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LUIS HUMBERTO DELGADILLO GUTIERREZ

MANUEL LUCERO ESPINOSA

COMPENDIO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
Primer curso

PRÓL/XX)
GENARO GÓNGORA PIM IA ! El

Novena edición
Primera reimpresión

h:

EDITORIAL PORRUA
AV. REPÚBLICA ARGENTINA 15
MÉXICO, 2012
Pi u ñera ed ic ió n : 199 I

CopUlgll? 0 2012
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Esta obra v sus características son propiedad de


EDITORIAL PORRÚA. SA de CV 8
Av. República Argentina Iñ altos, col. Centro,
00020, México, DF
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Queda h ed ió el depósito que marca la ley

Derechos reservados

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IMPRESO EN MEXICO
l’RISTEOINMEXICO
#

A nuestro apreciabie amigo:


Lie. Fernando G utiérrez Domínguez

Entusiasta estudioso del Derecho Administrativo,


que ha sabido equilibrar la teoría con su
aplicación en el ejercicio de la función pública.
#

A mi hija:
S ilvia Irán Lucero de la Fuente

M.L.K.
í

PRÓLOGO

Al aceptar, gustosamente, la redacción de estas líneas prológales al


Compendio de Derecho Administrativo de Luis Humberto Delgadillo
Gutiérrez y Manuel Lucero Espinosa, entiendo que doy la bienvenida
a un nuevo libro que, con seguridad, ensanchará nuestra cultura ju­
rídica y no sólo el número de impresos sobre la materia, como decía
Benavente.
Ello por dos razones principales: una, extrínseca al trabajo pre­
sentado y la otra, inmanente al mismo.
Conforme a la primera, basta considerar que en la construcción
perpetuamente inacabada de la formación y la aplicación del Dere­
cho, siempre es importante encontrar nuevos y mejores instrumentos
para los operadores jurídicos, máxime en un ámbito que, como el De­
recho Administrativo en nuestro medio, no cuenta precisamente con
huestes de cultivadores.
En el contexto político de nuestras fechas, caracterizado, entre
otros rasgos, por una profunda exigencia de revalorizar las orientacio­
nes de la sociedad plural, el “Compendio de Derecho Administrativo”
significa la confirmación de que la conciencia del Derecho, sin divor­
ciarse de la realidad, la toma como un presupuesto necesario para
regularla. En esto y en no situarse en un papel anciliar de intereses
parciales, por muy valiosos que resultasen, reside la razón de ser de la
investigación doctrinal. La libertad de aquella es al mismo tiempo la
responsabilidad de su contenido.
Un libro que aborda el estudio de las instituciones jurídicas, sin
partir del dato preciso de la compleja realidad humana a la que sirven
es un mensaje que nadie escucha, porque no le dice nada.
Conforme a la segunda, se advierte, en primer término, que la
actitud sistemática con que se aborda la exposición de la obra no co­
incide con la mayor parte de los trabajos de la especialidad (tratados,
teorías generales, manuales, de Derecho Administrativo), que la pre­
ceden en nuestro medio.
Si esto es exacto en el sentido de que su distribución estructural
no se ajusta a la tríada clásica que distingue entre sujetos, objetos y
XII PRÓLOGO

relaciones, a la manera de Zanobini, también lo es que esa particu­


laridad metodológica no es cuestionable, ya que la lógica interna de
la exposición da prueba de la coherencia de sus partes respecto de la
dualidad del trabajo.
No podría exígítsele a los autores que demostraran la validez de
su exposición haciéndola derivar de su concordancia con alguna re­
gla metodológica superior o externa, pues tal regla no existe y sí, en
cambio, puede acreditarse la dramática imitación que se hace en otros
trabajos nacionales respecto de modelos muy desarrollados, del dere­
cho extranjero.
Considerado formalmente, el “Compendio” satisface los requeri­
mientos de su coherencia estructural, pues de las partes relativas a la
composición de los sujetos de la administración pública, las causas de
su emergencia histórica y su encuadramiento en el ordenamiento po­
sitivo, guardan correspondencia en relación con actividades jurídicas,
técnicas y sociales que aquél les confía.
Se dice el porqué y el para qué de la administración pública, equi­
librando, para los efectos de su análisis, ambos términos del binomio
y las relaciones que los ligan.
Se dice también el cómo se integra la voluntad de los órganos ad­
ministrativos, y con ello se explícita la institución del procedimiento
administrativo, cuyo estudio, a mi modo de ver resulta correctamente
incorporado en la amplitud con que se trata, a la obra general, preci­
sándose así que este tema es propio del derecho administrativo y no
del derecho procesal.
Desde el punto de vista substantivo, varias son, a mi entender, las
aportaciones del “Compendio”.
Entre ellas resalta en especial la inteligencia y exposición desarro­
llada en la teoría del órgano en el contexto del derecho administrativo
y su aplicación a las relaciones orgánicas y de servicio, que desde la
magistral formulación de Santi Romano y sus posteriores puntuali-
zacioues (Santa María Pastor), aún alienta en cualquier investigación
que se estime seria, acerca del Derecho en General y del Derecho Ad­
ministrativo en particular.
La gran virtualidad sugestiva de la escuela institucionalística en­
cuentra en el “Compendio” una nueva vía de expresión para la expli­
cación de temas esenciales de la ciencia jurídico administrativa, como
es la responsabilidad de la administración y sus servidores, las relacio­
nes piestacionales del empleo público y los sistemas de control, entre
otras aplicaciones.
Es de señalarse también el correcto tratamiento al tópico de la
contratación administrativa, figura que, extensamente considerada (y
debatida) en otras latitudes, apenas si ha llamado la atención de núes-
*

l'RÓLOGO XHI

tros estudiosos, no obstante resultar en el mundo actual, la iniciativa


general de una revaloración de los nexos entre el Poder Público y la
Sociedad.
Podría, en fin, enumerar muchos otros aciertos del Compendio,
que deseo sean atendidos por las instancias aplicaderas del derecho y
considerados en otras obras sobre el tema, pues ello ciertamente con­
tribuiría a profundizar en estos planteamientos.
El único homenaje a un libro es su lectura y el que verdaderamen­
te puede hacerse a sus autores es el reconocimiento sincero al esfuerzo
de la seriedad, honestidad y madurez profesionales con que enfrentan
la difícil aventura de hacer ciencia del Derecho Administrativo.

G enaro G óngora Pimentel


INTRODUCCION

Hemos escuchado que “...el Derecho Administrativo es muy árido,


y que lo complicado de su contenido vuelve difícil el proceso de ense­
ñanza-aprendizaje.
La verdad es que cuando se analiza el contenido de la materia re­
sulta poco comprensible lo “árido” y “difícil” de su aprendizaje, ya que
sus temas nos ponen frente a la diaria manifestación de nuestra exis­
tencia en sociedad, sujeta al poder público, de tal forma que a cada
momento encontramos el juego de dos constantes en esta relación: la
expresión de la autoridad frente al ejercicio de la libertad.
Con este enfoque los autores de este Compendio desarrollamos
nuestra actividad docente, y con gran satisfacción hemos podido com­
probar que lo “árido” y “difícil” de la materia desaparece. F.I entu­
siasmo e interés participativo de la mayoría de nuestros alumnos han
transformado la concepción negativa originaria y nos han impulsado
a seguir estudiando para comprender mejor nuestra disciplina.
Precisamente, con este enfoque escribimos esta obra, aunque
consideramos que el estudio de la Ciencia del Derecho Administrativo
resulta interesante por sí solo, ya que de adentrarse en el fascinante
mundo de la legislación, la doctrina y la jurisprudencia respecto de
las inversas instituciones que integran esta disciplina, permite al in­
dividuo el conocimiento y explicación científica de los fenómenos ju­
rídicos que informan la actuación de la autoridad líente a la esfera
jurídica del gobernado.
Sin embargo, el conocimiento por el conocimiento mismo no es
razón suficiente. El conocimiento del Derecho Administrativo resulta
un elemento esencial de nuestra profesión, que nos permite conocer
mejor nuestro papel como individuos, como profesionales del deie-
cho, como servidores públicos y como profesores de esta materia.
Como integrantes de la población de un Estado de Derecho, el
conocimiento de esta disciplina nos ha permitido explicarnos el fenó­
meno del ejercicio del poder público frente a la expresión de la liber­
tad individual, lo que ha permitido la adecuada valoración y ubicación
de estos dos elementos: autoridad y libertad, cuyo equilibrio resulta
XVI INTRODUCCION

fundamental para la realización de la organización política de la so­


ciedad, ubicando a cada uno de ellos en el lugar que le corresponde,
con los objetivos que les son propios y las características que cada uno
de ellos debe tener.
Así ubicamos una autoridad que, como está declarado en el ar­
tículo 39 de nuestra Constitución Política Federal, se instituye en be­
neficio del pueblo, de tal forma que su presencia y manifestación no
puede ser explicada sino en razón de las libertades individuales para
cuya protección fue instituida. No es posible concebir aquella auto­
ridad absoluta, irracional o autoritaria que oprime la libertad, como
tampoco será posible aceptar, diametralmente opuesta, una autoridad
débil e insignificante, incapaz de mantener y proteger la libertad, en
razón de la cual fue creada.
Es por ello que el conocimiento del Derecho Administrativo per­
mite al individuo una mejor comprensión de su realidad, como inte­
grante de la sociedad sometida a un “poder de mando originario”.
Adicional mente a la razón que como individuos tenemos, encon­
tramos que toda nuestra vida laboral, como profesionales del derecho,
nos liemos desempeñado en el servicio público, principalmente en la
Administración Pública Centralizada, en cuyo ejercicio de la función
administrativa resulta de gran importancia el conocimiento del Dere­
cho y, en particular, el del Derecho Administrativo.
Precisamente, en la Administración Pública aprendimos la signi­
ficación del quehacer administrativo, y su trascendencia como mani­
festación del ejercicio del poder frente a los gobernados. Allí hemos
aprendido el significado pleno de la expresión “servidor público”, el
cual aspiramos a alcanzar.
lo d o lo anterior se condensa en un objetivo existencial de los au­
tores de este libro: la enseñanza. Nuestra realidad como individuos,
como abogados, como servidores públicos, encuentra su síntesis en
un propósito mayor: transmitir a las generaciones que nos preceden,
hasta donde nos sea posible, las inquietudes que el Derecho Público, y
en particular el Derecho Administrativo nos produce.
Pero la transmisión de estas inquietudes no puede realizarse sólo
con la manifestación de su existencia. No sólo se requiere que los
alumnos las escuchen; es necesario que las sientan y que las compren­
dan, ya que de otra manera nuestra actividad se traducirá en sólo la
transmisión conceptual de una disciplina.
Nuestro propósito va más allá, a una verdadera educación en ma­
teria de Derecho Administrativo, no sólo enseñanza de una disciplina
jurídica, sino en la transmisión de una realidad que pueda ser anali­
zada y comprendida para que el individuo, como integrante de una
sociedad, como gobernado y como profesional del Derecho, saque
Ni KOl H l.C ION XVII

de su propia esencia su capacidad de comprensión y manejo de esta


realidad.
Aquí es donde llegamos a la identificación del propósito funda­
mental para la elaboración del presente libro. Se trata de una obra
con fines eminentemente didácticos, que permitan al alumno el cono­
cimiento básico de esta disciplina.
Estamos conscientes de que se trata de un compendio elemen­
tal, básico, de la primera parte del Derecho Administrativo, con el
cual pretendemos establecer las bases para su estudio, de una manera
sencilla, clara y eficaz. No pretendemos, ni con mucho, agotar cada
uno de los temas que se presentan en este volumen, pero sí estamos
seguros de que su conocimiento permitirá al lector la ubicación en los
aspectos elementales de la materia.
Es cierto que el contenido temático de la obra puede ser califica­
do de arbitrario, tan to como lo son la mayoría de los temarios del
primer curso de la materia; sin embargo, su estructura responde a un
orden lógico que va de lo general a lo particular y de lo simple a lo
complejo.
Partimos de temas tan amplios y generales como los valores de
“autoridad” y “libertad” de que hablábamos anteriormente, y del ini­
cio de su regulación dentro de los diferentes sistemas políticos, para
luego ubicarnos en el Estado y sus formas de manifestación, y así dar
paso a la precisión de la disciplina científica del Derecho Administra­
tivo y al análisis ele la estructuración de esta disciplina en el ordena­
miento jurídico.
Una vez delimitado el campo de estudio de nuestra materia pa­
samos a los sujetos, lo cual nos lleva al análisis de la Administración
Pública en sus diferentes aspectos, formas y niveles, así como del servi­
dor público, como elemento subjetivo del órgano administrativo.
Ubicados en el campo de acción de la Administración y los suje­
tos, pasamos al estudio de su actuación, a partir del procedimiento
que dará lugar al acto administrativo en general, cuyo análisis de su
nacimiento, características, elementos, tipos y extinción nos permitirá
pasar al estudio de instituciones específicas como los contratos, el ser­
vicio público y la concesión.
Aquí está nuestro propósito y nuestro esfuerzo que, como en toda
obra, no es sólo de quienes aparecen como autores. Muchas personas
han intervenido e influido de diversas maneras para que ella quedara
concluida. No queremos hacer mención de alguna persona en par­
ticular, pero sí queremos agradecer a nuestras familias y a nuestros
amigos, el gran apoyo que nos brindaron y nos siguen dando, sin el
cual nada se hubiera logrado.
XVfíf INTRODUCCION

Una mención especial merece un grupo cada vez más amplio de


personas, que con su presencia y participación han influido considera­
blemente para la elaboración de este libro, así como para la precisión
de conceptos e ideas que aquí se presentan. Ese grupo lo constitu­
yen nuestros alumnos, sin cuya existencia v participación difícilmente
'hubiera sido posible la elaboración de esta obra. ¡Muchas gracias a
todos!

LOS AUTORKS
Marzo de 1994
C a p ít u l o p r im l r o

LA RELACIÓN ADMINISTRACIÓN-ADMINISTRADOS

1.1. AUTORIDAD Y LIBERTAD

El Derecho Administrativo es una disciplina que se ha ido estructu­


rando de acuerdo con la transformación del Estado y las normas que
regulan su existencia y sus relaciones con los gobernados. Así como
el Estado ha tenido diversas formas de manifestarse en el tiempo y
en el espacio, la condición de los particulares frente a él ha tenido un
contenido muy diverso, desde la ausencia total de derecho individua­
les en los Estados absolutistas, hasta el desarrollo de todo urt sistema
de protección, en el Estado Social de Derecho.
Las relaciones entre gobernantes y gobernados pueden ser consi­
deradas desde diversos enfoques, según la época y el lugar de que se
trate, siempre a partir de la concepción político-económica de esa o r­
ganización de la sociedad que conocemos con el nombre de Estado.
Es importante resaltar que el Derecho Administrativo, como cien­
cia, a diferencia de otras ramas del derecho, tiene un antecedente
muy próximo, no obstante que desde la antigüedad existieron normas
jurídicas que reglamentaron la organización administrativa. Empero,
estas normas no regulaban las relaciones entre los gobernados y el
monarca, puesto que no contenían obligaciones que a éste le fueran
exigibles, sino sólo establecían los deberes de los gobernados, además
de que su estabilidad quedaba al capricho del monarca, porque dura­
ban tanto como él quería, lo cual impidió desarrollar científicamente
su estudio.
Así, la revolución francesa de 1789 se ha considerado el inicio
del derecho administrativo, pues como lo menciona Boquera Oliver,
a partir de esa época “...se produjo un cambio profundo en las so­
ciedades del continente europeo y en sus ordenamientos jurídicos.
Instauró, para limitar el poder de los monarcas, nuevos principios e
9 COM H-NIHOOK DKRtC.HO ADMINISTRATIVO

instituciones (¡ue determinaron la aparición de normas jurídicas de


naturaleza hasta entonces desconocida. Institución y normas jurídicas
que, al ser objeto de análisis y sistematización, diera origen a una nue­
va disciplina jurídica; el Derecho Administrativo” (Derecho Administra­
tivo, Vol. I, pág. 29).

