No obstante lo anterior, situación actual de la regionalización del país, es

conveniente revisar en detalle el tránsito histórico de la forma de organización del
espacio territorial del país, el cual, desde su origen republicano hasta el año 1974,
se organizó, política y administrativamente, en provincias, siendo las regiones un
concepto relativamente nuevo.
Es importante destacar que Chile no es un país dable a una administración

de su territorio, puesto que representa, en términos geográficos y caracterización,
una complejidad de la suma alta, sea en cuestiones de conectividad,
comunicaciones, factores climáticos y 4.000 km. de longitud.
No obstante aquello, Chile ha sido capaz d darse una organización político-

administrativa desde el siglo XIV, pasando de territorios fraccionados de gran
extensión, a territorios de menor longitud, siendo más armónicos en los tipos de
atributos que se dotan a cada región para conformarse como tal.
Tras la Primera Junta Nacional de Gobierno (1810), la división político-

administrativa del país se inicia con la existencia de sólo tres provincias, siendo
ellas las de Coquimbo, Santiago y Concepción (determinadas en 1811, bajo la
conducción de gobierno de José Miguel Carrera). Al pasar los años, el crecimiento
demográfico, así como a una comprensión mayor de las particularidades
territoriales del país, las provincias aumentaron a 25.
Sería recién, a mediados del siglo XX (1950), el que las provincias se

fueran robusteciendo en zonas geográficas de mayor amplitud. Sobre la base de
8
Prats, J. (2008). Política de Estado y agenda compartida: Dimensiones claves, experiencias
internacionales. Temuco: VI Encuentro Nacional de Estudios Regionales.
19
criterios esencialmente económicos, la Corporación de Fomento de la Producción
(CORFO) propone una división más amplia, la cual comprendía la existencia de
una división basada en Norte Grande, Norte Chico, Núcleo Central, Concepción y
La Frontera, Región de Los Lagos, y Región de Los Canales.
La descentralización ha sido un tema de inquietud en Chile desde la década

de 1960, experimentando diversos perfeccionamientos formulados en
modificaciones a la legislación pertinente o en la instauración administrativa de
nuevos instrumentos descentralizados de inversión. Podemos identificar un marco
general en el cual se inserta este proceso, que se compone de aspectos internos,
como también de factores externos al país que afectan y condicionan la
descentralización, ligándole a cuestiones de desarrollo económico y productivo
puntualmente.
Boisier (2000) destaca; “El Gobierno de Frei crea la Oficina de Planificación

Nacional (ODEPLAN) y traspasa a su novísima Subdirección de Planificación
Regional las tareas respectivas en manos de la CORFO, iniciándose así un
período de notable creatividad en la formulación de políticas públicas de desarrollo
regional. La descentralización, si bien balbuceante y ni siquiera bien
conceptualizada se instala en el centro mismo de la cuestión regional. Un cuarto
de siglo después, el documento principal producido en esa época (Política de
Desarrollo Nacional. Directivas Nacionales y Regionales) mantiene buena parte de
su validez metodológica”9.
En dicha década, sobresalen aristas donde predominan aspectos políticos y

culturales. Determinantes políticas se plantean en relación a la existencia de un
Estado unitario, como estructura inamovible del proceso descentralizador, lo que
podría ser una contradicción en sí mismo, pero que tiene validez según la
estabilidad institucional que caracterizaba al país hasta ese entonces. Se
pretendía la compatibilidad de una estructura de ese tipo, vislumbrando un Estado
descentralizado, en la medida que los organismos de menor jerarquía, presentes
en las regiones, se concibieran como un nivel adicional para el ejercicio del poder,
y no como un servicio público más adicionado.
En 1967, la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN, actual Ministerio

de Planificación y Cooperación -MIDEPLAN) estableciendo nuevas regiones,
asimilando ya un número mayor, y también bajo un prisma económico-productivo.
Es así como el territorio nacional quedó dividido en 11 regiones y una zona
metropolitana.
Este sistema se caracterizó por ser determinado según polos de desarrollo

productivo, en donde cada una de las regiones tuviera un centro (ciudad) que
9
Boisier, S. (2000). Chile: la vocación regionalista del gobierno militar. Santiago: Revista EURE.
20
concentrará las principales actividades económicas de la región. Esta modificación
estableció que Santiago fuera el centro de desarrollo nacional, y que las ciudades
de Antofagasta, Valparaíso y Concepción fueran los polos de desarrollo multi-
regional.
En tanto, el proceso de regionalización que configura con mayor propiedad

a la actual división político-administrativa del país es el aplicado desde el año
1974. Bajo el régimen burocrático autoritario (1973-1990) se crea la Comisión
Nacional para la Reforma Administrativa (CONARA), la cual tiene como principal
lograr una efectiva integración del territorio nacional, considerando aspectos
económicos, sociales, políticos y administrativos. Bajo esa lógica, las regiones
quedaron de la siguiente forma:
I Región de Tarapacá.
II Región de Antofagasta.
III Región de Atacama.
IV Región de Coquimbo.
V Región de Valparaíso.
VI Región del Libertador Bernardo O'Higgins.
VI Región del Maule.
VIII Región del Bío-Bío.
IX Región de la Araucanía.
X Región de Los Lagos.
XI Región de Aisén del General Carlos Ibáñez del Campo.
XII Región de Magallanes y de la Antártica Chilena.
XIII Región Metropolitana de Santiago.
Cabe tener presente que esta división político-administrativa enumera las

diferentes regiones, asignándole una identificación con nombre en 1978.
21
Ahora bien, la regionalización impulsada en el período dictatorial no
respondió, bajo ninguna circunstancia, a una demanda social, ni menos a un
proceso histórico en desarrollo, a diferencia de la creación de nuevas regiones en
el año 2005. Se trata entonces, de una racionalidad de carácter burocrático, que
nace desde el propio Estado, siendo impuesta por las autoridades
gubernamentales de ese momento, mediante las características propias de ese
tipo de régimen, es decir según decreto presidencial y posteriormente con un
decreto con fuerza de ley.
Lo anteriormente señalado, para Boisier representa; “En primer término, tal

cultura no puede ser impuesta, sino que debe ser construida a partir de las
microculturas preexistentes. En segundo lugar, la cultura regional debe
representar una mezcla virtuosa del rescate, preservación y socialización de las
culturas locales con la asimilación de la cultura "universal" (si este concepto existe
como tal). Lo claro, en cualquier caso, es que se requieren varias culturas: una
cultura entendida en su acepción más tradicional, como cosmogonía y como ética,
que muestran particularidades ligadas al territorio, y también una cultura en una
acepción desarrollista si se quiere, como una mezcla igualmente virtuosa entre la
cultura competitiva/individualista y la cultura cooperativa/solidaria en relación al
desarrollo económico”10.
Entre los años 2004 y 2005, por medio de una modificación al artículo de la
Constitución Política de la República que indica el número de regiones con las
cuales cuenta el país, se crean las regiones XIVº Región de los Ríos y XVº Región
de Arica y Parinacota, cuya comprensión territorial nace de las regiones I Región
de Tarapacá y X Región de Los Lagos respectivamente.
Cabe destacar que la regionalización del país ha permitido alcanzar

objetivos primordiales para el desarrollo y crecimiento del país:
Disminución de los niveles de concentración de la población, por medio de

la promoción del desarrollo socio-económico de las regiones que poseen
actividades productivas de interés nacional (minería y agricultura en lo
principal), además de la instalación de institucionalidad pública (servicios
públicos) en zonas extremas y/o prioritarias del Estado.
Disminución del Producto Geográfico Bruto (PGB) en Santiago. Esto se ha

logrado, dando una mayor transferencia de atribuciones y competencias,
desde el nivel central a organismos regionales.
10
Boisier, S. (2000). Chile: la vocación regionalista del régimen militar. Santiago: Revista de
Estudios Urbanos y Territoriales (EURE).
22
No obstante lo anterior, subyacen desafíos prioritarios respecto a la
profundización de la regionalización, entendida bajo la perspectiva de un proceso
continuo, flexible y perfectible en el tiempo:
Complementariedad de características regionales referidas a elementos

sociales, histórico−culturales, jurídicos, administrativos, ecológicos y
ambientales, entre otros.
Descentralizar, transfiriendo responsabilidad a la ciudadanía, la decisión

política de elección de las autoridades regionales, sean el/la Intendente/a y
el Consejo Regional11.
Es importante tener en cuenta que cada una de las unidades territoriales

estructuradas como una región, deben poseer los siguientes elementos, vitales
para su desarrollo y prosperidad:
• Cada unidad territorial debe contar con una dotación de recursos propios,
que avalen una perspectiva de desarrollo económico de amplia base.
• Debe poseer una estructura urbano−rural que garantice un nivel de servicio

básico a la población.
• Debe contar con un lugar central que actúe como centro o núcleo de las
actividades económicas y sirva de orientador de la dinámica de crecimiento.
• La base poblacional debe ser lo suficientemente grande para impulsar el

desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo.
• El tamaño de las regiones debe ser tal, que facilite una administración
territorial adecuada y un buen manejo de los recursos naturales existentes.
Cabe tener presente que la descentralización en Chile, en cuanto proceso,

se ha desarrollado principalmente durante las últimas tres décadas. En este
período, se han concretado reformas en la estructura institucional, administrativa y
financiera del Estado, que han afectado ámbitos como la democratización y
representación política, la aplicación de la política social, y la participación de las
comunidades y autoridades locales en la definición del desarrollo económico y
11
Recientemente, el gobierno del Presidente Sebastián Piñera despachó al Poder Legislativo una
iniciativa legal que democratiza la estructura decisional de los gobiernos regionales en Chile.
23
social de sus territorios, distinguiéndose, de tal forma, las funciones de gobierno
interior y de administración del Estado.
La función de gobierno interior está referida a la autoridad superior, el

Presidente de la República. Su objetivo principal es conservar el orden público y la
seguridad exterior. La función de administración se refiere a las actividades
desempeñadas por los órganos competentes, para cumplir con las disposiciones
de la autoridad política y atender las necesidades nacionales, regionales,
provinciales y comunales de manera continua y permanente. Esta función también
puede ser considerada como el conjunto de servicios encargados de satisfacer las
necesidades públicas.
2.4 Complementariedad y Funcionalidad.
Cabe tener presente que la descentralización se identifica como un

fenómeno, el cual comprende el desarrollo de un proceso continuo por un lado, o
bien, como una situación óptima alcanzada o desarrollada a través del tiempo.
Como ya se dijera, la descentralización posee una multidimensionalidad, por
cuanto es posible aplicarla o detectarla en asuntos meramente administrativos,
fiscales, y políticos. No obstante aquello, requiere siempre de un compromiso
social responsable, puesto que establece relaciones y jerarquías de poder público
entre el Estado, su administración y la ciudadanía.
A lo largo del apartado se ha revitalizado el sentido de la descentralización

(aún cuando lo será más en el siguiente), subyaciendo una conceptualización
acerca de la territorialidad que asume la descentralización, involucrando
connotaciones alusivas al tipo de actividades administrativas, según la
regionalidad y/o forma en la cual se va a aplicar, del desenvolvimiento adecuado
de las actividades en cuestión, del espacio vinculante con otros territorios, junto
con el espacio donde se aplicaran las políticas públicas, de donde se produce la
inversión pública a favor de los sectores vulnerables de la población. Pues bien, la
descentralización tiene un componente social de fuerte arraigo, en hacer efectivo
el rol que le cabe al Estado en los territorios prioritarios.
Sin embargo, la percepción general respecto a las complejidades de la

concentración del país en el centro político que significa la Región Metropolitana
de Santiago, inclusive más allá de ese ámbito, se ha visto relativamente alterada
por propuestas e iniciativas que involucren un desarrollo más equitativo entre
todas las regiones del país, lo cual es avalado por datos y cifras que muestran una
tendencia hacia una convergencia entre las regiones en materia de desarrollo, aún
cuando no es suficiente.
24
En Chile, el proceso de desarrollo regional ha estado caracterizado por dos
cuestiones dadas históricamente:
• Diferencias Sociales; según indicadores de acceso a la educación, ingreso

per-cápita, posibilidades de acceso a la población, infraestructura física,
existencia de servicios básicos, entre otras.
• Concentración y Centralización de Inversión Pública y/o Privada; según lo

constatado en la Región Metropolitana de Santiago y regiones aledañas,
provocando que localidades más alejadas de este centro urbano perciban
(y tengan) grandes dificultades para su consideración e inclusión en la toma
de decisiones respecto al desarrollo de sus territorios.
Es por eso que dentro de las iniciativas de desarrollo territorial, que

fortalecen a las regiones, podemos mencionar:
• Planes especiales por zonas extremas y deprimidas.
• Plan de reactivación de Valparaíso.
• Plan de Desarrollo de la provincia de Arauco.
• Plan Integral Lota.
• Plan Austral y la Ley Austral, que establece incentivos tributarios para el

desarrollo económico de las regiones XI, XII, y la provincia de Palena.
Chile ha llevado a cabo, con énfasis en los últimos veinte años, una
compleja serie de reformas político-administrativas tendientes a regionalización,
desconcentración y/o descentralización de su administración pública,
respondiendo así a una tendencia de política pública, no sólo latinoamericana,
sino que global.
Los datos y cifras aludidos se representan por medio del Índice de

Desarrollo Humano, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD). Los indicadores económicos y sociales que muestran una
tendencia hacia un desarrollo más equilibrado indican que las regiones de Chile
han aumentado el nivel de desarrollo humano desde 1990 a la fecha.
La disyuntiva entre centralización y descentralización, existe consenso

acerca de que se debe ahondar en la perspectiva de democratización de la
institucionalidad pública, como elemento clave para el desarrollo social, económico
y político del país. Para eso, es necesario contar con una estructura institucional
25
que lidere el proceso de descentralización, incluyendo liderazgos políticos
representativos, elegidos mediante escrutinio popular, a nivel regional, además de
una política de descentralización y un modelo estratégico.
De acuerdo a lo anterior, la descentralización siempre requerirá de un

esfuerzo permanente, contando con consensos político-legislativos, así como
político-sociales, los cuales permitan que este compromiso social sea fiable, para
así la estructura administrativa del Estado pueda impulsar las iniciativas a favor de
la equidad, tanto social, pero especialmente territorial, superando cuestiones
estructurales que no le permiten mayor autonomía y cumplimiento.
En tanto, las tareas más urgentes respecto a la materia pasan por:
• Democratización del Estado, mediante una reforma a la Constitución de la

República, la cual otorgue un a la ciudadanía la posibilidad de dar elección,
mediante el sufragio, de las autoridades regionales. Por otro lado, y
complementando lo anterior, instaurar legalmente los procedimientos de
participación ciudadana, favoreciendo la relación y vinculo entre autoridad y
comunidad, así como en medidas de información pública y control
ciudadano.
• Descentralización y desconcentración de la administración pública, en

donde se materialice la transferencia de atribuciones y competencias desde
el nivel central al nivel regional, provincial y local. Tanto autoridades
regionales como locales podrán enfrentar los problemas de la ciudadanía
de mejor forma, haciéndoles participes del proceso de desarrollo de sus
territorios y localidades.
• Incremento de los recursos e inversión públicos a disposición de los

gobiernos regionales y administración municipal, haciendo de los
presupuestos financieros un crecimiento sostenido en la distribución
equitativa y eficaz de los recursos.
Cabe hacer presente, una vez más, que la descentralización es una

tendencia de nivel mundial, confluyendo en ella cuestiones de diverso orden, tales
como la creencia ilusa de que las regiones, donde se impulsan éstos procesos,
tienen la capacidad de resolver de manera autónoma sus problemáticas. Así
también que la evolución económica, que obliga al Estado a ser más eficiente y el
avance sin precedentes de las tecnologías de información y comunicación, hacen
que el gobierno (central) se comprometa de manera más decidida a impulsar las
tendencias descentralizadoras, a objeto de poseer un ordenamiento territorial más
moderno y eficiente.
26
Todo esto no ha significado una realidad concreta, aún cuando exista
conciencia de la tendencia. La transformación profunda de la forma en que el
Estado chileno de administración a su territorio, y la relación de su gobierno
central con los gobiernos regionales y demás órganos de la administración del
Estado, así como con el sector privado, marcaran una etapa significativa en el
desarrollo institucional del país.
Subyace así una conceptualización acerca de la territorialidad que asume la

descentralización, involucrando connotaciones alusivas al tipo de actividades
administrativas, según la regionalidad y/o forma en la cual se va a aplicar, del
desenvolvimiento adecuado de las actividades en cuestión, del espacio vinculante
con otros territorios, junto con el espacio donde se aplicaran las políticas públicas,
de donde se produce la inversión pública a favor de los sectores vulnerables de la
población. Pues bien, la descentralización tiene un componente social de fuerte
arraigo, en hacer efectivo el rol que le cabe al Estado en los territorios prioritarios.
Como se ha descrito, el caso chileno indica que la aplicación de las

reformas ha apuntado a aspectos técnicos, sin mayor miramiento a
consideraciones políticas, lo que se ha traducido en una desconcentración
mediante la transferencia de dineros fiscales y limitadas atribuciones
administrativas a gobiernos regionales y municipios. Como se verá en el apartado
siguiente, una de las cuestiones más relevantes es la consolidación de reformas
descentralizadoras que apunten a cuestiones políticas y administrativas para la
toma de decisiones a nivel regional y municipal, pues hasta ahora la esencia del
proceso se ha basado en una mera redistribución de recursos.
27
UNIDAD II
LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO A NIVEL REGIONAL

3. DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS FUTURAS.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán las

principales discusiones teóricas, políticas y técnicas respecto a el camino que
orienta al Estado para con la Gestión y Desarrollo Regional, avanzando en la
descentralización administrativa y política de su estructura, sin obviar los
fundamentos que sostienen al Estado unitario chileno.
Las políticas públicas y los diferentes programas que se orientan a favor de

la gestión y desarrollo regional requieren una atención urgente para con la
descentralización de la toma de decisiones en Santiago, constituido como un
centro político exclusivo.
Uno de los principales problemas percibidos es el engrandecido

centralismo, materializado en la exacerbada concentración económica,
demográfica, industrial, financiera, informativa, cultural y de servicios en la región
metropolitana. Las grandes desigualdades y diversidades que existen en Chile no
son equiparadas por una división territorial adecuada, permaneciendo como un
obstáculo para la modernización y desarrollo del país, y al mismo tiempo como un
factor de resistencia para la descentralización.
Una cuestión de importancia, a destacar previo a los desafíos futuros

respecto a esta materia, es el de la convicción de que Chile es un país con una
profunda y amplia riqueza, en cuanto a su diversidad geográfica, climática,
productiva, étnica y cultural, la cual se distribuye a lo largo de toda su extensión
territorial.
No obstante, la riqueza en cuestión no ha sido lo suficientemente explotada,

sino que más bien subutilizada, a razón de una institucionalidad político-
administrativa altamente concentrada y centralizada, donde las políticas públicas
se caracterizan por su uniformidad y homogeneidad, siendo incapaces de
adecuarse y de aprovechar las bondades en beneficio de un mejor desarrollo
humano de todas las regiones.
Un desafío actual, más que futuro, es aminorar las tensiones que se

producen, a partir de todo proceso descentralizador, los gobiernos regionales y la
administración central del Estado. No pueden seguir presentándose los altos
niveles de rigidez detectados, más allá de cuestiones normativas, pues con ello se
obstaculiza aún más la descentralización.
Para poder avanzar hacia un país descentralizado se requiere de gobiernos

regionales y comunales más autónomos y dotados de recursos suficientes.
Desgraciadamente, por la inexistencia de un liderazgo político que lleve adelante
2
el proceso descentralizador, la regionalización del país no ha avanzado como
corresponde. Es indispensable una visión sistémica de la reforma del Estado,
tanto de su institucionalidad como de su gestión, que supere la actual perspectiva
sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy cuentan los gobiernos
regionales y comunales son insuficientes para lograr un correcto y eficiente
desempeño.
Cabe destacar que la descentralización implica un proceso del sumo

complejo que debe implicar la transferencia de poder, sea en decisiones y
responsabilidad, desde el Gobierno Central hacia gobiernos regionales y
municipios, las cuales por cuestiones de jerarquía y espacialidad se encuentran
distanciadas de ese centro.
Como se indicará más adelante, es la descentralización una de las

cuestiones más apremiantes que el Estado chileno debe asumir como desafío. No
obstante aquello, es el propio Estado el que debe dar los primeros pasos, de
antecedente a un proceso descentralizador, para impulsar de mejor forma las
reformas. Será un modelo regional de Estado el que definirá el tipo de
organización territorial y distribución de facultades y competencias, cuya definición
haría más coherente y funcional la descentralización.
Reconociendo que el Estado chileno ha hecho su parte respecto a llevar a

cabo un proceso de modernización de la gestión pública, sumando una
descentralización en menor grado, aquello no es producto de una voluntad y
demanda decidida de la sociedad civil, a excepción de ciertas entidades
académicas que han generado una concientización regionalista.
La ciudadanía, como ente organizado, no ha hecho efectiva esta inquietud

que se presenta en su relación práctica con el Estado, siendo éste último el que
por medio de una tímida voluntad política del nivel central, dotada de cierta
racionalidad, planifica transferir, gradualmente, cuotas de decisión (poder) a los
gobiernos regionales.
Un modelo de Estado regional permitirá aprovechar las actuales

capacidades estratégicas que se poseen, junto a una aplicación gradual de las
reformas, definiendo objetivos, etapas y metas específicas, así como también
respecto a plazos y responsabilidades de ejecución, considerando el contexto
socio-cultural, histórico y político-institucional del país, además de la singularidad
de su geografía, demografía y economía.
Es el Estado de tipo regional el que mejor se adapta a Chile a objeto de no

perder su condición de unidad territorial, puesto que se adapta, reconoce y
preserva a su vez, las principales características y esencia base del Estado
unitario. La aplicación de este modelo es responder de mejor y amplia forma a la
3
caracterización del país, transformándose en un avance significativo en materia de
descentralización y fortalecimiento de las capacidades y potencialidades de las
regiones, propendiendo a un desarrollo equilibrado en materia social y territorial,
acercándonos a países desarrollados, como lo es el caso de Francia e Italia que le
han aplicado.
Cabe tener presente que la actual forma de distribución territorial del poder
político y administrativo no responde a las complejas problemáticas que trae el
centralismo político, junto con los carentes espacios de participación ciudadana
detectados por la propia ciudadanía organizada.
Se debe avanzar de manera más seria y decidida en la construcción de un

modelo de Estado donde las regiones estén dotadas del suficiente poder político y
administrativo, para así poder generar proyectos de desarrollo legitimados
colectivamente. A ello se debe agregar los recursos financieros acordes.
Un Estado del tipo regional el Estado Regional daría a cada una de las
regiones del país una categoría de autonomía, con personería jurídica propia, no
obstante sin soberanía, pero con potestades legislativas limitadas a ciertas
temáticas y territorialidad, con una administración condicionada y subordinada al
gobierno central. Tal es el caso de Francia e Italia, donde las unidades regionales
poseen atribuciones legislativas, administrativas y financieras, sin que la soberanía
nacional del Estado central pierda el poder y/o control que le corresponde.
Se trata entonces de construir un Estado regional, claramente

descentralizado, pero con una definida autonomía política, que implique a su vez
los suficientes mecanismos de control jurídico, sin des-afiliarse del Estado central
y unitario. Como bien lo expresa Álvaro Villanueva (2009)1, quien describe los
siguientes componentes más característicos del Estado Regional:
• Los órganos regionales tienen personalidad jurídica de derecho público,

funciones, atribuciones y patrimonio propios.
• Los integrantes de los órganos regionales son democráticamente elegidos

por el cuerpo electoral de la región mediante sufragio universal y en
votación directa.
• Respetando la Carta Fundamental y las leyes del país, los órganos

regionales reciben de la Constitución competencia para darse sus propios
estatutos, esto es, para dictar y ejecutar con autonomía el derecho que rige
en las comunidades territoriales respectivas.
1
Villanueva, A. (2009). Presentación en Mesa de Diálogos sobre Descentralización. Santiago:
SUBDERE.
4
• La administración, la jurisdicción y el control en general se realizan por
organismos regionales autónomos, no dependientes de, ni subordinados
jerárquicamente a, las autoridades correspondientes de la capital, aunque
sean éstas las que retengan la facultad de revisar, sólo a posteriori y por la
vía de la tutela, si son entes administrativos o del control de
constitucionalidad y legalidad en los demás casos, lo resuelto en ciertos y
graves asuntos en la sede regional.
La transformación de Chile en un Estado regional, que potencie su

connotación de unitario, se gráfica de mejor forma por medio del CUADRO Nº5,
estableciendo un paralelo con las características de un modelo centralizador:
CUADRO Nº5
Principales diferencias entre
Estado unitario centralizado y estado regional2
2
Ídem.
5
Ahora bien, los principales elementos que comprende un Estado de
carácter regional son:
Existencia de órganos regionales que tienen personalidad jurídica de

derecho público, funciones, atribuciones y patrimonio propios.
Donde sus integrantes (de los órganos regionales) son

democráticamente electos por el cuerpo electoral de la región
mediante sufragio universal y en votación directa.
Los órganos regionales reciben de la Constitución Política de la

República, y el resto del ordenamiento jurídico, las atribuciones y
competencias para darse sus propios estatutos, o sea, para dictar y
ejecutar con autonomía el derecho que rige en las comunidades
territoriales respectivas, si bien respetando la carta fundamental y las
leyes del país.
La administración, la jurisdicción y el control, en general, se realizan

por organismos regionales autónomos, no dependientes de, ni
subordinados jerárquicamente, a las autoridades correspondientes
de la capital central, aunque sean éstas las que retengan la facultad
de revisar, sólo a posterior, y por la vía de la tutela, si son entes
administrativos o del control de constitucionalidad y legalidad en los
demás casos, lo resuelto en ciertos y graves asuntos en el gobierno
regional respectivo.
La descentralización una de las cuestiones más apremiantes que el Estado

chileno debe asumir como desafío. No obstante aquello, es el propio Estado el que
debe dar los primeros pasos, de antecedente a un proceso descentralizador, para
impulsar de mejor forma las reformas. Será un modelo regional de Estado el que
definirá el tipo de organización territorial y distribución de facultades y
competencias, cuya definición haría más coherente y funcional la
descentralización.
De acuerdo a lo indicado en el presente apartado, así como en el conjunto

del documento, se debe indicar que el proceso de descentralización, el desarrollo
de las regiones, el fortalecimiento de los municipios y la profundización de la
democracia, se han constituido como los objetivos fundamentales impulsados por
el Estado chileno, pero que bajo ningún punto de vista han jugado a favor de un
Estado de carácter regional.
Si bien se han desarrollado acciones tendientes a perfeccionar la

democracia, la búsqueda de la equidad territorial y la intención de mejorar la
eficiencia en la gestión realizada por el Estado, en todos sus niveles de
6
administración, ninguno de ellos ha apuntado de manera decidida a forjar un
modelo de este tipo.
Los últimos veinte años se han caracterizado por múltiples

transformaciones, mejoras y avances notables, siendo percibido por la ciudadanía
que dicho proceso es parte de la modernización del Estado, siendo aún no
finalizado y, por ende, se considera de vital importancia aunar todos los esfuerzos
necesarios para el cumplimiento de los desafíos y tareas que se desprenden de la
gestión descentralizadora del Estado.
Al respecto, aún cuando se indicarán en mayor forma y detalle al final del

apartado, los desafíos y tareas del Estado chileno deben apuntar a:
Formación y capacitación del personal profesional, técnico y administrativo

pertenecientes al gobierno regional. El cumplimiento de este objetivo
requiere la ejecución de programas y proyectos que otorguen un
conocimiento completo de la nueva legislación y que, a la vez, permitan
construir una actitud funcionaria constructiva en relación a los cambios
ocurridos en el último tiempo en nuestro país.
Programación de transferencia en atribuciones y competencias a los

gobiernos regionales, desde el gobierno central al regional (lo mismo para
las comunas), a objeto de que sean los gobiernos regionales quienes
asuman, eficientemente, las variadas y complejas responsabilidades que
involucra el desarrollo, la equidad social y la sustentabilidad ambiental de
sus localidades.
Para finalizar este punto, cabe citar lo que indica Humberto Nogueira; “… a
la luz de los criterios establecidos, puede afirmarse que los procesos de
regionalización de Italia, Francia, Bélgica, Portugal, España y Perú y sus
respectivos marcos jurídico-políticos superan la mera descentralización
administrativa, llegando a constituir Estados unitarios descentralizados
políticamente, sin que por ello pueda afirmarse que abandonan el cuadro de los
Estados unitarios…”.
Como ya se dijera en el apartado anterior, la descentralización involucra

tres tipos y/o aspectos principales (ver CUADRO Nº6), los que a su vez se
convierten en los principales desafíos que Chile debe experimentar a futuro:
7
CUADRO Nº6
Tipos de descentralización
3.1 Descentralización Administrativa.
En la actualidad, los gobiernos regionales cuentan con varias atribuciones,

pero muchas de ellas superpuestas a las de otras agencias gubernamentales,
transformando su accionar en la mera asignación de recursos, a base de un
portafolio de proyectos de inversión, haciendo seguimiento a su ejecución.
En Chile, durante los últimos veinte años, la administración pública ha

experimentado una promoción sostenida de la descentralización, junto con una
evidente democratización de sus principales estructuras, así como la
modernización de su gestión. Destacan en la elección, mediante sufragio
universal, de alcaldes/as y concejales/as (desde 1992 a la fecha, de manera
consecutiva), la creación de los Gobiernos Regionales, aumento de la inversión
pública decidida desde las regiones, provisión de servicios básicos a localidades
rurales y/o aisladas, conectividad por medio de una red de infraestructura y
comunicaciones, y dotación de recursos financieros especiales a Gobiernos
Regionales y administraciones municipales.
8
No obstante lo anterior, apuntando a Desafíos y Perspectivas Futuras, le
cabe al Estado asumir los siguientes retos, los cuales, indicados por Waissbluth y
Leyton3 (ver CUADRO Nº7), podemos indicar que se requiere que los gobiernos
regionales cuenten con mayores atribuciones, las cuales vayan acompañadas de
tres variables centrales:
Gradualidad.
Flexibilidad.
Certificación.
Al hablar de Gradualidad, los expertos aluden a que la reforma que implique

una mayor transferencia de atribuciones a los gobiernos regionales debe ir
acompañado de un itinerario pausado, el cual no exceda plazos y tiempos de
ajuste a la actual cultura organizacional del Estado. En el mismo sentido, la
Flexibilidad implica una aplicación ajustada a las capacidades instaladas en los
diferentes gobiernos regionales, en tanto no homogéneos entre sí, siendo una
reforma piloto y transitoria. Finalmente, la Certificación es registrar la
consolidación de gobiernos regionales, que en su gestión cumplen con estándares
especiales de calidad, sea en manejo de recursos y ejecución de políticas y
programas.
Las cuestiones vistas forman parte de problemas estructurales al interior de

la administración del Estado, los cuales necesitan de cambios sustanciales para
ser abordados y subsanados. Las reformas a implementar deben aplicarse de
manera paulatina, atendiendo a los diferentes tipos y niveles de la administración,
pero también a las capacidades y habilidades instaladas en su interior.
No obstante lo anterior, la modernización del Estado chileno ha buscado

establecer en cada región una capacidad resolutiva adecuada a cada realidad. Los
gobiernos regionales, así como las administraciones municipales, ya no son un
complejo institucional que reproduce los procedimientos administrativos del
gobierno central, sino que constituyen entes con capacidad para enfrentar
problemas y asignar recursos.
Como ya hemos visto, el proceso de descentralización tiene un fuerte

componente social, por lo cual los gobiernos regionales han tendido a ser eficaces
en la disminución de los índices de pobreza en los que el país estaba sometido a
3
Waissbluth, M. Leyton, C. (2006). La descentralización en Chile: Asignatura pendiente. Santiago:
Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile.
9
inicios de la década de 1990. El hecho de que cuenten con más capacidad de
administración y gestión permite que los proyectos y programas sean acordes y
adecuados a la localidad donde deben son aplicados, y de esta forma,
posibilitando un control más eficiente de la focalización y la eficacia de la acción
social del Estado.
Por medio de los gobiernos regionales, se ha podido tratar de manera más

eficaz la implementación de las diferentes políticas sociales, canalizando las
demandas de los municipios que corresponden a su jurisdicción territorial,
mejorando, a su vez, la asignación de recursos de inversión pública.
Ahora bien, se debe hacer un punto especial, aún cuando contenido de

otros apartados de la unidad, respecto a la descentralización fiscal, puesto que no
existe una uniformidad de visiones respecto a los asuntos y mecanismos para que
los gobiernos regionales puedan tener la capacidad de creación de tributos
propios, aún cuando acotados, implicando una recaudación destinada en forma
exclusiva a la región.

desempeño.
La modernización del Estado chileno ha buscado establecer en cada región

una capacidad resolutiva adecuada a cada realidad. Los gobiernos regionales, así
como las administraciones municipales, ya no son un complejo institucional que
reproduce los procedimientos administrativos del gobierno central, sino que
constituyen entes con capacidad para enfrentar problemas y asignar recursos.
Aún cuando durante los últimos veinte años se han caracterizado por
múltiples transformaciones, mejoras y avances notables, siendo percibido por la
ciudadanía que dicho proceso es parte de la modernización del Estado, siendo
aún no finalizado y, por ende, se considera de vital importancia aunar todos los
esfuerzos necesarios para el cumplimiento de los desafíos y tareas que se
desprenden de la gestión descentralizadora del Estado, la discusión político-
académica respecto a la profundización en materias de Descentralización
Administrativa, ha tendido a configurar un escenario favorable para la adopción de
las siguientes medidas:
10
CUADRO Nº7
Medidas de descentralización administrativa
1. Ley de Rentas Regionales.
Una medida de este tipo apunta a la transferencia de recursos del

presupuesto nacional a las diferentes regiones y comunas del país. Aún cuando,
conceptualmente, no indica nada nuevo, su propósito sería;
- Incentivar la inversión regional, mediante desincentivos al crecimiento

urbano de ciudades sobre-pobladas, aportes compartidos con otros
gobiernos regionales, o bien con los municipios y empresas de la misma
región.
- Presupuesto nacional regionalizado, bajo un marco presupuestario que

considere a las 15 regiones del país.
- Por medio del presupuesto nacional regionalizado, integrar territorialmente

los recursos públicos de los servicios; instrumentos de fomento y de
desarrollo social.
11
- Política de incentivos tributarios a sectores prioritarios, tales como
educación, salud, vivienda, empleo, etc.
2. Flexibilización de la Institucionalidad Pública.
La heterogeneidad del país se manifiesta de múltiples formas, sea en su

flora y fauna, etnicidad y cultura, así como por características geográficas. La
administración pública debe reconocer y potenciar aquello por medio de una
institucionalidad que diferencie la compleja territorialidad de Chile, en cuanto a
servicios y políticas públicas acordes según regiones y comunas.
Bajo dicha perspectiva, la actual división político-administrativa del país

debe dar paso a:
- Asociatividad regional para temas prioritarios comunes.
- Creación de nuevas regiones.
- Delegaciones y clasificación de territorios especiales (existe

constitucionalmente desde el año 2005, en tanto no se ha avanzado en la
elaboración del estatuto respectivo para las zonas de Isla de Pascua y
Archipiélago de Juan Fernández).
3. Servicios Públicos Regionales.
Existen problemáticas puntuales según cada una de las regiones del país.
Aún cuando la permanencia y alcance de determinados servicios públicos aplican
programas y políticas destinadas a afrontar las situaciones, se requieren
lineamientos con criterios regionales, además de fondos especiales.
Servicios como el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP),

Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), Servicio de Cooperación
Técnica (SERCOTEC), Instituto Nacional del Deporte (IND), Servicio Nacional de
la Mujer (SERNAM), Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), Dirección de
Vialidad del Ministerio de Obras Públicas (MOP), Comisión Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONICYT), entre otros, podrían tener extensión específica según las
regiones en las cuales tengan acciones prioritarias.
No obstante lo anterior, surgen otras cuestiones de interés respecto al

punto en cuestión:
- Designación de Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI), así como

jefaturas de servicios públicos regionales, al interior del Gobierno Regional
respectivo.
12
- Gestión estratégica regional, respecto a desarrollo y crecimiento en áreas
de interés, por medio de la transferencia de atribuciones y competencias
sobre materias como administración, planificación, presupuesto, ecología y
medio ambiente, fomento productivo, innovación científica y tecnológica,
cultura, entre otros.
- Articulación de políticas, programas e instrumentos, sean públicos y/o

privados, en los diferentes espacios de desarrollo territorial a nivel regional.
- Traspasar determinación y dependencia de bienes nacionales de uso

público a los Gobiernos Regionales, sean estos inmuebles, terrenos,
parques nacionales y reservas naturales, etc.
- Modernización de la gestión administrativa por medio del uso de

tecnologías de información y comunicación, particularmente de sistemas de
información, acceso a servicios y trámites en línea, datos estadísticos,
finanzas públicas, inversión, presupuesto y gasto, metas de gestión, entre
otros.
4. Conectividad e Infraestructura Regional.
Este aspecto merece especial atención, pues la situación geográfica del

país debe afrontarse con una infraestructura pública que favorezca la conectividad
al interior de las regiones, así como entre regiones. Esto no es sólo una situación
favorable para aquellos sectores productivos que deban desplazar mercancías,
muchas de ellas hacia fuera del país, pues también involucra cuestiones de tipo
socio-cultural en relación a los habitantes del territorio nacional. Al respecto, los
desafíos más apremiantes son:
- Ampliación de la infraestructura productiva y/o exportadora de las regiones,

mediante la elaboración de planes regionales de infraestructura por región.
- Remodelación, mejoramiento y ampliación del tendido ferroviario.
- Extensión de conectividad digital, mediante un tendido de señales de

internet gratuitas a sectores vulnerables de la población.
5. Capital Humano Regional, Conocimiento y Competitividad.
La descentralización, sea en la discusión y toma de decisiones, respecto a

las políticas educativas es prioritaria, especialmente en el reconocimiento socio-
cultural de la heterogeneidad que el país presenta. Por otra parte, ante los déficits
de promoción y desarrollo de capital humano avanzado en las regiones, se debe
13
procurar un acceso especial a becas y opciones de financiamiento de
profesionales, tanto para el sector público como privado. En tanto, propuestas a
favor de lo indicado son:
- Incentivos para la inserción laboral de profesionales y técnicos en regiones,

así como el acceso para becas, créditos, vivienda y asignaciones
especiales.
- Creación de centros regionales para la ciencia, tecnología e innovación.
- Fortalecimiento de capacidades de emprendimiento productivo y

asociatividad de actores privados en el ámbito regional.
- Creación y promoción de programas educativos que detecten talentos e

invenciones en materia científica, tecnología, artística y deportiva.
- Promover y unificar los programas de voluntariado profesional en regiones y

comunas que presenten déficits de profesionales y técnicos en una
determinada área prioritaria.
Es conveniente destacar que la descentralización no atenta contra el

carácter unitario del país, sino que lo revitaliza y crea mejores condiciones para
que el Estado cumpla con eficiencia sus funciones y tareas básicas. El Estado
nacional, a nivel central, debe retener funciones y responsabilidades
irrenunciables que garanticen no sólo la vigencia del Estado Unitario, sino un
marco económico y político estable y condiciones de equidad social creciente a
través de todo el territorio. Por lo tanto, una modalidad regional de Estado viene a
favor de lo indicado, siendo discutido por las instituciones respectivas desde hace
buen tiempo.
Chile debe tender a contar con políticas públicas de carácter nacional, pero
también con aquellas de tipo sectorial, lo cual es condición apremiante para que la
descentralización se vaya desarrollando de manera positiva. El traspaso de
atribuciones y competencias, desde el gobierno central al regional, como ya se ha
venido indicando, no debilita, en ningún caso, las políticas de carácter nacional.
Por el contrario, las especifica, las potencia operativamente y acerca las
organizaciones sociales responsablemente a la solución de sus problemas.
14
CUADRO Nº8
Desafíos y perspectivas futuras
de descentralización del estado en Chile
15
La modernización del Estado involucra necesariamente una
descentralización y desconcentración de la administración pública, en donde se
materialice la transferencia de atribuciones y competencias desde el nivel central
al nivel regional, provincial y local. Tanto autoridades regionales como locales
podrán enfrentar los problemas de la ciudadanía de mejor forma, haciéndoles
participes del proceso de desarrollo de sus territorios y localidades.
El proceso de descentralización tiene un fuerte componente social, por lo

cual los gobiernos regionales han tendido a ser eficaces en la disminución de los
índices de pobreza en los que el país estaba sometido a inicios de la década de
1990. El hecho de que cuenten con más capacidad de administración y gestión
permite que los proyectos y programas sean acordes y adecuados a la localidad
donde deben son aplicados, y de esta forma, posibilitando un control más eficiente
de la focalización y la eficacia de la acción social del Estado.
Por medio de los gobiernos regionales, se ha podido tratar de manera más

eficaz la implementación de las diferentes políticas sociales, canalizando las
demandas de los municipios que corresponden a su jurisdicción territorial,
mejorando, a su vez, la asignación de recursos de inversión pública.
Al respecto, García (2007) indica; “Más allá de los esfuerzos redistributivos

de los gobiernos del siglo XX, desarrollados a través de la asistencialidad y/o
construcción de importantes obras de bien común y equipamientos urbanos, fue
inevitable la concentración de riqueza y de inversiones públicas y privadas en
sectores de mejores niveles de ingreso”4.
Se requiere la formulación y ejecución de una reforma amplia del Estado en

Chile, la cual se planifique a base de consenso político, más allá de lo técnico.
Esto no es más que demostrar coherencia y permanencia, independiente de los
cambios políticos coyunturales que sufra la estructura de gobierno. De otra
manera no será posible forjar un Estado moderno, requisito esencial para afrontar
los retos y desafíos futuros. En dicho sentido, Marshall y Waissbluth5 proponen y
explican las siguientes orientaciones alusivas la reforma del Estado (ver CUADRO
Nº9) que involucra, en todas ellas, a las estructuras regionales de la
administración:
4
García, J. (2007). Segregación espacial y social en las ciudades chilenas en el contexto de una
cultura de frontera. Madrid: Revista de Pensamiento Iberoamericano.
5
Marshall, J. Waissbluth, M. (2007). Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad. Santiago:
Expansiva.
16
CUADRO Nº9
Seis orientaciones para la reforma del estado
3.2 Descentralización Política.
La Descentralización Política es quizás el principal escollo presente al

interior del sistema político chileno que trasciende a la administración pública.
Cabe destacar, que aún cuando se han producido pequeños avances, de manera
gradual, no ha existido un proceso serio tendiente a la descentralización y
democratización, por medio de una transferencia real de poder para la toma de
decisiones, así como de recursos, desde el Gobierno Central a los Gobiernos
Regionales. Se trata en suma, de contar con una participación efectiva e inclusiva
de la institucionalidad regional, así como de la ciudadanía y sociedad civil, en la
formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y recursos
financieros que le competen directamente.
17
De acuerdo a lo planteado por Leyton (2006), quien señala; “En los países
de América Latina, durante las últimas décadas se han verificado importantes
impulsos descentralizadores que se han asociado… con la democratización del
Estado, la modernización de la gestión pública, el surgimiento de un nuevo
período de regulación estatal en lo económico y con las posibilidades de que todo
lo anterior permita reorganizar y revitalizar los procesos democráticos”6, la
descentralización política se constituye como fundamental en los procesos de
modernización del Estado.
Como ya se indicara, la descentralización política puntualiza en los niveles

de participación y representación de la ciudadanía, de formas y niveles, en la
estructura de gobierno y administración del Estado. Esta arista enfatiza en la
distribución del poder de las autoridades electas, como también en aquellas
designadas, y del cómo se procura involucrar a la sociedad civil en el proceso de
toma de decisiones para la formulación y ejecución de políticas públicas. Lo
señalado apunta a que la descentralización favorece la profundización de la
democracia, de su perfeccionamiento y fortalecimiento.
En la actualidad, el debate político-legislativo, así como de expertos en la

materia, brinda las siguientes señales de un proceso orientado a materializar la
Descentralización Política (ver CUADRO Nº10), bajo la óptica de que se posibiliten
las reformas.
Mediante una reforma de este tipo, la designación presidente del/de la

Intendente/a Regional quedaría sujeta a la elección por escrutinio público y
ciudadano de los habitantes de la región. Lo mismo para el caso de Consejeros/as
Regionales, cuya elección actual se da por votación de Concejales/as de las
municipalidades correspondientes a la región.
Propuestas de este tipo abogan por la legitimación ciudadana de los cargos

más relevantes de la estructura de los Gobiernos Regionales, así como por la
capacidad estratégica y estabilidad de la gestión. Así también, un factor adicional
lo constituye el que la comunidad regional tenga una identificación y
representatividad mayor con el Consejo Regional, concebido como un órgano
pleno de participación ciudadana, donde los miembros sean electos vía elección
democrática directa, pudiendo contar con mayores atribuciones, sea en decisiones
como de fiscalización.
Lo señalado no es azaroso cuando los temas asociados a una capacidad

efectiva de acción estatal y el debate sobre poder y Estado están, por ello,
íntimamente relacionados. El Estado requiere mecanismos concretos, recursos y
6
Leyton, C. (2006). Balance del proceso de descentralización en Chile 1990-2005. Una mirada
regional y municipal. Santiago: Universidad de Chile.
18
capacidad institucional para diseñar y poner en marcha políticas públicas de
desarrollo humano, redistribución de la riqueza, combate a la pobreza y seguridad
pública. Pero ello no es posible sin una amplia base de apoyo político y social. Es
por ello que las reformas orientadas la descentralización política tienen un fuerte
componente electoral como veremos a continuación.
CUADRO Nº10
Propuesta de reformas orientadas
a la descentralización política
No obstante lo anterior, persisten intereses asociados a la mantención del

sistema vigente, por cuanto la concentración de poder, sea político y/o económico,
se mantienen en un solo centro decisional. La discusión, en perspectiva de futuro,
tiende a ser auspiciosa cuando ciertas propuestas se acompañan de un
mejoramiento de la gestión administrativa de los Gobiernos Regionales, las cuales
no verían resultados si no se suman las voluntades, capacidades y recursos
institucionales, desde el Estado y la comunidad organizada, para de esa forma
fortalecer a la ciudadanía, superando el déficit democrático del orden vigente en la
actualidad.
Es importante señalar y graficar que lo anteriormente dicho se enlaza con la

democratización de la institucionalidad política del país, así como de América
Latina en su conjunto, a razón de los regímenes burocráticos autoritarios que le
afectaron desde la segunda mitad del siglo XX. Es por ello que la orientación de la
Descentralización Política se ha enfocado a estrechar la relación gobierno-
ciudadanía (ver CUADRO Nº11).
Bajo la lógica de un Estado Unitario, es imprescindible que la

Descentralización Política cuente con una fiscalización y control mayor, no sólo a
19
través de la estructura administrativa del Estado, sino que también, y a razón del
sentido que tiene, de la propia ciudadanía. Esto se conoce como control social, o
bien, desde la literatura politológica se le denomina “accountability”, cuya
significación es la participación efectiva de la ciudadanía en el rol que le cabe
como supervisor de las autoridades que elige en el ejercicio de sus funciones.
La descentralización política involucra la participación de la ciudadanía

gente en las decisiones del ejecutivo (sea este central y/o regional), constituyendo
un requisito de la democracia moderna y una forma de mejorar la gestión del
Estado. La creciente incorporación de la comunidad a las decisiones que más la
afecten, requiere la descentralización de las estructuras del Estado para llevar,
justamente, la solución de los problemas tan cerca de aquella como sea posible.
Esta es una demanda real del conjunto del país y no sólo una postura de
reivindicación desde las regiones. Además, es un medio para regular el
tratamiento de los conflictos entre grupos de presión y el gobierno central, los que,
bajo una administración de tipo centralizado, tensionan el sistema político en su
conjunto y generan costos sociales y económicos desproporcionados a la
naturaleza original de las demandas.
Es por ello que la descentralización, en esencia, significa posibilitar formas

de autonomía. En la situación político-institucional de Chile, esto se expresa en la
transferencia de competencias, facultades y recursos desde el nivel central hacia
los gobiernos regionales, todo ello dentro del marco de un Estado Unitario.
Para finalizar este punto, es preciso indicar que la mantención de control

sobre los gobiernos regionales, desde el gobierno central, imposibilita que la
descentralización sea una práctica que se desarrolle con mayor ahínco, y que
finalmente la reforma sea tal en cuanto proceso progresivo. Caben aquí
explicaciones estrictamente políticas, puesto que los gobiernos regionales
constituyen un “activo político muy importante que no se está dispuesto a ceder
fácilmente”7, lo que equivale a plantear temores y desaciertos de la autoridad y
congresistas.
Bajo la lógica de una organización republicana, el sistema de fiscalización y

control de la administración pública no solo comprende un sistema del cual formen
parte los poderes del Estado. Si bien debe darse y existir aquello, por medio de un
control horizontal entre los poderes, se debe involucrar también a la participación
ciudadana como un mecanismo del mismo tipo.
A lo largo del texto nos hemos referido al término “accountability”, pero poco
hemos dicho de su contenido más estricto y formas de clasificación. Para ello
7
Mardones, Rodrigo (2006). Descentralización y transición en Chile. Santiago: Revista de Ciencia
Política, Vol. 26, Nº1.
20
recurriremos a Guillermo O’Donnell (2008), quien ha distinguido varios tipos de
accountability, indicando: “Uno de ellos es el vertical, que en un régimen
democrático es ejercido por la ciudadanía por medio de elecciones que
determinan quienes van a ocupar temporariamente las posiciones de gobierno”.
En cuanto al segundo, explica: “La accountability horizontal, que define como la
existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están dispuestas y
capacitadas para emprender acciones que van desde el contralor rutinario hasta
sanciones legales o impeachment, en relación con actuaciones u omisiones de
otros funcionarios o instituciones del Estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificadas como ilícitos”. El tercer tipo “es el societal, que se
pone en movimiento cuando algunos sectores sociales demandan que se anulen o
castiguen decisiones estatales que consideran ilegales o severamente gravosas
para sus intereses”8.
CUADRO Nº11
Orientación de la descentralización política
8
O’Donnell, G. (2008). Hacia un Estado de y para la democracia. Nueva York: PNUD.
21
La descentralización política puntualiza en los niveles de participación y
representación de la ciudadanía, de formas y niveles, en la estructura de gobierno
y administración del Estado. Esta arista enfatiza en la distribución del poder de las
autoridades electas, como también en aquellas designadas, y del cómo se procura
involucrar a la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones para la
formulación y ejecución de políticas públicas. Lo señalado apunta a que la
descentralización favorece la profundización de la democracia, de su
perfeccionamiento y fortalecimiento.

desempeño.
La descentralización política apunta a la democratización, en un marco de

estricta gobernabilidad y participación ciudadana, a objeto de ampliar y profundizar
el involucramiento efectivo de la sociedad civil y la ciudadanía en las decisiones
que la afectan directamente y fortalecer el ejercicio pleno de los derechos y
deberes ciudadanos. Será mediante medidas de control social (accountability) la
forma de asegurar, desde las instituciones de la sociedad civil organizada, la
academia y la ciudadanía de regiones, el cumplimiento de los programas y
compromisos contraídos así como el ritmo de avance, profundidad y transparencia
de los procesos de descentralización y de desarrollo local y regional.
22
UNIDAD III
LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Instituto Profesional1 Iplacex

1. LA TENDENCIA HACIA UNA ADMINISTRACIÓN
DESCENTRALIZADA.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán y comprenderán que la

descentralización administrativa del Estado implica fases y procedimientos
que involucran a toda la estructura de la administración pública, sea en un
grado institucional, así como fiscal, en cuanto presupuesto financiero.
Respecto a este último punto, cabe indicar a priori que la acepción a
considerar en la instrucción será solo en la materia que indica, y no desde el
punto de vista de demanda en cuanto tributación.
1.1 Descentralización Institucional.
La descentralización, en esencia, es aquella que involucra un

componente político fundamental, el cual, conceptualmente, corresponde al
traspaso, distribución y expansión del poder, desde el centro político nacional
a sub-centros y/o niveles sub-nacionales, sean éstos regionales o locales.
La fundamentación que adquiere (la descentralización) es la cercanía

que mantienen los niveles sub-nacionales con la ciudadanía. Estos sub-
centros tienden a poseer autoridades (políticas) propias, bajo una lógica de
pluralismo y polifuncionalidad del poder y su mecanismo de distribución.
En Chile, la eficiencia del Estado y la calidad de sus políticas públicas

son factores preocupantes (ciertamente críticos) para que el país pueda
alcanzar el desarrollo. Debe expresarse como un desafío de carácter
estratégico, en la medida que se mejore la ventaja competitiva, el crecimiento
de la productividad y reforzando los mecanismos de protección social
existentes. Es la institucionalidad, entendida como conjunto, más allá del
Estado, el que debe reformularse, con la suficiente decisión y acuerdo
político de todos los actores involucrados.
Es así como surge la urgencia de que la capacidad del Estado sea lo

suficientemente efectiva, haciendo que el poder, más allá de su concepto, se
asocie con el Estado, bajo la lógica de alcanzar una institucionalidad acorde
a los tiempos actuales. El Estado requiere de herramientas concretas, de
recursos y capacidades institucionales para formular y ejecutar políticas
públicas que tengan un horizonte de desarrollo humano, mejorando la
distribución del ingreso para cada uno de sus habitantes, eliminar las
condiciones de pobreza, así como de seguridad ciudadana, para lo cual es
necesario que tenga una amplia base de legitimación.

Se hace urgente que la institucionalidad pública se adapte a la línea
de orientación estratégica que el país requiere para alcanzar el desarrollo.
Aquello tiene que ver con adaptarse para asumir los retos que la
globalización presenta, realizando ajustes a las políticas e institucionalidad,
sea pública y/o privada, con el objeto de insertarse en un marco global de
competencia. Si bien Chile lo ha hecho, en cierta medida, no ha sido lo
suficiente para que se logre un posicionamiento estratégico en la economía
mundial.
Sin una regulación estatal adecuada, los mercados fomentan la

búsqueda de beneficios a corto plazo en perjuicio de las inversiones a largo
plazo, tan necesarias para el desarrollo económico sostenible del país,
privilegiando además la rentabilidad de la inversión concentrada en unos
pocos. No es una mera casualidad que las tasas de inversión hayan
descendido considerablemente en los países en desarrollo (caso de Chile)
durante las últimas dos décadas, como resultado de la liberalización y
apertura de los mercados financieros. Las acciones que necesariamente
deben tomarse en este sentido incluyen una regulación del Estado sobre los
mercados, una apropiada política macroeconómica, reglas para el mercado
financiero que desalienten la especulación, un sistema impositivo adecuado
(impuestos) y otras políticas que promuevan las inversiones a largo plazo a
favor del empleo.
CUADRO Nº1
Relación de chile con países de la organización para la cooperación y
desarrollo económico (OCDE)
“El tamaño del Estado de Chile está en línea con su nivel de desarrollo e incluso levemente por debajo.
La recaudación tributaria como porcentaje del PIB alcanza a un 18%, en cambio el promedio de los
países de la OCDE es de un 36%. Por cierto, existen diferencias en la forma en que los países
financian los bienes públicos y los servicios sociales, por lo que las cifras no son enteramente
comparables, pero entregan un orden de magnitud del tamaño relativo del Estado. Todos los países
que tienen un nivel de ingreso superior al de Chile tienen una carga tributaria también superior.”, p. 2.
Marshall, J. Waissbluth, M. (2007). Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad.

Santiago: Expansiva.
Cabe señalar que la prosperidad de la ciudadanía depende de los

medios materiales y no materiales que es necesario satisfacer. Un Estado
democrático, como el chileno, debe procurar porque se cumplan tales

aspiraciones, al menos proveyendo ciertos mínimos. Como en toda sociedad
existen personas y grupos aventajados, ante lo cual el Estado debe originar
no sólo la existencia de determinadas oportunidades, sino que también
políticas públicas que permitan a los sectores más pobres y/o vulnerables de
la sociedad tener la posibilidad de acceder a tales oportunidades de
desarrollo.
De acuerdo a lo anterior, se hace indispensable que el Estado tenga

un rol de mayor participación en materia de incentivos a la producción y
empleabilidad de la población, aportando un marco de fiscalización y
regulación al mercado, tendiendo a que éste desarrolle una convergencia
productiva, la protección del empleo y el trabajo, y la reducción de brechas
en ingresos laborales, los cuales permitan el acceso al bienestar. Así
también, de acuerdo al Informe “Panorama Social de América Latina”1, se
debe poseer; “un mercado laboral orientado hacia la inclusión y la igualdad, y
un pacto fiscal con mayor carga tributaria, a través del cual el Estado y la
política pública cumplen un papel claro en la traducción de ganancias de
productividad (donde la educación es fundamental), en la redistribución de
activos y en la universalización de redes de protección social”, p. 6.
En Chile, durante los últimos veinte años, la administración pública ha

experimentado una promoción sostenida de la descentralización, junto con
una evidente democratización de sus principales estructuras, así como la
modernización de su gestión. Destacan en la elección, mediante sufragio
universal, de alcaldes/as y concejales/as (desde 1992 a la fecha, de manera
consecutiva), la creación de los gobiernos regionales, aumento de la
inversión pública decidida desde las regiones, provisión de servicios básicos
a localidades rurales y/o aisladas, conectividad por medio de una red de
infraestructura y comunicaciones, y dotación de recursos financieros
especiales.
No obstante lo anterior, la modernización del Estado chileno ha

buscado establecer en cada región una capacidad resolutiva adecuada a
cada realidad. Los gobiernos regionales, así como las administraciones
municipales, ya no son un complejo institucional que reproduce los
procedimientos administrativos del gobierno central, sino que constituyen
entes con capacidad para enfrentar problemas y asignar recursos.
Como ya hemos visto, el proceso de descentralización tiene un fuerte

componente social, por lo cual los gobiernos regionales han tendido a ser
eficaces en la disminución de los índices de pobreza en los que el país
1
CEPAL (2010). Panorama Social de América Latina. Santiago.

estaba sometido a inicios de la década de 1990. El hecho de que cuenten
con más capacidad de administración y gestión permite que los proyectos y
programas sean acordes y adecuados a la localidad donde deben ser
aplicados, y de esta forma, posibilitando un control más eficiente de la
focalización y la eficacia de la acción social del Estado.
Por medio de los gobiernos regionales, se ha podido tratar de manera

más eficaz la implementación de las diferentes políticas sociales,
canalizando las demandas de los municipios que corresponden a su
jurisdicción territorial, mejorando, a su vez, la asignación de recursos de
inversión pública.
Ahora bien, se debe hacer un punto especial, aún cuando contenido

en los otros apartados de la unidad, respecto a la descentralización fiscal,
puesto que no existe una uniformidad de visiones respecto a los asuntos y
mecanismos para que los gobiernos regionales puedan tener la capacidad de
creación de tributos propios, aún cuando acotados, implicando una
recaudación destinada en forma exclusiva a la región.
Cabe destacar que durante los últimos veinte años la administración

pública ha experimentado notables avances en materia de descentralización
institucional, caracterizándose por múltiples transformaciones y mejoras,
siendo percibido por la ciudadanía que dicho proceso es parte de la
modernización del Estado, siendo aún no finalizado y, por ende, se considera
de vital importancia aunar todos los esfuerzos necesarios para el
cumplimiento de los desafíos y tareas que se desprenden de la gestión
descentralizadora del Estado.
La descentralización institucional de la administración pública chilena se

ha orientado bajo los parámetros del enfoque de “nueva gestión pública”
(NGP), como parte de una tendencia mundial, apuntando a una redefinición del
Estado. Como bien indica Araya y Cerpa (2008); “El modelo NGP se ha
comprendido útil y de alcance universal, replicable en todas las
administraciones públicas, independientemente de las características,
estructuras, institucionalidad, grados de desarrollo y problemas de cada
país”2.
Siguiendo a Araya y Cerpa, cabe indicar que la “NGP” tiene su origen

en el estudio “A Public Management ForAll Seasons”, cuya autoría es de
Christopher Hood. A pesar de estar fechado a inicios de la década de 1990
2
Araya, E. Cerpa, A. (2008). La nueva gestión pública y las reformas en la administración
pública chilena. Santiago: Revista de Estudios Politécnicos.

(1991 en específico), recoge de manera consolidada las transformaciones de
la administración pública del Reino Unido impulsadas desde mediados de la
década de los 80’, declarando la ruptura de las tendencias internacionales
desde las cuales se entendió a la administración pública tradicionalmente.
Los aspectos de la “NGP” se basan en cuatro grandes tópicos:
• “Esfuerzos por disminuir o reversar el crecimiento del gobierno en lo

referente a provisión de personal y gasto público.
• El cambio hacia la privatización o cuasi privatización con renovado

énfasis en la subsidiariedad de la provisión de servicios.
• El desarrollo de la automatización, particularmente en tecnologías de

la información, producción y distribución de servicios públicos, y
• El desarrollo de una amplia agenda internacional, enfocada e

incrementada en los grandes temas de administración pública, diseño
de políticas, estilos de decisión y cooperación internacional”.
Para el caso chileno observamos algunos contrastes, los cuales dicen

relación con el amplio crecimiento experimentado por el número de
funcionarios públicos. Cabe indicar que reformas y/o transformaciones a la
educación, salud y justicia, entre otros, han traído aparejado el aumento del
recurso humano, no pudiendo estimar reservas frente a la contratación. No así
el caso de la escala de remuneraciones y/o calidad de la empleabilidad, donde
efectivamente el sector público tiene por característica no ser un “buen
empleador”.
Respecto a la privatización y/o externalización de servicios, el Estado

chileno ha dado ejemplos claros de seguir esa línea. Aún cuando ha tendido a
desarrollar una línea de subsidiariedad bastante clara, no ha podido dejar de
construir una institucionalidad de seguridad social para aquellos sectores de la
población que no son parte del objetivo en cobertura privada (de mercado) en
materia de salud y educación, principalmente, aún cuando ha derivado en otros
sectores donde la urgencia le ha llevado a involucrarse, especialmente en
empleabilidad, fomento y desarrollo productivo.
Las nuevas tecnologías de información y comunicación han sido una

herramienta fundamental para que la ciudadanía pueda identificar de manera
más palpable la modernización de la institucionalidad pública. Consigo, el
Estado ha podido dar cumplimiento a otras cuestiones de importancia, sea la

transparencia y fiscalización ciudadanas, pero en su gestión, ha podido acercar
a la población la oferta de servicios disponible, desde la entrega de certificados
mediante el Servicio de Registro Civil, hasta el más complejo y dinámico
proceso de información tributaria, caracterizado por el proceso anual de
declaración de impuestos, constituido como un modelo internacional.
Ya finalizando, frente al aspecto de internacionalización de sus diseños

institucionales, mediante seguimiento a las tendencias en administración
pública y cooperación internacional, Chile ha orientado su caso como especie
de “laboratorio”, pues ha sabido aplicar cualquier opción de buena reputación,
como modelo, para mejorar su gestión. La introducción del Servicio Civil y el
Sistema de Alta Dirección Pública es un ejemplo de aquello, como también
otras cuestiones ya vistas en este apartado. Por otro lado, se ha generado una
red de expertos que ha entregado su experiencia en otros países de la región,
aportando a sus procesos de modernización, lo cual indica que Chile tiene una
imagen solida de seriedad y buen ejemplo en materia de descentralización
institucional.
1.2 Descentralización Fiscal.
Como se indicara en la unidad anterior, la descentralización fiscal

involucra siempre, como antecedente, una descentralización de carácter
administrativo, la cual tiene como principal función el dotar a los sub-centros
(regionales en lo principal) de atribuciones y competencias de decisión.
Se trata así, por consiguiente, que los niveles sub-nacionales posean

autonomía suficiente respecto a materias financieras y presupuestarias.
Según el grado de aplicabilidad, la descentralización fiscal puede llegar a
concebir en las regiones la potestad sobre impuestos y mecanismos
especiales de recaudación. En Chile, el consenso indica un notorio avance
respecto a este punto, no obstante, en ningún caso a un grado de mayor
preponderancia, puesto que la característica de la tributación nacional es un
modelo de orden fiscal, quedando sólo mejorar la distribución entre regiones,
ajustando a los aportes que cada una de ellas realiza.
En tanto, la descentralización fiscal busca aplicar el principio de

subsidiariedad competencial, entendido éste como una predilección desde el
Estado respecto al nivel sub-nacional local sobre el regional, y por ende, éste
sobre el nacional. De esta forma, se construye la oferta e inversión públicas,
según las problemáticas, necesidades, demandas y oportunidades de
desarrollo de cada uno de los territorios y localidades.

Con mayor especificación, la descentralización fiscal es traspasar y
dotar de recursos públicos, desde el centro político decisional a los sub-
centros regionales (y/o locales), cuestión de permitirles un cumplimiento
pleno de las funciones y tareas que involucra el rol y/o connotación de
gobierno regional, recursos que deben utilizarse de manera responsable,
eficiente y transparente.
Previo a revisar los casos e indicadores de Chile y el resto de los países

latinoamericanos, es preciso indicar los principios que comprende la
descentralización fiscal, pues la evidencia internacional indica que ésta
comprende cierta reglamentación y ajustes, cuestión de dar estabilidad
macroeconómica a los países que le apliquen, independiente del nivel:
• Competencias claramente definidas. Se debe tener una distribución

clara de las funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional
y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y de
provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e
incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes.
• Transparencia y predictibilidad. Se debe contar con mecanismos

transparentes y predecibles que provean la base de recursos fiscales
a los gobiernos sub-nacionales.
• Neutralidad en la transferencia de los recursos. Se debe establecer un

programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del
gobierno central a los gobiernos sub-nacionales con efectos fiscales
neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de
transferencia de responsabilidades de gasto.
• Responsabilidad fiscal. El establecimiento de reglas fiscales que

incluyan reglas de endeudamiento y de límites de aumento anual de
gasto para los gobiernos sub-nacionales, compatibles con las reglas
de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional, con el
objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la descentralización.
Ahora bien, la descentralización fiscal tiene beneficios y virtudes. La

realización de un proceso descentralizador óptimo puede mejorar la eficiencia,
calidad, responsabilidad y transparencia del sector público, siendo parte, a su
vez, de una profunda modernización del Estado. Los gobiernos sub-
nacionales (regiones) pueden brindar políticas públicas acordes a las
aspiraciones de la población de sus territorios. Se trata de impulsar una

eficacia y eficiencia de las políticas públicas (particularmente de aquellas de
corte social), mejorando la capacidad de los gobiernos regionales para
identificar los problemas, establecer las prioridades, atender de manera
expresa y acorde las situaciones, ejecutando y evaluando las acciones y
programas que impulse. El Estado se beneficiaría, además, respecto a la
composición organizacional de su estructura, mejorando la gestión de los
servicios públicos y, por consiguiente, aumentar la eficiencia en el gasto
público.
Ahora bien, respecto a riesgos y costos de la descentralización fiscal,

podemos indicar la posible reducción de los servicios públicos, dada la
menor capacidad de gestión que tienen los sub-centros nacionales. Así
también, las decisiones políticas erradas ante una desmesurada influencia
de grupos de interés regional y/o local. Otro, por otra parte, se hace
dificultoso, ante una intensa competencia, para que una región sea capaz de
atraer inversiones, particularmente de tipo privado, en donde el incentivo
perverso es ofertar una tributación menor, haciendo decaer la recaudación
fiscal. Lo anterior, en un plano de descentralización fiscal extremo.
Como ya se indicara, en la mayoría de los países de Latinoamérica

existe, por configuración de origen en la formación de sus Estados, un
marcado rasgo de centralización, que aún cuando ha sido relativamente
aminorada con las reformas introducidas desde mediados de la década de
1970, persiste hasta la actualidad. En ellos subyacen problemas de
asignación y dependencia financiera de los gobiernos regiones (así como
administraciones municipalidades), puesto que están sujetos a las
transferencias que les asigna el gobierno central, siempre supeditado a
políticas públicas nacionales, sectorializadas en problemáticas prioritarias
como educación y salud, entre otros, dejando poco espacio para la iniciativa
de éstas estructuras, sea para infraestructura e inversión social focalizada.
Lo anterior se respalda por el Estudio sobre “Relaciones

Intergubernamentales y Descentralización en América Latina: Una
Perspectiva Institucional”, realizado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) el año 2001, el cual indica que el porcentaje del gasto sub-
nacional es mayor en los Estados federales que en los unitarios, y mientras
que, los unitarios regionalizados (caso chileno) tienen un promedio de gasto
descentralizado superior a los Estados unitarios que sólo disponen de dos
niveles de gobierno, lo que en cifras se representa de la siguiente manera:

CUADRO Nº2
Indicadores fiscales de Descentralización
BID, 1995
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
PAÍS GASTO GASTO TRANSFERENCIAS
SOCIAL SUB-NACIONAL INTERGUBERNAMENTALES
GASTO TOTAL
TOTAL INGRESOS SUB-NACIONALES
UNITARIOS
Bolivia 29,8 26,7 43
Chile 22,6 13,6 61
Costa Rica 24,3 2,3 13
El Salvador 17,9 6 90
Nicaragua 40,3 5,2 4
Panamá 28 3,2 1
Perú 15,6 10,5 5
UNITARIO
REGIONAL
Colombia 26,5 39 38
Ecuador 26.5 7,5 58
Paraguay 15,4 6,2 23
Uruguay 30 14,2 17
FEDERAL
Argentina 21,8 49.3 56
Brasil 31,2 45,6 33
México 25,8 25,4 61
Venezuela 31,3 19,6 83

Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
quien el año 2010 proporcionó su informe “La hora de la igualdad. Brechas por
cerrar, caminos por abrir”, Chile se encuentra en el grupo de países de la
región que cuentan con brechas bajas de bienestar, indicando:
CUADRO Nº3
Países latinoamericanos con brechas bajas de bienestar
casos de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá y Uruguay
“En estos países, cuya ventana de oportunidades demográficas se va haciendo

más estrecha a medida que aumenta marcadamente la proporción de
población envejecida, es imprescindible, por una parte, completar la protección
social a los sectores vulnerables y, por otra, limitar los subsidios que se
destinan a los sectores integrados y privilegiados. Los sistemas de salud y
seguridad social deben reconstruirse y orientar los subsidios a un piso básico
universal no contributivo. Otro desafío es des-estratificar el ingreso de la mujer
en el mercado laboral, pues esa estratificación constituye un enorme freno al
combate contra la desigualdad y un desaprovechamiento de parte importante
de las capacidades productivas de las personas. Para ello es fundamental la
cobertura de servicios de cuidado infantil y educación preescolar de calidad en
zonas de menores ingresos. Por último, si la educación media de calidad no se
universaliza de forma más homogénea en estos países, las sociedades no
estarán preparadas para ampliar sus fronteras productivas en contextos
expansivos, ni para garantizar la igualdad de oportunidades”, pp. 205-206.
CEPAL (2010). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago, Chile.
Lo anterior no quiere decir que Chile ya no tenga desafíos pendientes.