1.2. EL ESTADO ABSOLUTISTA

El término Estado, como forma de organización política de la so­


ciedad, fue inicialmente utilizado por Maquiavelo, quien en el primer
capítulo de El Príncipe afirma que “Cuantos Estados, cuantas denomi­
naciones ejercieron y ejercen todavía una autoridad soberana, fueron
y son repúblicas o principados”. Al término de la Edad Media se pro­
dujo una transformación en la organización política y social europea,
cuando el monarca concentró en su persona los privilegios de los se­
ñores feudales, de los gremios y de las universidades, y adquirió un
poder absoluto, centralizando toda la autoridad en sus manos.
Suecia, Prusia, Austria, Rusia y España, principalmente, organiza­
ron el funcionamiento del poder de acuerdo con los siguientes princi­
pios: “La voluntad del Rey es la ley”, “El Rey no se equivoca”, “El Rey
no puede causar' daño”, por lo que si los súbditos debían su persona,
sus bienes y sus privilegios al monarca, solamente podían esperar que
la gracia de éste los favoreciera con su benevolencia.
En estas condiciones resultaba imposible la existencia de un Dere­
cho Administrativo, ya que los particulares eran objeto del poder ab­
soluto. La ausencia de derechos personales impedía cualquier relación
jurídica con un poder absoluto, el cual sólo se manifestaba como una
facultad ilimitada para preservar su existencia, asegurando la defensa
frente al exterior, la paz interior y la justicia entre los particulares, en
una sociedad en la que prevalecían los siguientes principios:
a) Soberanía del monarca, que lo colocaba sobre todas las perso­
nas e instituciones.
b) Irresponsabilidad de su actuación, ya que debido a su sobe­
ranía no podía ser considerado responsable por los daños materiales
que causara.
c) ludemandabilidad, ya que por estar sobre todos y no tener
responsabilidad legal, no existía institución o persona que pudiera
juzgarlo.
Estas características de los Estados absolutistas se presentaron en
la Europa Continental, por lo que fue imposible el desarrollo de un
l,A RELACIÓN A ltM lNlSTR A C.lÓ N -Am ilN IS IRADOS

Derecho Administrativo, al no haber sujetos de derecho, ni derechos


que pudieran ser regulados por ordenamiento jurídico alguno.
A esta forma de Estado y la manera de relacionarse con los ad ­
ministrados, la doctrina lo ha determinado Estado Policía, debiendo
su conceptualización al reconocimiento del poder ilimitado del mo­
narca.
En el campo de la administración fue en donde se reveló el poder
del monarca, ya que por lo que hace a la justicia civil y [renal, las au­
toridades judiciales formaban un centro de poder propio, y aunque
los jueces no tenían estabilidad y ejercían su función por delegación
del monarca, podemos considerar que por lo menos las controversias
entre particulares se desarrollaban bajo un sistema jurídico.
Pero dado que la Administración no se hallaba vinculada a la legis­
lación civil, penal y procesal, ya que ellas se encauzaban a la decisión
jurisdiccional, se ha dicho que en esa época el órgano judicial estaba
sometido al derecho y, por lo tanto, tenía que aplicarlo; en cambio, la Ad­
ministración Pública, al poder dictar la ley y proveer en cada caso concre­
to lo que le pareciera más adecuado, realizaba una actividad libre de
derecho (Manuel María Diez, Manual de Derecho Administrativo, Tomo
I, págs. 49 y 50).

1.3. LA REACCION LIBERTARIA

El sometimiento de los particulares al poder absoluto del monar­


ca produjo finalmente una fuerte reacción de los individuos que, al
tratar de suprimir toda manifestación que limitara su libertad indi­
vidual, trajo como consecuencia la implantación del Estado de Dere­
cho, con lo que se sometió la Administración Pública a la ley y se reco­
nocieron los derechos públicos subjetivos de los particulares frente
al Estado, generando las relaciones jurídicas entre Administración y
administrados.
Las primeras manifestaciones antiabsolutislas se dieron a partir
de tres grandes movimientos: La Revolución Inglesa de 1688, la Inde­
pendencia de los Estados Unidos de América en 1776 y la Revolución
Francesa de 1789.
En Inglaterra, la Corona se enfrentó a una lucha política con el
Parlamento, disputa que fue resuelta a favor de éste, y con ello logra­
ron imponer al monarca condiciones específicas que garantizaran la
libertad política.
En América, la primera expresión formal de los derechos de los
individuos se manifestó en la “Declaración de Virginia”, del 20 de junio
de 1776, que dio origen a la Declaración de Independencia de las 13
t ( OMI'KIXIHO UK DERECHO ADMINISTRATIVO

Colonias de América, del 4 de julio de 1776, en cuyo texto se expresa


"...que todos los hombres nacen iguales, con derechos a la vida, a la
libertad, a organizar el gobierno...”.
En Europa Continental, la Revolución francesa, y en particular
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, del 26
de agosto de 1789, provocó la caída del poder absolutista y sentó las
bases para la implantación de nuevos principios e instituciones que
permitieran el desarrollo de normas jurídicas hasta entonces desco­
nocidas.
Dos ideas fundamentales: la División de Poderes, desarrollada por
Montesquieu a partir de las ideas de John Locke, y el Principio de
Legalidad, expuesto por Juan Jacobo Rousseau, transformaron la con­
cepción del mundo al generar el reconocimiento de los derechos del
individuo y la organización equilibrada del poder del Estado.

1.3.1. La d iv isió n di; po deres

El principio de la División de Poderes combate el absolutismo y sir­


ve de frase a la democracia, al separar las funciones de creación de las
leyes, de las de ejecución y de jurisdicción, asignando cada una de
ellas a un órgano diferente, independiente de los demás.
Dice Montesquieu que todo poder, por naturaleza, tiende a con­
vertirse en tiránico. Por ello, la única forma de evitarlo es lograr que el
poder detenga al poder, ya que "Cuando el poder legislativo y el poder
ejecutivo se reúnen en una misma persona o en el mismo cuerpo, no
hay libertad; falla confianza porque puede temerse que el monarca
o el Senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránica­
mente... No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado
del poder legislativo y del poder ejecutivo” {El espíritu de las leyes, Tí­
tulo XI, Capítulo VI).
De esta manera se plantea la posibilidad de equilibrar la fuerza
de cada uno de estos órganos, que se limitarán entre sí, y de esta
forma los gobernados podrán vivir en libertad, ya que ningún poder
del Estado debe ser superior a los otros, portille de lo contrario no se
equilibraría ni limitarían mutuamente.
Por tal motivo, Montesquieu define a los poderes del Estado es­
tableciendo que el legislativo "hace leyes, para algún tiempo o para
siempre, y corrige y abroga las que existen”. El ejecutivo “hace la paz
o la guerra, envía o recibe embajadas, vela por la seguridad, previene
invasiones”, y aplica las leyes a “cosas momentáneas”. El judicial “cas­
tiga los crímenes o juzga los pleitos de los particulares”.
*

LA RKLAl'.lON ADM INLSCRACK)N-AI)Ml\iS 1 k \l)O S

1.3.2. El. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de legalidad, como expresión de la voluntad general,


fue sustentado por Rousseau en el hecho de que la soberanía reside
en el pueblo y ella se manifiesta a través de las leves fine consisten en
la expresión de la voluntad general. Para que la voluntad sea gene­
ral debe partir de todos para aplicarse a todos, y pierde su rectitud
natural cuando tiende hacia algún objeto individual o determinado,
porque entonces, juzgando lo que nos es extraño, no tenemos ningún
verdadero principio de equidad que nos guíe (El contrato social).
En tal virtud, al provenir las leyes de la voluntad general del pue­
blo, ellas son superiores a cualquier otro acto del poder público, ya
que la ley, al ser general, se distingue de las otras manifestaciones del
poder, las cuales siempre serán concretas, singulares o individuales y
estarán subordinadas al mandato legal y, por lo tanto, el Poder Legis­
lativo también adquiere supremacía sobre los otros poderes.
En consecuencia, el Principio de Legalidad se manifiesta en el
sentido de que la actividad estatal sólo puede efectuarse con la autori­
zación que la ley le otorgue, ya que el hombre nace con plena libertad
de acción y no es posible someterlo a la autoridad de un poder que
limite su libertad natural, excepto cuando esa libertad tenga que res­
tringirse para salvaguardar el interés público. La voluntad general,
como se indicó, es la soberanía que reside en el pueblo y se plasma en
las leyes, las cuales, como manifestación de la población crean la auto­
ridad y facultan su actuación; por lo tanto, las libertades individuales
sólo pueden ser restringidas por disposición expresa de la ley. Con
base en lo anterior se expresa el principio de que los individuos pue­
den hacer todo lo que no les esté prohibido, mientras que la autoridad
sólo podrá hacer lo que le esté permitido.
De esta manera se limita el poder de la autoridad para impedir que
abuse del poder, ya que sólo podrá actuar cuando la ley lo autorice. La
ley es un acto de soberanía y el poder de la autoridad nace de la ley que
la crea y autoriza su actuación condicionada al respecto de los manda­
tos y prohibiciones que ella contiene. De acuerdo con este principio
surge el Estado de Derecho.

1.4. NACIMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las ideas expresadas en los principios de Legalidad y de la Divi­


sión de Poderes influyeron en los revolucionarios franceses de 1789.
La fracción de los girondinos recogió la División de Poderes, en tanto
que los jacobinos se vieron influenciados por el Principio de Legali­
(i COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

dad. Aunque ambas tesis son incompatibles, en tanto que la suprema­


cía de la lev rompe el equilibro entre los Poderes del Estado, porque
ello implica que el Legislativo se encuentre en uri grado de supre­
macía respecto del Ejecutivo y del Judicial, las primeras Asambleas
Constituyentes crearon mecanismos complementarios para corregir
las inconsecuencias y las faltas derivadas de la forzada convivencia de
tales principios.
Así, los constituyentes franceses estipularon en la Constitución de
1791 que en Francia no existe autoridad superior a la de la ley y que
el legislativo y el judicial constituyen organizaciones diferentes. Por
otro lado, dichos constituyentes establecieron que la subordinación
del Ejecutivo a la legalidad fuera efectiva y real, y buscaron el medio
idóneo para destruir los actos del Ejecutivo que fueran contrarios a la
legalidad.
Para ello, algunos consideraron que esta misión correspondía al
Poder Judicial, ya que por naturaleza ejerce la función de juzgar. Sin
embargo, tal postura fue rechazada por dos razones: La primera por­
que decían era contraria al principio de la División de Poderes, en
tanto que conforme a ella el Poder judicial sólo se encarga de resolver
los conllictos entre particulares y no entre la administración y los go­
bernados.
La segunda, por el temor de que el Poder Judicial limitara la ac­
tuación del Ejecutivo, en tanto que los revolucionarios triunfantes
fueron los que ocuparon primordialmente los órganos ejecutivos del
listado y no querían que se obstaculizara su actuación.
Así, se decidió que fuera el propio Ejecutivo el que se auto-juzgara
y revisara sus actos impugnados. Esta facultad le fue otorgada al '‘Con­
sejo de Estado”, quien inicialmente sólo era un tribunal de justicia re­
tenida, ya que dictaminaba sobre la legalidad o ilegalidad de los actos
del Ejecutivo, a quien proponía su anulación o confirmación. Dado
que el Consejo de Estado cumplió su función con ecuanimidad y rigor
jurídico, más tarde fue elevado a un tribunal autónomo, con la facul­
tad ¡tara decidir la legalidad o ilegalidad de los actos impugnados, sin
subordinación a órgano administrativo alguno.
De todo lo anterior podemos concluir cine el nacimiento del cons­
titucionalismo, derivado de la Revolución Francesa y de la Declaración
de los Derechos del Hombre, que operó a fines del siglo XVIH, generó
un cambio político que afectó considerablemente las relaciones entre
el Estado y los gobernados, en cuanto éstos dejaron de ser “objetos
de poder”, para transformarse en 'sujetos de derecho”, así como la
emisión de normas para proteger los derechos de los particulares y
regular la actuación de la autoridad, cuyo estudio y sistematización
dio origen al Derecho Administrativo.
I.A RELACIÓN ADMINISTRACIÓN-ADMINISTRADOS /

Por ello, Agustín A. Gordillo señala: “En este momento se da el


germen del moderno derecho administrativo pues al tomarse con­
ciencia de que existen derechos de los individuos frente al Estado, y
que el primero es un sujeto que está frente a él, no un sujeto que éste
pueda simplemente mandar, surge automáticamente la necesidad de
analizar el contenido de esa relación entre sujetos, y de construir los
principios con los cuales ella se rige” (Tratado de Derecho administrativo,
pág. 11).
Por lo anterior se ha dicho que el Derecho Administrativo es la
única rama del Derecho que cuenta con acta de nacimiento, que es
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

1.5. EL ESTADO DE DERECHO

La doctrina ha considerado al Estado de Derecho como un pre­


supuesto de tipo jurídico para la existencia del Derecho Administra­
tivo, al lado de la División de Poderes que constituye el presupuesto
político.
La división de poderes se considera el presupuesto político del
Derecho Administrativo, en tanto éste no pudo surgir con anteriori­
dad a su aplicación, y el Estado de Derecho es el presupuesto jurídico
de aquella rama del derecho, ya que sólo pudo existir por el esta­
blecimiento de las normas jurídicas que establecen la creación de los
órganos administrativos y regulan su funcionamiento.
En torno al Estado de Derecho, existe por parte de la mayoría de
los tratadistas el criterio de que por tal se debe entender que el Estado
se encuentra sometido al derecho. Empero, dado que el sometimien­
to del Estado a las normas jurídicas constituye sólo una técnica que
tiene como finalidad el que la actuación del poder público se realiza
de acuerdo con el sistema jurídico, tal situación, como afirma Rafael
Entrena Cuesta, “...puede influir para perseguir diversas finalidades;
a través de ella se podrán alcanzar fines buenos o malos, la libertad
o la opresión, como puede conseguirse la muerte o la vida aplicando
el procedimiento de la desintegración del átomo” (Manual de Derecho
Administrativo, Vol. I, pág. 47).
Por ello, el sometimiento del Estado a la ley no puede servir de
base para la creación de regímenes totalitarios que hagan que los go­
bernados pierdan su calidad de sujetos de derecho colocándolos como
objetos del poder de los gobernantes. Antes que nada hay que tener
presente que el Estado de Derecho surge precisamente para equilibrar
el poder y la libertad humana, que nace como una reacción al Estado
S COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Policía v al sistema jurídico que establecía las facultades absolutas del


monarca.
El Estado de Derecho se contrapone al Estado autoritario o bu­
rocrático del absolutismo, sosteniendo que el Estado debe limitarse a
garantizar la libertad de cada ciudadano y velar por la seguridad de
los derechos públicos subjetivos de los gobernados, actuando sólo en los
términos que le autorice la ley.
Para que la seguridad opere, los órganos del Estado deberán ac­
tuar ajustándose a las normas previas, generales, claras, precisas, que
integran el orden jurídico total, comenzando por las que atribuyen las
competencias respectivas a los distintos órganos.
En tal virtud, la doctrina ha considerado que para la existencia del
Estado de Derecho se requiere:
a) La existencia de un ordenamiento jurídico, que constituya un
todo jerárquicamente estructurado, al que se encuentren sometidas
las actuaciones del Estado.
b) El reconocimiento de los derechos públicos subjetivos de los
gobernados;
<:) El establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos
derechos; y
(I) Un sistema de responsabilidades patrimoniales de la Adminis­
tración Pública.
En consecuencia, sólo de esta manera se consigue someter el Es­
tado a la ley, ya que, como señala Entrena Cuesta, “...si el término
‘Ley’ se emplea con un sentido amplio, con mayúsculas, equiparable
a Derecho, como ley que responda a unos principios determinados
que se edifican sobre la base del respeto a la persona humana, podrá
considerarse suficientemente la afirmación antes combatida de que el
Estado de Derecho es aquel en que se somete al Estado a la ley. Porque
sólo entonces, como advierte Rivero, someter la Administración a la
ley es someterla al Derecho y, por consiguiente, servir a la defensa de
la libertad” (op cit., pág. 48).
En tal virtud, podernos considerar que el Estado de Derecho es
aquel en que el poder público se encuentra sometido al Derecho, a fin
de lograr la justicia y seguridad, en tanto que se pretende regular la
acción estatal, estableciendo sus límites mediante el reconocimiento
de los derechos públicos subjetivos de los gobernados, el estableci­
miento de los medios idóneos para la defensa de tales derechos y los
sistemas de responsabilidad patrimonial de la Administración.
LA RELACIÓN ADMINISTRACIÓN-ADMINIS TRADOS 9

1.5.1. C lases de estado de d er ec h o

Precisado con anterioridad el concepto de Estado de Derecho, de­


bemos considerar que tal concepto es evolutivo, que no permanece
estático, en virtud de que las funciones del Estado se van transfor­
mando para asignarle mayores tareas, mayor participación con el fin
de alcanzar los objetivos del bien común. Es por ello que la doctrina,
desde el punto de vista histórico, reconoce dos clases de Estado de
Derecho: El Estado Liberal de Derecho y el Estado Social de Derecho.

1.5.1.1. Estado Liberal de Derecho


El surgimiento del Estado de Derecho, como triunfo en contra de
la monarquía absoluta, fue de tipo liberal-burgués o individualista, en
cuanto que tanto los ideólogos de los movimientos antiabsolutistas
como aquellos que los llevaron a cabo eran burgueses, los cuales, con
una mentalidad de lucro idearon el establecimiento de un sistema ba­
sado en las nociones de libertad y democracia, pero de acuerdo con
sus intereses económicos.
Así, d e ac u e rd o con tales ideas surgió en el siglo xvttt, con aplica­
ción e n el siglo XIX, u n a doctrina política y económica justificativa del
orden burgués: el liberalismo, a fin de asegurar la libertad para el ser
humano.
Se ha dicho que el liberalismo tiene su apoyo en el individualismo,
conceptos que no deben tenerse como sinónimos, ya que el individua­
lismo constituye una concepción filosófica de la sociedad y del hom­
bre, en cuanto pretende ser una guía para determinar la estructura
y actividad del Estado, que proporciona las bases de la doctrina del
derecho natural y de los derechos del ser humano que representan la
finalidad suprema de las instituciones políticas y jurídicas.
En cambio, el liberalismo, enfocado desde el aspecto político y
económico, se refiere a una actitud que debe asumir el Estado con
respecto a los individuos y a la manera de afrontar los problemas eco­
nómicos.
Así, desde el punto de vista político, el liberalismo constituye un
sistema que tuvo como fin garantizar a la burguesía los principios del
derecho natural y de la economía liberal, en virtud de que se basa en
el ideario de que si los hombres por naturaleza son iguales y libres,
deben seguir siéndolo, sin más limitantes que la idéntica libertad de
los demás. Por ello, el Estado sólo puede establecer normas jurídicas
que tienden a garantizar la coexistencia de las libertades.
Por su parte, el liberalismo económico parte de la premisa de exis­
tencia de un orden natural universal que abarca tanto la vida como la
actividad humana económico-social, orden que, al ser establecido por
10 í OMHENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

la divina providencia, constituye un conjunto de leyes naturales, que


liarán la felicidad de los hombres, por lo cual nada ni nadie puede
impedir su libre juego.
En consecuencia, el Estado debía de abstenerse de cualquier inter­
vención y limitación que afectara la libre concurrencia en el mercado,
la iniciativa económica y el respeto a la ley de la oferta y la demanda.
En tales consideraciones, bajo el Estado liberal de Derecho, la li­
bertad, en sus distintos tipos: de trabajo, de industria, de comercio, de
expresión, etc., como derecho público subjetivo, fue el centro de re­
gulación del sistema jurídico estatal “.. .y todas las actividades que pu­
dieran lesionarlo son suprimidas o reducidas a su mínima expresión.
Concretamente la actividad de policía sólo podrá ejercitarse cuando
con ello se persiga la consecución y mantenimiento del orden público,
y este orden público se interpreta en un sentido extraordinariamente
restringido. El orden público, en este momento histórico, es igual al
orden público de la calle. Se opone a las algaradas y desórdenes calle­
jeros” (Entrena Cuesta, op. cit., pág. 49).
Dado el reconocimiento y garantizada la libertad, en el orden
económico el Estado fue abstencionista, no intervencionista, puesto
que dejó circular libremente los bienes y servicios, con lo que tuvo
plena vigencia el pr incipio fisiócrata de “Laissez Faire, laiseez passer,
le monde va de luí méne” (dejad hacer, dejad pasar, el mundo va por
sí solo).
A este comportamiento del Estado se le conoce como Estado Gen­
darme, que, como manifiesta Manuel María Diez, no debe confundirse
con el Estado Policía, ya que éste corresponde al absolutismo, y aquél
al Estado liberal, en cuanto que: ‘‘...jurídicamente es un Estado abs­
tencionista, limitado a fines primarios, seguridad interna y externa,
administración de justicia, recaudación de tributos. Económicamente
es un Estado no intervencionista, dejando circular libremente bienes
y ser-vicios, sólo asume la vigilancia para el estricto juego de la libre
concurrencia” (Manual de Derecho Administrativo, Torno I, pág. 24).

1.5.1.2. Estado Social ele Derecho


Las implicaciones del liberalismo económico y político provoca­
ron su derrumbamiento, en virtud de que tal sistema creó una enor­
me desigualdad social, económica, política, en tanto que aun cuando
el ordenamiento jurídico pretendió proteger la libertad y la igualdad,
lo cierto es que la inmensa mayoría de los gobernados se encontra­
ban desprotegidos ante el poder económico y político de la dase ca­
pitalista.
LA RELACIÓN ADMINISTRACIÓN-ADMINISTRADOS 1I

Por ello, como lo señala Gordillo: “El tiempo lia demostrado que
el solo cumplimiento de los postulados de libertad e igualdad con la
protección del Estado, puede resultar en verdaderas paradojas, pues
lá sociedad presenta a menudo diferencias económicas y sociales entre
sus componentes, que no hacen sino acentuarse continuamente en un
régimen puramente negativo de organización política, es decir, de
un régimen que se contenta con proteger los derechos de propiedad,
libertad, etc., tal y como los encuentra, sin preocuparse de mejorarlos
cuando de hecho son insuficientes. Si el Estado se limita a contemplar
impasible cómo las diferencias sociales se van acentuando de flecho,
sin tomar ninguna acción para ayudar a los más necesitados y progre­
sar parejamente con los demás, estaría contribuyendo tácitamente a
una verdadera negación de los derechos que postula para los indivi­
duos. De nada serviría reconocer a ‘tocios’ los individuos un derecho
a la propiedad, o libertad de trabajo, o de enseñar y aprender, si las
condiciones socioeconómicas imperantes (miseria, enfermedad, acci­
dentes, ignorancia, vejez) excluyen permanentemente a algunos indi­
viduos toda oportunidad de ser propietarios, trabajar libremente, o
aprender y enseñar. Esta es la paradoja que el ‘Estado de Derecho’ en
un planteo muy tradicional, no había podido al parecer superar” (of>.
cit., págs. 58 y 59).
Tales injusticias empiezan a manifestarse con la revolución indus­
trial, y en Inglaterra se dieron los primeros pasos para el advenimien­
to de la llamada Administración Social, con el establecimiento de sus
leyes de fábricas (1833) y de pobres (1834), conforme a los cuales el
Estado amplía sus actividades con la prestación de servicios sociales.
Estos problemas, es obvio, no fueron propios de un solo país, ya
que la crisis del liberalismo fue mundial, la cual abarcó del período
comprendido de 1815 al término de la Segunda Guerra Mundial, que
ha sido considerada como la que marca el fin del Estado Liberal de
Derecho, y el inicio del Estado Social de Derecho o “Estado de Desa­
rrollo”, “Estado de Bienestar”, “Eistado Social”.
Conforme a las doctrinas que sirven de base para el establecimien­
to del Estado Social de Derecho, se pretenden lograr condiciones so­
ciales y económicas más justas para todos. El Estado debe intervenir
en favor de los gobernados y, sobre todo, de las clases económicas
menos favorecidas, puesto que son las que más necesitan de su ayuda.
Pues como dice Radbruch “...la idea central en que el Derecho... se
inspira no es la idea de la igualdad de las personas, sino de la nive­
lación de las desigualdades que entre ellos existan; la igualdad deja
de ser, así, punto de partida del Derecho, para convertirse en meta
o aspiración del orden jurídico” (Introducción a la Filosofía del Derecho,
pág. 162).
(;< IM P E N D IO 111 lll'. R H :H O A D M 1M S tR A T I V O

Empero, no se piense que cu el Estado Social de Derecho las li­


bertades públicas desaparecen, sino que, por el contrario, aún siguen
siendo preocupación ele su reconocimiento y protección, pero ya no
son el centro de atención del ordenamiento jurídico estatal, en tanto
que han dejado de existir vallas al Estado para su limitación, para
el logro del bien común, pero aún sometida al derecho la actividad
estatal.
Erente a las libertades públicas el Estado Social de Derecho reco­
noce ios derechos sociales de los ciudadanos, a fin de garantizar el
bienestar y la justicia social. Nuestro país fue el primero en hacerlo,
en la Constitución ele 1917.
De esta forma, el Estado Social de Derecho corrige el individualis­
mo mediante una actividad estatal más participativa. El Estado ya no
se concreta solamente a la seguridad interior y exterior y a la imparti­
ción de justicia; deja de ser un Estado abstencionista para convertirse
en uno intervencionista, puesto que asume la tarea de llevar a cabo
una política económico-social, planificadora y socializante y, en conse­
cuencia, ahora debe actuar a favor de los gobernados, especialmente
para los más necesitados, a fin de alcanzar más rápidamente y en for­
ma plena el bien común, incluso a veces en perjuicio de intereses indi­
viduales, en virtud de que ahora se trata de satisfacer un interés social
o colectivo que el Estado deberá atender a favor de la colectividad.

1.5.2. Form as de s o m e t im ie n t o
DE L.A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AL DERECHO
El sometimiento del Estado y, por consiguiente, de la Adminis­
tración Pública, se ha dado de manera más o menos perfeccionada
en todos los países que conocemos como de cultura occidental. His­
tóricamente la fecha y circunstancias que han originado el Estado de
Derecho en tales países varían; en algunos el surgimiento ha sido
de manera brusca, en otros, en cambio, aparece lentamente (Entrena
Cuesta, op. di. págs. 55 y 56).
Dentro ele los primeros se encuentran Inglaterra y Francia, en don­
de sus revoluciones de 1688 y 1789, respectivamente, trajeron como
consecuencia la supresión del Estado Absoluto, dando lugar a la apa­
rición del Estado de Derecho, que aunque incipiente en sus inicios, ha
ido evolucionando y se ha extendido a todos los países.
Sin embargo, el sometimiento del Estado en esos dos países no
se realizó de idéntica manera, puesto que siguieron vías diferentes.
En Inglaterra, la ley a la que se somete el Estado es la que regula
relaciones entre los particulares. En cambio, en Francia el Estado se
encuentra sometido al derecho administrativo, que es una rama del
t

LA RELACIÓN ADMIN1STRACION-ADMINISTRADOS I

derecho público. Por ello, como se ha mencionado, el derecho adiui-


I nistrativo tuvo su origen en Francia, en la revolución de 1789, y no en
'í Inglaterra.
O
La anterior dualidad de sistemas originó) que 1laui ion haya dicho
que existen países "sin régimen administrativo" v países de "régimen
; administrativo”.

1. 3 . 2. 1. Sistema del Rule o fh n v

En los “países sin régimen administrativo”, según la terminología


de Hauriou, el sometimiento de la Administración Públic a al derecho
se produjo de igual manera en la que están sometidos los particulares,
es decir, sujetos al derecho privado.
Este sistema, conocido como del rule of law, como se mencionó,
tuvo su origen en Inglaterra, y sólo ha tenido aplicación eu el país en
donde nació y en los que se encuentran bajo la influencia cultural de
aquel. Por ello se dice que tal sistema es propio de los países anglo­
sajones.
A principios del siglo, al señalar Hauriou las diferencias entre el
régimen administrativo y del rule ofidio, considera que ellas radican
en la organización administrativa, las facultades de la administración
y los tribunales competentes para conocer de las controversias entre la
administración y los administrados.
A. En el primer caso señala que en el sistema del rule oj law la
administración se encuentra fuertemente descentralizada, contraria­
mente a la centralización que es propia del régimen administrativo.
B. Por lo que respecta al segundo elemento, en el rule of law el
Estado carece de prerrogativas, poderes o potestades, en cuanto que
la Administración se halla sometida a las mismas leyes que los parti­
culares.
En cambio, bajo el régimen administrativo la Administración Pói-
blica se encuentra revestida de privilegios, entre los que destacan la
ejecutividad de sus actos y la acción de oficio de su actividad, los cuales
a su vez constituyen dos vertientes sobre las que se proyecta el privile­
gio de autotutela de la Administración.
C. Por lo que respecta al último elemento, en el rule of law la Ad­
ministración Pública, en caso de controversia, se encuentra sometida
a tribunales ordinarios, de acuerdo con el procedimiento judicial or­
dinario y se le aplica el Derecho Privado. En cambio, en el sistema
administrativo la Administración Pública es juzgada por Tribunales
Administrativos especiales, de acuerdo con el procedimiento conten­
cioso administrativo, y bajo la aplicación del Derecho Administrativo.
14 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

l .5.2.2. Sistema del Régimen Administrativo


(Jomo se mencionó, el régimen administrativo surgió en Francia,
en donde la Administración Pública quedó exenta de la jurisdicción
ordinaria y, por tanto, a la inaplicabilidad del derecho privado en las
controversias suscitadas entre ella y los particulares, dando lugar a
normas jurídicas diferentes que regularan las relaciones entre Admi­
nistración y administrados, cuyo estudio y sistematización dio origen
al Derecho Administrativo.
Así, el régimen administrativo se encuentra constituido, por un
derecho especial al que se halla sometida la Administración Públi­
ca, tanto en sus relaciones con los particulares, sus prerrogativas o
potestades, como en la existencia de una jurisdicción especial para
los asuntos contencioso administrativos. Tales características de este
sistema, se encuentran, a decir de Dicey, en dos puntos cardinales: las
potestades administrativas y la jurisdicción administrativa (citado por
Entrena Cuesta, op. cit., páginas 57 y 58).
“La prim era de estas ideas es que el Gobierno y cada una de las personas
que le sirven poseen, como representantes de la nación, una serie de
privilegios o prerrogativas respecto de los particulares, y que la extensión
de tales derechos, prerrogativas o privilegios se determ inan con arreglo
a principios diferentes de aquellos que fijan los derechos y obligaciones
de los ciudadanos entre sí’’.
“La segunda es que, como consecuencia de las necesidades de m an­
tener la llamada separación de poderes tal y como fue introducida por
la historia francesa, el Gobierno y sus funcionarios no se encuentran so­
metidos, cuando actúan como tales, a la jurisdicción de los tribunales
ordinarios”.

1.5.2.3. Situación vigente


La situación antes descrita en los países anglosajones ha cambiado
en virtud de que se ha comprobado que en ellos, contrariamente a lo
sostenido por Dicey, las autoridades públicas cuentan con prerroga­
tivas o facultades diferentes a las que tienen los particulares, en tanto
que disponen de atribuciones frente a los gobernados, para la satis­
facción de los intereses públicos, e incluso los actos de la administra­
ción actualmente son ejecutorios, sin que su ejecución se suspenda ni
cuando sean impugnados.
Por otro lado, también en el sistema del rule of law se han creado
tribunales administrativos para dirimir las controversias entre la ad­
ministración y los administrados.
LA RELACION ADMINISTRACIÓN-ADMINISTRADOS O

Sin embargo, los avances que ha logrado el sistema del rule ot'law
no implica que el derecho administrativo anglosajón haya alcanzado
la evolución del derecho administrativo francés, en tanto que existen
marcadas diferencias entre ellos.
Entrena Cuesta señala que tales diferencias se manifiestan en dos
aspectos: en las prerrogativas de la administración y en las garantías
de los particulares (op. cit., págs. 66 y 67).
En el primer caso, dado que el sometimiento de la administración
es al derecho privado, las prerrogativas de la administración anglo­
sajona son muy inferiores de aquellas que corresponden a la Adminis­
tración Pública bajo el régimen administrativo que siguen en Francia
y otros países.
Por lo que respecta al segundo aspecto, el sistema anglosajón,
al aplicar a la Administración Pública las técnicas jusprivatístas, ha
ocasionado que las garantías del ciudadano frente a la actuación ad­
ministrativa sean menores de las que los administrados tienen en el
régimen administrativo, toda vez que carecen de instituciones jurídico
administrativas, establecidas por el sistema francés como medio para
reaccionar en contra de la actividad ilegal de la Administración.
En consecuencia, podemos señalar que umversalmente existe el
Derecho Administrativo, incluso en los países anglosajones, pero es un
derecho de tal vez mucho menos madurez del que ha adquirido en los
países desarrollados bajo la influencia del sistema francés.

1.6. LA RELACIÓN JURÍDICA


JURÍDICO-ADMINÍSTRATIVA

La relación jurídica es el vínculo que une a dos o más sujetos de


derecho, por el cual uno de ellos (acreedor), titular de un derecho
subjetivo, puede exigir del otro (deudor) el cumplimiento de una obli­
gación. Es una relación bilateral que establece una obligación y un
derecho. De esta suerte la pretensión de uno, protegida por la ley,
implica correlativamente el deber de otro sujeto de satisfacerla.
En el campo del Derecho Administrativo la aplicación de la rela­
ción jurídica tiene lugar con el seguimiento del Estado de Derecho,
con el cual se transformó al individuo en un sujeto de poder a un sujeto
de derecho, al someter al Derecho la actuación del Estado y proteger los
derechos subjetivos de los gobernados.
“Antes del advenimiento del Estado de Derecho, se consideraba
como una cuestión dada la de que el Estado, por su carácter soberano,
no podría ligarse con los particulares a través de una relación de natu­
raleza jurídica: entre aquél y sus súbditos sólo podrían darse relaciones
H) COMPENDIO DF. DERECHO ADMINISTRATIVO

de poder" (Entrena Cuesta, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, vol.