Muy por el contrario, en la actualidad el país atraviesa múltiples conjeturas, las
cuales apuntan a que el Estado tenga un rol más protagónico en una serie de
materias, lo que hace algunas décadas atrás sería impensado. El debate
acerca de la estructura del sistema educativo en Chile, acontecido durante el
transcurso del año 2011, brinda el mejor ejemplo del rol del Estado en múltiples
niveles, desde los que ocupa efectivamente, hasta los que le son demandados
por los diferentes actores involucrados en la discusión. Por ejemplo; en materia
de educación pública, el Estado ejerce una externalización mediante las
diferentes municipalidades del país, entregando una subvención base,
adicionando otros recursos por la vía de focalización de vulnerabilidad social y
sectores prioritarios. Aportes financieros que también se extienden para
sostenedores particulares que forman parte de “entes colaboradores” del
Instituto Profesional
11 Iplacex
Estado en esta materia, Aún cuando exista un lucro de por medio por parte de
estos. La coyuntura actual indica que no existe relación entre la inversión del
Estado y la calidad del servicio educacional prestado, sea por parte de la
educación municipalizada (salvo casos excepcionales, dados casi por la
probabilidad estadística), ni tampoco por sostenedores privados. Los actores
involucrados en el debate, sea organizaciones estudiantiles, gremios y entes
académicos, han interpelado, sentando sobre la discusión, un rol protagónico
del Estado, no sólo en el aporte de más recursos (llegando al punto de hacer
efectivamente pública la educación), sino en aspectos regulatorios, fiscalización
y la construcción de un proyecto educativo nacional. La educación, por sí sola,
se convierte en una brecha social significativa, que nos puede ubicar en una
plataforma distinta a la cual nos sitúa la CEPAL.
Respecto a lo anterior, el Informe “Costos y Financiamiento de las

Propuestas de Reforma de la Educación en Chile” (2011), emanado por
economistas e investigadores de la Facultad de Economía y Negocios de la
Universidad de Chile, indica que; “Existe un consenso en la sociedad chilena
sobre la necesidad de una reforma sustantiva del sistema educacional en
todos sus niveles -preescolar, escolar, técnico-profesional y universitario-.
Durante el año 2011, en gran parte como resultado de las demandas del
movimiento ciudadano por la educación, esta necesidad se convirtió en la
primera prioridad política del país, dando lugar a distintas propuestas de
reforma, incluyendo la del gobierno, el propio movimiento estudiantil, y la
Concertación de Partidos por la Democracia, entre muchos otros”3.
Siguiendo la línea del mismo informe, consideremos sólo el nivel pre-

escolar, en donde el Estado tiene un rol preponderante en sectores de más
bajos recursos y vulnerabilidad. Recordemos que durante el mandato
presidencial de Michelle Bachelet la creación del programa “Chile Crece
Contigo” triplicó la cobertura de salas cunas y jardines infantiles a nivel
nacional. Al respecto, el informe indica que; “La propuesta del gobierno para
este nivel escolar es alcanzar la cobertura universal en kínder en 2014 y la
cobertura universal en pre-kínder en 2018 para los dos primeros quintiles.
Asumiendo que la SEP4 se entrega al 40% más vulnerable(los dos primeros
quintiles), y que se paga por matrícula, en vez de asistencia promedio, el
cuadro siguiente estima el costo de esta medida… A estos costos habría que
agregar el costo el programa de alimentación escolar, que a modo de
magnitud es posible mencionar que en el presupuesto 2010 incorpora
$50.316 millones que permitirían entregar algo más de 206.000 raciones
3
Varios (2011). Costos y financiamiento de las propuestas de reforma de la educación en
Chile. Santiago: FEN, Universidad de Chile.
4
Subvención escolar preferencial.
12 Iplacex
diarias a niños que asisten a los jardines administrados por la JUNJI5.
Mientras que el programa de alimentación escolar para kínder posee un
presupuesto 2011 de 15.537,4 millones”. Para lo anterior revisar el siguiente
cuadro:
CUADRO Nº4
Cobertura y costos para el estado
educación Pre-escolar
Quintil Cobertura Nº niños Costo Cobertura Universal Pre-

que no K y K (MM $)
Asiste
I 70,96% 37.295 27.691
II 78,30% 24.273 18.022
III 79,58% 17.995 ---
IV 81,81% 13.821 ---
V 93,23% 3.279 ---
Total 78,65% 96.663 45.713
Fuente: Cobertura CASEN 2009.
Valor USE: Coordinadora Nacional Subvenciones MINEDUC
El caso puesto como ejemplo (inversión del Estado en materia

educacional, educación pre-escolar) nos brinda evidencia suficiente para que el
país impulse una justa y necesaria descentralización fiscal. No al punto de que
cada región tenga sistemas de tributación individuales, quizás es lo menos
necesario en este momento, sino en la distribución de financiamiento equitativo
según las necesidades regionales, medida significativamente por los quintiles
de ingreso. Observamos que los quintiles III y IV, correspondiente a los
sectores medios (identificados con sectores de predominancia de trabajadores,
con porción importante de mujeres jefas de hogar incorporadas al mercado del
trabajo) los aportes del Estado son prácticamente nulos, detectando que
31.816 niños no está adscrito a un sistema regular de educación pre-escolar.
¿Y quién se hace cargo?, ¿Cómo se financia?, ¿Es relevante la educación pre-
escolar en la formación intelectiva de los/as niños/as chilenos/as?, todas estas
preguntas son una obviedad. Es el Estado el que debe hacerse cargo, sin
juzgar aquí si lo hace directamente o de manera privatizadora y/o
externalizada. Su financiamiento requiere de una reforma tributaria. Y por
cierto, la educación pre-escolar es una necesidad urgente, más que necesaria,
justa y científicamente respaldada.
5
Junta Nacional de Jardines Infantiles.
13 Iplacex
Para finalizar este apartado, cabe resaltar los cambios sufridos por la
administración pública chilena en materia fiscal, lo cual van de la mano con la
descentralización de recursos y financiamiento a las estructuras sub-
nacionales. Siguiendo la línea del Documento “El Proceso Presupuestario en
Chile, Aspectos Generales: Marco Legal, Actores Institucionales, Principales
Aspectos de Modernización” (2005)6; “Los cambios experimentados por la
administración financiera chilena tienen como punto de partida una
institucionalidad clara en términos del marco jurídico de la administración
financiera, lo que permite distinguir las funciones de los organismos que
participan en el sistema presupuestario… Desde la perspectiva del objetivo
macroeconómico de disciplina fiscal, la introducción del Balance Estructural
del Sector Público ha consolidado un manejo prudente de las finanzas
públicas y se ha cumplido en todo su período de vigencia. Asimismo, las
evaluaciones de organismos internacionales dan cuenta del esfuerzo de
proveer información sobre las operaciones fiscales actuales y la
sostenibilidad fiscal. La eficiencia en la asignación de recursos puede ser
analizada y verificada por distintos sectores de la ciudadanía, que disponen
de reportes sobre las prioridades de política pública y cómo éstas se
traducen en el presupuesto”.
“Los avances en materia de eficiencia en el uso de recursos son de

escrutinio público gracias a la difusión de información obtenida de la
aplicación de instrumentos de control de gestión. Dicha información sobre la
evaluación de la gestión de las instituciones retroalimenta la toma de
decisiones y contribuye a instalar un modelo de presupuesto por resultados,
transversal a las etapas del proceso -formulación, discusión y aprobación,
ejecución y evaluación-. Así, las evaluaciones apoyan las decisiones
presupuestarias mientras que los compromisos que se establecen con las
instituciones evaluadas apuntan al mejoramiento de la gestión pública”.
“Las reformas en transparencia fiscal, deseables en sí mismas por la

mayor apertura de la gestión financiera a la rendición de cuentas ante la
ciudadanía, han cubierto áreas susceptibles de impactar en los demás
objetivos del sistema presupuestario. Por ejemplo, la creciente información
estadística sobre la situación actual y futura de las finanzas públicas favorece
el apego a la disciplina fiscal, así como la eficiencia en la asignación y uso de
recursos”.
6
Ministerio de Hacienda, Banco Interamericano de Desarrollo. (2005). El proceso presupuestario en
Chile, aspectos generales: Marco legal, actores institucionales, principales aspectos de modernización.
Santiago: Dirección de Presupuestos (DIPRES), Ministerio de Hacienda.
14 Iplacex
“En el contexto del proceso de cambios descrito, el sistema
presupuestario chileno ha sido evaluado favorablemente respecto a otros
países. Los estándares de transparencia presupuestaria alcanzados
corresponden a los de países de mayor nivel de desarrollo económico según
los análisis de OECD (2004), FMI (2003) y el reciente reporte sobre la
responsabilidad financiera pública elaborado por el Banco Interamericano de
Desarrollo y el Banco Mundial (BM-BID, 2004). El país ha obtenido la mejor
calificación en el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria en
2001 y 200314 (Beteta, 2003). Asimismo, el Banco Mundial ha emitido un
reporte sobre el Programa de Evaluación de Programas de la DIPRES,
destacando la relevancia de la información que éste genera, la
independencia de las evaluaciones y la oportunidad de la incorporación de
los resultados en el proceso presupuestario y en la gestión de las
instituciones públicas (DIPRES, 2005)”.
2. DISEÑOS DE PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN.
En este apartado los/as alumnos/as conocerán que la

descentralización implica diseños institucionales especiales para su puesta
en práctica, consignando complejidades y tensiones propios de un Estado
unitario. Se revisara el caso chileno al respecto, junto a la experiencia
internacional comparada.
2.1 Centralismo a Descentralización.
La descentralización, como ya se ha dicho, corresponde al traspaso

efectivo de poder (de decisión y recursos), desde el gobierno central a los
niveles sub-nacionales, tal cual como desde el centro a la periferia, desde
arriba abajo (top-down). Los planos de descentralización varían según la
determinante y/o materia, pudiendo ser de carácter administrativo, fiscal y/o
política.
Es preciso hacer un diagnóstico acerca de los principales cambios

introducidos recientemente en Chile, pues la administración del Estado ha
experimentado, como ya se ha dicho, una serie de transformaciones, las
cuales poseen fortalezas y debilidades, como todo proceso de amplia
magnitud. Por otra parte, y mirado en prospectiva, se vienen para el sector
público importantes tareas, las cuales se presentan en el futuro próximo para
la consolidación de un modelo de desarrollo participativo y con crecientes
15 Iplacex
niveles de equidad. Por cierto, la descentralización contribuye
sustancialmente al cumplimiento de este propósito.
A razón del retorno del régimen democrático, a inicios de la década de

1990, el poder ejecutivo chileno impulsó el abordaje de una serie de
demandas sociales, muchas de ellas reprimidas, en otros casos postergados,
por el régimen burocrático autoritario. Las condiciones de estabilidad, diálogo
y consenso político permitieron que dichas demandas fueran canalizadas de
buena forma, aún cuando muchas de ellas sin una solución univoca o final,
pero al menos recepcionadas y/o circunscritas a un procedimiento de
resolución.
Las reformas introducidas a la administración pública se orientaron

bajo la óptica de consolidar las estructuras institucionales de los gobiernos
regionales, constituyéndoles como tal, así como aportando las primeras
señales de democratización de los mismos, como también de las
municipalidades. Particularmente, a los gobiernos regionales se les
estableció bajo la categoría de personas jurídicas de derecho público,
compuestas por un poder ejecutivo regional, con asiento en su Intendente/a,
además del Consejo Regional (CORE), el cual expresa, en cierta medida, la
participación de la comunidad.
Es el CORE la estructura regional más cuestionada hoy en día, siendo

prácticamente un hecho que la forma de elección de su composición será
mediante escrutinio popular en los próximos años. A razón de ese carácter
representativo, el CORE se posiciona con atribuciones y competencias de
nivel administrativo, puntualmente de planes y programas de alcance
regional, formulación de presupuesto, y la dictación de reglamentos para
operativizar las orientaciones de desarrollo regional.
Para Álvaro Villanueva (2009) la descentralización es separar del

centro todas aquellas actividades del Estado central, aún cuando impliquen
una transferencia de poder de decisión y/o recursos, donde las funciones
públicas se distribuyen y ejercen con mayor independencia por parte de los
sub-centros decisionales7.
Los diseños institucionales de descentralización deben entenderle no

como un fin en sí mismo, pues el proceso es una mera condición para
alcanzar los objetivos estratégicos propuestos, sean nacionales, regionales o
locales.
7
Villanueva, A. (2009). Presentación en Mesa de Diálogos sobre Descentralización.
Santiago: SUBDERE.
16 Iplacex
Aún cuando, señalado en los contenidos antecedentes de la presente
unidad, es necesario hacen hincapié en los aspectos que debe implicar
cualquier diseño descentralizador de las funciones del Estado:
Perfeccionamiento de la democracia a través de los mecanismos

de los diferentes instrumentos de participación y representación
política (actos eleccionarios en lo principal).
Modernización del Estado mediante el mejoramiento de la gestión

pública, sobre todo en los niveles sub-nacionales (regional y local).
Estímulo al crecimiento económico y productivo de las regiones,

fomentando una dinámica competitiva, circunscrita a un marco
regulatorio con centro en el consumidor (ciudadano en lo principal).
Distribución equilibrada de la población nacional, así como de las

actividades económicas que realicen, estimulando el atractivo de
las regiones (versus centros altamente poblados), desarrollo de
infraestructura en regiones, e integración de áreas rurales o
periféricas.
Políticas sociales contra la pobreza, acogiendo la diversidad de

problemáticas según las diferentes regiones y localidades, donde
la coordinación sea mancomunada, eficaz y comprometida entre el
centro político y los organismos sub-nacionales.
Bajo el nuevo parámetro que aporta la existencia de los gobiernos

regionales, así como de las administraciones municipales, son las políticas
sociales las que ven mejoradas sus condiciones de implementación y
eficacia, canalizando de mejor forma las demandas, así como la forma de
distribución y correspondiente asignación de recursos de inversión pública.
La administración pública a nivel regional ve para sí la dotación de

nuevas funciones y/o atribuciones, de la mano de un diseño descentralizador
que le brinda la posibilidad de tener injerencia en materias como fomento
productivo, ordenamiento territorial, coordinación de políticas, planes y
programas focalizados en población en situación de pobreza y vulnerabilidad
social. A continuación pasamos a revisar cada una de las indicadas:
- Respecto al tema de fomento productivo y su promoción, están

dirigidas especialmente al apoyo de aquellas actividades de pequeña
17 Iplacex
y mediana escala. Ello resulta fundamental, ya que ubicar estas
intervenciones en cada ámbito territorial hace posible mejorarlas, al
acoger las particularidades de cada territorio y fomentar la
colaboración con el sector empresarial local, la que tendería a hacerse
más concreta y oportuna. Tienen importancia en este sentido, las
acciones destinadas a internalizar las trasferencias tecnológicas y los
programas de reconversión productiva, puesto que éstos se vinculan a
la necesidad de asegurar el goce del crecimiento económico para
aquellos que lo producen y porque de este modo, se atiende a la
superación paulatina y racional de las eventuales situaciones de crisis
originadas en los procesos de cambio en la estructura productiva de
territorios específicos.
- En el ámbito institucional, se ha procedido durante estos años a la

generación de espacios de coordinación interministerial que sirvan de
apoyo al proceso de constitución de los gobiernos regionales. Entre
ellos se puede nombrar, a nivel nacional:
El Comité Ministerial de Coordinación Social;
El Comité de Ministros para las tareas de apoyo a la

modernización del Estado;
El Grupo de Trabajo Interministerial destinado a apoyar el

proceso de constitución de los gobiernos regionales.
A nivel regional, en tanto, se han constituido los gabinetes regionales,

cuerpos de apoyo a la gestión de los/as Intendentes/as compuestos
por el conjunto de los Secretarios/as Regionales Ministeriales
(SEREMI), por los gobernadores provinciales, los jefes de servicio y
los gerentes de empresas públicas presentes en la región. Asimismo,
se ha dispuesto la conformación, al interior de los gabinetes
regionales, de comités específicos dirigidos a la elaboración de
propuestas de políticas regionales y a la coordinación de los distintos
entes públicos con presencia en la región. Estos comités son los de
Coordinación Social, Infraestructura y de Fomento Productivo.
- Respecto a la coordinación del sector público con el mundo privado se

debe hacer mención a la conformación de instancias de coordinación
público-privado, tales como los Comités Regionales CORFO. Por otra
parte, las principales medidas adoptadas en el campo de la
18 Iplacex
identificación, formulación y evaluación de proyectos han sido dados
por:
La modernización del Banco Integrado de Proyectos (BIP),

parte del Sistema Nacional de Inversiones.
El establecimiento de criterios más flexibles para la

evaluación de proyectos, elevando el umbral de los
proyectos que hoy son evaluados en las propias regiones.
La ampliación de la red de terminales del BIP hacia los

diferentes municipios de las respectivas regiones.
Los gobiernos regionales han podido verse dotados de funciones y/o

atribuciones de descentralización, haciendo práctica una serie de
instrumentos y herramientas para posibilitar de mejor forma la trasferencia de
recursos desde el gobierno central (nacional) hacia ella misma, o bien en su
distribución por medio de las modalidades que revisaremos a continuación.
El primero de ellos dice relación con el Fondo Nacional de Desarrollo

Regional (FNDR). Tal como se señalara anteriormente, el FNDR constituye el
principal instrumento de trasferencia de recursos desde el gobierno central
hacia los gobiernos regionales. Este fondo es administrado de manera
descentralizada con el establecimiento de cuotas regionales a partir de las
cuales cada gobierno regional prioriza las iniciativas concretas de inversión
en materia de infraestructura social.
Por otra parte, a partir de la constitución de los gobiernos regionales,

se ha dado inicio a otras modalidades de trasferencia de recursos desde el
gobierno central hacia las regiones. La más innovadora de ellas son las
Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR). Las ISAR consisten
en programas sectoriales que, dado su claro impacto regional (y también
local), se distribuyen interregionalmente de acuerdo a criterios semejantes a
los del FNDR y son asignadas por cada gobierno regional.
En una primera etapa, las ISAR han incorporado iniciativas de todo

tipo, especialmente privilegiando los Programas de Mejoramiento de Barrios
y de Mejoramiento Urbano del Ministerio del Interior (el primero de ellos
dirigido a la superación de la marginalidad sanitaria y el segundo al
equipamiento comunitario). Así también, el Programa de Vialidad Rural del
Ministerio de Obras Públicas, el Programa de Vialidad Urbana del Ministerio
de Vivienda, el Programa de Infraestructura Deportiva de la Dirección
19 Iplacex
General de Deportes y Recreación, el Programa de Consultorios
Metropolitanos del Ministerio de Salud, y el Fondo de Solidaridad e Inversión
Social (FOSIS), el cual se constituye como una de las principales
institucionales para el combate a la pobreza en el país.
El supuesto básico tras esta iniciativa es el reconocimiento de la

capacidad local para identificar y diseñar de un modo más adecuado la
satisfacción de sus propias necesidades, transfiriendo al nivel regional la
determinación de las respectivas prioridades. Un papel muy importante en
este sentido, han jugado los municipios, las organizaciones sociales y las
organizaciones no gubernamentales (ONG’s), que han conjugado esfuerzos
profesionales y técnicos para el diseño e incluso, la ejecución, de los
proyectos específicos de cada programa.
Mención especial merecen en este sentido los proyectos del Programa

de Mejoramiento de Barrios (PMB) que se ejecuta directamente a través de
los municipios y el Programa de Mejoramiento Urbano (PMU) que también se
implementa a nivel local a partir de proyectos formulados por la propia
comunidad.
Una tercera modalidad de transferencia de recursos públicos hacia las

regiones, aún no explorada, son los Convenios de Programación,
establecidos como especie de contratos, los cuales se pueden establecer
entre los propios gobiernos regionales y el gobierno central, a objeto de
materializar una serie de iniciativas de inversión, particularmente las que
apuntan a tratamiento de territorios específicos. Estos acuerdos entre la
región y el ministerio del ramo, constituyen una herramienta efectiva de
planificación del desarrollo, sea a mediano y/o largo plazo, con el fin de
orientar la acción de la inversión pública, siendo armónica con el desarrollo y
crecimiento productivo de la región en cuestión.
Como ya fuera tratado en la primera unidad de esta asignatura, la

formulación de los proyectos de presupuesto regional resultan
fundamentales, particularmente en el incremento y calidad de los proyectos
de inversión que cada región posea, en el abordaje de temáticas
relacionadas con la infraestructura económica y social de sus territorios, así
como en el análisis de la inversión pública focalizada. Todo ello en relación
con los proyectos que son financiados mediante el FNDR y las ISAR.
Estas formulaciones deben ser consistentes con la estrategia de

desarrollo que cada región posea, así como con la conducta proyectada del
sector privado, quienes realizan una inversión importante en cada uno de sus
20 Iplacex
rubros. De este modo el presupuesto se convertirá en un elemento principal
de la política regional de desarrollo, en su sentido más amplio.
No todo es “miel sobre hojuelas”. En Chile persisten aún algunas

insuficiencias y dificultades no resueltas del todo en su administración
pública, necesidades de diversa génesis, pero que tienen un común
denominador que es la centralización. Muchas de ellas hacen referencia a
las políticas públicas de participación ciudadana, problemas de
implementación, sea territorial en lo principal, como también respecto a la
evaluación de las mismas, la cual se considera precaria y no extendida a
todas las acciones y programas del Estado. Por otro lado, temas referidos al
mejoramiento del rol regulador y fiscalizador de la administración.
De acuerdo a la anterior, el tránsito de la centralización a la

descentralización debe orientarse de forma más acelerada, consciente y
responsable, en cuanto trata de una urgencia para la administración pública
chilena. La estructura de la administración requiere que cada uno de sus
componentes pueda alcanzar una lógica de coordinación tal, que permita a
su vez autonomía en las decisiones de cada uno de éstos, sin perder la
cohesión que caracteriza al sistema.
2.2 Concentración a Desconcentración.
Diferentes países de América Latina han experimentado procesos

históricos similares, los cuales han estado marcados por profundas
transformaciones políticas, sociales y económicas. Al iniciarse la década de
1990, Latinoamérica mira en perspectiva el futuro, donde muchos de los
países de la región abandonan los regímenes burocrático-autoritarios, dando
paso a democracias relativamente estables, economías abiertas, y, por
cierto, reformas estructurales a la administración pública (dedicación especial
a este aspecto en el punto b del numeral 3 de la presente unidad), dando
paso de la concentración de funciones a una desconcentración,
relativamente moderada, en otras instituciones del aparato estatal, o bien,
externalizándolas a sectores privados.
Recordemos que la concentración se refiere a la aglutinación de

funciones y/o competencias en un órgano o conjunto de éstos,
pertenecientes todos a un mismo centro decisional, siendo equivalente a que
éstas funciones y/o competencias se agrupen en el nivel nacional de
administración de gobierno.
21 Iplacex
No hay que perder de vista que el objetivo de descentralizar y
desconcentrar la administración pública es dar paso a un proceso de
transferencia de competencias desde el gobierno central a los gobiernos
regionales, pero también a los niveles provinciales y comunales. El
cumplimiento de este objetivo permite que las autoridades regionales, así
como las comunales, puedan enfrentar los problemas de la comunidad en
sus respectivos territorios y, participar a su vez, desde la región, desde la
comuna, en el proceso de desarrollo del país.
Ahora bien, abordando la desconcentración administrativa, una de las

premisas fundamentales, en el periodo analizado, es la necesidad de acercar
los servicios públicos a los/as ciudadanos/as, cuestión de hacer más
eficiente su accionar y cumplimiento de objetivos. Bajo ese prisma, la
desconcentración ha tenido un marcado acento geográfico. En las regiones,
la distribución ha sido a nivel provincial, donde los servicios públicos tienen
mayor capacidad de cobertura para abordar y resolver los problemas, puesto
que se aplica su acción de resolución donde se generan.
Revisando la experiencia comparada de los países de la región,

podemos señalar que éstos han llevado a cabo procesos de
desconcentración, bajo una fase del tipo concentración dinámica, la cual
apunta que las funciones y/o competencias sean trasladadas, entre las
diferentes entidades públicas, según condicionantes de mando y jerarquía
presentes entre ellas, existiendo una concentración dada en la potestad de
origen, sobre todo en materia de fiscalización y control. Por lo demás, la
concentración dinámica es la que colabora de mejor forma en el tránsito a
una desconcentración más elevada del aparato administrativo del Estado,
por medio de la transferencia en el ejercicio de las respectivas funciones y
competencias entre las diferentes entidades públicas, desde el gobierno
central a los sub-centros decisionales (principalmente el de gobierno
regional), Aún cuando la titularidad de los actos administrativos permanezca
en el órgano primario, puesto que se actúa dentro de un mismo ámbito. Lo
anterior lo podemos observar en el siguiente ejemplo:
22 Iplacex
CUADRO Nº5
Concentración a desconcentración (dinámica)
centro decisional nacional a centro decisional Sub-nacional
Ahora bien, la desconcentración aludida (dinámica), que se produce

entre entidades públicas con una relación de jerarquía, puede dar paso,
eventualmente y bajo ciertas condiciones, a una desconcentración
externalizada de funciones y/o competencias, Aún cuando éstas tengan
responsabilidad última en el órgano potestado originalmente. Nos referimos a
la externalización hacia responsables privados y/o particulares. Lo anterior lo
podemos graficar con el siguiente ejemplo:
23 Iplacex
CUADRO Nº6
Concentración a desconcentración (dinámica)
responsable privado y/o particular
En relación a los tópicos abordados, no se puede dejar de resaltar que

la administración pública ha experimentado avances importantes, no siendo
comparable la añeja visión que se tiene de ella hace veinte años atrás, con
los cambios y modernización de la actualidad. En cierta forma, se ha
posicionado una gestión, y un relato en el interior de la administración, de
una administración capaz de sintonizar con las necesidades y problemáticas
de la sociedad, incorporando a su interior la evolución política, social,
cultural, económica y tecnológica contemporánea.
Haciendo un poco de historia, cabe destacar que el año 1991, el

entonces gobierno del Presidente Patricio Aylwin despachó al Poder
Legislativo el primer proyecto de reforma relativo a materias de gobierno y
administración comunal. La mencionada iniciativa tuvo como objetivo
principal introducir las modificaciones necesarias a la Constitución Política de
la República, a objeto de que fuera posible restablecer en las comunas un
24 Iplacex
orden institucional más participativo y auténticamente democrático. A razón
de ello se realizan las elecciones municipales del año 1992.
Ahora bien, en materia regional, las posibilidades del dialogo,

consenso y acuerdo político de los primeros años de la transición
democrática, dieron paso a que la descentralización viera sus primeros
frutos. También en 1991, el ejecutivo envió al Congreso Nacional el proyecto
de reforma a la Constitución Política de la República, modificándose el
contenido asociado a gobiernos regionales y administraciones comunales.
Esta iniciativa legal tuvo como base el deseo de impulsar una efectiva
descentralización, para lo cual se propuso dotar a los gobiernos regionales
de la suficiente autonomía administrativa, financiera y técnica para el
cumplimiento real y eficaz de sus objetivos, dentro de la concepción de un
Estado Unitario. Esto último no es menor, pues ninguna reforma ha decidido
alterar ese orden, permaneciendo vigente a lo largo de la historia político-
institucional del país.
Se debe destacar que los cambios introducidos a las estructuras de

gobierno regional tendieron a la creación y promoción de modelos de
desarrollo equitativo de las mismas, siendo parte del territorio nacional,
posibilitando a su vez la participación de los sectores más relevantes de cada
región, sean éstos políticos, sociales, económicos y culturales.
La iniciativa legal comprende los siguientes aspectos de relevancia:
Creación de los gobiernos regional propiamente tal. Las

iniciativas indicaron que el gobierno y la administración de cada
región residirá en una nueva institucionalidad. Será el gobierno
regional el que contará con una persona jurídica de derecho
público, dotada de atribuciones y/o competencias suficientes en
materia administrativa y financiera, contando además con
patrimonio propio. Los órganos del mismo son el/la Intendente/a
y el Consejo Regional.
Respecto al rol del/de la Intendente/a, se indicó expresó que

éste sería el agente natural e inmediato del/de la Presidente/a
de la República en la región respectiva, asumiendo a su vez el
órgano ejecutivo del gobierno regional. La naturaleza del cargo
de Intendente/a recae en el nombramiento exclusivo por parte
del/de la Presidente/a de la República, estableciéndose que
25 Iplacex
éste/ésta permanecería en sus funciones mientras contara con
su confianza.
Así también, se estableció que el/la Intendente/a llevaría cabo

sus funciones con arreglo al orden normativo vigente, como
cualquier otra autoridad, sean leyes, decretos reglamentarios,
normas de carácter regional y, por cierto, las órdenes e
instrucciones que formule el/la Presidente/a de la República,
para lo cual se definieron claramente sus funciones,
destacando las de formulación de la política de desarrollo de la
región, así como del presupuesto del gobierno regional, junto
con supervigilar la coordinación y fiscalización de los servicios
públicos que operaran en la región respectiva, a excepción de
la Contraloría General de la República y los Tribunales de
Justicia.
En cuanto al Consejo Regional, el nuevo texto legal le da

creación, siendo un órgano nuevo, el cual no tiene un rol
“decorativo”, muy por el contrario puesto que se le dotó de
atribuciones y competencias normativas, resolutivas y
fiscalizadoras, no sólo sobre el/la Intendente/a, sino respecto a
todo el funcionamiento del gobierno regional.
En relación a su conformación, la integración que posee está

dada por representantes regionales, electos según la forma y el
número que fuera establecido por la ley, la que dicta el que
sean los/las Concejales/las de las municipalidades los
electores. Es integrado además por el/la Intendente/a, durando
cuatro años en sus funciones, pudiendo ser reelegidos, los que
se originaran en cada una de las provincias de la región.
Sus funciones son las de aprobación del plan de desarrollo

regional, así como del presupuesto. Por otra parte, deben
resolver acerca de la distribución de recursos de inversión
administrados descentralizadamente, sobre la propuesta que
el/la Intendente/a les realiza.
La relevancia de los Consejos Regionales radica en que se

constituyen como uno de los logros más significativos del
proceso de descentralización, puesto que representan el
símbolo de la transferencia de atribuciones y funciones desde
el gobierno central a los gobiernos regionales. Además, es el
26 Iplacex
Consejo Regional el que tiene por finalidad hacer efectiva la
participación de la ciudadanía, por medio de las normativas,
resolutivas y fiscalizadoras, en su representación al interior de
la estructura regional.
A nivel provincial y su administración, son las gobernaciones los

órganos territorialmente desconcentrados del/de la
Intendente/a, siendo nombrados y/o removidos, según su libre
criterio, por el/la Presidente/a de la República.
Para el caso de la Región Metropolitana de Santiago, y en

específico de la Provincia de Santiago, no existe el órgano de
gobernación. No obstante, la ley faculta al/a la Presidente/a de
la República para, de acuerdo a situaciones especiales y/o
coyunturales, establecer un/una Delegado/a Provincial.
La desconcentración implica una naturaleza, personalidad jurídica,

competencias, dependencia jerárquica y patrimonio distinto para los
gobiernos regionales, como parámetro con la descentralización vista
anteriormente. Esto se explica de la siguiente forma:
CUADRO Nº7
Modalidad de la desconcentración administrativa en Chile
Naturaleza Delegación de funciones

Personalidad Jurídica Personalidad del Estado
Competencias Sólo las delegadas
Dependencia De quien delega
Jerárquica
Patrimonio Del Estado
27 Iplacex
A continuación revisaremos en detalle, en que materias en específico
se encuentra presente la desconcentración administrativa en Chile, de
acuerdo a los puntos tratados en el Capítulo XIV “Gobierno y Administración
Interior del Estado” de la Constitución Política de la República.
Artículo 110º. Indicativo del contenido general

del capítulo en cuestión,
señalándola división político-
administrativa del país, según
regiones, provincias y comunas.
Artículos 111º al 115º. Hace referencia al "Gobierno y
Administración Regional", indicando
autoridades (Intendente y Consejo
Regional) y sus principales funciones.
Artículos 116º al 117º. Implica el tratamiento relativo al
“Gobierno y Administración
Provincial”, indicando sus autoridades
(Gobernador y Delegados) y sus
principales funciones.
Artículos 118º al 122º. Trata acerca de la “Administración
Municipal”, lo que no es parte de los
contenidos de esta unidad y
asignatura.
Artículos 123º al 125º. Alusivo a “Disposiciones Generales”
para designación de autoridades,
incompatibilidades de ejercicio e
inhabilidades.
Artículo 126º. Aborda “Disposiciones Especiales”,
en cuanto a la existencia de Estatutos
Especiales para determinados
territorios del país (Isla de Pascua y
Archipiélago Juan Fernández).
28 Iplacex
Por lo anterior, cabe indicar que el tránsito de la concentración a la
desconcentración ha implicado que la actual Ley Nº19.175, Orgánica
Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (considerando las
modificaciones introducidas en el transcurso de los años), atribuya al
gobierno regional una serie de funciones específicas, basadas en:
- Participación y coordinación con diversas instancias de la

administración estatal a objeto de alcanzar el desarrollo armónico y
equitativo de los territorios que forman parte de su jurisdicción, sea en
aspectos de desarrollo económico, social y cultural, entre otros. Así
también, los gobiernos regionales deben inspirarse en principios de
equidad, eficiencia y eficacia en la asignación de recursos públicos y
en la prestación de servicios, en la efectiva participación de la
comunidad regional y en la preservación, cuidado y mejoramiento del
medio ambiente.
En relación a estos objetivos y principios, el gobierno regional debe

desempeñar funciones generales de elaboración y aprobación de
políticas y planes de desarrollo a nivel regional, resolviendo en
materias de inversión de recursos y proyectos específicos. Por otra
parte, debe adoptar las medidas necesarias para enfrentar situaciones
de emergencia o catástrofe que se puedan producir en la región.
- El rol que le cabe a los gobiernos regionales respecto al ordenamiento

territorial de sus territorios es el de establecer políticas y objetivos
para el desarrollo integral y armónico del sistema de asentamientos
humanos de la región, con las desagregaciones territoriales
correspondientes. Así también, deben participar, en coordinación con
las autoridades nacionales y comunales respectivas, en programas y
proyectos de dotación y mantenimiento de obras de infraestructura y
de equipamiento en la región.
Por otro lado, deben fomentar y velar por la protección, conservación y

mejoramiento del medioambiente, adoptando las medidas adecuadas
a la realidad de la región, con sujeción a las normas legales y decretos
supremos reglamentarios que rijan la materia. Fomentar y velar por el
buen funcionamiento de la prestación de los servicios en materia de
transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en la
región, cumpliendo las normas de los convenios internacionales
respectivos, y coordinar con otros gobiernos regionales el transporte
interregional, aplicando para ello las políticas nacionales en la materia,
29 Iplacex
sin perjuicio de las facultades que le correspondan directamente a las
municipalidades.
Así también, les corresponde fomentar y propender al desarrollo de

áreas rurales y localidades aisladas en la región, procurando la acción
multisectorial en la dotación de la infraestructura económica y social, y
proponer a la autoridad competente la localidad en que deberán
radicarse las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI’s) y las
Direcciones Regionales de los diferentes servicios públicos.
- En materia de fomento productivo, el texto legal indica que las

funciones de los gobiernos regionales son las de contribuir a la
formulación de las políticas nacionales de fomento productivo, de
asistencia técnica y de capacitación laboral, desde el punto de vista de
cada región, y desarrollar y aplicar las políticas nacionales así
definidas en el ámbito regional.
Por otro lado, deben establecer prioridades de fomento productivo en

los diferentes sectores, preocupándose especialmente por una
explotación racional de los recursos naturales, coordinando a los entes
públicos competentes y concertando acciones con el sector privado en
los estamentos que corresponda. También, deben promover la
investigación científica y tecnológica y preocuparse por el desarrollo
de la educación superior y técnica en la región, así como fomentar el
turismo en los niveles regional y provincial, con arreglo a las políticas
nacionales.
Tratándose del fomento de las actividades productivas, les

corresponde a los gobiernos regionales enfatizar principalmente
aquellas relacionadas con las empresas de pequeño y mediano
tamaño. Se pretende así posibilitar la localización de las inversiones
en cada territorio, sobre la base de un conocimiento más concreto de
la realidad y una acción más oportuna por parte de las autoridades
pertinentes.
- Respecto al desarrollo social y cultural de la región, los gobiernos

regionales deben establecer las prioridades para la erradicación de la
pobreza, haciéndolas compatibles con las políticas nacionales sobre la
materia. Aquí tienen un rol clave, puesto que son ellos los que
focalizan la inversión de recursos públicos, en cuanto detección de
necesidades.
30 Iplacex
Por otro lado, deben participar, en coordinación con las autoridades
competentes, en acciones destinadas a facilitar el acceso de la
población de escasos recursos o que viva en lugares aislados, a
beneficios y programas en el ámbito de la salud, educación, vivienda,
seguridad social, deportes y recreación, asistencia judicial y cultura.
Así también, deberán esclarecer la pertinencia de los proyectos de
inversión que sean sometidos a consideración del consejo regional,
teniendo en cuenta las evaluaciones de impacto ambiental y social
que se efectúen en conformidad a la normativa aplicable.
Deben distribuir entre las municipalidades de la región los recursos

para el financiamiento de beneficios y programas sociales
administrados por éstas, en virtud de las atribuciones que les otorgue
la ley, realizando estudios relacionados con las condiciones, nivel y
calidad de vida de los habitantes de la región, y fomentar las
expresiones culturales, cautelar el patrimonio histórico, artístico y
cultural de la región, incluidos los monumentos nacionales, y velar por
la protección y el desarrollo de las etnias originarias.
Más allá de lo indicando, en relación a la pobreza, marginalidad y

vulnerabilidad social, su impacto y repercusiones hacen que los
gobiernos regionales deban definir participativamente las prioridades
regionales, para lo cual la coordinación de los diversos servicios
públicos existentes en la región resulta fundamental.
31 Iplacex
UNIDAD III
LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3. IMPLICANCIAS POLÍTICAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN.
En este apartado los/as alumnos/as reconocerán que la

descentralización administrativa del Estado, Aún cuando un proceso técnico,
reviste también implicancias políticas y sociales, ajustadas según el sistema
político democrático, las condiciones de gobernabilidad, así como su
gravitación para el proceso de modernización del Estado.
Las implicancias políticas de todo proceso de descentralización

apuntan a generar condiciones de gobernabilidad democrática, el cual es una
variable de importancia, según perdura la articulación y diálogo entre los
actores políticos, sociales y/o económicos del territorio nacional, en torno a
un proyecto político común, objetivos y estrategias de desarrollo
compartidas, generando una legitimidad ciudadana, pero también una solidez
de las decisiones adoptadas en conjunto.
3.1 Democracia y Gobernabilidad.
Al hablar de gobernabilidad, es necesario circunscribir la definición del

concepto y proponer una conceptualización más práctica. Al definirla como
una fase o grado de proporción dinámica entre demandas sociales y
capacidad de respuesta del gobierno (poder ejecutivo), es necesario
distinguir sus diferentes niveles (ideal, normal, déficit, crisis e
ingobernabilidad). El déficit y la crisis de gobernabilidad son los niveles de
mayor preocupación para un sistema político. Cabe indicar que Chile posee
una situación de déficit en la actualidad, no constitutivo de crisis, pero que
brinda señales de preocupación.
Como sabemos, el ordenamiento institucional vigente en Chile se

concentra en el poder ejecutivo, así como, en cierta medida, en el poder
legislativo. Entre ambos radican las facultades necesarias parara proceder a
reformas estructurales necesarias para lograr el desarrollo y crecimiento
social esperado. Por ambos poderes pasan todas aquellas medidas,
propuestas y políticas de descentralización.
Es por ello que hoy, más que nunca, a razón de las diferentes
coyunturas críticas presentadas, se inicia una etapa de mayor complejidad.
Si hablamos que a inicios de la década de los 90’ el país se situaba en un
periodo de transición a la democracia, hoy lo hace en un escenario de pos-
transición, en donde la incertidumbre ya no pasa por el retorno del pasado

militar, del régimen burocrático autoritario, sino que con las grandes
dificultades para empoderar en derechos y obligaciones a la ciudadanía, así
como en la desmedida concentración que se tiene del poder político, las que
claramente son opuestas al objetivo democrático.
Al respecto, el Informe “La democracia de ciudadanía: una agenda

para la construcción de ciudadanía en América Latina” de la Organización de
Estados Americanos (2009), nos indica, en una sinóptica de la región
latinoamericana, que:
“Por cierto, haber dejado atrás el espectro del militarismo no implica la

consolidación de la democracia… ésta por definición nunca concluye, nunca
esta “consolidada”, su tarea es permanentemente incompleta… La
democracia se presenta como un régimen siempre marcado por formas
inacabadas y de no cumplimiento. En esta pos-transición y si se observan las
nuevas experiencias políticas en la región, parecería que nos encontramos
ante una América Latina a la búsqueda de su personalidad democrática, que
pretende ser tan singular como las variedades que existen entre las
democracias del resto del mundo. Al reflexionar sobre esta etapa en la vida
política de la región es útil considerar el peso que tienen ciertas
transformaciones políticas y económicas que han modificado las condiciones
de desarrollo político en el último lustro”...
“Han surgido, además, nuevas formas de participación de

comunidades históricamente marginadas, como los indígenas y afro-
descendientes, pero su representación política es todavía igualmente
insuficiente. A ello se agrega la efervescencia de formas de participación
ciudadana y la correspondiente creación de espacios institucionales, en los
procesos legislativos, en la distribución de recursos y en mecanismos de
rendición de cuentas vertical de las autoridades públicas”…
“A pesar de los grandes avances en el ejercicio de los derechos

políticos, en el establecimiento de procesos electorales y en la ampliación de
los espacios de participación ciudadana, en otros aspectos -pobreza,
desigualdad, desempleo, informalidad, inseguridad e impunidad- la región ha
progresado de manera insuficiente e incluso, en algunos casos, ha
involucionado”…
“Los riesgos que contiene este escenario de pos-transición hacen que

la sostenibilidad del sistema político siga siendo un desafío regional. Las
democracias latinoamericanas deben resolver viejos déficit de ciudadanía y
afrontar nuevas realidades. Curiosamente, en este contexto, cuando más se

requiere la reconstrucción del poder democrático y una nueva visión del
Estado, resulta insuficiente el debate sobre poder y Estado”…
“No es posible avanzar decididamente en la construcción de

ciudadanía sin un Estado comprometido de manera férrea con ese objetivo.
Las tendencias históricas muestran que la evolución natural lleva a
reproducir las desigualdades y todas las formas de exclusión que abrevan en
ella. Torcer ese rumbo implica un Estado preparado y dispuesto a intervenir
para re-distribuir poder y para asegurar y crear ciudadanía”...
“Esto exige, por un lado, conocer mejor y analizar las capacidades y

recursos de nuestros Estados y sus vínculos con la economía, con la
sociedad, con el régimen político y con sus diferentes entornos. Por otro
lado, una condición indispensable para la transformación social es la
construcción de poder democrático desde la política, los partidos y el
Estado”…
“Como hemos venido sosteniendo, en toda sociedad existen de hecho

fuertes desigualdades y asimetrías de poder. Si no estuvieran reguladas y
organizadas de cierta manera, éstas impedirían la realización de los
derechos de los cuales son portadores los individuos”…
“Así, la democracia es una forma de organización del poder en la

sociedad con el objetivo de ampliar la ciudadanía, evitar o limitar la
dominación de individuos o grupos que impidan este objetivo y lograr la
perdurabilidad de la organización democrática. Regula las relaciones entre
individuos, organizaciones y Estado de acuerdo con normas emanadas de la
voluntad popular y procedimientos democráticos. En el ejercicio de ese poder
el Estado es una pieza vital. Una democracia con un Estado anacrónico,
ineficiente e ineficaz no puede resolver las carencias que la debilitan. La
organización democrática del poder posee, en este sentido, tres rasgos que
se vinculan estrechamente con su legitimidad”.
Respecto a uno de los principales contenidos del citado informe, es

preciso hacer un alto respecto a las desigualdades que la región
latinoamericana ostenta, particularmente al caso chileno por lo demás. No es
menor que la concentración del poder tenga una correlación con la
concentración del tipo político y económico, o bien de su conjunto. A
continuación se presenta una gráfica que indica la relación entre el Producto
Interno Bruto (PIB) y la concentración de ingresos a nivel mundial. Es
América Latina la que posee la mayor concentración con un 51,93%:

CUADRO Nº8
PIB Per cápita y concentración de ingresos en el mundo
Fuente: OEA, PNUD. (2009). La democracia de ciudadanía: una agenda para la construcción de ciudadanía en América Latina.
Washington: Secretaría General de la Organización de Estados Americanos.

A razón de lo anterior, y a objeto de abrir conjeturas, así como de
avalar aún más acerca de las capacidades del Estado en materia de
descentralización, que son también de democratización y una gobernabilidad
duradera, pasemos a revisar datos específicos respecto a la situación de
Chile frente a desigualdad y concentración de la riqueza:
CUADRO Nº9
Datos y cifras de concentración de ingresos en Chile
Fuentes: CEPAL (2010). Panorama social de América Latina. Santiago: Comisión

Económica para América Latina., y Blofield (2011). Desigualdad y política en América Latina.
Santiago: Journal of Democracy en Español, PUC.

Es el sistema político el que alberga, en su mayor expresión, la
connotación centralista de Chile. Un dato del problema lo aportan los partidos
políticos, los cuales, mediante prácticas dirigenciales (de la cúpula
partidaria), deciden centralizadamente sobre sus representantes,
identificando que aún cuando ejerzan cargos de representación en regiones,
sus domicilios originales son en Santiago.
De acuerdo a diferentes estudios y encuestas recientes, los/as

chilenos/as no tienen una satisfacción alta respecto a la democracia y su
funcionamiento. Aún cuando expresan mayoritariamente su predilección a
esta forma de gobierno, indican con claridad el que ésta funciona de manera
regular y/o deficiente.
El Estudio Nacional de Opinión Pública, de Septiembre-Octubre del

año 2010, preparado por Corporación de Estudios para Latinoamérica
(CIEPLAN), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Instituto Libertad y Desarrollo (LyD), Corporación ProyectAmérica, Centro de
Estudios Públicos (CEP), e Institute for Democracy and Electoral Assistance
(IDEA), indica resultados al respecto:
CUADRO Nº10
Resultados estudio nacional de opinión pública Sep.-OCT. 2010
CIEPLAN-PNUD-LYD-PROYECTAMÉRICA-CEP-IDEA

En tanto, la Corporación Latinobarómetro, en su Informe 2010, revela
preocupantes niveles de actitud hacia la democracia, los cuales para el caso
chileno le sitúan sobre la media regional:
CUADRO Nº11
Informe 2010
Corporación Latinobarómetro
De acuerdo a lo anterior, Chile debe avanzar en estándares

democráticos que vayan más allá de lo electoral, lo cual es considerado un piso
mínimo de democracia. Para Gerardo Munck1 esto significa; “cada paso que se
da más allá de la democracia electoral involucra un orden creciente de
complejidad y controversialidad”, pero que apunta a que la democracia sea
una herramienta perfectible y que cuente con grados de respaldo mayores a
los existentes. Para esto propone la siguiente gráfica, la cual explicaremos y
relacionaremos con la situación chilena a posterior:
1
Munck, G. (2011). Los estándares de la democracia: Hacia una formulación de la cuestión
democrática en América Latina. Santiago: Journal of Democracy en Español, PUC.

CUADRO Nº12
Marco conceptual
Democracia electoral y elementos adicionales de la política
Leyes
Cargos Públicos Políticas Públicas
Decisiones de Gbno.
Acceso a Cargos Democracia Electoral Ejecución de Decisiones

Públicos del Gobierno
Sociedad Resultados de la Política
Para Munck esto apunta a tres cuestiones principales, los cuales van
más allá de lo electoral como mecanismos de inclusión y participación de la
ciudadanía, considerando:
• El proceso de toma de decisiones del gobierno.
• La ejecución de decisiones del gobierno.
• Los resultados de la política sobre la sociedad y, más

específicamente, el impacto de los resultados de la política sobre
las condiciones para el efectivo ejercicio de derechos políticos.
Cabe indicar ahora, así como el énfasis a entregar en el apartado

siguiente, que la modernización del Estado chileno se ha llevado a cabo en
el contexto de la transición política desde un régimen burocrático autoritario a
uno democrático, aún cuando existen falencias en el sistema institucional

chileno, reflejo de ello lo visto anteriormente. Puntualmente, subyacen
problemáticas asociadas al régimen electoral, legislación sobre partidos
políticos, así como todo lo que pueda hacer posible que se avance de mejor
forma desde una democracia tradicional (configurada en un periodo de facto)
a una democracia realmente participativa, moderna y de calidad.
No es de menor relevancia, de acuerdo a lo ya indicado, que muchos

aspectos de la institucionalidad chilena refuerzan la distancia entre la
ciudadanía y las autoridades que cumplen un rol de representación, así como
de aquellos que aspiran a ocupar tal condición.
Uno de ellos es relativo a la centralización de la propia

institucionalidad, puesto que son pocas las decisiones que se toman en
regiones y su relevancia es escasa. Los avances parecen aún insuficientes.
El hecho de que los consejeros regionales no sean elegidos directamente,
por ejemplo, les resta representatividad, legitimidad y capacidad de acción.
Sin la adecuada representación, se pierde la oportunidad de que las
personas se involucren en un debate serio sobre el destino de su región. A
su vez, la fuerza de los consejeros regionales para demandar nuevos
ámbitos de decisión se ve seriamente menoscabada por su falta de
representatividad.
El centralismo tiene su correlato en lo que algunos también perciben

como un acentuado presidencialismo. La gran cantidad de atribuciones
del/de la Presidente/a de la República, en comparación con las del Poder
Legislativo, limitaría el que los congresistas puedan hacerles ofertas
seductoras y creíbles a sus electores. Difícilmente podrían los representantes
convencer al electorado de que su función legislativa es eficaz si no pueden
mostrar capacidades amplias de acción, situación que tendería a reforzar la
apatía democrática de la gente. Sin duda es éste un tema que genera
visiones encontradas, pero probablemente el beneficio de discutirlo con
seriedad sea mayor al de mantenerlo fuera del debate.
Sin un fundamento cultural sólido, la democracia se encuentra más

vulnerable a que emerjan rasgos autoritarios o populistas, con el
consiguiente riesgo de desperdiciar la oportunidad que hoy tiene el país para
dar un salto en materia de desarrollo humano y crecimiento económico.
El sistema actual consagra la impotencia de la política y, a través

suyo, de la ciudadanía. En la superficie se observa la desazón de los
políticos, relegados a una creciente futilidad. En lo profundo de nuestra
10 Iplacex
sociedad se encuentra el malestar de los jóvenes, quienes no le ven sentido
a inscribirse en los registros electorales.
3.2 Reforma de Modernización del Estado.
La modernización del Estado se constituye como parte de las

implicancias políticas de la descentralización a razón de su profundo carácter
colaborativo con la calidad de la política, la democracia y el bienestar del
país, pasando a tener un rasgo más allá de lo técnico-administrativo,
revistiendo para así una urgencia en las tareas que tiene el Estado para su
supervivencia.
Cabe indicar preliminarmente que la administración pública,

conceptualmente, asociada al término de burocracia tiene una significación
peyorativa y/o negativa en una amplia porción de la población, evolucionando
desde su acepción correcta como un sistema organizacional capacitado para
resolver los problemas que debían afrontar los gobiernos y la sociedad, paso
a tener una imagen ligada a la ineficiencia, lentitud y malas prácticas,
identificando así que el mismo sistema no estaba respondiendo de manera
oportuna, pero también sin coherencia, a las cambiantes demandas de la
población.
Al respecto, citaremos aquí el trabajo desarrollado por Karina Doña

sobre una “Síntesis del Proceso de Modernización del Estado en Chile”
(2006)2, el cual indica que;
“Sin embargo, pareciera ser que el sistema burocrático que ha

caracterizado el funcionamiento del Estado ha presentado limitaciones de
diversa índole y que deben ser superadas con el fin de potenciar la
contribución de la maquinaria estatal al bien común”.
“Se convirtió en un sistema lento, centralizado, con excesiva

preocupación en las reglas y procedimientos y guiados por una estricta
cadena de mando. Por eso, el sistema burocrático estatal se fue alejando de
las personas para enclaustrarse sólo en su organización”.
“Hoy en día, el mundo se enfrenta a constantes cambios, como un

mercado cada vez más global, una sociedad donde la información y la
tecnología predominan y una realidad donde el conocimiento es
fundamental”.
2
Doña, K. (2006). Síntesis del proceso de modernización del Estado en Chile. Santiago:
Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.
11 Iplacex
“Por esto, se plantea que el aparato estatal debe enfrentar nuevas
realidades y que, por lo tanto, tendrá que asumir nuevas tareas, en función
de ejercer acciones en el campo social y económico”.
“Considerando las actuales circunstancias, el aparato estatal ha tenido

que asumir la realidad vigente y encaminarse hacia un nuevo paradigma,
prestando especial atención a sus instituciones, recursos, y en forma
especial, a sus usuarios; quienes constituyen la esencia de la existencia
misma del Estado”.
“La Modernización de la Gestión Pública se ha desarrollado

básicamente en torno a determinados elementos hacia los cuales se han
enfocado los esfuerzos gubernamentales”.
“La Modernización de la Gestión Pública planteó establecer en las

instituciones públicas un estilo de gestión claramente orientado hacia el
usuario, para así, crear una cultura de ciudadanos y no de súbditos”.
“Asimismo, el proceso de Modernización iniciado plantearía como uno

de sus aspectos esenciales dignificar las funciones públicas y ponerlas al
servicio de los usuarios”
“La situación actual del Estado requeriría de un sector público en

donde las acciones de los directivos y funcionarios públicos se encuadrasen
dentro del buen empleo de los recursos, lo cual demandaría incrementar los
niveles de eficiencia involucrados en las políticas públicas y en el
funcionamiento institucional del Estado”
“Sin duda, un aspecto de especial relevancia dice relación con el

comportamiento de los funcionarios públicos en el ejercicio y desempeño de
sus cargos. La ética del servicio público debe mirar siempre hacia el interés
de los ciudadanos. Su fortalecimiento está asociado al bien común, y su
consolidación constituye una cuestión de Estado”.
12 Iplacex
CUADRO Nº13
Las causas de necesidad sobre la reforma del estado en Chile
“La necesidad de la reforma del Estado surge a

partir de tres causas: (a) los cambios en la
esfera de la demanda de bienes y servicios
públicos, como los enunciados anteriormente;
(b) las innovaciones en la producción de dichos
bienes y servicios por influencia de avances en
la tecnología y el aumento en los costos de
producción; y (c) las fallas que ocurren en la
propia acción del Estado en la provisión de
estos bienes y servicios públicos. La
combinación de estas tres fuerzas genera una
presión continua para la innovación en la
organización del Estado, la que ha sido una
tendencia sostenida en los países desarrollados
y que en Chile ha avanzado lentamente.
Acelerar este proceso emerge ahora como una
prioridad para seguir avanzando en el tránsito
al desarrollo”, pp. 5-6.
Marshall, J. (2009). La reforma del Estado: Visión y

proceso. Santiago: Expansiva UDP. Instituto de Políticas
Públicas.
De acuerdo a la grafica antecedente, estamos ante la inminente

aplicación de una cuarta generación de reforma del Estado, imprescindible
para situar a Chile en una posición de país desarrollado, tras superar las
problemáticas más apremiantes con las que cuenta hoy. Se habla de cuarta
generación de reformas pues, de acuerdo a lo indicado por Mario Marcel
(2008)3, los avances en la modernización del Estado de las últimas décadas
se agrupan en:
3
Marcel, M. (2008). ¿Hacia una cuarta generación de reformas en el Estado en Chile?
Santiago: ProyectAmérica.
13 Iplacex
CUADRO Nº14
Reformas de modernización del estado en Chile
14 Iplacex
Siguiendo a Marshall (2009), Chile debe darse la posibilidad de acceder
a la categoría de país desarrollado, lo que se encuentra instalado en las
expectativas de políticos, y en la población por cierto: “Esta aspiración se
asentó luego de varias décadas de progreso y transformación, pero
actualmente se enfrenta a desafíos significativos en la economía, las
relaciones sociales y el sistema político. Una condición para enfrentar
exitosamente estos desafíos es la modernización del Estado, que significa
alcanzar la calidad institucional del promedio de los países de la OCDE. Si
logramos esta meta podríamos pasar -sólo por este motivo- de un ingreso
per cápita de US$15.000 a US$20.000 en el horizonte de una o dos décadas.
Este es el impulso que nos falta. Hemos logrado dar pasos importantes en
modernizar nuestras instituciones como lo muestran las estadísticas
comparadas a nivel internacional, de las que podemos estar orgullosos. Sin
embargo, aún tenemos brechas significativas en la gestión de las políticas
públicas, en el carácter del servicio civil -que ha tendido a adoptar una
posición más conservadora frente a los desafíos que enfrenta-, y en el lento
avance en la calidad de los servicios públicos que reciben los usuarios. Estas
son las tareas que debe asumir la nueva generación de reformas que
necesita el Estado en Chile”.
De acuerdo a Drago y Ross (2009)4; “la actual ambigüedad y

confusión de funciones implica problemas tanto de gestión (eficiencia y
eficacia) como de gobernabilidad democrática, comprometiendo la calidad de
los resultados de la acción del sector público. En efecto, estos problemas
debilitan la institucionalidad estatal y afectan negativamente la calidad de la
gestión de las políticas públicas, reduciendo la efectividad y legitimidad del
sector público ante los ciudadanos y comprometiendo la confianza de estos
en el Estado y sus funcionarios con las tareas y recursos puestos a su
disposición. Más aún, y cómo se ha visto en otros países de la región, estos
problemas amenazan la confianza ciudadana en las instituciones públicas y
en el propio sistema político democrático. La OECD (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos) ha enfatizado, recientemente, que
"valores tales como la probidad y hacer lo correcto (propriety) no son solo
fines en sí mismos, su demostración a través del comportamiento de los
servidores públicos contribuye a la aceptación de los ciudadanos a ser
gobernados"…
4
Drago, M. Ross, K. (2009). Separación institucional de funciones. Marco conceptual y
experiencia comparada. Santiago: Consorcio para la Reforma del Estado.
15 Iplacex
… En un régimen democrático el sector público conlleva una
permanente tensión interna entre la naturaleza intrínsecamente política de la
función de gobierno y las tareas propias del Estado como ejecutor de
políticas públicas dirigidas a todos los ciudadanos. En efecto, la legitimidad
del Estado democrático viene dada por un conjunto complejo de reglas y
arreglos institucionales destinadas a impedir el uso del poder de coacción
que posee el Estado para gobernar en favor de los gobernantes o de un
determinado grupo de ciudadanos, garantizando que el uso del poder y
recursos de que dispone el Estado estén al servicio de todos los ciudadanos
sin distinción. Las políticas públicas, por su propia naturaleza, están
orientadas en principio a mejorar el bienestar de todos los miembros de un
Estado, procurando que tanto los costos como los beneficios de las políticas
y acciones del sector público se distribuyan en forma difusa -no concentrada-
entre todos los ciudadanos. Tal como no es concebible -ni deseable- un
Estado ‘despolitizado’ (el Estado como mero “administrador de las cosas”
propio de varias utopías que han llevado a soluciones totalitarias), tampoco
es deseable ni compatible con un régimen democrático un Estado dominado
por una parte de la sociedad que gobierna y usa sus cargos y los recursos
públicos en su propio beneficio y para preservarse en el poder”.
Chile ha crecido, sin duda. Chile hoy es más. Lo anterior producto del
crecimiento y desarrollo económico de los últimos 20 años (1990-2010), lo
que se respalda en las siguientes cifras5:
US$15.000.- de ingreso promedio por persona, lo que supera al

promedio regional latinoamericano, acercándose a la posición de
países desarrollados.
Reducción de la pobreza, desde un 40% a un 11% (o 15% de la

población según el indicador que se use para medirla. El de la
Organización de las Naciones Unidas o el de MIDEPLAN).
Mejoramiento significativo de la distribución de ingreso, en tanto el

20% más rico tiene un ingreso promedio 14 veces mayor que el
ingreso promedio del 20% más pobre. Sin embargo, gracias a una
política social destinada a focalizar el gasto en los grupos de
ingreso más bajos, esta desigualdad se reduce a 7,8 veces, en
lugar de 14.
5
Lagos, R. (2011). Chile 2030: Siete desafíos estratégicos y un imperativo de equidad.
Santiago: Fundación Democracia y Desarrollo.
16 Iplacex
No obstante lo anterior, aún cuando el crecimiento económico resulta
fundamental para disminuir los índices de pobreza y marginalidad en la que
aún vive una porción importante de chilenos/as, hoy en día el país tiene
desafíos puntuales, que antes eran percibidos como secundarios y/o lejanos.
Cabe señalar que la modernización del Estado no debe entenderse en

exclusiva como un mero proceso relacionado con el tamaño del Estado en
particular. La modernización del Estado involucra aspectos de mayor
relevancia, tales como la regulación y/o fiscalización de determinados
mercados, las dinámicas de democratización (visto en apartado anterior), la
tradicional funcionalidad acerca de la provisión de bienes públicos, así como
cuestiones relativas a las características y funciones propias y esenciales del
aparato estatal.
Al respecto, el Informe sobre “Reforma y Modernización del Estado”,

emanado de la IX Conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de
América Latina y el Caribe (2004), señala que;
“Se está produciendo un cambio en la forma en que se concibe la

reforma y modernización del Estado. De un enfoque que se limitaba a la
dimensión económica y a la eficiencia del aparato estatal, se está pasando a
otro que, sin descuidar los anteriores, incorpora nuevas preocupaciones.
Entre ellas destacan el progreso de la democracia, el aumento de la
capacidad de gobernar, la construcción de Estados de derecho pleno y el
mejoramiento de la dimensión social del Estado que lo oriente hacia una
mayor equidad”.
Cabe indicar que han existido amplios proyectos de modernización del

Estado, los cuales han supuesto que los cambios constituyen un desafío
impuesto por la necesidad de adecuar al Estado a las nuevas realidades
tecnológicas, económicas y sociales, generadas como consecuencia de un
período de radicales transformaciones.
A nivel latinoamericano, el Estado ha sido concebido como una

necesidad en tanto contribuya a una profundización de la democracia y, con
ello, a la participación ciudadana, siendo esencial para garantizar una
relación eficiente entre el Estado y el mercado y para tener políticas públicas
que respondan a las demandas y aspiraciones de los ciudadanos.
Es por lo anterior que impulsar y acelerar el proceso de modernización

del Estado sería una manera de reforzar las bases político-institucionales de
la gobernabilidad democrática y el fortalecimiento de la sociedad civil.
17 Iplacex
Pasemos ahora a revisar los aspectos principales que han orientado a
la modernización del Estado, particularmente de la gestión pública, de
acuerdo a lo indicado por Patricio Orellana (2003)6, en relación a cinco
puntos principales:
CUADRO Nº15
Aspectos principales de modernización de la gestión Pública
6
Orellana, P. (2003). Contra la burocracia. Santiago: Universidad de Chile.
18 Iplacex
“En cuanto al Usuario, la finalidad fue crear una cultura de ciudadanos
y no de súbditos. Desde esta perspectiva, las instituciones públicas
implementaron técnicas y modalidades para obtener una retroalimentación
sistemática entre la organización y las demandas, necesidades y el nivel de
satisfacción de los usuarios. Actualmente las personas tienden a
considerarse como “ciudadanos, es decir, como titulares de ciertos derechos
y como personas que pueden y deben exigir una relación con los agentes
públicos mucho más simétrica, donde las personas juegan un rol activo,
demandante, reivindicativo y crítico” (Flisflisch, A.; 1995: 32)”…
“Esto significó que las personas, como usuarios de las instituciones

públicas, comenzaron a desempeñar un papel más dinámico en cuanto a
exigir que las prestaciones de los servicios debiesen desarrollarse conforme
a criterios de calidad, oportunidad y eficiencia; lo cual reflejó la toma de
conciencia por parte de éstos respecto de sus derechos ciudadanos”…
“Respecto al Funcionario Público, es importante señalar que la

necesidad de modernizar el aparato estatal debió incluir una reivindicación
de un sector público más atento y sensible a los intereses y necesidades de
los usuarios. Por ello, resultaría de vital importancia desarrollar “una carrera
que premie el mejor desempeño, que estimule la capacitación y el
perfeccionamiento profesional” (Arraigada, G.; 1995: 52)”…
“Sobre la Gestión Orientada a Resultados, la Modernización de la

Gestión Pública planteó diversas tareas concretas, siendo una de ellas la que
dice relación con modificar procedimientos burocráticos ineficaces y
“arcaicos”. El estilo de gestión vigente a ese entonces se caracterizaba por
centrarse exclusivamente en seguir los procesos y dar cumplimiento a las
normas y a la legalidad correspondiente, creando controles que no cumplían
con su efectividad. Por esto, el nuevo estilo de gestión debía colocar especial
atención a los resultados, observando especialmente los recursos
involucrados (Aninat, E.; 1995: 52).”…
“El Uso Eficaz y Eficiente de los Recursos supuso una mejor

utilización de los recursos y una tendencia hacia la optimización entre los
recursos humanos y financieros y los productos esperados (MINSEGPRES;
1997: 139).”…
“Sobre el Fortalecimiento de la Ética Pública, ésta se asoció al bien

común y su consolidación constituyó una cuestión de Estado, al considerar la
probidad y la transparencia como condicionantes del quehacer nacional
19 Iplacex
(MINSEGPRES; 1997: 143).Se trató entonces de procurar que el
funcionamiento regular de los servicios, junto con respetar los principios de
transparencia, equidad y disciplina fiscal, considerase de manera prioritaria la
satisfacción de los usuarios/ciudadanos, la realización personal y profesional
de los funcionarios, la asignación eficiente de los recursos y la capacidad de
respuesta ante las nuevas demandas de la sociedad”…
“Por lo tanto, y de acuerdo a estas precisiones, el actual proceso de

cambio que ha estado experimentado el Estado de Chile correspondería a un
proceso de Modernización de la Gestión Pública y no a uno de Reforma”…
En tanto, Mario Marcel (2006), a quien ya hemos citado, nos aporta lo

siguiente, respecto a las “Reflexiones acerca del Proceso de Modernización
del Estado en Chile y Desafíos Futuros”7;
“La modernización del Estado en Chile es un tema que si bien ha

estado presente en forma permanente en diferentes etapas y gobiernos, no
ha resultado un proceso fácil y ha demandado el compromiso y
perseverancia de quienes se han involucrado en este cambio trascendente y
necesario. En rigor, se puede decir que ha sido un proceso gradual pero
sostenido. Si se utiliza la analogía de una fotografía para nuestro actual
estado de avance en materia de modernización del Estado, se podría
plantear la pregunta de qué es lo que ocurrió antes y qué es lo que debería
venir después. Y lo cierto es que si bien se ha conseguido dar pasos
importantes, muchos de ellos surgidos al alero del "Acuerdo Político-
Legislativo para la Modernización del Estado, la Transparencia y la
Promoción del Crecimiento", alcanzado en enero de 2003 entre el gobierno y
los partidos de oposición, todavía es necesario continuar progresando, sin
perder una visión inteligente y estratégica. Aunque a comienzos del siglo XXI
se ha avanzado mucho en el establecimiento de metas dentro de la gestión
pública, en la creación de una nueva institucionalidad en materia de recursos
humanos y en el impulso al desarrollo del gobierno electrónico, todavía
quedan áreas muy importantes en las cuales trabajar, como la relación entre
el gobierno y la ciudadanía”…
“En efecto, los cambios experimentados a lo largo del siglo XX han

impuesto nuevos desafíos a los gobiernos en las actividades a desarrollar y
en las demandas que se generan desde los propios ciudadanos. Es así como
los gobiernos han pasado de la provisión de bienes públicos clásicos a la
provisión de servicios en forma masiva, lo que se reforzó aun más luego de
7
Publicado en la Revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD), N°34, en Febrero del año 2006.
20 Iplacex
los ajustes fiscales producto de la primera generación de reformas del
Consenso de Washington. Hoy en día, 3/4 de las actividades del gobierno
consisten en la provisión de servicios. Sin embargo, la provisión de servicios
públicos debe ser realizada en forma transparente y objetiva. Lo que en la
práctica significa que las organizaciones de gobierno deben responder a
múltiples mandantes, a amplios (y a veces ambiguos) objetivos y brindar en
forma gratuita sus servicios. Esto se traduce en un marco muy peculiar para
la administración pública, en el cual los resultados no son fácilmente
medibles. Es en ese contexto donde los gobiernos deben avanzar en sus
procesos de reforma y en el que cada experiencia tiene su peculiaridad y su
ritmo propio”…
“El caso chileno no es una excepción y resulta especial por varias

razones. Entre ellas, porque muchos de los cambios implementados
transitaron desde la academia a la realidad; porque ha conseguido un
balance entre efectividad y transparencia; porque las reformas puestas en
marcha han sido parte de un progreso gradual y sostenido, aunque no
carente de una dosis de oportunismo importante; porque el Ministerio de
Hacienda ha desempeñado un rol de activista -a diferencia de varios países
donde los ministerios de finanzas han sido el gran obstáculo, resistiendo y
combatiendo las reformas-; y, finalmente, porque el proceso de
modernización del Estado chileno ha sido construido sobre una base sólida,
de empleados públicos honestos y una estructura institucional jerarquizada
que facilita la puesta en marcha de las iniciativas impulsadas”.
Es por ello que al referirnos a una nueva generación de reformas

orientadas a la modernización del Estado, se deben identificar previamente el
temático sobre las cuales deben rondar, ante lo cual podemos mencionar:
Fortalecimiento y Profundización Democrática; más allá de

procedimientos y/o mecanismos de participación electoral. Se debe
dotar a la ciudadanía de elementos participativos en todos los
niveles de relación que tenga con el Estado.
Educación Pública de Calidad, fuera de las cifras de cobertura, se

debe dar paso a programas curriculares complementados con
opciones de empleabilidad, además de garantizar el curso normal
de financiamiento de todo el ciclo educativo, llegando a la
educación superior inclusive.
Urbanización y Crecimiento Sustentable; sea de Regiones,

Ciudades y Comunas; las inequidades detectadas deben
21 Iplacex
subsanarse mediante la edificación de barrios que sean
constitutivos de espacios de encuentro y generación de
comunidad, dotados de servicios públicos y privados acordes a las
necesidades sociales de la población.
Consolidación del Sistema de Protección y Garantías Sociales; si

bien la oferta de subsidios y/o transferencias estatales sitúan a
Chile en una posición preferencial, ésta debe ser extensiva a más
sectores de la población, especialmente sectores medios.
Protección del Medio Ambiente y Uso Responsable de las Fuentes

Energéticas; las condiciones ecologías del país presentan un
atractivo cuadro para proteger su bio-diversidad, complementado
con un uso adecuado de las energías que proporciona,
desarrollando aquellas de tipo no convencional.
Para finalizar, es necesario indicar que la modernización y proceso de

reforma del Estado trata sobre la realización de profundas transformaciones
que abarcan diversas áreas y temáticas al interior del sector público, las
cuales van más allá de ella misma inclusive, relacionándose con el global del
sistema político, las ONG’s, el sector privado, y, por cierto, la ciudadanía y la
comunidad organizada.
22 Iplacex
POLÍTICAS PÚBLICAS
POLÍTICAS PÚBLICAS, ASPECTOS TEÓRICOS Y CONTEXTO

GLOBAL
CLASE 01
1. FUNDAMENTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Para insertarse en el contexto en el cual se desarrollan las Políticas

Públicas, es necesario clarificar ciertos conceptos con la finalidad de comprender
los procesos de toma de decisiones que los gobiernos deben enfrentar. Los temas
que se abordarán en la siguiente unidad serán las distintas definiciones de
Políticas Públicas, los aspectos teóricos que influyen en el diseño de éstas y un
breve recuento del contexto global en el cual se deben desarrollar.
Existen distintas definiciones de Políticas Públicas. El concepto, en general,

hace referencia a un conjunto de decisiones públicas cuyo objetivo principal se
centra en la distribución o asignación de determinados bienes o recursos públicos
o privados. Es importante recalcar que en estas decisiones, generalmente se
encuentran en juego bienes o recursos que pueden beneficiar o afectar a
determinados grupos de personas.
De acuerdo a esta definición se pone en relieve que una política pública no

es una acción aislada, una medida apartada de alguna autoridad, sino que se trata
de una secuencia de decisiones cuyo objeto es la distribución de recursos, cuya
modalidad de asignación pueden afectar o privilegiar a determinados grupos.
Lahera1 sostiene que tradicionalmente se ha considerado a las políticas

públicas como “un programa de acción de una autoridad pública o el resultado de
la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad
gubernamental”; el mismo autor señala que se debe entender por políticas
públicas como los: “cursos de acción y flujos de información relacionados con un
objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el
sector público y frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector
privado.”
Otra definición generalmente aceptada de Políticas Públicas es la que

utiliza Larrue2, quien las señala como “Una concatenación de actividades,
decisiones o de medidas coherentes (por lo menos en su intención) y tomadas
principalmente por los actores del sistema político-administrativo de un país con la
finalidad de resolver un problema colectivo. Estas decisiones dan lugar a actos
formalizados, de naturaleza más o menos coercitiva, con el propósito de modificar
el comportamiento de “grupos que conforman blancos”3, los cuales se encuentran
supuestamente en el origen del problema por resolver”.
Esta definición además de insistir en el carácter articulado o de secuencias

en la formulación de políticas, plantea una exigencia de coherencia en la toma de
1
Lahera, Eugenio.”Introducción a las Políticas Públicas”, Editorial Fondo de Cultura Económica. Chile - 2002.
2
Larrue Corinne.
3
Target, público objetivo, grupo objetivo, o mercado objetivo al cual se orientan las políticas públicas.
decisiones y supone una racionalidad de los actores del sistema político-
administrativo. Señala además, que para que una política pueda ser considerada
como pública tiene que haber sido generada, o al menos procesada, en el marco
de los procedimientos, instituciones y organizaciones del sistema político-
administrativo.
Finalmente, las políticas públicas buscan modificar el comportamiento, la

situación o condición, de ciertos grupos o categorías sociales que son el “blanco”
de la política, y cuya finalidad es la resolución de una cierta problemática colectiva.
Por Ejemplo
En Chile, las políticas públicas de protección social consideran las formuladas en
salud, previsión social y pobreza.
Por otra parte, C. Thoenig insiste en que “el análisis de políticas públicas se
fundó como una ciencia de la acción”, en sus inicios la preocupación central de los
“policy experts” fue la de “orientar la investigación de manera que fuese relevante,
es decir, útil para la acción”. Su objeto principal sería la de contribuir a la mejora
de las decisiones públicas a corto y largo plazo, admitiendo que una alternativa de
decisión es no hacer nada.
El no actuar frente a un determinado problema podría constituir una política

pública, siempre que sea producto de una decisión racionalmente evaluada y no el
simple resultado de la improvisación. En este sentido, las políticas públicas se
refieren a actividades materiales o simbólicas que gestionan las autoridades
públicas.
Como políticas públicas, se debe tomar en consideración tanto aquellos

actos concretos de una administración (tales como leyes, normas, reglamentos o
asignación de recursos a proyectos o programas) como también actos de carácter
comunicacional o simbólico que llevan a cabo las autoridades públicas en el
ejercicio de sus funciones.
El análisis de las políticas públicas es una disciplina relativamente reciente,

que tiene como objetivo la elaboración de conocimiento útil para el proceso de
toma de decisiones públicas en la resolución de problemas en circunstancias
políticas concretas. El enfoque de las políticas públicas es un conjunto de
categorías conceptuales y metodológicas que contribuyen a descomponer
analíticamente la esfera de la acción pública en actividades o procesos distintos,
con el objeto de someterlos a un análisis crítico de acuerdo a distintos criterios de
análisis.
Esta disciplina recurre a diversos paradigmas presentes en las ciencias

sociales y políticas, y exige la comprensión en sus rasgos generales de elementos
culturales, sociológicos, e institucionales que caracterizan el sistema político e
institucional de una determinada sociedad, el carácter del Estado y su relación con
las distintas clases o grupos sociales, las características del sistema institucional y
de partidos, los elementos de gobernabilidad, las características y condicionantes
del proceso de desarrollo, etc.
1.1 Instrumentos del Sistema Político para Elaborar Políticas Públicas
A continuación, se examinarán los principales instrumentos a que recurre el

sistema político-institucional en la elaboración de las Políticas Públicas. Se puede
establecer que los principales son: las normas jurídicas, los servicios
administrativos, los recursos financieros y la concertación de actores o la
participación.
En primer lugar, se puede señalar que las normas jurídicas constituyen el

principal instrumento, que son además el único recurso propio y exclusivo del
Estado. Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos sancionan e
instauran las decisiones y actividades que conforman las políticas, al mismo
tiempo que establecen límites a la discrecionalidad en el actuar de los que las
formulan, instauran o ejecutan. Estos límites son esenciales pues como se ha
señalado, en general una política pública afecta a intereses de determinados
grupos, sectores, categorías socio-profesionales u otros, y en un régimen
democrático las decisiones públicas al adoptarse por mecanismos de mayoría,
deben velar también por los intereses de las minorías.
En segundo lugar, los servicios administrativos que, para elaborar y poner

en práctica las políticas requieren de servicios de personal, infraestructura
organizativa, equipamiento y material de funcionamiento. Son las distintas
organizaciones, sus recursos materiales y equipos humanos con diversos grados
de especialización que forman parte de la Administración Pública, siendo los
encargados de elaborar las políticas y su implementación concreta en la
práctica.
Un tercer instrumento lo constituyen los recursos financieros. Para poder

implementar en la práctica las acciones, programas o proyectos que materializan
una política pública es necesario que la Administración disponga de recursos de
diverso tipo, pero particularmente financieros. Estos los obtiene en su mayoría a
través de las arcas fiscales, es decir, del pago de impuestos que los ciudadanos
contribuyentes realizan. Por lo tanto, sin los recursos financieros necesarios, la
Administración no podría llevar a cabo la mayoría de las políticas que realiza.
Se considera como cuarto instrumento, la concertación o participación de

actores. Los mecanismos y procesos de participación de actores del sistema
político-institucional, constituyen en una sociedad democrática un instrumento de
alta efectividad. En una democracia representativa los ciudadanos consideran al
gobierno como la expresión legítima de la interpretación mayoritaria de los
intereses generales de la sociedad y por lo tanto, el elemento de “coacción”
inevitable hacia la minoría que una decisión de mayoría implica, tiende a ser
mesurado en procesos de construcción de consensos amplios en la formulación e
implementación de una política pública.
1.2 El Sistema Político y las Políticas Públicas
La definición clásica de Política, se hace a partir de la utilización del término

“Arts Regia”- el arte Real de Aristóteles o el arte de gobernar- en sociedades
antiguas el arte de hacerse del poder y de cómo mantenerlo. El arte de
comprender los mecanismos del poder, de establecer alianzas y de los diversos
modos de legitimación de la dominación política. 4
Siguiendo a los clásicos (Marx, Weber), reconocen que todo poder político
se basa en la aplicación de la fuerza. Las diversas instituciones del pasado,
empezando por la familia, consideraban la violencia como un medio
absolutamente normal.
De acuerdo a M. Weber, “el Estado es aquella comunidad humana que

ejerce (con éxito) el monopolio de la violencia física legítima dentro de un territorio
determinado”5. Sin embargo, la aplicación de la fuerza no es el único medio del
Estado ni su único recurso.
El mismo Weber señalaba que la autoridad política recurre a diversos

mecanismos o recursos para el ejercicio del poder, mecanismos que se sitúan en
el ámbito de la “dominación”, la “obediencia” y la “legitimidad”. Lo que Weber y el
pensamiento sociológico buscaba explicar es por qué el acatamiento de leyes,
reglas y normas impuestas por una autoridad se consigue en condiciones
“normales” sin recurrir directa y explícitamente a la violencia física, sino por
“adhesión” de los individuos. Las explicaciones se sitúan en distintos planos, tanto
sociológicos culturales, como psicosociales.
La ritualización y sacralización del poder, la aceptación de su legitimidad

indiscutida, la internalización en los actos de la vida cotidiana y en el “sentido
común” de los mecanismos de premio y castigo, la persuasión, etc.; son
elementos simbólicos sin las cuales ningún Estado puede subsistir y que necesita
difundir en la sociedad.
4
Maquiavelo N.”El Príncipe”, Ed. Losada, 2004.
5
.Smelser, N.; y Warner, S.,”Teoría sociológica: análisis histórico y formal. Madrid: Espasa – Calpe.1982
Las relaciones de dominación son social y culturalmente construidas, de allí
que, el estudio de los mecanismos de creación de la sumisión y la obediencia
“aceptada”, es decir, la simple amenaza de la fuerza física y el control social
resulta imprescindible en cualquier teoría sobre el poder. Foucault insistía sobre la
importancia de los mecanismos de “micropoder”, de relaciones de jerarquía y
autoridad a todos los niveles sin los cuales el “macropoder” del Estado se hace
difícil de ejercer sin un estado de violencia permanente.6
Para Weber existen tres “tipos ideales” de legitimidad y dominación. La

primera de ellas es la denominada Dominación Tradicional, la cual se basa en el
carácter sagrado de las tradiciones y de quienes dominan en su nombre. El orden
es sagrado porque la tradición así lo ha estatuido desde el “principio” o porque
“siempre” se ha visto y se ha hecho igual. Este tipo de dominación recurre
fuertemente a la narración fundacional, al mito fundador y legitimador del poder.
La técnica de gobierno consiste en hacer opaco el hecho de que la tradición es
una construcción social, ”ideológica” según la vertiente marxista, y que el
patrimonio base del poder patriarcal se basa en la explotación de los otros
miembros de la familia -en el caso de las familias extensas- y en no diferenciar
entre patrimonio personal y patrimonio del Estado (las monarquías). Bajo la
autoridad patriarcal, hacienda pública y privada tienden a confundirse, así como lo
público y lo privado en general.
Se puede señalar también la Dominación Carismática, apela a la creencia

según la cual un individuo posee alguna característica o aptitud que le convierte
en un ser extraordinario; se fundamenta en líderes que se oponen a la tradición y
crean un orden nuevo. Es el tipo de los profetas. Las técnicas mediante las cuales
se puede fabricar el carisma dependen de circunstancias históricas, sin embargo,
es obvio que se trata de una construcción social, y que existe una correlación
entre carisma y debilidad de las estructuras sociales.
Foucault en sus trabajos sobre la genealogía del poder, al definir la tipología

del “poder pastoral” y su modo de funcionamiento que considera como una de las
fuentes fundadoras de las formas modernas del poder se acerca a esta
concepción. Los regímenes populistas que marcaron la fase de transición a la
modernidad en la década de los cincuenta y sesenta en América Latina, contienen
elementos de liderazgos carismáticos asociados a un discurso popular y
desarrollista.
Por Ejemplo
Un claro ejemplo de lo expuesto en el párrafo anterior son los gobiernos de Juan
Domingo Perón en Argentina (1946-1976) y Getulio Vargas en Brasil (1930-1945).
6
.Surveiller et Punir. Focault Michel Gallimard.1975
Por último, la Dominación Racional (“legal-racional”), es el tipo de
dominación que tiende a prevalecer en los estados modernos, en los cuales la
legitimidad y legalidad tienden a confundirse, pues de hecho, el orden procede de
una ley, entendida como regla universal-impersonal y abstracta. Es la expresión
de la racionalización formal, basada en procedimientos; previsibles, calculables,
burocráticos y en este sentido, caben aquí no sólo regímenes democráticos, sino
las distintas variantes de regímenes del socialismo burocrático.
La burocracia es para Weber el pilar fundamental del moderno Estado de
Derecho7, en la medida que permite diferenciar la esfera político-administrativa de
otras esferas o niveles de la sociedad, tales como la religión, la economía etc. En
este sentido, cumple un papel racionalizador. Incluso si se sostiene que la
violencia del Estado es “legítima”, porque se diferencia claramente de la violencia
indiscriminada de las sociedades no modernas. La existencia de un estado de
derecho supone la existencia de una burocracia que dé sentido y estructura
organizativa a la ley.
Más aún, Weber sostiene que todos los sistemas organizativos eficaces se
basan en la burocracia; el Estado, la empresa e incluso las Iglesias, en la cual el
sacerdote no deja de ser el burócrata de la fe.
Sin burocracia no hay racionalización, ni sociedad basada en la ley. De ahí
que el “ethos” burocrático -racionalidad e impersonalidad- impregne las
sociedades modernas. La burocratización es la nueva “servidumbre”, porque es la
servidumbre de la ley.
1.2.1 Acerca del Estado
En la sociedad moderna se consolida el Estado como organización y se

hace creciente el predominio de las formas de “dominación legal-racional” en
contraposición a las formas tradicionales o carismáticas, tanto en el ámbito político
como económico de la sociedad.
Siguiendo la tradición neo-marxista, O’Donnell8 señala que el Estado es el

componente específicamente político de la dominación en una sociedad
territorialmente delimitada; y esta dominación está definida como la capacidad de
imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente por
7
El Estado de Derecho se entiende como aquel estado en cuyo ordenamiento jurídico existe una división y
separación de los poderes del Estado; en donde cada órgano del poder del Estado goza de autonomía para
llevar a cabo una función determinada (ejecutivo, judicial y legislativo). Asimismo, en un Estado de Derecho, el
individuo goza del pleno ejercicio de las libertades fundamentales y los derechos cívicos, y existen las
garantías necesarias para que sean respetados.
8
O’Donell, “Apuntes para una teoría del Estado”, UNAM, México, 1978.
la fuerza.9 El Estado en tanto mantiene la supremacía en el control de los medios
de coerción física10 -fuerzas armadas y de orden- caracteriza el aspecto más
específicamente político de la dominación social.
Por Ejemplo
Durante el siglo XIX las amenazas al capital han hecho reaccionar a la Fuerzas
Armadas - institución del Estado- con la excusa del enemigo externo, sin embargo, las
reales motivaciones de la Guerra del Pacífico tienen un carácter eminentemente
económico, que afectaba a los capitales nacionales.
Para O’Donnell también la dominación es un hecho social, una relación

social de carácter asimétrico, de desigualdad. Desigualdad engendrada por el
acceso desigual al control de recursos sociales, económicos y culturales que
inducen comportamientos de sumisión y de subordinación de los dominados a la
voluntad del o los dominantes.
Algunos de los recursos importantes para la dominación son: el control de

los medios de coerción física; el control de recursos económicos; el control de los
recursos de información en sentido amplio y el control ideológico.
Por Ejemplo
El La mal llamada
control “Pacificación
de cualquiera de estosderecursos
la Araucanía”
permiterepresentaba
la coerción ounel territorio
someter rico y
con grandes potencialidades. Sin embargo, su desarrollo estaba restringido,
a sanciones. El más eficiente de los cuatro es el control ideológico, pues asegura debido a
la inestabilizad de la Frontera y a la presencia indígena que no estaban
la internalización por parte del dominado de su situación como “normal”. La sometidos al
Estado.física es el más costoso, debido a que desnuda la dominación, pero es
coacción
fundamental como último recurso que respalda la dominación.
Para el mismo autor el control de los recursos constituye la base de toda

dominación, no solo política, pero ésta tiene como componente específico la
supremacía de los medios de coerción física. Por otra parte, siguiendo la tradición
marxista, O´Donnell considera el Estado Moderno, como un aspecto de las
relaciones sociales de dominación capitalista.
Sin embargo, el Estado es concebido como el garante que da sustento

coactivo a la vigencia de las relaciones de dominación, pero al mismo tiempo
también es articulador y organizador de la sociedad y en ese sentido, debe
encarnar un cierto interés general.
En esa función de interés general el Estado debe velar por mantener las
condiciones generales de reproducción del sistema: orden público, ordenamiento
9
Puede darse el caso de que a través de sanciones económicas en forma de multa.
10
El termino coerción física y coacción los usa indistintamente el autor. La violencia que se ejerce a través del
uso de la fuerza en este caso ejercida por el Estado.
jurídico, igualdad ante la ley, garantías ciudadanas, infraestructura, inversión
social, intervención económica del estado, etc. Y en ese sentido, las instituciones
estatales aparecen como encarnación de una racionalidad más general y no
simplemente capitalista.
Por todo lo anterior, el estado capitalista es el garante de la relación social

de producción capitalista, pero no es directamente el estado de los capitalistas, ni
suele ser visto así por ellos, ni por los ciudadanos en general.
De acuerdo a O’Donnell existen mediaciones que velan este “rol de clase”

del Estado y que permiten sus funciones de interés general. Mediaciones tanto de
orden cultural e ideológico, como de carácter institucional. El concepto
gramsciano11 de “hegemonía” permite dar cuenta en cierta forma de estas
mediaciones.
La ciudadanía constituye a nivel jurídico-institucional, una importante

mediación y sustento del Estado como representante del interés general. El
reconocimiento de la igualdad jurídica de todos los ciudadanos y la legitimación de
las autoridades, a partir de su generación desde esta igualdad formal y jurídica,
mediante el sufragio universal; la institucionalización de los mecanismos de
autoridad; el resguardo jurídico de los derechos ciudadanos, la imparcialidad de la
justicia; el pacto constitucional que pone límite al ejercicio de la autoridad etc.;
entregan el contexto cultural e ideológico que permite percibir y aceptar las
funciones de interés general del Estado en una sociedad moderna.
La referencia a una “comunidad de iguales” que se presenta como instancia

colectiva superior a los intereses particulares, y se encarna en una identidad
histórica y cultural común, la nación, y en nombre de la cual se justifica imponer
decisiones contra la voluntad de los individuos (incluso de las clases dominantes)
constituye otra mediación que tiende a velar el carácter de clase del estado,
permitiendo invocar el interés general.
Esta concepción teórica respecto a la génesis y características del Estado
moderno, a la vez garante de la dominación de clase y representante del interés
general, constituye una de las vertientes de análisis en ciencia política y es
relevante para el análisis de las políticas públicas en tanto reconoce que éstas
tienen un sustrato social que no puede ser ignorado. Además, pone en relieve que
en cada sociedad el Estado y el sistema político asumen características
específicas que tienen que ver con la forma en que se han resuelto históricamente
los conflictos de clase y en cómo las clases dominantes estructuran su hegemonía
e institucionalizan el interés general de la sociedad.
Otra vertiente teórica en la concepción del Estado, es aquella que tiene su

origen en Locke, Hobbes y Rousseau entre otros. La cual parte de asumir que en
los albores de la civilización, el hombre vive en un estado natural o estado
11
Gramsci Antonio, intelectual y dirigente político en las primeras décadas del siglo XX, una de las grandes
voces del Marxismo, fundador del Partido Comunista Italiano, en el gobierno de Benito Mussolini.
primitivo, en el cual reina la ley de la selva y un estado de “guerra permanente” sin
ningún tipo de seguridad. Para dar seguridad, los hombres intentan sustituir este
status natural por un “status civiles”, es decir, un estado civilizado, en el cual se
aseguren garantías mínimas a los miembros de la comunidad. El instrumento para
instaurar este “status civiles” será el Contrato Social que se establece entre los
miembros de una comunidad, mediante el cual la voluntad particular se somete a
través de un pacto, a la voluntad general.
La naturaleza del pacto quedaría establecida según Rousseau de la

siguiente manera: “Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con
toda la fuerza común a la persona y los bienes de cada asociado, y por la cual,
uniéndose cada uno a todos, no obedezca más que a sí mismo y permanezca tan
libre como anteriormente. Tal es el problema fundamental al cual da solución el
Contrato Social…“ 12 .
“Este acto de asociación produce un cuerpo moral y colectivo, compuesto

de tantos miembros como votos tiene la asamblea, la cual por este mismo acto,
recibe su unidad, su yo común, su vida y su voluntad. Esta persona pública,
formada así por la unión de los demás, tomaba antiguamente el nombre de
Ciudad, y ahora el de República o cuerpo político, denominado por sus miembros
Estado cuando es pasivo, Soberano cuando es activo”. El Estado, y el
ordenamiento jurídico y legal que lo sustenta, constituyen un cuerpo “moral y
colectivo” que es la expresión de la voluntad general.
Luego señala Rousseau que “para que dicho pacto no sea una fórmula
vana, contiene tácitamente este compromiso, único que puede dar fuerza a los
demás: que quien se niegue a acatar la voluntad general será obligado por todo el
cuerpo”.
Finalmente, en su obra concluye que “la primera y más importante

consecuencia de los principios formulados anteriormente es que sólo la voluntad
general puede dirigir las fuerzas del Estado con arreglo a la finalidad de su
institución, que es el bien común, pues si la oposición de intereses particulares
hizo necesario el establecimiento de las sociedades, es también la coincidencia de
estos intereses la que lo hizo posible”…”Es únicamente sobre la base de este
interés común como debe gobernarse la sociedad “13
Así, más allá del debate en torno al carácter de clase del Estado y del grado
de autonomía que éste pueda tener respecto a las clases sociales, es posible
encontrar ciertos elementos comunes en ambas corrientes. El Estado como
expresión de la voluntad general de la sociedad y cuya finalidad es una cierta
noción de “bien común” que permite mantener las condiciones de reproducción de
la sociedad. También existe concordancia respecto a las capacidades de coerción
por parte del Estado y su capacidad de imponer el “interés general” a los distintos
12
Rousseau.J.J. “El Contrato Social” .Ed.Alba 1998.Madrid
13
Rousseau. J.J.El Contrato Social. Libro Segundo
sectores de la sociedad. Otras definiciones más recientes ponen énfasis en los
siguientes elementos:
- El estado es la expresión de la organización política de una sociedad.