I/I, pág. 166).
Cuando en esa relación, de derechos y obligaciones, uno de los
sujetos es la Administración Pública, se le denomina jurídico-adminis-
trativa, Pero tendrá tal carácter cuando esos derechos y obligaciones
estén regulados bajo un régimen de derecho administrativo, puesto
que si aquellas surgen por el sometimiento de la Administración a
normas de derecho privado, la relación que se produzca tendrá di­
cha naturaleza. Generalmente se ha aceptado que la Administración
Pública, en la relación jurídico administrativa, siempre tendrá la ca­
racterística de sujeto activo y el gobernado el de sujeto pasivo. Sin
embargo, este punto de vista no es correcto, porque la titularidad de
derechos y obligaciones puede recaer en ambos sujetos.
Es más, “...los sujetos de la relación jurídico administrativa no
siempre son un ente público —administración— y un particular—ad­
ministrado—. Antes al contrario, cada día son más numerosos los ca­
sos de relaciones jurídico-administrativas en que los dos sujetos que
en ella intervienen tienen el carácter de público” (Entrena Cuesta,
Rafael, op. cit., pág. 169).
A través de la relación jurídico administrativo se tutelan y se ga­
rantizan los derechos y deberes de la Administración y de los admi­
nistrados recíprocamente, por lo cual se encuentran en una situación
jurídica especial.
Sin embargo, la situación jurídica no es idéntica a la relación jurí­
dica, en cuanto que aquella “...es la ubicación o disposición jurídica
en beneficio de un sujeto”, en cambio la relación jurídica constituye
“...la referencia que impone la situación a otro sujeto u otros suje­
tos, terceros obligados de dar, hacer o no hacer”. Por tal motivo, la
protección jurídica del gobernado de acuerdo con el sistema jurídico
respectivo, deriva del tipo de situación jurídica en que se encuentre,
ya sea cine titularice un derecho subjetivo, un interés legítimo, o bien,
un interés simple. Siendo para cada una de tales situaciones una for­
ma diversa de protección, correspondiéndole al derecho subjetivo una
protección de mayor intensidad, que decrece en el interés legítimo y
se reduce e inclusive se nulifica en el interés simple (Roberto Dromi.
Instituciones de Derecho Administrativo, página 494).
Así, tomando en cuenta la situación jurídica del gobernado frente
a la actuación de la Administración Pública, es posible determinar la
calidad de agraviado para intentar los medios de defensa que el or­
den jurídico establezca en su favor. En tal virtud, es posible que con
el derecho subjetivo el afectado pueda solicitar la anulación del acto y
la indemnización por los daños y perjuicios causados por el descono­
cimiento de esa situación jurídica. En cambio, con el interés legítimo
LA RELACIÓN ADMINISTRACIÓN-ADMINISTRADOS 17

no se podría solicitar indemnización alguna, pero sí la anulación del


acto ilegal. Por su parte, en el interés simple, dado que sólo autoriza
presentar quejas o denuncias contra los actos o actuaciones legítimas,
no se otorga el derecho de obtener la anulación de la actuación admi­
nistrativa.

1.7. LOS DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS

El sujeto activo en la relación jurídica es aquel que puede exigir de


otro sujeto el cumplimiento de una obligación, pero para que opere
tal facultad de exigencia es indispensable la titularidad de un derecho
subjetivo a favor del sujeto activo. El derecho subjetivo es pues una
parte inseparable de la relación jurídica, ya que a través de él se puede
exigir al obligado una determinada conducta, de dar, hacer o de no
hacer.
El derecho subjetivo consiste en la facultad de un sujeto para exi­
gir de otro una acción u omisión concreta, protegida directamente
por el derecho objetivo. Es decir, que el derecho subjetivo supone la
existencia de dos elementos: una facultad de exigir y una obligación
correlativa.
Con la expresión “derecho subjetivo” no nos referimos al conjunto
de normas jurídicas (derecho objetivo), sino a la situación concreta en
que se colocan las personas, ya sea en forma individual o colectivamen­
te, respecto a ese derecho objetivo; por ello, se han usado expresiones
sinónimas para referirse a él, como son: “competencia”, “poder”, “fa­
cultad”, “atribución”, “licencia”, permiso”, “autorización”, etc.
Así, cuando decimos: “el Estado tiene derecho a percibir contribu­
ciones”, “Juan tiene derecho a que la autoridad le otorgue la garantía
de audiencia”, “el Estado tiene derecho a sancionar a sus servidores
públicos”, etc., hacemos referencia al concepto de derecho público
subjetivo.
Como de la relación jurídica se derivan situaciones positivas de
dar o de hacer, o bien negativas de no hacer, los derechos subjetivos,
en consecuencia, podrán ser positivos o negativos. Serán positivos
cuando la protección jurídica, establecida en la norma, otorga una
facultad al sujeto activo de exigir del pasivo una conducta, traducida
en un dar o en un hacer, según corresponda. Por el contrario, serán
negativos cuando dicha protección normativa faculte al titular del de­
recho a exigir de otro la abstención de una determinada conducta.
En resumen, el derecho subjetivo supone como primer elemento,
la existencia de una relación jurídica. De esta manera el sujeto activo,
como se ha señalado, es el que formula la exigencia; el sujeto pasivo el
18 C O M P E N D I O UE DERECHO ADMINISTRATIVO

(jue la sufre. Por ello, se ha dicho que el derecho subjetivo sólo se ma­
nifiesta cuando dos sujetos han entrado en una relación jurídica.
El poder de exigir constituye el segundo elemento del derecho
subjetivo, el cual opera por la necesidad de la existencia de una obli­
gación jurídica a cargo del sujeto pasivo, en virtud de que es indispen­
sable que la actividad positiva o negativa exigida por el sujeto activo
sea jurídicamente obligatoria, lo cual sucederá cuando una regla de
derecho general o individual haya impuesto al sujeto pasivo la con­
ducta que el sujeto activo exige de él.
Sin embargo, para que la obligación jurídica pueda ser materia de
un poder de exigir en provecho del sujeto activo, es menester que esta
obligación haya sido instituida con la intención de dar satisfacción a
intereses particulares; es decir, que quien pretenda el cumplimiento
de la obligación tenga personalmente interés de exigirla, pero además
es necesario que tal sujeto sea el titular de esos intereses particulares.
En tal virtud, hay poder de exigir y, por lo tanto, derecho subje­
tivo, poique la obligación jurídica que forma el objetivo de ese po­
der se ha establecido en vista de dar satisfacción a ciertos intereses
particulares jurídicamente protegidos, y porque el que viene a exigir
es personalmente el titular de esos intereses. Así, se ha dicho, que el
interés de este sujeto se encuentra “jurídicamente protegido”, porque
esta obligación jurídica ha sido establecida en vista a dar satisfacción
a este interés.

1.8. LOS DERECHOS PUBLICOS SUBJETIVOS


DEL ESTADO Y DEL GOBERNAJDO

Como una consecuencia del reconocimiento de la existencia de


la relación jurídico-administrativa, surge la noción de derecho subje­
tivo. De esto resulta incuestionable que el Estado tiene una serie de
derechos subjetivos que pueden ser oponibles a los gobernados, y que,
como derechos públicos subjetivos de éste, traen aparejadas obligacio­
nes para los particulares.
Sin embargo, frente a la facultad del Estado de exigir el cumpli­
miento de una obligación, existen a favor de los gobernados una serie
de protecciones consideradas como límites a la actividad de aquél,
las que a su vez constituyen los derechos públicos subjetivos de los
gobernados.
“El poder público estatal se halla en consecuencia equilibrado —un
poco tan sólo— por los derechos subjetivos públicos de los habitantes.
Tanto el poder público estatal como los derechos subjetivos de los ha­
bitantes encuentran su origen y su fuerza jurídica en la Constitución,
»
LA RELACIÓN a d m i n i s t r a c i ó n -a d m i n i s t r a d o s 19

que es el instrumento mediante el cual el pueblo soberano se da sus


reglas fundamentales de organización; por ello, tanto uno como otro
son facultades que se desenvuelven dentro del orden jurídico" (Gorclillo,
■Agustín A., Introducción al Derecho Administrativo, págs. 613 v 64).
Por esta razón, los derechos públicos subjetivos de los gobernados
se consideran como la facultad de un particular para exigir de la Ad­
ministración una determinada conducta que se traduce en un hacer, o
en dar, o en un no hacer, protegida por el derecho objetivo en forma
directa.

1.9. INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS SIMPLE

Del contenido de las normas jurídico-administrativas no siempre


se desprende la existencia de una protección directa al gobernado,
por lo que no siempre se deriva la existencia de derechos subjetivos.
A las normas que establecen tales derechos la doctrina las ha denomi­
nado normas de relación, y a las que no, se les llama normas de acción.
Estas últimas regulan lo relativo a la organización, contenido y proce­
dimientos que han de regir la actividad administrativa.
En tal virtud, las normas de acción constituyen una serie de obli­
gaciones a cargo de la Administración Pública, pero no consideran la
existencia de derechos subjetivos del gobernado, en razón de que, al
versar sobre la legalidad de los actos administrativos, están dictadas
con el fin de garantizar intereses generales y no particulares. Ahora
bien, la falta de derechos subjetivos no significa que los gobernados
no puedan tener un interés en que se cumplan debidamente las nor­
mas jurídicas de acción, ya que en principio a todos los gobernados
nos importa que la actuación de la administración sea legal. Así como
en este caso el derecho objetivo sólo protege el interés general y no el
particular en forma directa, existen situaciones en las que los gober­
nados pueden ser protegidos indirectamente porque al garantizarse el
interés general, de alguna forma se garantiza el interés de los habitan­
tes en su calidad de integrantes de un Estado.
Así, tenemos que el titular de un interés puede, por la actuación
de la Administración, llegar a tener una ventaja con respecto a los de­
más, o bien sufrir un daño.
“Esta ventaja o daño es distinta de la que puede recibir cualquier
particular por su simple condición de tal y de allí que la situación
de estos particulares afectados requiera una especial protección de
sus intereses. Como las normas han sido dictadas únicamente para
garantizar el interés general y no tienen por qué garantizar intereses
particulares, éstos no llegan a ser derechos subjetivos, los particulares
20 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

simplemente se aprovechan de la necesidad de que se observen las


normas dictadas en interés colectivo y sólo a través y como consecuen­
cia de dicha observancia resultan ocasionalmente protegidos en sus
intereses. Se trata de un efecto pellejo del derecho objetivo y por eso
a estos intereses se les llama derechos pellejos o intereses legítimos”
(Diez, Manuel Ma., op. cit., tomo II, pág. 464).
1.1 interés legítimo o el derecho reílejo, también denominado por la
doctrina derecho debilitado o derecho imperfecto, surge por dos situaciones.
“En primer lugar, puede ser el resultado de la particular posición
de hecho en que uno o algunos ciudadanos se encuentren, que los hace
más sensibles que otros frente a un determinado acto administrati­
vo; así, si la Administración acuerda cerrar un camino al tránsito, tal
decisión afecta más directamente que a cualquier otro ciudadano a
quienes tienen sus fachadas en dicha calle. En segundo lugar, puede
ser el resultado de que ciertos particulares sean los destinatarios del
acto administrativo que se discute (por ejemplo, el acto que resuelve
unas oposiciones con respecto a quienes han tomado parte en ellas).
De todo esto resulta, pues, que ciertos ciudadanos puedan tener un
interés cualificado respecto de la legalidad de ciertos actos administra­
tivos, lo cual merece una cierta protección del ordenamiento jurídico”
(Garrido Falla, Fernando, Iji s Tres Crisis de Derecho Público Subjetivo,
pág. 202).
La existencia de una norma y el interés del particular de que sea
observada son requisitos comunes de la existencia del derecho subjeti­
vo y del interés legítimo. Pero se diferencian en cuanto que en el pri­
mero el interés es propio y excluyeme, en virtud de que la norma ju ­
rídica lo protege directamente, por eso se dice que jurídicamente está
protegido, y sólo lo podrá hacer valer el titular del derecho subjetivo.
Fn cambio, en el derecho legítimo el interés, aunque protegido por
la norma, no afecta de manera directa, sino general, en cuanto que al
gobernado no se le concede la facultad de exigencia con respecto de
otras personas o de las autoridades para conseguir la satisfacción
de sus pretensiones, de esta forma el interés se encuentra protegido de
una manera objetiva, no subjetiva.
“Este interés particular que se beneficia por formar anónimamen­
te parte del contenido de un interés general, no tiene en realidad nin­
guna situación particular o subjetiva, ya que no existe la relación jurí­
dica entre él y el órgano estatal. Existe solamente un derecho reñejo,
un efecto reflejo del interés general, que satisface la norma, sobre una
situación particular. Este interés reflejo es siempre la consecuencia de
un interés general calificado, que se refiere a determinadas circuns­
tancias con las que ocasionalmente coincide” (Manuel María Diez, op.
cit., pág. 468).
LA RELACIÓN a d m i n i s t r a c i ó n -a d m i n i s t r a d o s 2 1

Por otro lado, cuando el gobernado sólo pretende que la ley sea
cumplida, pero sin que la norma lo proteja, directa o indirectamen­
te, resulta que dicho interés será vago e impreciso, en razón de que
el gobernado carece de un interés personal y directo en reclamación
alguna. A esto la doctrina administrativa lo lia denominado interés
simple o mero interés.
“Se dice que éste es el mero interés que le corresponde a todo
ciudadano en que la ley sea cumplida; no existe aquí el derecho exclu­
sivo que era típico del derecho subjetivo, ni el interés legítimo de un
número determinado de personas, sino el interés de toda la comuni­
dad en que no haya actos administrativos ilegales. El interés simple,
como regla, no da derecho a interponer acciones judiciales ni recursos
administrativos; sólo permite hacer denuncias ante la Administración
sobre aquello que se considera ilegítimo; a diferencia del interés le­
gítimo, en que se puede interponer un recurso administrativo, que la
administración está obligada a resolver, en el interés simple la Admi­
nistración no está necesariamente obligada, en principio, a resolver la
denuncia interpuesta” (Gordillo, op. cit., pág. 325).

1.10 DERECHOS
Y OBLIGACIONES ADMINISTRATIVAS

El sometimiento del Estado al Derecho plantea la existencia de


relaciones jurídicas que al tener en uno de sus extremos a un ente
público ejerciendo la función administrativa, genera la relación jurídi­
co-administrativa, con la consecuente existencia de derechos y obliga­
ciones recíprocos para las partes que se encuentran unidas por este
vínculo.
Así, la relación jurídico-administrativa se integra con derechos en
favor del Estado, que son oponibles a los gobernados, y derechos
en favor de éstos, oponibles a aquél, además de que también pueden
existir derechos del Estado frente a otros entes públicos y viceversa.
De esta manera resulta que los derechos del Estado constituyen las
correspondientes obligaciones a cargo de los gobernados o de otros
entes públicos, y los derechos de éstos, las correlativas obligaciones
del Estado.
Los derechos que integran la relación jurídico-administrativa reci­
ben el nombre de derechos públicos subjetivos en razón de la naturaleza
de la relación, puesto que siempre participará en ella un ente público,
regulado por normas de derecho público.
99 COMPENDIO l)E DERECHO ADMINISTRATIVO

Estos derechos y obligaciones han sido clasificados por la doctrina


a partir de muy diversos criterios, sin cjue a la fecha exista consenso,
por lo que, para efectos didácticos, los clasificaremos a partir de su
origen.
Los derechos públicos subjetivos pueden derivarse de la consti­
tución o de la ley, de actos administrativos y de contratos adminis­
trativos. En el primer caso, los derechos surgen sin que sea necesaria
la ejecución de un acto jurídico pues ellos existen en forma directa e
inmediata, es decir, su existencia opera ipso jure.
En el segundo caso, la existencia de los derechos depende de la
actuación de la autoridad, que de manera unilateral determina una
situación jurídica concreta e individualizada. Finalmente, en el ter­
cero, surgen del acuerdo de voluntades de las partes. Ahora bien, el
hecho de que los derechos y correlativamente las obligaciones surjan
por un acto o contrato, no significa la ausencia ele una norma jurídica,
puesto que tales derechos, producto de estos actos, necesariamente
dependen de que la ley autorice al órgano administrativo su creación,
ya sea que las normas otorguen facultades regladas o discrecionales al
órgano administrativo.
En consecuencia, tenemos que las normas, sean constitucionales o
legales, son la fuente principal de los derechos públicos subjetivos del
Estado y de los administrados. Para el Estado, los derechos subjetivos
se exteriorizan mediante actos de poder como forma del ejercicio de
su competencia, de la cual, de manera general, resultan:
a) Derechos personales, que son aquellos relativos a la específica ca­
pacidad y eficacia jurídica de los actos del Estado, como son el dere­
cho al nombre y demás signos distintivos.
b) Derechos prestacionales, que a su vez se pueden dividir en: dere­
chos a prestaciones positivas, como son de cosas, de créditos, tributos,
servicios, etc., por parte de los gobernados, y derechos a prestaciones
negativas, como son: observancia de prohibiciones y limitaciones a los
derechos de los administrados.
c) Derechos funcionales, que son los relativos a la prestación de ser­
vicios públicos.
d) Derechos públicos reales, que son aquellos derivados de los bienes
del dominio del estado y de las limitaciones y restricciones a los bienes
de propiedad privada de los particulares, dictados con base en el in­
terés público (Dromi, José Roberto, Derecho Subjetivo y Responsabilidad
Pública, pág. 33).
En lo que se refiere a los gobernados, las normas les otorgan una
serie de derechos que, como ya hemos señalado, constituyen limitacio­
nes al poder público. Estos derechos, que se conocen como libertades,
l.A RELACIÓN ADMINISTRACIÓN-ADMINISTRADOS 2:1

son: la libertad de trabajo, de industria, de asociación, de comercio,


de culto, de enseñanza, de tránsito, etc., los cuales se agrupan bajo el
nombre de “Libertades públicas” (Drorni, ob. cit., pág. 34).
Por último, el acuerdo de voluntades que efectúan los órganos ad­
ministrativos y los particulares a través de los contratos administrati­
vos, dan lugar a derechos y obligaciones de las partes contratantes,
como los derivados de los contratos de suministro y los contratos de
obras, que regulan su ley específica.
t

C a p ít u l o sl g u n d o

LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

2.1. EL ESTADO

El estudio del Derecho Administrativo hace necesario referirse previa­


mente, aunque sea de manera somera, a esa realidad jurídico-políti-
co-social denominada Estado, en virtud de que tal disciplina jurídica
tiene, entre otros objetivos, el estudio de uno de sus órganos, la Admi­
nistración Pública, así como de una de sus funciones, que es la adminis­
trativa. .
La existencia de esa organización jurídico-político-social que lla­
mamos Estado, se manifiesta a través de un gran número de activi­
dades de diverso contenido, forma y propósitos. En todo Estado de
Derecho la actuación de los órganos responde a planes y programas
para la consecución de fines, mediante diversos mecanismos que van
desde la estructuración de las normas jurídicas hasta la ejecución de
actos concretos.
Cuando el derecho estudia las actividades del Estado, asigna di­
versos nombres a esos propósitos, formas, medios y contenidos de su
manifestación, lo cual ha generado confusiones, en especial sobre sus
fines, funciones y atribuciones. Por lo tanto, para iniciar el estudio de
nuestra disciplina es menester que primero tengamos en cuenta qué
es el Estado, para después precisar qué debemos entender por fines,
funciones y atribuciones del Estado, a fin de adquirir certeza respecto
de lo que se está tratando.
Al hablar del Estado necesariamente tenemos que referirnos a la
sociedad, puesto que aquél constituye un producto de la creación del
hombre. Para poder sobrevivir, el set humano se asocia con sus se­
mejantes; por ello Aristóteles decía que el hombre no nace ni puede
vivir aislado, sino solamente en sociedad “La existencia social presu­
pone la existencia individual. La sociedad se conforma a través de
una pluralidad de hombres inteligentes y libres, unidos en torno
20 COMPENDIO 1)E DERECHO ADMINISTRATIVO

a la consecución del bien común. La sociedad es el todo integrado


por las panes: los hombres, que acusan una cierta insuficiencia indi­
vidual que se completa al integrarse en el todo social. La pluralidad es
el complemento de esa individualidad” (José Roberto Dromi, Ma­
nual de Derecho Administrativo, F. [., pág. 1). Por ello, al irse asociando
para satisfacer sus necesidades, los hombres van creando diferentes
sociedades: la familia, el clan, la tribu, las sociedades civiles o mercan­
tiles, etcétera.
F.n consecuencia, el Estado viene a constituir una especie del gé­
nero sociedad, que representa la máxima agrupación de convivencia
humana; por ello Hanrion le denomina “la institución de las institu­
ciones".
En tal virtud, el Estado es “...una comunidad organizada en
mi territorio definido, mediante un orden jurídico servido por un
cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídi­
co, autónomo y centralizado que tiende a realizar el bien común, en
el ámbito de esa comunidad.” (Dr. Luis Sánchez Agesta, citado por
Emilio Fernández Vázquez; op. cit., pág. 284).
De acuerdo con la anterior definición, el Estado representa lo si­
guiente:
a) Una comunidad social asentada establemente dentro de un te­
rritorio determinado;
b) Un orden jurídico unitario;
c) Un poder jurídico, autónomo y centralizado, que se manifiesta
como soberano hacia el exterior e independiente hacia el interior;
d) Tanto el poder como el orden jurídico tienden a la realización
del bien común de la población que integra la comunidad social del
Estado.

2.2. LOS FINES DEL ESTADO

La determinación de los fines del Estado repercute de manera


directa v terminante sobre las actividades de éste, toda vez que para la
consecución de aquellos deberán realizarse las actividades suficientes
y necesarias. En este sentido Sayagués Laso nos dice que: “Según sea
la opinión que predomine en cada país y en un momento dado acerca
del debatido problema de los fines del Estado, dependerá la mayor o
menor extensión de las actividades o tareas que el Derecho asigne a
las entidades estatales” (Tratado de Derecho Administrativo, 4a Edición,
I. I, pág. 18).
I

LA AC.Tr\'IDAll Di'.I. KSTADO 27

La precisión de los fines del Esiado ha sido una cuestión muy de­
batida desde sus orígenes, lo cual explica las diversas concepciones
que ele él se han tenido (Estado Gendarme, Estado Social de Dere­
cho, Estado Benefactor), de acuerdo con la época y el lugar de que se
trate, así como de la concepción lilosófico-política que de él se tenga.
Por ello se explica que diversas corrientes hayan negado la existencia
de sus fines y otras se refieran a los fines objetivos o particulares de
cada Estado, o a los fines subjetivos del mismo.
La corriente más aceptada considera que el Estado tiene fines o,
dicho de otra forma, que el Estado tiene una causa final, que en térmi­
nos generales es la consecución de los fines humanos, ya que “...por
diferentes que puedan ser las acciones humanas y por múltiples for­
mas que sean susceptibles de revestir los fines humanos, esta sociedad
de fines puede integrarse en algunos que valgan como superiores y
últimos... Los medios para conseguir estos fines superiores son varios,
del propio modo que los fines intermedios, pero la variedad de estos
últimos tiende a convertirse no ya en escaso número, sino en un sólo
fin” (Jellinek, Georg, Teoría General del Estado, pág. 174).
Este fin último recibe el nombre de “bien común”, y es definido
como “la común felicidad temporal, o sea la perfecta suficiencia de
vida, debidamente subordinada a la bienaventuranza eterna; el buen
vivir humano o la armónica plenitud de los bienes humanos, el bien
humano en la plenitud y, según la proporción que requiera la natu­
raleza humana, el “bien común” perfecto en cuanto puede tenerse
en este mundo” (José Ortíz Díaz, F.l Bien Común y la Administración
Pública, en Estudios dedicados al profesor García Oviedo con motivo de su
jubilación, Vol. I. Derecho Administrativo, pág. 465).
Ahora bien, en virtud de que ese bien común puede exigir la sa­
tisfacción de una serie de necesidades, bien sean de interés general
o colectivo, al Estado le corresponde, de manera general, por medio
de sus funciones (legislativa, ejecutiva y judicial), instrumentar todos
los medios que sean necesarios para alcanzar la satisfacción de ese fin
primordial.
Sin embargo, la satisfacción de las necesidades individuales de la
población no le corresponde sólo al Estado, a través de sus funciones,
sino que sólo facilita los medios idóneos para que se satisfagan. Al Es­
tado únicamente le corresponde colmar las necesidades que han sido
elevadas al rango de públicas, bien sea por incapacidad de los particu­
lares para hacerlo, o por el hecho de ser inherentes a su soberanía.
“Una necesidad es pública —dice José Ortíz Díaz— cuando el in­
terés de todos los miembros de la colectividad personificados en el
Estado, requiere que se provea la misma por él. Por eso debe decirse
28 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

que la Administración, más que satisfacer necesidades de interés ge­


neral o colectivo, satisface necesidades publicas, aquellas previamente
consideradas así por el legislador” (op. cit., pág. 1 I ).
De esta forma, es el Estado quien debe hacer inmediatamente la
declaración de cuáles son los objetivos de interés o de necesidad pú­
blica, para considerarlos fines propios.
Tradicionalmente la Doctrina ha clasificado a los fines del Estado
en dos tipos: Los esenciales, superiores, primarios o jurídicos; y los no
esenciales, accidentales, secundarios o sociales.
Los primeros constituyen un mínimo de necesidades para que el
Estado pueda subsistir, tales como defensa exterior, seguridad interior,
obtención de medios económicos (actividad financiera, relaciones ex­
teriores, etc.). Los segundos, por su parte, son aquellos que asume el
Estado para lograr mejores condiciones de vida en sociedad.
De esta manera se puede considerar que los fines del Estado
son, como dice Dromi, objetivos a cumplir, de manera invariable y de
cumplimiento imperativo. “Objetivos en tanto que no dependen del
arbitrio humano, ni en su existencia, ni en su naturaleza. Invariables
porque corresponden a todo Estado y en cualquier circunstancia de
tiempo y lugar. De cumplimiento imperativo porque estos fines justifican
que exista. Sin ellos, decir Estado es nombrar una institución disuelta
o un mecanismo monstruoso e hipertrofiado”. (Instituciones de Derecho
Administrativo, pág. 21).
Sin embargo, resulta obvio que el contenido de estos fines ha va­
riado según el tiempo y lugar, puesto que para lo que en un país y en
una época determinada pueden considerarse los objetivos a satisfacer,
para otros no. Por ello, algunos han considerado que el Estado debe
procurar la satisfacción del bienestar general, otros la moral, y otros la
seguridad o la libertad.
Empero, siempre encontramos que “toda actividad del Estado
tiene como fin último desde este punto de vista, cooperar a la evo­
lución progresiva, en primer lugar de sus miembros, no sólo actuales
sino futuros, y además colaborar a la evolución de la especie...” (Je-
Uinek, op. cit., pág. 196), fines que pueden, desde otro punto de vista,
ser exclusivos o concurrentes, ya sea que se trate de “.. .actividades que
exclusivamente le correspondan, y actividades con las cuales ordena,
ayuda y favorece o desvía las manifestaciones de la vida individual y
social” (Ibídenr, pág. 189), que se manifiestan en actividades relativas
a la afirmación, como ya se dijo, cié su propia existencia, a la seguri­
dad y desenvolvimiento de su poder, así como a establecer el derecho
v ampararlo; y favorecer a la cultura, la economía, la sociedad, etc.,
para lograr una mejor convivencia social.
LA ACTIVIDAD DE1. ESTADO 29

2.3. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Para alcanzar los fines que se ha fijado, el Estado actúa de muy di­
versas maneras y en diferentes campos. Es por ello que se le encuentra
realizando diversos hechos o actos materiales, actos jurídicos, acciones
y procedimientos, los cuales efectúa ejerciendo sus facultades o atribu­
ciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido.
Toda esta actividad que realiza el Estado, es decir, lo que puede o
debe hacer, por variada que sea, se puede resumir en tres formas esen­
ciales, que se caracterizan por la naturaleza de la decisión adoptada.
Así, en primer lugar, tenemos aquellos actos jurídicos y procedi­
mientos que traen como consecuencia que la actividad clel Estado se
manifieste como expresión creadora de normas jurídicas. Por otro
lado, se presentan aquellos actos o hechos jurídicos y procedimientos
a través de los cuales actúa administrando los diferentes medios con
los que cuenta, para que de una manera concreta, directa y continua
satisfaga las necesidades públicas. Por último, existen también actos
jurídicos y procedimientos con los cuales el Estado actúa resolviendo
los conflictos de intereses, suscitados entre los miembros de la colecti­
vidad, o de ellos con el Estado.
Esta forma que reviste la actividad estatal constituye lo que tradi­
cionalmente se ha conocido como “funciones del Estado”, y que son
designadas, de acuerdo con la Teoría de la División de Poderes, como
función legislativa, función administrativa y función jurisdiccional o
judicial, respectivamente.
De acuerdo con tal teoría, el poder del Estado se expresa en esas
tres formas, a través de los órganos que para tal efecto han sido crea­
dos, con funciones que le son atribuidas directamente por la Consti­
tución. Así tenemos a un Congreso al que se le asigna la creación de
normas generales, impersonales, abstractas y obligatorias, para regu­
lar la actuación de los propios órganos y la de los sujetos que están
sometidos al Estado. También se crea una organización judicial, cuya
principal función será la solución de las controversias que se generen
con la aplicación del Derecho; y, finalmente, el establecimiento de una
Administración Pública, que se encargará de administrar los diferen­
tes medios con los que cuenta, ejecutando las normas y proveyendo en
la esfera administrativa a su exacta observancia, para que de manera
concreta, directa y continua satisfaga las necesidades públicas.
Así es como se ha considerado la aplicación de la Teoría de la
División de Poderes, conforme a la cual el Poder Estatal se divide de
manera tripartita en los órganos legislativo, judicial y ejecutivo, que a
su vez deben cumplir con las funciones legislativa, judicial y ejecutiva,
respectivamente.
30 c;< IM P E N D IO D E D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O

Sin embargo, la llamada Teoría de la División de Poderes no debe


considerarse en su significado gramatical, en tanto que tal expresión
es inexacta, toda vez que el poder estatal es uno solo, ya que por su
naturaleza resulta indivisible.
Por ello, la “División de Poderes” en rigor constituye una divi­
sión de funciones estatales entre diferentes órganos, que siguiendo el
principio de tal teoría, de que el poder detenga al poder, la división
de funciones se establece como protectora de la libertad y freno al
desbordamiento del poder, para que no exista absolutismo, ni la con­
centración del poder público en un solo órgano estatal, sino que dicho
poder sea ejercido por órganos diferentes.
Resulta importante señalar que la división de funciones no es ab­
soluta, en tanto que no existe una separación total y excluyeme, ya
que si bien cada uno de los órganos estatales (legislativos, judiciales
y administrativos) tienen de manera preponderante asignada una
determinada función, lo cierto es que de acuerdo con los diversos
sistemas jurídicos se han conferido a tales órganos otras funciones de
manera limitada, diferentes a la que esencialmente les corresponde.
Así el órgano legislativo, además de ejercer la función legislativa,
que le es propia, también realiza actividades jurisdiccionales y admi­
nistrativas. Los órganos jurisdiccionales, de igual manera, además de
realizar la función jurisdiccional, ejercen actividades de
naturaleza legislativa y administrativa. Por su parte, los órganos
administrativos realizan actividades legislativas y jurisdiccionales,
además de la función administrativa que les corresponde.
Este enfoque ha sido reconocido por la Segunda Sala de la Supre­
ma Corte de Justicia de la Nación, en la tesis que aparece visible en el
Informe de 1982, Segunda Parte, Tesis 131, pág. 103, en la cual señala
que: “La división de poderes que consagra la Constitución Federal no
constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones
expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las
cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder
judicial ejerzan funciones que, en términos generales, correspondan
a la esfera de atribuciones de otro poder”.
Lo anterior ha originado que los tratadistas estudien las funciones
del Estado desde dos puntos de vista como son el material (objetivo o
substancial), y el formal (subjetivo u orgánico).
Desde el punto de vista material las funciones se caracterizan por
la naturaleza intrínseca del acto que llegue a producir el ejercicio de
esas funciones, sin tornar en cuenta el órgano que las lleve a cabo.
En cambio, desde el punto de vista formal las funciones se carac­
terizan tomando en cuenta el órgano que las ejerce, sin considerar el
contenido del acto que produzca su ejercicio.
/

1.A ACTIVIDAD DEl. ESTADO j [

Precisemos estos conceptos. Desde el punto de vista material las


funciones sólo se analizan considerando la naturaleza de la ac tividad
realizada, sin tomar en cuenta qué órgano del Estado las liava efec­
tuado, ya que sólo importa el contenido del acto, no el órgano que lo
creó, en tanto que desde el punto de vista formal, las funciones sólo
importan en razón del órgano que las realiza, sin considerar su conte­
nido o su naturaleza intrínseca.
De esta manera resulta que, por ejemplo, desde el enfoqi te formal,
todas las actividades que realizan los órganos del Poder Legislativo
serán actos legislativos, no obstante que de acuerdo con su naturaleza
intrínseca carezcan de esa cualidad, en tanto que desde el punto de
vista material sólo se considerarán actos legislativos los que establez­
can normas generales, abstractas y coercibles, ya que, desde este pun­
to de vista, se deberá partir del contenido de la actuación que corres­
ponda, independientemente del órgano que la haya realizado.