- Es una organización política que detenta poder.
- Está sujeta a un orden jurídico que regula esas relaciones de poder.
Este orden jurídico se aplica a una sociedad que habita un determinado

territorio y esta organización política tiene por objeto la realización de los fines que
la sociedad se impone para su reproducción.
Una definición reciente que recoge este conjunto de elementos es la de E.

Uriarte “El estado es la organización política de un pueblo en el interior de un
territorio limitado por fronteras, que se caracteriza frente a otras instituciones por
poseer el monopolio de la violencia física legítima, por dirigir y organizar el
funcionamiento de la sociedad en todas sus esferas, y por asumir el papel de
regulador de las relaciones y encausador de los conflictos de la sociedad” 14
Otra definición es la de D. D. Ráphel, el cual al examinar los rasgos

distintivos del Estado distingue los siguientes: jurisdicción universal dentro de
límites territoriales, jurisdicción obligatoria, funciones, métodos y soberanía; y tras
analizarlos, llega a las siguientes conclusiones:
1) El estado se diferencia de otras asociaciones por su jurisdicción universal y

por su función negativa. Lo que significa que todas las personas que se
encuentran en el territorio del estado quedan sujetas a las normas que dicte,
y que su función primaria es la mantención del orden y de la seguridad, y no
el incremento del bienestar, que es una función positiva que comparte con
otras asociaciones.
2) “El carácter específico del derecho le viene dado al estado por el hecho de
estar respaldado por la fuerza y de poseer autoridad soberana.”
3) “La naturaleza obligatoria de la jurisdicción del estado, así como su función

positiva, difieren en grado pero no cualitativamente de los rasgos similares
que presentan otras asociaciones”.
En este enfoque, se postula como función propia del Estado, mantener el

orden y la seguridad, junto a otras que puede compartir, y asimismo la existencia
de un derecho que le es peculiar. 15
14
E. Uriarte. Introducción a la Ciencia política. La política en las sociedades democráticas. Tecnos
Madrid.2002
15
D Ráphael. “Problemas de Filosofía Política”. Madrid
1.3 Políticas, Gobierno y Gestión Pública
D. Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por

medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. Lo cual
se refiere en este caso a que dichos valores provienen de una autoridad, es decir,
que hay inmerso en el concepto la idea de legitimidad de la autoridad.16
“La vida política, sostiene Easton, está constituida por una serie compleja
de procesos en cuyas influencias está incorporado el Sistema Político, que a su
turno reacciona frente a ellas”.
El sistema político puede entenderse entonces como un conjunto

conformado por los siguientes elementos:
a) Los elementos institucionales, a las cuales denomina régimen político,

representando estos los poderes políticos y sus reglas de interacción, tanto
internas como con el conjunto de la sociedad; también las normas, escritas o
consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la
propiedad, a su transmisión, enajenación y a sus constricciones.
b) Los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza, ya sea de

manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en
mayor o menor medida en las decisiones del gobierno.
Por Ejemplo
Dentro de este tipo de actores institucionalizados se encuentran: partidos
políticos, grupos de presión, categorías socioprofesionales, etc.
c) En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que
componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se
refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de
experiencias históricas.
d) Finalmente no debe olvidarse que la existencia de un sistema político de

carácter nacional se encuentra inmerso en el contexto internacional, del cual
puede recibir influencias, ya sea como consecuencia de la actuación de otros
sistemas políticos de carácter nacional, o bien, como resultado de acciones del
propio sistema internacional.
16
Easton A “System Analysis of Political Life “.NY 1965
Se trata de una definición bastante completa y compleja, que abarca una
serie de ideas y elementos. Elementos tales como: El régimen político, integrado
por el estado, los poderes y su entramado institucional; la Constitución Política y
las leyes fundamentales reguladoras de la política; la sociedad y la economía; los
actores sociales, en los que se da cabida a los partidos políticos, los grupos de
presión, y los movimientos sociales; la cultura política, y el escenario internacional.
Lo importante en la identificación de un sistema político es que en él, los

elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están a priori
relacionados de forma jerárquica, no existe ningún elemento que sobresalga o
esté por sobre el resto. En este interactuar, una variación en una de sus partes
puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. 17.
En este sistema, pueden presentarse diferentes tipos de relaciones de las

cuales se pueden mencionar: las de poder, de mando, de obediencia, de
satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y
eficacia. Lo interesante de la visión sistémica es que ésta permite estudiar las
interacciones e incorpora un análisis dinámico, un continuo movimiento, que
genera cambios y transformaciones, en algunos aspectos más que en otros. Tratar
de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una
de las tareas fundamentales de la sociología y la ciencia política.
En consecuencia, el concepto de Sistema Político se presenta como algo

integral, como un todo, cuyo análisis exige considerar sus distintos factores,
componentes y las interrelaciones entre éstos. El análisis del Sistema debe
considerar tanto la caracterización de sus distintos componentes, como sus modos
de articulación, y las lógicas explicativas de su dinámica, tanto en su
funcionamiento (análisis sincrónico) como en su evolución y cambio (análisis
diacrónico).
Es en ese contexto en que, el análisis y el estudio de las políticas públicas

como producto del sistema político cobra importancia, por su influencia en el
sistema político, ya que su calidad, oportunidad y pertinencia pueden contribuir a
generar un clima de “gobernabilidad” o de “ingobernabilidad”. En esa perspectiva
las políticas públicas y sus atributos pueden contribuir como un posible
mecanismo de evaluación del sistema político.
De acuerdo a esta aproximación conceptual, las llamadas políticas públicas

se pueden encontrar en uno de los elementos constitutivos de la noción de
sistema político. Esto es en el elemento institucional, en lo que se considera como
régimen político.
Desde esta perspectiva, las políticas públicas son consideradas como

determinados flujos del régimen político hacia la sociedad. Son concebidas como
“productos del sistema político”. Sin embargo, no deben entenderse como
17
Bertallanffy.von A. “Teoría General de los Sistemas”, ICE. México,1976
elementos exógenos del mismo, sino como partes constitutivas de las acciones o
de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente
institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado.
Aron18 define cinco variables que caracterizan cualquier sistema político y

que lo configuran de acuerdo a su interrelación, su jerarquía, y las funciones
específicas que ejercen. Siendo éstos:
- La Constitución y el ordenamiento institucional que ella rige.
- El sistema de partidos políticos y sus características.
- El modo de funcionamiento del régimen político propiamente tal que

considera, la ley electoral y las elecciones, las relaciones legislativo y
ejecutivo.
- Los grupos de presión.
- El personal político o la clase política.
En este contexto se puede afirmar que las políticas públicas son las
acciones de gobierno, es el gobierno en acción, (Gobierno, conjunto de personas y
órganos revestidos de poder para expresar la voluntad del estado y hacer que ésta
se cumpla…) que busca cómo dar respuestas a las diversas demandas de la
sociedad. Dependerá de las características del Sistema Político, más o menos
democrático; más o menos participativo; más o menos inclusivo; el grado de
consenso que dichas acciones puedan generar y el grado de legitimidad de dichas
políticas (pudiendo distinguir así políticas de gobierno y políticas de estado).
Al sistema político le corresponde interpretar y procesar las demandas

ciudadanas, para luego integrarlas en los procesos de toma de decisiones
gubernamentales y entregar respuestas que se traducen en normativas, leyes,
programas o proyectos que constituyen las políticas públicas que caracterizan la
acción de un determinado gobierno.
Precisamente, el estudio de las políticas públicas lo que busca es abordar

este tipo de cuestiones. ¿Cómo procesa el sistema político las demandas
ciudadanas?; ¿Cuáles de estas demandas, y por qué, se transforman en objetos
de políticas públicas?; ¿Cómo y quién determina las respuestas a esas
demandas?; ¿Qué políticas desarrolla el estado en los diferentes campos de su
actividad?; ¿Cómo se elaboran y desarrollan dichas políticas; cómo se evalúan;
cuál es el grado de eficiencia y eficacia de las políticas?, etc.
18
Raymon. Aron”Estudes politiques”, Gallimard. Paris,1972
De acuerdo a Medellin Torres es preciso examinar las políticas públicas
tanto desde el régimen político como desde el gobierno. Desde el régimen político
porque marca los límites y las posibilidades de los procesos de generación de las
políticas publicas. Define la naturaleza y el carácter (democrático o autoritario) con
que pueden nacer y desplegarse las políticas en ciertos ámbitos bien
determinados, así como las condiciones que determinan su ciclo de existencia.
Examinarlas desde el gobierno es relevante porque “considerado como un

proceso de conducción política e institucional de las sociedades y los estados, el
gobierno se constituye en el factor clave que articula los regímenes políticos y las
políticas públicas”. Los gobiernos son la forma concreta a través de la cual los
regímenes políticos expresan la particular manera de cómo se ha organizado y se
ejerce el poder político en una sociedad; además los gobiernos no sólo definen las
prioridades, sino que mediante las políticas públicas éstos conducen a las
sociedades y los estados hacia una situación deseada. 19
Uno de los temas centrales que el análisis de las políticas públicas intenta
resolver, desde una perspectiva analítica y experimental, es si las políticas
públicas son variables independientes del gobierno que se pueden estructurar
desde cualquier ámbito de la sociedad o del estado, o más bien, ellas son
variables dependientes de la actividad gubernamental y por tanto sólo pueden ser
interpretadas como el resultado de las decisiones y operaciones de los
gobernantes.
Si se acepta que las políticas son variables dependientes, ¿se puede

sostener que los gobernantes cuentan con el margen de maniobra para hacer lo
que deseen? ¿Cuál es el margen de autonomía relativa y de qué depende este
margen de autonomía? Estas preguntas no tienen respuesta evidente, depende de
cada contexto institucional y cultural, la particular y específica configuración del
régimen político se expresa concretamente en los distintos grados de autonomía
que tienen los gobernantes para traducir sus intenciones en actos de gobierno a
través de las políticas públicas.
De acuerdo a Medellín Torres, cuatro grandes razones justifican la

relevancia del régimen político en el proceso de estructuración de las políticas
públicas.
La primera de ellas es que; el régimen político es el ordenamiento que

concreta y da identidad a la idea abstracta del Estado bajo la forma de aparato
estatal. Bajo ese prisma el régimen político define el sistema de instituciones del
estado, y define los contenidos y las prácticas que las diferencian a unas de otras.
Una segunda razón se refiere principalmente a que; el régimen político en

tanto ordenamiento constitucional, establece los principios, códigos y normas
específicos que ordenan y regulan a una determinada sociedad; en tanto
19
Medellín Torres. Pedro.” La política de las Políticas Públicas”, CEPAL. Santiago 2004
ordenamiento institucional da fundamento a una determinada especialización
funcional y a una estructuración jerárquica del poder que regula la acción
institucional del estado.
La tercera se centra en que el régimen político estructura el ordenamiento

mediante el cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes
para que tomen decisiones; además les asigna competencias para comprometer,
asignar y gastar los recursos públicos; finalmente establece los mecanismos de
control, las modalidades y los márgenes de participación en las decisiones y
fiscalizaciones por parte de los ciudadanos.
La última radica en que; el régimen político especifica las jerarquías, los

principios organizacionales y las relaciones de poder, que rigen la acción del
conjunto de los entes públicos. La determinación de las jerarquías define la ruta
crítica que deben seguir las decisiones y acciones que guían la acción del aparato
del estado.
Los principios organizacionales establecen los criterios que inspiran y

regulan las estructuras, funciones y procedimientos en los organismos y entidades
del estado. Finalmente, las relaciones de poder determinan los grados y
modalidades de subordinación que rigen a las autoridades responsables de las
políticas públicas. De esta forma, el régimen político institucionaliza mecanismos
y criterios de obediencia política y social.
CLASE 02
1.4 Gestión Pública y Políticas Públicas
De acuerdo a lo expuesto anteriormente, se entiende la política como “la

esfera de la acción social que se ocupa del ejercicio del poder, de cómo acceder a
él y de las instituciones desde el cual éste se ejerce, particularmente del Estado y
su entramado jurídico, normativo y administrativo; y al Gobierno como el conjunto
de personas y órganos revestidos de poder para expresar la voluntad del estado y
hacer que ésta se cumpla”.
Se entiende por administración pública a la “Acción del Gobierno al dictar y

aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de y para la
conservación y fomento de los intereses públicos, y el resolver las reclamaciones
a que de lugar lo mandado”20. Podemos entonces definir a la gestión pública como
el acto y efecto de administrar los asuntos públicos desde las distintas instancias
20
Diccionario de la Real Academia Española
de gobierno. Tradicionalmente se distinguen la esfera de la formulación de
políticas y de la toma de decisiones, así como la esfera de la implementación, esta
última ha sido considerada como el ámbito propio de la actividad de la
administración pública en sentido estricto.
La administración pública, y por ende, la gestión de los entes públicos, se

distingue de la administración privada por una serie de características, como las
siguientes:
- Por su finalidad, en tanto está orientada hacia la satisfacción de objetivos

generales o colectivos de la sociedad y a diferencia de las empresas privadas
encuentra su legitimidad en la persecución de finalidades externas a la
organización.
- Su personal es público, es decir, las personas que la integran tienen un

carácter jurídico específico, son funcionarios públicos que se rigen por normas
especiales.
- Su patrimonio es público, los recursos son propiedad de toda la comunidad y

ello tiene enormes implicancias respecto al tipo de decisiones, así como los
controles que deben implementarse.
- Sus directivos disponen de una autoridad y responsabilidad pública. La

autoridad pública es responsable de sus actos y de las consecuencias de estos
ante toda la comunidad.
- La administración pública es regulada por un conjunto de normas y

regulaciones específicas contenidas en estatutos especiales que precisan
procedimientos y límites rigurosos a la acción de los ejecutivos públicos. Sin
embargo, esta prescripción normativa se refiere más a las formas que a los
contenidos de la acción pública.
De acuerdo a Lahera 21 la diferencia de fines entre gestión privada y pública

implica ciertos principios que deben orientar a esta última:
- La responsabilidad política respecto a las consecuencias de las decisiones, así

como también es clave la transparencia en los actos y en la gestión de los
recursos públicos. En conjunto con la ecuanimidad respecto a los beneficios y
a los beneficiarios.
- La disciplina fiscal que establece los límites financieros en los cuales deben
asignarse los recursos públicos.
21
Lahera E.Op.Cit.
Así, en virtud de este conjunto de elementos que caracterizan y diferencian
a la gestión pública de la gestión privada y considerando que las instituciones
públicas generalmente no efectúan transacciones a través del mercado, si no que
prestan servicios y administran bienes de acceso público y universal –en general
gratuitos o con tarifas reguladas que buscan cubrir los costos de operación de los
bienes o servicios– se puede afirmar que aquella requiere de criterios, prioridades
e instrumentos propios para su gestión.
Por otra parte, muchos aspectos del accionar del sector público son de
carácter intangible, simbólico o puramente conceptual, lo que dificulta su
cuantificación. Adicionalmente, el sector público debe coordinar e intermediar
complejos equilibrios entre objetivos generales (tales como eficiencia, equidad,
estabilidad y crecimiento) e intereses (de grupos sociales, categorías socio-
profesionales, usuarios, contribuyentes, etc.) muy diversos que compiten por
recursos que siempre son escasos.
De allí que la reflexión en torno a las modalidades e instrumentos de

gestión aplicables al sector público debe ser muy cuidadosa y se debe evitar
aplicar de forma simple y mecánica los instrumentos, métodos y categorías
conceptuales del managemment privado a la gestión pública.
De acuerdo a Meny y Thoening en la gestión gubernamental, es necesario

distinguir dos facetas: la gestión interna y la gestión de las políticas públicas.
Según estos autores, en lo que se refiere a la gestión interna, aparte de las
peculiaridades que se derivan del sistema jurídico (estatuto del personal,
contabilidad gubernamental) la actividad de una autoridad pública no es diferente
por principio o por naturaleza a la de una empresa, en tanto ambas administran
situaciones que se pueden calificar con parámetros de productividad, de costos,
de eficiencia.22
Según los mismos autores es en la faceta pública –y que es precisamente

aquella que tiene que ver con las políticas públicas– donde ambas gestiones se
diferencian. Esta diferencia tiene que ver con las finalidades de ambas, la empresa
o la entidad privada persigue una finalidad interna, definida y mandatada por sus
propietarios. En cambio, la autoridad pública es “extrovertida”, “se legitima por la
persecución de finalidades externas.” Y por lo tanto “Sus actividades, sus
productos, su gestión interna, su eficiencia, están subordinadas a la satisfacción
de problemas o de metas externas.”
De allí, según ambos autores la existencia de una “doble función de

producción que la autoridad pública debe asumir: (dado que) los productos (de la
gestión pública) se ofrecen para provocar efectos o impactos” y el problema es
que la relación entre los productos de la actividad de la administración y los
efectos diseñados o definidos, no es en absoluto evidente, no es ni lineal ni
automática.
22
Meny Ives y Thoening Claude “Las Políticas Públicas”, Ariel Ciencia Politica, Barcelona 1992
De estas consideraciones surge la necesidad de un particular esfuerzo
metodológico para comprender mejor cómo y por qué los productos suministrados
por las autoridades públicas no siempre producen los efectos previstos, o bien,
tienen efectos no previstos. Como comprender mejor dichos procesos y abordar
esas “disfunciones” que se generan en la producción de las acciones públicas
constituye un campo de preocupación del análisis de políticas públicas.
2. ASPECTOS TEÓRICOS ESENCIALES EN EL DISEÑO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS
Luego de mencionar en forma general algunos conceptos importantes en el

ámbito de las políticas públicas, así como referirse al sistema político y la
importancia del Estado, es necesario analizar los aspectos teóricos en la
elaboración de las políticas públicas.
2.1 El Supuesto de Racionalidad: Aspectos Generales
Las ciencias sociales se han empeñado en explicar las acciones humanas,

partiendo de la premisa de que éstas se rigen por el supuesto de la racionalidad y
que se expresarán en el conocimiento que tiene el ser humano para establecer los
factores que le brindarán una mayor satisfacción y que además, le permitirán
saciar los requerimientos mínimos de subsistencia.
Bajo la premisa anterior, el hombre es poseedor de esta facultad

cognoscitiva y para las cuales, desde el punto de vista biológico, nuestro
organismo responde a una racionalidad natural, provocada por diversos estímulos
y sensaciones, tales como; el cansancio, que provoca la necesidad de dormir; o el
hambre, que estimula la necesidad de comer, y si consideramos que los alimentos
contienen sabor, y que además pueden ser de su agrado, hace que la
alimentación se transforme en un acto que también es placentero.
En sus etapas primarias, el hombre, aún considerado en el “estado natural”,

era imposible que desarrollara su vida en forma tranquila, ya que
permanentemente estaba agobiado por preocupaciones, tales como: obtener el
alimento y que además éste no fuera arrebatado por otro espécimen, ya fuera
animal o humano. Considerando que el alimento era “arrebatado” y no “hurtado o
robado”, ya que no existía regulación o institución alguna que mediara en las
actividades humana. En estas condiciones, eran las leyes de la naturaleza las que
regían, por tanto, el depredador más fuerte era el dominante y el hombre, en
mucho de los casos, era parte de la cadena alimenticia.
Así las cosas, la historia del hombre y sus estructuras de convivencia han
sido producto de los procesos de razonamiento y de la racionalidad desarrollada
por éste.
De acuerdo a diversos estudios, se plantea que la racionalidad del hombre

tuvo un salto cualitativo en la búsqueda de la seguridad individual, cabe hacer
notar que, en esa etapa de desarrollo de la humanidad, aún no se desarrollaban
relaciones “familiares” o de patrimonio, en esta búsqueda se asocia con otros y
vive en manadas en donde aún imperan las leyes de la naturaleza, dominando el
más fuerte y los hijos se transforman en rivales de sus padres biológicos. Durante
este proceso, la especie humana salta a un estado en el cual, aunque sigue
ocupando un lugar preferencial la subsistencia, ahora se preocupa de su
patrimonio que se restringía al alimento y a las mujeres, aunque durante estas
etapas, se podría decir, que por cubrir sus necesidades básicas de subsistencia y
de conservación de la especie, avanza hacia un proceso de socialización, sin
embargo, aún no juegan un papel preponderante las relaciones afectivas.
Más adelante, en la historia de la humanidad y continuando con el proceso

de evolución social del hombre, se considera que la racionalidad lleva al hombre a
la división del trabajo y a coordinar las actividades en los pequeños grupos en los
que vivía. Comprende que por sí mismo no le es posible satisfacer todas sus
necesidades y por sobre todo, necesita desarrollar mecanismos que le den
seguridad y le faciliten la vida, aquí es donde la individualidad del ser humano es
sustituida por el bienestar del grupo.
En este punto de la evolución, el tipo de decisiones que debe adoptar el

hombre no solo van ha tener ingerencia en su propia vida, sino que afectarán a
todos los sujetos que conforman el grupo en el cual está inserto. En estas
primeras organizaciones surge el liderazgo, comúnmente, considerando algunas
variables como fuerza, edad o sabiduría. El tipo de decisiones a que se ve
enfrentado en este tipo de organización, debe considerar ahora el bienestar
colectivo, llevándolo a maximizar su aprovechamiento para cada uno de los
miembros que integran el grupo.
Uno de los hitos considerados entre los más importantes en esta evolución
es el surgimiento de la agricultura, lo que provoca el cambio de los grupos
nómadas a sedentario. El hombre comprende que los recursos no son ilimitados y
se enfrenta a los problemas de producción y distribución de los bienes, entre los
sujetos que conforman su estructura social. Problemática que para muchos
analistas de las Ciencias Sociales siguen siendo los problemas fundamentales a
los cuales se enfrentan hoy en día los gobiernos y llevan a adoptar distintos
modelos de Políticas Sociales.
Para el autor García Rubio, la racionalidad en la historia del hombre, la
toma de decisiones vinculada al bienestar colectivo juega un papel preponderante
para los gobiernos y gobernantes, tal como lo indica el siguiente texto “La
racionalidad es una capacidad exclusiva del hombre que junto al libre albedrío
(Capacidad electiva), conforman los factores distintivos del ser humano, y la
explicación del desarrollo del conocimiento y de la inteligencia, por lo que la
tendencia natural es la de la evolución integral y sin parecer hedonista, al logro de
las satisfacciones y placeres necesarios para una vida digna y de oportunidades
mediante la conducción de un gobierno que se conduzca mediante decisiones
elegidas racionalmente y enfocadas a lograr el bien común, reconociendo el
principio de dignidad de la persona, y del desarrollo solidario y subsidiario entre
gobierno y gobernantes.”23
2.1.1 Definiciones del Concepto de Racionalidad
Como una forma de introducir al concepto desde la teoría, en primera

instancia se revisará lo que señala la Real Academia Española, quien entrega dos
definiciones relacionadas con el tema: la primera hace referencia a una “Doctrina
filosófica cuya base es la omnipotencia e independencia de la razón humana”, una
segunda acepción es la que señala que es un “Sistema filosófico que funda sobre
la sola razón las creencias religiosas.” Como se puede apreciar, ambas
definiciones dan cuenta de contradicciones y someramente, de un largo debate a
través de la historia del rol que juega el racionalismo en las distintas disciplinas.
Los conceptos de racionalidad y racionalización, se aplican en la praxis y en

la ciencia, de distintas formas y en diversos contextos. Dichos conceptos han
estado sujetos a evolución. En el transcurso de los últimos siglos y
fundamentalmente desde la “modernidad”, ésta, entendida desde el prisma de
Weber, que contrapone la civilización occidental, a las anteriores formas de
sociedad, como son aquellas regidas por la magia o la religión.
A partir de esta modernidad, el concepto de racionalidad es un constructo

“normativo”, es decir, desde la semántica de lo valorable. Es un campo en el cual
no se pueden aplicar métodos de medición y comprobación empírica. Por tanto,
desde el punto de vista de la decisión, el concepto de racionalidad no es
operacionalizable.
2.1.2 Teoría Económica Clásica y Neoclásica
23
García Rubio Daniel. “La racionalidad electiva en el proceso de Decisiones”
Para abordar el racionalismo, se debe analizar primeramente las
implicancias y vinculaciones de las corrientes más importantes de las ciencias
sociales y específicamente de la economía, considerando fundamentalmente las
escuelas clásicas y neoclásicas.
Desde una perspectiva histórica, se puede decir que la escuela clásica

plantea que la economía sólo se constituyó en cuerpo separado de conocimiento
con Adam Smith, aunque una larga tradición del pensamiento económico anterior
se remonta en lo esencial hasta Aristóteles. Sus principales representantes son
Adam Smith, Thomas Robert Malthus, David Ricardo, John Stuart Mill y Karl Marx.
La mayoría de estos clásicos describe, aunque sin llegar a establecer una
definición, la racionalidad en referencia al establecimiento de relaciones de medios
y fines.
Para Smith, que parte del supuesto de que la naturaleza no sólo habría
determinado al hombre con la necesidad de conseguir sus fines, sino que además
éste requeriría de los medios que se necesitan para la consecución de los fines. A
diferencia de David Ricardo, también representante de la misma escuela, que
elimina de la economía toda ingerencia y connotación naturalista.
Las diferencias entre las teorías clásicas y neoclásicas dice relación con un
debate proveniente de los griegos y atraviesa la escolástica medieval, dicho
debate se centra fundamentalmente en establecer; si el precio de un bien está
determinado por la utilidad que reporta (teorías subjetivas) o por el costo de su
producción (teorías objetivas). La llamada paradoja del valor inclinó a los autores
clásicos hacia una teoría fundamentada en los costos de producción. Un ejemplo
clásico es la comparación respecto del precio del agua y los diamantes, siendo el
agua elemento esencial para la vida en el planeta y los diamantes elementos
superfluos.
Ahora bien, 24Adam Smith, representante de la escuela clásica, respecto del

principio de racionalidad, se refiere en el capitulo 2 del libro 1 De la riqueza de las
Naciones (1776), con unas de las frases más citadas de las escritas por un
economista: “No es de la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero
que esperamos nuestra comida, sino de su atención a su propio interés. Nos
dirigimos, no a su humanidad sino a su amor por sí mismos, y nunca les hablamos
de nuestras propias necesidades, sino de sus ventajas” así Smith destaca el móvil
del interés propio o individual en la conducta económica de los individuos.
Por su parte, la teoría económica neoclásica, tomó este nombre para

diferenciarse de la clásica. El aporte de la visión neoclásica radica en la
innovación analítica que llevó a resolver la paradoja, señalando que el precio de
un bien está determinado por el costo de la última unidad producida y la utilidad de
24
Smith Adam De la riqueza de las Naciones (1776)
la última consumida. Es así como Alfred Marshall25 tradujo esta visión en las
curvas de oferta y demanda de un bien, asemejándolas a las hojas de una tijera,
donde ambas hojas son necesarias para cortar un papel; ambas curvas, en su
punto de intersección, definen el precio, en el cual el costo marginal de su
producción iguala la utilidad marginal de su consumo.
La escuela neoclásica representó un avance analítico en contraposición a la

clásica, sin embargo, para algunos teóricos, dejó de lado algunas cuestiones
estudiadas por ésta. Así es como A. Smith llama la atención sobre el tema,
señalando que había que desconfiar de los argumentos que esgrimían los
industriales sobre los gobernantes, cuando utilizaban conceptos como, estimular el
empleo y la inversión, pues ocultaban su interés particular disfrazándolo de interés
general de la nación. Esto se inscribe en el renacimiento de la economía política,
es decir, en el regreso a los conceptos de los economistas clásicos acerca de la
relación entre la economía y la política.
En resumen, la idea fundamental es: cómo los individuos buscan su propio

interés cuando ejercen la actividad económica o cuando integran los gobiernos
igualmente se mueven por el interés propio y éste no necesariamente coincide con
el interés común. Con el nombre de elección racional este enfoque incluso ha
rebasado los límites de la economía para abarcar otras ciencias sociales.
Sin embargo, a pesar de las diferencias entre ambas teorías, éstas

convergen en el lugar central que le otorgan al principio de racionalidad.
2.1.3 Individualismo Metodológico
El individualismo metodológico es reconocidamente el presupuesto

epistemológico más importante de la economía (escuela neoclásicas y de la
acción humana de los economistas austriacos), siendo considerado como parte de
un método ordenado para la búsqueda de la verdad científica.
La reconstrucción de las relaciones e interacciones que existen entre

espíritus individuales, es el único método científico valido para el individualismo
metodológico, que explica los hechos o fenómenos sociales. Lo anterior, se basa
fundamentalmente, en que las percepciones humanas respecto de los hechos
sociales, deben tener un carácter subjetivo, que a su vez, está influido por las
creencias de los individuos y es limitado en su conocimiento.
25
Marshall Alfred, economista britanico.
“El saber concreto que orienta la acción de un grupo de individuos no existe
como un conjunto coherente y lógico, sino de una forma dispersa e incoherente
bajo la cual se manifiesta a muchos individuos. Tal dispersión e imperfección del
conocimiento humano es el hecho fundamental del cual deben partir las ciencias
sociales”26
El individualismo metodológico se apoya en la idea general de que,

“explicar las instituciones y el cambio social, es demostrar de qué manera surgen
como el resultado de la acción y la interacción de los individuos”. El aspecto
central de análisis es la acción humana individual.
Al señalar que la acción humana individual es el postulado básico de la vida

social, no es fácil explicar que, a partir de la acción y la interacción de los
individuos, surgen los cambios sociales y las instituciones.
Con el fin de poder explicar lo anterior, el individualismo metodológico se

hace participe de los siguientes enunciados:
- Los individuos tienen a menudo objetivos que afectan el bienestar de otros

individuos.
- Las creencias con frecuencia son atribuidas a entidades supraindividuales que

no son reductibles a creencias relativas a individuos.
- Muchas características de los individuos son necesariamente relacionales, de

manera que la descripción exacta de un individuo, puede exigir una referencia
a otros individuos. Por tanto, al no haber leyes que midan el comportamiento
humano, surge la idea de crear mecanismos que representarían, a grandes
rasgos, patrones causales que permitirían explicar el comportamiento de los
individuos, sin embargo, estos mecanismos no permiten la predicción en el
comportamiento.
Entre la corriente neoclásica y la corriente austriaca, aunque como ya se

mencionó anteriormente, comparten el mismo fundamento epistémico, existen
diferencias importantes. La diferencia se manifiesta fundamentalmente en lo que
respecta al tratamiento del individuo, es decir, en la forma de interpretar el
comportamiento de los individuos.
A continuación, se tratarán de determinar los aspectos más relevantes de

cada una de estas dos corrientes, que se estiman las más representativas del
individualismo metodológico.
Para la teoría neoclásica, el énfasis está puesto fundamentalmente en que

el individuo manifiesta un comportamiento maximizador de los objetivos y/o
26
Lepage, 1986
elementos restringidos. Otro elemento de análisis importante a considerar para
interpretar la conducta de los individuos es a través del comportamiento de los
mercados.
Stiglitz (1991) llama la atención en que los economistas neoclásicos, al

llevar sus modelos teórico-empíricos hasta sus últimas consecuencias lógicas,
hicieron al mismo tiempo una importante contribución al análisis económico.
Por Ejemplo
Es como el paradigma de la economía de la información, ha emergido para
explicar, entre otros fenómenos, conductas en el mercado de capital, tales como el
racionamiento del crédito, conductas en el mercado de productos, tales como la
variedad de arreglos que predeterminan que los intentos de discriminar precios en un
ambiente en el cual existe información imperfecta, termina por limitar la
discriminación perfecta de precios.
A partir de los supuestos neoclásicos subyacentes en el análisis costo-

beneficio tradicional, economistas como; Gary Becker y James Buchanan, han
ampliado el campo y alcance de este análisis, incorporando algunos elementos
que no se desprenden necesariamente del criterio convencional de racionalidad
limitada. En particular, Becker se ha preocupado por el análisis económico de una
diversidad de asuntos sociales, como el matrimonio, el divorcio, la natalidad, el
delito y especialmente la educación. Con respecto al método pertinente de análisis
económico, Becker (1993) ha sostenido que:
"… Un enfoque económico válido puede consistir perfectamente en asumir

que los individuos no están orientados exclusivamente por motivos egoístas o por
ganancias materiales. Esto es así porque se trata de un método de análisis, no de
un supuesto acerca de algunas motivaciones particulares, entre otras. He
intentado involucrar a los economistas eliminando los angostos supuestos acerca
del auto-interés. La conducta es manejada por una mucha más rica gama de
valores y preferencias. El análisis asume que maximizan su bienestar tal y como
ellos lo conciben, sean las conductas egoístas, altruistas, leales, rencorosas o
masoquistas. Las conductas que miran hacia delante son también asumidas como
consistentes a través del tiempo. En particular, los individuos intentan el criterio de
lo mejor como lo que ellos pueden anticipar serán las consecuencias inciertas de
sus acciones. La conducta que mira hacia delante, sin embargo, puede todavía
estar enraizada en el pasado, puesto que el pasado puede ejercer una larga
sombra sobre actitudes y valores." 27
27
(Pág. 385-386).
En tanto Buchanan, se ha destacado por el tratamiento analítico
concerniente al sistema político y la toma de decisiones implicada en las acciones
de los diferentes agentes políticos, bajo la perspectiva del cálculo económico.
Enfatiza en que el sistema político debe ser tratado de un modo simétrico al
económico, asumiendo que ambos son mercados en los que el resultado se
determina a través de la interacción de personas que persiguen sus propios
intereses individuales, entendidos con un criterio amplio.
Se puede observar que la "teoría de la elección pública”, que se

desarrollará más adelante, aplica los instrumentos analíticos de la economía al
sector político y gubernamental, intentando relacionar el comportamiento de los
actores en sus diferentes facetas; como votantes, funcionarios públicos, líderes
políticos, con el conjunto de resultados que se podrían observar.
Este mismo teórico, ha incorporado categorías de restricciones, que no son

consideradas en los análisis convencionales de la economía de la corriente
principal, llegando a establecer que, para el estudio del comportamiento individual,
deben ser incorporadas las restricciones éticas y morales. Sostiene que, no en
todas las oportunidades los individuos se comportan en forma oportunista,
presentando el siguiente ejemplo:
Por Ejemplo
En muchos casos los individuos no cometen actos delictuales, aunque estén
seguros que no serán descubiertos capturados y castigados.
Es así como Buchanan concluye que, el individuo acepta las restricciones,

no por que haya calculado un beneficio a largo plazo, sino como el "precio" que
debe pagarse para asegurar el "bien" esperado, representado por las restricciones
recíprocas sobre su comportamiento que aceptan los demás como su parte del
intercambio contractual (Buchanan,1996).
Con estos enfoques se ofrecen una comprensión más apropiada de las

complejas interacciones humanas que ocurren al interior de las instituciones sean
éstas económicas, sociales o políticas.
La escuela austriaca, asociada con los nombres, entre otros, de Menger,

Böhm-Bawerk, Mises y Hayek, es parte esencial de la tradición neoclásica, pero
difiere de ésta en ciertos aspectos fundamentales, en los cuales fundan sus
principales críticas, entre esas divergencias destacan:
- En primer lugar, la obsesión del neoclasicismo con las matemáticas, llegando a

establecerlo como método formal de análisis, atribuyendo a esto el divorcio
entre la economía y el mundo cotidiano.
- En segundo término, la escuela austriaca centra sus explicaciones de
posiciones fuera del equilibrio, sin olvidar este concepto, poniendo su énfasis
en el camino o proceso hacia el logro del equilibrio, señalando que "las teorías
del equilibrio... no explican la actividad que da lugar a esas situaciones, sino
simplemente postulan el punto así derivado". Por ello, se interesan más en el
análisis del proceso que del resultado.
- En tercer lugar, los austriacos insisten en que su enfoque les permite tratar con
el mundo impreciso del tiempo y de la ignorancia. Al contrario del análisis
neoclásico, el cual asume el conocimiento perfecto por parte del individuo.
Para ello, incorporan el paso del tiempo, el conocimiento imperfecto, las
posibilidades de error de la naturaleza humana, el que las acciones
individuales están incorporadas ("embedded") en lo social, o el papel de las
instituciones, a fin de establecer una teoría general de aplicación universal.
El proyecto austriaco intenta explicar las regularidades no intencionadas del

orden de mercado, que son vistas como el resultado de las decisiones o
elecciones de los individuos. El acento está en el hecho que, la acción de un
individuo, es siempre un proceso mediante el cual consigue información y se
forma expectativas, con el fin de orientar su propia idea de la mejor solución. Las
acciones y elecciones individuales están basadas en una única escala de valores
conocida sólo por el individuo.
Es esta valoración subjetiva de los bienes la que crea el valor económico.

Por ello, no utilizan las matemáticas en sus análisis o teorías, debido a su
incredulidad respecto a que las matemáticas puedan capturar la compleja realidad
de la acción humana.
Las restricciones del análisis económico neoclásico, no sólo han sido

percibidas cuando se le contrasta con la economía organizacional, o con el
individualismo metodológico de la escuela austriaca, sino también cuando se le
compara con la corriente institucionalista, de la primera parte del siglo XX, que le
atribuye a las instituciones un papel preponderante, ya que por medio de éstas, se
orientarían los asuntos económicos.
CLASE 03
2.2 Teoría de Juego
La teoría de los juegos brinda la posibilidad de modelar acciones

estratégicas, es decir, de contemplar los resultados obtenidos dados ciertos
cursos de acción que elijan los agentes racionales. La teoría de la decisión
racional, en ese contexto, posee un nexo profundo con la teoría de los juegos;
depende de ella en lo concerniente con las elecciones riesgosas o inciertas.
En los casos de riesgo e incertidumbre, determinar los cursos de acción

resultaba una labor compleja, sin embargo, con el desarrollo de los juegos de
estrategia y del concepto de equilibrio se abrió la posibilidad de elección bajo una
pauta más elaborada.
La teoría de los juegos tiene como sus principales exponentes al gran

matemático húngaro John Von Neumann, ya en 1928 en algunos artículos había
puesto los fundamentos y al economista y matemático austriaco Oskar
Morgenstern. Ambos publicaron el libro “Theory of games and economic
behaviour” en el año 1944, el cual marca un hito en la transformación de la teoría
económica y representa una alternativa importante, en el entendimiento de las
conductas del individuo en relación a la toma de decisiones y la selección de
estrategias en los distintos ámbitos del quehacer humano, contribuyendo con esto
a ampliar la teoría de la racionalidad.
Entre otros, se consideran economistas tales como Cournot y Edgeworth

quienes realizaron algunas incursiones innovadoras en el siglo XIX.
Posteriormente, matemáticos tales como Borel y Zermelo realizan otras
contribuciones a dicha teoría. A mediados de la década de los 50 la teoría de
juegos se debilita y encuentra una mayor aceptación en las teorías políticas,
sociológicas y de relaciones internacionales. En los años 70, la teoría de juego
revive de nuevo y regresa a la escena de la teoría económica.
En los últimos 20 años ha evolucionado con rapidez y muchos de los

supuestos restrictivos de Von Neumann y Morgenstern ya no se consideran. Estos
autores investigaron dos planteamientos de la Teoría de Juego:
a) Planteamiento estratégico, requiere especificar o determinar claramente las

reglas del juego, lo que puede o no puede realizar cada uno de ellos, y
después cada uno de ellos debe buscar una estrategia óptima. En este
contexto, lo que es mejor para un jugador depende de lo que el otro jugador
tenga previsto hacer, lo que a su vez va ha depender de lo que éste piense que
el primer jugador va ha realizar. Lo anterior en el caso de que dos jugadores
tengan intereses diametralmente opuestos, estos juegos son competitivos o de
suma cero (ajedrez, póquer o backgamón), cualquier ganancia se equilibra por
una pérdida para el otro participante.
b) Planteamiento de coalición o cooperativo, con esto intentaron describir la

conducta en juegos en los cuales intervienen muchos jugadores, se proponen
clasificar los modelos de formación de coaliciones consistente con conductas
racionales.
El matemático J. Nash, a principios de los años 50, incorpora con fuerza la
idea del equilibro que había sido introducida en 1832 por Cournot, entendida ésta
como, cuando la elección estratégica de cada jugador es la respuesta óptima a las
elecciones estratégicas de los otros jugadores. Tanto la idea del equilibrio, así
como en el planteamiento corporativo, considerar la posibilidad de determinar la
negociación entre dos personas, fueron sus grandes contribuciones a la teoría de
juego.
• El Dilema del Prisionero
El dilema es el siguiente: dos prisioneros, jugadores A y B, han cometido un

delito, y deben decidir un curso de acción a seguir en base a una propuesta que
realiza el fiscal. Cada jugador escogerá aquél que mayor beneficio le reporte y se
comportará paramétricamente. La propuesta es: si el jugador A confiesa y el
jugador B no, el primero será condenado a un año de prisión, mientras el segundo
será condenado a diez. La situación se invierte si el que decide confesar es el
jugador B en tanto que el jugador A se abstiene de hacerlo. Ahora bien, si ambos
jugadores deciden confesar, cada uno será condenado a cinco años de prisión. Si
ninguno de los dos confiesa la pena impuesta será de dos años para cada uno.
Claro está, que la decisión racional en el dilema del prisionero consiste en

realizar la elección que reporte el mayor beneficio. En ese sentido, actuar
racionalmente es hacer lo mejor posible por uno mismo. En el dilema del
prisionero, ambos jugadores reconocen que el mejor estado posible es el de una
confesión esperando que el otro jugador decida no confesar. Evidentemente,
ambos saben que la peor situación está determinada por el hecho de que uno de
los dos decida confesar, en tanto que el otro se abstenga de hacerlo. Ninguno de
los jugadores considera como opción el no confesar, pues esto podría, en el caso
de que el otro confiese, acarrearle la peor situación que se puede obtener en el
juego.
El uso de la razón arroja como resultado que, la mejor opción posible es
confesar, es decir, seguir la estrategia dominante, situación que los deja en una
peor condición, que si los dos hubiesen optado por no confesar.
Se observa que las acciones emprendidas paramétricamente por cada

jugador, es decir, sin consultar la jugada del otro, arrojan un deplorable resultado.
Colectivamente el resultado es desastroso, pues cada uno de los dos jugadores
queda en peor condición que si hubiese tenido en cuenta la decisión del otro. Era
natural que ninguno de los dos obtuviera la pena mínima (1 año), pues su decisión
estaba supeditada a la jugada del otro jugador, pero no estaba dentro de lo
previsible para los dos jugadores el que terminaran con cinco años de prisión cada
uno. Su situación es contradictoria: cada uno jugó con la expectativa de que iba a
terminar pagando un año de prisión, y el resultado fue de cinco.
Según Elster28, la teoría de juegos ofrece al análisis de la interacción social
una alternativa de explicar las complejas interdependencias de los actores
sociales, a la luz de la racionalidad estratégica que está presente en la
interdependencia de las decisiones. Una situación social (de trabajo, educativa,
etc.) puede representarse como un juego, donde cada actor social (jugador) actúa
(juega) por una razón previsible (ligada al futuro) buscando la posible optimización
a través de diseñar la estrategia maximizadora, en un contexto (campo) de
recompensas interactivas de los actores (jugadores). En la situación social (juego)
existen de por medio actores sociales (jugadores) que toman decisiones de tipo
paramétrico ("...para decidir debo anticipar lo que harán los demás, sabiendo que
a su vez ellos deciden también intentando anticipar mi decisión" Elster 199129),
dispuestos a "perder para ganar" (la estrategia leninista: "un paso adelante dos
hacia a tras"), lo que se define con base a la información disponible.
Por otro lado, se puede establecer que la mayor contribución de la teoría de

juegos al estudio social, es la de identificar en la sociedad cuatro conjuntos
entrelazados de interdependencia de los actores intencionales:
“Primero, la recompensa de cada uno depende de la elección de todos, a

través de la causalidad social general. Segundo, la recompensa de cada uno
depende de la recompensa de todos, mediante la envidia o el altruismo. Tercero,
la decisión de cada uno depende de la decisión de todos: ésta es la contribución
específica de la teoría de los juegos. Por último, la estructura de preferencias de
cada uno depende de las acciones de todos, a través de la socialización y
mecanismos similares" (Elster).
2.3 Toma de Decisiones y Elección Racional
Un nutrido número de cientístas sociales, ha insistido en que desde el

supuesto de la racionalidad, es posible sentar las bases para la explicación de la
acción misma. La idea básica que han defendido es que, los seres humanos
actúan teniendo como base algún tipo de racionalización, en el que el mecanismo
es, generalmente, la elección deliberada e intencional.
Por tanto, ya que el paradigma de la elección racional del individuo,

maximizador de su conducta económica, supone la elección de la mejor alternativa
de acuerdo a determinadas restricciones. Con este enfoque paramétrico fue
posible construir modelos matemáticos de explicación y de predicción,
28
Elster Jon “Marxismo, funcionalismo y teoría de juegos. Alegato en función del Individualismo Metodológico”
en Revista Sociológica 1886.
29
Elster, Jon “Domar la suerte”. Gedisa, Barcelona, 1991.
conducentes a situaciones de equilibrio parcial y general por un lado, y de
equilibrio estático y dinámico por otro. El fundamento explicativo se relaciona con
la proposición "bajo ciertas condiciones", porque los argumentos se corresponden
con el establecimiento de ciertos principios axiomáticos y situaciones sin cambio o
de cambio controlado.
En la teoría económica neoclásica, la hipótesis acerca del comportamiento

generalmente aceptada, es la del paradigma de la elección racional, que consiste
en elegir la mejor alternativa de acción, dadas las creencias y restricciones del
sujeto. En otras palabras, determina la mejor estrategia que satisfaga sus deseos.
El sujeto busca la maximización en su elección racional:
Según Doménech 30"...la hipótesis del comportamiento racional de los

individuos puede acogerse a un conocido teorema matemático y decir que la
función de utilidad cuyos argumentos están definidos como usos alternativos de
los recursos con que está dotado -o restringido- el agente decisor tiene un sólo
máximo, y que el curso de acción o estrategia que escogerá el agente decisor es
precisamente el que lleva ese máximo (...) al apoyarse en el teorema de la
existencia de un solo máximo, excluyen todas las posibilidades que caen fuera de
él, excluyen todos los demás ‘mundos posibles’ ".
La explicación, con base en el paradigma de la elección racional, consiste

en aceptar al comportamiento de los agentes consumidores como racional, al
pretender maximizar su satisfacción según su nivel de ingresos. La elección
racional, es explicada a través de la función de utilidad.
Por Ejemplo
Un ejemplo clásico es el de la cerveza, (no es un caso restrictivo, por el
contrario puede generalizarse a otros productos y servicios). Entre mayor sea la sed
de un sujeto consumidor, éste estará en posición de pagar lo suficiente para
satisfacerla; en la medida que realiza sus deseos disminuirá la utilidad; y por tanto,
su disposición de pago. Esto siempre y cuando opere el céteris páribus (manteniendo
las demás variables constantes), el centro de la decisión es el sujeto.
"...los consumidores llevan a cabo elecciones racionales entre bienes de

consumo, basadas en la utilidad o satisfacción derivada de su uso o posesión de
los mismos. Cuando la utilidad de un bien de consumo es comparado con la
utilidad sacrificada por gastar el dinero en su obtención, se prueba que si los
consumidores son economizadores racionales comprarán más a precios bajos"
(Pool 1982:119).
30
Doménech Antoni “Elster y las limitaciones de la racionalidad”
Los postulados de la teoría neoclásica de la elección racional pierden fuerza
ante la depresión de 1929. La atención se centra en los presupuestos de la Teoría
General de la Ocupación, el Interés y el Dinero de Keynes. Se cuestiona la idea de
equilibrio perfecto del mercado vía la selección racional de los consumidores.
Es hasta 1944 cuando regresa a la escena económica de manera renovada

la teoría neoclásica. Con la obra de John Von Neuman y Oskar Morgenstern
(teoría de juegos y comportamiento económico), se amplia la teoría de la
racionalidad y es así como para Doménech (1991), el agente decidor no está
enfrentado a parámetros naturales inertes o fácilmente controlables, sino a otros
agentes tan racionales y con determinadas intenciones y dotados de previsión
estratégica al igual que él y por ende, no son controlables. Por tanto, es una
importante limitación en lo que se refiere a la explicación basada en la racionalidad
paramétrica del ceteris paribus de tipo neoclásico.
Desde una perspectiva antropológica, la racionalidad ha de entenderse

como la capacidad generalizada que poseen los seres humanos de relacionarse
con el futuro, en contraste con el de la selección natural. Esto supone que es
preciso explicar la adaptación humana prescindiendo de una teoría como la de la
selección natural. Lo anterior, exige demostrar que la adaptación humana y la
adaptación biológica difieren entre sí. Para ello recurriremos a Elster que
desarrolla dos tipos de explicaciones.
La tesis central es que, los organismos adaptados por selección natural, se

comportan en todos los casos como maximizadores locales, mientras que los seres
humanos poseen la capacidad de conseguir máximos globales.
La adaptación por selección natural es oportunista, y decide en

consideración al azar y la necesidad. Por tanto, se desarrollan estrategias directas.
Si algún organismo alcanza algo parecido a un máximo global esto es un
fenómeno del azar y, en ningún caso, el resultado de un mecanismo análogo a la
selección natural. En síntesis, en la adaptación biológica se persiguen máximos
locales, es decir, los organismos se comportan como máquinas maximizadoras
locales y el mecanismo es la selección natural.
En la adaptación humana, parece ser que los seres humanos se comportan

como máquinas maximizadoras globales. A diferencia de la adaptación biológica,
los seres humanos cuentan con un mecanismo que les permite superar los
máximos locales y avanzar hacia máximos globales. Esto quiere decir que, son
capaces de emplear estrategias indirectas y mixtas para alcanzar sus fines.
Ahora bien, el empleo de estrategias indirectas es un rasgo distintivo de la

elección humana. Como se dijo antes, si existen situaciones análogas en la
adaptación biológica éstas no son generalizadas y son el resultado del azar.
“El rasgo característico del hombre no es una capacidad programada para
utilizar estrategias indirectas o para adoptar la conducta de espera en situaciones
específicas, sino, antes bien una capacidad generalizada de maximización global
que se aplica aún en situaciones cualitativamente nuevas”31.
El énfasis está en el término generalizado, pues si bien existen en la

adaptación biológica conductas que dan la apariencia de conducir a máximos
globales, éstas no cumplen la condición de ser generalizadas.
Una segunda explicación, es que el rasgo distintivo de la adaptación humana

es la capacidad de establecer estrategias indirectas, en contraposición a la
adaptación por selección natural que de modo generalizado establece estrategias
directas. Para lo anterior se deben cumplir con dos situaciones; negar la posibilidad
de la interacción estratégica en la adaptación por selección natural y establecer la
idea de que los seres humanos poseen la capacidad de interacción estratégica para
alcanzar sus metas.
Cabe aclarar que para este autor, la interacción estratégica, radica en la

interacción en la que un agente racional concibe su comportamiento como una
variable más entre muchas. Su elección está permeada por las expectativas y
elecciones de los demás, en caso contrario puede obtener resultados negativos.
Lo contrario a la interacción estratégica es la interacción paramétrica. En

ella, el agente decisor razona en consideración a que su conducta es la única
variable existente en un ambiente estimado como fijo, sintiéndose el centro de la
acción, sin contemplar las decisiones de los demás. En este tipo de interacción lo
que el agente concibe como individualmente racional, se convierte por obra de las
relaciones causales subintencionales, en una situación totalmente irracional.
Ambas situaciones se ven reflejadas en el clásico de la aplicación de la

teoría de juegos a la vida real en el dilema del prisionero, popularizado por el
matemático Albert W. Tucker, el cual tiene muchas implicaciones para comprender
la naturaleza de la cooperación.
La teoría de la elección racional, para Elster se podría resumir en una

oración sencillamente engañosa: la gente, cuando enfrenta varios cursos de
acción, hace lo que cree que es probable que arroje el mejor resultado.
Por tanto, en ese sentido, la hipótesis de comportamiento mayormente

aceptada por el individualismo metodológico, es la defendida por la teoría de la
elección racional. Explicar el comportamiento de los agentes racionales con base
en dicho paradigma es mostrar dos cosas. En primer lugar, de qué forma el
31
Elster Jon “Egonomics Análisis de la Interacción entre la racionalidad, la emoción, preferencias y normas
sociales en la economía de la accion individual y sus desviaciones.”Ed.Gedisa, Barcelona, 1997.
comportamiento de los agentes maximiza su función de utilidad y, en segundo
lugar, que las pautas o rasgos sociales deben ser explicados como el resultado de
la interacción de agentes maximizadores.
Las acciones han de comprenderse como el resultado de un proceso

deliberativo, en el que se valoran diferentes cursos de acción. Lo elegido es el que
reporte mayor beneficio. La complejidad radica en no saber cuál va ha ser elegido,
suponiendo que los resultados esperados deberían llenar este vacío. Sin embargo,
no es así, ya que las decisiones se toman bajo cualquiera de las siguientes
condiciones: certeza, riesgo e incertidumbre. Para las dos últimas resulta complejo
determinar los resultados de la acción. En condiciones de certeza elegir un curso
de acción es bastante sencillo; basta con elegir de entre las opciones disponibles
la mejor, aquella que satisfaga de la mejor manera los deseos.
La premisa principal de la elección racional es que, los individuos toman

decisiones y realizan acciones mínimamente racionales. Según Ortiz, la elección
óptima se considera bajo las siguientes condiciones:
- Un conjunto de acciones alternativas posibles.
- El grado de certidumbre que posee el agente sobre el resultado de cada una

de las acciones del conjunto.
- Una medida de escala ordinal asignada por el agente a cada una de las
acciones alternativas de acuerdo con la certidumbre que se tenga acerca de
los resultados previsibles de un curso de acción.
Plantea Ortiz que “una elección racional consiste en la elección del mejor
miembro del conjunto de acciones posibles. La medida de escala ordinal que
asigna el agente a las acciones posibles depende en última instancia de las
preferencias y deseos del agente”.
Ahora bien, se plantea que deben ser considerados tanto los deseos y las
preferencias de los individuos, en el caso de que estas variables estén
involucradas en la toma de decisiones. La ciencia económica de alguna forma ha
aceptado que no todos los agentes racionales le asignan el mismo valor (en
términos de una escala ordinal), a aquellas cosas o situaciones que prefieren. En
el mismo sentido, la teoría de la elección racional, concibe el valor como una
medida subjetiva y relativa.
Al asignar valor y ciertos criterios de consistencia, es posible señalar

preferencias por medio de una función de utilidad, sin embargo, dicha función no
siempre es posible de ser lograda en todos los cursos de acción que enfrenta el
agente racional.
El modelo de maximización de utilidad, sirve solamente cuando el agente

racional puede discriminar los resultados de cada curso de acción y elegir el que
maximice su utilidad. En una elección en condiciones de riesgo e incertidumbre, el
modelo de maximización de utilidad no puede aplicarse, pues no es posible tener
certeza acerca de los resultados de cada elección y elegir el mejor. El modelo
disponible debe permitir que un agente evalúe un conjunto de probabilidades.
Ahora bien, ¿cuáles son las motivaciones que subyacen en los agentes
decidores para elegir cursos de acción que no maximizan su utilidad sin obtener lo
que satisface de mejor manera sus deseos? En rigor, la teoría de la elección
racional no ofrece una explicación clara a esta situación, sin embargo, Elster a
través del libro en su segundo capítulo de Ulises y las sirenas, deja entre ver a la
flaqueza de voluntad, como la responsable de que los agentes racionales no
obtengan lo que se han propuesto. Esto es que, a través de compromisos previos
atan su voluntad, lo cual queda ejemplificado en el libro mencionado, tomando la
historia de Ulises, que se ató para no sucumbir al canto de las sirenas. Puntualizó
que ser débil de voluntad y saberlo, señala la necesidad de una teoría de la
racionalidad imperfecta.
De haber una teoría de la racionalidad imperfecta, que explicación se puede

dar para el caso de aquellos agentes racionales, que eligen cursos de acción que
van en contra de sus intereses o se resisten a atar su voluntad mediante
compromisos previos. El resolver dichas interrogantes es tarea del individualismo
metodológico en cuanto a su consistencia y respecto de lo que es posible en la
acción humana individual, y desde allí dar respuesta también a las instituciones y
el cambio social.
Elster propuso, por lo menos, tres alternativas que permitieran solucionar la

inconsistencia:
- Los seres racionales actúan muchas veces en forma irracional
- Los seres racionales ceden ante su voluntad

- Existen otras motivaciones de la acción distintas de la racionalidad.
El autor, fundamentalmente sostiene que una buena parte de los cursos de
acción que elige un agente racional, no obedecen a la razón como mecanismo de
decisión y actúan en base a motivaciones, tales como: las normas sociales, aún
cuando tales acciones no contribuyan a promover el propio interés. En el
entendido que para éste, las normas sociales “son predisposiciones emocionales y
de comportamiento de los individuos”, es decir, mecanismos motivacionales.
Por tanto, la elección racional de las acciones está influenciada tanto por la
razón como por la norma. A diferencia de Durkheim y aquellos seguidores de éste,
que sostienen que existen las normas que ejercen presión sobre los individuos y
que cuentan con autonomía respecto de éstos, Elster plantea que “las personas
que están motivadas por normas sociales son irracionales [y que] quienes se
resisten a esta conclusión, por lo general intentan reducir las normas sociales a
cierta forma indirecta de conducta racional”.
La acción apegada a normas sociales no está orientada por los resultados.
En ese sentido, las normas son incondicionales, no tienen orientación hacia el
futuro; no se busca maximizar nada con ellas, aún cuando posteriormente los
agentes se vean beneficiados en algo. Las normas subsisten porque, en opinión
de Elster, son compartidas por otra gente y porque existen una serie de
emociones asociadas a ellas: complacencia, vergüenza, ansiedad, culpa, orgullo,
entre otras.
Lo anterior lo intenta demostrar cuando sostiene que “las normas sociales

tienen asidero en la mente, debido a las fuertes emociones que pueden desatar”.
Cabe distinguir las normas sociales, de las normas morales y las jurídicas; la
diferencia radica en que las normas sociales son impuestas por miembros de la
comunidad sin tener en mente el interés propio; las normas jurídicas y morales son
racionalizaciones orientadas hacia el futuro, a partir de las cuales se espera
maximizar algo.
Otro tópico interesante a revisar en este autor es la asociación que

establece entre las normas sociales y las emociones. Sostiene que así como las
normas sociales pueden sobrepasar la racionalidad, con las emociones puede
ocurrir un fenómeno similar sobrepasando éstas además las normas sociales.
Se puede establecer a grandes rasgos que existe una fuerte asociación

entre la racionalidad y las emociones, dadas ciertas conexiones que se dan entre
las emociones y las creencias, y las emociones y los deseos. Sin embargo, el
lugar que ocupan las emociones dentro de una teoría de la acción aún está en
discusión.
Elster sostiene que es erróneo afirmar que la racionalidad y las emociones

son cosas opuestas, o que las emociones interfieren en nuestra capacidad de
formarnos creencias racionales o de hacer elecciones racionales. Las emociones
también pueden estar sujetas a ciertos criterios de racionalidad, dadas las
conexiones existentes entre éstas, los deseos y las creencias. Por último, las
emociones se pueden considerar dominantes ya que, están insertas en todas
nuestras acciones. Satisfacer o no un deseo desencadena una serie de
emociones. No tener emociones es no tener ningún incentivo para actuar.
Muchos economistas no han considerado las emociones como una

explicación válida a la hora de que el agente racional debe decidir los cursos de
acción a seguir y han tratado de buscar explicaciones de la conducta teniendo en
mente una concepción de racionalidad instrumental.
Resumiendo, una teoría de la elección que pretenda explicar la acción

humana individual y la acción colectiva no puede (ni debe) desconocer que toda
acción puede estar motivada por tres mecanismos: racionalidad, normas sociales
y emociones. Además, no debe pasar por alto el hecho de que se trata de tres
piezas de un mismo engranaje, es decir, que existen más relaciones entre las tres,
que diferencias.
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2.4 Acción Colectiva y Bienes Públicos
El principal exponente de la Teoría de la Acción Colectiva es el economista Mancur

Olson, quien, partiendo del enfoque económico tradicional, incursiona en otros campos de las
Ciencias Sociales en el afán de formular leyes y principios que rigen la organización de
grupos de personas que persiguen diversos objetivos. Intenta explicar interrogantes tales
como:
− ¿Cuáles son los motivos por los cuales diversos grupos de la sociedad se organizan
para lograr intereses comunes?
− ¿Cuáles son los elementos que contribuyen a que ciertos grupos se organicen con
mayor facilidad y eficacia que otros?
− ¿Por qué razones ciertas sociedades se organizan mejor que otras?
Su contribución principalmente, permitió cambiar el enfoque relativo a la teoría

tradicional de los grupos, el cual plantea que la comunidad de intereses personales de una
gran cantidad de personas, era suficiente para que estas se organizaran voluntariamente
para perseguir y lograr intereses comunes. Es decir, que las asociaciones voluntarias son
prácticamente universales, que tanto los grupos pequeños como los grandes tiendan a atraer
miembros por las mismas razones.
Para la teoría tradicional existen dos tipos de grupos los formales y los informales. La
variante formal de la teoría tradicional, hizo una distinción entre funciones que pueden ser
mejor realizadas por grupos grandes y grupos pequeños, pero no hace distinción en el grado
de éxito ni en su capacidad para atraer miembros.
Antes de continuar es importante mencionar lo que Olson establece como bienes

públicos, debido a que este concepto estará presente en todo su análisis. Éstos son bienes
tales que si los consume una persona que forma parte de un grupo, independiente de su
participación, no puede ser negado a los demás miembros. Por lo tanto, aquellos que no
compran o no pagan los bienes públicos1 no pueden ser excluidos de su consumo. Recalca
el hecho de que “el logro de cualquier meta común o la satisfacción de cualquier interés
común, significa que ha proporcionado un bien público o colectivo a este grupo”.
También analiza tanto los grupos grandes y los pequeños desde el punto de vista de
los costos y beneficios de los cursos de acción al alcance de las personas que forman parte
de grupos diferentes.
1
Son indivisibles, y esta condición tiene dos características: la no-rivalidad (nonrivalrous), sólo pueden producirse "para
todos" (joint supply), y son inexcluibles, ya que una vez producidos, nadie quedará fuera de su consumo (impossibilty of
exclusion o nonexcludability). Se mencionan tres grandes tipos de bienes públicos los no-rivalizables e inexcluibles
(seguridad nacional, seguridad pública, alumbrado y limpieza públicas, "buen gobierno", etc.); no-rivalizables pero excluibles
(puentes, carreteras, parques, etc.), y rivalizables pero inexcluibles (recursos de propiedad común, como las tierras de
pastoreo).
Señala que, en relación a ciertos grupos pequeños, estos pueden proveerse de bienes
colectivos sin recurrir a la coacción ni a otro tipo de estímulos diferentes al bien colectivo. Es
posible porque cada uno de los miembros, o a lo menos uno de ellos encontrará que el
beneficio personal, al tener el bien colectivo, excederá al costo total de proporcionar una
cantidad de ese bien. Pero, es importante considerar que incluso en los grupos más
pequeños, el bien público no será proporcionado comúnmente a una escala óptima. “En los
grupos pequeños con intereses comunes hay una tendencia sorprendente a la “explotación”
de los grandes por los pequeños”
Cuando el grupo es grande, es poco probable que las acciones de uno de sus
miembros tengan impacto sobre las otras, por el tamaño del mismo. Incluso en un grupo
grande si no existen incentivos u obligatoriedad de pertenecer a éste, no obtendrá el bien
colectivo. “Mientras más grande sea el grupo más lejos estará de proporcionar una cantidad
óptima del bien colectivo.”
Ahora bien, considerando que los individuos tienen intereses comunes, se debe
explicar por qué, cuándo y en qué condiciones pueden llegar a actuar en forma conjunta en
función de sus intereses. Esto es, porque aunque muchos individuos compartan los mismos
intereses, no necesariamente actúan en forma conjunta en función de los intereses
compartidos, ya que pueden suponer que su esfuerzo individual será mayor al beneficio que
obtendrán de la acción colectiva.
Por Ejemplo
Hay mil individuos que comparten el objetivo de realizar una protesta por el
trabajo de la minera Golden Barrica, al poner en riesgo los glaciales aledaños a las
prospecciones que se deben realizar para la explotación de los minerales cercanos a
éstos. Se convoca a la manifestación de protesta. Puede suceder que 900 de ellos
consideren que la posibilidad de que los repriman violentamente o los insulten es
alta. Por tanto, el beneficio de la acción es inferior al riesgo que corren; sin embargo,
el objetivo de la acción (la manifestación) se logrará aunque ellos no participen, ya
que habrá cien personas, de las mil, que se manifestarán.
La situación anterior refleja la paradoja del free rider2, esto es que en un colectivo que
comparte intereses siempre hay una fracción considerable de individuos que consideran que
el esfuerzo o el costo de la acción que se requiere realizar para proteger sus intereses es
superior significativamente al resultado o beneficio de esa acción. Es importante señalar que,
lo medular es que el beneficio de la acción, en este caso es público, es decir, lo reciben
todos por igual aunque no se hayan movilizado por defender sus intereses, en tanto los
costos siempre son individuales. Lo anterior, genera una alta probabilidad de que los
individuos esperen que sean otros los que se movilicen y obtengan beneficios para todos.
2
Término que utiliza Olson para el polizón.