2 .3 .1 . F u n c ió n l e g is l a t iv a

Desde el punto de vista material, la función legislativa se mani­


fiesta en la actividad estatal que tiene por objeto la creación de normas
de carácter general, imperativas y coercitivas, es decir, de normas jurí­
dicas, cuya expresión más clara es la ley. Su generalidad se manifiesta
en el hecho de que su aplicación debe incluir a todas las personas, sin
distinción alguna, mientras se encuentre vigente; su ¡mperatividad,
en la necesidad de sometimiento de las personas que se encuentren
dentro del supuesto que ella prevé, personas físicas o colectivas, go­
bernantes y gobernados; y la coercibilidad, en la posibilidad de su
aplicación aun en contra de la voluntad de sus destinatarios.
Visto de esta manera, encontramos que el estudio de la función
desde el punto de vista material debe prescindir de la consideración
de su creador; sólo se debe tomar en cuenta la naturaleza propia del
acto en que se manifiesta, prescindiendo del órgano que realiza la
actividad. Así, cuando el Poder Legislativo emite una ley; cuando el
Ejecutivo la reglamenta, y cuando la Suprema Corte expide su Re­
glamento Interno con base en la Ley Orgánica del Poder Judicial,
estamos frente a expresiones de la función legislativa desde el punto
de vista material, ya que esos actos se concretan en normas generales,
imperativas y coercibles, independientemente de la naturaleza del ór­
gano que los produjo.
A diferencia de este enfoque, la función legislativa desde el punto
de vista formal sólo toma en cuenta el órgano que realiza la actividad,
independientemente de la materia o contenido del acto. Por ello, todo
acto que emane del Poder Legislativo, desde el punto de vista formal,
:Y2 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

subjetivo u orgánico, será una función legislativa, aun cuando mate­


rialmente revista el carácter jurisdiccional o administrativo.
El enfoque orgánico de la fundón legislativa dio lugar al principio
de la “autoridad formal de la ley”, el cual establece que sólo el Poder
Legislativo puede crear leyes, derogarlas o modificarlas, a través de
un procedimiento que se conoce como “proceso legislativo”. Así lo
establece el inciso/) del artículo 72 constitucional, el cual dispone que
“bu la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se
observarán los mismos trámites establecidos para su formación”.
De acuerdo con lo anterior, para que un ordenamiento pueda ser
considerado ley, desde el punto de vista formal y material, debe ser de
carácter general, imperativo y coercitivo y, además, debe ser produci­
do por el Poder Legislativo, mediante el proceso legislativo.

2.3.2. Fu n c ió n ju r is d ic c io n a l

“La jurisdicción fija en los casos individuales el derecho incierto


o cuestionable o las situaciones o intereses jurídicos” (Georg jellinek,
op. cit. pág. 462), de lo que podemos establecer que esta función pre­
supone una contradicción de intereses o una situación de duda que
puede ser resuelta con la aplicación del derecho.
Esta concepción material de la función judicial, o jurisdiccional,
tiene como origen la incertidumbre o el conflicto de intereses que el
Estado debe resolver a fin de procurar la seguridad de sus habitantes,
los cuales no pueden hacerse justicia por su propia mano (artículo 17
constitucional).
En virtud de los futes del Estado, esta función sólo puede ser
realizada por él, a través de la declaración que se manifiesta en un
acto concreto, generalmente la sentencia. De esta manera la función
jurisdiccional “...subsume un caso concreto bajo la norma abstracta,
...y dice cuál es la fuerza que le corresponde en virtud de la autoridad
del Estado y las consecuencias jurídicas que se han de seguir de él”
(Jellinek, op. cit., pág. 463), esto nos permite concluir que la función
jurisdiccional tiene como fin el respeto de la norma que ha sido pro­
ducto de la función legislativa, al darle definitividad a la sentencia,
que adquiere la calidad de cosa juzgada, por la cual no podrá ser
modificada.
Identificada así la función jurisdiccional desde el punto de vista
material, es decir, en razón de la naturaleza intrínseca del acto en
que se manifiesta, podemos localizarla en diversas manifestaciones de
los poderes del Estado. El Ejecutivo realiza funciones jurisdiccionales
cuando a través de sus tribunales de lo contenciosoadministrativo y
del trabajo, resuelve las controversias que le son planteadas, y el le­
t

1..A ACTIVIDAD DEL ESTADO 33

gislativo al juzgar sobre la responsabilidad política de los senadores


públicos.
Desde el punto de vista formal, la función jurisdiccional sólo es
realizada por los órganos judiciales que a nivel federal establece la
Constitución, que conforme al artículo 94 son: La Suprema Corte de
Justicia de la Nación, los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circui­
to y los Juzgados de Distrito.

2.3.3. Fu n c ió n a d m in is t r a t iv a

La función administrativa, cuyo contenido es materia funda­


mental del Derecho Administrativo, plantea problemas en lo que res­
pecta a la identificación de su significado. Algunos autores sostienen
que esta función es la que realiza el Poder Ejecutivo, o la actividad que
efectúan los órganos de la Administración Pública.
Desde el punto de vista formal u orgánico tal criterio resulta exac­
to, sin embargo, materialmente el problema no se resuelve, en tanto
que con él nada se dice acerca del contenido de la función adminis­
trativa.
Por otro lado, el criterio orgánico solamente sería válido si a cada
uno de los órganos estatales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), le co­
rrespondiera realizar una sola función, lo cual ya vimos que no acon­
tece, ya que el Ejecutivo también realiza funciones jurisdiccionales y
legislativas, y la fiinción administrativa de igual manera es realizada por
los poderes Legislativo y Judicial.
Otros autores han pretendido encontrar el significado de la fun­
ción administrativa por el método de exclusión de las otras funciones.
En este sentido se dice que dicha función es la actividad estatal que
queda después de restar la legislativa y la jurisdiccional; es decir, es la
actividad que no corresponde ni a la legislativa ni a la jurisdiccional.
Esta teoría es de carácter negativo, que tiene su base en un criterio
residual y que aunque en principio pareciera exacta, nada nos dice
respecto del contenido de la función administrativa, además de que
para muchos autores resulta objetable por el hecho de que los órganos
estatales no sólo realizan las funciones tradicionales que hemos seña­
lado, sino que también existe una cuarta función, como es la política
o gubernativa.
En virtud de que tanto el criterio orgánico como el residual no
han sido suficientes para resolver el problema respecto de qué es la
función administrativa, otros autores toman un criterio objetivo o ma­
terial. En este caso se hace referencia al objeto o contenido de la fun­
ción; es decir, como sostiene Revidatti, a lo que el Estado hace o debe
hacer para cumplir sus finalidades.
:u COMPENDIO DE DERECHO .ADMINISTRATIVO

Con base en dicho criterio, objetivo o material, diversos autores


han definido la función administrativa como “la actividad práctica
que el Listado desarrolla para cuidar de inmediato los intereses públi­
cos que asume en los fines propios” (Zanobini); o “una de las funcio­
nes del listado que tiene por objeto la satisfacción de las necesidades
colectivas de manera directa e inmediata” (D’Alessio); o “una de las
funciones del Estado que tiene por objeto la satisfacción directa e
inmediata de las necesidades colectivas por actos concretos, dentro
del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley” (Basavilba-
so); o como “la actividad que tiende a la satisfacción inmediata de
las necesidades del grupo social y de los individuos que la integran”
(Marienhoff).
Aun )■cuando tales definiciones dan una idea del contenido de la
función administrativa, resulta imprescindible buscar más a fondo su
contenido, en tanto que de ellas sólo se desprende el aspecto teleoló-
gico de la función.
Para identificar la función administrativa es necesario que parta­
mos de las características que la hacen diferente de las otras dos fun­
ciones estatales. Tales notas de distinción son: concreción, inmediatez,
continuidad y espontaneidad.
La concreción de la función administrativa se contrapone con la le­
gislativa, ya que en ésta los actos que produce son de carácter general
y abstracto; es decir, la creación de actos regla. En cambio, aquella fun­
ción se caracteriza porque el acto administrativo es concreto, ya que
atiende a casos particulares y determinados a través de actos jurídicos
o de operaciones materiales.
La inmediatez se contrapone a la función legislativa, toda vez que
ésta procura la ejecución, en primer grado, de las normas constitucio­
nales; en cambio, en la función administrativa, al igual que la jurisdic­
cional, la ejecución inmediata es de las leyes, y de manera mediata, o
en segundo grado, de la Constitución.
También la inmediatez de la función administrativa se manifies­
ta, desde otro punto de vista, tomando en cuenta la prontitud con la
cual se satisfacen las necesidades públicas, puesto que a través de ella
se procura la pronta e inmediata consecución de los fines estatales,
cuestión que no se da en la legislativa, porque ella tiende a limitar o
condicionar la conducta de las personas, y tampoco se presenta en la
jurisdiccional, ya que a través de ésta el Estado procura que la volun­
tad legislativa sea observada, lo que da por resultado que las necesida­
des públicas se realicen de manera mediata.
La continuidad de la función administrativa consiste en que ésta
se realiza de una manera permanente o ininterrumpida, lo cual no se
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO 35

da ni en la legislativa ni en la jurisdiccional, que se llevan a cabo de


manera aislada y esporádica.
La espontaneidad distingue a la función administrativa de la ju­
risdiccional, en tanto que ésta necesita de petición del interesado, ya
que el juzgador no puede actuar de oficio para tramitar un proceso;
en cambio, en la administrativa actúa sin necesidad de que se lo pida
la parte interesada, puesto que lo hace por iniciativa espontánea de
los órganos administrativos.
Lo anterior obedece al hecho de que la función jurisdiccional su­
pone la controversia o la incertidumbre, respecto de ciertos hechos
o intereses, que requiere de la petición del interesado; en cambio, la
administración presupone la existencia de normas a las cuales se va a
dar plena eficacia mediante su ejecución, a fin de satisfacer el interés
público.
Planteados estos aspectos básicos podemos establecer que la fun­
ción administrativa es la realizada por el Estado de una manera con­
creta, inmediata, continua y espontánea, para satisfacer de manera
directa las necesidades públicas.

2.3.4. Fu n c ió n g u b e r n a t iv a

Independientemente de las funciones tradicionales: Legislativa,


Administrativa o Ejecutiva y Jurisdiccional, la doctrina considera que
existe una cuarta función estatal, denominada gubernativa, política o
de gobierno, la cual se traduce en una actividad de orden superior, en­
caminada a la dirección suprema y general del Estado, que tiene por
objeto determinar los fines de la acción estatal, en su conjunto, y de
señalar las directrices a las que deberán ajustarse las otras funciones,
con el propósito de que actúen de manera coordinada.
Así Roberto Drorni señala que “La función política es la actividad de
los órganos supremos de un Estado, que ejecutan y aplican la Constitu­
ción, en defensa de sus altos intereses, como la declaración de guerra,
el nombramiento y remoción de ministros, la declaración de estado de
sitio, etcétera”.
“La primacía de lo político sobre la Administración es un postu­
lado fundamental. La Administración tiene carácter subordinado y
auxiliar de los mismos, pues la política envuelve toda la vida humana y
por supuesto al Estado mismo”. (Instituciones de Derecho Administrativo,
pág. 115).
El ejercicio de la función gubernativa no está asignada a un
órgano estatal específico, dado que por su naturaleza, tanto el órga­
no legislativo como el ejecutivo la pueden llevar a cabo; empero, es
indiscutible que es en el Ejecutivo en donde adquiere su mayor rele­
vancia.
Mi COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Los actos producto del ejercicio de esta función doctrinalmente se


dividen en actos de gobierno y actos institucionales.
K1 “acto de gobierno trasunta una directiva de carácter superior,
pero siempre dentro del funcionamiento normal del Estado. El acto
institucional tiene más trascendencia, vincula a la propia organización
y subsistencia del Estado” (Droini, op. cit., pág. 116).
Como ejemplo de los primeros cabe citar el indulto, la expulsión
de extranjeros y la celebración de tratados internacionales que pue­
dan incidir en la esfera jurídica de los gobernados.
Por los segundos cabe citar la declaración de guerra, el mante­
nimiento v ruptura de relaciones diplomáticas, la declaración de es­
tado de sitio o de emergencia, la desaparición de poderes en Estados
de la Federación y Municipios, el veto de leyes, apertura y clausura de
reuniones del Congreso ele la Unión, la designación de Magistrados
Judiciales o de Secretarios de Estado, etcétera.
“La formulación de la teoría de la función gubernativa o de go­
bierno lia dado lugar, por otro laclo, a que se sostenga que todos o
determinados actos de esta actividad por su índole y naturaleza pro­
pia, están exentos de revisión judicial, sobre la base de que la amplia
discrecionalidad gubernativa que en ellas se ejerce, no puede ni debe
ser sustituida por el juicio del Poder Judicial” (Escola, Compendio de
Derecho Administrativo, Vol. L, Pág. 16).

2.4. LAS ATRIBUCIONES ADMINISTRATIVAS


DEL ESTADO

Una vez precisada la forma en que la actividad del Estado puede


manifestarse, es conveniente iniciar el estudio del contenido de esa
actividad cuya concepción, así como la de sus fines, ha variado en el
tiempo y en el espacio.
Enunciados con anterioridad los fines del Estado, tenemos que
las actividades, tareas o cometidos que asignan a sus órganos para la
consecución de aquellos pueden ser identificados por el contenido
y efectos que producen en la esfera jurídica de los particulares. De
esta forma encontramos que el contenido de la actividad del Estado
puede encuadrarse eu cuatro diferentes grupos: policía o control,
fomento, servicio público, y gestión económica.
A partir de la idea de que las atribuciones son el contenido de las
tareas asignadas al Estado para la realización de sus fines, Fraga hace
un análisis de las transformaciones que éstas han tenido al ir modifi­
cando los fines del Estado, al cual identifica en tres etapas sucesivas: la
primera corresponde al Estado Gendarme en el que las “atribuciones
l.A ACTIVIDAD DEL ESTADO 37

del Estado consisten en atribuciones de policía, que lo obligan a abs­


tenerse de intervenir en la esfera de acción de los particulares más allá
del límite necesario para el mantenimiento del orden”.
En la segunda, ante el mayor desenvolvimiento del Estado "va
interviniendo con un ritmo acelerado en las actividades económicas,
tanto por requerirlo el cumplimiento de sus fines políticos, como por­
que con el aumento de sus necesidades generales, nuevas finalidades
se agregan a las primitivas y para satisfacer eficazmente tales nece­
sidades procede, ya sea fomentando la acción de los particulares, o
bien, completándola o supliéndola, y atribuyéndose la prestación de
servicios públicos.
Finalmente, en una tercera etapa, que corresponde al momento
actual, el Estado ha venido a agregar a sus finalidades anteriores las
que tienden a estructurar la sociedad de acuerdo con un ideal de justi­
cia, de “justicia social”, que naturalmente demanda una serie de atri­
buciones que convierten al “Estado gendarme” de la primera etapa,
en “Estado Providencia” o “Estado Social de Derecho”, cuyo principal
problema es el de conciliar la libertad del individuo con las exigencias
de la seguridad social” (op. cit., pág. 4).
Al agrupar de esta manera el contenido de la actividad del Esta­
do, encontramos que a través de las atribuciones de policía regula la
actividad de los particulares con el fin de mantener el orden público.
Esta regulación se manifiesta en normas que limitan la acción de los
gobernados, en prevenir la violación de derechos y sancionar la comi­
sión de ilícitos.
A través de las atribuciones de fomento, el Estado procura desarro­
llar diversas áreas de la actividad económica de los particulares o re­
giones determinadas del territorio nacional, tratando de corregir las
diferencias o desigualdades de las condiciones económicas de la po­
blación. Con relación a las atribuciones deservicio, éstas se manifiestan
en la actividad técnica tendiente a satisfacer las necesidades publicas
ya sea en forma directa o concesionada, de manera general, continua,
regular y uniforme. Con la gestión económica el Estado actúa en com­
petencia con los particulares, proporcionando bienes de mercado por
conducto de sus empresas industriales o comerciales.
Conforme a lo expuesto, el contenido de la actividad del Estado
se atribuye a los diferentes órganos para que de acuerdo con el tipo de
función que tienen encomendada, ésta sea desarrollada para lograr
la realización de sus fines. De esta manera encontramos que en un
Estado de Derecho, en el que la actuación de la autoridad debe estar
sujeta al mandato legal, estas actividades se plasman en las normas
legales, como facultades de sus órganos, que reciben el nombre de
atribuciones.
:>8 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Para algunos autores, corno Serra Rojas (Derecho Administrativo,


lomo I, pág. 21), el concepto atribución no es un elemento importan­
te en la Ciencia del Derecho Administrativo, ya que no es necesario
para la definición de las instituciones administrativas, puesto que “Es
un término que no fundamenta las instituciones de derecho adminis­
trativo porque puede fácilmente omitirse”. Por su parte, el maestro
uruguayo Enrique Sayagués Laso (Tratado de Derecho Administrativo,
domo I, pág. 49) considera que “Aunque el término atribución viene
prestigiado por autores de tanta jerarquía... (es) ... más exacta la pa­
labra cometidos”.
Por nuestra parte, consideramos más conveniente el uso del térmi­
no “atribuciones”, toda vez que conforme a nuestro sistema jurídico,
encontramos que la Constitución y la legislación se refieren a las acti­
vidades que deben ser realizadas por los diversos órganos del Estado,
conforme a las atribuciones que a ellos les otorga, y que se manifiestan
en las funciones de los poderes, para la consecución de los fines del
Estado Mexicano.
De esta manera podemos concluir diferenciando los conceptos fi­
nes, funciones, atribuciones y actividades del Estado, al afirmar que los
fines son los propósitos que el Estado pretende alcanzar, concretiza-
dos en el bien común; es decir, son los objetivos a cumplir de manera
invariable y de realización imperativa; las funciones son las diferentes
formas en que se da a conocer la actividad estatal; las atribuciones son
el contenido de esa actividad que se manifiesta en tareas o cometidos
específicos para cada órgano; y la actividad es la expresión material de
la actuación de los órganos.