El mejor ejemplo de que la falta de cooperación conduce a resultados más negativos
que la pasividad de la mayoría, es el que se describe en la teoría de juegos con el dilema del
prisionero.
Una de las preguntas recurrentes en las ciencias sociales es por qué el proletariado no
se movilizaba en forma coherente y activa en función de sus intereses, desde el punto de
vista de la teoría marxista clásica: la cuestión de la conciencia de clase se refiere
precisamente a dicho problema. Una de las explicaciones posibles dice relación con que no
existía la necesaria conciencia de clase, ya que no eran conscientes de sus intereses
compartidos ni de la necesidad de la acción colectiva revolucionaria para defenderlos. Por
falta de conciencia de clase, muchos trabajadores buscarían una salida individual a sus
problemas en vez de buscar una salida colectiva.
Para Olson, las condiciones en las que los individuos llegan racionalmente a la acción
colectiva, además de los intereses que comparten, están basadas en los incentivos
selectivos; es decir, la movilización se producirá cuando además de la esperanza de obtener
el objetivo compartido por todo el colectivo con dicha acción, exista un elemento que
incentive la participación en ésta, con beneficios selectivos privados para los que participen
en la movilización. En el caso del ámbito gremial, la participación será mayor si la asociación
gremial ofrece servicios específicos adicionales (seguros profesionales, cooperativas de
vivienda, etc.).
En esos casos la acción colectiva aparece como un subproducto de los incentivos

selectivos que se obtengan por la participación en la acción, dicho enfoque se adecua
fundamentalmente cuando se trata de explicar la pertenencia a las organizaciones o la
participación en ellas.
En el caso de la movilización, el argumento de los incentivos selectivos plantea una

cuestión interesante: “la de los mecanismos que permiten que la acción colectiva comience”.
En este sentido, se amplia al concepto de masa critica (Marwell y Oliver) que podría definirse
como aquellos individuos que se movilizan en primera instancia y que serán los que
desencadenarán el proceso de acción colectiva. En el ejemplo de la Barrick Gold, vendrían a
ser las primeras 100 personas que se movilizan.
Ahora bien, la teoría de los incentivos selectivos considera que estos incentivos
pueden expresarse tanto en términos materiales como morales, y que no necesariamente se
contradicen entre ellos. Al admitir que hay individuos cuya prioridad es el reconocimiento
social, el amor o cualquier otro motivo de utilidad no cuantificable, se complica la
aplicabilidad formal de la teoría de la decisión racional. Pero al intentar explicar la teoría de la
acción colectiva es razonable considerar que los individuos que se arriesgan al costo de
iniciar la movilización pueden tener razones distintas a los que se suman a la movilización en
forma posterior.
En ese contexto, Elster plantea que hay individuos que actúan en base a valores
morales sin esperar a cambio un beneficio que reporta utilidad; es decir, no adoptan una
estrategia cooperativa o de tipo altruista, sino que se movilizan por la compulsión de lo que

entiende que es su deber (kantianos) o lo que es moralmente correcto, y se sienten
obligados ha hacerlo independientemente del riesgo o costo de la acción que emprendan.
Dentro de esta categoría de individuos hay otros para los cuales el supuesto costo de
la acción formaría parte de la recompensa, lo que les permitiría expresar sus creencias,
placer en la acción o construirse una identidad colectiva.
Así las cosas, desde el punto de vista de Granovetter, los individuos que componen un
colectivo con intereses comunes pueden tener diferentes umbrales de acción colectiva.
Desde aquellos que están dispuestos de lanzarse a una acción en solitario sin considerar los
altos costos involucrados, hasta aquellos que consideran que en la medida que aumenten los
participantes, el riesgo individual disminuye y aumentan las posibilidades de éxitos de la
acción. Por tanto, la masa crítica para la acción colectiva va a depender de la distribución de
los umbrales de acción colectiva entre los miembros del grupo.
Una de las principales limitaciones de la Teoría de la Decisión Racional se relaciona

con la identidad de los individuos (Pizzorno, 1986), ya que la explicación puramente racional
de la conducta social de los individuos es limitada, al no considerar el problema de la
definición individual. Es decir, todo individuo tiene definidas sus preferencias en el contexto
social determinado en el que se ha desenvuelto, esto es porque posee una identidad que
corresponde a ese contexto; ahora, el problema es cuando ese individuo por diversas
razones sale de ese contexto. Es obvio que su identidad se modificará, cambiará sus
interacciones, no tendrá el reconocimiento del nuevo entorno y tampoco obtendrá los mismos
resultados si mantiene la conducta anterior que estaba definida por ese contexto del cual
salió. Al relacionarse con la sociedad en la cual fue inserto, deberá modificar su forma de
interactuar y también sus preferencias, y al hacerlo cambiará de identidad. Pizzorno llama
esta conducta “reductio ad Amazoniam” (con lo anterior, busca sustentar su teoría de la
identidad).
Un individuo que tenga una identidad mal definida o no definida por diversas
circunstancias desde biológicas (adolescencia), sociales (laboral y familiar), crisis
económicas prolongadas, descomposición política y enfrentamiento civil, no tratará de
maximizar sus preferencias sino de definirlas. Se sostiene que gran parte de la acción
colectiva que se observa en las sociedades actuales, es producto de la búsqueda de nuevas
identidades colectivas por parte de los individuos que están inmersos en la incertidumbre.
Han surgido nuevas reglas de funcionamiento de las sociedades sustituyendo las anteriores,
fenómenos como las sectas o las tribus urbanas, o los nacionalismos reflejan claramente
momentos históricos de incertidumbre. En la búsqueda de certidumbre para el futuro, la
consolidación de la identidad colectiva se hace prioritaria sobre cualquier estrategia racional.
Desde el marco de la elección racional, se admite la existencia de situaciones de

incertidumbre en las que la definición de la propia identidad (colectiva) se hace racionalmente
prioritaria para los individuos, incluso adoptando formas contrarias a una idea sustancial de
razón.
Si bien es cierto la racionalidad puede aparecer como privando de toda base la idea
de libertad, ya que dependerá de las circunstancias o las casualidades, las conductas que el
individuo asuma, la persona es libre cuando tiene clara su individualidad (sabe quién es) y
por ende, actúa en consecuencia. Se puede aparentemente traicionar la identidad.
Por Ejemplo
Darle prioridad al bienestar material por sobre sus valores explícitos, esto es
porque implícitamente antepone la seguridad material -incluso por sobre los valores
explícitos-. En tanto cuando aparezca la posibilidad de ejecutarlos justifica el riesgo
del costo que implican. Se establece entonces que un individuo que no tiene clara su
identidad podrá comportarse como traidor o héroe, pero no podrá asumir ninguna de
las dos identidades.
CLASE 04
2.5 Gobierno y Mercado: Fallas e Insuficiencias de Ambos
Este acápite aborda la teoría de las fallas del mercado (market failure theory) y las
teorías de las fallas del estado (state failure theory), dada su utilidad analítica en el campo de
las políticas públicas.
En ese contexto, el mercado considerado como sistema3 es una situación histórico-
social en la que el Estado establece y garantiza la plena libertad civil de los individuos –de
acuerdo a los postulados de Smith– en la medida que los individuos y sus organizaciones
disponen del derecho de propiedad sobre sus recursos y del derecho a la libertad que les
permitirá realizar todos los intercambios que sean necesarios para tratar de maximizar
racionalmente su bienestar. Con el fin de maximizar su bienestar los individuos deben ser
eficientes4, siendo la única manera de adquirir ventajas competitivas y de maximizar su
bienestar sin perjudicar a otros5.
Dado que los intercambios son decididos y realizados libremente, todos los individuos
que entran en el juego del intercambio “ganan” respecto de la situación inicial, sin embargo,
no todos obtienen las mismas ganancias que esperaban y tampoco en la misma proporción.
Esta situación conlleva a que persista la desigualdad económica existente. Pero por otro
3
Sistema es un conjunto de elementos interrerelacionados e interactúantes entre sí. El concepto tiene dos usos muy
diferenciados, que se refieren respectivamente a los sistemas de conceptos y a los objetos reales más o menos complejos y
dotados de organización.
4
Buchanan James, precisa el concepto “si no hay criterio objetivo para el uso de los recursos que puedan asignarse para la
producción como un medio de verificar indirectamente la eficiencia del proceso, entonces, mientras el intercambio sea
abierto y mientras excluya la fuerza del fraude, el acuerdo logrado, por definición será calificado como eficiente”. Esto es,
usar de la mejor manera posible sus recursos y efectuar los intercambios más inteligentes en función de ello.
5
En las ciencias económicas se entiende por eficiencia u óptimo de Pareto, economista que formuló el concepto,
conteniendo la condición “sin perjudicar a otros”.

lado, es dable esperar que quienes se encuentren debajo de la “línea de pobreza”6 dejen de
estarlo en el futuro. Por tanto, se puede aseverar que el mercado puede resolver el problema
de la pobreza, pero no el de la desigualdad socioeconómica.
Las insatisfacciones respecto al resultado de los intercambios obligan a producir a

costos mínimos posibles y a estar en alerta permanente respecto de la calidad de los bienes
y servicios que producen, así como a la idoneidad de la organización empresarial y la
actualización respecto de su tecnología. En caso contrario, los otros individuos que están en
el juego los sacarán del mercado. En este caso, la competencia otorga poder al consumidor
de los bienes o servicios garantizando la eficiencia social7, la innovación técnica e
incrementado la capacidad social de producción, la suma de todos estos procesos impulsa a
la sociedad a un crecimiento continuo en su bienestar. Situación que se manifiesta en el
Estado liberal moderno, basado en la instauración de la “plena libertad civil”, el cual sustenta
los efectos macroeconómicos, el mercado como sistema, aseguran la maximización en el
largo plazo del bienestar público.
Se sostiene que el sistema político del estado liberal democrático contemporáneo

funciona igual que un mercado “político”, así es como en el mercado económico se
intercambian bienes o servicio privados (divisibles) consumidas por los individuos en forma
exclusiva. En cambio, para el mercado político, los bienes y servicios son públicos (indi-
visibles), sólo pueden producirse para el consumo colectivo simultáneo (joint supply), por lo
que no es posible excluir a nadie de su consumo una vez producidos (impossibilty of
exclusion) porque la tecnología disponible no lo permite. Es por esto que la producción de los
bienes públicos debe estar a cargo de la autoridad estatal (en este caso, el mercado
económico "falla").
En democracia, los individuos en su rol de ciudadanos eligen a la autoridad estatal

entre candidatos que compiten entre sí (mercado político), ofreciendo diferentes proyectos
políticos (bienes públicos a producir con los recursos del erario público).
De esta manera, la noción de mercado en tanto sistema implica plena libertad de

intercambio (mercado económico libre competitivo para los bienes privados), como Estado
democrático (mercado político para los bienes públicos básicos).
La denominación de “falla de mercado”, son situaciones en las que a pesar de que

existe un mercado de libre competencia, no se alcanza la eficiencia social, o dicho de otra
manera, cuando el mercado no entrega la cantidad de bienes y servicios considerados como
óptimos sociales. Las fallas tradicionales de mercado son cuatro: bienes públicos,
externalidades8, competencia imperfecta y asimetrías informales. Las tipificaciones de fallas
de mercado que se examinarán a continuación responden al individualismo metodológico.
6
El concepto de “línea de indigencia” procura establecer si los hogares cuentan con ingresos suficientes como para cubrir
una canasta de alimentos que permita satisfacer un umbral mínimo de necesidades energéticas y proteicas, los hogares que
no superan ese umbral o línea son considerados indigentes.
7
Los recursos se usan de la mejor manera posible de acuerdo a la tecnología existente y todos mejoran su bienestar sin
perjudicar al otro.
8
El término se refiere a los impactos positivos o negativos que generan las actividades que llevan a cabo los individuos
sobre el bienestar de los otros sin su consentimiento. Definido de otra manera son beneficios y costos que surgen a raíz de

− Bienes públicos, el mercado generalmente falla en alcanzar la eficiencia porque no se
producen en absoluto, se producen pero con el precio mayor al eficiente y en cantidad
menor a la socialmente necesaria, o se depredan.
− Externalidades, el mercado falla en garantizar la eficiencia social posibilitando que tanto

los individuos como las empresas no paguen por externalidades negativas o positivas que
sus procesos de producción o consumo afecten a los demás individuos. En relación a la
menor producción de los bienes públicos, siempre se señala que bienes públicos (tales
como la defensa nacional o el aire limpio), la empresa privada siempre producirá menos
que lo socialmente óptimo por la sencilla razón de que no podrán ser cobrados a todos
los que se benefician con estos bienes. Para el caso inverso pondremos el siguiente
ejemplo:
Por Ejemplo
Una celulosa vierte deshechos en un río, afectando a las personas que viven y
tienen como fuente laboral este recurso (externalidad negativa en la producción). En
el supuesto de que la empresa no tiene costos por la acción realizadas. Se dice que
la empresa produce más de lo socialmente óptimo, puesto que produciría menos si
tuviera que pagar los costos de la contaminación que se produjo por verter los
deshechos al río.
− Competencia imperfecta, el mercado también falla en garantizar la eficiencia social, es

decir, la maximización del bienestar público, porque las empresas tienen potenciales
intenciones monopolistas, esto permite visualizar que en todas las situaciones en que se
conviertan en monopolios afectarán negativamente el bienestar público. Es más,
buscarán intencionalmente convertir todas aquellas situaciones que no sean monopólicas,
en tales.
− Asimetrías informales; el mercado también falla en garantizar la eficiencia social, porque

los agentes económicos, especialmente los empresarios, ocultan la información relevante,
lo que genera diversas asimetrías de información que en innumerables ocasiones vuelven
ineficientes los intercambios porque en éstos "unos maximizan a costa de otro(s)".
Ahora bien, los economistas convencionales en general proponen como medidas de

corrección, a estas “fallas de mercado”, la intervención del Estado, estableciendo que es éste
quien debe producir los bienes públicos y en los otros casos cumplir un rol regulador de las
empresas.
Los detractores de este planteamiento sostienen que el Estado para cumplir a

cabalidad este rol de corrector de estas fallas de mercado y que la sociedad alcance el
la actividad económica de una empresa o persona, pero esta que esta no recibe esos beneficios o no paga esos costos,
referido siempre a bienes públicos.

llamado Punto Óptimo de Pareto requiere de algunas características, que señalan jamás éste
logrará tener, tales como:
− Estado neutral, es decir, que no tenga intereses propios y por tanto no favorezca a ningún
grupo por sobre otros.
− Estado en tanto empresario, que provea sólo bienes públicos.
− Respeto por la libertad y el derecho individual de los ciudadanos y por sobretodo el

derecho de propiedad. Lo que implica que no se cobren impuestos.
Para estos economistas, los requisitos anteriores no es posible que los cumpla ningún
Estado y principalmente, los que dicen relación con la neutralidad, el respeto por el derecho
de propiedad y el no cobro de impuestos.
• El Estado
En este contexto, el Estado será definido por el conjunto de instituciones que por
monopolizar en un territorio los medios de coacción, consecuencialmente monopolizan la
capacidad de imponer la Ley que establece los derechos de propiedad, como el tributo que
deben pagar los habitantes de dicho territorio "a cambio" de los bienes públicos básicos de
"orden" y "seguridad" que solo pueden ser producidos de esta forma. Se plantea que los
individuos pagan estos tributos, en el entendido que el Estado absorbe los costos en que
deberían incurrir, para obtener seguridad en sus intercambios en el ámbito del mercado. La
producción por parte del Estado de estos bienes básicos le otorga el carácter de monopolio
territorial a éste, lo que ha su vez permite que el gobernante pueda imponer el tributo.9
Los ingresos de este Estado irán en directa relación con la masa tributaria que sea
capaz de recaudar, por lo tanto, hay que considerar que siempre tendrá la posibilidad de
“incrementar el precio del Estado” a costa del bienestar de los gobernados. Asimismo, hay
que considerar que el poder estatal implica oportunidades lucrativas para el que lo detente,
por tanto, se debe asumir que el gobernante todas las veces que pueda aprovecharlas lo
hará, a costa del bienestar de los gobernados o de un grupo específico de éstos. Los
gobernantes abusarán de los poderes para maximizar su propio bienestar, siempre que
puedan y que los costos que de ello se deriven sean menores a los beneficios esperados.
Cabe destacar que la posibilidad de abusar y los costos dependen del tipo de estado y de la
configuración de éste.
9
Se vincula con los orígenes del Estado en la historia de la humanidad, en que se plantea que surgió al fragor de las
conquistas de tribus y pueblos sometidos por los vencedores y obligados a pagar tributos, es decir, impuestos. No fue
creado para corregir las fallas del mercado o para velar por el bienestar de la sociedad, esa función le fue asignada con
posterioridad.

Bazúa10 plantea que: “ninguna sociedad lograría subsistir en el largo plazo si no
lograse mantener por debajo de un cierto límite, tanto la tasa de abuso del poder y la
depredación por los gobernantes como la tasa de gorroneo11 tributario”.
Para este autor, la eficiencia social está absolutamente ligada a lo anterior, ya que no
es posible que una sociedad pueda funcionar eficientemente con cualquier tipo de Estado.
En materia de eficiencia social, es fundamental el respeto a la libertad individual y la
competencia sistémica, por un lado y el control societal sobre los gobernantes, por el otro.
Por tanto, señala que con un Estado liberal-democrático, puede una sociedad operar
sistémicamente de manera eficiente.
El Estado, desde la visión de proveedor de bienes y servicios, en esa condición

pasaría a ser una empresa que pertenece a la clase política y participa del mercado como
oferente de bienes y servicios. No obstante, no con las mismas reglas que los otros actores
del mercado, sino con reglas especiales que incluyen normalmente: la condición de
monopolio y en muchos casos, el pago obligatorio, por adelantado, disociado de la cantidad y
calidad del servicio entregado (policías, jueces etc.).
• Fallas del Estado
Para algunos economistas este Estado exacerba las fallas del mercado, al producir
bienes que no son públicos y a su vez crea monopolios donde no los había, lo que conlleva
una limitación innecesaria de las opciones que tienen los ciudadanos a una elección,
violando el derecho de los ciudadanos a disponer de su propiedad, de acuerdo a los
principios de conveniencia y libertad individual.
La otra visión del Estado es desde el punto de vista de las regulaciones, en la que
éste, está llamado a desempañarse como organismo árbitro en el juego del mercado. Es
decir, a crear, establecer y hacer cumplir las reglas del juego, que deben ser claras,
trasparentes e iguales para todos. Sin embargo, el estado falla en su rol, ya que en vez de
crear reglas las impone y tienen la tendencia a sobre-regular los mercados, lo que entorpece
su funcionamiento. Por otro lado, tampoco las reglas que establece son claras, coherentes ni
igual para todos, ya que para su propio funcionamiento (cuando participa en el mercado)
establece reglas especiales, por tanto, establece reglas diferentes según los actores que
participen, permite que el cumplimiento de las reglas varíen según el agente económico.
Las fallas del estado se le atribuyen a la falta de neutralidad en las que las reglas del
juego serán para todos los actores iguales y a su falta de capacidad por hacerlas cumplir. Lo
anterior porque el Estado está conformado por seres humanos que buscan satisfacer sus
propios intereses, seres humanos ávidos de poder sobre las personas, la propiedad y el
dinero de otros. Estos mismos economistas señalan que el estado en la historia de la
10
Se vincula con los orígenes del Estado en la historia del la humanidad, en que se plantea que surgió al fragor de las
conquistas de tribus y pueblos sometidos por los vencedores y obligados a pagar tributos, es decir impuestos. No fue creado
para corregir las fallas del mercado o para velar por el bienestar de la sociedad, esa función le fue asignada con
posterioridad.
Politicas Publicas en los procesos de A.Latina, FLACSO, 2006.
11
El famoso free- riders o polizón teorizado originalmente por Olson

humanidad no fue creado para corregir las fallas del mercado o para velar por el bienestar de
la sociedad, esa función le fue asignada con posterioridad. .
Según ese análisis, si los gobernantes decidieran respetar el derecho a la propiedad y

no exigir impuestos, tendría que obtener ingresos como todos los demás actores, ofreciendo
bienes y servicios, y entrando en competencia y cobrando por ellos. Esta situación llevaría a
la extinción del Estado.
En cuanto a las funciones del Estado, plantean que todos los bienes y servicios que
produce, pueden ser obtenidos por la sociedad y a costos menores. Ahora bien, el Estado
asume un sinfín de funciones, amparado por hecho de ser el propietario de las leyes, la
policía y los medios de coerción; por tanto, puede ser soberano y hacer lo que estime
conveniente.
Bauzá, inclina su análisis fundamentalmente por señalar que las fallas del Estado no
se orientan por su tamaño, ni con la amplitud de la intervención estatal, sino
fundamentalmente están radicadas en la calidad de la gestión estatal, es decir, fallas de la
autoridad; a diferencia de las fallas de mercado que pueden ser consideradas de libertad y
competencia. Las que menciona son las siguientes:
− Imperfecciones de la democracia directa; son situaciones que se dan cuando los

ciudadanos, ejerciendo su derecho consagrado por la constitución, toman decisiones
estatales de vital importancia que involucra el uso de recursos públicos. Sin embargo, en
estas decisiones no rige la regla de la unanimidad, entonces, cuando el sistema de
votación no permite que los individuos expresen la intensidad de su preferencia, es
posible que se estén tomando decisiones ineficientes, o que no interpretan las
preferencias de todos los individuos y terminan no incrementando el bien público, o
incluso, perjudican el bien público de alguno de los individuos.
− Imperfecciones de la democracia representativa; se trata de situaciones en las que el

ciudadano ejerce su derecho constitucional “no de tomar decisiones estatales sustantivas”
(como en el caso anterior) sino que elige a los que la toman. En este caso, las fallas se
manifiestan cuando los políticos elegidos tienden a autonominarse de sus representados
(electores) debido a la pluralidad de intereses o visiones de éstos. El representante
elegido tiende a establecer alianzas que a veces favorecen más a grupos de interés o de
presión y no a sus electores, y para éstos termina siendo de muy alto costo poder
controlar o vigilar el comportamiento del representante elegido.
− Provisión burocrática de bienes y servicios privados de los bienes y servicios básicos;

“orden y seguridad” posibilitadores de la vida social son ineludibles, sin embargo, pueden
ser mayor o menor, según las características de la configuración estatal. Dado lo anterior,
se asevera que la provisión burocrática de estos bienes o servicios mediante instituciones
gubernamentales es un fallo del estado total y absolutamente evitable. Si se disolvieran
estos organismos que producen dichos bienes a precios subsidiados y se entregara el
subsidio directamente al consumidor podrían beneficiarse más consumidores o los

mismos gastado menos recursos, ahorrándose el costo que implica la mantención de este
organismo, mejorándose así la eficiencia gubernamental y social.
Ahora bien, desde el punto de vista de las políticas públicas la teoría de las fallas de
mercado y de las fallas del estado ofrece varias alternativas frente a los requerimientos que
provienen de la globalización.
El primero de ellos dice relación con que en todos los Estados modernos, existe el
interés público en la maximización del bienestar en el largo plazo, lo que exige minimizar
tanto las fallas de mercado y estado. Lo anterior puede lograrse con una opinión pública y
una clase política fortalecida, capaz de crear, absorber y asumir los conocimientos científicos
técnicos que permitan generar políticas públicas estratégicas, capaces de vencer la
tendencia a la ineficiencia social generada por el Estado.
Por otra parte, la maximización del bienestar sólo es posible con una gestión estatal
de calidad, la que se genera a partir de la gestión política y de política pública que permita
superar tanto las fallas del mercado como las del Estado.
2.6 Teoría de la Elección Pública o Public Choice
Escuela de pensamiento económico, desarrollada en los Estados Unidos a partir de

los años cincuenta, los principales avances y difusión de sus ideas se producen a partir de
los ochenta. Algunos de los integrantes de esta escuela son; W Nutter, R.E. Wagner, G.
Brennan, V. Vanberg, D.Lee, R.D. Tollison, M. Crain, entre otros; sin embargo, su máximos
exponentes son Gordon Tullock y J. Buchanan. Este último recibe el premio Nóbel de
Economía (1986).
La Teoría de Elección Pública hace extensivo los conceptos y la metodología de la

economía a los procesos de elección que se dan en las instituciones colectivas o públicas, es
decir, en general a situaciones fuera del mercado.
Los análisis que realizan la mayoría de los miembros pertenecientes a esta escuela –
considerando ciertos matices–, se puede decir que están elaborados a partir de los tres
fundamentos siguientes; individualismo metodológico en cuanto a método de explicación y
análisis, el supuesto motivacional del homo economicus12, y la conceptualización del
intercambio. Buchanan señala que la mayor parte de su obra está basada en los
fundamentos señalados, considerando además el criterio de eficiencia.
12
El homo economicus, u hombre económico, es un término empleado para designar a aquellas personas que maximizan
su utilidad, es decir, que buscan obtener el mayor beneficio posible realizando el menor esfuerzo. El homo economicus no
es una descripción de ninguna persona real, sino que es un modelo de comportamiento que resulta útil para entender lo que
sucede en los múltiples intercambios económicos que se realizan en las sociedades humanas. Por lo tanto, se puede
señalar que toda persona, en la práctica, actúa alguna vez o en algún sentido como un hombre económico, pero ello sólo
puede considerarse como una abstracción de una parte de su conducta, la que precisamente interesa para la formulación de
la teoría económica. Las leyes económicas consideran que los homo economicus tienen diversas preferencias y buscan
diversos fines, pero los igualan en cuanto a la conducta racional que despliegan para obtenerlos.

Llama la atención, que una de las falencias más significativas de las corrientes
centrales del pensamiento económico, especialmente neoclásico, es la falta de análisis del
Estado. Considerando que -en pleno siglo XX- la relevancia del Estado y los procesos fuera
del mercado han aumentado significativamente la importancia de éste en las sociedades
occidentales.
El Estado ya no es percibido como garante de las reglas del juego, la visión desde la
teoría de Elección Pública, se genera a partir de la necesidad de comprender este agente
económico, que fija las reglas del juego (rol regulador), pero que al mismo tiempo también es
jugador.
Buchanan, ya a finales de los años sesenta, hace notar la pérdida de confianza en que
las autoridades gubernamentales y agentes políticos, exigidas por la estructura
constitucional, actúen con la eficiencia requerida y en concordancia con el interés y
preferencia de los ciudadanos. Sino actuaban en sentido contrario, en busca de su propio
interés.
Es importante señalar que existen ciertas diferencias entre los conceptos del análisis
económico neoclásico y de la teoría de la elección pública. En la voz de Buchanan, “la Public
Choise constituye un enfoque o perspectiva de la política que surge de una ampliación-
aplicación de los instrumentos y métodos del economista al estudio de la toma de decisiones
colectivas o de no-mercado”. Es decir, que aplicar adecuadamente los conceptos del método
de análisis económico neoclásico (modificados y ampliados) al estudio de las instituciones y
procesos políticos que determinan a las sociedades desarrolladas con sistema político
democrático. (Toboso, 1992).
Importante es establecer la proximidad conceptual entre el análisis económico

neoclásico y la Teoría de la Elección Pública. Fundamentalmente está dada por el uso
común de la terminología y metodología del análisis neoclásico. Así es como el principio del
individualismo metodológico,13 que inspira tanto a C. Menger, F.A. Hayek o L.V. Mises 14
pasa a ser la base teórica para el análisis del la Teoría de Elección.
“El individualismo metodológico como método de análisis sugiere simplemente que

toda teoría, todo análisis se resuelve finalmente en consideraciones a las que hace frente el
individuo15 como agente decisor.” (Buchanan, 1979).
13
“Como sugiere mi definición, la Teoría de la Elección Pública es metodológicamente individualista, en el mismo sentido en
que lo es la Teoría Económica.” (Buchanan, 1979).
14
L.V. Mises “En lo que se refiere a la acción humana, es indiscutible que existen entidades sociales. Nadie se atreve a
negar que las naciones, los estados, los ayuntamientos, los partidos y las comunidades religiosas constituyen elementos
realmente existentes que influyen en el curso de los acontecimientos humanos. El individualismo metodológico, lejos de
rechazar la importancia de tales entidades colectivas, considera que es una de sus principales tareas el proceder a describir
y analizar su aparición y desaparición, sus estructuras cambiantes y su funcionamiento. Y para ello escoge el único método
capaz de resolver estas cuestiones satisfactoriamente.
15
Con el fin de esclarecer la posible contradicción entre el individuo racional de la teoría económica con la teoría grupal de
la vida política que enfatiza más las acciones de los grupos que la de los individuos, Buchanan y Tulloch despejan el tema
señalando: “A todo lo largo de nuestro análisis el término “grupo” puede ser sustituido por el término” individuo” sin que los
resultados se vean sustancialmente afectados.

Como se señala anteriormente, la teoría de elección pública está basada en el
análisis neoclásico sobre las exigencias del individualismo metodológico, sin embargo, a
diferencia de éste, presenta una mayor riqueza en las variables institucionales.
Ahora bien, al considerar como objeto de análisis el comportamiento de los individuos

y los complejos procesos de toma de decisiones tanto colectivas públicas a través de
gobiernos o instituciones políticas, se concibe que tanto la política o el gobierno, como un
conjunto de interacciones individuales dentro de un marco de determinadas instituciones. Es
importante señalar que dichas interacciones son el resultado del intento por parte de los
individuos de conseguir colectivamente aquellos objetivos propios comúnmente deseados.
Así como los neoclásicos presumen que los agentes que intervienen en los mercados
por interés propio, la teoría de elección pública presume que los agentes públicos presentan
también un comportamiento en función del interés propio. Para los representantes de la
teoría de elección pública este supuesto motivacional del homo economicus, sirve de un
punto de partida, con el fin de evaluar el funcionamiento de las instituciones del ámbito
político y el diseño constitucional.
“Sin duda ofrecemos un argumento más decisivo: el del homo economicus

especialmente adecuado para el análisis comparativo de instituciones y el diseño
constitucional último. Pero como ya hemos mencionado, este argumento es metodológico y
analítico en lugar de empírico. En este sentido, las implicancias del argumento hobbesiano16
consisten en que las instituciones deberían ser diseñadas con el homo economicus en mente
y que el altruismo como los buenos modales, pueden ser apreciados en su caso pero no
dados por supuestos”. Brennan y Buchanan.
Bajo este prisma, la teoría de elección pública pone sus énfasis en explicar o prever
casos en los que se produzcan desviaciones entre el interés de los ciudadanos y las
actuaciones de los agentes públicos.
Del análisis anterior se pueden inferir críticas tanto a los procesos políticos, al estado
como a la propia burocracia y los agentes públicos. No hay que olvidar que para Buchanan -
como se mencionó anteriormente- el proceso político y el mercado son procesos análogos,
dado que los procesos políticos son conceptualizados como un mercado político donde
existen intercambios. Respecto del estado, la teoría de elección pública reconoce que el
mercado presenta fallas, como se desarrolló en acápite anterior, sin embargo, admite y pone
énfasis en que el sector público no es el mejor sustituto del mercado. En cualquiera de los
casos se destaca que los individuos buscan satisfacción de sus propios intereses a través de
la participación en la interacción social.
Al concebir los procesos políticos motivados por el interés propio, -a diferencia del
homo benevolens- el comportamiento de los individuos en los distintos roles de elección
pública, (votantes, políticos burócrata, etc.) describe un mundo de la política altamente
perjudicial para sociedad. Un ejemplo clarificador se encuentra en la obra de Buchanan y
Wagner (1977), en donde se señala lo siguiente.
16
Hobbes - Leviatan

“Podría argumentarse que los ciudadanos han llegado a esperar pan y circo de sus
políticos. Si sus políticos no ofrecen tales cosas, elegirán a otros políticos en su lugar. En
vista de estas perspectivas, hay pocos políticos dispuestos a negarse a ofrecer pan y circo.
Después de todo, ¿no es más agradable cumplir que rechazar los deseos de su electorado?
Es mucho más satisfactorio dar que rechazar, especialmente si no es necesario contar con el
coste de la dádiva. ¿A quién no le gustaría desempeñar el papel de Santa Claus? Cuando un
ciudadano particular no puede o no quiere rechazar estos deseos, sin embargo, es él quien
debe soportar el coste de sus acciones. Los políticos, no obstante, actúan por todo el
electorado. Su locura es nuestra locura.”
Como ya fue señalado, la teoría de la elección pública se caracteriza principalmente

por considerar los procesos políticos como relaciones de intercambio entre los individuos.
Ahora bien, dicha interacción política se visualiza como un medio a través del cual se tratan
de satisfacer las preferencias individuales mediante diversos mecanismos o reglas que a su
vez obtendrán resultados, sin embargo, se centra el análisis en los procesos de interacción
mismos y sus características, en lugar de hacerlo sobre los resultados generados.
A partir de lo anterior, se puede considerar que es necesario rediseñar tanto las reglas
e instituciones involucradas en los procesos políticos. “La perspectiva constitucional (con la
que he sido asociado tan íntimamente) surge de una forma natural de la aplicación del
programa de investigación o paradigma del intercambio al estudio de la política. Para mejorar
el funcionamiento del proceso político es necesario mejorar o reformar las reglas e
instituciones, el marco bajo el que tiene lugar el juego de la política.” (Buchanan, 1983).
En este contexto, cabe hacer notar que el burócrata, en tanto agente social motivado
por sus propios intereses (poder, renta, prestigio, seguridad, comodidad), en el entendido de
que es un productor, debe maximizar dicha producción, obviamente considerando ciertas
restricciones ya que sus medios son limitados. Dado lo anterior y en pos de alcanzar sus
propios intereses no dudará en utilizar el presupuesto público, para lo cual propondrá
diversos programas públicos. Baslé17 señala que en este caso resulta que el beneficio social
de la acción pública resulta no torvamente inferior a su costo.
Meny y Tohening, señalan que otro de los fundamentos principales de la Public Choise
insiste en la distinción de los bienes privados y públicos -se trató en acápite anterior- los
primeros son producidos por el mercado y los públicos emanan de los servicios públicos y las
administraciones. Los privados son vendibles, mensurables y se producen en cantidades
determinadas por la oferta y la demanda, en tanto los bienes públicos son indivisibles.
Los teóricos de esta escuela, aplican el método utilizado por los privados, con el fin de
identificar los bienes públicos; esto es, midiendo sus costos y la asignación de estos a los
beneficiarios del servicio. De esta forma, pretenden controlar al máximo la externalidades
producidas por un bien público determinado.
17
Baslè M. et al.”Historie des penseè economique” Sirey, Paris

Se puede establecer que uno de los objetivos de la Public Choise es modificar la
administración, de tal forma que las burocracias que reciben y actúan obedeciendo órdenes
jerarquizadas, sean capaces de satisfacer las preferencias individuales en contextos
diferentes.
Siguiendo con el análisis de Meny Tohening, señala que otro de los puntos relevantes
en este análisis tiene relación con la asignación de recursos que por definición son limitados.
A partir de ello se demuestra una gran preocupación en relación a la forma y la estructura de
los gobiernos. Partiendo de la premisa de que los individuos buscan maximizar sus intereses
utilizando de la mejor manera posible las estructuras disponibles, la Public Choise se interesa
casi exclusivamente por los “rendimientos “de los servicios públicos, rechazando los
mecanismos de organización y control centralizados, a lo que contraponen estructuras
descentralizadas, especializadas y de tamaño pequeño. Ya que las pequeñas unidades en lo
posible especializadas podrían internalizar los bienes públicos en un espacio determinado y
esto a su vez determinaría el precio justo para el consumidor. Es conveniente establecer que
la pequeñez del tamaño debe estar determinada en función de las políticas perseguidas.
Para lo anterior, Ostrom18 principalmente propone criterios combinables, tales como:

capacidad de control, la eficiencia con el fin de alcanzar mejores economías de escala y la
representación política con tres elementos que idealmente se superpongan; una organización
formal que correspondan al tamaño de la unidad que provee el bien público, un público
constituido por los afectados de la prestación, y una “comunidad política” que decide sobre la
prestación y sus modalidades.
Por Ejemplo
La junta de vecinos será responsable de las instalaciones que corresponden al
barrio, la ciudad lo será del servicio de limpieza y un organismo especializado lo será
de la contaminación de la zona metropolitana.
Con este tipo de organización a la que se le caracteriza por ser “multiforme, cambiante
y plural” presenta un gran contraste en la distribución de servicios, ya que cada “público”
decide libremente las prestaciones que requiere obtener y lo que está dispuesto a financiar.
Lo anterior no entra en contradicción con el análisis de la escuela del Public Choise, ya que
éste se hace en términos de costo y beneficio, y no de valores que se puedan promover tales
como la redistribución de la riqueza.
Los detractores de la teoría de la elección pública y del Public Choise, hacen notar que
los representantes de esta escuela dicen estar interesados en refundar la economía política
“new political economy” -es la expresión que usan-. Si bien es cierto le reconocen el mérito
de haber demostrado la posibilidad de introducir factores políticos en los métodos de análisis
de las dinámicas económicas; no es menos cierto, que el supuesto con mayor potencialidad
de estos modelos es el del equilibrio económico que orienta la dinámica social, la teoría de
18
Ostrom Elinor, Politólogo.

elección pública sólo induce un efecto que distorsiona19 el funcionamiento del sistema
económico, en tanto lo político es analizado desde un sistema económico establecido. Desde
este marco, se puede señalar que análisis realizados desde el Public Choise comparten el
carácter normativo de la ciencia económica dominante, sumándole concebidos modelos
estáticos, en el sentido de que los cambios políticos son producto de una modificación
exógena de las preferencias individuales de los electores y responsables políticos.
CLASE 05
3 El CONTEXTO GLOBAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Luego de analizar los aspectos teóricos en el diseño de políticas públicas, se analizará

el contexto global de las políticas públicas, además de abordar temas como la forma en que
la globalización ha afectado la gestión pública y los desafíos que ésta presenta.
3.1 Globalización, Desafíos para la Gestión Pública
Como marco histórico general, se debe recordar el hecho que el estado sufre una
pérdida importante de control de algunas áreas estratégicas de su economía, por ende,
ahora esta institución cuenta con menos recursos para implementar las políticas hacia sus
ciudadanos, ya que a esto se deben sumar las fuertes presiones de los organismos
económicos internacionales, FMI y Banco Mundial, para que los países deudores paguen, sin
importar que como resultado de este concepto, los estados no puedan cubrir la deuda social
con su población. A lo anterior, se debe agregar como tercer elemento la imposición de una
racionalidad económica instrumental-privatizadora, que aboga porque áreas o sectores de la
economía dejen de ser de curso público.
“En términos generales, la función y la actitud gubernamentales tienen al menos tres

aspectos complementarios que sirven para diferenciar al gobierno de todas las demás
instituciones y actividades: gran alcance, impacto y consideración; responsabilidad pública; y
carácter político. Ninguna institución no gubernamental tiene la amplitud del gobierno”20.
19
Nordhaus W.D. Introduce el concepto a partir del modelo de análisis que desarrolla en el que plantea que lo político y lo
económico no tienen la misma posición teórica. El funcionamiento del sistema económico puede ser pensado y
representado independientemente del sistema político, pero esto no funciona de manera inversa. Se supone la existencia de
leyes económicas cuyo origen no es social (posiblemente emparentadas con leyes de la naturaleza) “The political Bussines
Cycle”, The review of Economic Studies.
20
Shafritz Jay M Hyde Albert C. Clásicos de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica. México 1999. pág.269.

Lo anterior se complementa con lo que plantea Garcia-Huidobro21 “Como todas las
instituciones, el Estado significa una potenciación de fuerzas humanas. Sus organismos y
reglas permiten acumular experiencias y resolver de modo relativamente eficiente cuestiones
que de otro modo conllevarían un considerable gasto de tiempo y energía. La existencia
misma de la burocracia estatal hace posible que el resto de los ciudadanos puedan
dedicarse a sus propios asuntos “
Es decir, por su amplitud, relevancia y alcance, el Estado es en muchos aspectos,

irreemplazable.
“Así como -al igual que en su momento la polis- el Estado está dejando cada vez más
claramente de ser una sociedad autosuficiente, o sea, una sociedad en la que sus miembros
encuentran todos los medios que necesitan para cumplir su fin temporal. En las últimas
décadas -y con grandes deficiencias- se tiende a dar lugar a organizaciones supraestatales
frente a las cuales ya no se puede hablar, en forma estricta, de soberanía en el sentido que
esta expresión tenía en siglos pasados”22.
Es decir, abrían dos efectos importantes, a saber, que el estado deja de cubrir alguna
de las necesidades básicas de la población, y la imposición de organismos supranacionales,
como solución al vacío institucional.
Esto plantea una crisis, que necesariamente ha requerido de una salida, entre las que
se han observado las expresadas por Robinson Pérez, quien señala que el cuadro sería que:
“Dicha transnacionalización demanda cambios en el Estado –que se asumen como una
modernización institucional–, en función de un apoyo sostenido al proceso exportador, de
una renovación tecnológica y de la inserción en los nuevos bloques económico-políticos
internacionales. Esta lógica de la modernización del Estado, con un claro sesgo empresarial,
tiende a relegar a segundos planos o a considerar débilmente lo relativo a la modernización
del sistema democrático (en la idea de la reforma pendiente) y a la modernización del
sistema social (en la dirección de la equidad y desarrollo de la ciudadanía democrática).”23
Es decir, los cambios que se han realizado a nivel estatal, se conceptualizan como
modernización institucional, o sea, como una transformación del aparato estatal, orientada
bajo una racionalidad que está centrada en las variables económicas, y en donde lo
primordial es la integración a los mercados internacionales, en desmedro de una
preocupación por reformar el sistema social o por mejorar el sistema de representación
política.
Pérez24 plantea que existirían dos corrientes sobre la modernización del estado: una
que sería la dominante, y que estaría asociada al pensamiento neoliberal y al proceso de
globalización y que él denomina transnacional; y otra que estaría en proceso de emerger y
21
García-Huidobro Joaquín. Más allá de las modernizaciones: La Reconstitución del Estado. Revista chilena de Derecho vol
24 # 2. Pontificia Universidad Católica de Chile. Mayo Agosto1997. Pág.245.
22
García-huidobro Op.cit. pág 246.
23
Pérez Robinson. Contextos y racionalidades en la modernización del estado. Revista de la Academia. Universidad
Academia de humanismo cristiano. 1995. Chile.
24
Pérez Robinson. Op cit.

que estaría ligada al proceso de democratización del Estado y que el llama democratizadora,
porque se daría dentro de una visión de la necesidad de cambios en el estado, en pos de
una ampliación de la ciudadanía política y en pos también de incrementar la equidad del
sistema económico.
Existiría, según plantea este autor, cuatro elementos básicos que permiten plantear
una crítica a la visión dominante transnacional. La primera sería que un estado moderno se
definiría por una privatización de empresas y funciones públicas, por el proceso de
desrregulación y su retiro del área social y por el avance del mercado, el cual se considera,
por sí, con amplias virtudes regulatorias. Es decir, modernización sería, bajo esta óptica,
sinónimo de privatización. El segundo elemento es que el análisis de la institución estatal se
daría fuera de un contexto histórico y sería demasiado general; lo cual se explica, por el
hecho que esta visión estaría muy ligada a las teorías de la modernización.
La receta de solución planteada, como ya se ha mencionado anteriormente, es por un

lado, el traspaso hacia el sector privado, de funciones y sectores que con anterioridad
desarrollaba la institución estatal y por otro, se considera que el Estado debe ser un garante
del funcionamiento de mercado, por lo tanto, lo que debe hacer ahora es establecer reglas
más flexibles que no entorpezcan el libre juego de la competencia. Por último, se considera
que por su responsabilidad de bien social, el estado no puede retirarse totalmente, pero que
debe reducir al mínimo su presencia en esta área.
Por otro lado, se plantea una crítica válida de historicidad, es decir, que el análisis de
la realidad de los estados se realiza sin tomar en consideración el contexto social y en donde
al estado moderno se lo perfila como un arquetipo institucional o económico-social.
“Las teorías de la modernización tienen en común la construcción de una propuesta de

cambio estatal (y social) con prescindencia del análisis histórico-cultural, de los procesos
sociales reales, de conflictos, proyectos, intereses en torno a los cuales se edifican los
Estados”25
El tercer elemento de crítica es el excesivo predominio de la lógica económica en el

análisis, la cual pasa así a determinar los contenidos y formas de la reforma-modernización
del estado (predominio, entonces, de la lógica económica instrumental neoliberal).
Por último, el cuarto elemento (se deriva del anterior) es el reduccionismo

economicista, es decir, para esta visión lo importante es traducir los códigos contenidos de
análisis, en variables económicas. En los últimos años, en nuestro país, podemos indicar que
hay varios ejemplos de lo anteriormente planteado, tales como:
1) En el área social, la privatización de los fondos de pensiones y prácticamente la

desaparición de las antiguas cajas de previsión. Privatización de fondos para atención en
salud.
25
Pérez Robinso Ib.bid. Pág 61

2) Firma de tratados de libre comercio y bilaterales, en busca de la integración
al mercado internacional.
3) Privatización y a la vez, subsidio al sector transporte (Transantiago).
4) Desrregularización – flexibilización: grandes garantías a las empresas mineras

trasnacionales para su instalación en territorio nacional, lo que incluye pago muy
beneficioso de impuestos.
3.2 La Crisis del Estado de Bienestar y las Políticas Públicas
La definición del Estado de Bienestar, requiere necesariamente ser contextualizada en

un marco histórico, ya que de esta manera se pueden comprender las causas que provocan
su crisis.
Amartya Sen, en El futuro del Estado de Bienestar, define la naturaleza de este tipo de
Estado, el cual es el ofrecer protección a las personas, que sin el apoyo de esta Institución
político-administrativa, no serían capaces de lograr una vida con cánones mínimos de
subsistencia; detrás de este concepto se encuentran dos ideas principales, a saber:
- La necesaria interdependencia entre los seres humanos para subsistir, esto es tan simple
como que el individuo depende de los demás para vivir, y con esto Sen lo está
comparando con la economía de mercado, ya que la base de esta última está definida por
el hecho que los individuos solos, obligatoriamente deben interactuar, so riesgo vital.
- La segunda se refiere a la responsabilidad social de la institución estatal, es decir, el

estado es necesario que exista, entre otras cosas, por su responsabilidad social hacia los
pobres y los enfermos.26
Si se pone un marco histórico, se puede decir que a partir de 1945, nace en Europa el
Wellfare State (o estado de bienestar) cuya filosofía económica y política aparece plasmada
en el “informe Beveridge”, en donde se plantea que es necesario: (a) disminuir las
desigualdades sociales, (b) redistribuir la renta, (c) instalar un buen sistema de seguridad
social, y (d) subvencionar áreas y actividades económicas y sociales que a los sectores
empresariales no le interesan por no ser rentables.
26
Amartya Sen. El futuro del estado de bienestar. Revista La factoría # 8. febrero 1999. Catalunya España. El plantea que,
conjuntamente con esta responsabilidad social estatal, esta institución debería incentivar una cultura de la autoayuda, es
decir, que existan condiciones y motivaciones para que las personas se interesen en buscar empleo, y en este sentido, los
seguros de desempleo existentes en Europa, desincentivan el que la gente busque trabajo; amen que el desempleo significa
péerdida de habilidades, desgaste psicológico y la sociedad pierde el aporte de estas personas.

La preocupación por disminuir las desigualdades sociales, por distribuir la renta, e
instalar un sistema de seguridad social al igual que la subvención de actividades, son todas
preocupaciones que obedecen a la responsabilidad social de este estado ligado a la
economía social de mercado; pero se debe agregar que, detrás de lo anterior, no hay sólo
esta preocupación de justicia social, sino también hay un interés por asegurar un alto nivel de
consumo, y con ello un crecimiento del mercado interno (es decir, se diagnostica que hay
masas importantes de población que por ser pobres, no tienen capacidad de consumo, y por
ende, están fuera del sistema, dando como resultado mercados internos muy pequeños).
Por Ejemplo
Este tipo de diagnóstico, fue el que inspiró la política de cambios instaurada
por la Alianza para el Progreso, entre otras, en Chile; la política de Reforma Agraria
en los años sesenta, en el Gobierno de Eduardo Frei Montalvo, la cual surgió por la
necesidad de crecimiento del mercado interno y la necesidad urgente de mejoras en
el nivel de vida del campesinado.
Al mismo tiempo, los valores de filosofía política que inspiraron a este estado serían:
El valor de la libertad; la necesidad de igualdad de oportunidades y la existencia de igualdad
de derechos (democratización), al tiempo que se considera necesario también, la
disminución de las desigualdades sociales como ya se ha planteado (esto último a través de
la seguridad social y redistribución de la renta). Es por esto que se indica al estado como
benefactor, en el sentido que se considera que el estado debe asegurar el igualitario acceso
de sus ciudadanos a la educación, salud, el trabajo, la vivienda, subsidiando estas
actividades de ser necesario; amen de asegurar el libre acceso de los ciudadanos a la
participación social y política.
En el plano más económico-social, se puede ver a este estado como protector-

regulador, en el sentido que se considera que este último debe regular y proteger a la
industria y economía nacional (en términos de asegurar la productividad), y debe regular y
proteger las condiciones laborales de los trabajadores (salario mínimo y condiciones
laborales en general, como condiciones de horario e higiene), situación bajo la cual se
incentiva además, la existencia de organizaciones gremiales y sindicales; como una forma
de no dejar en la indefensión a los trabajadores ante la parte empresarial.27
Cabe aclarar que, el marco histórico, económico y social de análisis de esta
institución político-administrativa es el marco de la economía social de mercado capitalista,
donde está inserta; la base de la comprensión del modelo entonces, está dado por la
interacción público/privado, y más específicamente público/ economía de mercado.
27
La visión clásica del modelo keynesiano sería el inspirador de este modelo de Estado de bienestar que se implementa a
partir de la II guerra mundial; la cual le otorga a la entidad estatal una función interventora tanto en el ámbito de política
social como económica, en lo económico como dinamizador del sistema, al corregir las fluctuaciones, que se producen por
los desajustes resultado del funcionamiento del mercado; y en lo social, por medio de lo que ya hemos nombrado: a)
distribución de la renta, b) promoción pleno empleo y c) posibilitación de recursos para el consumo interno.

Gómez Bahillo, en Globalización y Crisis del Estado de Bienestar28, plantea que la
intervención del Estado como regulador de la vida económica, se justifica en primer lugar,
porque es la forma de hacer compatible el modo de producción capitalista, que funciona con
la lógica del beneficio, y el sistema democrático que marcha con la lógica de la participación
y redistribución. En segundo lugar, por la necesidad de fomento de la actividad económica y
tercero (y muy importante), por la necesidad de evitar el conflicto social.
El logro de mejores salarios y horarios de trabajo son un ejemplo de intento de evitar

el conflicto social. Pero la presión del sistema, actualmente, por la competitividad, actúa en
sentido contrario.
• La Crisis del Estado y las Políticas Públicas
Como primera tarea se definirá el concepto de Globalización. Este proceso según

Moncada29, entre otras cosas supone “La ampliación, la profundización y la aceleración de la
interconexión mundial existente en todas las facetas de la vida social, de la económica a la
cultural, de la política a la criminal“. Es decir, la globalización, no puede ser entendida si sólo
es analizada por sus efectos económicos, ya que se trata antes que todo, de un proceso
multifacético que afecta todas las áreas, incluso implica la transformación de la vida
personal30 y familiar; es decir, como plantea Giddens, la globalización es un fenómeno
político, económico, tecnológico y cultural dentro del cual se manifiesta claramente la
revolución de las comunicaciones que se inicia hacia finales de los años 60. Esto ha
significado que hoy en día se conviva en una aldea global.
Para profundizar en la idea del efecto multifacético del proceso, Moncada31 plantea
que la globalización se diferencia de la continuidad de la internacionalización, ni tampoco es
otra fase del ciclo de cierres y aperturas de la economía mundial, entre la política de libre
mercado y el proteccionismo. ”La diferencia consiste en el efecto combinado del crecimiento
rápido de las comunicaciones e informática y el creciente poder de los actores
transnacionales en las transacciones económicas y financieras. Se organizan cada vez más
actividades a escala mundial, no sólo para la producción y distribución de mercancías y
servicios, sino también para la difusión de publicidad material y simbólica. La vida de las
personas y el destino de las comunidades dependen cada vez más de lo que ocurre en
lugares remotos”.
28
Gómez Bahillo, C. Sociedad, Individuo y Organización. Editorial Egido. Zaragoza. España.
29
Moncada Alberto. Para entender la Globalización. Libros UNESCO. Centro UNESCO Valencia, España, 2006.
30
Giddens nos plantea “Es un error pensar que la globalización sólo concierne a los grandes sistemas, como el orden
financiero mundial. La globalización no tiene que ver sólo con lo que hay “ahí fuera” remoto y alejado del individuo. Es
también un fenómeno de aquí dentro” que influye en los aspectos íntimos y personales de nuestras vidas. El debate sobre
valores familiares que se desarrolla en muchos países puede parecer muy apartado de las influencias globalizadoras, No lo
está. Los sistemas familiares tradicionales están transformándose, o en tensión, en muchas zonas del mundo, sobre todo,
sobre todo al exigir las mujeres una mayor igualdad” Anthony Giddens: Un mundo desbocado. los efectos de la globalización
en nuestras vidas. Taurus.. México 2000.
31
Moncada Alberto. Op cit.

Por Ejemplo
Lo que le interesa al capital no es que un individuo forme parte de una remota
tribu en África, lo importante es que se consuma Coca cola y que además, en lo
posible, a esa aldea pueda llegar un local más de McDonald`s, y no debería
extrañarnos que el jefe de esta aldea cuente con conexión a Internet y tenga un
teléfono celular.
Es decir, la globalización, además de ser el resultado de la revolución de las

comunicaciones, como se ha planteado, está marcada por un sello muy importante en lo
económico, el cual significa la transnacionalización del capital financiero y especulativo. Se
puede decir entonces que, las principales consecuencias se darían en el plano de lo
económico, y sus efectos se extenderían a la totalidad de la vida social, política y al ámbito
de la cultura.
Los efectos a la institución político-administrativa, llamada estado de bienestar, han

sido analizado por diversos autores, como Gómez Bahillo32 que manifiesta que “La
globalización de la economía, ha supuesto en primer lugar, el agotamiento del modelo
Keynesiano ante los profundos cambios producidos en el mercado mundial, y la aparición de
movimientos especulativos y políticas competitivas a gran escala, que impiden el crecimiento
económico constante, que había posibilitado el desarrollo y funcionamiento del estado de
bienestar; en segundo lugar, la expansión de la nuevas tecnologías, que ha acelerado la
crisis del modelo que han transformado los procesos productivos y sistemas distributivos,
afectando el mundo del trabajo y su organización“. Es decir, el modelo de estado benefactor
sufre una profunda crisis como resultado de la transnacionalización de los mercados y la
imposición global del capital especulativo, a lo cual se agrega que esta nueva fase significa
que el crecimiento de las economía “nacional” pasa a depender y es afectada por las crisis
del sistema a nivel global. Por otro lado, los cambios tecnológicos que conllevan son
ahorradores de mano de obra, afectando la cantidad de puestos de trabajo, amén de que las
empresas han trasladado sus filiales al mundo en desarrollo, ya que les significa un
importante ahorro de costo en el rubro salarios.
Al observar con más detalle los efectos de la crisis, al respecto los autores destacan
fuertemente, una pérdida de autonomía y soberanía por parte de los estados nacionales.
Esto porque ahora esta institución político-administrativa debe pasar a someter sus políticas
económicas, monetarias, laborales y sociales “nacionales” a las exigencias de los grandes
bloques políticos-económicos, a las exigencias de los organismos económicos
internacionales y a las presiones de las empresas transnacionales.
De acuerdo a lo establecido anteriormente, se puede señalar que dentro de los

requisitos necesarios que debía cumplir nuestro país para establecer convenios de libre
mercado con Europa y Estados Unidos, era la transparentación del gasto público. Para ello
se hace necesario crear una institucionalidad que los desarrollara, y así nace “chilecompra”.
32
Gómez Bahillo, C.

A través de ella se canalizan las compras públicas de manera tal que a todas las
necesidades que requieren los servicios públicos y que implique compras, tengan acceso
todos los potenciales abastecedores de ello.
Según Gómez Bahillo “El estado–nación ha ido perdiendo paulatinamente el control

sobre su propia política económica, que está condicionada por las exigencias de
convergencia y competitividad que se van imponiendo entre los países de las áreas más
desarrolladas. Un nuevo control supranacional sobre las políticas económicas nacionales se
está produciendo por parte del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional.” En
otros términos, tanto el mercado global, como los organismos económicos internacionales,
van condicionando y determinando las políticas económicas locales; con el consiguiente
perjuicio a la autonomía y soberanía de los estados nacionales.
¿De qué forma afectaría este proceso al funcionamiento los mercados

internacionales? El funcionamiento de estos mercados implica en la práctica “nuevos
patrones de jerarquía y desigualdad, nuevas formas de inclusión y exclusión, que traspasan
fronteras nacionales y penetran en todas las sociedades y regiones del mundo. Amenazan
las existentes formas de cohesión social. La tradicional jerarquía geográfica de la periferia
principal cada vez más coincide con las desigualdades étnico sociales en las mayores
ciudades del mundo”33.
Todos los diagnósticos indican que el funcionamiento de este mercado, agudiza y

acentúa la brecha de desigualdad entre los países ricos y pobres, y crea nuevas formas de
exclusión, como se plantea, como es la pobreza de los emigrantes que van de un país a otro
buscando mejoras laborales.
Cuando se ha planteado que la globalización implica una pérdida de soberanía, es

por efecto de la aparición de nuevos entes reguladores como el funcionamiento de: (1) la red
de capital financiero internacional, (2) la existencia de grandes conglomerados
multinacionales, y (3) la injerencia de Banco Mundial y FMI. Pero la otra razón detrás de lo
anterior, sería resultado de que tanto el capital financiero, los conglomerados multinacionales
y organismos financieros no responden a los intereses de los estados nacionales34.
Lo anterior ¿significa que el Estado-nación no tiene un rol relevante en el impulso y

crecimiento de la globalización? No obstante la pérdida de soberanía, el estado ha tenido un
papel relevante en el desarrollo de este proceso, al firmar convenios internacionales y al
establecer coaliciones políticas con las transnacionales. Es decir, hay en el plano económico,
un aumento de la acción intensiva y extensiva de capital, y en el plano político un cambio en
el tipo de soberanía a nivel mundial (restringida en el caso de los países periféricos), pero
esto no resta importancia al rol fundamental de este actor en el proceso que se ha analizado.
33
Moncada Alberto. Ib.bid Pág 30
34
Osorio Jaime El Estado en el Centro de la Mundialización. Fondo de Cultura Económica. México 2oo4. “El estado se nos
presenta en este cuadro como una entidad frágil y débil ante procesos y nuevos actores que lo rebasan y que –como una
novedad de la globalización– limitan su soberanía. Más a fondo, el supuesto implícito es que el capital financiero
internacional, los conglomerados multinacionales y organismos financieros internacionales no responden a intereses
estatales”.

“La expansión económica del capital, que busca borrar fronteras, se ve limitada en el
terreno político por la presencia del Estado-nación que fija fronteras. Pero este es un aspecto
de la contradicción. Al mismo tiempo, la mundialización capitalista sólo ha podido alcanzar
los niveles actuales, y podrá seguir avanzando apoyada en el Estado-nación, el cual podrá
redefinirse, ampliando, por ejemplo, los espacios “nacionales” que controle, pero que
mantendrá los rasgos esenciales que lo definen como tal y con ello las disputas entre
Estados capitalistas”35. En otras palabras, un proceso de cambios en la soberanía, no debe
ser confundido con el hecho de llegar a plantear que el rol del estado pasa a ser
insignificante como efecto de la globalización, fenómeno que no debe extrañarnos, por lo
demás, ya que el estado de bienestar siempre se planteó como parte del proceso de
surgimiento del sistema capitalista.
CLASE 06
3.3. El Desarrollo y las Políticas Públicas
El desarrollo debe ser concebido como un proceso que se presenta en determinado

contexto sociocultural y político–económico; y además, en determinado marco de tiempo y
espacio, como toda actividad y proceso humano, y por ende, es dinámico. En otros términos,
el desarrollo es un proceso dialéctico, es decir, no es irreversible en el sentido que puede
haber retrocesos y avances, y además puede presentar diversos grados, es decir, en una
misma realidad sociohistórico, al interior de un país pueden haber zonas más desarrolladas
que otras. Al mismo tiempo, es un proceso que puede ser por etapas, las que pueden
complementarse y contraponerse, y en donde pueden haber cambios y saltos cualitativos.
Todo lo cual tampoco quiere decir, necesariamente, que se trate de un proceso
unidireccional, como plantea la teoría de la modernización, en donde se manifiesta que los
países “en desarrollo” deben seguir el modelo americano; ya que (al contrario de lo que
plantea esta teoría) lo que es racional, dentro de determinado contexto socioeconómico, es
relativo a ese contexto donde está inserto.
Por Ejemplo
La lógica económica de un campesino de la India es funcional a su realidad;
por lo tanto, no se trata que sus decisiones económicas sean irracionales, sino que
éstas responden y están adaptadas a una lógica diferente a la lógica occidental,
siendo, entonces racionales respecto de esa realidad.
El desarrollo es un fenómeno donde las diversas áreas de la realidad, necesariamente
siempre dependen unas de otras para poder subsistir (es decir, son interdependientes). En
otros términos, lo que sucede en un estado-nación, en el área de lo económico y de
desarrollo productivo-tecnológico, produce y determina cambios en el área de la
organización social y la cultura. Ahora bien, si esto lo trasladamos a la realidad de los
35
Osorio Jaime. Op cit. Pág.157.

estados-nación se debe decir que la historia ha demostrado que el desarrollo de los diversos
países ha dependido y ha sido afectado por lo que sucede en las otras realidades socio
históricas, es así como se puede explicar gran parte del desarrollo de los países del centro
gracias a la expoliación que han realizado de los países periféricos; entonces, la
dependencia no sería sólo unidireccional, es por esto que se plantea el proceso de desarrollo
como algo dialéctico y dinámico.
3.3.1 Teorías Explicativas del Desarrollo
Una de las definiciones bastamente aceptadas entre los estudiosos, es que el

concepto de desarrollo es: una condición social y política dentro de un país, que se
caracterizaría porque:
1. Las necesidades de la población son satisfechas con un uso racional y sostenible de los
recursos naturales, es decir, con un respeto al medioambiente.
2. La población tendrían acceso a satisfacer sus necesidades básicas de vivienda, salud,

educación y alimentación.
3. En lo económico, se le garantiza a las personas y grupos sociales oportunidades de

empleo y oportunidades de satisfacción de sus necesidades básicas, y en donde se
procura una redistribución positiva de la renta y riqueza nacional.
4. En lo político, los ciudadanos tendrían garantizado el poder participar y organizarse (para

poder elegir y ser elegidos, y poder defender sus condiciones laborales, entre otras
cosas), y por la existencia de gobiernos democráticos que proporcionan beneficios
sociales a sus ciudadanos.
Como se observa entonces, esta definición corresponde exactamente, con la que se

ha descrito con anterioridad como características del estado de bienestar.
Dentro de las teorías que explican el desarrollo económico y social; se encuentran las
siguientes: (1) teoría de la modernización, (2) teoría de la dependencia, (3) teoría de los
sistemas mundiales, y (4) teoría de la globalización (esta última ya fue expuesta).
• Teoría de la Modernización.36
36
En su libro Modernidad, Razón e Identidad en América Latina. Jorge Larraín, (Editorial Andres Bello.1996) nos plantea la
visión de Giddens, respecto de cuales serían las tres fuentes importantes de dinamismo de la modernidad: la primera sería
la separación tiempo/espacio. Las sociedades premodernas se caracterizarían por no tener desligados estos dos conceptos.
Ahora, la separación de estas dos dimensiones sería muy importante porque así se produciría una separación de las
actividades sociales del contexto que las rodea, además de permitir la creación de organizaciones racionalizadas como el
estado moderno que conectan lo local y lo global.

La teoría de la modernización surge en el contexto posterior a la segunda guerra
mundial, donde se da un cuadro compuesto por tres procesos paralelos; por un lado EE.UU
pasa a ser la primera potencia mundial, ante una Europa debastada, luego del conflicto, y
que es apoyada por este país al implementarse el Plan Marshall; por otro, nace el bloque
soviético–comunista, el que se extiende tanto en Europa oriental, como a China y Corea; y
por último, se da una desintegración del imperialismo colonial Europeo en Asia, África y
América Latina, donde se da nacimiento a nuevos estados nacionales.
El eje central de comparación de esta teoría, lógicamente, como su nombre lo dice

sería Moderno/tradicional, donde lo tradicional está reflejado necesariamente por la situación
de los países del tercer mundo; y lo moderno por la situación y modelo existente en el mundo
capitalista occidental, a saber EE.UU. y Europa. El diagnóstico es que los países “atrasados”,
para lograr su despegue, deben abandonar sus estructuras arcaicas en lo político (pasando
a tener en su estructura sociopolítica división de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial,
entre otras cosas), en lo económico y en lo ideológico (Redfiel habla de las estructuras
mentales arcaicas del campesinado, las cuales les impedirían salir de la pobreza) y que
además, para lograr este proceso de ser modernos deben tener como norte, la imitación del
modelo americano o europeo.
Por otra parte, el proceso modernizador, al mismo tiempo se plantea como un proceso
homogenizador, un proceso sistemático y progresivo, irreversible y de largo plazo. Lo cual
quiere decir, que lo moderno no hará a todos iguales (tanto a países ricos como pobres) bajo
el modelo sociocultural y valores americanos.
Asimismo, el llegar a ser modernos sería un camino por etapas, las cuales deben ser
constantes en el tiempo además de progresivas. Se considera que cada etapa es un escalón
superior en el camino al progreso, superior, porque cada una se plantea, además, como
irreversible, es decir, que luego de logrados determinados cambios, éstos no desaparecen o
se vuelven a transformar. Por último, el alcanzar la modernidad sería un proceso largo en el
tiempo (por evolución a lo largo de esta dimensión) y aquí, entonces se da una influencia de
las concepciones evolucionistas sobre esta teoría.
• Teoría de la Dependencia
Esta teoría surge en los años 50, fundamentalmente producto de las investigaciones
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), donde uno de su autor
más destacado es Raúl Prebish.
La segunda, es el desarrollo de mecanismos de desarticulación, es decir, mecanismos de separación de las relaciones

sociales de los contextos locales de interacción y su reformulación o reestructuración en tiempos/espacios indefinidos. La
creación de un medio simbólico como el dinero sería un ejemplo de ese fenómeno. La tercera, sería la apropiación reflexiva
del conocimiento en las sociedades premodernas, la reflexividad se aplicaría, según el autor, con respecto a la tradición, ya
que toda acción situaría su valor social con respecto a una continuidad con el pasado; en cambio, en la sociedad moderna,
pensamiento y acción serían constantemente transformados de acuerdo a la nueva información que entregaría la misma
práctica.

Este autor propone un modelo hacia el desarrollo que se asemeja al modelo de estado
de bienestar, y en el cual plantea entre otras cosas:
- Un papel gubernamental más eficiente en el desarrollo nacional.
- La promoción de un mercado y demanda interna que sea la base para la promoción de

una industria nacional en Latinoamérica en particular, y en los países en desarrollo en
general.
- En la misma línea de lo anterior, se propone una mejora salarial de los

trabajadores.
- Un sistema de seguro social más eficiente por parte de los gobiernos, de manera de
hacer más competitivos a los sectores pobres.
- Se propone una política de protección a la producción nacional, bajo la fórmula de

imponer determinadas tarifas y cuotas a los mercados externos (modelo de sustitución de
importaciones).
- La creación de una plataforma de inversiones donde se permita la entrada de capitales

extranjeros, pero donde se de prioridad al capital nacional.
Estas propuestas, que fueron la base de la teoría de la dependencia y de la visión de

la CEPAL , se consideran fracasadas hacia fines de la década del 50 por parte de autores
como Theotonio dos Santos o Enzo Faletto, los cuales profundizan esta teoría, la que se
caracterizaría por incluir en ella elementos teóricos propios de la visión económica
Keynesiana (visión liberal ya revisada) y elemento de la visión neomarxista, los cuales en
definitiva, ya se encuentran en las propuestas de Prebisch; (a) La necesidad de activar y
promover la demanda interna para lograr, a su vez un crecimiento del mercado; (b)
reconocimiento de la importancia de la industria en el desarrollo nacional, en términos de la
generación de valor agregado a los productos; (c) incremento de los ingresos de los
trabajadores como manera de mejorar la condiciones del mercado nacional; y (d) se enfatiza
en la necesidad de un rol gubernamental más activo y efectivo del estado, en las mejoras de
las condiciones de desarrollo y de vida en los países.
El eje del análisis, en el caso de esta teoría, sería la contraposición centro/periferia,

donde la periferia son los países del tercer y cuarto mundo, y donde el planteamiento
principal, lógicamente, es que el desarrollo de los países periféricos depende, está afectado,
por la relación que tienen con los países del centro (es decir, estos países necesitarían para
su desarrollo de una relación con el centro, lo cual no sería el caso de estos últimos países,
con desarrollo independiente).
La relación centro/periferia sería, entonces, de dependencia y subordinación, entre
otras cosas, por el hecho que el desarrollo de los países periféricos, depende de los avances
científico-tecnológicos del centro. A su vez, también sería de dependencia y subordinación
por el hecho que se trataría de un intercambio desigual, porque estos países aportarían
materias primas (con un pago de muy bajo costo por parte de los países centrales) y por
parte del centro, se daría una fuerte intervención en la realidad histórica, político-económica y
social de la periferia, lo anterior gracias a la convivencia de las élites locales de los países
periféricos.
Por otra parte, la visión dependentista plantea también, que los países periféricos
logran mejores niveles de desarrollo cuando, por motivos históricos o de otro tipo, los lazos
con el centro se han hecho más débiles.
Como proceso histórico, se plantea que cuando los países centrales se recuperan de
la guerra y otras crisis integran al nuevo sistema a los países periféricos, con lo cual el
crecimiento e industrialización de estos países se tiende a ver subordinado.
Un último punto se refiere a que se habría dado una relación de mayor dependencia y
subordinación con respecto al centro, en el caso de los países más subdesarrollados y con
estructuras tradicionales feudales, lo cual es una verdad. Según la visión de Dos Santos, la
dependencia sería el resultado de la producción industrial tecnológica, y en menor medida
por efecto de los vínculos financieros a monopolios centrales. Hoy en día, el peso de los
grandes monopolios internacionales y del capital financiero es tan poderoso que puede ser
visto como tan o más importante que la dependencia tecnológico-industrial.
Se hace necesario señalar que el concepto de dependencia debe ser relativizado, en

el sentido que no debe ser analizado como un fenómeno unidireccional, ya que la realidad
histórica indica que el desarrollo del centro se pudo realizar gracias al “generoso” aporte de
capital humano y riquezas materiales de los países periféricos. Por lo tanto, el desarrollo
central también se sustentó en los países de la periferia.
• Teoría de los Sistemas Mundiales
Esta teoría surge en los años 60, influida por la nueva forma que fue tomando el
desarrollo del sistema capitalista a nivel mundial; el que se caracterizó por un cuadro de
mejores condiciones para que los países del tercer mundo pudieran mejorar sus condiciones
de vida; lo anterior derivado de una determinada circunstancia económica: “una menor
influencia de los sistemas financieros y sistemas de intercambio a nivel internacional”. Lo
anterior, producto de que el capitalismo entra en crisis en EE.UU. por la guerra de la guerra
de Vietnam, el abandono del patrón oro por dólar, alza del precio del petróleo (1973 y 79),
fenómeno de estanflación37, déficit fiscal, etc. Todo lo cual constituían signos de
debilitamiento de la influencia económica norteamericana a nivel mundial.
También entra en crisis el mundo socialista, marcada por la división chino-soviética, el

estancamiento económico de los estados socialistas que los lleva a tener una gradual
apertura hacia las inversiones capitalistas; el fracaso de la revolución cultural en China; todo
lo cual fuerza a estos países a la necesidad de hacer cambios en su agenda de desarrollo.
El crecimiento económico de países del Asia oriental, como Taiwán, Corea del Sur,
Hong Kong, Singapur y Japón que lleva a pensar que su milagro económico ya no es un
imperialismo manufacturero.
37
Se denomina el fenómeno que se dio en los años 70 que se caracterizó por estancamiento económico e inflación.

Esta escuela de pensamiento, del ámbito de la sociología, nace en el Centro de
Estudios de Economía, Sistemas Históricos y Civilización de la Universidad Estatal de Nueva
Cork, bajo el liderazgo de Immanuel Wallerstein.
La unidad de análisis que aplica esta teoría al comportamiento de la sociedad, es el

sistema-mundo, donde se compara lo macro con lo micro. Wallerstein plantea que “la
perspectiva de los sistemas mundo niega que la “nación-estado” represente de alguna forma
a una “sociedad “relativamente autónoma que se “desarrolla” con el tiempo”. Es decir, los
límites del estado-nación no necesariamente coinciden con las diversas sociedades que
están en su interior y no necesariamente, tampoco, estas sociedades se “desarrollan” en el
sentido que plantean, quienes se adscriben a la teoría de la modernización.
La segunda premisa de esta perspectiva es la larga duración en el tiempo; esto quiere

decir que los sistemas-mundo son sistemas históricos, es decir, que tienen comienzo y final
en el tiempo, y están insertos en un sistema mundial, sistema que sus estructuras no son
inamovibles en el tiempo.
El tercer elemento es que el sistema mundo se sitúa desde la perspectiva del sistema
de la economía mundo capitalista en particular, la cual se caracterizaría entre otras cosas
por: (1) tener a la acumulación de capital como fuerza impulsora; (2) tener una división del
trabajo desigual entre centro y periferia; (3) tener una estructura donde se da una zona
periférica; (4) la importancia de la mano de obra asalariada y no asalariada; (5) la existencia
de una correspondencia entre los límites de la economía mundo y los de los estados
soberanos que componen el sistema; estados cuya hegemonía, además tiene la
característica de ser fluctuantes y cortas en el tiempo; (6) la no relevancia de los estados,
grupos étnicos y familias, los cuales se crean y recrean constantemente; y (7) el sistema se
caracterizaría por “un patrón, tanto de ritmos cíclicos como de tendencias seculares que
encarna las contradicciones inherentes al sistema y que explica la crisis sistémica que
supuestamente vivimos en la actualidad”38. Es decir, sería inherente al sistema este patrón
de crisis cíclicas producto de sus propias contradicciones.
Desde esta perspectiva, el sistema mundo sería un sistema dialéctico, inserto en un

movimiento histórico, y por ende, inserto en un sistema económico mundial capitalista que
tiene un centro y una periferia.
3.3.2 Políticas Públicas para el Desarrollo
Antes de abordar el tema de las políticas públicas y/o de cual serían las políticas aptas
para el desarrollo, se definirá con Kliksberg el cuadro histórico-económico en el cual se
desarrollan.
38
Wallerstein, Emmanuel,” Impensar las ciencias sociales”. Editorial Siglo XXI. México. 2004

“La caída de la teoría del derrame, la revalorización del capital humano y del capital
social, y el replanteo de las relaciones entre inequidad y crecimiento, son dimensiones
centrales de un debate más amplio que está alcanzando a la orientación global de los
modelos de desarrollo”39.
El modelo se fundamenta en el supuesto que el crecimiento económico “chorrearía”

hacia los sectores más desposeídos de la sociedad; en otros términos, se daría una relación
proporcional entre crecimiento económico y disminución de desigualdades. Pero la realidad
demostró ser más compleja que eso. Conjuntamente con esto se comienza a vislumbrar que
parte de las soluciones hacia el desarrollo pasaba porque las políticas públicas comenzaran
por revalorizar y tomar en consideración, el gran rol del capital humano (y de su capital
social), en el desarrollo de su propia realidad. Lo anterior, lleva al autor a plantear que es
necesario repensar el rol del Estado, para que éste asuma un rol de un motor activo de
desarrollo social, “un abordaje usual del tema de cómo rediseñar el Estado para facilitar y
promover el desarrollo social pasa por trabajar directamente sobre sus estructuras
organizacionales, hacer eficiente su gestión, incorporar técnicas modernizantes. Se trata de
aspectos de imprescindible tratamiento, pero hay una necesidad previa. Es necesario discutir
ante todo qué rol se desea que cumpla el Estado.”40
Es decir, antes de discutir cómo hacer más eficiente la gestión estatal, se debe
despejar cuál es el rol que debe cumplir el estado. El modelo del derrame (el solo crecimiento
llevaría a solucionar la pobreza) llevaría a una concepción minimalista y asistencialista del
papel del estado en lo social. El fracaso de estas visiones minimalistas lleva a Kliksberg a
plantear la necesidad de que exista un Estado inteligente en lo social, es decir, un Estado
que asuma como propio el desarrollo del capital humano (y social), y que al mismo tiempo
promueva un trabajo eficiente de mejora de la equidad.
Para este autor lo importante es la interrelación articulada tanto de lo económico y

social en un modelo de desarrollo en el que se complementen a través del papel que debe
jugar el Estado como elemento concertador y sinergizante. “La creación de empleos y
políticas de ingresos adecuadas han de hallarse en el centro de esta interrelación. Por otra
parte, parte fundamental del nuevo rol, es sumar aliados al esfuerzo por enfrentar los
problemas sociales. El Estado debe generar iniciativas que promuevan la participación activa
en este esfuerzo de los actores sociales básicos, empresa privada, sindicatos, universidades,
la sociedad civil en todas sus expresiones”41.
En resumen, entonces, un rol central del estado en la articulación de lo económico y lo
social, a través de una preocupación por el desarrollo del capital humano, el incentivo en la
creación de empleos y políticas de ingresos adecuadas, la suma de voluntades
público/privadas y por intermedio de la implementación de políticas públicas que incluyan la
participación activa de la población y sus organizaciones e instituciones (sindicatos,
universidades, organizaciones vecinales) en el desarrollo de su propia realidad. Es decir, se
trata, de sumar, y de plantearse en un escenario donde no hay antinomia Estado/mercado.
39
Kliksberg, Bernardo. Repensando el Estado para el Desarrollo Social: Más allá de los dogmas y convencionalismos.
Reforma y democracia # 8 .1997. Centro latinoamericano de administración para el desarrollo. CLAD. Venezuela.
40
Kliksberg. Op cit. Pág.10.
41
Kliksberg Ibid. Pág.14.

3.4 La Modernización del Estado y la Gestión Pública
Diversos estudios, a través de sus diagnósticos, han planteado el fracaso de los

estados latinoamericanos en las denominadas “reformas administrativas”. “Una historia de
fracasos donde los ajustes periféricos en el papel no han generado cambios sustantivos en el
funcionamiento de los servicios públicos”42. Es decir, se trataría de un proceso en donde los
“cambios” se caracterizarían por:
- Ser inducidos artificialmente (y por ende, son resistidos).

- Ser sólo “cambios de fachada” del aparato público.
- Ser “cambios” que incluyen una simbiosis no muy benéfica de lo nuevo (moderno) con lo
viejo (lo tradicional).
Frente a lo anterior, Kliksberg43 propone un perfil de un nuevo Estado, el cual

denomina “el estado necesario”.
El primer rasgo que plantea para este estado, es su gobernabilidad, esto es un estado
que sea efectivamente capaz de gobernar, ya que para hacerlo no basta con tener el poder
político, sino tener una soberanía efectiva.44
El segundo rasgo, es la democratización de la sociedad, esta fase requiere de un

estado que ayude efectivamente a la rearticulación de la sociedad civil, fomentando la
rearticulación de las organizaciones sociales básicas y la creación de nuevas formas de
organización (importancia del aporte del capital social, se agrega que sólo el sistema
democrático puede llevar adelante este proceso).
El tercer rasgo, debe ser un estado que sea capaz de actuar en el marco siempre
presente de las crisis económicas endémicas en la región. Lo que se traduce en que, en
términos de políticas sociales debe aplicar discriminación positiva, o sea, debe aplicar una
redistribución del gasto público (proviene de diversos sectores de la economía) hacia los
sectores sociales básicos. En términos organizacionales, se plantea que se debe terminar
con la vieja práctica de sectorializar el trabajo de distintas áreas e instituciones de la
administración estatal, en pos de una gestión interinstitucional. Ya que esto permitiría “lograr
metas más significativas, la movilización de recursos ociosos importantes y la posibilidad de
obtener niveles de optimización y de productividad mayores”45.
42
Ramírez Alujas, Álvaro Vicente. Reformas del estado y modernización de la gestión pública. Lecciones y aprendizajes de
la experiencia chilena. Instituciones y desarrollo. Instituto Internacional de Gobernabilidad. Barcelona. España. 2002.
Pág.149.
43
Kliksberg, Bernardo. Gerencia Pública en Tiempos de Incertidumbre. Instituto Nacional de Administración Pública.
España, 1989.
44
Es así que nos plantea “Se requiere un estado que sea efectivamente soberano, lo que significa que decida en forma
autónoma, por lo pronto frente a los factores de influencia externa”.
Kliksberg, Bernardo. Gerencia Pública en Tiempos de Incertidumbre. Instituto Nacional de Administración Pública. España.
1989.
45
Kliksberg, Bernardo. Op cit .Pág103.

El cuarto rasgo de este perfil organizacional renovado del Estado sería la
descentralización, es decir, la necesidad de traspaso efectivo de poder económico y político
a las regiones, lo cual debe ser acompañado de un incremento de la capacidad real de
gestión, ya que sin lo anterior, no puede haber un traslado efectivo de este poder político-
económico.
El quinto rasgo, se refiere a la política de personal, debe ser orientada al trabajo de

temas importantes como el de las remuneraciones que se desarrollen áreas que sean
comparables con el mercado de trabajo privado, y la redistribución del personal público con
el fin de optimizar sus funciones.
El sexto rasgo se refiere a la relación con la ciudadanía, el perfil organizacional debe

apuntar a la necesidad de hacer transparente la gestión pública a los ojos de la ciudadanía.
Es decir, la participación ciudadana debe integrarse al control de la gestión estatal, esto
también como una manera de hacer más democrática la gestión.
En séptimo rasgo propone que el estado debe poner en práctica un modelo

organizacional que sea el contrario del antiguo esquema Weberiano. La nueva organización
debe tener como característica básica, la flexibilidad y capacidad de adaptación rápida al
contexto, además de tener como rasgo la eficiencia. Debe ser una organización que estimule
la generación de soluciones y respuestas creativas a los problemas. Soluciones que,
planteen un uso eficiente de recursos escasos y propios. Por último, este nuevo esquema se
complementa con el interés, por parte de la organización, por la participación e integración a
nivel internacional, participación que puede ser bajo diversas fórmulas; cogestión o
integración a círculos de calidad, entre otros.
Como se observa entonces, los desafíos que demanda la necesidad de una nueva
gestión no son pocos: demanda un estado que tenga gobernabilidad y al tiempo democratice
a su sociedad, un estado que redistribuya el gasto público, que gestione
interinstitucionalmente, que descentralice al pasar poder a regiones, que modernice su
política de personal, que transparente y haga participativa la gestión (control ciudadano).
Ramírez Alujas plantea que se requieren esfuerzos sistematizados para actualizar y

dinamizar el funcionamiento de los servicios públicos, para cambiar el “modo de hacer las
cosas”. Lo primordial es incorporar procesos de aprendizaje constantes que les permitan
“hacerse concientes de sí mismos”, adecuarse a los nuevos escenarios desde una
perspectiva más “biológica” y no tan “mecanicista”, que privilegie la apertura e incorporación
de la ciudadanía en un estrecho esfuerzo por fortalecer confianzas y hacer que ”la gestión
pública sea un preocupación social permanente, y que comprometa recíprocamente a todos
los actores”46.
En resumen, plantea: lo importante sería, lograr cambios en las prácticas (lo cual
incluye un trabajo de rompimiento de resistencias basadas en costumbres arraigadas
culturalmente), la incorporación de procesos de aprendizaje continuos; y por último, también
lo importante sería la incorporación de la ciudadanía al proceso. Lo anterior no difiere de lo
46
Ramírez, Alujas. Op cit. Pág.103.

que plantea Kliksberg que propone que la organización debe estar abierta a la innovación,
ser flexible, tener capacidad de adaptación, integrarse al contexto internacional, e integrar la
participación y trabajo conjunto con la ciudadanía.
Finalmente, Ramírez Alujas47 señala que los contenidos de la nueva gestión pública
serían los siguientes:
- Fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión transversal,

control y evaluación de resultados).
- Descentralizar y orientar resultados, flexibilizando las estructuras y los procedimientos.
- Crear competencia y capacidad de elección (mercados internos, contratación de

servicios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios).
- Proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer

estándares de servicio e indicadores de desempeño).
- Mejorar la gestión de recursos humanos.
- Optimizar el uso de las tecnologías de la información (comunicación electrónica interna y

externa, gestión de procedimientos y automatización de oficinas, información de gestión).
Como se señala al inicio de esta unidad, se puede establecer que acerca de las
políticas públicas, aún hay mucho que desarrollar y analizar, es decir, continuar con un
esfuerzo metodológico por parte de los teóricos. Por parte de las autoridades, la tarea es que
los productos suministrados, produzcan los efectos deseados.
47
Ramírez, Alujas. Ibid. Pág.151.

POLÍTICAS PÚBLICAS
MODELOS DE FORMULACIÓN Y ANÁLISIS, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO

DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
POLITICAS PÚBLICAS
DESDE EL DIAGNÓSTICO A LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS
CLASE 01
1. DETECCIÓN DEL PROBLEMA
En cuanto a la evaluación de las políticas públicas, las ciencias sociales se encuentran

entre dos opciones: en primer lugar, estudian si en un sistema político existen medios u
organismos que asuman la evaluación, como la prensa, los funcionarios especializados, las
asociaciones de consumidores o grupos de presión, es decir, si existen actores políticos o
sociales que se dedican a medir o descubrir los resultados generados de las políticas
públicas.
La segunda opción consiste en elaborar los conceptos y métodos que permiten

describir y explicar los resultados de una política pública implementada.1 Esta gestión tiene
muchos adherentes ya que se cifra la esperanza de que a través de los instrumentos
aplicados y los métodos usados se pueda llegar a un análisis completo de la política.
En ambos casos sí, es necesaria que para que la evaluación sea útil, el sistema de
evaluación que se vaya a utilizar debe ser parte fundamental e integral de los distintos
procesos tanto de decisión como de gestión
Cuando se aborda actualmente la evaluación de las políticas públicas, generalmente

se deposita la confianza en un método científico que otorgue certeza de evitar la
consideración de prejuicios o filiaciones ideológicas en la emisión de los juicios que
constituyen la evaluación, por lo que las observaciones deben ser concretas y basadas en
normas y valores lo más objetivos posibles.
Según la literatura especializada en el tema, en lo que respecta a la evaluación

propiamente tal, se pueden considerar una serie de beneficios2 que se podrían lograr obtener
posterior a la aplicación de esta etapa ya mencionada:
Beneficios
• Mejoramiento en las políticas
en el mediano plazo
• Diseño de programas
• Selección entre alternativas de
soluciones /intervención
• Mejoramiento en la gestión y
la entrega de los servicios y bienes públicos
• Identificación de los productos,
resultados, e impactos
1
Levine, R.A., Salomon, M.S., Hellstern, G.M., Wollmann. (comps).: Evaluation Research and international
perspectives. Ed. Sage. 1981.
2
Winchester, Lucy “Políticas públicas: formulación y evaluación” ILPES/CEPAL, Mexico , Mayo 2011.

Entonces, “evaluar una política pública es apreciar los efectos atribuibles a una intervención
gubernamental en un campo específico de la vida social y del entorno físico”.3 La evaluación
es un modo de pensar, de razonar, que es asumido por el analista, todo esto de acuerdo a
un método establecido para la eficacia y los efectos reales que estén o no previstos.
El anterior precepto es casi una utopía, sin embargo se han diseñado muchos
métodos y correcciones de ellos para alcanzar la meta de la evaluación objetiva. Según lo
menciona Thoenig, en 1992, este enfoque científico puede desglosarse en cuatro actitudes,
que son:
- La actitud descriptiva
- La actitud clínica
- La actitud normativa
- La actitud experimental.
La actitud descriptiva es la que asume un evaluador que sólo genera datos a través
de la acumulación de observaciones de efectos de una política pública, desde un tiempo T a
un tiempo T+1. Es muy exhaustivo, anota todo tipo de variaciones, no determinando su
amplitud ni indicando si se cumple con el objetivo, pues no es ese su problema. Es un
evaluador informante, tan solo es el que genera y entrega datos.
La actitud clínica es la que persigue explicar por qué un objetivo propuesto no ha sido
alcanzado y por qué otros no buscados intencionalmente sí se lograron. Se intenta
establecer las diferencias entre las metas logradas y las planteadas en un comienzo. Para
ello el analista prioriza algunos parámetros correspondientes al objetivo buscado en la
política pública y no considera los demás efectos que la política en sí generara en otros
parámetros. Se establece así un diagnóstico y es capaz de explicar las diferencias de efectos
por los fallos del proceso durante el recorrido que lleva acabo.
En la actitud normativa, el evaluador adopta una posición más externa y establece

valores propios que le servirán de referencia para medir los resultados observables. Lo
anterior lo hace porque no estaban claros los objetivos propuestos antes de la intervención
política o simplemente, porque el analista no comparte los objetivos de los decidores. El
evaluador entra en el debate político y normativo.
En la actitud experimentalista, el evaluador establece sus propios criterios para

comparar y analizar una política pública. El analista descubre si existen relaciones de
causalidad entre el contenido dado por una política pública y un conjunto dado de efectos
sobre el terreno. Incluso se realizan experiencias con pequeños grupos de manera de poner
a prueba la política implementada o a implementar.
3
Thoenig J,Meny “ La politicas públicas”.Ariel Ciencia Politica, Barcelona, 1992

Las cuatro actitudes antes mencionadas constituyen y caracterizan la evaluación de
las políticas públicas. Por lo que, al establecer criterios para esta medición en torno al logro
de los objetivos, se está tomando ya una posición en cuanto a la forma de ver los efectos, lo
mismo ocurre si es que se analiza desde el punto de vista de lo que no se logró con una
política pública.
Lo anterior genera una situación de conflicto, pues la evaluación a pesar de que

intenta ser objetiva, en el proceso no lo es, y para ello sólo basta con pensar que los
evaluadores forman parte de un mundo y de un campo de ideas que predominan en su
pensamiento, el cual define sus valores y determinan desde donde se hace el análisis. De
ahí la necesidad de abordar los problemas abiertamente. Esto implica las opciones que a
continuación se presentan:
- Los valores de referencia: pueden ser objetivos que se encuentran incluidos en la

política pública o criterios elegidos por el evaluador. Sin embargo, en el caso de la
actitud descriptiva, no se consideran los valores.
- Los impactos o efectos observables sobre el terreno: se refiere a considerar los

impactos producidos por una política pública, ya que el objetivo de una política
esencialmente es alterar el rumbo de los acontecimientos. Aunque se debe tomar en
cuenta que muchas de las políticas públicas pretenden no transformar el curso normal
de los sucesos y no evidenciar transformaciones sino que la mantención de un orden,
esto se conoce como política preventiva. Los impactos visualizados por el analista se
observan por el efecto que tienen en el cuerpo social, su morfología, sus actividades e
incluso en el medio ambiente; como las políticas de protección de especies de la flora
y la fauna. Por último los efectos pueden ser abstractos o manifestarse en forma
simbólica.
Por Ejemplo
Las opiniones de la gente, sus creencias y formas de pensar. Aquí se puede

constatar la satisfacción que sienten los beneficiarios de una política pública.
- Un adecuado tiempo (de T0 y T0+n ): son pocas las políticas públicas que establecen
rangos de tiempos de duración o plazos concretos. La mayoría no establece desde
cuando una política hará sentir sus impactos; por lo que el analista decide a veces de
manera arbitraria el momento en el que se debe evaluar una política. Entre T0 y T0+n
una política puede ser contaminada por efectos de otras u otra política y en último
caso, por algún acontecimiento que transforman el contexto en el que se aplica, por lo
que la elección del momento de la evaluación presenta riesgos en torno a si es ese el
tiempo de evaluar los efectos y el cumplimiento de los objetivos de una política.

Realizar ejercicio n° 1
1.1. Análisis de las propuestas: de la Teoría a la Práctica
Desde comienzos del siglo XX se producen muchos eventos en los cuales las ciencias
sociales se colocan a la vanguardia y hegemonizan el tema de las políticas públicas, siendo
estas disciplinas las más reconocidas para tratar el tema. Las ciencias sociales se hacen
cargo, entonces, de las políticas públicas Las concepciones se diversifican, afirmándose. Así
mismo estas áreas de estudios sociales desarrollan cuatro ejes en torno a los cuales se
implementa la evaluación de las políticas públicas:
a) El estudio de los efectos
Éste se caracteriza por la observación de los impactos concretos que han generado
las políticas públicas, dando relevancia a los efectos inesperados o emergentes.
La idea de evaluar en un tiempo T0+n, la cual revela que se desarrollan diferencias

entre lo que se pretendía en el momento T0, pudiendo comprobarse entonces que la
intervención gubernamental ha producido consecuencias imprevistas.
Por ejemplo:
Si hipotéticamente se generara una política en la que se obligara a los

vendedores de autos, sólo a vender automóviles que cuenten con las medidas de
seguridad que se conocen o se han desarrollado por la tecnología, seguramente
disminuirían los daños a los pasajeros y conductores de los vehículos cada vez que
hay un accidente; sin embargo esto no asegura que los accidentes disminuyeran, ya
que al sentirse más confiados por los accesorios de seguridad, los conductores
conducirían sus vehículos en forma más arriesgada.
Estos efectos se producen debido a tres factores, que son:
- El entorno que cambia con el tiempo (evolucionan los problemas).
- La estructura causal de la acción no es la buena.

- Pequeños efectos han generado consecuencias colectivas incontrolables.
La evaluación cumple entonces una función de conocer que la intervención

gubernamental no es una acción mecánica, en la que sólo basta identificar el problema y que
se puede solucionar con medidas específicas, ya que los problemas están situados en un
universo complejo en el que la autoridad no puede abordar una parte de ellos sin considerar
el contexto global en el que se encuentra el problema. Por lo que el efecto de una política no
es en esencia lineal en términos de causa–efecto. Todo se encuentra en un contexto
sistémico.
CAUSA SISTEMA EFECTOS MULTIPLES
Por ejemplo:
Las políticas para aumentar el control en las carreteras, sobre todo los fines de
semana largos. Si bien estas medidas deben disminuir las faltas, en lugar de ello éstas
aumentan, ya que son las fechas en las cuales las empresas de transportes pueden
generar utilidades que en otros períodos de tiempo no logran; aquí el problema no es
la infracción sino el ímpetu del ser humano por obtener ganancias, sobre todo en una
economía de libre mercado y libre competencia.
El análisis del evaluador entonces, es acompañado por una explicación acerca de las
condiciones concretas que rigen el funcionamiento del sistema social o físico sobre el que
ejerce la acción pública.
b) El juicio de los objetivos
Éste trata de analizar los resultados obtenidos en contra posición con los objetivos
planteados al comienzo de la intervención. Por lo que la evaluación se transforma en un fin
en sí misma. Es decir que evaluar una política equivale a medir la parte que le corresponde
en la variación de una situación en la cual se ha ejercido una influencia y la parte imputable a
factores exteriores a esta política no dirigidas expresamente a la situación que se desea
resolver. Para saber en qué medida existe una relación entre la intervención gubernamental y
los impactos en la sociedad y la naturaleza, se pueden establecer lazos entre las acciones
públicas que serán X, Y o Z y los indicadores de datos U, V o W. Para esto el evaluador
trabaja bajo cuatro afirmaciones, las que son:
- Admite que la autoridad pública persigue objetivos inequívocos y desea su realización.

- Supone que la autoridad pública administra racionalmente los medios necesarios para
alcanzar los objetivos fijados y los adapta según las circunstancias del momento y las
exigencias finales.
- Aclara las condiciones y las razones que rigen la elaboración de los objetivos de la
política considerada.
- Postula que la política tiene un impacto posible.
Este enfoque permite que algunos problemas se puedan apartar del análisis sin poner
en peligro la pertinencia de los resultados. Es así como se afirma que la persecución de los
objetivos (que se consideran identificables por la autoridad), se desarrollan a través de una
política pública. Esto contribuirá a aclarar el contenido; incluso este contenido podrá
traducirse en los indicadores más concretos y cuantitativamente medibles.
Cuando los objetivos no son identificables surge entonces la posibilidad de que existan
varias interpretaciones del problema. Una de estas interpretaciones se basa en aquellos que
opinan que una política no tiene un objetivo preciso, unívoco y estable, por lo que escapan a
toda evaluación (Wholey,1987)4.
Para otros analistas es posible evaluar aún cuando los diferentes grupos afectados
tengan objetivos propios y diferenciados. Éstos son más cercanos a la política como labor,
por lo que analizan objetivos más explícitos o cercanos a los fenómenos que se desarrollan
producto de una política pública; es decir un analista político evaluará cuando ya posea toda
la información de los efectos de la intervención gubernamental, identificando objetivos
explícitos. “Se produce una inversión total del sentido analítico de la evaluación; siendo la
acción política racional cuando formula ex post los objetivos apropiados para adaptarlos al
programa, y no para generar los mejores efectos derivados de objetivos ex ante.”5 En este
tipo de evaluación, que es denominada política, el evaluador toma una actitud normativa:
sustituye por sus valores de referencia los de la política pública considerada.
c) La innovación social por la experimentación
En este tercer eje, el analista más que emitir un juicio, que genera soluciones; ya que
el evaluador experimenta con las políticas públicas sobre la realidad. Se genera un modelo
de comparación entre programas alternativos:
4
Wholey, J.S.: Evaluation an effective public mangement, Ed. Little Brown, Boston, 1987.
5
ibid. Anterior.

Se derivan
Grupo 1: Política A consecuencias L

Grupo 2: Política B consecuencias M
Este modelo fue muy usado en Estados Unidos para la implementación y evaluación
de las políticas públicas. Sin embargo, muchas veces desembocó en un completo fracaso
debido a que:
- Las condiciones técnicas, limitan en la práctica, la factibilidad de la experiencia

- La presión del tiempo, ya que a veces se requiere de un largo plazo para poder
detectar los efectos de una política, sin embrago, en la realidad un gobierno no cuenta
con mucho tiempo para implementar sus políticas.
- En las objeciones de orden ético y moral que provoca la experiencia sobre el

comportamiento de las personas, no se puede evaluar el mal gusto, la manipulación o
la desigualdad.
- Los efectos de este experimento sobre el grupo de ciudadanos que son parte de la
experiencia atentan contra sus derechos y muchas veces pueden salir perjudicados en
el proceso.
- Se puede cometer el error de generalizar a partir de la experiencia, pensando que si
una política funcionó con grupo, es seguro que con otras tenga éxito, no se considera
las particularidades locales de cada comunidad.
d) La función de la evaluación como actividad política
Este último eje intenta no considerar la aplicación de la política, sino que se ocupa de
lo trivial o abstracto. Aquí la sociología política se ha interesado por el conocimiento de los
mecanismos cognoscitivos a través de los cuales los individuos y los grupos perciben el
entorno y extraen informaciones sobre el mundo que les rodea, dando un sentido a todo ello.
Se considera entonces el medio socio cultural de los individuos o grupos que

pertenecen a diferentes sistemas, los que son muy heterogéneos en función de su posición
social, su capital cultural, incluso de su desarrollo cognoscitivo, por lo que las respuestas y
efectos de una política serán muy variadas y al mismo tiempo será variado el juicio que se
haga de la política implementada. Por lo que el análisis resulta muy subjetivo ya que los
juicios de una política están filtrados por la ideología del individuo, su condición social, etc.
La evaluación entonces hecha por los sujetos y los grupos es de carácter cultural, la
gente juzga desde su propio marco de referencia, optando por seleccionar lo que más le

convenga, no esperando ni observando los efectos. No se juzga en sí los objetivos del
decidor.
Por ejemplo:
En el Sistema Metropolitano de Transporte, más conocido como Transantiago,

las personas no juzgaron ni emitieron opiniones sobre el resultado de los objetivos sino
más bien, sobre los efectos que tuvo sobre su forma de vida, aún cuando esta
información es muy relevante ya que se hace políticas públicas precisamente para los
individuos y grupos que emitieron estos juicios.
Debido a lo anterior, para el analista la información no es una variable esencial para la

formulación de juicios de valor, pues es muy difícil diferenciar la evaluación que el individuo
hace del contenido o del proceso, por eso lo que se evalúa es el programa y la legitimidad
de la acción gubernamental, ya que una influye sobre la otra.
Este eje permite saber cómo los individuos evalúan una política pública, saber cómo
ellos juzgan una política conlleva al evaluador a elegir mejor los criterios de impacto para
realizar la evaluación, lo que limita la subjetividad o arbitrariedad normativa.
1.2. Debate Público: Responsables Formales y Participantes Informales
La función de la evaluación realizada por los ciudadanos o los evaluadores constituye

el debate político de una sociedad. Es lo que evidencia los procesos de acción, de las
iniciativas, de las estructuras de poder (Wholey, 1987).
Las ciencias dedicadas a la gestión y los expertos en materia de ayuda a la decisión
política son los que más le han dado importancia al análisis sociológico y político para
evaluar las políticas públicas y no así las ciencias políticas.
El analista o evaluador entra en escena cuando ya se han producido los efectos de las
políticas públicas, por lo que su análisis será retrospectivo.
La evaluación ex ante o a priori es prospectiva y se utiliza sólo para ayudar a la

decisión cuando compiten diversas opciones. Lo que se evalúa en este análisis prospectivo
son las repercusiones de las diferentes opciones, comparándolas entre ellas, lo que permite
decidir entre la alternativa más satisfactoria. La diferencia de esta evaluación con la que se
hace ex post o posterior es que los efectos enunciados de antemano no contemplan todos
los efectos que pudieran surgir en el curso de la ejecución o en otras dimensiones, sólo los
efectos relacionados con los contenidos de la política en cuestión, lo que no sucede con la
evaluación posterior que sí involucra todas las variables.

En la práctica, la evaluación a priori se utiliza más para la implementación de las
políticas que tengan que ver con efectos económicos-financieros y no del tipo social y
político, ya que se apoya en métodos de cálculo económico por ejemplo: costos-ventajas o
costos-beneficios. Generalmente lo anterior es aplicado a las políticas que permiten la
optimización de los recursos, esencialmente se trata de ayudar al decidor público a elegir
grandes inversiones como programas de armamento militar, construcción de autopistas o
carreteras, etc. Sin embargo y a pesar de que parece un análisis apropiado, éste no
considera el impacto al medio ambiente o sobre las normas y costumbres de la sociedad.
La evaluación de las políticas públicas no tiene que ver con la regulación y control
administrativo realizado por el cuerpo de inspección general o el Tribunal de Cuentas. A
estos organismos les corresponde controlar la regularidad de los actos emprendidos por un
servicio y no la eficacia y los efectos de la acción. Se trata de ver si los recursos han sido
usados correctamente y según las normas establecidas, el control administrativo trata al
funcionamiento de los servicios, por ningún motivo a los aspectos externos o efectos de la
política pública implementada. En conclusión:
“El control trata de la eficiencia interna; la evaluación trata de la eficacia externa

de la política pública”.
Realizar ejercicios n° 2 y 3
CLASE 02
1.3. Proceso Legislativo en Chile
La historia constitucional de Chile ha dado forma a la organización de los poderes

públicos y al reconocimiento de los derechos de los gobernados, permitiendo comprender la
visión de organización de país que cada constitución refleja. Del estudio de las constituciones
se desprende que un Estado puede organizarse de manera centralizada o descentralizada, lo
que influye directamente en la forma en que se desarrollarán las políticas públicas.
1.3.1. Reseña Histórica
En la historia constitucional de Chile se debe considerar el período colonial, ya que es

un antecedente que influirá posteriormente en el orden republicano del Estado. En ésta
colonia de España se instauró un Régimen de Administración Indiano, por el que el territorio

de Chile de ese entonces pasó a ser una Capitanía General que dependía del Virreinato del
Perú. La capitanía General se ubicaba en el borde sur occidental de América del Sur junto al
Océano Pacífico, y abarcaba el territorio completo de la Patagonia oriental hasta el Océano
Atlántico. Su límite septentrional era el Desierto de Atacama y el meridional era el Polo Sur,
aunque el control efectivo del territorio abarcado por ésta se reducía al valle central hasta el
río Bio Bio. Los mayores núcleos poblaciones se ubicaban en la zona occidental de la
Cordillera de Los Andes, entre el desierto de Atacama y el río Bio Bio, conocido como La
Frontera, además de la ciudad-fuerte de Valdivia, la Isla Grande de Chiloé y de las provincias
de Tucumán y Cuyo al oriente de la cordillera (separadas en 1776). Su capital era la ciudad
de Santiago de Nueva Extremadura.
Al frente de la Capitanía se encontraba el gobernador, asesorado por la real

Audiencia, la que era presidida por el mismo gobernador (razón por la cual se le denominaba
indistintamente presidente o gobernador). La Audiencia, además de servir de órgano
consultivo del gobernador, tenía las funciones de tribunal de apelaciones del reino. También
existía una institución llamada Cabildo donde las comunidades locales ejercían un papel
protagonista, el que fue decreciendo con la construcción del Estado nacional chileno. Tal vez
este podría considerarse como el primer intento de descentralización; a pesar de lo anterior,
desde los comienzos de la Independencia, ya se evidencia una política de tipo centralista en
las instituciones gubernamentales.
El proceso de independencia que se inició por la prisión del rey de España Fernando
VII a manos de Napoleón, fue gestado por la iniciativa de grupos criollos, que convocaron a
un Cabildo el 18 de Septiembre de 1810, el cual generó la instauración de la Primera Junta
de Gobierno, donde se nombró como presidente a perpetuidad al Conde de la Conquista Don
Mateo Toro y Zambrano, quien hasta ese momento era presidente de la Real Audiencia y
Capitán General interino, sin embargo éste murió muy pronto y el cargo quedó vacante.
Junto al presidente de la Junta fueron nombrados seis vocales, mientras se convocaba a
elección de diputados de todas las provincias de Chile.
Esta Junta dictó un Reglamento Provisional de la Junta Gubernativa, donde se explica

de manera detallada el ejercicio de la función jurisdiccional y gubernativa de la Junta,
creando un cargo asesor. Finalmente todo lo anterior derivó en la constitución de un
Congreso Representativo, el cual trata de definir un sistema gubernativo, que deriva en la
creación un Reglamento para el arreglo de la Autoridad Ejecutiva de Chile. En este
reglamento delega todo lo correspondiente a la materia de negocios y legalidad a un cuerpo
colegiado que se instala como Autoridad Provisoria de Chile.
A pesar de que este reglamento es muy criticado por los investigadores, pues señalan
que no hay claridad en materia de derecho político, ya que a pesar de que tratan de dividir y
organizar los poderes, no lo logra; se debe considerar que es el primer esfuerzo de
autogobierno nacional y que trata de centralizar el poder como forma de organizar y ordenar
el nuevo Estado.

El segundo texto constitucional es el del 26 de Octubre de 1812, hecho por el gobierno
de José Miguel Carrera. En este segundo reglamento, tiene gran importancia la disposición
26, que señala la suspensión de algunos aspectos de la constitución en caso de que la patria
esté amenazada. Se crea la figura de Director Supremo, donde se concentrará todo el poder
en este estado de excepción, esta figura va a inspirar futuras constituciones que centralizan
el poder en una sola persona, lo que dará impulso al poder ejecutivo por sobre el legislativo.
El primer Director Supremo fue Don Francisco de la Lastra, quien designó una
comisión que gestó el Reglamento para el Gobierno provisorio, del 17 de marzo de 1814.
Éste documento parece ser inspirado en el sistema romano de dictadura, el texto señala: que
“frente a la necesidad de concentrar el Poder Ejecutivo en un individuo, con el título de
Director Supremo debido a las críticas circunstancias del día (artículo 1º) se inviste a aquél
de las absolutas facultades que ha tenido la junta de Gobierno”, las cuales son amplísimas e
ilimitadas, salvo puntuales materias relativas al Estado de guerra y los impuestos que
requieren la consulta del Senado. Por lo que las políticas públicas que se generaron en ese
tiempo estaban diseñadas por un sólo poder que reside en una persona.
Al revisar este período de la Patria Vieja es preciso destacar los esfuerzos por articular
la institucionalidad indiana y castellana a las nuevas tendencias constitucionales y liberales.
Sin embargo muchos de los elementos mencionados permanecerán a lo largo de la historia
incluso hasta hoy. Un ejemplo de ello son el orden, autoridad y centralización, que son
rasgos indianos y castellanos.
O´Higgins reúne una comisión que redacta un documento llamado “Proyecto de

Constitución Provisoria para el Estado de Chile de la declaración de que: “…perteneciendo a
la nación chilena reunida en sociedad, por un derecho natural e inamisible, la soberanía o
facultad para instalar su gobierno y dictar las leyes que le han de regir”6, esto se llevará a
cabo a través de los diputados reunidos en congreso o sino del senado, instaurado por la
nueva constitución. Se mantiene el ejercicio de una excepcionalidad, pues el senado es
nombrado por el Director Supremo, ya que no se establece tampoco en el texto un plazo o
fecha de cuando se convocaría a elecciones de diputados.
Sin embargo, este documento prohíbe al Director Supremo intervenir en cualquier

cuestión de orden judicial, éste poder entonces se presenta semejante a la constitución de
Estados Unidos, estableciendo autoridades máximas del sistema judicial; un tribunal
supremo Judiciario y una Cámara de Apelaciones.
Esta constitución estuvo vigente durante todo el gobierno de O´Higgins. A medida que
se afianzó el proceso de Independencia, los senadores presionaron al Director Supremo para
mejorar la constitución y aumentar las libertades de los ciudadanos, como también la
participación; por lo que O´Higgins comisionó a su ministro de Hacienda y de Guerra, José
Antonio Rodríguez Aldea, la preparación de un proyecto que fue aprobado por una
6
Muñoz León, Fernando: “Notas sobre la Historia Constitucional de Chile”

convención preparatoria. Esta constitución duró sólo algunos meses en vigencia, por lo que
se destacarán sólo dos aspectos:
- La constitución introdujo en nuestro ordenamiento el bicameralismo, donde el senado

fue compuesto por ex directores supremos, los integrantes de la Corte de
Representantes, los ministros de Estado, los obispos, un ministro del supremo tribunal
de Justicia, tres jefes de ejercito, un delegado direccional, un doctor de cada
universidad, dos comerciantes y dos hacendados; los diputados se constituían por lo
que en Gran Bretaña se conocía como los representantes del pueblo o tercer estado,
es decir lo que no estaba conformado por la aristocracia de la sociedad.
- Fue la primera constitución en contener los límites naturales de Chile “al sur, el cabo
de Hornos; al norte, el despoblado de Atacama; al oriente, los Andes; al occidente, el
mar Pacífico”; se une a esto la posesión de “las islas del Archipiélago de Chiloé, las
de Mocha, las de Juan Fernández, la de Santa María y demás adyacentes”.
Luego de un intento más de constitución que no amerita destacar pues no varía en el

tema tratado en este módulo, vino a instalarse a Chile el experimento federal, el que fue
encabezado por Miguel Infante, quien presidía el Consejo Direccional y promulgó el 30 de
Noviembre de 1824 una ley que dividió el país en ocho provincias, y logró que el 4 de julio
de 1826 se reuniera un Congreso para elaborar una constitución de carácter federal, lo que
no se logró. Todo lo anterior estaba inspirado en la organización de los Estados Unidos, cuya
intención no es otra que la de volver a hacer más descentralizada la toma de decisiones en
materia de políticas públicas. Sin embargo, la promulgación de las 8 provincias permitió que
se realizaran elecciones populares de gobernadores, municipalidades y hasta de los
párrocos.
Después del intento anterior, el 8 de Agosto de 1828 se promulgó la llamada

constitución liberal, la que se caracteriza por la superioridad técnica con respecto a los
intentos pasados. Conteniendo dentro de ella disposiciones generales relativas a la Nación
chilena, al territorio, la religión, normas de nacionalidad y ciudadanía, derechos individuales
(que serían referente de los textos de 1833, 1925 y 1980). En lo político, la constitución dicta
la forma de gobierno de República representativa popular y la división de poderes. Con
respecto al poder judicial se reitera la estructurada promulgada en el texto del año 1823.
El parlamento es bicameral, las que se componen por miembros elegidos por el

pueblo en el caso de los diputados y por los miembros de la Asamblea provincial en el de los
senadores. Se eligen dos senadores por provincia. Las asambleas provinciales, recibían
junto con los Intendentes el gobierno y la administración interior de las provincias.
Esta constitución fue descrita por Huneeus7, en 1891, de la siguiente manera:

“Constitución de 1828, bellísimo conjunto de principios liberales y de preceptos hábilmente
combinados, es una de las más adelantadas que se conocen… desgraciadamente, aquella
7
Huneeus Jorge, “Obras de Jorge Huneeus, Tomos I y II: La Constitución ante el Congreso”, Santiago, 1981.

obra simpática no correspondía a la verdadera y entonces poco satisfactoria situación de la
república. Fue editada medio siglo antes de la fecha en que había debido serlo”. Lo anterior
comprueba que no sólo se deben establecer sistemas de gobierno y constituciones que sean
técnicamente adecuados, sino que se debe considerar el momento político que vive el país y
las características del mismo.
Con este y otros ensayos constitucionales se acaba el tiempo en que Chile como país
prueba la forma de establecer su constitución, el legado de este período es que a pesar de
los constantes cambios se aprendió como país una conciencia de independencia y se
delinearon los rasgos de la institucionalidad. El desorden de estos años provocaría la
vocación autoritaria que se manifiesta a partir de 1833.
La constitución de 1833, evidentemente centralista, destinó 10 artículos a diseñar el

perfil estructural de la municipalidades (ya no se usa el término cabildo). En el artículo 122
señalaba: “habrá una municipalidad en todas las capitales de departamentos, y en las demás
poblaciones en que tuviera por conveniente establecerla el Presidente de la República,
oyendo a su Consejo de Estado.” (Ciudad, 2001).
El artículo 124 establecía: “la elección de los regidores se hará por los ciudadanos en
votación directa, y en la forma que prevenga la Ley de Elecciones.” En el 127 dice: “el
gobernador es el jefe superior de las municipalidades del departamento”. Pero, aún así, en la
práctica la división por departamentos no reflejaba la distribución de las comunidades, el
gobernador, al igual que el intendente y el subdelegado eran agentes naturales e inmediatos
del Presidente de la República. Éstos mismos controlaban las elecciones, lo que permitía al
ejecutivo intervenir abiertamente en ellas.
La remoción del Cabildo ayudó a terminar con el poder comunal, terminando así la
herramienta que servía como instrumento institucional defensivo que los productores locales
tenían frente a la acción avasalladora de la oligarquía mercantil-financiera de Santiago. Los
productores quedaban indefensos frente al Estado centralizado que se interesaba por la
integración hacia fuera; esto produjo una crisis en los sectores mencionados anteriormente,
como son el campesinado del valle central, los pequeños empresarios mineros del Norte
chico y el artesano urbano, o sea se frenó el desarrollo de la clase media rural, según
Salazar8.
Se denomina a este período “autoritario y presidencial, el que se caracteriza …

porque en él triunfa la idea de que la autoridad, por representar al derecho, es forma de la
sociedad y por tanto ha de tener preeminencia sobre ésta, no para que la sociedad o sus
integrantes sirvan a la autoridad y a quienes la ejercen, sino al revés, para que la autoridad o
quienes la encarnan sirvan a los miembros de la comunidad, así como el orden está al
servicio del hombre y no éste al servicio de aquél” (Tagle, 1996, p. 198). Lo anterior
8
Salazar Gabriel; “Comunidad, Gobierno Local y Participación, en “Historia Contemporánea de Chile”.Vol. I
“Estado, Legitimidad y ciudadanía, Stgo Chile, LOM, 1999.

constituía el pensamiento de Diego Portales, quien estaba convencido que la estabilidad y el
orden político sólo se puede obtener canalizando las fuerzas sociales.
Esta constitución tuvo vigencia por más de 90 años y fue tan exitosa, pues según
estudiosos como Alberto Edwards, se apoyó en las dos más poderosas tradiciones de
organización y gobierno que se hereda de la época colonial; la centralización y la autoridad.
La constitución de 1925 viene a retomar el proceso de descentralización de los

órganos administrativos del país. Un ejemplo de ello es que en el capítulo VIII sobre
Gobierno Interior del Estado, creaba las Asambleas Provinciales, que, junto con el Intendente
y de manera independiente, eran los encargados de la administración de las provincias. Las
municipalidades quedarían bajo la vigilancia correccional y económica de las respectivas
Asambleas Provinciales, las que se regirían por una ley orgánica constitucional, pero esta
ley nunca se dictó. Paulatinamente se comenzó a restringir las atribuciones de las provincias
y las comunas, contradiciendo así al Ordenamiento Jurídico, que expresaba que “los
organismos provinciales o comunales debían hacerse cargo de la administración de las ya
mencionadas”. En 1950 se dictó la ley 7.164, que dice que las Asambleas Provinciales
serían subrogadas por el Intendente, al que se traspasó el ejercicio de sus atribuciones. Por
lo que esta constitución no pudo cumplir con la planteada descentralización en sus
comienzos y el centralismo continuo predominando.
El gobierno comandado por el general Pinochet, tras el golpe militar de 1973, que fue
un gobierno autoritario, fue el que impulsó la política más sistemática de descentralización. A
través de los D.L. 573/74 sobre Estatuto del Gobierno y Administración Regional y 575/74
sobre Regionalización del país, los constituyen el punto de partida en este proceso.
La Constitución de 1980 recoge los anteriores proyectos de Ley mencionados y

mantiene un Estado unitario encomendando a la ley propender a la descentralización
territorial y funcional de la administración pública. Sin embargo, esta iniciativa no contó con la
participación de los ciudadanos, tras 150 años de centralismo ya para conciencia ciudadana,
la descentralización no era un anhelo, “Diríase que la soberanía estaba inerte cuando se
decretó su soberanía” (Salazar, 1999).
Entonces, el proceso de descentralización y municipalización fue conducido y gestado

por el poder central, sin participación de la ciudadanía; debido a lo anterior es que no hubo
una respuesta entusiasta de los ciudadanos. De esto se puede concluir que los procesos no
dependen de decretos, sino de la movilización cultural y política de los ciudadanos.
La reforma constitucional de 1991 dio nuevos impulsos al proceso de

descentralización. La ley 19.175 publicada en Marzo del 1993, sobre Gobierno y
Administración Regional, creó:
- Los Gobiernos Regionales.
- Fortaleció su gestión a través de Estrategias Regionales de Desarrollo.

- A nivel local democratizó el municipio a través de sufragio universal para la elección
de alcaldes y concejales.
Posteriormente se dicta la Ley Orgánica de Municipalidades que da más flexibilidad

administrativa, más control y participación ciudadana. Y por medio de la modificación al
artículo 110 de la Constitución Política se entregan nuevas competencias a las
municipalidades.
Así mismo la ciudadanía ha demandado por una mayor descentralización generando

instancias como: Asociación Chilena de Municipalidades, la Asociación Nacional de
Consejeros Regionales y el Consejo Nacional para la Regionalización y la Descentralización
(CONAREDE) en 1998.
A pesar de lo anterior, aún no se logra un avance en revertir el centralismo tradicional

chileno; por lo que el proceso de descentralización ha sido insuficiente; debido a esto, aún se
puede caracterizar al Estado como unitario y desconcentrado, más que descentralizado.
Todavía existe una serie de contradicciones, como por ejemplo: el Gobierno Regional
administra y NO gobierna; Seremis dependiendo a la vez del Intendente y del Ministro de la
cartera respectiva; consejeros regionales cuyo poder de decisión y funciones aún no están
claras, y el escaso poder de decisión de las regiones respecto al presupuesto regional.
En estos momentos existe una demanda a niveles regionales por más

responsabilidades y recursos, por lo que la reforma de 1991 ya no basta. Se instala el
discurso de la “…descentralización política y económica, tanto para el desarrollo como para
la equidad interregional”. (Ciudad, 2001); aunque esto sólo es parte de la ideas de una elite,
por lo que se requiere socializar la idea para que toda la ciudadanía esté conciente de ella.
El gran cambio que implica la descentralización y regionalización política del país pasa
por la concientización colectiva, lo que legitimará el proceso y hará que se pueda avanzar
más rápido en ello. Todo lo anterior en la medida que se cuente con el apoyo y la
participación informada y efectiva de todos y cada uno de los integrantes de la nación.
Se vive en un mundo globalizado, las viejas estructuras de Estado centralizadas, que

no pueden responder con rapidez y flexibilidad a los requerimientos de la actualidad, no
tendrán éxito. Aquí aparece la descentralización como un factor clave en la eficiencia de las
decisiones apropiadas, las que no sólo deben ser rápidas, sino que también pertinentes,
evitando errores pasados al no considerar el factor temporal, cultural, social y económico de
cada región o comunidad.
Por lo que en los próximos años se deberán dar cambios importantes en esta materia,
fortaleciendo las organizaciones definidas territorialmente en el orden local y regional, en
lugar de organizaciones, como son los ministerios o las empresas multinacionales. La
estrategia de desarrollo regional debería propender a la eficiencia general de todos los
factores productivos de la Región, de una manera integrada territorialmente. Esta integración

de los recursos territoriales, junto con la movilización de las estructuras sociales y políticas
organizadas territorialmente, constituirán la base para la generación endógena de impulsos
de desarrollo desde abajo, sustentados por factores no solamente económicos, sino también
sociales, culturales y territoriales.
Realizar ejercicios n° 4 al 6
2. PUESTA EN PRÁCTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Para poner en práctica las políticas públicas es necesario pensar siempre cómo darles
mayor fluidez, por la que la gestión toma un carácter transversal, ya que existen factores
generales que determinan su calidad, tales como su transparencia, flexibilidad,
descentralización, especialización, separación entre instancias decisorias, ejecutoras y
evaluadoras.
Por otro lado, los intercambios que forman parte de la actividad de las distintas
reparticiones del sector son diferentes, por lo que requieren modalidades de gestión distintas.
Es por eso que se producen cambios en el modelo de gestión, resultando que el sector
público aplique diversos modelos de gestión.
La gestión pública y la privada son diferentes, pues varían en los fines a alcanzar, lo
que implica distintas modalidades de gestión. Los principios más importantes con respecto a
la gestión pública, en materia de responsabilidad administrativa son los de:
- Transparencia
- Ecuanimidad
- Disciplina fiscal
Toda reforma de la gestión pública tiende a fortalecer estos principios en lugar de

delimitarlos, y es por eso que se requiere de criterios, prioridades e instrumentos propios.
Según Lahera, una de las grandes diferencias entre la gestión pública y privada “… es que
las instituciones públicas generalmente no efectúan transacciones a través del mercado, sino
que prestan a menudo, en forma gratuita, servicios al público”.
Esto significa que los servicios no tienen una expresión monetaria que se aproxime a
su valoración por el receptor; y por otro lado, el funcionamiento de las instituciones públicas y
su prestación de servicio se financian con transferencia desde el nivel central, por lo que
resulta que la relación entre el producto y el financiamiento de éste es indirecta. Sólo se
aprecian los resultados de gestión en una línea final de balance, además que no son los
clientes o usuarios del sistema público los que imponen la disciplina financiera, ésta es
impuesta por mecanismos o agentes internos del Estado.

La falta de control externo entonces, se trasforma en una debilidad del sector público,
ya que en ella no se reconocen límites a las economías de escala, lo que las hace
vulnerables.
Lo anterior ocasiona que, en ausencia de mecanismos de evaluación de desempeño

estructurados y que relacionen los resultados de dicha evaluación a la asignación de
recursos, no existen al interior del sector público incentivos económicos a un desempeño
eficiente.
Además, se debe considerar que muchos aspectos del accionar de las instituciones
públicas son intangibles, por lo que resulta muy difícil medirlos. Por otro lado el sistema
público debe coordinar equilibrios entre los objetivos para lograr eficiencia, equidad,
estabilidad y crecimiento y también los intereses de los más pobres e indigentes,
contribuyentes, empleados públicos, asalariados, y los usuarios que siempre compiten por
alcanzar los escasos recursos disponibles.
Cuando se incorporan modelos de gestión que vienen desde el sistema privado para
modernizar la gestión, se debe siempre tener presente la necesidad de evitar su aplicación
de manera mecánica, tomando en cuenta lo anteriormente planteado.
2.1. Ejecución y Control de Presupuestos y Gastos
Para lograr los objetivos de las políticas públicas, es muy conveniente el aumento en
la productividad del gasto público, lo que conlleva al mejor cumplimiento de los acuerdos
programáticos y las políticas públicas que dieron origen al gasto.
Para ello debe cumplirse con dos condiciones:
- Eficiencia en función de los costos.
- Combinación óptima de productos a niveles sostenibles de gasto agregado.
La primera condición es para el diseño y la ejecución de programas de gasto público,

para generar niveles dados de producto o lograr objetivos específicos a menor costo.
Siguiendo con el análisis de Lahera, la combinación exacta de producto, implica que “los
beneficios sociales derivados de los programas de gasto público deberían igualarse en
términos marginales”.
La eficiencia y eficacia generan ganancias al sector público que le permiten reducir

gastos improductivos, esto aumentaría los recursos disponibles para la inversión pública,
programas sociales o la reducción de déficit adicionales.
Se puede hablar de tres enfoques para mejorar el gasto público:

- El enfoque más tradicional plantea que las mejoras deben ser de modo centralizado,
por una oficina especializada.
- El segundo enfoque considera que un tema esencial es el establecimiento de un

vínculo progresivo e irreversible entre el financiamiento y resultado, para que la
asignación de recursos sea un incentivo por desempeño. Esto implica desarrollar una
relación de carácter contractual entre la autoridad financiera y los servicios públicos. Al
mismo tiempo los requisitos de esta relación obligan a optimizar los sistemas de
gestión y el aumento de la flexibilidad en el manejo de los recursos por parte de los
diferentes servicios.
- El otro enfoque es fruto de la experiencia de diversos países de la Organización de

Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), donde el papel del control y
seguimiento por parte de la oficina de presupuesto parece crecientemente
incompatible con la reforma de la gestión pública. Esto porque uno de los
componentes es la mayor flexibilidad en el uso de los recursos entregada a las
agencias que realizan el gasto, en un marco de cuentas más responsable de sus
resultados. La idea es que a mediano plazo la reforma de la gestión pública debe ser
confiada a los ejecutivos, más que a los diseñadores de políticas públicas.
Para Lahera este último enfoque requiere reforzar o reformar diversos aspectos
institucionales de la gestión del gasto público: “planes estratégicos y operacionales, objetivos
y evaluación de desempeño, contrato para desempeño personal y organizacional, la
separación del diseño de políticas y de la provisión del servicio, nuevas medidas contables,
uso más activo de las auditorias y evaluaciones, así como incentivos y sanciones
financieras”.
Esto debe ser intentando siempre evitar la instalación de agencias autónomas que
formen áreas de gobierno en las sombras, de dudosa transparencia o fuera del alcance de
los canales de control. También podría generarse consecuencias como la dependencia de
transacciones con terceras partes desarrollando situaciones de colusión y corrupción, debido
a la excesiva dependencia de los contratos.
Para combatir lo anterior algunos países como el Reino Unido son muy flexibles en la
entrega de recursos pero, combinan esto con un sistema de control expost. En Estados
Unidos hay mayor rigidez institucional y cualquier modificación presupuestaria requiere de
autorización legislativa.
En la actualidad, la mayor discrecionalidad de los directores de servicios plantea

nuevos papeles de la Oficina de Presupuesto, generalmente ésta ha operado como comando
central y de control, a cargo de los ítems de gasto, monitoreando el cumplimiento de las
regulaciones, asegurando que los insumos son los establecidos por el presupuesto e
interviniendo según se considerara apropiado.

La oficina de presupuesto encabeza los esfuerzos por mejorar la gestión,
protagonizando:
- El diseño de nuevos arreglos institucionales.
- La integración de los procesos presupuestarios y de gestión.
- Impulsa a los servicios y entidades públicas a medir su desempeño y evaluar

resultados.
- Desarrolla nuevas orientaciones y métodos para precisar la responsabilidad de los

directivos.
- La instalación de nuevos sistemas de información.
Para evitar el desperfilamiento de la función de la oficina de presupuesto debido a todo

lo mencionado anteriormente, es necesario que las innovaciones en gestión sean confiadas a
los ejecutivos y no a los hacedores de políticas.
Todo lo revisado tiene efectos en las tres tareas básicas de la Oficina de Presupuesto:
• Mantención de la disciplina fiscal: ésta ha cambiado, el principal instrumento es el

desarrollo y la puesta en práctica de un marco de estabilización a mediano plazo, el
que incluye proyecciones, normas y medios de asegurar su cumplimiento. El control
del aumento de las transferencias y otros gastos forma parte también de estas tareas
a través de reglas que son originadas si los programas exceden los límites
presupuestarios.
• Eficiencia agregada: las Oficinas de Presupuesto se empiezan a alejar de los sistemas

centralizados de asignación de recursos, la que tiende a ser traspasada a los
servicios, los que plantean intercambios entre sus programas. Éste se transforma en
la principal decisión presupuestaria.
• Eficiencia técnica: se produce por que las Oficinas de Presupuesto dedican recursos
importantes a hacer posible la medición de las ganancias de productividad. Esto
puede incluir la revisión de los sistemas de contabilidad y de medición, sanciones más
fuertes e incentivos para el desempeño, mayores demandas a los ejecutivos para que
promuevan y propicien el cambio en sus organizaciones, junto con nuevas formas de
contrato de especificar y monitorear resultados.
Sin embargo, hay temas que emergen, para evitar la generación de operaciones que
excedan a la responsabilidad de las instituciones y que se producen debido a una mayor
discreción en la gestión de ministerios y agencias, los que son necesarios de considerar:

- Los aspectos operacionales de la formulación de políticas, pagos a terceros e
implementación de contratos.
- Convenios de desempeño, información detallada de costos y potenciamiento del

marco de responsabilidad.
- Inversiones para desarrollar sistemas de información que faciliten el monitoreo regular

y el análisis de desarrollos.
La institucionalidad fiscal es parte importante de la institucionalidad democrática, ya

que ella permite compatibilizar equilibrio macroeconómico y crecimiento, garantizando el uso
de recursos en lo que se refiere al acuerdo social que se expresa a través de las políticas de
gobierno, mejorando la gestión fiscal y estableciendo incentivos, métodos de control y
evaluación.
Las instituciones fiscales deben considerar todos los actores sociales que
corresponden: Poder ejecutivo nacional, gobiernos subnacionales, entidades públicas
autónomas, el Parlamento, los organismos de control y la sociedad civil, dando apoyo técnico
a los actores más débiles del proceso presupuestario.
La autonomía del Banco Central debe ser especialmente considerada, pues los
estudios demuestran que los Bancos Centrales independientes producen niveles de inflación
menores que los no autónomos. Pero también aportan menos al crecimiento en largo plazo.
En conclusión, las instituciones deben desarrollar la participación de todos los actores y tratar
de influir en las normas y prácticas informales; esto implica:
- Primero: fortalecer las instancias del poder ejecutivo encargadas de velar por la
coherencia entre la distribución de recursos fiscales y los programas de gobierno e
instalar prácticas que conduzcan al buen manejo de los recursos.
- Segundo: dar más apoyo técnico a los actores débiles del proceso presupuestario que
son los gobiernos subnacionales, los parlamentos y la sociedad civil.
- Tercero: debe poner atención al mundo de las reglas y prácticas informales y no sólo a
las instituciones formales. Ya que el primero es el ámbito en que el debate público y la
generación de consensos democráticos son insustituibles.
La gestión financiera tiene algunos principios básicos que son:
- Disciplina fiscal que pone límites al gasto público y regula las fuentes de
financiamiento.
- El Carácter incluyente se trata de la existencia de una norma centralizada y de

procedimiento que abarque a todos los organismos públicos de manera de asegurar la
gobernabilidad fiscal.

- Flexibilidad, deben existir instrumentos que ajusten el ritmo de la implementación
presupuestaria, sin que se desvirtúen las orientaciones fundamentales aprobadas en
el Congreso.
- Centralización de la autoridad fiscal, la que es responsable de la administración de las

finanzas públicas, por lo que los montos de gastos deben tener niveles máximos
ajustables de acuerdo a la realidad macroeconómica.
- Transparencia en la ejecución financiera de las políticas públicas, de manera de poder

evaluarlas posteriormente. Para lo que se establecen reglas simples y mínimas que
produzcan indicadores significativos, por lo que deberían presentarse informes
anuales de lo realizado por las instituciones públicas.
Para el cumplimiento de estos principios, Lahera propone que: se establezca una

gerencia de proyecto, cuando corresponda a las necesidades de la institución pública;
institucionalizar mecanismos como los cobros diferenciados a los usuarios, con subsidios no
endosables para el acceso a servicios o valores de bienes ofrecidos de modo competitivo; la
recuperación de los costos intragobierno, y los fondos concursables.
El valor de la actividad permite ver el gasto basándose en la unidad que lo origina, las
tareas o actividades que se ejecutan. Desde aquí se puede desprender la gestión basada en
sus indicadores, sea para reducir costos o precisar los requerimientos de productos y
servicios.
En Chile, existe el Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado

(SIGFE) enfocado a mejorar la oportunidad y calidad de la información para la formulación
presupuestaria anual, la ejecución, la contabilidad, la tesorería y la administración de la caja
y el control de resultados presupuestarios. Entrega información relevante oportunamente de
acuerdo a la demanda de los diferentes actores involucrados en la administración de los
recursos financieros del Estado.
Los aspectos financieros de la descentralización se fundamentan en la participación

de las transferencias, sin embargo hay que considerar que esta transacción es más
acentuada en el caso de los gastos que en el de los ingresos. Lo anterior genera una brecha
entre la desconcentración de la administración pública y la descentralización fiscal, la que es
difusa.
El alto grado de dependencia financiera respecto al nivel central disminuye las

posibilidades de los procesos de descentralización. Una de las experiencia exitosas en Chile
sobre este proceso tuvo lugar en la ciudad de Arica, que durante la década de los 60 y parte
de los 70, pudo administrar los recursos generados por algunos impuestos fiscales a través
de una instancia conocida como la Junta de Adelanto de Arica; la que invirtió estos recursos
en obras de progreso y modernización de la ciudad y sus alrededores, lamentablemente con
el gobierno de Pinochet esto quedo sin efecto, por lo cual la ciudad comenzó un proceso de
deterioro en su actividad productiva.

Es necesario respetar el principio de responsabilidad fiscal, ya que la autonomía no
implica extraterritorialidad: las políticas tributarias y de endeudamiento deben poderse
coordinar, tanto espacial como temporalmente (Banco Interamericano de Desarrollo, BID,
1994). Por lo que se requiere de un marco normativo que resuma los criterios sobre los
cuales se establecen los vínculos entre los diferentes niveles de gobierno. Éstas deben estar
formuladas con alta previsibilidad, debe ser un texto ordenado sobre las obligaciones y
funciones de los distintos niveles de gobierno en cuanto a los gastos y sobre todo de
competencias en reglamentaciones.
Por otro lado a nivel constitucional se deben fijar principios de carácter general para el
tratamiento de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno. El margen discrecional
de estas leyes debe quedar reservado para catástrofes o imprevistos trascendentes. Es
decir, se intentan establecer reglas que limiten las demandas permanentes para atender
dificultades normales y previsibles de cualquier jurisdicción.
Se debe además controlar el endeudamiento para evitar problemas al orden

macroeconómico. Establecer prohibición a endeudarse sería una de las medidas a
considerar, incluso por la vía de las hipotecas de patrimonio de un municipio. Además se
debe regular la deuda pública y los regímenes de contratación de los mismos con topes
precisos; también es conveniente evitar el nivel de endeudamiento con el sistema financiero.
CLASE 03
2.2. Descentralización Presupuestaria
Para lograr la anhelada descentralización presupuestaria y evitar así los desequilibrios

financieros locales, se debe incorporar al municipio:
- Los recursos que financian programas específicos de alcance local.
- Agilizar los procedimientos de cobro.
- Hacer más eficiente la recaudación, también se puede externalizar.
- Dar mayor transparencia al Fondo Común Municipal, donde este mecanismo exista.
- Licitar cartera de morosos municipales.

Gabriel Aghón en su texto “El financiamiento municipal” menciona que para fortalecer
las finanzas locales se puede requerir varias líneas de acción, tales como:
- Mejoramiento de la capacidad administrativa y técnica de las localidades;

fortalecimiento de los sistemas de información fiscal y socioeconómica a nivel
municipal para fines de seguimiento y evaluación.
- Cierta flexibilidad del sistema impositivo, que permita a los gobiernos locales tener
autoridad para fijar sus propias tasas de impuestos y determinar los cobros a los
usuarios. Complementariamente, es recomendable flexibilizar los gastos, de modo de
responsabilizar cada vez más al gobierno local en la definición y ejecución de los
programas prioritarios de inversión local.
- El impuesto inmobiliario puede organizarse a nivel municipal, por su conocimiento y

proximidad al bien raíz. Ello requiere la uniformidad de los criterios de valoración e
información catastral.
- Conviene plantear nuevas fuentes de ingreso a nivel local, tal como los llamados
cobros a usuarios y contribuciones especiales por beneficios específicos relacionados
con el desarrollo urbano, contribuyendo así a su autofinanciamiento.
- En cuanto a las transferencias intergubernamentales, conviene que el diseño sea

simple y transparente, en lugar de introducir sofisticados criterios para su asignación.
Dichas transferencias deben ser complementarias al esfuerzo recaudador municipal y
servir para la promoción de una gestión eficiente, responsable y autónoma.
- Respecto del endeudamiento municipal, debe haber una clara percepción de los
beneficios o rentabilidad de las inversiones y su respectiva recuperación.
El hecho de asignar automáticamente cierto porcentaje del presupuesto nacional a las

municipalidades, lo que ya es practicado en diversos países, es un paso hacia el
fortalecimiento de la autonomía financiera. Otra alternativa es avanzar hacia la uniformidad
de impuestos en el país y dividirlo en base a una fórmula establecida.
En cuanto a los Fondos de Desarrollo Regional, que se orienta al logro de un

desarrollo regional armónico y equitativo, a partir de un elemento de compensación socio-
económica y territorial, una parte de sus recursos podría ser asignado a las regiones como
estímulo a la eficiencia (Lahera, 2002).
Estos fondos deben ser asignados sobre la base de dos criterios:
- Un fondo social con fines redistributivos, los que se adjudican de acuerdo a las
prioridades presupuestaras nacionales.

- Un segundo fondo para uso de acuerdo a presentación de proyectos municipales o
regionales según rentabilidad social ex-ante, cofinanciamiento, rentabilidad social ex-
post de los últimos proyectos financiado con dicho fondo (Costa, 1996).
La transparencia del gasto público incluye la apertura al público con respecto a la

estructura y las funciones del gobierno, las intenciones en materia de política fiscal y la
contabilidad del sector público.
Se trata de entregar información permanente y pertinente sobre la gestión del sector

fiscal y lo mismo deben hacer las empresas públicas. La contabilidad de los agentes públicos
debe ser sometida a una auditoria oportuna y externa. Se debe normar sobre la necesidad
de los entes públicos de informar sobre el desempeño en relación a las metas y estándares
establecidos. “La relevancia de esta tarea es incuestionable ya que de ella depende no sólo
el control macroeconómico, sino la eficacia y eficiencia de la acción pública. Es, por lo tanto,
un tributo al fortalecimiento de valores democráticos que exige la presentación a la
comunidad de cuentas específicas, transparentes y oportunas del quehacer del Estado”
(Lahera, 2002).
Las cuentas fiscales deben abarcar también el ámbito de las cuasifiscales, que se
refieren a las operaciones de salvamento en casos de crisis cambiarias y el otorgamiento de
garantías a inversionistas privados. Igual de importantes son los gastos tributarios y las
regulaciones obligatorias. Los primeros son gastos que realiza el sector privado y generan
diferentes beneficios tributarios como: exenciones, tasas preferenciales, deducciones y
prórrogas de pago, los que por ser financiados con cargo a las obligaciones tributarias
constituyen subsidios o gastos públicos indirectos.
Para que la transparencia forme parte de las cualidades de las finanzas públicas, es
deseable reducir el alcance de las prácticas cuasifiscales incluyéndolas en el presupuesto
público, esto permite un mayor control macroeconómico, un adecuado análisis de los efectos
sectoriales y distributivos de la política fiscal, un buen control democrático y tener una visión
global de los costos de las múltiples actividades desarrolladas por el Estado y de los recursos
necesarios para financiarlas.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha establecido criterios del gasto fiscal, los que
se pueden apreciar en el siguiente cuadro.

Cuadro N° 1: Códigos de Buenas Prácticas sobre Transparencia Fiscal, Declaraciones de
Principios, 4 mayo de 1998
- La gestión de las finanzas públicas debe basarse en leyes y normas de

carácter administrativo de alcance general que regule las operaciones
presupuestarias y extra presupuestarias. Todo compromiso o gasto de
fondos públicos deberá sustentarse en una autorización legal
- Deberán especificarse los procedimientos de ejecución y control de los

gastos aprobados. Para ello corresponde establecer un sistema contable
integrado de alcance general, el que deberá permitir una evaluación fiable de
los atrasos. Deben establecer procedimientos uniformes de adquisición y
contratación. La ejecución del presupuesto deberá ser sujeta a una auditoria
interna y deberá existir la posibilidad de revisión de los procedimientos de
dicha auditoria.
- Debe publicarse con puntualidad información completa y fiable sobre las

operaciones fiscales. Esta información deberá señalar toda desviación con
respecto al presupuesto. Si no se dispone de información detallada sobre los
niveles subnacionales de gobierno, deberán presentarse los indicadores
disponibles sobre su situación financiera. Por ejemplo, empréstitos bancarios
y emisiones de bonos.
El gasto público militar no se ha analizado mucho, debido a razones políticas, las que
limitan el acceso a la información. Sólo en los últimos años empieza a ser objeto de análisis
económico tanto por el gobierno como por otros organismos multilaterales, poniendo énfasis
en saber ¿cuánto es suficiente?, y su costo de oportunidad, es decir ¿Cuál es su impacto
directo o indirecto en materia económica?
Igual que en el caso de otros gastos públicos, es necesario hacer un debate en torno a
la eficacia y la eficiencia del gasto militar en relación con el proceso de desarrollo en general
y su impacto económico en particular.
A pesar de que no existe una precisión de cuánto es el gasto apropiado en lo que se

refiere a defensa, no es menos cierto que su provisión excesiva representa un gasto
excesivo. Es muy difícil justificar grandes inversiones en armamento sofisticado, si el
equilibrio vecinal o regional se restablece.
Por otro lado es sabido que el costo del gasto militar es elevado, “mientras que las
externalidades positivas que genera pueden lograrse mediante otro gasto público que lleve a
cabo otro servicio, más especializado” (Lahera, 2002).

La política de inversiones de las empresas públicas deben establecer una política de
inversiones para algunos años, ésta debe ser adecuada a la planificación estratégica de
cada empresa, independizando este proceso de la discusión presupuestaria anual. Una de la
propuesta es formar empresas mixtas en el sector público, es decir, se incorpora cada vez
más al sector privado al financiamiento y al crecimiento de ellas.
“Lo anterior exige el compromiso de las empresas de generar una cartera de

proyectos que les permita aprovechar las oportunidades existentes. Por otra parte, el Estado
debe asegurar a la empresa acceso al financiamiento directo o indirecto para ejecutar las
inversiones que cumplen con los requisitos inherentes a cualquier proyecto viable; una
rentabilidad superior al costo de oportunidad del capital y coherencia con la estrategia
corporativa, y que además aseguren la mantención de competitividad estratégica” (Lahera,
2002). Lo que resulta hasta hoy un equilibrio muy difícil de lograr.
2.3. Teoría de la Agencia
A pesar de que anteriormente se ha mencionado la agencia como concepto, en estos

párrafos se pretende profundizar la definición. Por tanto se debe establecer, en primer lugar,
que esta teoría es parte de la ciencia política que se ocupa de aquellas relaciones en las que
un agente actúa por cuenta de otro, el principal, y se supone que el primero ejecuta las
preferencias e intereses del segundo.
Por ejemplo:
Los votantes como actor principal, que seleccionarían a un agente de entre los
diversos que concurren a las elecciones, le otorgan el poder y esperan que lleven a
cabo las políticas que prefieren. Es decir, que cumpla sus programas y promesas
electorales.
Según la teoría de la agencia, le suele ir mal a las organizaciones que no son capaces
de estar atentas y captar las señales que vienen de la sociedad. Puesto que en un sistema
democrático los ciudadanos juzgan en base a quien con más credibilidad, recoge sus
preferencias y en consecuencia, castigan o recompensan.
Desde la teoría de la agencia es posible ilustrar las diferencias entre los problemas de
formulación e implementación en su compleja estructura multinivel, que a la vez es
multiprincipal y también implica multitarea. Por un lado, en la formulación de la política, el
principal son los ciudadanos en su calidad sobre todo de votantes, mientras que los agentes
son los partidos políticos, sometidos a unas reglas del juego consensuadas por la coalición
distributiva a que responden.

En la implementación de la política, el principal es el gobierno y el ejecutivo (o la
relación entre ambos), mientras que los agentes son organizaciones administrativas y/o
empresas. Asimismo, se trata de una estructura multiprincipal en el sentido de que todo
agente tiene más de lo que podría llamarse un acreedor legítimo.
Por ejemplo:
Los partidos políticos no sólo responden ante todos los ciudadanos sino también
ante los organismos multilaterales, sus votantes y fuentes de financiación, así como a
múltiples motivaciones personales.
Por otro lado, la administración como agente del gobierno también se ve sometida a
restricciones y sanciones provenientes de otros actores, como son los impuestos por el
sistema judicial y los grupos de interés. La estructura multinivel podría seguirse alargando,
analizando la administración como por ejemplo, una agencia regulatoria; como principal de
las empresas de un mercado en tanto establece normas tales como tarifas y circulares;
aplica sanciones, como las multas por incumplimiento de obligaciones, y restringe o permite
la entrada vía concesión de licencias o autorizaciones.
Asimismo, además de estar sometido a más de un principal, el agente realiza diversas

tareas para las que dedica su tiempo y esfuerzo disponible. Como el esfuerzo es
imperfectamente mensurable y las diferentes tareas pueden o no coincidir con las del
principal, éste debe establecer incentivos en función de las valoraciones del agente y lo
mensurables que sean las tareas realizadas por el mismo.
En una estructura multinivel, el control sobre las tareas realizadas desciende a medida
que va alejando de aquellas que Ostrom et. Al. (1994) consideran que se produce a nivel
operativo. Así, la incertidumbre y los problemas de información son más graves a nivel
constitucional, donde los contratos tampoco son completos y se requiere más de los
mecanismos de repetición y reputación, de delegación de autoridad, y de dependencia de la
senda para forjar el compromiso que refuerce los acuerdos alcanzados. El alineamiento
efectivo o el equilibrio institucional vendrán determinados por la armonía existente entre los
diferentes niveles, que producirá unos efectos u otros sobre las políticas y, en último término,
los ciudadanos.

3. LA EVALUACIÓN
La evaluación se considera un juicio analítico y sistemático referido a aspectos

importantes de una política y su valor, orientada a que sus conclusiones puedan ser
confiables y utilizadas por los usuarios. Este ejercicio es posible realizarlo en las distintas
etapas de la inversión o de la implementación de la política pública, es decir en forma previa,
simultánea o posterior como el esquema propuesto por Lahera en su libro “Introducción a las
Políticas Públicas”.
Rol de la Evaluación en la Toma de Decisiones
DISEÑO Y FORMULACIÓN DE
POLÍTICAS Y PROGRAMAS
TOMA DE
DECISION
POLITICAS ES
EVALUACION
DESEMPEÑO DE GESTION
TOMA DE
DECISION
ES
EJECUCIÓN E
IMPLEMENTACIÓN

Figura Nº 1: Ciclo Analítico de las Políticas Públicas desde la Evaluación
Programa Diseño de las

Políticas Públicas
Agenda Gestión
EVALUACION
La evaluación previa se vincula directamente al diseño de políticas públicas, ya que

éstas se retro-alimentan en buena parte de si misma, de antecedentes y orientaciones
anteriores.
En esta etapa de evaluación previa o anterior, es importante considerar la articulación

técnico política, ya que es habitual que se requiera de un conjunto amplio de habilidades y
conocimientos que trasciendan mas allá del simple análisis técnico.
Los actores técnico-políticos deben cultivar habilidades tales como el análisis,

conjuntamente con conocimiento acabado de los aspectos institucionales y legales, así como
el sentido político de la oportunidad. El acabado manejo de la información y el conocimiento
necesario que permita plantear alternativas, seleccionar lo relevante destacando los
resultados y costos previsibles.
Según Nelson9, es importante también ser capaz de anticipar cómo serán percibidas
las políticas y plantear su defensa en términos más amplios ideológicos o filosóficos.
El analista de políticas debe ser capaz de explicar y defender un plan de acción

razonable aunque el óptimo teórico no sea conocido o se considere inalcanzable, es un
9
Nelson Robert, “The economic profession and the Making of Public Policy”, Journal of Economic Literature,
Vol. 25, 1987.

productor de argumentos con el fin de examinar con mirada crítica los supuestos, para
producir y evaluar pruebas. Hay que tener claro que los gobernantes requieren el análisis
posterior a la decisión (retrospectiva) al igual que el anterior a la decisión (prospectivo).
También hay que considerar que la formulación de políticas debe atender

explícitamente las implicancias financieras de éstas, precisando el costo-resultado y además
poniendo en práctica las recomendaciones realizadas en las evaluaciones. Para llevar a cabo
la buena asignación del gasto público, es necesario fortalecer previamente el sistema de
evaluaciones de las inversiones públicas, la que debe perseguir el objetivo de asignar los
recursos de inversión a aquellos proyectos de mayor rentabilidad social.
Ahora bien hay que considerar que las diferentes metodologias que se utilizan para la
evaluación pueden ser aplicadas dependiendo de los objetivos que se requieran establecer
en los distintos momentos de la evaluación, es decir, tanto exantes o expost, como es el caso
de la aplicación del marco lógico. Por otro lado, los métodos de evaluación corresponderán a
los objetivos establecidos para el proceso de evaluación.
Siempre es importante considerar que para llevar a cabo la buena asignación del
gasto publico, es necesario fortalecer previamente el sistema de evaluaciones de las
inversiones públicas.
3.1. Sobre Teoría y Práctica de la Evaluación de Políticas y Programas Sociales
Como ya se ha mencionado, el tema de la evaluación de las políticas sociales con el

paso del tiempo se ha transformado en una temática central de los cursos de acción de los
gobiernos, esto se justifica principalmente por tres razones:
- El desarrollo y progreso social en el nuevo milenio no han modificado los problemas

sociales tales como: pobreza, exclusión, desigualdad.
- Las innovaciones institucionales y programáticas, no han generado la respuesta que

se esperaba.
- Escasez de recursos y con esto se vuelve al tema de la evaluación en la medida que

esta permita asegurar el uso eficiente de los recursos.
Es posible establecer tres áreas principales en el extenso campo de funciones

relativas a la evaluación, éstos son:
- Colaborar a la toma de decisiones y contribuir a optimizar la gestión pública, como por

ejemplo la asignación más eficiente de los recursos informa a los que diseñan
políticas.

- Generar conocimiento y aprendizajes en el área de la planificación social. Por ejemplo,
identificar buenas prácticas permite el contraste de teorías.
- Aportar al control ciudadano, lo que fortalece la gestión democrática y la

responsabilidad.
Ahora bien, a continuación se revisarán las cuestiones prácticas de la evaluación

social de políticas y programas públicos. La literatura que existe disponible, en general hace
énfasis principalmente en lo relativo a la teoría y metodología así como a lo relativo a las
instituciones y procesos operativos.
Los distintos tipos o modelos de evaluación son de proceso, resultado, impacto y

resultados e impacto y satisfacción. Mientras que las técnicas usuales son cualitativas o
cuantitativas.
Para cumplir su labor, es necesario tener claro los objetivos del ejercicio de la política.
En este sentido es necesario tener en cuenta que no existe algún modelo de evaluación que
pueda ser capaz de cumplir de mejor manera todos y cada uno de los requisitos necesarios.
En cuanto a los actores que participan de las decisiones sobre evaluación, en la

mayoría de los casos son los directivos y autoridades, así como los operadores de las
intervenciones y los profesionales de las ciencias sociales que realizan labores de
evaluación.
Por ejemplo:
Los diseñadores de políticas, la Dirección de Presupuesto, auditores, gerentes de

políticas y programas los funcionarios involucrados y los usuarios de servicios.
En relación a los usuarios se utiliza comúnmente el termino Stakeholder10 para

referirse a quienes tienen interés en la política o programa que se evalúa y sus conclusiones.
Sin embargo, los principales actores involucrados en el proceso evaluativo deberían

ser principalmente, los ciudadanos que se ven afectados por la implementación de las
10
El término fue utilizado por primera vez por R. E. Freeman en su obra: “Strategic Management: A Stakeholder
Approach”, (Pitman, 1984), para referirse a quienes pueden afectar o son afectados por las actividades de una
empresa y deben ser considerados como un elemento esencial en la planeación estratégica de negocios. Son
varios los especialistas que consideran que la definición más correcta de stakeholder es "parte interesada", es
decir, cualquier persona o entidad que es afectada por las actividades de una organización; por ejemplo, los
trabajadores de esa organización, sus accionistas, las asociaciones de vecinos, sindicatos, organizaciones
civiles y gubernamentales, etc.

políticas y programas. No obstante, el foco de las evaluaciones sólo recientemente comienza
a incluir la preocupación por el juicio ciudadano.
3.1.1. Definiciones Conceptuales Respecto de La Evaluación
La mayoría de los autores que se aventuran en el campo de las definiciones de

evaluación de las políticas y programas, relevan elementos tales como “que es una tarea
rigurosa y sistemática, con carácter retrospectivo y donde se emiten juicios de valor sobre las
políticas y programas”. Al tener carácter retrospectivo, la evaluación por tanto no es
homologable a las acciones de seguimiento y monitoreo.
Algunas definiciones conceptuales relacionadas con la evaluación:
• Para Sulbrandt José11, una investigación evaluativa es un examen riguroso y

sistemático de los logros de una política o programa en relación a las metas
propuestas y los efectos esperados.
• En tanto para Vedung E12, la evaluación es una valoración retrospectiva de los

méritos, importancia y valor de la aplicación, productividad y resultados de las
intervenciones que realizan los gobiernos.
• Para el Conseil Scientifique de l’Evaluation13, ésta tiene la intención de aplicar

métodos y técnicas de las ciencias sociales con el fin de reflexionar respecto de la
utilidad y eficacia de las acciones implementadas, así como a la responsabilidad de
las agencias gubernamentales (1997).
• Para Nirenberg. et. al,14 la evaluación de programas sociales es una actividad

programada de reflexión sobre la acción basada en procedimientos sistemáticos de
recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios
valorativos fundamentados y comunicables, sobre actividades, resultados e impactos
de estos proyectos o programas y formular recomendaciones para tomar decisiones
que permitan ajustar la acción presente y la acción futura.
Cabe destacar que de acuerdo a estas definiciones, la evaluación pasa a ser un juicio
de valor sobre una política o un programa. Estos juicios de valor pueden tener distintas
connotaciones.
11
Sulbrandt José,”La evaluación de los programas sociales. Una perspectiva critica de los modelos usuales, en
Kliksberg Bernardo, Pobreza: un tema impostergable, nuevas respuestas, México, PNDU/CLAD/FCE.1993.
12
Vedung Evert ”Evaluación de políticas públicas y programas”, Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales,
Instituto Nacional de Servicios Sociales” 1997.
13
Conseil Scientifique de l’Evaluation, L’evalaution en developpement,1997.Rapport Annuel Sur L’evaluation
des Practiques D’evaluation des Politiques Publiques.La Documentation Francaise,Mayo 1998.
14
NIRENBERG, Olga; BRAWERMAN, Josette y RUIZ, Violeta (2000) Evaluar para la transformación, Paidós,
Buenos Aires.

Por ejemplo:
- Pertinencia, en el caso de que las alternativas metodológicas y de

intervención responden a las necesidades de la población.
- Focalización, que indica en qué medida está orientado hacia su población

objetivo.
- Cobertura, indica a qué cantidad de posibles beneficiarios un programa

entrega sus beneficios.
- Proceso, relacionado con las actividades y procedimientos que se realizan

para establecer su realización, el cómo se está desarrollando.
- Eficiencia, estableciendo la relación entre los resultados que se obtienen y

la utilización de los medios adecuados.
- Eficacia, verificar en qué medida existen medios de prueba en que se

establezca que los objetivos de la política o programa se han logrado.
- Efectividad, establecer la medida en que se han provocados efectos que se

habían previsto, sobre la población objetivo.
- Satisfacción, entendido como algo subjetivo se intenta establecer una

opinión por parte de los beneficiarios respecto de la política o programa.
Realizar ejercicio n° 16

CLASE 04
3.1.2. Diferencia, entre la evaluación y otros métodos15
La evaluación se diferencia de:
- Los estudios científicos porque se focaliza en el uso practico de la información.
- La auditoria tradicional porque es mas amplia ya que incluye opiniones sobre la

oportunidad de los objetivos y la eficiencia de la efectividad de su logro.
- Control porque la evaluación lo necesita como insumo para su realización en un solo

esfuerzo y con mayor información sobre una política.
- De la medición de resultados porque la evaluación busca explicaciones para los

resultados y una mayor comprensión de la lógica de la intervención pública.
3.1.3. Diferencias entre Evaluación de Políticas y Programas
Para abordar la diferencia entre la evaluación de las políticas y programas, en primer

lugar, se debe establecer qué se entiende por Políticas. Según la CEPAL, las políticas
corresponden a la forma en que el Estado satisface las demandas y necesidades, establecen
prioridades, orientaciones generales, población beneficiaria y focalización.
La evaluación se orienta a un análisis sistemático de un problema y a los programas

asociados, por tanto los diseñadores tienen la posibilidad de elegir los programas y políticas
que sean más adecuadas a aplicar frente a un problema y obtener los resultados deseados.
Necesitan establecer definiciones a mediano plazo con el fin de medir avances, logros y
dificultades respecto de los objetivos generales planteados.
Respecto de la evaluación ex post de las políticas, Lahera plantea que dicha

evaluación cuenta con dos posibilidades:
- Evaluación de los objetivos de las políticas y de la consideración de soluciones

optativas. Se puede realizar reconstruyendo el proceso entre las ideas y su paso a la
agenda, así como de la agenda al programa y de éste a las políticas publicas.
- Evaluación de la gestión con finalidades restringidas, el objetivo no está en la

cuestión.
En relación a la precisión de los objetivos de la política a ser evaluada, cabe hacer

presente que las políticas no son fenómenos autodefinidos, más bien las políticas son una
15
De acuerdo a OECD en” Improving Evaluation Practices,PUMA/PAC,”.

creación intelectual que da origen a una categoría analítica cuyo contenido debe ser
previamente identificado por el analista.
Ahora bien, hay que considerar que la teoría dice que la coherencia y consistencia de
las políticas está sujeta a la misión definida de cada sector del gobierno, sin embargo como
esta situación es inexistente en la realidad y producto de dicha deficiencia en las políticas, su
evaluación es limitada a su viabilidad y beneficio neto.
Dado lo anterior, se debe entender que para facilitar la evaluación, hay que definir
claramente en el momento del diseño de las políticas, los resultados que se esperan y
generar los indicadores correspondientes.
Con respecto a los programas sociales, para Fernández-Ballesteros son “un conjunto
especificado de acciones humanas y recursos materiales diseñados e implantados
organizadamente en una determinada realidad social, con el propósito de resolver algún
problema que atañe a un conjunto de personas”. Pueden dividirse en subprogramas y éstos
a su vez en acciones o proyectos. Responde a una concienzuda preparación, constituyendo
además una propuesta de solución. Al evaluar un programa; procedimientos, productos y
resultados, se llega a conocer las hipótesis subyacentes, sus conceptos centrales y la teoría
en que está basada la solución a los problemas que se pretenden resolver.
3.1.4. Utilidad de la Evaluación de los Programas
Se plantea que entre otras razones, es útil la evaluación porque este proceso permite
estimar la efectividad y la eficiencia de los programas.
La efectividad permite conocer si la teoría implícita en cada programa, con sus

correspondientes expresiones metodológicas y técnicas (cómo hacerlo, en quiénes focalizar,
por cuánto tiempo, etc.) aporta las respuestas que se buscan y genera los cambios que se
requieren. También interesa estimar si esta teoría pudiera ser aplicable a otros campos o
población beneficiaria, materias de especial interés de los planificadores.
En cuanto a la eficiencia, ésta tiene relación con maximizar el impacto del gasto
público, es decir, si la alternativa elegida es costo-eficiente en relación a otras alternativas de
asignación de recursos (costo-oportunidad); dicha materia es de especial interés para el
Ministerio de Hacienda y las agencias de financiamiento.
La evaluación durante el desarrollo de los programas se considera un instrumento útil

en el contexto del ciclo de planificación, al momento de cerrar un proceso para extraer
lecciones para nuevos diseños o introducir mejoras en la fase de ejecución y al rediseño.
Tomando en cuenta que los programas se desarrollan en complejos contextos en el que se
desarrollan problemas sociales, son espacios de dificultad y conflicto que a partir de la
evaluación es posible generar aprendizajes nuevos.

3.1.5. Requerimientos de los Procesos de Evaluación
Se debe tener en cuenta, en primer lugar el contexto óptimo en el que se debe dar el
proceso de evaluación. Para ello, debe existir un clima político y esquemas mentales abiertos
a la evaluación y a información nueva, además del interés por generar y difundir aprendizajes
en materia de programas sociales.
Situados en el contexto descrito, autores tales como: Banco Mundial (1994),

Bamberger y Hewitt (1986), Valadez y Bamberger (1994) y Baker (2000), plantean
requerimientos más específicos a nivel metodológico, que a continuación se indican como los
más relevantes tanto a nivel de programa como de estudios de evaluación:
a) Programas
- Éstos deben ser una intervención sistemática y estructurada.