2.5. LOS COMETIDOS DEL ESTADO

El enfoque metodológico para el estudio del Derecho Administra­


tivo, con base en los cometidos del Estado, fue planteado por Saya­
gués Laso, quien considera que ellos “... son las diversas actividades
o tareas que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al
derecho vigente". (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 50),
por lo que el estudio de nuestra disciplina puede realizarse a partir de
las funciones y los cometidos estatales.
El maestro Sayagués considera que los cometidos fundamentales
del Estado son seis:
1. Regulación de la actividad privada.
2. Cometidos esenciales.
3. Servicios públicos.
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO 39

4. Servicios sociales.
5. Actuación en el campo de la actividad de los particulares.
6. Justicia.
De estos seis cometidos excluye del ámbito administrativo al pri­
mero y al último, ya que el de regulación de la actividad privada es
una función legislativa, y el de justicia se realiza principalmente me­
diante la función jurisdiccional.
Por cometidos esenciales entiende aquellas tareas básicas que el
Estado debe realizar para asegurar su subsistencia, por lo que no
pueden ser efectuadas por los particulares, como las de defensa, rela­
ciones exteriores y policía.
Los servicios públicos son actividades que tienen por objeto la sa­
tisfacción de necesidades generales, de manera uniforme, regular y
continua: justicia, distribución de agua, drenaje, pavimentación, co­
rreo, etc.
Servicios sociales son las tareas que realiza el poder público con
el fin de mejorar la situación de los grupos sociales desfavorecidos,
entre las que se encuentran los de previsión social, asistencia, bienes
económicos, etc.
Los cometidos de actuación en el campo de la actividad de los par­
ticulares son aquellas tareas que no corresponden a la función pública,
por ser propias de los particulares, pero que el Estado realiza por
razones de estrategia económica, como son las industriales y comer­
ciales, producción de acero, bienes de capital, abasto, etc.
Independientemente de lo atractivo de este enfoque metodológi­
co, consideramos que conforme a la legislación y al Derecho Mexica­
no, nuestro estudio debe realizarse a partir de los conceptos de fun­
ciones, atribuciones y actividades, por lo que sólo dejamos enunciada
la concepción de los cometidos estatales.

2.6. LA PERSONALIDAD DEL ESTADO

La concepción de Estado como persona jurídica, cuya actuación


es la manifestación de un poder que el pueblo le ha otorgado, a la vez
que se somete al Derecho, ha dado lugar a diversas teorías que tratan
de explicar esta dualidad: órgano político y persona jurídica.
Como órgano político se encuentra previsto en la Constitución,
en los términos de sus artículos 39, 40 y 41, y como persona jurídi­
ca el artículo 25 del Código Civil Federal le reconoce su capacidad
como sujeto de derechos y obligaciones, cualidad que conocemos con
el nombre de “personalidad”.
40 C< )MPENDIO DE DERECHO ADMINIS TRATIVO

Aunque el Código Civil, normalmente regula relaciones privadas


de los particulares, se afirma que: "No todas las personas morales
comprendidas en el artículo 25 del Código Civil caen bajo la regu­
lación de las normas del Derecho Privado contenidas en ese ordena­
miento, el Estado, el Municipio y las corporaciones de interés público
en general, tienen su regulación en las leyes políticas y administrati­
vas, las sociedades mercantiles en la legislación de este carácter, los
sindicatos en las leyes del trabajo, las cooperativas y mutualistas, en
la legislación especial dictada al efecto” (Rafael de Pina, Derecho Civil
Mexicano, Introducción Personas-Familia, pág. 255).
El Estado Mexicano, como persona jurídica colectiva (preferimos
este término al de persona moral, por considerarlo más apropiado),
es susceptible de tener derechos y obligaciones, por lo que se ve so­
metido al orden jurídico vigente que le ha sido impuesto.

2.6.1. d io RÍA DE LA DOBLE PERSONALIDAD DEL ESTADO


Los derechos y obligaciones del Estado normalmente son de De­
recho Público, aunque eventualmente pueden ser de Derecho Priva­
do. Esto ha dado lugar a que en la teoría de la personalidad jurídica
del Estado se haya considerado que tiene una doble personalidad:
una de Derecho Público, que se manifiesta cuando actúa en función
de su soberanía, y otra de Derecho Privado, a la cual se somete como
titular de derechos y obligaciones de carácter patrimonial.
Esta teoría es la que, en nuestro país, adoptó jurisprudencial­
mente la Suprema Corte de J usticia de la Nación, que por su impor­
tancia transcribimos:
Es pado. C uando es procedente el amparo promovido por el.—El
Estado, cuerpo político de la Nación, procede manifestarse en sus reso­
luciones con los particulares, bajo dos fases distintas: como una entidad
soberana, encargada de velar por el bien común, por medio de dictados
cuya observancia es obligatoria, y como entidad jurídica de derecho ci­
vil, porque poseedora de bienes propios que le son indispensables para
ejercer sus funciones, le es necesario también entrar en relaciones de
naturaleza civil, con los poseedores de otros bienes, con las personali­
dades encargadas de la administración de aquéllos. Bajo esta segunda
fase, esto es, el Estado como persona moral capaz de adquirir derechos
y contraer obligaciones, está en aptitud de usar todos aquellos medios
que la ley concede a las personas civiles, para la defensa de unos y otros,
entre ellos, el juicio de amparo; pero como entidad soberana no pue­
de utilizar ninguno de esos medios, sin desconocer su propia soberanía,
dando lugar a que se desconozca todo el imperio, toda la autoridad o los
atributos propios de un acto soberano; además no es posible conceder a
los órganos del Estado el recurso extraordinario de amparo, por actos del
LA ACTIVIDAD d e l esta do 41

mismo Estado, manifestados a través de poderes soberanos, y el juicio de


garantías no es más que una queja de un particular, que hac e valer contra
el abuso de un poder (Apéndice al Semanario Judicial de la Federación
1917-1975, Tercera Parte, Segunda Sala, Tesis 384, Pag. 632).

2 .6 .2 . T e o r ía de l.a p e r s o n a l id a d ú n ic a del estado

Conforme a nuestro sistema jurídico debe considerarse que la


concepción de la doble personalidad del Estado es errónea, ya que de
acuerdo con el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la soberanía nacional reside esencial y originaria­
mente en el pueblo, y todo el poder público dimana del pueblo y se
instituye para su beneficio, por lo que, "los poderes públicos creados
por la Constitución no son soberanos. No lo son en su mecanismo in­
terno, porque la autoridad está fragmentada (por virtud de la división
de poderes) entre los diversos órganos, cada uno de los cuales no tiene
sino la dosis y la clase de autoridad que le atribuyó la Constitución...”
(Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, pág. 8.)
En relación con la teoría de la doble personalidad resulta signifi­
cativa la concepción de que “...la aplicación de distintos ordenamien­
tos jurídicos a un sujeto no significa que su personalidad se divida
o multiplique, del mismo modo que un industrial estará sujeto al
derecho comercial en sus transacciones, al derecho del trabajo en
sus relaciones con los obreros de la fábrica, al derecho civil en sus re­
laciones de familia, al derecho administrativo y fiscal en sus relaciones
con el Estado, y al derecho penal en la medida que cometa un delito,
no por ello se podrá pretender que tiene una quíntuple personalidad:
comercial, laboral, civil, administrativa, fiscal y penal. Ello sería
obviamente absurdo, e igualmente absurdo es pretender que porque
al Estado se le apliquen, igual que a cualquier sujeto, más de un grupo
de normas, tenga por ello más de una personalidad jurídica. La per­
sonalidad jurídica es necesariamente una sola en todos los casos, y ello
es también válido para el Estado. (Agustín A. Gordillo, Teoría General
del Derecho Administrativo, pág. 51.)
Por lo tanto, el Estado Mexicano, como persona jurídica sometida
al Derecho, sólo tiene una personalidad jurídica, en virtud de que no
es posible desmembrar tal atributo, de lo que resulta que lo que se
diga en contrario no deja de ser una cuestión metajurídica.

2.7. LOS ÓRGANOS DEL ESTADO

El ejercicio del poder del Estado, en cualesquiera de las mani­


festaciones que prevé el artículo 49 de nuestra Carta Fundamental:
12 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

legislativa, ejecutiva y judicial, requiere de los medios idóneos que


permitan sn expresión, es decir, de los órganos a través de los cuales
se manifieste la voluntad estatal. Estos órganos son producto del or­
denamiento jurídico que los crea y regula para el adecuado ejercicio
de la función pública.
Eos órganos del Estado están constituidos por la estructura formal
y sustantiva de la que emana la voluntad pública, delimitada en su
esfera de competencia legal y reglamentaria. Son precisamente las
normas jurídicas las que prevén la existencia del órgano, su integra­
ción, su esfera de actuación y sus alcances. La norma dispone el cómo,
cuándo, dónde, por qué y para qué de la manifestación del poder
estatal.
Sin embargo, la sola existencia de esta esfera de competencia no
es suficiente para la expresión del poder público. También se necesita
la participación de una persona física que externe la voluntad del Es­
tado, para que al ejercer la competencia que le es atribuida, su actua-
ción se manifieste para el órgano del que forma parte, de tal manera
que sea el propio órgano el que actúe a través del individuo.
Lo anterior pone de manifiesto la importancia de dos elementos,
como partes esenciales de una unidad: la competencia y las personas
físicas, ya que la sola esfera de competencia, además de los edificios, el
mobiliario y el equipo, sólo constituirían una estructura inanimada e
inexpresiva y, por lo tanto, intranscendente, además de que por otra
parte, la sola actuación de la persona física, sin atribuciones legales o
reglamentarias, sería la expresión de un individuo más de la pobla­
ción, no la manifestación del poder estatal.
Para explicar por qué la voluntad de determinadas personas físicas
se considera la voluntad de la Administración Pública, y cómo se le
atribuyen los efectos jurídicos de los actos que aquellas realizan, fueron
elaboradas la Teoría de la Representación y la Teoría del Organo.

2 .7 .1 . T E O R ÍA de la r e p r e s e n t a c ió n

La corriente representativa de esta teoría, también conocida como


Teoría del Mandato, parte de los modelos jusprivatistas, según los cua­
les las personas morales obran por medio de los órganos que los re­
presentan, por lo que siendo el Estado una persona moral, considera
que su actuación sólo puede darse a través de sus funcionarios, que
son sus representantes legales.
Los sustentadores de esta teoría olvidaron que en materia de ejer­
cicio de potestades públicas, los principios e intereses son de natura­
leza diferente de los que corresponden al derecho privado, por lo que
las normas que regulan el convenio de mandato son completamente
#

l.A ACTIVIDAD DEL ESTADO 4 .'í

diferentes de las que integran el Derecho Constitucional y el Admi­


nistrativo.
En efecto, el ejercicio del poder público parte de los fundamen­
tos que expresamente señala la Constitución Política, que determi­
nan el alcance y contenido del poder estatal, a diferencia de la re­
presentación y el mandato de derecho privado, que en términos del
Código Civil regula intereses particulares y limita sus efectos a lo
convenido en el contrato respectivo, además de que para la forma­
ción del contrato se requiere la voluntad de personas diferentes, 1c;
cual no se da en el ejercicio de la función pública, en que, para efectos
del ejercicio del poder estatal, el órgano y el funcionario integran una
sola entidad.
Así tenemos que en el caso de las sociedades, la actuación de sus
representantes, excediéndose de sus facultades, sólo obligan a la so­
ciedad en razón del beneficio obtenido si los actos son ratificados por
la misma; y en el caso del mandato, los actos que realice el mandatario
excediéndose de los límites del contrato, no obligan al mandante si
éste no los ratifica, lo cual no sucede en materia de Derecho Constitu­
cional y Administrativo, en que toda la actuación oficial del funciona­
rio le es imputada al Estado.

2.7.2. TEo r ía d el ó r g a n o

Para explicar la actuación del Estado a través de sus funcionarios,


la corriente más generalizada de la doctrina del Derecho Administra­
tivo acepta la Teoría del Organo, dejando atrás la antigua Teoría de la
Representación.
La inaplicabilidad de los principios del derecho privado, como la
autonomía de la voluntad de las partes y la preservación del interés
particular, así como los efectos del convenio de mandato, para regu­
lar las relaciones entre el Estado y sus empleados, pusieron de mani­
fiesto que las personas que expresan la voluntad del poder público
no pueden ser consideradas sus representantes, lo que hizo necesario
encontrar una explicación que satisficiera las necesidades del derecho
público, de acuerdo a principios propios, dando paso a la Teoría del
Organo, formulada originalmente por la dogmática jurídica alemana
del Siglo X I X .
La Teoría del Órgano, planteada por Ottc Von Gierke en 1893,
parte de la idea de que los empleados y funcionarios públicos, más
que representantes del Estado, se incrustan en la organización estatal
como una parte integrante o constitutiva de ella, por lo que el órgano,
cuya existencia formal se da por la creación jurídica que el Derecho
impone al disponerlo en las normas y darle una competencia determi­
4-1 COMPENDIO l)E DERECHO ADMINISTRATIVO

nada, sólo puede manifestarse a través de los individuos que expresan


su existencia; por tanto, además del elemento objetivo representado
por la competencia, requiere de un elemento subjetivo que exprese la
voluntad estatal.
La concepción del órgano fue reforzada con la aplicación del
Principio de Imputación expuesto por Hans Kelsen, el cual explica
que, por mandato legal, determinada acción se atribuye a un sujeto y
se le considera realizada por él. En esta medida, la actuación del fun­
cionario público sólo es considerada como expresión de voluntad del
Estado cuando ejerce la competencia atribuida al órgano.
Santamaría Pastor nos dice que “Organo Administrativo es un
concepto aplicable a todas las unidades funcionales creadas por el
Derecho en que se estructuran internamente las entidades públicas.
Organo es, pues, un centro di funzione establecido a efecto de división
del trabajo, que forma parte de una persona jurídica, considerado
como un centro de imputación o centro di rapporti. Un centro funcio­
nal unificado, de estructura interna compleja, cuya actividad se impu­
ta a la persona jurídica en que se integra...” (La Teoría del Organo en
el Derecho Administrativo, Revista Española de Derecho Administrativo,
número 40-41, enero/marzo 1984, Madrid, pág. 56).
Sin embargo, la concepción del órgano no ha sido uniformemen­
te planteada por los diversos autores, ya que algunos se refieren al
órgano como la persona que expresa la voluntad del Estado: Presi­
dente, Secretario, Director, dando lugar al órgano-persona; y otros
lo identifican con la estructura material que por ley tiene atribuidas
un conjunto de facultades, generando la idea de órgano-institución.
La corriente más generalizada considera que el órgano se encuentra
constituido por el conjunto de facultades y de personas que las ejer­
cen, de tal forma que la voluntad que manifiestan no es de una perso­
na física, sino la del poder público.
Por su parte, García Oviedo y Martínez Useros consideran que
“...adoptando una actitud analítica se puede observar que, para for­
mar la noción del órgano, precisa la concurrencia de:
Io Un oficio o fracción de la actividad del Estado.
2o Un hombre o conjunto de hombres que producen respecto de
aquél, actos de volición y actuaciones.
3o Una imputación jurídica en virtud de la cual dichos hombres
han sido encargados de realizar funciones inherentes al oficio de que
se trate.
Y por cuanto realmente todos estos elementos constituyen el
órgano, es lógico que no pueda formularse su concepto jurídico con
exclusión de uno siquiera de los mismos, sino que deba estimarse
en la totalidad de su integración”. (Derecho Administrativo, Tomo I,
pág. 310)
f

LA ACTIVIDAD DLL. ESTADO ■15

Por su parte, Sayagués Laso afirma que: “El órgano, por lo mismo
que es un concepto jurídico, igual que la noción de persona, no tiene
una existencia visible; su realidad es puramente jurídica. Vemos la o
las personas titulares del órgano, la sede de éste, los medios materia­
les de que dispone; pero no al órgano en sí mismo, que es una abstrac­
ción”. (Tratado de Derecho Administrativo, lomo I, pág. 182).
De acuerdo con lo anterior podemos decir con Entrena Cuesta
que “En conclusión, el órgano no es ni la persona física que realiza las
funciones del ente, ni la esfera de atribuciones que le son asignadas
a aquella: sino la unidad que resulta de la persona y las atribuciones,
más los medios puestos a su disposición para el funcionamiento de
cada una de esas unidades en que el ente se descompone”, (op. cit.,
pág. 46).