- Deben especificar qué objetivos específicos serán evaluados.
- Disponer de información preliminar básica.
- Incorporar las perspectivas de los diferentes actores involucrados, incluidos los
beneficiarios de los programas.
b) Estudios de evaluación
- Es necesario delimitar la pregunta, objetivos y campo de acción de la evaluación.

- Las evaluaciones deben gozar de credibilidad sustantiva (metodológica).
- Los evaluadores deben ser percibidos como creíbles por parte de los policy makers16.
- Las evaluaciones deben ser independientes.
- Se debe identificar quiénes serán los usuarios de la evaluación y determinar sus
requerimientos.
- La evaluación debe generar productos (informes) que sean de utilidad para el
proyecto, oportunos, de fácil comprensión y manejo y que consideren los puntos
claves.
- La evaluación debe ser diseñada y controlada por profesionales calificados y bien
situados en la jerarquía del proyecto.
- El sistema debe ser adecuadamente simple con el fin de que la información sea
absorbida por al organización.
- Decidir si es pertinente y relevante realizar una evaluación, y realizarla principalmente
a innovativos que puedan ser replicables y programas piloto que se pretenda expandir
más adelante.
- “Evaluar la evaluación”, estimando su costo eficiencia y costo eficacia.
16
Generador, diseñador, redactor de políticas

3.1.6. Dificultades de la Evaluación por Cumplimiento de Objetivos
Algunas de las dificultades de la evaluación de políticas y programas sociales, se

presentan debido a la ambigüedad en la definición de objetivos, lo que dificulta establecer
cuál es el objetivo de impacto a ser evaluado. Por tanto, la precisión en la definición de los
objetivos y propósitos de los programas es central para llevar adelante, posteriormente, la
evaluación del mismo.
Dicho problema de indefinición o ambigüedad obedece en algunos casos a la falta de

rigurosidad en los diseños y/o de claridad respecto a los resultados específicos que se
pretende alcanzar, pero también da cuenta de un escenario complejo y multifacético que
tiene lugar en la realidad social en ámbitos de pobreza y necesidades básicas insatisfechas.
Al no contar con objetivos específicos claros es imposible llevar a cabo una evaluación
orientada a la medición del cumplimiento de los resultados e impactos buscados, lo que en la
mayoría de los casos es la primera tarea del evaluador, “reconstruir el objetivo de interés del
programa”, es decir, establecer cuál es su teoría respecto de la realidad en la que se
instalará. Sin embargo, que los programas cuenten con objetivos claros no implica que
evaluar su cumplimiento sea la única tarea de la evaluación ni deba enfocarse
exclusivamente a evaluar los cumplimientos de dichos objetivos, en otras palabras a medir
sólo la eficacia de éste.
No obstante, ésta no es la única tarea del evaluador, según los especialistas, también
será de fundamental interés establecer los resultados relevantes que se están presentando
en la población objetivo, que en el diseño no fueron planteados como objetivos.
3.1.7. Externalización de la Evaluación
La externalización de la evaluación, se entiende como un proceso realizado por

equipos especializados, independiente de aquellos actores que están involucrados
directamente en la ejecución del programa. Lo anterior bajo el supuesto que existe un
mercado de consultores profesionales con experiencia en materias de evaluación y, por otra
parte que las agencias públicas tienen facultades y capacidad para actuar como contrapartes
técnicas idóneas. Para la mayoría de los autores dicha modalidad presenta ventajas, las que
radican fundamentalmente en “garantizar la independencia del proceso, lo que a su vez
otorga mayor legitimidad a las conclusiones”.
La externalización le otorga especial importancia a los llamados “Términos de

Referencia”, este instrumento permite establecer normativamente la relación de trabajo entre
los actores que solicitan la evaluación y quienes la realizan.

Ahora bien, esta modalidad conlleva implícitamente el riesgo de que al realizarla en
forma externa de aquellos que ejecutan o son los gestores del programa o de aquellos que
toman las decisiones respecto a éste, no se involucren o comprometan a actuar en
consecuencia con los resultados de la evaluación. Por lo tanto, se sugiere establecer un
vínculo entre quienes evalúan desde fuera y quienes son evaluados dentro del programa.

TRANSPARENCIA Y PROBIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA.
UNIDAD I
ÉTICA PÚBLICA.
1. CONCEPTOS BÁSICOS.
La ética en la labor pública se contextualiza dentro de ciertos marcos que le dan

forma, normas orientadoras y doctrinas que deben ser respetadas por los órganos de la
administración del Estado, dentro de las cuales están contenidos todos los entes del
Gobierno, ya sea que estos sean pertenecientes a las cúpulas centrales o regionales, con
determinadas características particulares según del medio en el cual deban desarrollar su
trabajo.
La estructura ética se refiere a la existencia de un ordenamiento de carácter moral,

como un cúmulo de intereses de una sociedad y del bien común, por medio de valores y
principios que dirigen la obligación de realizar actos correctos y esperables en la
administración pública. Justamente, por catalogarse nacionalmente deseable para la paz y la
sana convivencia, dichos principios se han erigido a la categoría de leyes, o sea, forman
parte del sistema legal de un país.
De esta manera, el “imperativo autónomo y ético” se materializa a través de

obligaciones coercibles, deber, derecho, normas jurídicas exigibles, expresables por medio
de organismos y procesos constitucionales.
Los países democráticos y republicanos, a partir de

sus Constituciones Políticas, han elaborado la protección de
los derechos individuales, las garantías políticas, la idea de
interés general o público; el concepto de responsabilidad del
Estado; la separación de poderes y la multiplicidad política;
la rendición de cuentas; la independencia de los sistemas de
control; la probidad en el servicio público y la denuncia
ciudadana.
Muchas son los actos que el ordenamiento jurídico ha catalogado como transgresores
de la ética pública, no sólo desde el espectro administrativo sino también de naturaleza
penal, y es posible señalar que existen aún tipos que necesitan atención por la influencia que
tienen, actos reprobables en el ejercicio del poder que lo trastocan, lo que genera un mal
entendimiento, que traerá como consecuencia la falta de respeto e intimidación en la gestión,
que en ciertos eventos despersonaliza o coarta el ejercicio de la función de manera proba,
con el objetivo de conseguir las metas sin medir las consecuencias, sin la optimización de
recursos y sin respetar las instituciones que protegen el bien común.
En aquello tiene, de manera cierta, una gran relevancia el robustecimiento de las

infraestructuras de control interno y el endurecimiento de las responsabilidades por la mala
gestión en la administración de los poderes discrecionales y en los marcos de autonomía
funcionaria con los que beneficia la legislación, que paradójicamente, bien desarrolladas son
tan vitales para un servicio público mucho más moderno, eficaz e innovador.

La base de una conducta indebida se encuentra en la infracción de un imperativo
jurídico, y es más que una deficiencia legal, ya que también atenta contra el vínculo que une
a alguna investidura pública con una persona, para tomar cursos de acción que corrompen a
la sociedad en su conjunto, por ende, se sobrepasan los límites establecidos por el legislador
y se pasa a llevar la legitimidad del acto público.
El derecho administrativo ha dado pasos de manera decidida, en el último tiempo, con

el fin de transparentar la gestión estatal, para dar facilidades al control particular y a la
participación, y así conseguir procesos en que la autonomía resulta riesgosa.
Dos son las herramientas jurídicas opuestas que usa la legislación para encausar la
administración hacia el bien social, los cuales se nombran a continuación:
• Pensamiento de restricción racional y prescriptivo.
Se trata de una supervisión más estrecha de los actos infractores; de procesos en que
la claridad consiga evitar las situaciones riesgosas; obligación de rendir cuentas,
modernización de los sistemas de control, endurecimiento de la responsabilidad y
transparencia de los actos administrativos.
• Pensamiento de aumento en la discrecionalidad y flexibilidad para dar facultades de

decisión.
Con esta opción se busca la concreción de una labor acorde a la realidad del medio
externo e interno de la administración pública, además de fortalecer los sistemas de
incentivos a la optimización de la gestión.
Gran parte de la doctrina está de acuerdo en que cinco son las principales causas que
resultan en malas prácticas que van en contra, gravemente, de la ética en la función pública,
y ellas son:
a) La implementación de la permisividad, que se respalda en la impunidad de las

infracciones.
b) La desviación o abuso del mando y el monopolio de las decisiones.
c) El mal uso de la autonomía en la toma de decisiones, sin un régimen de control

moderno tanto en el establecimiento de las actuaciones públicas como respecto de sus
resultados.
d) La ausencia de responsabilidad por la decisión, sin que se agraven de manera

proporcionada las sanciones para los funcionarios que atentan contra la ética en la
realización de los actos.

e) Controles deficientes por parte de la población o, mejor dicho, casi inexistentes;
falta de interés de la nación ante el establecimiento de la permisividad como una mala
costumbre funcionaria; ausencia de acciones ciudadanas y de respaldo institucional para que
estas se plasmen dentro de procesos eficaces.
Estudios de la ONU en relación a la función pública en Chile señalaban que hacia

fines del siglo XX ya se visualizaba un quiebre con la obra político-estatal de un pensamiento
colectivo, desplazado por uno de carácter privado. Esa privatización era el resultado de una
construcción política. Si otrora se hacía énfasis en el intervencionismo estatal para maximizar
el sector público, ahora se afianza la idea del mercado, siendo la persona el elemento central
de este nuevo pensamiento. Proceso paradójico por cierto, ya que quita a la política del
ámbito que fundamenta su actuar. Lo público no se extingue ciertamente, sólo se transforma.
Además, ese cambio de lo estatal versará, en alguna medida, sobre la realidad que tengan
los individuos dentro del quehacer social. Se arraiga una clase de concepción de mercado
que entrega gran respaldo a la libertad personal, a la toma de decisiones y a las
responsabilidades de cada persona. A pesar que esta liberalización individual coseche una
gran diversidad en la sociedad, la ideología dominante da pocos consejos prever y
experimentar el ámbito social. De establecerse definitivamente aquellos principios, podrían
generarse resultados que irían en contra del desarrollo individual. Los seres humanos
particulares no sólo estarían desprovistos del espacio público necesario para intentar
compatibilizar sus diferencias y diversidad, sino que, además, carecerían del derecho a elegir
y llevar adelante el estilo de vida que necesiten.
De esta manera, los Estados se enfrentan a paradigmas sociales, que trastocan la

interacción de los individuos con la administración pública, y en ciertos casos, la manera de
desarrollarse de aquellos al momento de sumergirse dentro de la administración pública o
privada.
Como se decía anteriormente, en el caso de la legislación administrativa chilena,

aparte de las normas jurídicas de general aplicación en la entrega del servicio público, han
entrado en vigencia ciertos mecanismos con idéntico objetivo, cual es el de afianzar la ética
en la promoción, gestión, transparencia, publicidad y control; entre los cuales se pueden
señalar los siguientes:
• Remoción de funcionarios públicos por notable

abandono de deberes, ante la autoridad competente;
y por falta grave a la probidad, donde quedan
incluidos las altas cúpulas de mando.
• Refuerzo de las competencias de fiscalización de la

Cámara de Diputados, Contraloría General de la
República y otros organismos de control y aumento

en la opción de acceder a la información en la gestión, a través de la obligatoriedad de
los servicios públicos de emitir informes periódicos sobre temas de propuestas,
financieros y de recursos humanos.
• Reglas más estrictas cuando se fundamente la promoción de los contratos a

honorarios.
• Rendición de cuentas por parte de los funcionarios de la administración del Estado.
• Desarrollo de mecanismos modernos de control interno, a través de la intervención de

los organismos competentes.
• Aumentar el rango de acción del principio de estabilidad en el cargo.
Varias de estas normas aún no se hacen suficientes en los mismos temas, porque en
ciertos casos no hay mecanismos para perseguir determinadas responsabilidades
administrativas, como pasa por ejemplo con los alcaldes.
Por cierto, las leyes generales que han entrado en vigencia en los últimos años en el
tema relativo a los suministros, contratos, publicidad y transparencia, procesos
administrativos, declaraciones de bienes e intereses, entre otras, han ayudado en la entrega
del servicio público y que en este se disminuyan los actos contrarios a la ética y a la moral,
ya sean arbitrarios o ilegales.
Por este motivo, es imperativo promocionar las siguientes temáticas:
• Agilizar los trámites en el Congreso Nacional en todo lo relacionado con el control

ciudadano.
• Aumento en la difusión de las garantías que se le entregan a la comunidad y fomentar

su participación.
• Robustecer la independencia del control interno dentro de cada organismo público y

una mayor relación con la Contraloría General de la República.
• Aumentar las sanciones para el evento que se transgredan las normas de

comportamiento y gestión pública, endureciendo las responsabilidades por atentados
contra la ética y la probidad administrativa, haciendo posible aplicar en toda su
magnitud y complejidad este control, en relación directa con el concepto legal del
interés general en la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del
Estado.

1.1. Ética y moral.
Desde que las personas viven comunitariamente, el control moral de los actos ha sido
fundamental para conseguir el bien común. A pesar que los diversos sistemas morales se
erigían sobre bases unilaterales de conducta, estos evolucionaron de forma impensada en
ciertos casos, a partir de que se iba en contra de dogmas religiosos o de costumbres que
primero fueron hábitos y luego normas colectivas consensuadas, o así mismo de normas
coercitivas dictadas por líderes, con el objeto de reducir los desequilibrios dentro de la
sociedad.
Los conceptos de ética y moral señalan cómo las personas se deben comportar, de
forma tal que actuando de una cierta forma y en concordancia con un código moral
determinado fueran adquiriendo una determinada forma de ser o una personalidad
específica.
Según los comportamientos y costumbres, los seres humanos dan una estructura a su
existencia y adquieren su forma de ser única e irrepetible. Esta personalidad se obtiene a
través de un conjunto de actos repetidos constantemente en el tiempo, los que desarrollarán
los hábitos.
En la antigüedad se creía que los conceptos de ética y moral querían decir lo mismo,
pero en la actualidad se piensa que la primera es una definición más técnica que va inserta al
dentro de la filosofía y entrega un esquema de pilares filosóficos que son el sustento de un
código prescriptivo; en cambio, la moral conceptualiza ese código de prohibiciones, el cual es
sancionado e integrado a la forma de vida de una determinada nación.
Definición de ética.
Disciplina dentro de la filosofía que se ocupa del estudio de la moral del hombre
aplicada a su forma de vida y, por lo tanto, a su forma de actuar responsable.
La ética estudia el significado final en lo relacionado con el sentido de la existencia del

hombre, hace reflexiones acerca del significado profundo de la moral en la vida y se
cuestiona por el objetivo que persiguen las personas en su vida, para puntualizar, en base a
esta meta, los actos a través de los cuales puede alcanzar su felicidad. El espectro de la
realidad analizado por esta disciplina está formado por todos los individuos, considerada en
el ser y en el virtuosismo o en los vicios en que estos incurren.
La ética es una rama de la filosofía, de carácter normativa, la cual no se conforma con

la contemplación y valoración de las experiencias humanas sino que separa lo que “debe
ser” de lo que “es”. De esta forma, los marcos que establece se encuentran en la relación
con de lo malo con lo que es bueno. Así, le ética tiene el objetivo de establecer criterios y
normas que se conviertan en una orientación para que las personas ejerzan su libertad
individual de una manera responsable y respetando al otro.

La ética es una rama del conocimiento que analiza los hábitos, costumbres y forma de
ser de los humanos. Explica la razón la razón de la existencia y entrega actitudes deseables
para desenvolverse en el paso por la tierra. Esta disciplina configura la raíz a la cual está
atada la persona frente a los vicios mundanos que la aleja de la persecución de sus
objetivos. El ethos del hombre es el campo del cual se cosechan los actos de los individuos
que dan el sustento a un modo de vida o a una forma de ser.
Relación entre la ética, la moral y la probidad.
Etimológicamente, la palabra ética viene del latín “ethos”, que significa costumbre, se
refiere a una acción humana.
La moral, a priori, se refiere al cúmulo de reglas y principios aplicables a una

determinada actividad.
Aquellos dos conceptos dan origen a lo que se conoce con el nombre de “deontología
profesional”, la cual debe ser la base de todas las actuaciones dentro de los servicios
entregados por la administración del Estado, a través de los trabajadores que los componen.
Ahora bien, es la deontología profesional la que se canaliza a través de la ideología de

la “ética pública”, la cual, por razones académicas se analizará luego, dentro del estudio de
esta unidad.
Definición de moral.
Disciplina que estudia la costumbre inmersa en las sociedades, intentando

conceptualizar el hecho de por qué se respetan ciertos principios y normas de conducta, las
que son aceptadas por la mayoría de los individuos.
De esta manera, también se trata de un conocimiento práctico ya que no tan solo

apunta a estudiar las motivaciones de los actos, sino que también es una disciplina que dirige
y encausa cada acción humana.
Determinación de los conceptos de virtud, vicio y justo medio.
Una vez que la ética determina las maneras de comportamiento, aquella hace una
clasificación de estas. Por una parte, están las actuaciones que reportan algún beneficio, son
convenientes o positivas para las personas ya que no perjudican ni al otro ni a uno mismo y,
al contrario, ayudan al resto de los individuos. Ejemplos de estos son los siguientes:
• La libertad.
• La justicia.
• La prudencia.
• El honor.

A este tipo de actos se les conoce, desde antaño, con el nombre de “virtudes”.
En contraposición están las formas de actuar que perjudican, son inconvenientes o

negativas, ya que afectan de manera nociva a los otros, pero también al sujeto que las lleva
a cabo. A estos actos se les llama “vicios”, y algunos ejemplos de estos son:
• El despotismo.
• La tiranía.
• La injusticia.
• La imprudencia.
• La traición.
En el concepto de Aristóteles, “la virtud de un hombre

es un bien digno de honra porque gracias a ella viene el hombre a ser honesto o bueno.”
Según este filósofo, la virtud es la fuerza determinada en la cual las personas deben afirmar
su excelencia individual, es decir, se existencia.
Esta idea debe configurarse como una manera de ser sostenible en el tiempo, ya que
los que las personas son es el resultado de lo que han sido a lo largo de sus vidas. La virtud
debe erigirse como una manera de vivir de manera honesta, o sea, actuando correctamente.
Aristóteles señala que “No hay nada tan bello y tan legítimo como que el hombre actúe
correctamente”.
La virtud es una potencia que puede y que debe desenvolverse, de esta manera, la
virtud de una persona es su intención y su actuación de manera concreta aplicando en su
vida principios tales como la empatía, la rectitud, la honestidad, la excelencia, entre muchos
otros. Lo básico de este concepto es la fuerza, pero la fuerza específica para actuar bien.
Las virtudes que poseen los seres es lo que les da su valor intrínseco o, dicho de otra
manera, su excelencia propia. Virtud es potencia en el sentido amplio, y en el restringido es
la potencia de la humanidad. Ahora bien, si este principio se aplica, en conjunto con la moral,
hará que las personas sean más humanas o más excelente que el resto, pero si no se hace
de esta manera, los individuos serían estigmatizados como inhumanos. Este hecho parte de
la base de un deseo de humanidad, que de estar ausente la moral y la ética serían una
ilusión.
La virtud es una manera de ser que se adquiere con el objetivo de pregonar y hacer el
bien. No en el sentido del bien absoluto, tampoco en busca del interés particular, ya que para
esto con adquirir el conocimiento y aplicarlo de manera irracional. El virtuosismo no existe
sólo para contemplarla, sino que para llevarla a la praxis. Se debe buscar obtener el bien y
este sólo es encontrado en los hechos buenos y en las buenas costumbres que, según
conceptos antiquísimos, son conocidas con el nombre de “excelencias”.

Determinada la idea anterior, cabe preguntarse cuál sería la excelencia natural que
debe buscar el hombre. Aristóteles pensaba que lo que separa la vida racional de los actos
animales o irracionales es que las formas de ser de las personas virtuosas debían estar
determinadas por la recta razón. En suma, las virtudes son los principios morales que se
deben llevar a la realidad, que se deben vivir de manera activa.
Los estudios referentes a la ética señalan que los individuos, al realizar acciones
sujetas al respeto del virtuosismo, estas encontrarán un “estado activo”, el cual conlleva
responsabilidad y conciencia de cada acto que se lleva a cabo. Estar en acto quiere decir
que la persona es dueña de su realidad, que es el amo y dominador de sus deseos en
directa relación con la recta razón.
Aristóteles hizo, en sus principales tratados, una clasificación de las virtudes

fundamentales que deben ser seguidas por los seres humanos, las cuales se señalan a
continuación:
• La franqueza.
• La veracidad.
• El buen humor o jovialidad.
• El honor.
• La cordialidad.
• La amabilidad.
• La generosidad.
• La magnificencia.
• La magnanimidad.
• La autoridad.
• La amistad.
• El valor.
• La templanza.
• La sobriedad.
• La moderación.
• La justicia.
• La libertad.
• La lealtad.
• La paciencia.
• La humildad.
• La fortaleza.
• La sinceridad.
• La capacidad.
• La sabiduría.
• El compromiso.
• El respeto.
• La prudencia.

En conclusión, la mejor forma de vida sea para los Estados como para las personas, o
sea, colectiva o individualmente, es la realización de los actos con estricta sujeción a la virtud
compuesta de los medios indispensables para ser el titular de actuaciones virtuosas.
Ahora bien, lo diametralmente opuesto a la virtud es “el vicio”, es decir, la disposición

de hacer el mal. Respecto a las dos formas de ser en cuestión, ya desde la antigua Grecia se
pregonaba que las virtudes por lejos más beneficiosas aunque son mucho más difíciles de
conquistar, por este motivo el mayor número de sujetos prefieren los vicios como una forma
de vida. Por esencia, las personas más amiga de la intemperancia y de la deshonestidad
más que de la modestia. Cuando un sujeto se rige bajo principios viciosos se encuentra en
“estado pasivo”. El encontrarse en este estado supone vivir conforme al vicio, sin razón ni
entendimiento, ya que las motivaciones vienen determinadas pasionalmente. La definición de
“pasión” redunda de pasivo y si se lleva a una aplicación en las personas quiere decir “un
estado de inactividad” o “una anomalía desmesurada del ánimo”. Pasivo o pasión es la
opuesto a encontrarse en acto o activo; cuando existe pasión no se encuentra presente la
razón, entendida la primera como una realidad que lleva al hombre a actuar sin cordura y con
ausencia de deliberación.
Según los filósofos antiguos, una pasión esclaviza, desquicia y arrastra a los humanos
a resultados viciosos. Las pasiones orientan a las personas sin tomar en consideración su
propia voluntad, por ende, todo lo realizado sin libertad y deliberadamente se lleva a cabo
con pasión.
Desde un punto de vista metafórico, Platón ilustra este pensamiento con la alegoría de
la caverna, en la que refleja, por una parte, a las personas que están inmersas en una
caverna, sometidos por la ignorancia, cegados por la oscuridad, y por otro, a los sujetos que
consiguen salir de ella y alcanzar la luz, donde conocerán la verdad a través del
conocimiento. Aristóteles plasma este hecho, también desde la metáfora, al referirse a los
que viven “despiertos” como lo bueno en oposición a los que están “dormidos”.
Dentro de las clasificaciones hechas por Aristóteles, este autor señala los vicios de
común ocurrencia, los cuales son los siguientes:
• La adulación.
• La ira.
• La ambición.
• La injusticia.
• El robo.
• La pereza.
• La desvergüenza.
• La envidia.
• La cobardía.
• La indiferencia.
• La jactancia.

• La mentira.
• La insensibilidad.
• El desenfreno.
• La vulgaridad.
• La malevolencia.
La enseñanza de la ética indica que las virtudes son el justo medio entre dos
posiciones radicalizadas. Por ejemplo, en lo referente a la manera en que las personas
gastan el dinero, en un punto se encuentra el avaro que busca acumular cada vez más sin
gastar nada, y en otro totalmente extremo está el pródigo que gasta desmesuradamente sus
bienes. La posición conciliadora entre ambos es la que constituye el “justo medio”, y lo
constituiría el sujeto que administra su dinero de manera prudente, gastando solo donde
debe, cómo debe, cuando debe, cuanto debe, con quien debe y, otrora, a ese tipo de
personas se les designó con el nombre de “liberales”.
En lo atingente al que le molesta absolutamente todo y siempre anda malhumorado se

le llama irascible, en cambio, el individuo que pocas veces anda molesto se le cataloga como
anirascible, y el apacible es el justo medio entre los dos. En lo referente a los placeres
mundanos, se encuentra el intemperante o desenfrenado y como opuesto está el frío o
insensible, o sea, que nada le causa placer, ahora bien, el templado o moderado es el justo
medio entre ambos.
En pocas palabras, las virtudes son una disposición deliberada de actuar, que se
refiere al justo medio entre los humanos, que se establece por medio de la forma en que
sería determinada por un sujeto prudente, es decir, a través de la razón. Se trata de la
medianía entre dos vicios, uno por defecto y otro por exceso. De la forma antes dicha,
cualquier justo medio es considerado como una virtud.
El desarrollo de los vicios día a día es conocido como “el mal”, en cambio, el cultivo de
los actos virtuosos es “el bien”. De acuerdo a que las personas logren entender sus
actuaciones se formará su conciencia, y es a consecuencia de esta que los seres humanos
pueden escoger, bajo una responsabilidad propia, lo que encuentran más acertado sobre la
base de estos parámetros. El cúmulo de actos repetidos durante un cierto lapso de tiempo de
manera uniforme es lo que pasará a constituir las costumbres. Sin embargo, estas siempre
pueden ser modificadas, ya que van cambiando, constantemente, a lo largo de los años. Con
la evolución natural del hombre, cada nación, según las más variadas épocas y costumbres
ha determinado sus costumbres y obligaciones, generando a normas de carácter moral. Si
las actuaciones de los ciudadanos son virtuosas, las costumbres van a ser consideradas
como buenas, de otra manera los hechos que se multiplicaran serán los vicios.

Los valores en contraposición a los antivalores.
Valorar significa darle su merecida importancia a cierto tipo de actos humanos, como
la solidaridad, la amistad, la justicia, la empatía, entre muchos otros. Estos son fácilmente
reconocibles como hechos imitables y dignos. Las virtudes se asocian a los valores. Cuando
una comunidad repite constantemente una virtud y se valora por todos, esta se transformará
en un valor. Igual situación sucede con los vicios, los cuales se convertirán en antivalores en
la medida que sean aceptados y realizados por la mayoría.
Toda nación es poseedora de formas comunes de relacionarse en su vida diaria y de

llevar adelante sus prácticas sociales. Dichas formas, si se reconocieran de manera general,
poseerían un valor. El cúmulo de valores formará “una cultura”. Los valores son creencias,
opiniones, ideas que son compartidas, aceptadas y reconocidas por las personas que
integran una comunidad y que están referidas a normas de conducta esperables. Estas
entregan las medidas para saber qué tipo de actos son apropiados. Los valores siempre van
de la mano de un grupo de creencias relativas a lo que se considera útil, bueno o justo. Estas
ayudan a conseguir el desarrollo integral que los individuos necesitan para ser formados
correctamente. Para poder clarificar si un valor es ciertamente tal, hay que ir a la disciplina
ética ya que esta es la encargada de estudiar las distintas clases de hábitos y costumbres de
las personas que son los parámetros para su clasificación respectiva.
Los valores encauzan los ideales sobre la manera de realizar las cosas e
interrelacionarse con los otros. En una nación, mientras más sean cultivados los valores
menores serán la cantidad de leyes y normas de control. Los principios, valores y normas
éticas orientan el actuar de la sociedad.
El estudio acabado de los valores entrega distintos caminos de investigación, así por
ejemplo, se encuentran pensamientos de menor o mayor universalidad en cuanto a su
aplicación, su amplitud, su duración, etcétera. Una ideología se encarga, por una parte, de la
existencia de los valores reconocidos universalmente, que son llamados “valores supremos”,
los que se encuentran durante el desarrollo de la historia y en las más diversas culturas;
ejemplos de estos son los siguientes:
• La vida.
• La paz.
• La justicia.
• La verdad.
• La libertad.
• La belleza.
• La integridad.
• La belleza.

Y por otra parte, se encuentran los “valores instrumentales” que se les define como
medios para lograr adquirir los valores supremos; dentro de estos se encuentran los
siguientes:
• La educación.
• La tolerancia.
• La productividad.
• El trabajo.
• La eficiencia.
• La igualdad de oportunidades.
• El desarrollo personal.
• La libertad de expresión.
• La productividad.
• El respeto a la autoridad., entre otros.
Sin embargo lo dicho, no todas las creencias o ideas llevadas a cabo por una
colectividad de personas puede considerarse como un valor, por ejemplo, un país en el cual
la corrupción ha llegado a las más altas esferas de poder y a un nivel increíble, dará como
resultado que este fenómeno se vuelva crónico y, por ende, parte del diario vivir de las
personas. Un sujeto que está sumido en una cultura corrupta está en peligro de perder los
parámetros para determinar si el acto que realiza puede ser clasificado como un valor o no.
Puede pasar, además, que otros hayan perdido esa facultad de pensamiento o puede que
nunca la hayan adquirido, y aceptarán como algo de rutina o normal los hechos que atentan
contra la ética. Cuando un Estado está desposeído de normas morales, se degenerarán los
valores esperables y surgirán acciones identificadas con los antivalores. De esta manera, los
antivalores se prolongan y expanden en el tiempo de acuerdo a que si la mayoría de las
personas los empieza a valorar como algo positivo y no negativo, lo que pasará a ser algo
“normal”.
Cuando el paso de los años, sumado a la adquisición de nuevos estándares de

comportamiento, las sociedades evolucionan, y de esta forma también lo harán los valores. A
lo largo de la historia se puede vislumbrar que hay valores que sucumben y otros que se
erigen. Los cambios experimentados en las últimas décadas, como los referentes a la
educación, demografía, diversidad de géneros, de salud y
económicos han dejado sentir su influencia en la cultura
chilena y en la escala de valores nacional, ya sea de
manera negativa o positiva, dependiendo del punto de
vista. Ejemplos de estos cambios son:
• Disminución de las tasas natalidad.

• La democracia como una forma de gobernar más
acorde a los tiempos actuales y justa.
• La preocupación por los derechos humanos.

• El cuidado del medio ambiente.
• La influencia de los medios de comunicación masiva en la opinión ciudadana.
• El cambio en las normas del matrimonio.
• El aumento de los índices de mujeres trabajando.
• Las relaciones sexuales antes del matrimonio.
• El aumento de la edad para casarse.
• La disminución en la edad para ser responsable penalmente, etcétera.
Todos estos cambios son el fiel reflejo de las modificaciones de las escalas de valores
en el último período de tiempo.
Los “principios” dentro de la ética.
Los principios pueden definirse como la causa basal que impulsa la acción de un
sujeto.
Cuando una persona lleva a cabo actos irracionales en cuanto a la acumulación de

dinero su principio estaría configurado por la avaricia, en cambio, si realiza actos de
solidaridad con sus cosas, dándole ayuda a sus pares, su principio sería la generosidad.
Aquellos ejemplos son el reflejo de dos realidades totalmente diametrales ya que, por
un lado se encuentra el individuo apasionado por el dinero y por otro está el que se
encuentra en disposición de generosidad, es decir, tomando en cuenta los principios sobre
los que base su actuar será para mal o para bien. De esta forma, que cada uno escoja la
senda del vicio o de la virtud, es una decisión personal y voluntaria.
En la medida que los principios se asocien a la ética y a los valores, se creará un

acuerdo público a consecuencia de la conveniencia social que le dio existencia tangible. En
cualquier norma de carácter ética está presente una elección previa, la cual es secundada de
un acto que es considerado como conveniente. Los mandatos morales ordenan hacer ciertos
actos porque humanizan.
Al momento de desarrollarse una decisión que servirá de sustento para realizar el

acto, el cual materializa, se está frente a un principio. En este sentido, existe una gran
cantidad de frases que plasman principios favorables, entre las cuales se encuentran las
siguientes:
• Sirve a tu entorno.
• Obra generosamente.
• Presta ayuda al que lo necesite.
• Has el bien.
• Es un ejemplo en hacer bien las cosas.
• Trata al resto de las personas de la misma forma como te
gustaría ser tratado.

• No hagas a los otros lo que no quieres que te hagan a ti.
• Respeta a tus mayores.
• Honra a tu padres y a tu madre
En contraposición a estas expresiones, se encuentran otras en las cuales se puede

prever principios negativos, como las siguientes:
• No confíes ni en tu sombra.
• Cada minuto es dinero.
• Negocia si quieres avanzar.
• No perdones y no olvides.
• Quien la hace la paga.
Los principios son indispensables en cualquier Estado y por lo tanto, en todas las
fases de enseñanza y formación de las personas, ya que el individuo antes de ser cualquier
cosa es un ser que posee razón y discernimiento. Los principios son los pilares
fundamentales de toda construcción ética, pero cualquier siembra de estos tendrá mejor
cosecha si va de la mano con la convicción, o sea, del convencimiento racional que se
produce a consecuencia de una deliberación espontánea y libre.
Razón de ser de la ética.
Cuando un individuo es poseedor de una conciencia ética va esculpiendo su forma de

ser. A pesar que las personas tienen, de manera innata, un temperamento que puede ser
modificable de manera difícil, es posible crear nuevos hábitos a través del estudio ético, que
permita al sujeto guiar su comportamiento y así adquirir un carácter nuevo o reestructurando
el que ya posee. De acuerdo al grado de compromiso con la ética la persona se puede forjar
de manera individual, siempre y cuando realice acciones vitales, desechando las inservibles;
de acuerdo a lo dicho, es dable señalar que el fundamento de la ética es lograr “que los
humanos se hagan a sí mismos”. Y de la misma manera en que el pintor da forma a su
cuadro o el escultor da vida a un pedazo de metal, trabajando los dos con materiales
totalmente diferentes, quien se busca a sí mismo a través de la ética se está dando forma, se
está forjando en su manera de ser a través de la elección de actos buenos a lo largo de su
vida. La búsqueda de la perfección individual es la piedra angular de cualquier evolución
ética. Sin embargo, este progreso no es sencillo de realizar ya que implica constancia,
tiempo, esfuerzo y voluntad para renovarse. En esta dirección, es imperioso recordar una de
las tantas máximas de Confucio, el cual señaló que:
“El hombre debe renovarse cada día y después volver a renovarse, renovarse sin descanso y
nunca dejar de renovarse”.
En este sentido, se señala por los filósofos que la sabiduría ética consiste en hacerse
dueño de las mejores herramientas para forjarse a sí mismo; esta es una necesidad que

corresponde por esencia al hombre, lo que debe realizarse de una manera libre, buscando
mejorar por un fin personal y no para satisfacer a otros.
Ya que las personas están condenadas a ser libres, donde se deben tomar decisiones,
lo más íntegro es elegir de la mejor manera, creando un carácter único, que es la
consecuencia lógica de realizar actos buenos. En otros términos, la ética es un estudio con el
fin de hacer el bien al resto y, por supuesto, a uno mismo.
Inicios de la ética y la moral.
Los griegos se transformaron en la primera civilización en hablar de la ética. El primer

tratado escrito sobre esta temática data del siglo IV A.C. y se le atribuye a Aristóteles. En la
llamada “Ética a Nicómaco” este filósofo señala una distinción sobre las diversas clases de
actitudes de los seres humanos. Además, hay otros dos textos más sobre el tema que fueron
escritos por este autor, los cuales son la “Magna Moral” y la “Ética Eudemiana”. En esta
última, Aristóteles señala que todos los interesados por la política deben ser conscientes de
la naturaleza humana, de sus distintas características y las variadas formas de ser; estudios
que se avocan a desentrañar la ética, la que desde algún punto de vista, no es si no una
arista del conocimiento de la política, por lo que es un instrumento de gran poder del cual
están provistos los Estados que se ocupan del proceso formativo de sus gobernantes.
Pese a que se le reconoce la virtud de ser el primero plasmar en el papel las ideas
respecto a la ética, no se trata del primero en referirse al tema, ya que es él quien hace un
reconocimiento en cuanto a que lo escrito por su persona es un conjunto de pensamientos
que fueron expresados por otros filósofos anteriores. El pueblo romano, por su parte, fue el
primero en realizar tratados sobre la moral, erigiendo a Cicerón como la primera persona en
acuñar dicho término en el siglo I A.C. Por ende, los sabios de la antigüedad que adiestraron
y escribieron sobre la ética fueron los que señalaron cuáles actos humanos debían ser vistas
como vicios y cuales como virtudes, y lo hicieron en base al profundo estudio de las distintas
formas de ser de los sujetos. La ética y la filosofía son ramas del conocimiento que son el
resultado de las ideas de las civilizaciones antiguas.
Historia etimológica de los términos ética y moral.
Desde el prisma etimológico así como del común uso de las palabras ética y moral,
estas significan exactamente lo mismo. El término “ethiké-ética” proviene del griego ethos,
que quiere decir carácter o hábito, al igual que el vocablo latino “mos-moris” del que proviene
“moral” que se refiere a la costumbre o a quienes tienen buenas costumbres. De esta
manera, es posible señalar que la ética y la moral están referidas al carácter o a la manera
de ser que los individuos van forjando durante su vida.
La razón fundamental que diferencia a estos dos términos es la cultura de la cual

provienen; sin embargo, la pugna sobre la real dimensión del significado de ambas palabras
se ha desarrollado en toda la historia, donde han aparecido distintos enfoques, los que se
señalan a continuación:

a) Enfoque laicidad- religiosidad.
Hay intelectuales que señalan que la moral está referida a la religiosidad y la ética a lo
laico. Pero existen otros que dicen que ambos términos integran a la religión o que, por el
contrario, los dos son laicos. El hecho de asociación entre el significado de moral con la
religiosidad redunda de que el cristianismo asumió la idea de moral tipificada por Cicerón;
esto se impuso debido a que esta concepción se ilustró cuando este religión comenzó a ser
poseedora de un poder inusitado.
Luego, santos cristianos como Santo Tomás de Aquino y San Agustín harán la misma
operación, pero esta vez con la ética dictada por Aristóteles. A partir de esas ideas es que
muchos señalan que la sola mención de moral o ética debe hacer a una persona pensar en
la religiosidad.
b) Enfoque teórico-práctico.
Este está referido a que la ética está inmersa en la reflexión, análisis y estudio
filosófico y/o intelectual, en tanto que la moral se refiere a la praxis o ejecución. En este
punto, la moral se definiría como la ética puesta en práctica.
c) Enfoque elitista o de clase.
En este sentido, la ética debe ser usada en el sector académico, en cambio, la moral
debe aplicarse en el uso popular y diario.
d) Enfoque general-particular.
Este pensamiento señala que la ética determina las ideas generales que tienen que
respetarse por la sociedad, en tanto que la moral determina los parámetros establecidos con
el único objeto de velar por el fuero personal.
Con el objetivo de no adentrarse en discusiones que actualmente se encuentran

vigentes y respecto de las cuales no hay consenso, es que en el estudio de esta unidad
ambas palabras, ética y moral, serán usadas como sinónimos.
Fines de la ética.
El principal objetivo de la ética es conseguir una “vida activa” en la cual la persona

logre una forma de ser responsable pero libre, que se encamine a realizar el bien a través del
cumplimiento del deber. Cuando un sujeto tiene ética se genera en su interior un afán de
servicio y, consecuencialmente, actúa de manera responsable. La ética devela la naturaleza
humana en toda su plenitud, lo que consigue el forjamiento del carácter por la exposición de
las distintas vías de acción entre las cuales se debe decidir, ya sea errónea o correctamente,
según los principios de cada uno.

La ética muestra que la fuente de fortaleza de cada ser humano radica en su
posibilidad de elegir entre lo que le conviene y lo que es malo para sus intereses, es decir, el
libre albedrío. Tanto el vicio como el virtuosismo están en manos del hombre, porque siempre
está en sus manos la acción o la abstención, el que sale a la luz a través de un “sí” o un “no”.
Un claro ejemplo demostrativo de esta idea son las distintas actitudes que residen en las
personas encarcelados en los distintos centros de reclusión, donde algunos se comportan de
manera irracional y cobarde, otros tomaron una actitud valiente y desinteresada.
Según estos pensamientos, todo sujeto es beneficiado con ambos poderes, ya sea
con sus condiciones o con sus decisiones, y es este el encargado de utilizar cualquiera de
ellas, ya que, según el estudio de la ética, no son las circunstancias, por muy duras que
puedan parecer, las que originan los sufrimientos del hombre sino que las elecciones
individuales, es decir, la manera de afrontar la realidad es la que determina el carácter de los
sujetos.
En resumen, la ética tiene como objetivo conseguir que las personas sean conscientes
de sí mismas, de las acciones que lleva a cabo y de sus consecuencias, logrando controlar
las riendas de su propio ser para actuar en aras de la comunidad.
Asimilación de la ética o moral.
La raza humana, a diferencia del reino animal, tiene

afinado su poder de análisis, reflexión y libre albedrío. Estas
características, que la hacen única, se sustentan en la facultad de
pensamiento, inteligencia y percepción. Cuando se cultivan estos
dones se obtiene un grado de comprensión tal que da la
posibilidad de elegir entre lo beneficioso y lo malo.
Gracias al libre albedrío, las personas crean conciencia

hasta conseguir asimilar el entendimiento y la comprensión. Al ser
poseedor de este beneficio deliberatorio, el sujeto medita y
cuestiona previamente antes de realizar una elección. En el grado
que se piensa sobre si lo que se hará es bueno o malo se adentra en la ética. De esta forma,
toda persona tiene ética, ya que es libre de ser responsable de cualquier hecho que le toca
afrontar.
La evolución de la conciencia al interior de una persona, previo a una maquinación de

razonamiento y deliberación, brinda madurez en el libre albedrío, en que se busca que ella se
desarrolle completamente. Al mismo tiempo, esa madurez hace que los individuos opten por
realizar actos buenos y aquellos serán las directrices dentro de las que se guiarán las
acciones individuales, será su escala de valores.
Los seres humanos con valores no son egoístas, son responsables en su trabajo, dan
respuestas a sus dificultades, son serviciales, no roban, son fieles al respeto de los derechos

del otro, etcétera. Ni un individuo que ha logrado un punto de conciencia realizará acciones
malas. Si se cometieran esos actos, es porque aquel no ha llegado al nivel en el cual se
puede dominar libremente.
1.2. Ética pública y servicio público.
Hay que tener presente que la ética se encuentra tanto en el sector privado o íntimo
de la persona, como en sus actos desarrollados al ser un servidor de la administración
pública del Estado, cuyo fin último debe ser “el bien común” y el resguardo de los intereses
de la comunidad. Así las cosas, las directrices morales del servidor público van más allá de
su propia persona y se insertan, necesariamente, en sus objetivos al momento de realizar su
trabajo, obligaciones que nacen de su cargo, el cual está orientado a conseguir el objetivo
para el cual fue creado y que es un peldaño dentro de toda la esfera política de
administración. La consecución del bien común debe ser una de las premisas fundamentales
al momento de ingresar al servicio público, ya que los fines con este carácter deben ser
asimilados por la persona que lleva adelante la función.
1.2.1. La ética pública.
Afín con lo señalado anteriormente, la ética debe ser buscada y encontrada en la

persona, ya sea que lleve a cabo sus funciones en el espectro público o privado, donde se
distinguirá solo en lo relacionado a sus forma de actuar frente al prójimo, como miembro de
una comunidad o como un funcionario público encargado de la administración de intereses
de otros, sea que estos últimos constituyan una colectividad o sean vistos de manera
particular.
Así, la ética pública tiene una mayor relevancia en cuanto a la idea de probidad
administrativa, porque en este escenario se está hablando del cúmulo de organismos que
conforman la estructura administrativa estatal, o sea, el Poder Ejecutivo. Es esta manera,
que la ética pública está provista de sus propias características y particularidades, ya que
esta tiene que ver con la manera de actuar de los funcionarios de los poderes del Estado.
La ética pública es la ética que está presente en las personas a cargo de la

administración del poder en un país, el cual es una delegación hecha por la ciudadanía. Es el
marco regulador al cual deben adecuarse las conductas de los sujetos que llevan a cabo la
función estatal en todo tipo de organismos públicos. Se trata de la garantía que poseen los
integrantes de una comunidad, en relación a sus administradores, los cuales deben actuar
teniendo siempre presente el interés general.
La ética en la administración pública actual.
Para hablar de la ética pública se hace imperioso aclarar el concepto, para luego
vislumbrar su objetivo y finalmente desarrollar la importancia de esta temática en relación a

los actos de la clase política y funcionaria; todo lo dicho se estudiará en los párrafos
posteriores.
Concepto de ética pública.
Al referirse a la ética pública no es que se haya creado

una ética diferente para esta actividad, sino que quiere decir
simplemente que es la ética puesta en práctica y aplicada en
el servicio público. La ética en el ámbito estatal, o pública,
implica pleno conocimiento en los actos de cada uno de los
funcionarios públicos, que resultará en prestaciones avocadas
al interés general de la comunidad. Es decir, se busca
conseguir una ética de la responsabilidad.
La ética pública brinda valores y principios esperables,

para que ser puestos en práctica en los servicios de la persona que está a cargo de la
función administrativa. Se avizora como una disciplina de carácter universal que une valores
que se encaminan a obtener una vocación de servicio público. A ética pública se orienta pues
a las conductas humanas, ya que estas deben realizarse por los funcionarios del Estado y
por los gobernantes en el desempeño de sus funciones obligatorias.
El objetivo que busca la ética pública a través de la aplicación de las virtudes, lejos de
ser una utopía, se materializa en todas las acciones que se llevan a cabo en todos los
escalones del servicio público. Es el conjunto de muchísimos actos realizados por cada
servidor estatal todos los días. Todos los funcionarios están constantemente tomando
decisiones que significan encrucijadas éticas que en algunas oportunidades se resuelven de
forma cotidiana y otras a consecuencia de una reflexión profunda. A pesar que la naturaleza
humana contiene valores fundamentales que dan la posibilidad de discernir entre lo bueno y
lo malo, lo correcto y lo incorrecto, la vida lleva a situaciones en las que no siempre está muy
claro lo beneficioso. La solución a un problema, en ocasiones, puede ser herrada si el sujeto
no posee una escala de valores que le brinde la facultad para discernir entre lo que es bueno
de lo que no. En el instante que la persona decide y lleva adelante su acto, la respuesta
puede ser buena o nociva, por este motivo es vital que los funcionarios públicos tengan un
conjunto de principio y valores que los guíe en la toma de decisiones. La ética pública
entrega al individuo un marco de acción que le faculta para realizar sus funciones de manera
correcta en cualquier dilema ética, por complicado que parezca, al brindar directrices para
descubrir soluciones convenientes.
Pues bien, el estudio de esta disciplina es fundamental para el momento de determinar

lo que es beneficioso para el interés general de la comunidad. Está referida a los principios
que deben ser ponderados por el funcionario público para llevar a cabo sus actos con la
convicción que querer entregar buenas prestaciones.
La ética pública puede ser entendida como una labor colectiva, un proceso en que la
comunidad y las personas que la componen van determinando las normas de acción y

aquella forma de ser que brinda un desarrollo óptimo de la convivencia y una mayor
liberación autónoma de todos los sujetos.
La mayoría de los servidores públicos deben hacerse cargo de dilemas en que no se

puede discernir de manera simple entre lo bueno y lo malo, y las labores de gestión
administrativa están abarrotadas con este tipo de dilemas que comprometen a la ética para
su solución.
La ética como característica fundamental del funcionario público.
La ética pública analiza y determina la forma de actuar comprometida y responsable

de las personas a cargo de las esferas públicas. Más allá de la formación académica
profesional, es fundamental que se trate de sujetos que estén cubiertos de principios morales
públicos, por lo que es imperioso que todos aquellos que integren la administración pública
sean evaluados en base a un filtro ético, con el objetivo de ser alcanzados por los valores
que guiarán sus acciones.
En los Estados contemporáneos, el perfil de los individuos que ocupan alguna función
administrativa pública está en un plano heterogéneo, es decir, existe una diversidad
abundante de profesionales de las más variadas áreas del conocimiento, tales como
abogados, contadores, calculistas, profesores, ingenieros, arquitectos, entre muchos; es
más, se puede encontrar un alto número de personas sin educación profesional pero que han
cumplido una función destacada dentro de su comunidad, tales como sindicalistas,
empresarios, cantantes, actores, dirigentes vecinales, etcétera. Ante el legislador, todas las
personas tienen la posibilidad de ser titular de un puesto de elección siempre que posea la
capacidad y el perfil para el cargo, sin embargo, a esas características habrá que agregar
determinados valores éticos.
En el mundo actual, existe un gran fervor entre los ciudadanos por alcanzar un cargo
en la administración del Estado a pesar que el postulante no posea una formación política y
no conozca la responsabilidad y la importancia que aquello conlleva.
La ética pública aplicada a los funcionarios con este carácter significa un radical
cambio en los actos de cada persona, lo que traerá como consecuencia conductas que
tienen como objetivo el interés general. En otros términos, significa la aplicación de las
virtudes por parte de los funcionarios estatales.
A través de la ética y la moral, los encargados de la administración del país pueden

delinear los principios justos o injustos en los cuales las personas basan sus actos, con lo
que se aumenta la cultura política de una nación, y por ese motivo las personas podrán estar
en paz individualmente y, si ello es así, lo van a estar con sus semejantes. Gracias a este
tipo de ética, los funcionarios públicos pueden realizar actos benéficos en cualquier
circunstancia, aunque esta parezca sumamente difícil.

Objetivo de la ética pública.
La ética pública tiene como objetivo conseguir que los individuos que estén a cargo de
algún puesto público realicen su función de manera honesta y diligente a consecuencia de
una deliberación individual.
La incorporación del sentido del deber, la responsabilidad, la madurez en la toma de

decisiones y los principios del fuero interno, deben ser las guías de cualquier servidor
público. La asimilación profunda de la ética, por un extremo, entrega motivación a las
personas que se encuentran en un estado pasivo y por otro, permite un cambio de actitud
sicológica cuando se está frente a sentimientos o acciones que pueden parecer corruptos.
La ética pública tiene como fin conseguir el aumento de la cultura valórica y el buen
juicio moderado de los funcionarios y gobernantes, a pesar que es fundamental en cualquier
área del conocimiento, lo es más en el desarrollo de la administración y en la política, ya que
ambas ramas son las encargadas de dirigir el futuro de un país.
Es importante repetir miles de veces la imperiosa necesidad de la incorporación de la

ética por parte de los funcionarios públicos ya que es, justamente, su ausencia la que
conlleva que una gran cantidad de estos trabajadores en organismos estatales caigan, y
recaigan, en actuaciones corruptas. En la actualidad hay un sin fin de sujetos inescrupulosos
que están a cargo de puestos importantísimos del Estado, donde se protegen bajo la careta
de ser personas honorables o respetables.
La ética pública no busca más que salvar la dignidad del ser humano. Las personas
siempre deben intentar ser más de lo que actualmente son; es conveniente para cada sujeto
aquello que realiza, fomenta y preserva su humanidad. El hombre debe aumentar
exponencialmente su poder, con miras a conseguir una comunidad y un entorno intacto, en
donde debe cambiar fuertemente su rumbo, encaminándolo bajo parámetros éticos.
El conocimiento de la ética permite al funcionario de la administración estatal

dominarse y contener, siendo el justo medio el orientador de sus actuaciones. El entregar las
herramientas para ver ese justo equilibrio ante todo tipo de hechos es el objetivo de la ética.
En los primeros tiempo a esto se le denominaba “templanza”.
El rol de la ética es encauzar a las personas que están ante encrucijadas valóricas
para que encuentren las soluciones que les permitan sentirse libres. En pocas palabras, la
ética pública contribuye a que los funcionarios estatales no traicionen ni abandonen a los
ciudadanos, sino que por el contrario, que ayuden a través del desarrollo de sus funciones a
brindarles una mejor vida.
El reto fundamental que debe enfrentar la ética pública no es solamente el determinar

los principios y valores si no que su asimilación por el hombre. Es decir, se debe esclarecer
cuáles son las normas morales esperables, pero lo complicado es poner en práctica en el día
a día. El objetivo consiste en buscar la manera de que el funcionario público haga conciencia

de la gran relevancia que tiene el mejorar su actitud por la salud del servicio al cual
pertenece.
Beneficios de establecer y promocionar la ética pública.
Toda persona que forma parte de la labor estatal debe ser consciente de que el
servicio público es el conjunto de actos de la administración pública para dar respuestas a los
requerimientos de los individuos que forman parte de la comunidad o país. Cualquier
funcionario público debe orientar todos sus actos en aras de obtener el bien común, por lo
que tiene una misión que cumplir en beneficio de la sociedad a la cual pertenece. Lo que se
busca al promocionar la ética es dar una motivación a los funcionarios públicos, conseguir la
consecución de las metas de mejor manera y alejarlos de prácticas reñidas con la moral;
todo lo anterior a un mayor grado de compromiso y confianza por parte de la ciudadanía. Una
confianza de estas características no se consigue sólo con aumentar las herramientas de
control, sino que fortaleciendo las convicciones y los hábitos. Esta labor es de la cual debe
hacerse cargo la ética pública, es decir, debe crear hábitos, forjar convicciones, en base a los
principios que fundamentan su existencia.
La ética que se pone en práctica en las entidades públicas ayuda a conseguir un

pensamiento colectivo que aumentará la eficiencia y la responsabilidad en el desempeño de
la función.
Un Estado potente, económicamente hablando, puede alcanzar bienestar y desarrollo

material, pero si esto se une a una evolución positiva en cuanto a lo ético-político podrá
conseguir no sólo satisfacer las necesidades básicas para una nación, como por ejemplo la
vivienda, la seguridad social, la justicia, el trabajo; sino que también las obligaciones más
elevadas, como por ejemplo, la felicidad, la satisfacción personal y la libertad individual.
La lógica de promocionar la ética en el sector público es básica, enfocar las acciones

en el hombre, entendiendo la dignidad de sus ciudadanos, con el fin de satisfacer sus
necesidades.
Junto con el desarrollo de la economía debe buscarse la asimilación de la equidad. La

sola búsqueda no puede ser instrumento sin que se tome en cuenta la forma de ser de los
individuos en cuanto a sus libertades concretas. En otros términos, la idea de desarrollo no
se puede ajustar solamente a buscar el crecimiento en la obtención de cosas inanimadas,
como aumento en el producto nacional bruto, la cantidad de ingresos individuales, solamente
la automatización en las empresas, el aumento del producto interno bruto o la modernización
de las redes industriales, etcétera. A pesar que estos fines son plenamente válidos por su
importancia estratégica, deben relacionarse con el impacto que tienen en las realidades de
los sujetos que forman parte de la sociedad.
Otro motivo que devela lo fundamental de la ética pública en una comunidad es su fin
de conseguir líderes políticos más humanizados, sensibles, que puedan tener la capacidad
de oír y entender, pero sobre todo, que tengan la virtud de resolver las dificultades de

manera eficaz y eficientemente. La ética en estas personas fomenta la equidad sin llegar a
un punto irracional, con el objetivo de socorrer a los más débiles, a los más necesitados o a
las víctimas de injusticias.
Cuando las conductas morales y los principios son puestas en práctica en el sector
público, esto permite tener Estados justos y viceversa. Cuando no hay conductas éticas esto
redunda en administraciones estatales viciadas. Por estos motivos, muchos países
incorporan propuestas en sus programas de administración relativas a la ética, ya sea porque
hay una conciencia de los beneficios que esta brinda o por la gran presión ciudadana que
quiere gobiernos acordes con los tiempos modernos.
Si el Poder Ejecutivo es la institución que usa la

soberanía popular para conseguir el respeto de todas las
ideologías a través del otorgamiento de servicios y bienes de
calidad, los funcionarios estatales deben motivarse o tomar
conciencia de la importancia de su función en el desarrollo del
país. Una disminución en los índices de moralidad y motivación
apoyarán actitudes irresponsables, lo que resultará a su vez en
una deficiente gestión de los organismos. Por este motivo, se
debe tener presente que la mala o buena imagen que la
comunidad tenga de los servicios públicos depende
directamente de la actitud y de la forma en que las prestaciones
son entregadas por los servidores estatales. Un buen concepto
colectivo respecto del aparato público fomenta la confianza y credibilidad de este tipo de
instituciones y, al contrario, una imagen mala provoca rechazo y falta de confianza por parte
de la sociedad.
Un servicio es el resultado de un procedimiento, y nunca será una cosa consumible.

Para que se consiga el sentimiento de satisfacción al llevar a cabo una función es de la
mayor relevancia la relación interpersonal. La conducta cordial, el respeto mutuo y la
comunicación fluida son fases indispensables para generar un lazo que relacione a la
entrega del servicio con la satisfacción del ciudadano. Sin embargo, a esta situación se
enfrenta el cambio de actitud de muchos servidores públicos modernos en los cuales está
muy arraigado el concepto de la intelectualidad en el trabajo, transformándose en sujetos
muy especializados, empoderados de su función pero que distan de la sensibilidad que se
requiere para ocupar un cargo en la administración del Estado. Algunos ni siquiera se dan la
molestia de establecer una relación inmediata con las personas a las cuales se les deben
entregar las prestaciones.
Resumiendo, es dable señalar que el rol de la ética es doble, por una parte, sirve de
límite a los actos que atentan contra principios morales, y por otra, hace posible asimilar las
actitudes virtuosas a través de la promoción de principios valóricos.

La ética como un mecanismo de control para los funcionarios de la administración pública.
El conjunto de decisiones en lo relativo a la forma de detener las distintas maneras de

actuar antiéticamente en el sector público lleva a la noción que, sumado a los controles
extrínsecos, como por ejemplo, las auditorías, los decretos, las leyes o los reglamentos, entre
otros, se debe establecer la norma consensual que cada persona debe ampliar su conciencia
en la entrega del servicio y cultivar su vocación pública, que se debe sustentar sobre
principios éticos.
Pretender que los seres humanos sean intimidados por medio de elementos
coercitivos, tales como el cumplimiento de la ley o las sanciones de distinta intensidad, no es
la vía para combatir los actos corruptos y las conductas antivalóricas. La causa que dirige un
acto antiético es la acción deshonesta del servidor estatal, o sea, la función que está viciada
se presenta porque un sujeto toma la decisión de llevarlo a cabo y usa en ella todos los
medios intelectuales que posee, con el ánimo de defraudar al sistema, lo que lleva a un mal
servicio para el ciudadano, el cual resultaría una víctima de un servicio mal entregado. La
implementación de normas jurídicas, programas de información, tecnologías de control,
informes de gestión, etcétera, se consideran herramientas externas a la persona y, a lo
mejor, logren disminuir pero nunca podrán evitar actuaciones antiéticas por naturaleza en el
desempeño de la función. En suma, el cúmulo de controles y normas para asegurar su buen
resultado, no dan garantías concretas que el servidor público vaya a realizar siempre
conductas éticas; sólo los principios arraigados en estas personas pueden hacer frente a las
encrucijadas con las que se encontrará a lo largo del camino.
El cambio de mentalidad de empleados públicos y, en general, de las altas cúpulas de

poder estatal con el objetivo de aumentar los estándares de calidad en la entrega de las
prestaciones no puede ser impuesto a las personas desde afuera, ya que se debe conseguir
a través de un proceso individual, ya que, usando las palabras de Aristóteles, estas personas
deben “despertar” o “salir de su caverna” según lo expuesto por Platón, para lograr que el
sujeto consiga una madurez en la toma de decisiones y se distinga, en este sentido, de un
niño sin responsabilidades y travieso.
El fundamento por el cual se eleva la ética a una disciplina trascendental dentro de la

administración del Estado y, en general, dentro de la política es que esta encauza los actos
de los seres humanos. Cada actitud tomada por las personas debe tener su fundamentación
en normas éticas que, a pesar de muchas veces no estar escritas, son esperables por el
conjunto de la sociedad. Cuando los servidores públicos realizan su labor de la mano a una
ideología acorde con estos pensamientos se desarrollan bajo parámetros de autocontrol, ya
que son conscientes de sus acciones. De esta forma, la ética es el mejor medio ya que está
unida al autocontrol a través de un uso correcto y racional de la posición en la que se
encuentran. Por este motivo, los fines estatales no pueden ser dependientes de las pasiones
de sus funcionarios, ni siquiera de la ideología de obtener el bien común o la nocividad
general, sino que se necesita un autocontrol profundo.

Todos los gobiernos, para sustentar una administración eficaz así como un perfil probo
necesitan rodearse de personas con formación moral íntegra. Es en este escalón donde la
ética pasa a jugar una importancia fundamental, al elegir perfiles e inculcar a los funcionarios
públicos la imperiosa labor de conseguir las metas de manera responsable y siguiendo
ciertos principios de honestidad. Por el solo hecho de desempeñar el cargo de esta manera
ya se están respetando normas éticas. Sin embargo, este mandato moral, por fácil que se
vislumbre, es difícil de lograr y no todos los que formen parte del sector público realizan de
manera óptima sus labores. La ética es el fundamento básico que se debe exigir para
garantizar, de alguna manera, un desempeño responsable y honesto de la función
administradora del Estado.
1.2.2. El Servicio Público.
La definición de servicio público señala que este es el conjunto de actividades

entregadas por los organismos que forman parte de la administración del Estado, cuyo
objetivo es conseguir la satisfacción, de manera eficaz, eficiente y sin fines de lucro, de las
necesidades de una nación.
El servicio público también puede verse como la labor establecida legalmente que se
lleva a cabo de acuerdo a la legislación vigente en un país con el objeto de hacer frente a
una carencia general que debe ser resuelta. Este servicio se puede entregar a las personas
de dos maneras, las cuales se señalan a continuación:
a) Directamente.
Esto se logra cuando la administración estatal toma sobre sus hombros, a través de
sus organismos especializados, la labor de organizar el desarrollo de las funciones de ciertos
servicios públicos, o sea, lleva adelante la función de gestión de los mismos.
b) Indirectamente.
Tendrá esta característica cuando la administración pública central entrega a los

privados la función de prestar ciertos servicios públicos, en base a normas determinadas por
aquel. Ante cualquier evento, el Estado siempre será responsable en el caso que los
servicios prestados no cumplan con los fines requeridos por las personas a quienes buscan
beneficiar.
La responsabilidad estatal en el desempeño de la entrega de beneficios hacia sus

ciudadanos implica que los organismos públicos deben respetar ciertos principios, con el
objetivo de brindar un mejor servicio, los cuales son los siguientes:

• Incorporación de nuevas tecnologías.
Este principio se refiere a que la administración pública debe usar los mecanismos más
avanzados, ya sea en cuanto a la administración, gestión o entrega real del servicio por
parte de los funcionarios, donde no serán tomados en cuenta las tecnologías pasadas de
moda y que hacen más lento el trabajo del organismo.
• Eficacia y eficiencia.
Está relacionado con que se logren las metas de la manera más sencilla y usando el
esfuerzo mínimo, ya sea desde el punto de vista humano como de los medios que se
usan para ello. Siempre los servicios públicos están escasos de recursos de cualquier
naturaleza, por eso, lo integrantes que lo componen deben ser conscientes de esta
situación y deben propender a obtener lo máximo con lo mínimo, para lo cual se requerirá
de un grado de especialización en el cargo desempeñado.
• Brindar un servicio de calidad.
En el desempeño de sus funciones, el servidor público debe ser preocupado, amable,

preciso y exacto, con el fin de dar la prestación que el interesado necesita, para que este
pueda quedar satisfecho, lo que llevara a que este tenga una buena imagen del sector
público.
• Procurar la economía del servicio.
Los organismos del Estado no se crearon con fines de lucro, pero siempre se hace vital
recuperar alguna parte de lo gastado, con el objetivo de lograr la continuidad en la
entrega de los beneficios.
• Entregar seguridad a la comunidad.
Se refiere a entregar credibilidad y generar un vínculo de confianza entre el servicio

público y el usuario, lo que se logra al entregar una función impecable, realizada a
conciencia por el funcionario.
• Rapidez.
Es la manera ágil con que se debe brindar el servicio, con el fin de evitar
entorpecimientos inútiles y que desgastan la función pública.
• Suficiencia.
Las maneras de brindar solución a lo requerido por el usuario deben estar conforme a lo
que se solicita en cuanto a calidad y cantidad.

• Continuidad.
Los organismos que componen la administración del Estado trascienden a las personas
que los administran, es decir, permanecen, por regla general, inmutables en el tiempo.
Todos estos parámetros de acción, permiten llevar a cabo la función pública, la que
será la manera en que la sociedad satisfaga sus necesidades, desde las más básicas a las
más elaboradas.
En la prestación entregada por el Estado es fundamental la concordancia entre lo

político y lo administrativo, ya que ambas son ramas que deben co-existir para poder
diligenciar la soberanía del pueblo que les ha sido entregada, por ende, ambas instituciones
deben tener como horizonte la satisfacción del bien común.

PÚBLICA.
UNIDAD I
ÉTICA PÚBLICA.
2. CONCEPTOS ASOCIADOS.
Desde el punto de vista etimológico, el término probidad significa “honradez o

integridad en la manera de realizar un acto”.
Lo opuesto a probidad, es decir, el antónimo es la corrupción.
Dicho lo anterior, se puede señalar que la probidad o ética pública apunta a los actos y
deberes individuales desarrollados por los funcionarios de la administración del Estado, por
lo tanto no se refieren a las acciones llevadas adelante por todas las personas.
La probidad se refiere a la integridad, concepto que es aplicado por la ley en cuanto a

la definición que entrega de probidad administrativa.
2.1. Probidad administrativa: bases y estrategias de promoción.
La probidad administrativa es un principio recogido por la legislación chilena, el cual

tiene por finalidad ser una inspiración en la realización de los actos administrativos, y que se
contiene en las más variadas normas legales, entre las que se cuentan las siguientes:
• La Constitución Política de la República de Chile en su artículo número ocho se refiere

a que los funcionarios públicos deben respetar estrictamente el principio de probidad
administrativa en el desarrollo de sus funciones.
De esta forma, la Carta Fundamental de Chile brinda una idea de lo que es la probidad,
determina de manera imperativa el deber de llevar a cabo el servicio público con fiel
apego a la probidad administrativa.
• Este principio está tratado de manera íntegra en la Ley Orgánica Constitucional

número 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado, a partir de su
Título Tercero.
Concepto de probidad administrativa.
Para efectos académicos es conveniente señalar su real alcance y definición, de

acuerdo a la normativa legal vigente, la cual señala que la probidad administrativa es la
“observación de una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la
función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular”. Este concepto lo
entrega la propia Ley 18.575.
La definición antes dicha se refiere al deber que alcanza a los servidores públicos en
atención a sujetar sus acciones dentro de su esfera de atribuciones y respetando los límites
legales que establece el ordenamiento jurídico vigente. Además, los funcionarios estatales,

según el concepto señalado, tienen como obligación el llevar adelante su trabajo de manera
recta para satisfacer las exigencias queridas por el usuario y, de la misma manera, el
principio referido a que todos los actos tienen que realizarse en aras del bien de la general de
la comunidad, es decir, buscando el interés general y nunca el personal; todo de acuerdo a
consideraciones de servicio público en que la administración central debe ser el principal
servidor público de las personas y no viceversa, es decir, nunca estas últimas deben estar al
servicio del primero.
Obligaciones y deberes que impone el principio de probidad administrativa.
Este principio es una regla de conducta que es impuesta a todos los funcionarios de la
administración pública del Estado, por ende, se deben aplicar ciertas obligaciones con el
objetivo de actuar de acuerdo a lo que la probidad mandata, las cuales son las siguientes:
• Respeto mutuo entre los empleados públicos.

• Respeto por las normas relativas al acoso sexual.
• Respeto por el cargo en sí, lo que conlleva tener una conducta intachable, tanto dentro
como fuera del servicio.
• Cuidar de la mejor manera los bienes pertenecientes al Estado y que le son
encomendados al servidor público en el desarrollo de sus funciones.
• Obligación de acusar actos que, según la ley o desde su punto de vista, sean
contrarios al ordenamiento jurídico.
• La labor realizada debe ser llevada a cabo personalmente.
• Respeto y cumplimiento de las ordenes impuestas por las jerarquías más altas dentro
del sistema público.
• Imparcialidad en la entrega del servicio.
• Tener siempre presente que es el Estado el que se encuentra al servicio de la
comunidad y no al revés.
• Administrar los bienes, con el fin de entregar el servicio, de una manera eficaz y
eficiente, es decir, brindando la prestación de la mejor manera y con el menor
desgaste.
• El servicio que se le da a los ciudadanos debe ser continuo, es decir, sin interferencias
que haga caer en el despilfarro de recursos públicos.
• Respetar la legalidad de los actos, es decir, sujetar las acciones al ordenamiento
jurídico vigente.
Desglose de la definición de probidad administrativa que entrega la ley.
Como se señaló, la Ley Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la

Administración del Estado entrega un concepto de lo que es la probidad administrativa, del
cual se pueden desprender los siguientes elementos:
a) El interés general por sobre el particular.

El funcionario público no puede ser parte en gestiones en donde se encuentre
comprometido su interés, ya sea de manera personal o el de algún familiar cercano. Esta
persona no puede realizar actos que atente contra el beneficio general de las personas so
pretexto de su conveniencia.
Este deber, necesariamente, obliga a que el empleado del Estado realice sus
funciones previo a utilizar las herramientas indispensables que garanticen la imparcialidad en
el desarrollo de estas, bajo la forma de la legalidad vigente en el ordenamiento jurídico y así
realizar una gestión eficaz y al mismo tiempo eficiente.
Esta obligación de velar por el interés general por sobre el particular se materializa en
ciertos hechos, los cuales son los siguientes:
• El libre acceso de la comunidad a los actos de la

• En la entrega expedita del servicio de acuerdo a la
normativa legal.
• En la íntegra, ética y moral gestión de los recursos
estatales que están a cargo del empleado público.
• En el fiel apego a las planificaciones que hacen las
altas cúpulas, para una administración pública
intachable.
• La rectitud en la entrega de las prestaciones
públicas por parte de los jefes de servicios, de una
manera imparcial y siguiendo principios racionales.
b) Realización de la función pública de manera leal y honesta.
La entrega de las prestaciones estatales debe respetar los fines determinados por la
institución a la cual se pertenece, con miras a lograr un servicio cuya presentación satisfaga
al usuario, lo que se consigue con eficacia, eficiencia y dedicación.
c) Conducta intachable, tanto dentro como fuera del cargo.
Por regla general, la probidad administrativa sólo alcanza a las conductas que se
deben llevar a cabo dentro del organismo público al cual se pertenece, sin embargo, si la
vida social privada del funcionario pone en peligro o dificulta la entrega del servicio este
principio deberá ponerse en práctica.
Si no se respeta la probidad administrativa, se sancionarán las actitudes que vayan en

contra de ella, lo que se conoce con el nombre de “responsabilidad administrativa”, lo que
acarreará la imposición de sanciones, las que van antecedidas de un sumario administrativo
o una investigación.

Funcionarios a quienes afecta la probidad administrativa.
Las personas que deben respetar este principio se señalan a continuación:
• Funcionarios de todos los organismos públicos, ya sea que estos estén vinculados con
el servicio público a contrata o formen parte de la planta del mismo, y también a los
que hayan sido contratados a honorarios.
• Consejeros Municipales.
• Consejeros regionales.
• Alcaldes.
• Jefes de organismos de la administración pública del Estado.
• Subsecretarios.
• Ministros de Estado.
• Presidente de la República y en general todas las autoridades de cualquier servicio
público.
• Trabajadores que sirvan en la administración pública, pero que se rijan por el Código
del Trabajo.
Inhabilidades administrativas respecto de la probidad administrativa.
En la legislación, hay cierto tipo de inhabilidades que impiden formar parte de los
servicios públicos, los cuales son:
a) Haber sido condenado por simple delito o por crimen.
b) Ser cónyuge, hijo (a), o familiar hasta el tercer grado consanguíneo y segundo de
afinidad inclusive de algún miembro de la administración estatal y que ocupe un cargo de
autoridad o de un funcionario que sea directivo de la entidad pública civil del que se pretende
ser parte, hasta el cargo de jefe de departamento o su homólogo.
c) No pueden ingresar a un servicio público las personas que tengan juicios vigentes
con el organismo al cual se quiere ingresar, a menos que se trate del reconocimiento de
derechos ciudadanos propios o de sus parientes cercanos (cónyuge, hijo(a), familiares hasta
el tercer grado consanguíneo o segundo de afinidad inclusive).
d) Tampoco lo podrán hacer los representantes, administradores, directores o socios

que sean dueños del 10% o más de acciones de cualquier tipo en alguna sociedad que tenga
negocios, cauciones o contratos vigentes con la institución pública a la cual se postula,
siempre y cuando estos negocios sean iguales o mayores a 200 Unidades Tributarias
Mensuales.

e) Ser dueño o suscribir, de manera personal o a nombre de terceros, garantías o
contratos con el organismo estatal al cual se quiere ingresar, siempre los negocios
mencionados sean por un monto igual o mayor a 200 Unidades Tributarias Mensuales.
La forma de probar que un postulante a la administración del Estado no está afecto a

alguna de las inhabilidades ya mencionadas es a través de una declaración jurada, en la cual
se señale tal hecho.
Ahora bien, puede suceder que la inhabilidad quede de manifiesto una vez que se ha
ingresado al organismo público, en ese caso, dicha circunstancia deberá declararse por el
servidor público al que le afecta y se lo comunicará a su superior según la escala jerárquica.
Para ello cuenta con un plazo de 10 días, los cuales se cuentan desde que se configure la
inhabilidad y al mismo tiempo se deberá presentar la renuncia al servicio, salvo que dicha
prohibición sea a consecuencia del nombramiento posterior de una autoridad superior, ya
que en dicha circunstancia el funcionario deberá destinarse a un servicio en que no haya
ningún tipo de relación o contacto jerárquico entre ellos.
En el evento que la medida señalada en el párrafo anterior no se cumpla, el

funcionario que carga con la infracción deberá ser destituido.
Incompatibilidades administrativas respecto de la probidad administrativa.
Las incompatibilidades no limitan el ingreso a un servicio público, solo impiden que

ciertos hechos, conductas o actos de los funcionarios públicos impidan o entorpezcan la
entrega de las prestaciones estatales. Entre ellas se pueden contar las siguientes:
a) Son incompatibles, por el lapso de 6 meses los actos de las ex autoridades o ex

empleados públicos de un organismo estatal fiscalizador que pueda tergiversar un vínculo de
trabajo con empresas privadas que sean supervisadas por dicho servicio público. El plazo de
6 meses se cuenta desde que la persona deja el cargo.
b) La representación de terceras personas en demandas civiles interpuestas en contra

de un servicio de la administración estatal, salvo que se realice en beneficio del cónyuge,
hijo(a) y familiares hasta el tercer grado consanguíneo y segundo de afinidad o que haya una
norma legal específica que autorice al funcionario público a llevar adelante tal
representación.
c) Además, los empleados públicos, en el ejercicio de su labor, no pueden realizar

actividades privadas que se configuren actos que se deban informar, analizar o resolver por
su propia persona o por la entidad del Estado de la cual formen parte.
d) Son incompatibles con el servicio público las labores privadas cuya realización deba
llevarse a cabo en horarios de trabajo, aunque sea de manera parcial. Esas labores pueden
hacerse, pero siempre fuera de la jornada laboral y con dineros o efectos particulares. Sin
embargo, la ley entrega al funcionario que realice clases o trabajos docentes 12 horas al

mes, las que sí se pueden usar dentro los horarios ordinarios dentro de los cuales se deba
llevar adelante la función pública.
Cabe señalar y aclarar que esta prohibición sólo afecta a funcionarios que realicen
dichas actividades ero dentro de la jornada de trabajo ordinaria, ya que el ordenamiento
jurídico permite a los empleados de organismos estatales el libre ejercicio de cualquier oficio,
profesión, comercio o industria que sea compatible con su cargo en la administración pública,
siempre y cuando con dicha labor no se entorpezca la eficaz y eficiente entrega del servicio
público encomendado.
La declaración pública de intereses.
Para proteger el principio de probidad

administrativa, el ordenamiento jurídico actual obliga a
las autoridades de los servicios públicos y a ciertos
funcionarios una declaración pública de sus intereses,
lo que se lleva a cabo a continuación del ingreso al
organismo del Estado, la que debe ser actualizada
cada cuatro años o en cualquier instante en el evento
que se presente un hecho que modifique la situación
que se expuso originalmente.
Esta declaración tiene como finalidad evitar que se genere un conflicto de intereses,
por esto, debe ser presentada dentro de los treinta días siguientes contados desde el día en
que se asumió la función.
Los funcionarios públicos obligados a tal presentación son los siguientes:
• El Presidente de la República.
• Los Ministros de Estado.
• Subsecretarios Ministeriales.
• Gobernadores.
• Intendentes.
• Secretarios Regionales Ministeriales.
• Jefes superiores de servicio.
• Consejeros Regionales.
• Concejales.
• Alcaldes
• Generales, Oficiales y Oficiales Superiores de las ramas de las Fuerzas Armadas y
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.
• El Contralor General de la República.
• Consejeros del Consejo de Defensa del Estado.
• Embajadores.

• Autoridades, jefes directivos, fiscalizadores, técnicos y profesionales de la
administración pública que realicen funciones hasta el cargo de jefe de departamento
o cualquier otra labor que se pueda homologar a esta.
La declaración de intereses debe señalar la singularización de los servicios

profesionales y económicos en los cuales el funcionario tenga participación, para lo cual se
ha creado un formulario estándar al efecto.
Dicha declaración se debe realizar en tres copias, las que tienen que ser
autentificadas en el instante que se realice su presentación, labor que cumplirá el Ministro de
Fe de la entidad estatal de la cual forme parte la persona que la realice o, en su defecto,
cualquier Notario Público. Uno de esos ejemplares ser debe enviar a la Contraloría General
de la República o a la Contraloría Regional respectiva, para que se custodie y archive por
dicha institución, la que, también, realizará el trámite de la “consulta”, que es una revisión
exhaustiva del los hechos declarados, con los cual se podrá realizar la “toma de razón” por
parte de este organismo, lo que permitirá dictar el Decreto con el nombramiento en el cargo,
el que se podrá dictaminar con anterioridad a los trámites antes señalados teniendo como
fundamento “razones de buen servicio”, es decir, porque el ejercicio de la función
encomendada necesita celeridad y no puede esperar dilaciones administrativas.
Otra de las copias será ingresada en el despacho de personal de la entidad estatal

correspondiente u organismo que lo reciba, y la tercera será entregada al funcionario público
que fue nombrado para el desempeño del cargo.
Puede suceder que la declaración no se presente en los plazos legales antes

señalados, lo cual será sancionado con una multa a beneficio fiscal que puede variar desde
los 10 hasta las 30 Unidades Tributarias Mensuales. Esta sanción se aplicará al funcionario o
al superior jerárquico que no realizó la entrega dentro de la oportunidad respectiva.
La multa antes singularizada se impone de manera administrativa, a través de un

dictamen expedido por la autoridad a cargo del organismo estatal. Si quien infringe es el jefe
del servicio, dicha sanción se debe dictar por el superior a cargo o, supletoriamente, por el
Ministro que tenga bajo subordinación a la Secretaría de Estado por intermedio del que el
servicio esté sometido a la dependencia y fiscalización de la Presidencia de la República. El
decreto que sanciona con la multa específica es una resolución administrativa, la cual tiene
mérito ejecutivo, es decir, puede ser exigida por el Fisco a través de las acciones legales
correspondientes y es susceptible de ser impugnada por la persona sancionada.
En el evento anterior, al afectado con la multa se le concede un plazo de 10 días

fatales, que se cuentan a partir de la notificación del decreto que impone la sanción, con el
objeto que la declaración que no se presentó sea llevada a cabo de forma legal. Si se hiciera
de esta manera, el infractor sólo deberá pagar la mitad de la multa. Si el funcionario público
siguiera con su tozudez y no presentará la declaración en dicho plazo, se le aplicará la

destitución funcionaria, que será impuesta por el mismo superior jerárquico que realizó el
nombramiento en el cargo del individuo.
Ahora bien, si lo que no se cumple es el deber de actualización de la declaración cada

cuadrienio, al funcionario público se le aplicará una multa, correspondiente al valor entre las
5 y las 15 Unidades Tributarias Mensuales.
En el caso que se declararan datos importantes de manera errónea, inexacta o si se

escondieran, de manera inexcusable, intereses relevantes que son exigidos por la
legislación, el funcionario culpable será destituido del cargo, sanción que será antecedida por
un sumario o investigación sumaria.
La declaración pública de patrimonio.
Con esta obligación se busca transparentar la situación patrimonial de los empleados

públicos y/o jefes jerárquicos que deben representar, en cualquier medida, a un servicio del
Estado, y de esta forma evitar su enriquecimiento de manera fraudulenta y contraria a la ley.
Dicha declaración debe señalar la singularización precisa de los bienes y de las

deudas del funcionario obligado a realizarla. Los empleados y autoridades públicas que
deben llevar a cabo la declaración de patrimonio son los mismos que se nombraron en
párrafos anteriores para el caso de la declaración de intereses.
Acciones concretas que atentan contra la probidad administrativa.
La legislación vigente atingente a la administración pública del Estado señala

determinados actos que son tipificados como atentados al principio en estudio, los cuales son
los siguientes:
a) Ir en contra de las obligaciones de eficacia, eficiencia y respeto al ordenamiento

jurídico, las cuales son principios rectores de la labor pública con el objetivo que no se dilate,
ni se dificulte la entrega de prestaciones por parte del Estado a la comunidad.
b) Eludir u omitir cualquier propuesta pública, en cualquier evento que la legislación

así lo señale.
c) Ser parte de todo tipo de actos que le quiten imparcialidad al funcionario público. En
este sentido, los empleados y autoridades públicas no deben ser partícipes de dichas
gestiones, y deberán dar a conocer las circunstancias que les afecta a su superior en la
escala del servicio.

d) Ser interviniente, so pretexto de su cargo, en negocios en los cuales comprometa
su interés privado o el de su cónyuge, hijo(a) o familiares hasta el tercer grado
consanguíneos y segundo de afinidad inclusive.
e) Pedir, aceptar o hacerse prometer, en razón del trabajo público desarrollado, para sí
o para otras personas, privilegios, donaciones o ventajas de todo tipo, con la sola excepción
de las donaciones protocolares y oficiales, y a los que se autoriza según la sana costumbre
que reflejen actos de educación, respeto y/o cortesía. La acumulación de millas o cualquier
otro beneficio afín que sea entregado por las líneas aéreas por vuelos, tanto dentro como
fuera del país, realizados por funcionarios o autoridades estatales, y que sean financiados
con dineros fiscales, no se podrán usar en viajes o actividades privadas y que no tengan
nada que ver con el servicio público.
f) Realizar actos, usar el tiempo en la cual se está desarrollando la función

encomendada y utilizar a personas del servicio y/o dineros de la entidad estatal para obtener
réditos particulares o con objetivos que no se relacionen con la estructura de la institución a
la cual se pertenece.
g) Utilizar, en cualquier circunstancia, bienes, efectos o dineros del organismo público,

en beneficio propio o de terceras personas.
h) Emplear en beneficio particular o de otros las bases de datos que contengan

información privilegiada o reservada, a la cual se pudiese acceder en razón del cargo que se
ocupa.
Estrategias de promoción de la probidad administrativa.
Dentro de las principales instituciones que protegen y promueven este principio se

pueden contar las siguientes:
• Programas que apunten a moderar la discreción en la toma de decisiones arbitrarias

por parte de los empleados públicos.
• Sistemas de fortalecimiento de la comunidad en cuanto a su derecho e intervención en
las políticas de Estado.
• La rendición de cuentas.
• Programas de transparencia pública, que brinden un acceso a la información de
manera eficaz.
Además de los sistemas ya nombrados, existen otras formas de promocionar la

probidad administrativa, entre las cuales se pueden contar:
• La información de los derechos que benefician a la ciudadanía, con el fin que las
personas estén informadas a la posibilidad de interponer acciones ante los Tribunales
de Justicia en contra del Fisco cuando se cometan arbitrariedades.

• Promover la imparcialidad y la transparencia en los procesos de selección del
personal administrativo.
• La obligación de no emplear los bienes, dineros o funcionarios públicos con objetivos
políticos, lo que se conoce con el nombre de “neutralidad política”.
• Prohibir el uso malicioso de los recursos estatales o del cargo que se posee para fines
privados, que no apunten en la dirección de las metas del organismo al cual se
pertenece.
• Prohibición de recibir beneficios, regalías u obsequios que puedan interferir con la
imparcialidad de la gestión, salvo que sean dado como muestras de gratitud o
cortesía, siempre y cuando no degeneren el servicio.
• El fortalecimiento de las herramientas de incompatibilidades de los beneficios
personales y que se puedan obtener utilizando el cargo del cual se es titular.
2.2. Corrupción.
La corrupción es una problemática que afecta a todos los países del mundo, por esto
es que se trata de un vicio que los gobiernos se esmeran por combatir, especialmente en
cuanto a lo referente a la administración pública, por esto es que se hace necesario su
estudio, con el objetivo de entender su definición, elementos, clases y la densidad que puede
alcanzar dicho mal, lo que se tratará en los siguientes párrafos de esta unidad.
Definición de corrupción.
La corrupción es el conjunto de acciones en las

cuales está presente la arbitrariedad en el uso de las
facultades públicas, con el objetivo de generar lucro o
beneficios particulares de manera indebida.
De acuerdo al concepto antes señalado es que se

puede afirmar que la corrupción puede ser un mal aislado o
una práctica propagada en determinado sector o entidad
estatal. De esta forma, puede transformarse en un
fenómeno estructural, que pervierta las bases de las
instituciones, la cual puede llegar a ser aceptada por la mayoría de la comunidad cuando no
se combate por las autoridades del país.
Generalmente, este vicio hace partícipes a entidades privadas y a organismos

públicos. Los primeros, en cierta medida, también pueden realizar actividades negativas en
temas de ética y responsabilidad empresarial, lo que alcanzará a los individuos del mismo
sector, donde se buscará sacar ventajas provechosas que se alejan de una competencia leal.

2.2.1. Dimensiones de la corrupción.
La corrupción puede presentarse en distintos escalones a lo largo de todo un Estado,

diseminándose desde el ámbito local hasta tomar ribetes internacionales, y la lucha contra
este fenómeno tomará distintos modelos de acción para adecuarse a la realidad patente en
cada sector.
Se hace indispensable puntualizar en ciertos países que, lamentablemente, poseen

altos índices de corrupción, y las directrices de combate anticorrupción que las instituciones
tanto públicas como privadas han abordado. En este sentido, los organismos particulares
tienden a ajustarse a las distintas aristas de la corrupción que se ha posicionado en la
comunidad en la que se asientan para desarrollar sus actividades.
Trascendencia de la corrupción en el ámbito nacional.
Chile no es, particularmente, un país corrupto, sin embargo existen índices de este
vicio en la legislación nacional. Este fenómeno se ha intentado atacar desde distintos puntos,
lo que ha llevado a que se avance significativamente en esta materia, por lo que a
continuación se estudiarán los alcances de la corrupción y las maneras en que esta se
intenta erradicar de la realidad local.
a) La Comisión Nacional de ética pública: La primera medida para enfrentar la

corrupción.
El objetivo de esta institución (fundada en el año 1994), inicialmente, fue determinar un

plazo cien días dentro del cual se debía emitir un estudio que aconsejara las medidas que se
podían llevar a cabo para robustecer las instituciones públicas del Estado frente a las
consecuencias que acarrea la corrupción. La comisión se integró con personas de las más
diversas áreas de trabajo, de manera que se pudiesen lograr acuerdos en cuanto a las líneas
de acción que serían aconsejadas al gobierno de la época, pero que han servido de
fundamento para las administraciones recientes, incluso para la actual.
En este sentido, merece especial nombramiento dos temáticas tratadas por la

comisión. En primer término, el fundamento de existencia de dicha institución fue el
sentimiento de querer avizorar racionalmente las consecuencias negativas que acarreaba la
corrupción en el ámbito político, y, en segundo término, el prisma de las recomendaciones a
las cuales se llegó como conclusión tenían una razón de ser preventiva, es decir, no se
planificaban los parámetros que combatieran de manera profunda este fenómeno, sino que lo

pretendido era fortalecer y afinar el desarrollo de las labores realizadas por los organismos
públicos del Estado de Chile con el propósito de impedir la ramificación de acciones
corruptas.
Es importante también señalar que la comisión se fundó y redactó sus estudios varios
meses con antelación a la que se creara en Inglaterra, conocida como la Comisión sobre las
Normas en el Ámbito Público, cuyo modelo se exportó al extranjero con el nombre de
“Comisión Nolan”, que redactó el muy célebre, fundamental y rector de políticas públicas
“Informe Nolan”. Lo interesante es que, pese a que no hay relación entre ambos estudios
(chileno y británico), se generaron resultados que coincidían en ciertas temáticas de acción,
lo que demuestra la batalla mundial que se libra contra la corrupción y que busca enaltecer,
proteger y promover la ética en la función administradora del Estado.
En referencia al mismo tema, cabe señalar que la Comisión Nolan determinó siete
principios con características globales, los cuales se deben usar al momento de ocupar un
cargo público, los cuales se señalan a continuación:
• Liderazgo.
• Honestidad.
• Transparencia.
• Responsabilidad.
• Objetividad.
• Integridad.
• Altruismo.
Estos siete parámetros de acción pública son fáciles, sencillos de comprender por todo
tipo de personas y se pueden aplicar a todas las instituciones que formen parte de la
administración del Estado.
En cierta forma, los principios señalados están integrados en las acciones que se han
asentado en Chile a partir de las recomendaciones de la comisión nacional para combatir la
corrupción, las que se refieren a los siguientes temas:
a.1.) La probidad administrativa en el desempeño de la función pública.
A partir de este ámbito se han creado políticas estatales que promuevan la ética
funcionaria; la promoción a normas fundamentales de los principios de transparencia y
probidad; perfeccionar los controles de incompatibilidades, ya sea entre labores dentro de la
administración de Estado o entre una labor pública y un trabajo en el sector privado; mejorar
los sistemas para esclarecer y sancionar la responsabilidad administrativa; fundar la
institución de “asuntos internos” en cada uno de los organismos del estatales; determinar en
una entidad pública superior ciertas actitudes y responsabilidades en lo relativo a atentados
contra la ética; la creación de una legislación especializada de probidad pública; el
fortalecimiento de un sistema de gratificaciones para el servicio público que busque aumentar

las remuneraciones de los empleados públicos y al mismo tiempo dar incentivos en dinero
para la buena gestión.
a.2.) El conflicto entre el interés particular y el particular de los funcionarios públicos.
En este sentido, se han desarrollado, como sistemas de combate contra la corrupción,

estrategias de formación atingentes al desarrollo de la ética individual de los empleados del
Estado y, especialmente, de las altas cúpulas de poder; el fideicomiso ciego (que
actualmente es una deuda pendiente, pero que se avanza a conseguirlo), el cual se puede
definir como el desprendimiento de los bienes por parte de las altas autoridades públicas, los
cuales pasan a ser administrados por un organismo independiente por el tiempo que se
ocupe el cargo con el objeto de evitar un posible conflicto de intereses; el perfeccionamiento
de las leyes que tratan sobre las donaciones y otras regalías que se les dan a los
funcionarios de la administración estatal por los particulares; sistemas de resguardo de los
intereses públicos cuando se realicen traspasos de empleados del Estado al área privada;
las declaraciones de intereses y de patrimonio y el robustecimiento de inhabilidades e
incompatibilidades funcionarias, en especial para las altas autoridades.
a.3.) El desarrollo y la evolución de los sistemas de fiscalización y control.
Buscando alcanzar este objetivo, se han reforzado los poderes de fiscalización por
parte de la Cámara de Diputados; se han aumentado los programas controladores de la
función municipal; se han transparentado el acceso a la información sobre gasto público, se
han aumentado los controles al momento de usar de manera eficaz los dineros del Estado;
se publican, mensual y anualmente, los balances de las empresas públicas con el objetivo de
informar sobre la administración y los resultados de estas instituciones; se ha elevado el
número de auditorias sorpresa encargadas a instituciones privadas o públicas, siempre
garantizando la imparcialidad a la hora de dar los resultados; y se ha hace continuamente un
estudio sobre la aplicabilidad de los procesos y contenidos que regulan la función pública.
a.4.) Perfeccionamiento constante de los contratos y licitaciones públicas.
En lo referente a este tema, se ha procurado la evolución continua de los programas

de licitaciones y contratos públicos, ya que el gran cúmulo de normas jurídicas de carácter
administrativo hace que se incurra en errores y lagunas significativas. Para dar respuesta a
este problema se han creado leyes, decretos y ordenanzas que den una solución al respecto,
en búsqueda de lograr la imparcialidad y transparencia a la hora de realizar estos negocios
públicos.
Además, se ha establecido un marco legal que regula las adquisiciones que hacen los
organismos estatales y se han creado redes electrónicas para brindar una información a la
ciudadanía de las propuestas adjudicadas y ofrecidas por el sector público.
a.5.) Regulación penal de actos cometidos al interior de la administración del Estado.

Para combatir los actos corruptos dentro de la sociedad, se han tipificado nuevos
delitos que apuntan en este sentido, tales como el enriquecimiento ilícito, uso malicioso de
información privilegiada o pública, el tráfico de influencias; además, se la legislación punitiva
ha evolucionado en cuanto a los ilícitos referentes al cohecho, las negociaciones
incompatibles y las exacciones ilegales. Junto con las herramientas señaladas, se han
fortalecido los sistemas de denuncia por acciones corruptas;
a.6.) Financiamiento de los partidos políticos.
Se ha hecho patente, especialmente en los últimos años, la necesidad de normar el

ingreso de recursos a los partidos políticos, ya sean privados o públicos. Esto se logra la
creación de redes que aseguren la transparencia en este sentido, además se deben
determinar los egresos máximos que pueden llevarse a cabo en los procesos electorales.
a.7.) La fiscalización y el control ciudadano.
Sopesando la idea de que el alcance de los objetivos de cualquier sistema que

combata la corrupción se basa en el desarrollo de una comunidad informada y organizada,
es que se han dictado la “Ley de Acceso a la Información Pública”. Además, se han difundido
obligatoriamente, de manera regular, los resultados de la gestión y los resultados de las
entidades públicas; se ha masificado el estudio de la ética y la moral a nivel docente; y se ha
promovido la autorregulación ética de todos los sectores de la nación.
Todos los mecanismos señalados han ayudado a mejorar el combate contra la

corrupción y han fortalecido las bases institucionales en Chile.
b) Evolución de las medidas anticorrupción de acuerdo al paso de los años.
La primera norma significativa en la lucha contra las dimensiones que puede alcanzar
la corrupción es la dictación de la Ley sobre Probidad Administrativa, que entró en vigencia
en 1999.
Dos fueron los principios de mayor relevancia que se establecieron con la esta norma,
la transparencia y la probidad.
Desde este punto de vista de la probidad, se regularon los siguientes ámbitos:
• La determinación de los actos que afectan gravemente a la administración pública.

• La creación de las incompatibilidades en el desempeño del servicio público.
• El fortalecimiento de los sistemas de inhabilidades para formar parte de algún
organismo de la administración estatal, materia que se trató anteriormente en esta
unidad.
Ahora bien, desde el punto de vista de la transparencia, la legislación norma dos

situaciones trascendentales, las cuales son:

• La determinación de la garantía que se le entrega a la ciudadanía en cuanto a la
obtención de información de los servicios públicos
• La declaración de intereses y de patrimonio por partes de cierto funcionarios públicos.
En este tema de la evolución de las normas anticorrupción, se han desarrollado

grandes mecanismos, entre los cuales se cuentan los siguientes:
• La fundación del Consejo de Auditoría Interna General de gobierno, el cual está bajo
la subordinación de la Presidencia de la República, el cual tiene por finalidad crear una
red de auditores ministeriales que llevan a cabo una función de apoyo y control de la
gestión.
• Fortalecimiento de los programas de contratación y licitaciones públicas.
• Evolución del ámbito penal en la aplicación de sus normas en materia administrativa,
entre otras.
c) Involución de los sistemas de combate anticorrupción.
La problemática general se grafica en el hecho que todas las medidas atingentes a

resolver el problema que convoca esta parte del estudio no se han aplicado de manera
especializada dada su reciente data. Es cierto, se han bajado los niveles de corrupción
respecto a otros países de la región, pero la lucha contra la corrupción no debe cesar.
Lo que más agudiza esta involución o retraso de estas normas, se vislumbra con la
escasa regulación que se le ha dado a la financiación de los partidos políticos. Hasta el día
de hoy se ha intentado normar esta situación, pero todos los proyectos de ley que tienden a
resolver este tema se encuentra estancado en el Congreso, siendo imperiosa la necesidad
de convertirlos en ley de la República.
Esto es un retroceso importante, ya que los partidos y los candidatos de elección

popular, generalmente, financian sus campañas con los aportes del empresariado de todos
los sectores productivos (o de la gran mayoría) y no se conocen el tipo de “favores” que se
negocian al efecto. Este foco de corrupción debe acabarse en la realidad nacional, si es que
se desea volver a la senda combativa contra la corrupción.
Desafíos de la ética, la moral y la ética pública en el combate contra la corrupción.
Los desafíos que se requieren contra la corrupción hablan de acciones concretas que
se deben llevar a cabo de manera eficaz, en aras de dar pasos hacia un mejor futuro en la
administración pública, respecto de lo que se debe tener en mente los siguientes puntos:

• Los Estados deben avanzar desde un sistema de administración en que prima la
burocracia, basada en procesos engorrosos, hacia uno de gestión estatal moderna,
que se fundamente en la consecución de metas; y
• Deben llevarse adelante proyectos legales de gerencia administrativa, los que se han
postergado por años de manera general en la región, los que den regulación a las
actitudes de las altas cúpulas de poder público, y que fundamentalmente, traerán
aparejado el aumento de facultades de decisión discrecional, pero sujetas a
determinados parámetros.
Expuesto lo anterior, se deben estudiar tres temáticas atingentes a los objetivos que
deben solucionarse en materia de corrupción y que deben proteger la probidad
administrativa, las cuales son los siguientes:
a) Un marco ético que implique la aplicación de valores.
Contar con este marco, la que dará la posibilidad de promover los principios que
componen la probidad, se generará un pilar que permitirá erigir un país moderno. Como se
señaló, se deben aumentar las estructuras de discrecionalidad, lo que debe ir junto a la toma
de decisiones de manera libre, pero correcta.
Una gestión moderna en este sentido debe formar parte de un sistema económico,
eficaz y eficiente, lo que no tiene por qué ser una barrera al desarrollo de una comunidad.
Administrar bien los recursos fiscales de un país en vías de desarrollo es una necesidad
fundamentalmente ética para cualquier Estado. En efecto, las medidas tomadas para
proteger la función pública estatal permiten inyectar un contenido moral a las funciones
ordinarias que se llevan adelante en la administración gubernamental, esto con el fin de
evitar la corrupción creciente. Esto no solo justifica la importancia individual de un empleado
fiscal, sino que también contribuye a poner un freno a la posibilidad de corromper a una
persona frente a incentivos indebidos.
En conclusión, en la administración pública se debe poner en práctica un sistema

económico, eficaz y eficiente, que se base en parámetros éticos, con se logrará el desarrollo
de un país y la baja en la corrupción, y así conseguir la aplicación de una gestión estatal
nueva, desde un prisma sistémico.
b) Se debe aumentar la brecha entre administración pública y política.
El aumento de las facultades discrecionales que se deben generar también puede

traer aparejado el problema, cual es, el cuestionamiento que se hace entre la separación
antes mencionada, lo que no contribuye, ni siquiera, desde el punto de vista intelectual de su
aplicación. Muy por el contrario, la comprobación real de que los empleados estatales están
actuando discrecionalmente, usando principios éticos, debe conducir a reestructurar
formalmente la brecha que debe existir entre administración pública y política.

De acuerdo a lo anteriormente expuesto, se ha comprobado que los funcionarios
públicos están actuando de manera política dentro de sus funciones, lo que se conoce con el
nombre de “política administrativa”, por lo que los principios valóricos deben ser una
herramienta que permita despolitizar el ejercicio de la administración estatal, es decir,
erradicar el uso del servicio en beneficio exclusivo hacia intereses políticos de los empleados
del Estado, ya que esto sí acarrearía una involución en la gestión del gobierno.
La ética pública señala que los empleados fiscales cumplen sus funciones con miras
del interés común, o al menos así lo señala la legislación chilena. Esta obligación sirve como
fundamento de las actuaciones de aquellos. Pero es determinante encontrar las fórmulas
para que los servidores públicos se apoyen en códigos morales particulares al momento en
que realicen sus actos.
c) La creciente discrecionalidad en la administración pública.
En este tema es conveniente señalar la fórmula que facilitaría la corrupción en

cualquier parte del mundo, la que señala que si al monopolio en las decisiones tomadas
discrecionalmente se le resta la debida transparencia se conseguirá altos índices de
corrupción.
Por lo antes dicho, es fácil pensar que una creciente discrecionalidad traerá como
consecuencia una elevada corrupción.
El desafío para la región es perfeccionar los controles, para impedir que la

discrecionalidad se convierta en arbitrariedad funcionaria. La estructura de ese fin llevará a la
conclusión de la importancia de la implementación de ideologías éticas en la gestión pública
deben resguardar la imparcialidad frente a la libertad en la toma de decisiones de los
empleados públicos.
2.2.2. Tipos de corrupción.
Los tipos de corrupción se relacionan directamente con la concepción intelectual de la

misma. Se han desarrollado dos ideas fundamentales básicas que tratan este tema. Una se
encuentra inmersa en la hipótesis “principal-agente”. Esta se desarrolla a partir del supuesto
de que hay descoordinación de información entre las autoridades o cualquier sujeto
encargado de la planificación de la función (principales) y los empleados públicos (agentes).
Por tanto, a las altas jerarquías simplemente no se les informa de las irregularidades
menores de sus subalternos. Esta teoría es, teóricamente, muy sencilla, lo que permite
clarificar un gran espectro de actos de los subordinados, en donde se hace caber a las
actuaciones corruptas dentro de la administración pública. Empero, esta idea no explica los
actos antiéticos que se pueden presentar dentro del ámbito político. Debido a que la nómina
de políticos asociados a la corrupción y a escándalos en su función es inmensa, la que se

expande a casi todo el planeta, se vislumbra que esta teoría no permitiría detener este
fenómeno mundial.
La segunda idea considera a la corrupción como una manera de apropiación de

dineros por parte de los funcionarios públicos. Este fenómeno, sin embargo, va más allá de la
venta de privilegios hacia los integrantes de la sociedad, ya que se ha dotado sólo a unos
pocos empleados estatales con el poder de realizar estas actividades, la que se puede
evaluar desde una óptica económica, por el dinero que se roba o malversa.
Pues bien, no sólo se debe acusar al funcionario del Estado, ya que las personas
externas a los servicios también ayudan al desarrollo de este mal, ya que muchas veces
(casi en la mayoría) son beneficiarios de regalías por parte del aparato público como
contraprestación de una dádiva, generalmente, en dinero.
Esta segunda teoría esta aquejada del problema de no clarificar la forma de operar de
los incentivos que fundamentan la corrupción, con lo cual no se puede explicar el alcance de
este fenómeno antiético.
De acuerdo a las teorías que intentan explicarla, se pueden determinar tres tipos de
corrupción, las que se señalan a continuación:
a) Corrupción sin robo.
Es aquella que busca conseguir la materialización o expedición en la entrega de algún

beneficio para el usuario o para una institución.
Ejemplo: Un sujeto soborna a un empleado estatal a cambio de que le entregue un

permiso municipal para la construcción de una obra (habrá corrupción en el evento que el
corruptor no pudiera hacerse poseedor de dicha autorización por no cumplir los requisitos o
lo hubiera hecho en un plazo mucho mayor y que tuviera que pagar para que se le entregue
el beneficio o para que se acelere el proceso).
La muestra más clara y corrupta de este tipo de corrupción es el soborno, por ejemplo,
para obtener un beneficio que sin el cual no se hubiera obtenido o hubiera habido demora, la
que el corruptor no estaba dispuesto a aceptar.
En otros términos, a los funcionarios se les corrompe con el fin de que entreguen la
prestación o para que la entreguen con mayor celeridad que la normal. La frecuencia en que
este tipo de corrupción se hace patente es una medida efectiva para visualizar la efectividad
y la capacidad de la gestión pública, es decir, se develan sus carencias reguladoras y
administrativas que permiten dirigir un país. Se debe tener presente que la escasez de
control de alguna administración estatal se puede establecer de manera resuelta, con el fin
de generar recursos y su canalización a través de la corrupción.
b) Corrupción administrativa.

Este tipo de corrupción es la que se presenta al interior de la administración pública de
un país; corrompe el ordenamiento jurídico de un Estado, además de ser la que más ha
evolucionado, y debido a esto un gran número de tratados y estudios se refieren a ella.
La corrupción administrativa se genera a partir de la entrega de beneficios entregados

por los sujetos a los funcionarios públicos, y se identifica con la teoría del “principal-agente”,
ya que este tipo es alimentada por los empleados públicos.
Ejemplo: Una funcionaria que esta a punto de ser despedida demanda a su superior
jerárquico, exponiendo en su acción que este la acoso sexualmente. Esto lo hace con el fin
de que su despido sea revocado.
La consecuencia principal de este tipo de corrupción es que el ordenamiento jurídico

no es aplicado. De esta manera, hay que tener presente las consecuencias del acto corrupto
particular y, especialmente, la seguidilla de acciones que este puede traer aparejado, con lo
que se debe tener claro, que las políticas estatales, por deficientes que sean, deben ser
aplicadas por el funcionario público.
c) Corrupción captura del Estado.
Es la corrupción que tiene como objetivo modificar las normas y controles, a fin que
beneficien los intereses del corruptor.
La definición de Captura de Estado fue creada por el Banco Mundial y fue utilizado, en
un principio, para estudiar la vida política de los modelos económicos que pasaban por
cambios profundos. La base apunta a que los ordenamientos jurídicos, es decir, los sistemas
estatales son atacados por la corrupción de los legisladores por parte de un número
minoritario de oligarcas o personas que forman parte de un empresariado muy influyente.
Dicho de otra manera, los programas públicos, a partir de este concepto, son influenciados
inexorablemente en beneficio de unos pocos y no del interés general. Si bien no hay
discusión a que esta realidad es patente y que este tipo de fenómeno permite aclarar muchas
aristas políticas en los más diversos Estados, la idea de Captura de Estado está desprovisto
de visión conceptual.
La principal dificultad apunta a que los círculos de intereses privados determinan las
líneas de acción del legislador de un Estado. La problemática se refiere a que la idea de
Captura de Estado no determina el límite entre el lobby político válido y los actos
influenciados por la corrupción.
2.3. Responsabilidad administrativa.
Este tema está referido a la aplicación de las normas que se encargan de perseguir y
sancionar la responsabilidad de los funcionarios de la administración del Estado. Se define

como la capacidad de ser responsable de las actuaciones, la cual puede ser de tres tipos,
administrativa, penal o civil.
La primera es el resultado jurídico ante el quebrantamiento por parte de los empleados

públicos de las obligaciones que les son impuestas.
Para hacer efectiva este tipo de responsabilidad se hace necesario el desarrollo de un

procedimiento administrativo, el que dispondrá las sanciones respectivas.
En Chile, estas sanciones se enumeran explícitamente en el artículo 116 del Estatuto

Administrativo que regula la manera de actuar de los funcionarios públicos, el cual expone
que los castigos que se deben imponer a este tipo de empleados son los siguientes:
• Destitución.
• Multa, y
• Censura.
Las sanciones serán aplicadas en consideración de la gravedad del ilícito llevado a

cabo y según si existen hechos que agraven o atenúen dicho acto, lo se que determinará
según el mérito del procedimiento.
• La destitución.
Esta se define como la facultad de la autoridad que tiene el poder para hacer el
nombramiento en el cago para dar por finalizado el trabajo de un servidor público.
Esta sanción siempre será aplicable cuando se cometan los siguientes actos:
- Si se condenare al funcionario a una pena por simple delito o crimen.
- Si el funcionario no se presentara a trabajar por tres días seguidos, sin que

medie ninguna causa que justifique dicha inasistencia.
- Ir en contra de las normas consagradas en el artículo 78 del Estatuto

Administrativo, en sus letras i, j y k.
- En cualquier otro caso que se determine por el Estatuto Administrativo o en

leyes especializadas referentes a este tema.
• La multa.
Esta sanción se refiere a que se priva al funcionario de una parte de su remuneración

mensual, la que deberá ser como mínimo un 5% y no podrá superar el 20%. El servidor

estatal mantiene su deber funcionario, es decir, debe seguir ejerciendo el cargo con toda la
responsabilidad que eso implica.
De la multa se debe dejar constancia en los registros del trabajador, a través de una
anotación de demérito en la escala calificatoria determinada, según los siguientes
parámetros:
- Si la sanción no sobrepasa el 10%, la anotación correspondiente será de dos

puntos.
- Si sobrepasa el 10% y no es superior al 15, son tres puntos.
- Si la sanción excede el 15%, la anotación es de cuatro puntos.
• La censura.
Es la representación escrita en contra de afectado. Esta sanción deberá ser anotada

en la hoja de vida del funcionario, a través de una anotación de demérito de dos puntos.
Efectos o alcance de las responsabilidades.
Se refiere al hecho del sobreseimiento o la absolución en el ámbito penal o civil que

alcanzará a la responsabilidad administrativa, lo que se conoce con el nombre de
“comunicabilidad administrativa”.
Por lo general, no existe esta comunicabilidad, es decir, los distintos tipos de

responsabilidades son independientes. En este sentido, si un empleado fiscal es absuelto
penalmente no quiere decir que también lo será en el sumario administrativo, que es el
proceso indispensable para sancionar al funcionario.
Sin embargo, existe una excepción, que se presenta cuando se aplique la destitución
por actos que revistan características de un ilícito penal y en este procedimiento la persona
sea encontrada inocente (absuelta) o se haya sobreseído de manera definitiva porque los
hechos no fueron constitutivos de delito. En este caso el acusado deberá retomar sus
funciones en una labor de igual jerarquía, en donde se le mantendrán todos los beneficios
como si nunca hubiese dejado el cargo.
En este escenario, los efectos de la responsabilidad son absolutos, ya que los efectos
en materia penal alcanzan el ámbito administrativo.

En el resto de los casos de sentencia absolutoria o sobreseimiento definitivo, es decir,
cuando, por ejemplo, no se reunieran las pruebas necesarias para condenar al funcionario en
materia penal, la comunicabilidad será relativa, ya que este puede solicitar que se vuelva a
abrir el sumario seguido en su contra y si en este no se le encontrara culpable se le
reincorpore de manera inmediata a sus funciones.
Si en la realidad, no es factible reincorporar al funcionario dentro de los 6 meses

siguientes a la resolución que lo absuelve, este tiene derecho a que se le indemnice por los
daños y por los perjuicios en su contra, los cuales equivaldrán a la remuneración que tocaba
durante el lapso de tiempo que este fue apartado del servicio público, donde el máximo será
de 3 años. Es decir, si el funcionario estuvo ausente de su función por cinco años y
finalmente se le declara absuelto de toda responsabilidad administrativa se le pagarán todos
los meses en los que no trabajó, pero sólo hasta los 3 años, o sea, se le enterarán 36 meses
de sueldo.
Todas las sanciones son aplicables por no cumplir las obligaciones que impone el
cargo, hecho que debe probarse por los medios legales establecidos por la legislación, que
se lleva a cabo a través de los procesos correspondientes, los que tienen por finalidad
determinar si se constituyeron actos que vayan en contra de las normas administrativas,
además se debe señalizar claramente a los responsables, la participación que les
corresponde y, por supuesto, las sanciones que se aplicarán
Estos procesos tienen el carácter de administrativos, y pueden ser de dos tipos, los
cuales son:
• El sumario administrativo.
• La investigación sumaria.
Modos en que se extingue la responsabilidad administrativa.
Este tipo de responsabilidad se extinguirá por el acaecimiento de determinados

hechos que también se señalan taxativamente por la legislación, los que se señalan a
continuación:
• Por la muerte del funcionario público responsable administrativamente. Si se

hubiesen aplicado multas que estuvieran impagas a la fecha del fallecimiento,
estas se dejarán sin efecto alguno.
• Porque el funcionario público cesa en sus labores.
• En el evento que la sanción se cumpla.
• En el caso que la acción disciplinaria (la que se encamina a perseguir y
sancionar la responsabilidad administrativa) prescriba.

Esta acción prescribe en el lapso de 2 años, que se cuentan a partir de la
fecha en que se hubiese cometido el acto que se persigue castigar. Sin
embargo, si se constituyeren actos que revistan caracteres de delito, la acción
administrativa prescribe junto con la acción que persigue la responsabilidad
penal.
El plazo en que la acción administrativa prescribe también se interrumpe

en el evento que el servidor público cometiera una delito nuevo durante ese
lapso de tiempo.
Ahora bien, ese plazo se suspenderá desde el momento en que se

formalizan los cargos con la acción disciplinaria. Sin embargo, si este
procedimiento se detuviera por un período superior a 2 años o si se
materializan 2 calificaciones sin que se haya sancionado al empleado público,
continuará corriendo el plazo de prescripción y se tomará como si no se hubiera
detenido jamás.
Determinados los casos en que se extingue la responsabilidad administrativa es

indispensable detenerse en el tema de la cesación en el cargo por parte del funcionario
público, lo que ocurre en los siguientes eventos:
• En caso que el funcionario se jubile, se pensione u obtenga una renta vitalicia en un

programa de previsión social de acuerdo al cargo que ocupaba.
• Cuando se presenta renuncia y esta es aceptada.
• En caso de muerte del funcionario.
• Cuando se haya cumplido el plazo por el cual el funcionario fue destinado a ocupar el
cargo.
• Supresión del cargo.
• En caso que el funcionario público sea destituido.
• Cuando el cargo que se ocupa sea declarado vacante.
En el evento que el funcionario renuncie, esta deberá ser aceptada por el jefe de
servicio correspondiente. En el caso que se haya deducido un sumario administrativo,
aquella renuncia debe paralizarse, siempre y cuando se constituyeran actos que pudiesen
acarrear la expulsión del empleado fiscal. Empero, dicha suspensión no puede ser por un
plazo superior a 30 días. Ahora bien, si se trata de trabajadores de exclusiva confianza, el
solo hecho de presentar la renuncia será suficiente para que el funcionario deje el servicio.
Esta última renuncia surtirá sus efectos desde el instante en que la Contraloría General de la
República toma razón de ella, esto en el caso que ese documento no señale fecha.
En lo que se refiere a la “supresión del cargo”, el trabajador público no tiene funciones

que desarrollar, es decir, el cargo desaparece, y esto puede ser por distintos motivos, tales

como encasillamientos, fusiones o transformaciones del servicio público al cual se pertenece,
donde no es posible reasignarle un nuevo empleo.
A estos temas se les suman algunas disposiciones o reglas que los complementan, y
que señalan lo siguiente:
• El funcionario público que extienda sus labores de manera indebida no podrá ser
reincorporado al servicio estatal, quedando siempre la posibilidad de perseguirlo
penalmente. De ser así, la jefatura comunicará de este hecho a la Contraloría General
de la República.
• El funcionario, a pesar de lo señalado en el párrafo anterior, podrá seguir realizado su

trabajo, aún cuando sus labores hubiesen cesado de conformidad a la ley, siempre y
cuando se trate de un organismo público que no pueda paralizar sus funciones sin
que, a consecuencia de esto, se cause un perjuicio o daño durante el lapso de tiempo
que media entre la cesación de funciones y el nombramiento de un nuevo empleado
fiscal. En dicho caso, la jefatura correspondiente dará aviso inmediato a la Contraloría
General de la República y dará una solución en un plazo que no puede exceder los 30
días. El funcionario que de acuerdo a lo señalado precedentemente extienda su
trabajo, contará con cada uno de los deberes, derechos, responsabilidades y
obligaciones que el cargo impone.
3. FUNDAMENTOS DE LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO.
Las tres labores fundamentales del servicio público son las siguientes:
a) La administración de los recursos externos.
Esta se refiere a la relación con entidades externas al organismo al cual se pertenece,

así como al trato con la ciudadanía y con los medios de comunicación.
b) La administración de los recursos internos.
La que tiene que ver con la administración del conjunto de funcionarios así como la
relevancia de los empleados directivos y de recursos humanos a cargo.
c) La estrategia.
A través de esta labor, el servicio público determina las prioridades y los objetivos para
la consecución de los planes, así como las líneas de acción para lograrlos.
Conforme a dichas labores, la ética se ubica en la administración de los recursos

internos, específicamente en la gestión del elemento humano del servicio público.

La administración del recurso humano.
Es a través de esta función que se administra, incorpora, forma y da capacitación a los

funcionarios públicos, en donde la ética se erige como un peldaño fundamental en la escala
de valores que los empleados deben tener incorporado a sus funciones. La labor pública
actual enfatiza este punto, intentando perfeccionar esta área, entregando mayores
responsabilidades a los trabajadores estatales. El objetivo es conseguir una administración
del elemento humano donde haya una flexibilización y se descentralice, y así poder cambiar
la mentalidad del sistema burocrático elemental al internalizar los principios en cada persona.
De esta forma, la administración del Estado puede dar respuesta a los requerimientos de la
comunidad de manera más eficaz.
En este sentido se destaca del área de recursos humanos dentro de todo organismo
público, ya que esta no puede seguir considerándose como un estamento del servicio, sino
que como una manera de contribuir con este en la consecución de sus metas, al mejorar el
trato del personal.
Un enfoque eficiente en esta materia es la eliminación de las disposiciones legales

tradicionales y cambiarlas por otras más flexibles, a fin de mejorar la entrega de las
prestaciones. Un conocimiento más acabado de la forma de actuar de las autoridades
internas, de sus principios y valores, así como la mentalidad orientada a un cambio
ayudarían de manera sustantiva en esta temática.
Un aspecto vital dentro de la administración de los recursos humanos es el rol que

juegan los profesionales encargados de la incorporación de nuevos funcionarios. Estos
tienen que estar interiorizados de la relevancia de su función y de cualquier acto que atente
contra la ética pública, lo que resultaría en la degeneración de la moral en el desempeño de
las funciones.
La importancia que se entrega a los recomendados, a los beneficios y a las dádivas, el

uso malicioso de información, y toda actitud parecida significa un hecho susceptible de
sanción disciplinaria, pero también ética, ya que va en contra de los principios del servicio.
Los profesionales a cargo de la contratación del personal no pueden soslayar que un
reclutamiento llevado a cabo a través de nepotismo, sobornos o cualquier acto corrupto,
introducirá al ente estatal a un sujeto que no resulta ser el idóneo para el cargo, y que no
respetará las buenas prácticas internas del personal.
Para la administración pública moderna, el elemento humano es la base del éxito de

cualquier objetivo propuesto como organización. Con lo dicho, no se puede pensar que se
está hablando solo de los funcionarios considerados de manera particular e individual, ya que
importa la organización, visto esta como un todo. La administración del capital humano no se
refiere al reclutamiento de un conjunto de sujetos, sino que es una organización, o mejor
dicho, el cúmulo de relaciones enfocadas al logro de objetivos comunes, que se orientan a la
entrega de las prestaciones por parte del Estado.

Los sujetos son el recurso humano más preciado que debe tener todo servicio público,
ya que cuando estos son valorados el organismo se desarrolla mejor. Antiguamente se
pensaba que los individuos llevaban a cabo sus actos a causa de estímulos en dinero o en
bienes. Hoy en día, se ha avanzado en este sentido, ya que se debe sumar a toda gestión
las motivaciones personales de los sujetos, las que se deben enfocar con la acción en
conjunto por parte del servicio que brinda el Estado.
En la administración pública actual, el departamento de recursos humanos tiene una

relevancia esencial al ser el artífice de un desarrollo de las acciones dentro de marcos éticos,
aumentando el profesionalismo y promocionando la transparencia en las actitudes del día a
día.
A pesar que la interrelación ética de la persona con el servicio público nace a través
del departamento de recursos humanos en virtud de los distintos sistemas de reclutamiento,
en muchas ocasiones esta se fortalece en los procesos de formación y capacitación.
“La formación” es la manera a través de la cual se entrega un conocimiento a la

persona, donde se le incorporan determinadas habilidades con el objetivo de lograr una
mejor entrega del servicio de forma eficaz y eficiente.
La formación, cuando se encuentra empoderada de los principios que las personas

aplican en sus actitudes y la realidad en que se deben desenvolver los funcionarios, es un
pilar fundamental en la organización, ya que enriquece el valor de los trabajadores, que a fin
de cuentas es su elemento fundamental.
Referido a este punto, es conveniente señalar que se si los organismos estatales

incorporan esta ideología, entonces las posibilidades de evolución, de entregar mejores
prestaciones y de lograr una excelente calidad no estarán sujetas al desarrollo de los
recursos materiales, sino que al mejoramiento de la formación humana de los funcionarios
públicos, siempre desde los profundos valores éticos con que debe contar todo servidor
público.
La idea fundamental que permite avizorar la evolución del recurso humano es el

aprendizaje. Desde este punto de vista, el pensamiento del trabajador que solo se interesa
en el dinero para prestar un mejor servicio debe quedar en el pasado y entender que se le
debe tratar como un sujeto que debe comprometerse y decidir dentro de todo organismo del
Estado y, sobre todo, se le debe potenciar su poder para poder instruirse colectiva e
individualmente.
Por regla general, todo sistema de formación de los trabajadores es muy importante,
pero particularmente existe una fase trascendental que es el instante en que se le entrega
motivación a los funcionarios y se les entregan principios, espíritu y ética organizacional. A
un individuo se le puede comprar su conocimiento, su presencia, su tiempo pero nunca la

moral y la lealtad por el servicio público, por lo que, el momento fundamental se encuentra en
la etapa de formación, que es el mecanismo básico para una mejor entrega de las
prestaciones por parte del Estado.
Refiriéndose a este importante tema, se debe señalar que existen dos fases en todo
proceso de formación, las cuales se señalan a continuación:
a) La formación inicial.
A través de ella se busca inducir al nuevo funcionario a su conducción bajo principios

sujetos a la ética y a la moral.
b) La formación actualizadora.
Se refiere a la entrega de herramientas de conocimiento al personal con que cuenta la

repartición pública.
En ambas etapas es trascendental la relevancia que se le debe asignar a la filosofía y

a los valores de la administración estatal. De la misma forma, estos principios deben buscar
crear nuevos comportamientos que apunten a un comportamiento positivo o ético.
Los programas de sensibilización son uno de los sistemas básicos que se usan con el
objetivo de incorporar principios y actitudes éticas a los empleados de la administración
pública. El fin de este mecanismo no apunta a que las personas aprendan qué es moral y
qué no, sino que sean conscientes de la relevancia que reviste la ética en el desarrollo de su
función y que aprehendan el poder de llevar a la realidad tales cualidades.
3.1. Valores y principios.
Los valores y principios que deben estar presentes en todo funcionario público son los
que a continuación se señalan:
a) La prudencia.
Es una actitud en los actos que va junto a una convicción con respecto a lo es bueno o
malo para las personas. Este principio se manifiesta en hechos determinados, en la
sabiduría, en experiencias pasadas y en la facultad para actuar. La prudencia se fundamenta
en la racionalidad de los individuos, los cuales deben pensar y optar por lo que es
beneficioso para el resto y para sí mismos, para luego aplicarlo en la realidad.

Un funcionario público prudente debe ser capaz de actuar acorde con lo que es bueno,
tomando siempre en consideración la razón, es decir, no solo basta con pensar lo que es
bueno, sino que hay que ponerlo en práctica.
En lo referente a los funcionarios públicos, la prudencia debe manifestarse en la

aplicación de un convencimiento ético que fundamente sus acciones, las que siempre deben
orientarse al bien común.
b) La libertad.
Este principio debe ser entendido como el poder para autogobernarse y la facultad de
erradicar los vicios a través del uso de la razón. La libertad debe ir de la mano con la
responsabilidad para conseguir sus fines.
c) La justicia.
Este principio, a pesar de constituirse como un pilar de la administración estatal, no

fácil aplicarlo. En ciertos momentos, los funcionarios públicos ejercen sus funciones de
manera injusta, lo que crea perjuicios, especialmente hacia los más desprotegidos. Si se
omitiese la justicia, nacerán males tales como el daño moral, el hambre, la cesantía, la
pobreza, entre muchos otros. Por este motivo, y a fin de evitar tales hechos es que este
principio y valor debe estar presente en todo acto de cualquier funcionario.
d) El honor.
Se define como el comportamiento ético en el desarrollo de la función encomendada

que se encuentre provisto de algún fin común que beneficie a las personas que necesitan un
servicio.
El honor es un principio que debe estar presente en todas las personas que
desarrollan algún cargo público, ya que de otra manera, se estaría causando un daño
invaluable a cualquier Estado. Los trabajos que componen la administración pública son
honores dentro de cualquier comunidad, por lo que los sujetos que sean titulares de uno
deben honrarlo y la forma más digna de hacerlo es realizando actos que merezcan elogio por
parte de cualquier persona.
e) La autoridad.
El estudio de la ética pública señala que la autoridad es el poder que posee todo
funcionario de la administración del Estado para llevar a cabo la función pública en aras del
bien común.
Si la autoridad no es comprendida como una ayuda al interés general, los actos se

desvirtúan, con lo que se genera un despotismo en la entrega de las prestaciones.

Los principios y valores antes señalados, si se aplican de manera concreta, permiten
que la función desarrollada por la administración pública logre sus objetivos de manera
correcta, consiguiendo que un gobierno pueda entregar lo que sus nacionales necesitan.
Una administración estatal se debe cubrir de principios, dirigiendo su acción con

sabiduría y buscando siempre la evolución material y espiritual de las personas que
requieren su servicio, por esto es que las comunidades logran superar sus problemas, con
decisión y acción, pero siempre bajo parámetros éticos.

PÚBLICA.
UNIDAD III
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA: PROBIDAD Y TRANSPARENCIA.

1. PASADO Y PRESENTE: CÍRCULO VIRTUOSO ENTRE LA IDEA DE SERVICIO
PÚBLICO Y DERECHOS HUMANOS, ESTRATEGIAS ANTICORRUPCIÓN Y ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA.
El servicio público se encuentra íntimamente ligado a la administración pública y por

ende al estado, pudiendo definirse de la siguiente manera: es un conjunto de prestaciones
proporcionadas por el Estado dentro de la órbita de la administración Pública y que tiene
como objetivo el dar cobertura a determinadas necesidades de la ciudadanía.
A grandes rasgos se puede señalar que el fin del servicio público es satisfacer las
necesidades públicas, respecto de estas últimas se debe definir su alcance.
Por lo general, se tiende a confundir el concepto de necesidades colectivas con las

necesidades públicas, la diferencia radica en que las primeras son atendidas por los
particulares, en cambio las segundas, sólo pueden ser satisfechas por el Estado, sin
intervención de particulares, ejemplo de esto es la justicia, defensa nacional, educación,
entre otros.
1.1 Principales características del servicio público.
a) Uniformidad.
Implica que el Estado a través de sus órganos debe proporcionar sus prestaciones en
idéntica medida para todos los habitantes que se encuentren en iguales circunstancias para
solicitar un determinado beneficio. Un ejemplo de esto es el transporte público.
b) Continuidad.
Es la característica más importante del servicio Público, consiste en que no puede

paralizar o interrumpir su función, debido a que está establecida en beneficio de todos los
ciudadanos. Este es el fundamento para prohibir que los funcionarios públicos tengan
derecho a huelga, ya que si se permitiese una paralización de funciones el estado estaría
incurriendo en un incumplimiento en la entrega de prestaciones, cuestión que perjudicaría a
la comunidad.
c) Regularidad.
Se traduce en una obligación para los funcionarios, los que deberán respetar con
exactitud las leyes y reglamentos, esto deja a los ciudadanos a resguardo de las
arbitrariedades.

d) Obligatoriedad.
Dice relación con la prestación para la cual fue creado el servicio la cual debe
cumplirse, lo que se traduce en que las autoridades no podrán beneficiar a unos y negarles la
prestación.
e) Permanencia.
Quiere decir que el servicio público deberá existir en la medida en que se mantengan
las necesidades para las cuales se creó. Si esta necesidad desaparece, el servicio deberá
cancelarse, ya que no tendrá una finalidad para existir.
Elementos del servicio público.
• La función pública.
Es una obligación del estado, y se justifica debido a que está constituida para
satisfacer una necesidad pública.
• Recursos.
Se trata de la cantidad de bienes destinados al cumplimiento de la función pública por

parte de los organismos públicos.
• Funcionarios.
Son los individuos que cumplen con la función pública, se desenvuelven dentro de una
organización jerarquizada, en donde existen los que adoptan las decisiones y los que deben
cumplirlas o ejecutarlas. Ejemplo de estos son: Senadores, simples funcionarios (los que
integran los servicios públicos), empleados, autoridades (ocupan el lugar más alto en la
pirámide funcionaria), gobernantes (los que ejercen el poder), entre otros.
• Régimen jurídico especial.
Consisten en un conjunto de normas a través de las cuales se establecen la necesidad

pública y el cómo se satisface, el servicio encargado de esto y el procedimiento necesario
para realizar la función. Se trata de un conjunto de disposiciones legales y reglamentarias
mediante las cuales se definen la satisfacción de una necesidad pública, el órgano
encargado de ello y la forma o procedimiento conforme al cual realizará su función.
Clasificación de los Servicios Públicos.
Para clasificar adecuadamente los servicios públicos es necesario hacer una distinción
entre el concepto orgánico y el funcional:

A) Funcional: en Chile el servicio público funcional es propio de órganos públicos
como de particulares, es decir, el estado asume la satisfacción de las necesidades públicas
asumidas por el Estado, estas se pueden presentar de dos maneras:
• Directa: en este supuesto, el Estado lleva adelante su actuar por medio de órganos
que él crea, es el caso del Servicio de Salud o la Empresa de Correos de Chile.
• Indirecta: en este caso, el Estado desarrolla la actividad por medio de un particular,
estos deberán respetar ciertas condiciones impuestas por el mismo Estado, esto se
concreta por regla general, mediante mecanismos de concesión. Ejemplo: Concesión
de las carreteras, de servicios de obras sanitarias, entre otras.
B) Orgánico: si se aplica este criterio, sólo tendrán la categoría de servicios públicos

los creados por el estado para cubrir una necesidad pública, son entonces todos aquellos
que integran la Administración Pública. Siguiendo este criterio podemos señalar que los
servicios públicos podrán ser de administración activa, fiscalizadora y jurisdiccional.
1.2 Clasificación de los Servicios Públicos.
a) Servicios públicos de administración activa.
Estos fueron creados para prestar determinado servicio para los ciudadanos, dentro
de estos se pueden mencionar como ejemplo: Metro, Servicios de Salud Pública, EFE, etc.
b) Servicios públicos de administración fiscalizadora.
Se crearon con la finalidad de controlar el ejercicio de la actividad de los órganos de la

administración. El mejor ejemplo de esto es la Contraloría General de la República. Un
ejemplo de esto es la Aduana.
c) Servicios públicos de administración jurisdiccional.
A este tipo de órganos se les ha dotado con jurisdicción para la resolución de

conflictos surgidos entre los órganos de la Administración del Estado y particulares en
determinadas materias.
d) Servicios públicos centralizados.
Dependen del Presidente de la República, actúan con la personalidad jurídica del

Estado. Sus recursos provienen del Fisco, un ejemplo de esto es el Servicio Nacional de
Pesca. Por otro lado, tienen la limitación de no poder contratar por si solos.

e) Servicios públicos descentralizados.
Estos cuentan con patrimonio y personalidad jurídica propios, están a cargo del
Presidente de la República, quien supervigilara su actuar. Ejemplos: Empresa de Correos de
Chile, Universidad de Chile, Servicio de Impuestos Internos, Empresa Nacional de Minería,
Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile, Instituto de Normalización Previsional, Dirección
del Trabajo, Municipalidades, entre otros.
f) Servicios públicos desconcentrados.
Se trata de aquellos órganos a los cuales se les a transferido competencias por parte
de los órganos Superiores, a su vez se les incrementan los poderes a los representantes
legales, lo que se materializa en una trasferencia de atribuciones en virtud de la ley.
1.2.1 Derechos Humanos y Servicio Público.
El servicio público y los derechos humanos se encuentran íntimamente relacionados,

puesto que el contenido de estos últimos corresponden en gran medida a las necesidades
básicas de la ciudadanía, ejemplo de esto es el derecho a la educación establecido en el año
1948 en la Declaración Universal de Derechos Humanos, este derecho a su vez es una
necesidad de la comunidad a la que los Estados deben dar satisfacción. Otro ejemplo, es la
necesidad de la comunidad por el servicio de justicia, este a su vez es un derecho humano
garantizado por la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Por otro lado, la Declaración Universal de Derechos Humanos sirvió de fuente de

inspiración para la creación de otros pactos y convenios internacionales como el Pacto
internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, estos a su vez contienen una serie de derechos que son
considerados como necesidades públicas los que deben ser cubiertos por el Estado.
1.3 Estrategias Anticorrupción.
Existen muchos países que presentan una corrupción

generalizada, Chile tiene la virtud de poseer bajos niveles de
corrupción, es más Transparencia Internacional en su ranking
de corrupción ha ubicado desde a nuestro país dentro de los
25 países con menores índices de corrupción.
En cada país en que se presenta el flagelo de la corrupción enfrenta el problema con

distintas estrategias, no obstante esta realidad, se pueden distinguir una serie de
características comunes en la manera de hacer frente a la corrupción, dentro de estas se
cuentan:

a) Algunos Estados optan por desarrollar amplias estrategias anticorrupción, las
cuales incluyen cientos de medidas.
b) Otros países aplican medidas más selectivas, destinadas a mejorar la
accountability, transparencia e integridad de la administración pública.
c) Otros prefieren reformar de manera amplia a todo el sector público, esta estrategia
tiene lugar en países los cuales se pretenden refundar luego de haber vivido profundos
conflictos o por haber cambiado de regímenes dictatoriales a procesos democráticos.
d) por otro lado, están los que enfocan sus estrategias anticorrupción desde un punto
de vista legislativo a fin de cumplir con acuerdos internacionales, ejemplo de esto es la
Unión.
No se puede dejar de mencionar que en la práctica éstas estrategias no se aplican a

ultranza, por lo general, se combinan.
1.3.1 Experiencia Chilena en el Combate de la Corrupción.
Chile a implementado una serie de medidas tendientes a mejor su desempeño en el

combate a la corrupción, pues a pesar de ser el país menos corrupto de Latinoamérica no se
pueden bajar los brazos en la lucha contra el enemigo llamado “corrupción”. Nuestro país
presenta una corrupción moderada, muy lejos de la realidad de otros países, donde existe
corrupción generalizada (toda la sociedad presenta niveles altos de corrupción), pero por otro
lado, también nos encontramos lejos de los países más desarrollados en estas materias,
como es el caso de Noruega, Finlandia y Nueva Zelanda.
En las últimas décadas los gobiernos de turno han implementado una serie de
medidas tendientes a mejorar los niveles de corrupción existente. Estas medidas se han
materializado a través de distintas leyes y Reformas, las que han apuntado principalmente a
mejorar la transparencia de las actividades de la administración pública, a regular el lobby, la
probidad administrativa, derecho de acceso a la información pública, entre otras materias.
Dentro de estas leyes y reformas se deben mencionar las siguientes:
a) Ley Nº 19.653, de 1999, también conocida como “Ley de Probidad”, esta norma
surge como resultado de las recomendaciones hechas por la Comisión Nacional de Ética
Pública del año 1994, en ella se propusieron 41 sugerencias al gobierno del Presidente
Eduardo Frei Ruiz-Tagle, con la finalidad de combatir la corrupción. En esta Ley se
incluyeron materias como el tráfico de influencias, el acceso a la información administrativa,
los conflictos de intereses a que pueden verse sometidos los servidores públicos y las
inhabilidades e incompatibilidades funcionarias.

Además se deben agregar las modificaciones complementarias a esta ley como lo es
la Ley N°19.645, la cual data del mismo año, tenía por objetivo modernizar el Código penal
en lo que decía relación con los delitos cometidos por los funcionarios públicos.
B) Ley N°20.050: en el año 2003 el entonces gobierno del Presidente Ricardo Lagos
consiguió un gran acuerdo político-legislativo, el cual tenía por finalidad modernizar el
Estado. Este hecho despejo el camino para la aprobación de un conjunto de nuevas y
significativas reformas. Posteriormente en el año 2005, se aprobó la reforma a la
Constitución Política de la República, la más importante desde su aprobación, esta incluyó
los principios de probidad y publicidad dentro de las Bases Institucionales. A su vez se
ratificaron importantes convenios internacionales relacionados con el combate a la
corrupción, dentro de estos están, la “Convención de las Naciones Unidas en contra de la
Corrupción” (2006) y la “Convención Interamericana Contra la Corrupción”.
c) Instructivo Presidencial N°8: fue dictado en el año 2006 durante la administración de

Presidenta de la República Michelle Bachelet, dentro del marco de la “nueva agenda
gubernamental en materia de probidad y transparencia”. El instructivo tenía por objetivo
aumentar la transparencia del sector público. A través de él, se le impuso a los organismos
públicos la obligación de publicar la información relativa a el personal o las contrataciones
públicas en sus respectivos sitios web. Para cumplir con lo señalado el gobierno creó un
banner “Gobierno Transparente”.
d) Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública: esta Ley fue publicada en el
Diario Oficial el 20 de agosto de 2008, en ella se regula a grandes rasgos el principio de
transparencia, el derecho de acceso a la información, así como los procedimientos para el
ejercicio de este derecho. Entró en plena vigencia en abril de 2009.
e) Ley del Lobby o de Competencia Desleal 20.169: es

una Ley muy esperada, entró en vigencia el 16 de febrero del
año 2007, su finalidad es impedir la competencia desleal y
regular el Lobby.
1.4 Acceso a la Información Pública.
Se puede definir acceso información pública como aquel derecho a recibir eficaz y
eficiente informaciones de cualquier tipo que hayan sido recibidas, elaboradas o procesadas
con el financiamiento de fondos públicos y que además se encuentre en poder del Estado.
La información pública que posee el Estado es muy amplia y diversa, pudiendo

contener antecedentes como: transferencia de fondos fiscales, actos de tipo administrativos,
evaluación de políticas públicas, antecedentes disponibles para cualquier toma de decisiones
políticas, información de la planta de organismos públicos y sus remuneraciones,
resoluciones de los Tribunales de Justicia, votaciones parlamentarias, entre otras. Según

algunos autores a medida que exista una mayor cantidad de información disponible en
manos del Estado se generan los cimientos para una gestión transparente y por ende se
evitan las prácticas corruptas en los servicios públicos.
2. INTERPRETANDO LA LEGISLACIÓN CHILENA SOBRE PROBIDAD Y

TRANSPARENCIA.
Esta parte de la unidad tiene como finalidad dar a conocer al alumno la realidad local
en cuento a los temas de probidad y transparencia, tanto desde el punto de vista
constitucional hasta llegar a un análisis particular de las leyes referentes a estos principios,
especialmente dictadas para tal efecto, así como la evolución, desarrollo y madurez que
estos principios regidores de la función pública han adoptado en Chile, todo lo cual se pasa a
estudiar a continuación.
2.1. Constitución: probidad, derechos básicos y transparencia.
En el año 2005 se llevó a cabo en Chile una reforma a la Constitución Política de la

República, la cual no contaba con casi ninguna modificación de importancia desde esa
época, y fue la incorporación del principio de probidad lo que llamó poderosamente la
atención, todo ello se realizó por medio de la entrada en vigencia de la Ley número 20.050.
La Carta Fundamental, en este sentido, señala lo siguiente:
“El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento
al principio de probidad en todas sus actuaciones”.
La definición de probidad nace en Chile a consecuencia del tratamiento de la función

pública, lo que es obvio en este sentido porque la legislación del trabajo ordinaria determina
la ausencia de probidad como uno de los motivos para hacer cesar el contrato que une a un
trabajador con su empleador, todo lo cual se estableció ya desde el año 1931.
En el año 1939 se evacuó una moción legislativa titulada “Proyecto de Ley sobre
Probidad Administrativa”, la que nunca pudo entrar en vigencia como ley de República; sin
embargo, desde ese año los autores en derecho comenzaron a presionar para que este
principio tuviese acogida en la legislación nacional. La Contraloría General de la República,
en una de sus interpretaciones más significativas, señaló que la probidad administrativa era
un principio general del Derecho Administrativo, además de erigirse como un bien jurídico de
significancia constitucional al interior del país.
Conjuntamente con este principio, también se incorporó dentro de Constitución Política

a la Transparencia, la cual debía aplicarse en las actuaciones de la administración pública, lo
que se llevó adelante por intermedio de una proposición de la Comisión de Ética Pública que

se desarrolló a partir del mandato presidencial de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Esa iniciativa se
intentó establecer como Ley de la República, sin embargo tampoco prosperó.
La incorporación de estos principios a la Constitución Política es una reforma que se

introdujo en el Primer Capítulo de esa Carta Fundamental, el cual se titula “Bases de la
Institucionalidad”, lo que significa que su importancia debe trascender a cualquier orientación
o interpretación de cualquier sector legal del ordenamiento jurídico interno, es decir, la
probidad y la transparencia deben ser aplicadas de manera transversal en todo el derecho.
Los funcionarios de la administración estatal son la barrera inicial y la más efectiva en

el combate contra la corrupción, sin embargo, se necesita que estos individuos sean
acreedores de determinados derechos; en este sentido, el artículo número 38 de la Carta
Fundamental de Chile señala que las personas que desempeñan regularmente funciones
administrativas dentro de los servicios públicos están en posesión de lo que se conoce con el
nombre de “carrera funcionaria”. La Constitución Política de Chile obliga a que esta carrera
debe desarrollarse sobre la base de parámetros profesionales y técnicos, además, debe
haber un tratamiento de igualdad en la posibilidad de entrar a un cargo del Estado, debiendo
cada funcionario perfeccionarse al interior del mismo a través de cursos y capacitaciones
entregadas por la propia administración.
A parte de las reformas en probidad y transparencia señaladas, la Constitución, en su

articulado 19 número 17, asegura a todos los sujetos la admisión en todos los empleos y
funciones estatales, sin otros requerimientos que los señalados por el ordenamiento jurídico
aplicable para cada caso. Estas normas ayudan a que los servidores públicos desarrollen sus
actos en beneficio del bien común, el cual debe ser el fin de todo servicio público, alejándose
de cualquier interés de corte personal o partidista, con lo que se reduce ostensiblemente el
índice de corruptibilidad existente.
Se puede señalar que la presencia de una persona al interior de un servicio público

constituye una cierta garantía a nivel institucional desde el punto de vista orgánico y funcional
tomando en consideración los conceptos estatales básicos, ya que ninguna ley puede
atribuirse el valor de no respetar la forma en que éstas deben dictarse de acuerdo a lo
estipulado en la Constitución Política.
La probidad y la transparencia también pueden equipararse con una luz que encamina
el tránsito a través de la barrera que divide al Poder Ejecutivo con la administración que este
lleva a cabo dentro del país, la que se determina de acuerdo al poder político que prima, de
acuerdo a la democracia existente en el Estado. Estas dos funciones del Estado no pueden
confundirse, ya que esto implicaría imponerle un fin patrimonial al Gobierno, unido a la
singularidad funcional de su ejercicio. Y es que un tema es “el Gobierno”, el cual puede
definirse someramente como el impulsor de las políticas públicas, por ende del poder político
de un país; y “la administración” es el órgano que lleva adelante esas políticas. Estos ámbitos
pueden prestarse para confusión, ya que a la cabeza de ambos se encuentra una misma
figura, como lo es el Presidente de la República. A la administración pública se le deben

incorporar garantías que permitan promocionar su eficacia y así se evite el manejo de las
funciones estatales por parte de las altas cúpulas de los partidos políticos.
Por esos motivos, la legislación interna debe formar una relación sana entre los
mencionados actores, sin estimar como innecesario el hecho que dicho acto debiese
realizarse por intermedio de la propia Constitución Política, es así como es dable señalar que
en los ordenamientos jurídicos internacionales ocurre, precisamente, este hecho. Con lo
señalado precedentemente no se quiere decir que no se han llevado a cabo grandes pasos
atingentes en este sentido, ejemplos de esto lo constituyen los aportes realizados por la
Comisión de Ética Pública y la Agenda de Transparencia y Probidad, la cual fue un acuerdo
alcanzado por la clase política en el año 2003. Entre sus avances más significativos puede
señalarse la dictación de la Ley de Probidad Administrativa número 19.653, la Ley número
19.886 sobre contratos administrativos o la Ley sobre nuevo trato y alta dirección número
19.882; además, cabe señalar que se a avanzado en el proceso de ratificar un cúmulo de
Tratados Internacionales para combatir la corrupción o alinear a los funcionarios públicos
para que desarrollen su labor bajo principios éticos y morales.
Debido a todas estas reformas, que incorporan a la probidad y a la transparencia

dentro de la Carta Fundamental chilena, es que se han generado instancias públicas, como
el portal Web nacional de Chilecompra o la creación de la Dirección Nacional del Servicio
Civil, que es el órgano encargado especializado y encargado de abastecer a los servicios
públicos de los funcionarios indispensables que estos necesitan para el óptimo desarrollo de
sus funciones. Sin embargo, estas medidas no son suficientes en cuanto a la promoción de
la probidad y transparencia, ya que quedan muchos sectores en los cuales se pueden
perfeccionar las normas jurídicas atingentes a estos temas. Por ejemplo, las reformas
constitucionales del año 2005, también, han cambiado la manera en que se determina a la
persona que será la encargada de la Contraloría General de la República.
La probidad administrativa es un principio recogido por la legislación chilena, el cual

tiene por finalidad ser una inspiración en la realización de los actos administrativos, y que se
contiene en las más variadas normas legales, entre las que se cuentan las siguientes:
• La Constitución Política de la República de Chile en su artículo número ocho se refiere

a que los funcionarios públicos deben respetar estrictamente el principio de probidad
administrativa en el desarrollo de sus funciones.
De esta forma, la Carta Fundamental de Chile brinda una idea de lo que es la

probidad, determina de manera imperativa el deber de llevar a cabo el servicio público con
fiel apego a la probidad administrativa.
• Este principio está tratado de manera íntegra en la Ley Orgánica Constitucional

número 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado, a partir de su
Título Tercero.

De acuerdo a la definición y los fines de la probidad, así como de la transparencia, se
puede señalar que la idea de elevar estos principios a rango constitucional tiene que ver con
que aquellos deben alcanzar a los servidores públicos en atención a sujetar sus acciones
dentro de su esfera de atribuciones y respetando los límites legales que establece el
ordenamiento jurídico vigente. Además, los funcionarios estatales tienen como obligación el
llevar adelante su trabajo de manera recta para satisfacer las exigencias queridas por el
usuario y, de la misma manera, los principios en cuestión buscan que todos los actos deben
realizarse en aras del bien general de la comunidad, es decir, buscando el interés general y
nunca el personal; todo de acuerdo a consideraciones de servicio público, en virtud de las
cuales la administración central debe ser el principal servidor público de las personas y no
viceversa, es decir, nunca estas últimas deben estar al servicio del primero.
Deberes establecidos por la probidad administrativa desde el punto de vista constitucional o

legal.
Tomando solamente en consideración la probidad administrativa, este principio es una

regla de conducta que es impuesta a todos los funcionarios de la administración pública del
Estado, por ende, se deben cumplir ciertas obligaciones con el objetivo de actuar de acuerdo
a lo que la probidad mandata, las cuales son las siguientes:
• Respeto recíproco de los funcionarios estatales.

• Mantener conductas que respeten las leyes atingentes al acoso sexual.
• Respetar el puesto público que se está desempeñando, lo que implica mantener una
forma de actuar proba y correcta, tanto dentro como fuera del servicio.
• Ser muy cuidadoso en la manera en que se utiliza la indumentaria fiscal, sean bienes
muebles o inmuebles, así como los insumos respectivos y, obviamente, los dineros
públicos, ya que todos estos son encomendados al servidor público en el desarrollo de
sus funciones.
• Poner en conocimiento de las autoridades respectivas las actuaciones que, de
acuerdo a la legislación vigente o desde perspectiva, atenten contra las leyes internas
de la República.
• Obligación de desempeñar la función administrativa de manera personal, ya que cada
cargo tiene esta característica, es decir, las funciones encomendadas al sujeto son
intransferibles.
• Respetar y cumplir los mandatos que son impartidos por las autoridades del respectivo
servicio al cual se pertenece.
• Obligación de entregar las prestaciones públicas de manera igualitaria, sin entrar a
hacer distinciones que arbitrarias que pudiesen acarrear cualquier tipo de
discriminación.
• Obligación de mantener la idea que es la administración pública la que se encuentra al
servicio de la Nación y no de manera inversa.

• Se deben administrar todos los bienes públicos de la mejor manera posible, con el
claro objetivo de prestar el servicio eficaz y eficientemente, es decir, entregando la
prestación pública con calidad.
• Las prestaciones que se le entregan a los integrantes de la comunidad deben tener
como características el mantener la continuidad, es decir, no se debe caer en
dilaciones o inconvenientes que acarreen el mal uso de los recursos públicos.
• Mantener el respeto por la legalidad de las actuaciones públicas, o sea, estos deben
sujetarse a la legislación nacional vigente al momento en el cual se realizan.
La Constitución Política de la República de Chile de 1980 y la transparencia en la

Tomando nuevamente como base la reforma constitucional del año 2005, introducida
a este cuerpo normativo por el Gobierno de turno, se incorporó un acápite legal que señala
que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen”, lo cual se establece en el inciso segundo del
artículo 8 de la Constitución Política de Chile, y en ese misma norma se establecen los
únicos casos en que es posible guardar reserva o secreto de la información de los actos
administrativos públicos, lo que se aplicará tomando en consideración determinados
parámetros, los cuales son los siguientes:
• Cuando la publicidad pudiese afectar el debido cumplimiento de las funciones de los

organismos públicos.
• Cuando se pueda incurrir en violaciones a los derechos de las personas a causa de la
transparencia administrativa de los actos.
• Si la publicidad afectara la seguridad de la Nación.
• Cuando la transparencia lesione el interés nacional.
Todas esas consideraciones de por qué se puede negar el acceso libre a la

información contenida en los actos del Estado se establecen en la parte final del inciso
segundo del artículo número 8 de la Constitución Política de la República de Chile. En
cualquiera de estos casos es necesario que una norma jurídica establezca para el caso en
particular el secreto de la información, ley que debe ser de quórum calificado, es decir, que
necesita de un mayor porcentaje de parlamentarios que la aprueben que una ley normal, así
como para que quede sin vigor una vez que ha sido promulgada; el porcentaje en cuestión es
la mayoría absoluta de los legisladores en ejercicio y no como las leyes comunes, que estás
sólo necesitan la aprobación por parte de los parlamentarios que se encuentren presentes en
la respectiva sesión de votación.
De acuerdo a lo expresado en los párrafos anteriores, es dable señalar que en el

ordenamiento jurídico nacional la publicidad de las actuaciones estatales, los procesos para
llevarlos a cabo y sus fundamentos es la regla general.

Este principio de transparencia ha originado la dictación de la Ley de Transparencia de
la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado (Ley número
20.285, publicada en el Diario Oficial el 20 de Agosto de 2008), la que reunión un solo cuerpo
normativo las leyes que regulan la transparencia activa, el derecho de acceder libremente a
la información, como así mismo dio paso a la formación de un estamento que goza de
autonomía, como lo es el Consejo para la transparencia, ente encargado de la fiscalización
para que se respete la transparencia.
A pesar de lo dicho respecto a estos temas, se debe señalar que aquellos serán
analizados con mayor profundidad durante el desarrollo de esta unidad, así que para evitar
repeticiones que pudiesen acarrear confusión es que el estudio acabado de la Ley de
Probidad y la Ley de Transparencia se verán a continuación.
Análisis constitucional de la probidad y la transparencia.
En lo relacionado con este tema se puede señalar que existe un gran apego del
derecho administrativo con el derecho encargado de estudiar las normas constitucionales, ya
que son, justamente, las normas de este carácter las que, en una realidad de estado de
derecho, deben velar con que se respete el ordenamiento jurídico en cada una de las
actuaciones del Estado, de sus estamentos y de los funcionarios que trabajan en ellos. Es
por cierto que en la parte normativa de la Constitución Política, esta se encuentra destinada a
ser una guía de todos los actos estatales en aras de obtener el bien común de la sociedad,
para que esta pueda alcanzar su máximo desarrollo, tanto colectiva como de manera
individual por parte de cada uno de sus individuos.
En esta perspectiva, claramente resulta que el estudio interpretativo y normativo de los

principios de probidad y transparencia no sea un tema que se está discutiendo hace poco
tiempo, ni desde su intromisión en la legislación chilena, ni en la manera en que se han ido
forjando ambos conceptos y su estudio se ha ido encuadrando dentro de las ciencias
sociales aplicadas, principalmente en el derecho.
Los principios en estudio, generalmente, se han vinculado con el tratamiento de la

ética que estudia a los servicios públicos como dos herramientas que buscan combatir la
corrupción, pretendiendo ser orientadores de las personas, con el claro fin de que estas
desarrollen sus funciones con lealtad y honestidad.
A pesar de lo señalado anteriormente, son precarios los análisis profundos del tema
en cuestión desde una óptica avocada ciento por ciento desde el derecho, a pesar de lo
determinante que es esta disciplina para la organización de la sociedad y que se debe tomar
como base para la apertura de otros dogmas en materia de administración pública, como lo
sería la faculta de sancionar por parte del derecho administrativo o la responsabilidad de los
funcionarios que conforman los estamentos del Estado.

En concordancia con lo señalado antes, se han generado grandes malos entendidos
en cuanto a las modificaciones o faltas a la probidad y a la transparencia desde un punto de
vista del derecho constitucional, por lo que resulta necesario vislumbra de forma aclaratoria,
de manera que se pueda entender formativamente lo que se pretende con la aplicación de
dichos principios, los cuales trascienden al Estado en cuanto a la prestaciones que este debe
entregar a sus nacionales. Con esto se pueden determinar cuáles serían los elementos que
conforman el derecho administrativo funcional, los deberes que se les impone a los
funcionarios públicos, pero también los derechos básicos y las garantías que tienen esos
mismos sujetos, así como la ciudadanía frente al órgano estatal, los que se han recogido por
la Constitución Política de la República de Chile en los distintos artículos que la conforman;
algunos ejemplos de estos son los siguientes:
• El derecho a la vida y a la integridad física y síquica.

• La igualdad ante la ley. En este sentido, ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer
diferencias arbitrarias.
• La igual protección de la ley a todas las personas en el ejercicio de sus derechos.
• El respeto y la protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia.
• La libertad de conciencia.
• La estabilidad en el cargo.
• La carrera funcionaria.
• El derecho a ascenso. (Estas tres últimas son derechos exclusivos de los funcionarios
públicos).
Estas garantías y derechos establecidos por la legislación chilena, sumado a la

dictación de leyes especializadas en materia de probidad y transparencia, las cuales son una
respuesta a preocupaciones que se vociferaban desde antaño en atención a la lucha que se
debe generar en contra de la corrupción o en oposición de las malas prácticas funcionarias,
han sido una de las directrices fundamentales que sustentan la relevancia sustantiva de el
estudio que se realiza en esta parte de la unidad.
La transparencia y la probidad desde un punto de vista constitucional, intentan

determinar de manera explayada los alcances de dichos principios, para así establecer las
obligaciones que de ellos derivan en concordancia con aspectos fundamentales de eficacia y
eficiencia, transparencia y publicidad en los actos llevados adelante por los estamentos
estatales y sus funcionarios.
Todo este análisis es importantísimo, ya que la menor o mayor relativización de los

principios en estudio condicionarán el acatamiento de las obligaciones y derechos
constitucionales que se relacionan con los derechos básico de los ciudadanos, pero también
de los servidores estatales, así como la actuación óptima por parte de estos último, en
especial a lo que a función pública se refiere.

Además de lo expuesto, la elevación de la probidad y la transparencia o publicidad a
rango constitucional ayuda a que se lleve a cabo una mejor resolución de los conflictos de
intereses que se suscitan dentro de los servicios públicos, lo que será fundamental para
determinar en la especie los eventos que pudiesen acarrear algún tipo de responsabilidad,
especialmente administrativa; conjuntamente con aquello, se debe esclarecer la manera en
que se hacen efectivas dichas responsabilidades y cómo se aplicarán las respectivas
sanciones, siempre dentro de las reglas que se establecen desde el punto de vista
constitucional.
Relación entre la Constitución Política de la República con la administración del Estado.
El Estado derecho y el sistema democrático que se encuentra dentro de él,

condicionan la manera en que la administración central debe llevar adelante sus actuaciones,
todo lo que tiene como esquema central a la Constitución Política del respectivo país. Es esta
Carta Fundamental la que en los más variados países, en especial en los que han elegido
una forma de gobernar clásica, determina las obligaciones y el ámbito de acción de los
organismos estatales y, por lo tanto, de sus funcionarios.
La Constituciones Políticas de las Repúblicas modernas han recogido una gran

cantidad de normas jurídicas que están estrechamente vinculadas con el derecho
administrativo, dentro de las que se pueden encontrar verdaderas directrices orientadoras de
dicha rama del derecho, las que dan la posibilidad de construir programas de acción pública
sobre principios constitucionales.
De la forma antes dicha se ha ido generando una evolución que tiende a elevar a
rango constitucional las normas que rigen los actos de la administración pública, lo que
vislumbra la gran importancia al estudiar esta materia, ya que se aplica de manera
transversal a todos lo estamentos del Estado. Por este motivo es que la normativa
administrativa que se ha incorporado a la Carta Fundamental de Chile se ha empapado,
como resultado de dicho nivel jerárquico, de un valor estable más elevado a la que hubiese
obtenido a consecuencia de una dictación de una ley común.
La probidad, derechos básicos y la transparencia, al estar en esta categoría superior a

la realidad legislativa volátil, han conseguido un respeto e invariabilidad mayor. Este hecho,
sumado a la relevancia de la jerarquía normativa imperante, devela el proceso a través del
cual el derecho administrativo va adquiriendo un carácter constitucional, lo que se ha
diseminado rápidamente por los Estado modernos desde inicios del siglo XX a lo largo de
todo el mundo. Es así como se puede señalar que las Cartas Fundamentales vigentes
durante el siglo XIX, escasamente estaban dotadas de normas que se refirieran a los
funcionarios del Estado, salvando la debida excepción que señalaba que cualquier persona
puede ingresar libremente a los estamentos estatales siempre y cuando contara con los
requisitos establecidos por las leyes, sin que hubiese ninguna discriminación de por medio,
donde sólo debía tenerse en cuenta las aptitudes y la formación individual del sujeto.

Desde la época de la posguerra que se generó como consecuencia de la primera
Guerra Mundial se comenzaron a configurar algunas normas relativas al ámbito público sobre
la base de consideraciones personales de los funcionarios, los que, posteriormente, se
transformarían en capítulos completos avocados especialmente al tema, a pesar que en el
cono sudamericano este fenómeno aún es nuevo.
El derecho constitucional, a pesar que establece ciertas normas de conducta en lo

relativo al recurso humano de los servicios públicos en atención a su categoría de considerar
a sus miembros como verdaderos servidores públicos que deben avocar sus actos a la
consecución del bien común de la Nación, siempre cuidando que se respeten aspectos
legales y constitucionales. El empleado fiscal, por ser considerado como tal, nunca perderá el
estatus de ciudadano o trabajador, de tal manera que los derechos y garantías que la Carta
Fundamental establece para la ciudadanía no pueden excluirse a este tipo de personas.
En este escenario, la evolución de proceso que tiende a constitucionalizar los

principios de probidad y transparencia ha ido forjando una carga de valores que redunda en
la revisión del funcionamiento estatal desde la óptica orgánica y procedimental, en especial si
se tiene en cuenta la estrecha relación de la labor administrativa con los objetivos que debe
buscar el Gobierno de turno, que la Constitución Política de Chile establece al señalar las
bases de la institucionalidad.
De esa forma, las maneras de comportarse por parte de los funcionarios públicos de
acuerdo a las normas constitucionales deben tener como horizonte ciertos principios
orientadores, tales como la ética pública, la probidad administrativa o la transparencia, los
que estarán determinados por el sistema democrático que rige para un determinado país.
Pero los referentes inmediatos de dichos actos siempre deben ser los que provengan desde
el ordenamiento jurídico, en especial a las normas contenidas en la Carta Fundamental de
cada Estado, es decir, aquella legislación a través de la cual se explicitan los valores de la
comunidad.
Por estos motivos, es que se han constitucionalizado los principios de probidad y

transparencia, lo que se erige como un gran avance para asentar una política local
sustentada en la ética pública, reconociéndose que este tema es demasiado complejo e
importante para el cúmulo de principios que determinen la manera de actuar de los
funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones.
2.2. Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y el

Estatuto Administrativo: Perfil del Servidor Público.
Como se ha visto a lo largo del proceso que ha significado el estudio de las unidades
pasadas y de lo dicho anteriormente en ésta, se hace indispensable conocer la realidad
chilena en cuanto a la aplicación de las dos normas más importantes de la administración
pública nacional, como lo son la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado (Ley de Bases para lo referente a ésta parte de la unidad) y el
Estatuto Administrativo, los cuales se pasan a estudiar a continuación.
Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, N° 18.575.
El fin principal del Estado es la entrega de respuestas a las necesidades que solicita la
nación. De ésta forma, el poder ejecutivo está conformado de entidades encargados de llevar
a cabo la labor antes descrita.
Las necesidades, en un comienzo, fueron distantes a las que se presentan en la

actualidad, ya que, a medida que pasa el tiempo nacen nuevos requerimientos y por dicho
motivo se han fundado un sin fin de nuevos organismos avocados a ésta materia. Suele
suceder que a más de un servicio público se le introduce las mismas competencias, con lo
que, a menudo, se genera un entorpecimiento en la entrega de las prestaciones por parte del
Estado. Por otra parte, a medida que estas entidades iban surgiendo se observaba la
carencia de funcionarios, por lo que hubo que aumentar la dotación de manera drástica, lo
que sigue ocurriendo hasta estos días; a estos sujetos se les une a la administración estatal
por contratos de trabajo que les brindan un sistema de seguridad social y de previsión
asistencial.
Como es de esperarse, la función del Estado se veía acrecentada sistemáticamente,

lo que se acentuaba en las diferencias entre los funcionarios que lo integraban. Con esto en
mira, en el año 1969 se vislumbran por vez primera, plasmados en un papel, los problemas
que acarreaban los hechos antes señalados. De esta forma, se dicta la Ley 10.336 que
establece la norma en torno a que la Contraloría debe confeccionar un informe cada año de
la administración del Estado, sus avances y retrocesos. En este informe se detalla toda la
labor de los organismos públicos. Fue justamente en uno de estos documentos que la
Contraloría señala que estaba desarrollándose al interior del aparato público y la necesidad
de legislar al respecto.
En el año 1974 estalla la preocupación de llevar a cabo una memoria en la que se

detallará la realidad de la administración pública chilena, con el objetivo de puntualizar los
problemas y plantear posibles soluciones al respecto. El grupo de profesionales encargados
de esta labor fue llamado la Comisión Nacional de Reforma Administrativa (CONARA). Se
discutieron muchas maneras de atacar los desajustes que se encontraron, donde se llegó a
pensar en la opción de redactar un Código de Procedimiento Administrativo. Hasta el
momento en el cual entró en vigencia la Constitución Política de la República de Chile del
año 1980 todavía no se llegaba a consenso en cuanto a la manera de solucionar las
dificultades que estaba pasando la administración estatal. Sin embargo, es la Carta
Fundamental de ese año que señala, en su artículo 38 que una Ley Orgánica Constitucional
determinará la organización básica de la administración pública, garantizará la carrera
funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y
asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el
perfeccionamiento de sus integrantes.

Con la norma citada se establece el concepto que hay una ley suprema que es la
encargada de dictar las reglas y principios por los cuales se encauzará la administración
pública. Lo que se busca con esta Ley Orgánica Constitucional es erigir la carrera funcionaria
estatal como un camino sustentado en ideologías que busquen entregar un enfoque
profesional a las labores que hay que realizar por los empleados fiscales.
Como consecuencia del mandato planteado por la Constitución Política de 1980 se

dicta la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en
donde un Decreto con Fuerza de Ley del año 2000 fija de manera refundida su contenido.
Estructura de la Ley de Bases.
Esta ley se conforma de cuatro partes:
El Título I, denominado “Normas Generales”.
Esta parte está conformada por los veinte primeros artículos de la ley y sus normas
son aplicadas a la totalidad de las entidades públicas. Además, señala una idea, tanto
orgánica como extendida, de lo que es la administración estatal. Lo anterior quiere decir que
el ámbito público esta conformado por un conjunto de organismos que le dan forma, los que
se incluyen en esta parte de la Ley de Bases.
El Título II, sobre “Normas Especiales”.
Este título debe aplicarse a la administración fiscal, en donde ésta debe ser vista
desde un prisma orgánico, pero de forma restringida, es decir, se excluyen a determinados
organismos en cuanto a su aplicación.
El Título III, denominado “De la Probidad Administrativa”.
Como se vio en la unidad número uno, la probidad administrativa es un principio que

trasciende de cualquier sistema político imperante, por lo que debe ser aplicado a todo tipo
de funcionarios y a cualquier autoridad estatal.
El Título Final, sobre “Vigencia y Normas Delegatorias”.
La labor fundamental de la administración pública es entregar las soluciones a las

necesidades que la nación requiere. Con el fin antes dicho se busca promocionar el bien
general estando al servicio de ésta manera permanente y continua. Para lograr estos
objetivos el ordenamiento jurídico establece ciertos actos que se deben realizar de manera
obligatoria. Al menos, se debe establecer por la administración central cierta cantidad de
políticas públicas que satisfagan las necesidades de la población, las cuales deben ser
coherentes con la realidad nacional en el momento en que se pongan en práctica. Además

de esto, la ley impone la obligación de controlar las funciones llevadas adelante por cada uno
de los servicios públicos que componen el Estado.
El artículo segundo de la Ley de Bases acuña el principio de legalidad consagrado por

la Constitución Política de la República, el cual señala que los actos de la administración
pública deben realizarse con estricta sujeción a la Constitución y a las leyes.
Finalidad de la administración estatal.
La finalidad de la administración pública debe

ser la consecución del bien común, es decir, satisfacer
las necesidades de la nación. Esto se logra a través del
establecimiento de organismos dependientes del
Estado, los que deben ser creados y adecuar su
funcionamiento según el ordenamiento jurídico vigente.
Para lograr ese fin, la ley ha determinado un conjunto de principios, los cuales se
traducen en reglas que deben ser respetadas por cada entidad y funcionario de la
administración estatal, los cuales son los siguientes:
• Principio de subsidiariedad.
Se refiere a que la administración pública debe asegurar la necesaria independencia

de los grupos intermedios de la nación con el objetivo de que estos puedan llevar a cabo sus
metas trazadas, siempre respetando las garantías aseguradas a las personas en cuanto a la
posibilidad que tienen estas de realizar todo tipo de actividad económica de acuerdo al
ordenamiento jurídico vigente. Lo anterior quiere decir que se debe promocionar la
participación de los particulares en cualquier labor que realizada o que pueda ser realizada
por la administración estatal, de modo que los privados sean partícipes en el desarrollo del
país.
• Principio de transparencia y publicidad administrativa.
Los empleados públicos deben ejercer su función con transparencia, de forma que se
promueva y se logre el conocimiento de los procesos y de cada acto administrativo, así como
de los fundamentos de las decisiones adoptadas por estas personas.
Las actuaciones administrativas de los organismos del Estado son públicas, pero
también lo son los documentos en los cuales se basan, ya sea de manera directa o
subsidiaria.
Sin embargo, existen ciertos casos en que la entrega de la información solicitada

puede ser denegada, las causas son las siguientes:

- En caso que la divulgación de la información pueda afectar los intereses y derechos
de un tercero, de acuerdo a una fundamentación realizada por la autoridad a cargo del
servicio o en el evento que se atente contra el interés de la nación o de la seguridad
del Estado.
- En el evento que se oponga una oposición a la entrega de la información por parte de
las personas que intervienen o que se expresan en los documentos correspondientes.
- Cuando la publicidad dificulte o impida el normal funcionamiento de la entidad estatal
en cuestión.
- Cuando se establezca de acuerdo a una ley o reglamento que cierto tipo de
información es reservada.
• Principio de probidad.
La probidad es una manera de actuar respetando las normas éticas y legales en la

entrega de los servicios que brinda la administración, la cual debe ser respetada por
cualquier persona que forme parte de todo tipo de servicio público.
Este principio es un imperativo que se establece a cada uno de los organismos del
Estado, desde el funcionario más básico hasta las altas cúpulas de poder. Quien vaya en
contra de la probidad administrativa será responsable y por ende se le deberá sancionar de
acuerdo a la legislación.
• Principio de control.
Las autoridades, dentro de las funciones que les han sido asignadas por la ley, deben
realizar un control continuo de los órganos y de los actos de sus funcionarios,
individualmente considerados.
Los departamentos a cargo de los controles internos deben elaborar los

procedimientos para conseguir este objetivo y supervisar que estos se lleven a cabo. El
principio de control está destinado a estudiar de qué manera se han realizado y cómo se
llevan adelante las funciones de los empleados públicos.
Este control se divide en dos categorías, las cuales son las siguientes:
- Control interno.
Es el que se realiza al interior de cada uno de los servicios públicos.
- Control externo.
Es el que se lleva a cabo por organismos especializados externos, como lo son los
Tribunales de Justicia, el Congreso Nacional y la Contraloría General de la República.

• Principio de impugnabilidad de los actos administrativos.
Las actuaciones de la administración son impugnables a través de las acciones

legales que se establecen por el ordenamiento jurídico. Siempre se podrán interponer este
tipo de reclamos, por medio del “recurso de reposición” ante el mismo organismo del que
nace la actuación correspondiente. Además se encuentra el “recurso jerárquico”, que se
conoce por parte del superior a cargo del servicio en cuestión. A pesar de estas dos
acciones, siempre quedan a salvo las acciones que se pueden interponer ante los Juzgados
correspondientes.
• Principio de actuación de oficio en el desarrollo de los procedimientos administrativos.
Las entidades públicas deben llevar a cabo sus actuaciones por iniciativa propia en el
desarrollo de sus labores, o a petición de un interesado cuando las normas así lo prescriban.
Además, los procesos administrativos deben ser expeditos y ágiles, sin incurrir en
formalismos innecesarios que demoren la entrega de las prestaciones a los usuarios.
En resumen, la actuación de oficio se plasma en el hecho que los servicios públicos

deben seguir adelante con un procedimiento administrativo por iniciativa propia desde el
momento que un sujeto realiza la petición correspondiente, es decir, una persona activa el
funcionamiento del organismo y una vez que esto ocurre es él quien terminará la labor.
Ejemplo: una persona concurre a una Municipalidad y solicita un permiso para abrir un local
comercial, realiza la postulación, entregando los documentos al departamento
correspondiente, desde este momento la Municipalidad debe seguir adelante con el
procedimiento hasta la entrega del permiso a la persona interesada.
• Principio de coordinación.
Este principio se refiere a que la administración pública debe realizar sus actos de
manera coordinada entre los distintos estamentos que la conforman, con lo que se busca
evitar la multiplicidad o distorsión en la entrega del servicio.
• Principio de eficacia.
El Estado tiene que cumplir sus metas, es decir, satisfacer las necesidades de la gente
sin ninguna excusa que lo aleje de este fin, o sea, los organismos estatales deben cumplir
sus objetivos a cualquier costo.
• Principio de eficiencia.
La labor se debe desarrollar con el empleo de la menor cantidad de medios posibles,

es decir, los recursos deben utilizarse de manera racional.

• Principio de responsabilidad.
Se refiere a que todas las actuaciones de los funcionarios públicos son susceptibles
de ser perseguidas en el caso que vulneren la legislación administrativa actual, es decir, en
el caso que el funcionario vaya en contra del ordenamiento jurídico se puede investigar y
hacer valer su responsabilidad, ya sea, civil, penal o administrativa, de acuerdo a los distintos
procedimientos establecidos para cada tipo.
Los contratos administrativos.
Son aquellos celebrados por algún organismo

perteneciente a la administración del Estado con
alguna entidad homónima o con algún particular para
lograr el desarrollo de sus metas.
Este tipo de contratos, para que sean válidos,

deben ser suscritos posteriormente a la realización de
una “propuesta pública”. Luego de dicha proposición,
se llevará adelante el “concurso”, en el cual pueden
participar todas las personas o entidades que cumplan con los requisitos establecidos por el
organismo oferente administrativo y que hayan sido seleccionados por este. Ahora bien, el
órgano que requiere la prestación puede obviar el concurso para realizar un “trato directo”,
cuando así lo requiera el interés de la comunidad. Un ejemplo de trato directo sería el acto
jurídico celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas con una empresa constructora para
que repare urgentemente un puente que se ha caído y ha dejado aislados a una comunidad
debido a una fuerte crecida del río que arrasó con él, sin realizar una propuesta pública
llamando a cualquier empresa que quiera llevar a cabo dicha construcción. Este trato directo,
en este ejemplo, se ha realizado por la premura de la situación en atención a levantar
nuevamente la conectividad de la comunidad afectada con el desplome del puente.
Una vez que la persona natural o jurídica contrata con el servicio público
correspondiente, la primera debe respetar las bases establecidas por el segundo de manera
estricta, sin tomar decisiones individuales que pudiesen poner en riesgo el objetivo en vista al
momento de ofrecer el contrato administrativo.
No tienen ésta característica los contratos celebrados por el organismo estatal con una
persona natural para que esta última preste sus servicios al interior del organismo público, es
decir, los funcionarios contratados a honorarios o a contrata. Los demás tipos de actos
jurídicos sí se pueden considerar como contratos administrativos.
El Estatuto Administrativo dentro de la Ley de Bases.
El estatuto administrativo es otro cuerpo legal que regula el vínculo de los funcionarios
públicos con la administración del Estado.

La Ley de Bases dispone que existirá una vinculación estatutaria entre la
administración pública y el personal que trabaja en su interior, lo que fundirá en un conjunto
de normas recopiladas en una ley especialmente dictada para tal efecto, la cual se denomina
“Estatuto Administrativo”. En este cuerpo normativo se contiene un cúmulo de derechos y
obligaciones que tiene como finalidad dar una efectiva regulación de las entidades estatales,
desde la manera en la cual se ingresa a ellas, pasando por las prohibiciones de los
funcionarios, deberes, derechos laborales, responsabilidad en el desarrollo de las funciones
hasta llegar a los procedimientos para determinar la responsabilidad funcionaria y la
desvinculación del servicio público como consecuencia de una sanción, que es la más grave
entre otras que existen.
Todos los ciudadanos que cumpliesen con los requisitos que se establezcan por el
organismo público en conformidad a la ley, pueden postular e ingresar en caso que se
aprueben los distintos exámenes elaborados para medir la idoneidad del postulante para
ocupar el cargo que se pretende.
Una vez que se entre a la administración del Estado, la reglamentación estatutaria

debe proteger a todos los funcionarios que componen los servicios públicos, ya sea
procurando resguardar la dignidad en la función, así como el respeto por la titularidad en el
dominio del puesto que se ocupa. Pero también, los servidores públicos son susceptible de
que se les persiga su responsabilidad administrativa, conjuntamente con la penal o civil de la
cual se puedan ver afectados. En el cumplimiento de la labor encomendada y acorde con la
potestad disciplinaria de la cual son titulares las autoridad de cada estamento estatal, se
debe asegurar la entrega de la prestación a los usuarios de acuerdo a un procedimiento
racional y justo, es decir, respetando los derechos de las personas así como el ordenamiento
jurídico.
Además de dichas reglas, la Ley de Bases establece que todos los funcionarios
públicos están imposibilitados de llevar a cabo cualquier acto de connotación política dentro
del ejercicio de sus funciones. Como se puede apreciar, la limitante es al interior de la
administración estatal, pudiendo realizarse de manera libre fuera de las horas de trabajo
dentro de la vida privada del funcionario administrativo.
Conjuntamente, se señala una serie de derechos funcionarios, dentro de los cuales es

sumamente importante “la capacitación”, ya que ésta permite a los integrantes de la
administración pública perfeccionarse, para conseguir la excelencia en la entrega de los
servicios a la comunidad. La capacitación es un deber que pesa sobre el Estado, porque con
ella se consigue que la persona obtenga una formación óptima, con lo que se logrará realizar
el trabajo de manera más eficaz y eficiente. Este deber se disemina a través de cada uno de
los estamentos estatales, a los cuales se les debe dotar de recursos especialmente
destinados para tal cometido, de esta forma se logrará una mejor organización y la puesta en
marcha de cursos avocados a sus funcionarios, los que estarán obligados a asistir y a
aprobarlos. En caso que esto no se logre, se podría solicitar que el funcionario que no asistió
o no aprobó la capacitación devuelva los dineros que el servicio gastó en su realización.

El “servicio público” como medio de satisfacción de las necesidades de la comunidad.
Los servicios públicos son organismos administrativos que tienen como misión dar
satisfacción a las necesidades de la comunidad, de forma continua o regular. Estos se
encuentran bajo la dependencia y/o supervigilancia del Presidente de la República por medio
de los Ministerios respectivos, cuyas políticas, programas y planes deben llevar a cabo.
Los servicio públicos son creados como direcciones nacionales o como servicio
públicos propiamente tal. La máxima autoridad la constituye el Jefe Superior del Servicio, el
que también se conoce con el nombre de Director Nacional. Su composición se divide de la
siguiente forma:
- Oficinas.
- Secciones.
- Sub-departamentos.
- Departamentos.
Los servicios públicos se organizan, territorialmente hablando, de dos formas a saber:
- Sistema descentralizado.
- Sistema centralizado.
Para no caer en reiteraciones innecesarias, se debe señalar que la descripción de

estos sistemas se ha analizado anteriormente en el desarrollo de esta unidad, a lo cual se
debe remitir.
La carrera funcionaria.
Las normas contenidas en la Ley de Bases respecto a la carrera que los empleados
públicos hacen dentro de cada servicio público es de naturaleza estatutaria, ya que es en el
Estatuto Administrativo donde está establecida. Es en este donde se regula el ingreso y la
permanencia en la administración estatal, hasta llegar a la separación de ésta. Se dejan
aparte los puestos de confianza exclusiva del Presidente de la República. Se debe
puntualizar que en el instante en que el sujeto entra en cualquier órgano administrativo
quedará bajo la carrera funcionaria, la que se fundamenta sobre principios de tipo
jerarquizados y técnicos. Es por este motivo que dentro del esquema público se puede
encontrar una planta de servidores del Estado que está dividido entre cargos de servicios,
administrativos, técnicos especializados, profesionales hasta llegar a los puestos directivos.
Dentro de cada uno están el número de trabajos a desempeñar y los grados; esto es de la
mayor relevancia, ya que a partir de esta forma es que los empleados estatales gozarán de
estabilidad en el desempeño de su labor, los que son evaluados de manera periódicamente
para determinar si existe la posibilidad de conseguir un ascenso en los respectivos grados
dentro de los escalafones.

La carrera funcionaria pretende que el empleo que se realiza al interior de la
administración pública esté dotado de una estabilidad, una trayectoria que se plasmará a
través del trabajo administrativo prestado de manera continua, por tanto, la legislación
nacional busca conseguir un desarrollo sustentable y duradero del desarrollo de la función
encomendada, con el fin de satisfacer de mejor manera las necesidades de la gente, pero
siempre dando un trato digno a las personas que permiten este fin, esto es lo que se conoce
con el nombre de estabilidad en el empleo.
La carrera funcionaria empieza una vez que se nombra en el cargo al postulante, el

cual pasa a formar parte de “la planta” del organismo del Estado y se disemina hasta los
puestos de confianza exclusiva; esta idea de carrera está, incluso, protegida por la
Constitución Política de la República de Chile en su artículo 38 inciso primero.
La “estabilidad en el empleo” se refiere al hecho que un funcionario público es titular,

es dueño de su puesto de trabajo, lo que resulta en que a este no se le puede separar de su
trabajo, a menos que exista un motivo plausible legalmente determinado que precise de esta
medida. Además, el empleado estatal puede ser cesado en sus funciones en el caso que
reciba su jubilación o que renuncie. La forma de alejar a un trabajador por haber existido
justo motivo se determina a través de un sumario administrativo, el que puede resultar en la
separación de una persona de un puesto determinado. La modificación de la planta
funcionaria también es una forma de alejamiento, y esto ocurre cuando un cargo se suprime,
por motivos de reestructuración en el servicio público al cual se pertenece. En este último
evento, por regla general, hay compensaciones asociadas.
Las fuentes que sustentan el sistema funcionario en Chile son las siguientes:
- El Estatuto Administrativo, consagrado en la Ley número 18.834.

- Jurisprudencia de la Contraloría General de la República.
Esta se compone por las resoluciones administrativas dictadas por este organismo y
que van creando verdaderas normas consensuales relativas a la vinculación de una persona
con cualquier servicio público.
- El Código del Trabajo.

- La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado.
- La Constitución Política de la República de Chile de 1980.
Todos estos cuerpos normativos son el sustento que regula, de distinta manera, la
labor de los servicios públicos, su formación interna y los servicios prestados a la comunidad.

El Estatuto Administrativo (Ley 18.834).
Es necesario señalar que hay todo un abanico de leyes y cuerpos normativos que
regulan las funciones de los organismos públicos y a las personas que los componen y,
como se señaló, abarca tanto desde la Constitución Política de la República hasta, incluso,
llegar a la legislación específica que trata, por ejemplo, la labor que debe desempeñar el
Poder Judicial, el Poder Legislativo, las FF.AA., los docentes, las Municipalidades, etcétera.
Con esto se quiere decir que no existe una sola ley aplicable para todos los funcionarios
públicos existentes en Chile. Sin embargo, hay un Estatuto que establece la regulación
básica y general en esta materia, que se aplica supletoriamente cuando cada ley específica
no abarca todos los ámbitos necesarios atingentes a la vinculación de una persona con un
organismo estatal, lo que se conoce con el nombre de Estatuto Administrativo general, que
se contiene en la Ley número 18.834.
El Estatuto Administrativo se aplica, por regla general, a las siguientes reparticiones

públicas:
- Servicios públicos descentralizados y centralizados fundados para cumplir la

labor administrativa que les fue encomendada por ley.
- Gobernaciones.
- Intendencias.
- Ministerios.
Sin embargo, existen ciertos órganos públicos a los cuales no les es aplicable la Ley
18.834, y estos son los que a continuación se señalan:
- Empresas públicas creadas por una ley especialmente destinada al efecto.

- El Consejo Nacional de Televisión.
- Las Municipalidades.
- Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.
- El Banco Central.
- La Contraloría General de la República.
Estos estamentos se regularán por normas de carácter constitucional dictadas para

tales fines y por las leyes específicas que les son aplicables.
Ingreso a la administración pública.
Para ser parte de la administración del Estado se debe tener ciertas particularidades,
que son tomadas como requisitos al momento de postular, las cuales son las siguientes:

- Ser ciudadano de la República.
Esta es la regla general, sin embargo, en determinados casos, que serán evaluados
por la autoridad competente, se puede permitir el ingreso a los servicios públicos a personas
extranjeras. Estos funcionarios no podrán ser parte de la planta estable, sólo pueden ser
contratados a contrata, es decir, su vínculo contractual termina cada 31 de Diciembre, con la
posibilidad de que pueda renovarse de manera indefinida y siempre que posean
conocimientos especiales de carácter profesional y específicos en una determinada área del
saber. A pesar de ello, si compiten chilenos con foráneos por un puesto, siempre se les debe
dar la preferencia a los nacionales.
- Cuando fuera procedente, que se haya cumplido con la Ley de Reclutamiento y

Movilización (servicio militar).
- Poseer compatibilidad en cuanto a la salud según el puesto que se desempeñará.
- No encontrarse inhabilitado para desarrollar algún puesto dentro de la administración
estatal, ni haber sido condenado o estar siendo actualmente procesado por algún
simple delito o crimen.
- No haber sido separado de alguna función pública por la aplicación de alguna sanción
disciplinaria o por haber obtenido calificación deficiente, salvo que la desvinculación se
haya hecho efectiva hace más de cinco año. Además del paso del tiempo, debe
mediar un Decreto Supremo (es decir, dictado por el Presidente de la República) que
rehabilite al postulante a ocupar un cargo dentro de la administración pública.
- Haber aprobado octavo básico y contar con la educación técnica o profesional según
lo requiera la naturaleza del cargo a ocupar.
Inhabilidades para ingresar a la administración pública en relación con la probidad

administrativa.
En la legislación chilena, hay cierto tipo de inhabilidades que impiden formar parte de
los servicios públicos, las cuales son las siguientes:
a) Personas que han sido condenado por simple delito o por crimen.
b) Ser cónyuge, hijo (a), o familiar hasta el tercer grado consanguíneo y segundo de
afinidad inclusive de algún miembro de la administración estatal y que ocupe un cargo
de autoridad o de un funcionario que sea directivo de la entidad pública civil del que se
pretende ser parte, hasta el cargo de jefe de departamento o su homólogo.
c) No pueden ingresar a un servicio público las personas que tengan juicios vigentes con
el organismo al cual se quiere ingresar, a menos que el litigio se refiera al
reconocimiento de derechos ciudadanos propios o de sus parientes cercanos
(cónyuge, hijo(a), familiares hasta el tercer grado consanguíneo o segundo de afinidad
inclusive).
d) Tampoco lo podrán hacer los representantes, administradores, directores o socios que
sean dueños del 10% o más de acciones de cualquier tipo en alguna sociedad que
tenga negocios, cauciones o contratos vigentes con la institución pública a la cual se

postula, siempre y cuando estos negocios sean iguales o mayores a 200 Unidades
Tributarias Mensuales.
e) Ser dueño o suscribir, de manera personal o a nombre de terceros, garantías o
contratos con el organismo estatal al cual se quiere ingresar, siempre que los
negocios mencionados sean por un monto igual o mayor a 200 Unidades Tributarias
Mensuales.
La forma de probar que un postulante a la administración del Estado no está afecto a

alguna de las inhabilidades ya mencionadas, es a través de una “declaración jurada”, en la
cual se señale tal hecho.
Ahora bien, puede suceder que la inhabilidad quede de manifiesto una vez que se ha
ingresado al organismo público, en ese caso, dicha circunstancia deberá declararse por el
servidor público al que le afecta y se lo comunicará a su superior según la escala jerárquica.
Para ello cuenta con un plazo de 10 días, los cuales se cuentan desde que se configure la
inhabilidad y al mismo tiempo se deberá presentar la renuncia al servicio, salvo que dicha
prohibición sea a consecuencia del nombramiento posterior de una autoridad superior, ya
que en dicha circunstancia el funcionario deberá destinarse a un servicio en que no haya
ningún tipo de relación o contacto jerárquico entre ellos.
En el evento que la medida señalada en el párrafo anterior no se cumpla, el

funcionario que carga con la infracción deberá ser destituido.
En el evento que un sujeto ingrese a la administración pública sin cumplir los

requisitos necesarios para ello, la resolución o el acto a través del cual se llevó a cabo tal
nombramiento debe quedar sin efecto. Ahora bien, si es que el empleado a cargo participó
en tal nombramiento con conocimiento que se trataba de un postulante inhábil, aquel deberá
hacerse acreedor, además, de la sanción que lo inhabilitará de manera temporal de sus
funciones, de una multa de acuerdo a las normas establecidas en el Código Penal.
Formas de proveer los cargos dentro de los órganos del Estado.
Al momento en el cual se generan las vacantes en los puestos públicos existen dos
formas de proveer dichos cargos, las cuales son:
- El ascenso.
Se define como el derecho que asiste a todo empleado público a ascender a un

puesto de grado superior dentro de la planta funcionaria y que se encuentre vacante.
El ascenso es la manera normal de proveer o “llenar” los cargos que quedan sin un
titular dentro de un servicio público. El funcionario que pretende ser ascendido debe cumplir
todos los requisitos que establece el cargo respectivo, además no debe estar inhabilitado de

acuerdo a las reglas generales. Por otra parte, se aplica sólo a los funcionarios que cumplen
funciones auxiliares, administrativas, técnicas, profesionales o directivas.
- El nombramiento.
Se define como el acto administrativo y de carácter formal, a través del cual un sujeto
comienza a formar parte de algún organismo estatal.
Este método se utiliza desde el instante en que no se puede proveer los cargos de
acuerdo a la reglas del ascenso. Se lleva a cabo por las autoridades del servicio respectivo
regido por el Estatuto Administrativo, por los Gobernadores, Intendentes o Ministros de
Estado, salvo los nombramientos hechos por el Presidente de la República respecto a
funcionarios de su exclusiva confianza.
La forma en la que se plasma un nombramiento es a través de las “resoluciones” y

“decretos”, que constituyen la manera por la cual se materializan los actos administrativos,
los que tienen que cumplir siempre con trámites legales para que sean válidos, lo cual se
erige como el fiel reflejo de una aplicación correcta de las normas que constituyen la
El nombramiento entra en vigencia desde el día señalado en la resolución o decreto

respectivo o desde el instante en que este se tramita completamente en la Contraloría
General de la República. La persona designada para el puesto a través del nombramiento,
deberá asumir su cargo dentro de los tres días siguientes a la fecha indicada en dicho acto
administrativo so pena de que este quede sin efecto.
Perfil del servidor público.
Gran porcentaje de los estudios relativos a los cambios radican su atención en la

creciente globalización de carácter económico y en los grandes avances tecnológicos y
científicos del mundo, donde se puede vislumbrar una fuerte transformación en la manera
que los Estados afrontan las necesidades de sus nacionales, ya que toda esta evolución se
asocia, también, al ámbito político, el cual ha sido la estructura fundamental a lo largo de los
siglos. Conjuntamente, la idea de principios “no económicos” ha ido tomando una fuerza
inusitada en las últimas décadas, ya que se ha entendido que a los procesos políticos se les
debe agregar esa necesaria cuota de “humanidad”, de principios, lo que necesariamente se
tiene que materializar en los programas del Estado destinados a la satisfacción de las metas
y así lograr el máximo desarrollo, tanto material como espiritual, de la comunidad.
Por estos motivos, es que se hace indispensable masificar la idea de la “globalización

de los valores”, la que trae aparejada una serie de paradigmas éticos, tales como el la
tolerancia, la diversidad, la homogeneidad en los comportamientos y la solidaridad, entre
muchos otros. Estas dicotomías traen como consecuencia el nacimiento de actuales desafíos
para cada país.

Cuando se quiere buscar la evolución sustentable de Chile, debe estar presente las
ideologías referentes a la importancia indispensable del ámbito público y su interrelación con
la comunidad, de manera específica sobre la idea de complejidades en que cualquier
determinación tiene que ser puesta en duda para que se consigan los fines, pero de una
manera ética.
El pueblo chileno, de manera creciente, no sólo está solicitando soluciones a ciertas

dificultades que les puedan aquejar, sino que además pide participación, transparencia,
probidad y eficiencia en la administración de los recursos que pertenecen a todos, así como
del poder que fue delegado por los ciudadanos a las autoridades. Esto se refiere al hecho
que se deben acrecentar las reflexiones relativas a la gestión estatal y a la institucionalidad
sobre la base de los desafíos impuestos por los tiempos actuales; un porcentaje significativo
de esos pensamientos deben enfocarse en las estructuras de los sistemas públicos que
están en funcionamiento y la manera de perfeccionarlos a partir de principios de racionalidad
en el gasto de medios, pero también en la incorporación de principios éticos al momento de
entregar las prestaciones públicas por parte de los funcionarios que componen la
Apuntando a los objetivos señalados es que se debe erigir un conjunto de políticas

que entreguen beneficios a los usuarios del sistema público, siempre desde un punto de vista
moral, lo que proveerá de proyecciones a largo plazo y permitirá que las personas confíen en
el ejecutivo como órgano administrador del Estado. Con el pasar de los años se ha
comprobado que el capital más preciado es el de las personas, es decir, el capital humano, lo
que impone el apoyo en la entrega de prestaciones públicas de manera excelente, que se
perfeccionará con la capacitación de los servidores públicos con la incorporación de
principios éticos a la función del estatal.
El empleado público está llamado a realizar una reflexión continua de cómo realiza sus
labores, de manera tal que sus actos sean lo que se espera de acuerdo a las metas trazadas
en los planes de Gobierno. Es cada uno de los servicios públicos, a través de los sujetos que
los componen, los encargados de proyectar el futuro, a analizar los problemas que se les
presentan a diario, ponerlos en el contexto adecuado y darles una solución eficaz y eficiente,
innovando en la toma de decisiones, con el objetivo de hallar las fortalezas y las debilidades
del organismo en el cual se desenvuelven. El perfil ético de los funcionarios públicos permite
avanzar a pasos agigantados en materias cruciales, tales como la regionalización o la
descentralización de las funciones, ya que con menos burocratización son más ágiles los
procesos dest inados a satisfacer las necesidades de la comunidad.

PÚBLICA.
UNIDAD III
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA: PROBIDAD Y TRANSPARENCIA

2.3. Ley de Probidad: beneficios para los ciudadanos, los servicios públicos y el sistema
público.
La Ley número 19.653 o “Ley de Probidad” es la institución jurídica que busca

uniformar la aplicación del principio de la probidad administrativa dentro de cada uno de los
servicios públicos.
Hay una regla consuetudinaria que apunta a la lealtad en el desempeño de la función

pública, sin embargo, las diversas realidades que impone el mundo actual develan
escenarios de corrupción a los empleados del Estado, que son raras y poco conocidas por la
legislación, y los avances tecnológicos exponen nuevas metas tanto en el control como en la
gestión.
En el año 1994, bajo el mandato del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, la Comisión
de Ética Pública desarrolló un estudio y recomendó 41 ideas para que se fortalecieran los
conceptos de transparencia y probidad en el Estado. Gran cantidad de ellas dieron lugar a la
que hoy, tras 5 años de trámites en el Congreso Nacional, es la Ley de Probidad.
Esta ley trata diversos temas, algunos de los cuales ya habían sido regulados por las
resoluciones de la Contraloría General de la República, lo que configura la jurisprudencia
administrativa; además, la ley de probidad también ha hecho avances innovadores que han
sido adquiridos desde legislaciones extranjeras.
2.3.1 Materias centrales que trata la Ley de Probidad.
En este sentido, cabe destacar que se debe distinguir según el ámbito en el cual se
aplique las materias que ésta ley regula, las cuales son:
a) Desde el punto de vista de la transparencia.
- La declaración jurada de intereses que deben realizar las autoridades y ciertos

empleados públicos.
- La creación del derecho asegurado a la comunidad a que ésta pueda acceder a la

información pública de los organismos de la administración del Estado.
b) En materia de probidad.

- El establecimiento de actos que atentan gravemente contra el sistema público.
- La descripción de las incompatibilidades para desarrollar cualquier cargo público.
- La determinación de ciertas inhabilidades para las personas que deseen entrar a

cualquier estamento que forme parte de la administración estatal.
2.3.2 La probidad como sustento de la dictación de la Ley 19.653.
La probidad dentro de la administración pública establece que se debe prestar una

conducta irreprochable en la ejecución de la labor fiscal, así como un desempeño leal y
honesto del puesto del cual se es titular, siempre privilegiando el bien de la comunidad por
sobre el propio.
La probidad administrativa ha encaminado, desde los orígenes, la forma de actuar de

los empleados públicos, y se ha establecido su desarrollo en los más variados estatutos que
regulan la función del Estado y en la amplia gama de resoluciones de la Contraloría General
de la República.
La Ley de Probidad le entrega una regulación sistémica y orgánica a la forma cómo se

pone en práctica este principio, donde se establecen determinadas incompatibilidades e
inhabilidades para ocupar un cargo dentro de la administración del país, donde, además, se
esclarecen los tipos de actos que atentan contra la función pública.
La Ley 19.653 es aplicable a todos los órganos estatales, dentro de los que se pueden
contar a los siguientes:
- Municipalidades.
- Empresas fiscales cuya creación se debe a una ley especialmente dictada para tal
efecto.
- Las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública.
- La Contraloría General de la República.
- Las Gobernaciones.
- Intendencias.
- Ministerios.
- Incluso al Presidente de la República.
Como regla general, la Ley de Probidad no permite a las autoridades de cada servicio
público contratar a las siguientes personas:

a) Familiares hasta el segundo grado, inclusive, de afinidad, por lo que alcanza al suegro,
nuera, yerno o cuñado.
b) Familiares hasta el tercer grado consanguíneo inclusive, lo cual alcanza al sobrino, tío,
nieto, hijo, abuelo y padre.
c) Hijos adoptados.
d) Cónyuge.
El objetivo de esta norma es que todas las personas que realizan funciones públicas
en cualquier servicio perteneciente a la administración del Estado deben respetar de manera
fiel la probidad administrativa. Con esta prohibición se busca evitar que el sujeto que sea
titular de un cargo público se pueda ver expuesto a una disyuntiva de intereses en el ejercicio
de su labor dados los vínculos de familia antes señalados.
La Ley 19.653, por otra parte, prohíbe a los funcionarios directivos y a los jefes de
servicio que realicen ciertos actos que atentarían contra la probidad administrativa, entre las
cuales se pueden señalar las siguientes:
a) No realizar la propuesta pública cuando la ley así lo exija.
b) Ser partícipe, en atención a la función desarrollada, en materias en que se halle

presente un interés personal o en aquellas en lo tenga los familiares hasta segundo
grado de afinidad y hasta el tercero consanguíneo, hijos de filiación no matrimonial o
matrimonial y/o el cónyuge. El fin de esto es que todas las personas que carezcan de
imparcialidad no conozcan ese tipo de asuntos, y se debe colocar en conocimiento del
superior jerárquico la implicancia de la cual el directivo se encuentra afectado.
c) Realizar actos, utilizar ya sea recursos, personal u horas de la jornada laboral en

beneficio particular o para conseguir objetivos distintos a los institucionales.
d) Pedir o aceptar, en atención al cargo que se ocupa, para terceros o para sí,
donaciones, privilegios o ventajas de cualquier tipo.
e) Utilizar, de la manera que sea, bienes o platas del organismo público al cual se
pertenece en beneficio particular o de otra persona.
f) Utilizar el cargo que se posee de manera indebida, influyendo sobre un tercero para
conseguir algún tipo de beneficio particular.
g) Usar la información reservada que se maneja en razón del cargo que se ocupa para
conseguir fines individuales o de otra persona.

h) Ir en contra de los principios de legalidad, eficacia y eficiencia que regulan la labor
pública, generando una problemática grave para la institución o limitando el ejercicio
de un derecho que corresponde por ley a la ciudadanía.
La Contraloría General de la República ha dictado un sin fin de resoluciones

administrativas, las cuales han sido uno de los pilares para poder dictar la Ley de Probidad,
ya que muchas de sus normas se aplicaban de manera singular a cada caso en específico, y
esta ley vino a reunir todos estos principios, con el fin de uniformar criterios y determinar qué
actos atentaban contra el principio de probidad que, como se dijo, es uno de los pilares de la
función administradora llevada adelante por el Estado. Por estos motivos, nunca debe
perderse de vista el objetivo al que están llamados los cargos directivos de la administración
pública, así como el resto de los funcionarios, objetivo que no es otro que llevar a cabo su
labor en beneficio de la ciudadanía y, definitivamente, trabajar por el bien común y no el
propio.
2.3.3 Fundamentos de la Ley de Probidad.
Uno de los acuerdos más relevantes del último tiempo fue el alcanzado a mediados de
la década pasada, a través del que se logró que se dictara la ley número 20.050, la que
introdujo importantes modificaciones a la Constitución Política de la República de Chile de
1980. Uno de los puntos más relevantes fue el hecho que se erigió a la probidad
administrativa como uno de los pilares fundamentales de la institucionalidad chilena. Es por
ese motivo que la probidad alcanza a todos los espectros de la legislación nacional.
La probidad impone que la función pública se lleve a cabo de manera honesta y leal,
de manera intachable, lo obliga a señalar que aquel mandato destinado a promover y
sujetarse a esa manera de actuar está claramente en relación con otros principios que
también sirven de base a la institucionalidad del Estado, los cuales son los siguientes:
- Servicialidad del Estado.
Este principio queda de manifiesto cuando la Constitución Política de la República de

Chile, en su artículo 1 inciso primero señala que “Es deber del Estado resguardar la
seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia, propender al
fortalecimiento de ésta, promover la integración armónica de todos los sectores de la
Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de
oportunidades en la vida nacional”.
La servicialidad del Estado determina la supremacía que tienen los sujetos por sobre
el propio Estado. En este sentido, se puede señalar que es dable que haya grupos de
personas que no necesariamente constituyan un régimen susceptible de ser

catalogado como un Estado, pero, por el contrario, es imposible que exista un Estado
sin el elemento humano. En virtud de la servicialidad del Estado, todos los empleados
públicos tienen el deber, materializada en su forma de actuar, de ser promotores para
alcanzar el bien de toda la comunidad. Este objetivo obliga que todas las autoridades,
pero también todo el resto de los empleados estatales, deben llevar a cabo sus
funciones de manera leal. Es justamente de esta forma, actuando de manera honesta,
que el funcionario aporta para que los nacionales alcancen su máximo desarrollo tanto
material como espiritual. Y al revés, si un empleado público realiza su labor utilizando
su posición de manera deshonesta e impropia, atentará no sólo contra la
institucionalidad, sino que irá en contra del bien general de la Nación en su conjunto.
- El Estado de derecho.
El mismo cuerpo normativo señala este principio en su artículo número seis,

señalando que “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a
las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la
República”.
Este principio implica el total apego de todos los integrantes de una sociedad, sean
autoridades o no, al ordenamiento jurídico vigente en el país. El Estado de Derecho es
aplicable a todos los funcionarios de la administración estatal, así como a todo sujeto,
grupo o institución.
- El principio democrático.
Este principio está determinado de manera categórica en la misma Carta

Fundamental, donde el artículo cuarto dice que “Chile es una república democrática”.
La probidad se relaciona de manera estrecha con la democracia en un país porque

esta logra crear un índice elevado de legitimidad del poder. Además, gran parte de
esta sustantividad está conformada por la eficiencia del gobierno, el que debe ser el
principal protector de las garantías establecidas en la Constitución Política y, entre
otras, una de las más relevantes, como lo es la probidad administrativa.
La manera de actuar leal por parte de las personas que tienen la responsabilidad de
realizar la función administradora del Estado da la posibilidad que se cree un sistema
en que las altas cúpulas de poder puedan realizar sus labores de manera eficaz y
eficiente, con miras a lograr la satisfacción del bien común, siempre buscando el
beneficio colectivo por sobre el particular. Un Estado democrático en el cual las
autoridades desarrollan sus funciones de manera honesta consigue un elevado
reconocimiento por parte de la comunidad y una mayor legitimidad que uno en el que
los actos corruptos corrompan las bases de las instituciones. Un Gobierno probo, por
otra parte, logra generar una mayor cantidad de estímulos para que la Nación participe
en la realidad política.

En definitiva, la Ley de Probidad establece la obligación de realizar la función pública
con lealtad y honestidad, lo que acarrea que la manera de actuar de los altos
funcionarios como de los empleados comunes debe rondar en torno a lograr el bien
general de las personas y nunca privilegiando el interés individual, ni de algún
conjunto de personas determinadas, siempre teniendo en la mira que el Estado se
encuentra al servicio de la comunidad.
Por tratarse de uno de los principios que sirve de pilar para el desarrollo de la labor
estatal, hay una amplia gama de herramientas para promocionar y hacer que se
cumpla la probidad administrativa, las que presuponen la existencia de un sujeto que
sea controlado (el empleado público) y una entidad que sea la encargada de esa
fiscalización.
En relación con el organismo encargado de fiscalizar, el ordenamiento jurídico

encomienda fundamentalmente esa función en los mismos organismos públicos o bien
en estamentos independientes, como los Juzgados de la República. Empero, en un
sistema en que prima la democracia el mejor control lo realiza la propia gente, que es
la poseedora de las mayores garantías para interponer denuncias por actos, por
ejemplos, de corrupción. Ese es el motivo por el que los Estados, ante distintas
opciones para legislar, deben escoger la que cree un mayor número de opciones para
llevar a cabo el llamado “control ciudadano”.
Sin embargo, ese control realizado por la ciudadanía conlleva, en la realidad, que los
sujetos puedan hacerse acreedores de una gran cantidad de información de los
servicios públicos, lo que permite que se puedan determinar las responsabilidades
administrativas en una eventual circunstancia.
Una de las herramientas que da la posibilidad a la comunidad de que esta pueda

conocer esa información se materializa a través de la “declaración de patrimonio y de
intereses” de las personas que ocupan cargos directivos y de determinados
empleados públicos. Si dicha información sale a la luz y es conocida por la
ciudadanía, esta tendrá la facultad de comparar la manera de actuar de ese
funcionario con la obligación legal que le cabe. De esta manera se promueve la
transparencia en el desarrollo de la labor estatal y se reduce la aplicación del
secretismo. Apuntando a este objetivo, es que uno de los puntos cardinales de la Ley
de Probidad es darle un perfeccionamiento a la cantidad y a la calidad de la
información que se debe señalar en la declaración ya nombrada.
Redundando, el acceso sin restricciones a la información del patrimonio y de los

intereses de ciertos empleados del Estado, actúa como un freno a las actuaciones
arbitrarias, cuya extinción debe ser uno de los puntos centrales de todo Gobierno.

En fin, es indispensable robustecer otras herramientas de fiscalización ya sea
respecto del acatamiento del deber de realizar la declaración en tiempo y forma así
como de singularizar de manera real la información que se detalla en ella. Para esto
se le ha dado a la Contraloría General de la República el poder para fiscalizar y
sancionar a los organismos públicos.
La Ley de Probidad, si bien es cierto que promueve la fiscalización por parte de la

comunidad por intermedio del libre conocimiento de los datos contenidos en la
declaración de patrimonio y de intereses, es correcto señalar que los objetivos de este
cuerpo normativo ha hecho suyo elementos referentes a la eficacia en el control, pero
también las garantías que se han establecido a favor de los empleados estatales.
En definitiva, la Ley de Probidad se sustenta, por un lado, el la garantía que señala el

artículo 19 número 16 de la Carta Fundamental de Chile, que desde un punto de vista
legislativo se estructura a través del artículo 56 de la Ley de Bases, al consagrar que
todos los empleados públicos tienen derecho a ejercer de manera libre todo tipo de
profesiones, oficio, comercio o industria siempre y cuando dicha labor no entorpezca
la entrega eficiente de las prestaciones por parte del Estado a la ciudadanía.
En suma, la Ley de Probidad fomenta las facultades de la comunidad para lograr

controlar la corrupción, pero siempre desde una óptica que respete los derechos de
los funcionarios del Estado establecidos en la legislación vigente.
2.3.4 Beneficios de lograr los objetivos que se establecen por la Ley de Probidad.
Desde el año 2010, el Estado chileno fue el primero de la región en incorporarse a la

OECD, que es el conjunto de países con los mayores estándares en la calidad de vida de
sus ciudadanos, es decir, los más desarrollados del planeta. Esto se logra porque Chile se
dio cuenta que establecer parámetros específicos que apuntaran a conseguir la probidad en
el ejercicio de la función pública conlleva que se alcancen altos índices de honestidad en
esta labor, con lo que se debe evitar el conflicto de intereses, donde se erige la promoción de
la probidad administrativa como una de la herramientas de mayor eficacia en este sentido.
Por estos motivos es que la Ley de Probidad consigue que se armonice el

ordenamiento jurídico en relación con los estándares internacionales de probidad
determinados por los organismos a los cuales Chile pertenece, por ejemplo, la OECD.
Dichos fines se han fundamentado sobre cuatro directrices, los cuales son las
siguientes:
- El establecimiento de políticas públicas en las que no se permitan, bajo ninguna

circunstancia, los conflictos de intereses.

- El fomento del ejemplo individual y de la responsabilidad en la función estatal.
- El fomento del escrutinio de la ciudadanía.
- La búsqueda del interés general por sobre el individual de cada funcionario.
Adicionalmente, la Ley de Probidad es benéfica para la legislación chilena porque

unifica la normativa que regulariza los conflictos de intereses, la adecua a los tiempos
modernos y señala nuevos deberes para todos los empleados estatales, convirtiéndose en
un mecanismo efectivo que promociona la aplicación de principios éticos a la labor estatal.
En lo referente a la unificación de normas, esta ley agrupa las obligaciones que deben
respetar los cargos directivos que tienen como misión la toma de decisiones, las que hasta
hace poco estaban diseminadas a lo largo de la legislación administrativa.
Por otra parte, la Ley de Probidad establece herramientas que atacan los posibles
conflictos de intereses, procurando la creación de un mandato discrecional de las
autoridades públicas en relación al manejo de recursos fiscales.
2.3.5 Principales virtudes de la Ley de Probidad.
Como se ha señalado, este cuerpo legal presenta innumerables beneficios para la

ciudadanía, ya que ésta se hará acreedora de prestaciones estatales, las que se harán
efectivas de manera honesta y leal; pero hay ciertos temas centrales que la ley quiere
fomentar de manera clara, entre los cuales se cuentan los siguientes:
a) Establecimiento y fortalecimiento de herramientas que promocionen el desempeño

probo de la función pública.
b) Crear la convicción de buscar el interés general de la ciudadanía, con el fin de

satisfacer sus necesidades.
c) Regular la declaración de patrimonio y de intereses como un mecanismo efectivo que

permita desarrollar la actividad pública de manera proba.
d) El deber de ciertas personas que ocupan cargos directivos en atención a que se

vinculen con la labor pública a través de un mandato de administración de los recursos
estatales.

e) Regular los casos en que se deben enajenar bienes públicos.
f) Articular el ordenamiento jurídico con las normas establecidas en la Ley de Probidad.
g) Esclarecer qué conceptos relacionados con la probidad administrativa e inculcar en los

funcionarios públicos la observación de una conducta intachable.
h) Señalar y hacer cumplir las directrices que limitan la labor estatal dentro de un círculo
virtuoso apegado al ordenamiento jurídico.
i) Reforzar la idea de que el desarrollo del trabajo administrativo debe realizarse bajo
principios de eficacia, eficiencia y de manera imparcial, asegurando constantemente la
continuidad en la entrega de las prestaciones estatales.
j) Autorizar el acceso libre a la administración pública, siempre que se cumplan los

requisitos legales.
2.4. Ley de Transparencia y acceso a la información pública: repercusiones y funcionamiento

de la normativa.
Primero que todo es necesario determinar en qué consiste el derecho a las personas a
acceder a la información pública. Dicho esto se puede señalar que ese derecho consiste en
la facultad de cualquier miembro de la comunidad a solicitar de los organismos públicos el
conocimiento de las actuaciones realizados por ellos, y se materializa en el deber de los
estamentos estatales de autorizar y fomentar tal conocimiento.
El ordenamiento jurídico ordena que los actos llevados a cabo por los organismos del
Estado sean públicos, así como los documentos fundantes que se tuvieron en consideración
para realizarlos, por este motivo, las personas pueden exigir la publicación de dicha
información.
2.4.1 Historia de la Ley de Transparencia.
El día 11 de Agosto del año 2008 el Gobierno de turno promulga la Ley sobre
Transparencia y Acceso a la Información Pública, que es la ley número 20.285. Este hecho

constituye un punto de inflexión para la función pública y es un hito para la historia
republicana de Chile, ya que es un avance significativo para consolidar el sistema
democrático del país, esto porque, a través de esta ley, se busca canalizar transparentar la
labor del Poder Ejecutivo.
La dictación de Ley de Transparencia es una de las bases de la Agenda de

Modernización del Estado autoimpuesta por el Gobierno; esta se desenvuelve en una
realidad local que busca, casi globalmente, el fortalecimiento de la democracia y que se ve
expuesta a una mayor exigencia de la comunidad en cuanto a conocer y participar en el
delineamiento de las políticas estatales.
Uno de los principales ejes de esta ley es develar la información referente a los actos
administrativos a toda la Nación, fomentando de esta manera un régimen administrativo que
esté sintonía con la gente, desarrollando la creación de instancias para que la comunidad
pueda ser partícipe de las políticas públicas y así, consecuencialmente, lograr perfeccionar
las obligaciones que atañen a la rendición de la consecución de las metas del Estado, así
como la forma en que se llevaron a cabo, porque una cosa es conseguir los objetivos, pero
otra diferente es que se logren de manera eficiente y sin corrupción.
En 1994, la Comisión Nacional de Ética Pública determinó 41 propuestas en un

estudio solicitado por el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, donde se incorporaba a la
transparencia como un eje de acción que debía ser reconocido constitucionalmente. Uno de
los fines más relevantes conseguidos en base a dicho informe fue la entrada en vigencia en
1999 de la ley número 19.653, conocida como la Ley de Probidad, la que se preocupó de
regular temáticas tales como los conflictos de intereses, la probidad como fundamento de la
función pública, las inhabilidades e incompatibilidades dentro de la administración estatal y el
acceso a la información de los estamentos del Estado.
Aquella ley debe ser complementada por su homónimo que entró en vigencia el mismo
año, que es la ley número 19.645, la que actualizó la legislación contenida en el Código
Penal y que regulaba los ilícitos contra la labor administrativa. Pasaron cuatro años y en
2003 se logró un consenso entre los partidos políticos para modernizar el Estado a través de
la transparencia y del fomento del desarrollo del país.
Luego, en el año 2005, se materializó una radical reforma a la Constitución Política de

la República a través de la Ley 20.050, la que logró los siguientes avances:
- Consagró como pilares de la institucionalidad nacional la “probidad y la publicidad”.
- Ratificó convenios sumamente relevantes en la batalla para derrotar la corrupción,

entre los cuales se cuentan fundamentalmente los siguientes:
a) Convención de la Naciones Unidas en contra de la Corrupción.

b) Convención Interamericana contra la Corrupción.

A fines del año 2006, en Noviembre para ser exactos, el Gobierno de la Presidenta
Michelle Bachelet Jeria dio a conocer los proyectos que iban a llevarse a cabo en cuanto a
transparencia y probidad. Para aumentar la transparencia en el ámbito estatal se promulgó el
“Instructivo Presidencial número 8” (Diciembre de 2006), el que obligó a que los organismos
del Estado publicaran la información referente a temáticas tales como los contratos
administrativos o la forma en que se selecciona a los funcionarios públicos en sus páginas de
Internet, donde debían crear un ícono llamado “Gobierno Transparente”, Instructivo que
comenzó a regir en el mes de Abril de 2009.
Finalmente, en Marzo de 2009 se promulga el “Decreto Supremo número 13”, a través

del que se aprueba el Reglamento de la Ley de Transparencia, cuerpo legal que regula
determinadas normas de aquella ley tanto en la manera en que se hace efectiva el acceso a
la información de los organismos estatales así como la transparencia activa.
2.4.2 Principios reconocidos por la Ley de Transparencia.
La Ley 20.285 toma como fundamento de sus disposiciones una serie de principios
normativos, los cuales conviene analizar, siendo los siguientes:
a) La gratuidad.
Según este principio las solicitudes para acceder a la información de los servicios
públicos del Estado son gratis, con las solas excepciones que pueden ser dispuestas
por la propia ley.
b) La responsabilidad.
Según este principio, las normas que establece esta ley deben ser cumplidas por
todos los organismos estatales so pena de que las personas responsables de alguna
conducta indebida puedan ser sancionadas de acuerdo a los parámetros que la misma
ley impone.
c) El control.
De acuerdo al cual las conductas y actos que sean impuestas por la presente ley con
el objeto que sus normas se cumplan a cabalidad serán fiscalizados constantemente,
además, las decisiones originadas en virtud de peticiones para acceder a la
información pública son impugnables ante un organismo externo, como lo puede ser la
Contraloría General de la República, el Consejo para la Transparencia o, incluso, la
Corte de Apelaciones respectiva.
d) La oportunidad.

Según el cual los estamentos estatales tienen la obligación de responder las
peticiones hechas por los ciudadanos dentro de plazos establecidos por la Ley de
Transparencia, procurando no realizar trámites que retrasen dicho cometido, aplicando
la mayor celeridad que se pueda.
e) La no discriminación.
Conforme a este principio, los organismos públicos tienen la obligación de dar la

información a todos los ciudadanos que realicen la correspondiente petición, con
igualdad e imparcialidad, sin realizar distinciones arbitrarias, además, no se puede
solicitar que la persona interesada exprese el motivo por el cual requiere la
información.
f) La facilitación.
Los distintos procesos y medios para entregar la información solicitada a los

organismos públicos deben entregar todas las facilidades posibles para que este
derecho se pueda ejercer de manera expedita, aboliendo todos los requisitos y
exigencias que lo impidan o limiten.
g) La divisibilidad.
Un acto realizado por algún organismo del Estado puede contener dos tipos de
información, una pública, que puede conocerse por todas las personas y otra
reservada, la que sólo puede revelarse a ciertas autoridades públicas de acuerdo a
ciertas causales legales. En este caso, para el evento que se solicite la información de
ese acto, se entregará sólo aquella que pueda sea catalogada como “pública” y la
segunda se denegará, es decir, se seguirá manteniendo en secreto.
h) Máxima divulgación.
Los servicios públicos tienen la obligación de entregar la información requerida de la

manera más amplia posible, donde solamente se excluirán los detalles que hayan sido
clasificados como “reservados” de acuerdo a normas legales o constitucionales.
i) La transparencia o apertura.
Todo tipo de información que posean todos los estamentos estatales se presume
pública, sólo con ciertas excepciones determinadas legalmente.

j) Libertad de información.
Todo integrante de la sociedad tiene la facultad para hacerse acreedor de la

información que se encuentre en manos de los organismos administrativos, a menos
que se trate de cierto tipo de documentos que sean reservados de acuerdo a una ley
de quórum calificado.
k) La relevancia.
Según este principio, toda la información que posean los organismos del Estado se
presume relevante, cualquiera sea su naturaleza o soporte.
2.4.3 Funcionamiento de la normativa.
La Ley 20.285 establece las normas a través de las cuales se materializan los
siguientes temas:
- El principio de transparencia de la función estatal.
- La facultad de la ciudadanía para conocer libremente la información de los estamentos

estatales.
- Los procesos a través de los cuales se ejerce la facultad recién mencionada.
- El amparo de los ciudadanos en los procesos tendientes a que se conozca la

información pública.
- Las excepciones en que no se puede acceder libremente a la información de los actos

administrativos del Estado.
- Además, se crea el Consejo para la Transparencia.
Según esta ley, todos los empleados públicos deben cumplir el principio de
transparencia de la función estatal, se les impone el hecho que deben proteger la publicidad
de las actuaciones, procesos, resoluciones y de la documentación administrativa, pero
también de todos aquellos que son el fundamento para realizar cualquier labor pública.
Además, deberán dar las facilidades que permitan la libre consulta de la ciudadanía, la que
puede utilizar los mecanismos señalados por la ley.
En este tema, se debe señalar el “Principio de transparencia o apertura”, señalado en

a letra C de artículo número 11 de esta ley, el cual señala que toda la información en poder
de los órganos de la administración del Estado se presume pública, salvo las excepciones
legales.

2.4.4 Organismos públicos a los cuales alcanza la Ley de Transparencia.
La Ley 20.285 se hace extensiva a los siguientes estamentos del Estado:
- Banco Central.
- Contraloría General de la República.
- Todos los organismos creados para cumplir la labor administrativa.
- Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública.
- Las Municipalidades.
- Gobiernos Regionales.
- Gobernaciones.
- Intendencias.
- Ministerios.
- Juzgados de la República.
- Ministerio Público.
- Congreso Nacional.
- Sociedades en que el Fisco tenga acciones por un monto superior al 50% de su
capital.
- Empresas del Estado.
- Empresas públicas creadas por ley.
Sin embargo, las normas contenidas en el “Reglamento de la Ley de Transparencia”

no se aplican al Congreso Nacional, Tribunal Constitucional, Ministerio Público, Tribunales
que integran el Poder Judicial, empresas fiscales, Banco Central, ni a la Contraloría General
de la República, ya que estos se rigen por sus propias normas y por aquellas a las que la
propia Ley 20.285 los remite.
• La Transparencia Activa.
Se refiere a que todo servicio público debe mantener

actualizada, en sus páginas Web y dentro de los 10 primeros
días de cada mes, la siguiente información:
a) La competencia de sus departamentos internos.
b) La estructura de sus estamentos.
c) La legislación que se les aplica.
d) La descripción de todo su personal y la naturaleza de su contratación, así como la

remuneración bruta de cada funcionario.

e) Contratos firmados por el organismo público respectivo y sus eventuales
modificaciones en caso que las hubiese.
f) El movimiento que hacen de sus fondos.
g) Actuaciones y resoluciones que pudiesen acarrear consecuencias sobre terceros.
h) La manera detallada de la forma en que las personas pueden formar parte del servicio
público en cuestión.
i) La especificación detallada del diseño y de la cantidad de dinero entregado a través de

los beneficios o subsidios, así como de las personas beneficiadas (se excluyen “datos
sensibles”, estos son aquellos que puedan afectar la moral o la integridad física o
síquica de los individuos).
j) Los sistemas en que la ciudadanía tenga participación u otros similares en que se

tomen decisiones.
k) El presupuesto anual de cada servicio público.
l) Los resultados de los controles presupuestarios realizados al servicio público en

cuestión y que hayan sido presentados a la Contraloría General de la República.
m) La especificación de todas las instituciones en que el servicio público participe,

cualquiera se la naturaleza de ésta, así como los documentos que fundamentan tal
participación.
La Ley de Transparencia obliga a cada organismo a realizar estas publicaciones en

sus sitios de Internet, ante lo cual se da la posibilidad a que todo sujeto pueda presentar un
reclamo ante la Contraloría por cualquier información que le merezca algún reparo.
• Transparencia pasiva.
Se refiere a que todas las actuaciones, documentos, resoluciones de los organismos

administrativos públicos y los fundamentos, directos o indirectos, tomados en consideración,
así como los procesos para realizarlos son públicos, a menos que se trate de información
clasificada como “reservada o secreta” por una ley de quórum calificado dictada
especialmente al efecto.
De la misma manera, también son públicos todos los documentos que contengan
información realizada con dineros fiscales y cualquier información que se encuentre en
manos de cualquier estamento público, cualquiera sea su naturaleza o soporte, a menos que
haya sido catalogada como secreta o reservada de acuerdo los requisitos legales.

• Procedimiento para solicitar la información pública.
Todos los integrantes de la comunidad pueden pedir información por parte de todos
los servicios públicos. La jefatura de dicha entidad debe responder la solicitud dentro de los
20 días hábiles siguientes a tal petición, accediendo o rechazándola, y en cualquiera de los
dos casos se debe invocar la causal que se toma en consideración para tomar la respectiva
decisión. El plazo señalado puede extenderse por otros 10 días hábiles en el evento que sea
dificultoso acopiar la información pedida.
Si es que una persona quiere que su solicitud sea aceptada, esta debe contar con
ciertos requisitos de forma, los cuales son los siguientes:
- Se debe individualizar de manera completa al solicitante, detallando su nombre

completo y el de su representante si lo hubiese.
- Domicilio del peticionario y de su representante si existiese.
- La señalización clara de la información que se solicita.
- La rúbrica del peticionario.
- La singularización del servicio público al cual se le realiza la petición.
Aparte de estos requisitos, la persona que realiza la petición puede señalar su

consentimiento a ser notificado a través de e-mail de todos los actos y resoluciones del
proceso que se inicia con su solicitud.
En el caso que la petición no cuente con los requisitos descritos se notificará de este
hecho al peticionario, informándosele que cuenta con un plazo de 5 días hábiles para realizar
las rectificaciones correspondientes. Si esto no se lleva a cabo, se tendrá por desistida la
petición.
Si bien, la Ley de Probidad señala que el procedimiento señalado es gratuito, el
peticionario debe pagar los valores en que se halla incurrido por concepto de recopilación y
entrega de la información cuando una norma expresamente así lo señale. El deber de dar la
información pedida se suspenderá durante el lapso de tiempo en que no se enteren los
valores correspondientes.
En el caso que se pida la información y, luego, no se paguen los dineros señalados o

si no se va a buscar el material pedido dentro de los 30 días hábiles siguientes desde que se
pone a disposición del solicitante, el estamento estatal puede ejercer las acciones legales
que en derecho correspondan para determinar si hubo algún grado de responsabilidad y que
ésta sea castigada.
Si la petición realizada, sobre obtener información que pueda afectar a terceros, se

debe notificar al sujeto en cuestión, ante lo cual este se puede oponer, señalando tal hecho a
través de un escrito, señalando y fundamentando las razones de tal oposición. Si el tercero
no se opone se mirará como que este permitió la entrega de la información pedida, pero si se

realiza la oposición, el servicio público no podrá acceder a la petición, sólo podrá hacerlo en
virtud de una orden emanada del Consejo para la Transparencia.
Si no se accede a la solicitud, la persona afectada puede reclamar de este hecho ante

el Consejo para la Transparencia dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación de
dicha resolución o desde que se cumplen los 20 días, o su prórroga, en que se debe entregar
la información a la cual se accedió.
Si el Consejo no acepta el reclamo, se puede impugnar la resolución por considerarse

ilegal ante la Corte de Apelaciones del domicilio del solicitante.
• Causales que permiten reservar o hacer secreta la información manejada por los
servicios públicos.
Si bien se ha señalado que la información contenida en los distintos organismos

estatales es pública y que a ella pueden acceder todos los ciudadanos, existen ciertas
causas que fundamentan la reserva o el secreto de la información estatal, las cuales son las
siguientes:
- Cuando la información haya sido catalogada como “reservada” por una ley de quórum
calificado.
- Cuando se pueda afectar la seguridad nacional.
- En el evento que se perjudiquen los intereses del país, especialmente desde el punto
de vista económico, médico, estratégico o internacional.
- Cuando se puedan afectar los derechos ciudadanos protegidos por el ordenamiento

jurídico nacional.
- Cuando se pueda entorpecer o impedir el buen funcionamiento del servicio público del
cual se requiere la información.
• Tiempo que puede durar la reserva o el secreto de la información.

En el evento que una ley de quórum calificado clasifique una información como
reservada, esta mantendrá este carácter hasta que otra ley de igual naturaleza señale lo
contrario.
Si cierto tipo de información se declara como reservada por un organismo público en

específico, se mantendrá esa condición durante el plazo de 5 años de la resolución que así lo
establece. Este plazo puede aumentarse hasta por 5 años más, lo que puede llevarse a cabo
de oficio por el servicio público o por solicitud de cualquier miembro de la sociedad, en el
caso que se determine que la cancelación de la clasificación de esa información como
reservada puede acarrear algún tipo de peligro.
Ahora bien, si una información puede afectar a la seguridad nacional, esta puede ser
decretada como secreta de manera indefinida respecto de los informes y planeamientos de
estrategias bélicas o de aquella documentación cuya publicación pueda ir en detrimento del
terreno soberano del país en relación de posibles interpretaciones o cumplimiento de un
acuerdo internacional referente a los límites del país y que haya sido suscrito por el Estado
chileno; o bien si se pudieran afectar de cualquier manera los derechos internacionales de la
Nación.
La información secreta o reservada sólo podrá conocerse por los organismos y

personas especialmente autorizadas para tal efecto y se establecerá la prohibición o la
restricción de movimiento a los sujetos no autorizados en relación a su posibilidad de
desplazarse por lugares en que resguarde dicha información.
Los servicios públicos deberán mantener un resumen detallado de todas las

informaciones que han sido catalogadas como reservada; ese detalle estará a disposición de
todas las personas en las oficinas de información del organismo estatal correspondiente.
2.4.5 El Consejo para la Transparencia.
Este órgano posee las siguientes características en cuanto a su estructura:
- Tiene patrimonio propio.

Por este motivo es que no depende presupuestariamente de ningún otro organismo
del Estado, pudiendo manejar sus finanzas de la manera que mejor le parezca, pero
siempre respetando el ordenamiento jurídico.
- Posee personalidad jurídica.

Es decir, puede ser representada judicial y extrajudicialmente por sus directivos,
además, puede celebrar actos jurídicos con otros sujetos, ya sean públicos o privados.
- Es una corporación.
Esta característica se refiere a que, por ley, no tiene fines de lucro.11

- Es un organismo de derecho público.
Es decir, se rige por normas que tienen esta característica y deben someter su
manera de actuar a lo establecido por la legislación vigente para todos los servicios
públicos.
Este Consejo lo compone un Consejo Directivo que está formado por cuatro individuos
nombrados por el Presidente de la República, con la aprobación de las dos terceras partes
de la Cámara Alta del Congreso Nacional. Estas personas durarán 6 años en sus funciones,
pudiendo renovar su labor por períodos parciales de 3 años. El cargo de Presidente del
Consejo va rotando, renovándose cada 18 meses. A los directores se les puede hacer cesar
de su cargo por la Corte Suprema de Justicia a petición del Presidente de la República, de la
Cámara Baja del Congreso Nacional (a través del acuerdo allegado por mayoría simple) o
por la petición de al menos 10 Diputados.
Las causales que hacen cesar de sus cargos a los directores del Consejo para la
Transparencia son las siguientes:
- Por incompatibilidad calificada por la mayoría de los directores.
- Postulación a un puesto de elección popular.
- Renuncia al cargo, la que deberá hacerse ante el Presidente de la República.
- Terminación del tiempo para el cual fue hecho el nombramiento.
- Grave negligencia en el desarrollo de las labores.
- Conducta que atente contra la disciplina que debe mantenerse mientras se ocupa el
cargo.
- Por incapacidad para ejercer la función encomendada.
• Objetivos del Consejo para la Transparencia.
Los objetivos de este organismo, de acuerdo a los fines de su establecimiento, son

tres y se pasan a nombrar:
a) Fomentar la transparencia en la entrega de las prestaciones estatales por parte de

todos los estamentos públicos y, por supuesto, de las personas que los componen.
b) Dar garantías a las personas en cuanto a su derecho a acceder de manera libre a la

información pública.

c) Controlar que se cumpla la legislación que atañe a la transparencia y a la publicidad
de la información por parte de los organismos perteneciente a la administración
pública.
2.4.6 Causales sancionables que atentan contra la Ley de Transparencia.
Estas se aplican a las autoridades de los servicios públicos y son las siguientes:
a) No cumplir, sin justificación, las obligaciones que impone la Ley de Transparencia,

especialmente las que se refieren a la transparencia activa.
b) No dar la información requerida dentro del plazo que ha sido decretado por el Consejo
para la Transparencia o por la Corte de Apelaciones respectiva, según sea el caso.
c) Denegación injustificada a entregar la información pedida.
Estos actos serán sancionados con multas, que varían entre un 20% y un 50% del
total del sueldo de la persona que haya sido encontrada culpable, todo de acuerdo a la
investigación realizada dentro del procedimiento sumario.
En el caso de la segunda causal, no entregar la información dentro de plazo, si la

persona afectada insiste en su actuar, le será aplicable el doble de la sanción ya
determinada, además se le suspenderá del cargo por un plazo de 5 días.
Cada una de las sanciones que se apliquen deben publicarse en la página Web de
estamento público respectivo y en la del Consejo para la Transparencia, dentro del lapso de
5 días hábiles, que empiezan a correr desde el instante en que se aplique la resolución que
sanciona al sujeto.

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Instituto Profesional Iplacex 1

La administración es un fenómeno que tiene lugar dentro de otro fenómeno

Para nuestro estudio, la organización tiene dos acepciones básicas:

Como Entidad o “Empresa”, organismo formado por un conjunto de partes

Como Proceso, es decir, la organización como parte del proceso administrativo,

El proceso de organización como una parte del proceso administrativo, consiste

La organización más clásica es la organización funcional, sin embrago, se debe

Nuestro estudio se basa en la administración, en particular, en la administración

Para comprender y entender el concepto de Derecho es indispensable participar

La sociedad o la cultura es el resultado o el fruto de la convivencia humana.

El concepto de cultura entendido como sinónimo de sociedad, es el componente

La cultura más el lenguaje son elementos constitutivos y esenciales del ser

El lenguaje en si es una abstracción, ya que es capaz de asociar a un objeto o

Posteriormente, en este contexto el hombre crea “Instituciones u

Instituto Profesional Iplacex 3

Figura Nº 1: Esquema “Cómo el hombre crea y conforma las organizaciones sociales y

Crea y conforma Que constituyen

Fuente: Creación Material de Estudio

1.2. Cómo surge el vocablo Estado

La primera utilización del vocablo Estado la encontramos en la obra “El Príncipe”,

Extracto de “El Príncipe”,Instituto

En el mismo siglo XVI, Jean Bodin, también emplea el término Estado en el

Sin perjuicio de establecer el nacimiento histórico de la expresión Estado, como

1.3. Orígenes del Estado Moderno

Para que se genere el Estado, la sociedad política ha debido evolucionar y

En el surgimiento de esta moderna forma de organización de la sociedad política

a) El Poder Político Difuso o Anónimo

“El poder se encarna en un hombre concentrado en su persona, no

El poder individualizado se entiende mejor o se ejemplifica como “este jefe

2. PODER INSTITUCIONALIZADO O ESTATAL

La institucionalización surge con el objeto de superar los aspectos negativos del

o La unificación y centralización del poder en el monarca, pasando éste a estar

Instituto Profesional Iplacex 6

o Se comienza a objetivizar el poder a través de normas de cumplimiento

La idea de derecho que mencionamos antes, está constituida por la

2.1. Elementos o Condiciones de Existencia del Estado Moderno

El Estado es la personificación jurídica de una agrupación humana que habita

Dada la definición, es posible extraer algunos elementos constitutivos del Estado

La población – Grupos de Individuos o Agrupación Humano (Elemento Humano)

El Estado se basa en un grupo humano más o menos numeroso, el cual reúne

Éstas van desde la familia que constituye el núcleo fundamental de la sociedad,

La expresión “población” en su acepción más amplia, se define como la

El Territorio (Elemento Espacial)

Cuando se habla de territorio, nos referimos a la base física, al espacio que se

El territorio comprende el espacio terrestre, el espacio marítimo y el espacio

Cuadro Nº 1: Componentes del Territorio

Este espacio comprende el suelo, el subsuelo, el lecho del mar y el subsuelo

Instituto Profesional Iplacex 8

En el cuadro Nº 1 se presenta una forma de componerse el territorio, pero

Por lo tanto, se debe distinguir al territorio geográfico, constituido por el espacio

Cuadro Nº 2: El Territorio como medio de acción del Estado

En relación a las personas, la posesión de un territorio por el Estado justifica a

Instituto Profesional Iplacex 9

Cuadro Nº 3: Características del Territorio

La unidad Es una característica de éste, ya que cada Estado tiene

2.2. El Fin del Estado

A continuación, se analiza algunos ejemplos de estas teorías:

a) Fin múltiple del Estado (Teoría de Adam Smith)

b) Fin distinto del bien común

Es posible encontrar distintas teorías de acuerdo al movimiento político, en

El nacional- socialismo o nazismo movimiento político que proviene de la palabra

Para este movimiento la comunidad ocupa el lugar central y el individuo está