2.7.3. La r ela c ió n o r g á n ica y la de servicio

Entre la órgano y su titular existen dos tipos de relaciones, con


diferente contenido y naturaleza: la orgánica y la de servicio.
En la relación orgánica, cuando el titular actúa expresa la voluntad
del Estado, sin que ella sea afectada por la renovación y variación del
agente público. Esta expresión de voluntad desplegada por el servi­
dor público permite atribuir al Estado los actos y las consecuencias
jurídicas, es decir, lo que jurídicamente le es imputable al Estado [rol­
la actuación del titular del órgano.
De esta relación, los agentes estatales no tienen derechos ni obli­
gaciones propios, ni tampoco intereses propios, ya que pierden su in­
dividualidad, puesto que al desplegar la voluntad estatal en cuanto
que es el órgano del Estado quien actúa, los derechos, obligaciones e
intereses son del órgano.
En la relación de servicio, por el contrario, el titular no pierde su
individualidad, y por ello se derivan para él una serie de derechos y
obligaciones personales, que pueden ser contrapuestos al Estado, en
cuanto que en este tipo de relación el sujeto es visto como algo distinto
del ente público; su voluntad no es la del órgano, sino del individuo,
en lo personal.
t

Capítulo tercero

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

3.1. CONCERTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Desde el punto de vista metodológico, el estudio de toda disciplina


tiene necesariamente que identificar su objeto de estudio. Sin embar­
go, delimitar el contenido de una rama de la ciencia jurídica plantea
los serios problemas que provoca la subjetividad de quien realiza esta
actividad, ya que al tratarse de una expresión de la cultura, los puntos
de vista personales amplían o reducen el campo a tratar.
De acuerdo con lo anterior, cada tratadista de la materia aporta
su concepto o definición del Derecho Administrativo, por lo que ha­
remos una somera referencia a estas concepciones, para llegar al con­
cepto de lo que consideramos es nuestra materia de estudio.
No obstante la reciente estructuración de la Ciencia del Derecho
Administrativo, desde sus orígenes se han expuesto diversas definicio­
nes, las cuales se han ido transformando y adaptando a la realidad que
han tratado de definir, puesto que, como hemos visto, la actividad del
Estado, y de la Administración Pública en particular, se ha transforma­
do paralelamente a su desarrollo.
A fin de desentrañar el objeto de conocimiento del Derecho Admi­
nistrativo, a continuación expondremos diferentes teorías, para con­
cluir con nuestra posición.

3.1.1. TEORÍA LEGALISTA


Existen concepciones que se refieren al Derecho Administrativo
como el conjunto de leyes que tienen por objeto la organización y la
materia propia de la administración. Este enfoque, conocido como
legalista, debe ser desechado en virtud de que confunde al Derecho
■m C O M P E N D IO D E D E R E C H O A D M IN IS T R A T IV O

Administrativo, como disciplina científica, con su propio objeto: la


legislación en materia administrativa (Derecho Objetivo).
Es cierto que al hablar del “Derecho Administrativo” podemos re­
ferirnos al conjunto de normas o a la rama de la ciencia jurídica que
estudia esa normatividad. En el primer caso estaremos ante la con­
cepción objetiva del Derecho, integrado por normas jurídicas, y en
el segundo nos encontraremos con una disciplina científica que crea
reglas, principios y teorías a partir del estudio de esa normatividad.
Esta es nuestra materia: El Derecho Administrativo como disciplina
científica, por lo que no es posible aceptar a nuestra materia solamen­
te como “un conjunto de normas jurídicas”.

3.1.2. T eo r ía de los serv icio s


En un segundo grupo nos encontramos con la concepción del
Derecho Administrativo referido a la rama del Derecho que tiene
como fin el estudio de la regulación de los servicios públicos, cono­
cida como Teoría de los Servicios, la cual también es rechazada en
virtud de que, no obstante que la concepción originaria del término
administración se identifica con la de servicio, el objeto de estudio de
nuestra disciplina rebasa esa concepción, ya que, como hemos visto,
la actividad administrativa del Estado, además de proporcionar ser­
vicios públicos, se manifiesta en materia de policía, fomento y gestión
económica. Restringir el estudio del Derecho Administrativo sólo a
los servicios que prestan los órganos del Estado, es darle un enfoque
demasiado reducido.

3.1.3. TEORÍA FORMALISTA


Lhi tercer grupo considera que la materia del Derecho Administra­
tivo se refiere al estudio de la organización, funcionamiento y procedi­
mientos del Poder Ejecutivo, por lo que se le conoce como formalista u
orgánica. Este enfoque también adolece de parcialidad, ya que, como
hemos visto, la Administración Pública no sólo es estructura, sino tam­
bién actividad, lo que nos lleva a desecharla por su parcialidad.

3.1.4. TEORÍA OBJETIVISTA


Un cuarto grupo considera que la materia del Derecho Adminis­
trativo está constituida por el estudio de la función administrativa,
pero olvida la estructura e interrelación de los órganos que la realizan.
Esta corriente, denominada objetivista, es parcial en su enfoque, por lo
que no puede ser aceptada. En igual sentido nos manifestamos ante
la corriente que parte de las relaciones jurídicas, la cual considera que
EL DERECHO ADMINISTRATIVO 19

su objeto de estudio son las normas que regulan las relaciones entre
administración y administrados.

3 .1 .5 . N u e s t r a p o s ic ió n

Si consideramos que el Derecho Administrativo, como disciplina


científica, es una rama de la Ciencia del Derecho, encontraremos que
su objeto de estudio es el aspecto jurídico de la Administración Públi­
ca. Hasta aquí tenemos que el Derecho Administrativo es una rama de
la Ciencia del Derecho que estudia los principios y normas relativos
a la Administración Pública, pero como hemos visto, ésta tiene un as­
pecto subjetivo u orgánico y otro objetivo o de manifestación, por lo
que el estudio de la Administración Pública debe ser realizado en su
doble aspecto: como órgano y corno función.
Como estudio relativo al órgano, el Derecho Administrativo com­
prende los principios y normatividad de la estructura de la organiza­
ción que realiza la actividad administrativa, pero como ya vimos, la
Administración Pública, además de realizar la función administrativa,
realiza actividades legislativas y judiciales, con el fin de mantener el
equilibrio de poderes y ayudar al mantenimiento de su independen­
cia, como la emisión de reglamentos para una mejor ejecución de
la ley, y el juzgamiento de su actuación, para un mejor control de la
legalidad de sus actos.
Como estudio relativo a la actividad de la Administración Públi­
ca, ésta debe circunscribirse a la que realiza el Poder Ejecutivo, aun­
que sin olvidar que la actividad administrativa, además de ser rea­
lizada fundamentalmente por el Poder Ejecutivo, también la llevan
a cabo los órganos de los Poderes Legislativo y Judicial, puesto que
aquella originaria División de Poderes se convirtió en colaboración
de poderes, a fin de alcanzar el equilibrio necesario para el buen
funcionamiento del poder del Estado.
Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de definir al Derecho
Administrativo con base en la consideración de los aspectos objetivo y
subjetivo de la Administración Pública, ya que si sólo se utilizara uno
de ellos, nuestra concepción, además de parcial, sería errónea.
De esta manera podemos darnos cuenta que si referimos nues­
tro estudio sólo a la administración pública desde el punto de vista
objetivo o material, tendríamos que estudiar la actividad de adminis­
tración que realizan los poderes Legislativo y Judicial. De igual mane­
ra, si nuestro enfoque fuera sólo subjetivo u orgánico, nuestro estudio
se ampliaría a toda la actividad que el Poder Ejecutivo realiza, como la
política y la diplomática.
:><) COMPENDIO DK DERECHO ADMINISTRATIVO

Con base en lo anterior podemos definir al Derecho Administra­


tivo como la rama de la Ciencia del Derecho que estudia los prin­
cipios y las normas que regulan la organización y la actividad de la
Administración Pública, los medios para realizarla y las relaciones que
generan.
Decimos cine es una rama de la Ciencia del Derecho, a partir de la
concepción de esta disciplina como una unidad, ya que como sistema
jurídico existe una integración material de todo el contenido de una
ciencia que se integra por diversas ramas, conforme a su ámbito ma­
terial de validez, que permite darle unidad en razón de los principios
que contiene y de las normas que la estructuran. Como ciencia, su
objeto de estudio son las normas y los principios que de ella se deri­
van, lo que nos permite diferenciar la disciplina de su objeto, a fin de
no caer en la confusión de considerarlo como un conjunto de normas
(Derecho Objetivo), las cuales son precisamente su objeto de estudio.
Finalmente, nos referimos al hecho de que estas normas y princi­
pios son los relativos a la Administración Pública, vista necesariamen­
te como órgano y como actividad.
Por lo tanto, el contenido de nuestra materia comprende los si­
guientes aspectos:
1. La estructura de la Administración Pública, a fin de conocer sus
formas de organización: centralizada, descentralizada, desconcentra­
da, naturaleza jurídica, competencia, jerarquía.
2. La actividad de la Administración Pública, manifestada en pro­
cedimientos, actos administrativos, contratos administrativos, conce­
siones, servicios públicos.
3. Los medios con que cuenta, como atribuciones, facultades re­
gladas y discrecionales, poderes de policía, ejecutoriedad de sus actos;
bienes del dominio público y del domino privado de la Nación.
4. Relaciones que genera con los servidores a su servicio y con los
gobernados: recursos administrativos, controles y responsabilidades.

3.2. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo constituye una rama del derecho na­


cional y, por lo tanto, forma parte integrante del sistema jurídico del
país, razón por la cual se encuentra íntimamente vinculado con otras
ramas del mismo sistema.
El estudio de las relaciones del Derecho Administrativo con otras
disciplinas jurídicas se justifica por el hecho de la autonomía de éste y,
además, para la interpretación integral del sistema jurídico positivo,
en tanto que las distintas ramas del derecho no pueden interpretarse
f

EL DERECHO ADMINISTRATIVO 3 1

de manera aislada, sino bajo un aspecto armónico, a fin de poder lle­


nar las lagunas legislativas que pudieran existir.
En esta medida, el Derecho Administrativo se relaciona con to­
das las disciplinas jurídicas de nuestro sistema, sin embargo, por su
importancia sólo nos ocuparemos de sus relaciones con el Derecho
Constitucional, el Derecho Civil, el Derecho Procesal, el Derecho Tri­
butario, el Derecho Penal y el Derecho laboral.

3 .2 .1 . C o n e l d e r e c h o c o n s t it u c io n a l
El Derecho Administrativo es un producto del Estado de Derecho,
ya que nace y se desenvuelve en virtud de que la organización y fun­
cionamiento de los órganos que ejercen el poder se encuentran regu­
lados con base en las disposiciones constitucionales que los establecen,
de donde se desprende una estrecha relación de ambas disciplinas, y
una dependencia del Derecho Administrativo al Derecho Constitucio­
nal, puesto que sin éste no puede existir aquél.
El Derecho Constitucional es la base de toda la regulación del
Estado, por lo que las diversas disciplinas que integran lo que se co­
noce como Derecho Público, derivan de él. Así tenemos que el Cons­
titucional tiene como objeto las bases orgánicas del establecimiento
y de la manifestación del Estado, así como los derechos y garantías
individuales de los gobernados; y el Derecho Administrativo, con base
en aquél, desarrolla esos principios e instituciones, estructurando su
propia materia.
“El Derecho Constitucional es la espina dorsal del derecho admi­
nistrativo, ya que todas las normas fundamentales de éste tienen su
nacimiento en aquél y así puede decirse que la actividad jurídica de la
administración encuentra sus limitaciones en la Constitución”. (Ma­
nuel M. Diez, Manual del Derecho Administrativo, Tomo í, pág. 86.).

3 .2 .2 . C o n el d e r e c h o t r ib u t a r io

El Derecho Tributario, disciplina que estudia la regulación de la


actividad impositiva del Estado y las relaciones que de ella se derivan,
tiene una estrecha relación con el Derecho Administrativo. Duran­
te muchos años el aspecto tributario de la administración se estudió
como una parte fundamental del segundo curso de la materia del De­
recho Administrativo, pero poco a poco se fue desprendiendo de su
tronco, al ir estableciendo sus propios principios, legislación o institu­
ciones, para integrar la disciplina generalmente conocida como Dere­
cho Fiscal, dentro de la que se ha llegado a especializar una parte, a la
cual se le identifica como Derecho Fiscal Administrativo.
52 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

En este sencido Dino Jarach dice que: “El conjunto de normas


jurídicas que disciplinan la actividad administrativa, que tiene por ob­
jeto asegurar el cumplimiento ele las relaciones tributarias sustantivas
y de las relaciones entre la administración pública y particulares que
sirvan al desenvolvimiento de esta actividad, constituye el derecho tri­
butario administrativo” (El hecho imponible, pág. 21).
De acuerdo con lo anterior, encontramos que toda la organización
y competencia tributaria del Estado tiene su base en la regulación clel
Derecho Administrativo, pero que por la especialidad de la materia a
que se aplica es absorbida por el Derecho Tributario.

3 .2 .3 . C on el d er ec h o penal
El incumplimiento de las obligaciones tiene muy diversos efectos
y, por lo tanto, castigos de muy distinta naturaleza, de acuerdo a la
trascendencia de la conducta ilícita, en relación con el bien jurídi­
camente tutelado. Esta diferenciación ha dado lugar a las figuras de
infracciones y delitos, que son tratadas por el Derecho Administra­
tivo y por el Derecho Penal, respectivamente.
En el caso de los delitos, encontramos que su tipificación y regula­
ción tiene como fin la protección de intereses cuya violación pone en
peligro la estabilidad de la sociedad, por lo que la pena que se esta­
blece para quienes los cometen tiene fundamentalmente un carácter
represivo; en cambio, tratándose de infracciones administrativas, se
pretende proteger la buena marcha de la administración, para que el
Pistado pueda cumplir sus fines.
Sin embargo, la parte del Derecho Administrativo que se encarga
de la regulación de las infracciones administrativas toma los princi­
pios básicos del Derecho Penal y los integra a su materia; esto ha dado
lugar a una corriente que, sin lograrlo, ha pretendido integrar una
rama autónoma denominada Derecho Administrativo Penal.
De acuerdo con lo anterior, encontramos una relación entre el De­
recho Administrativo y el Derecho Penal, cuyas infracciones y delitos,
son reguladas con observancia de los principios que la parte general
del Derecho Penal contiene. Por otra parte, la comisión de los ilícitos
en contra de la Administración Pública, así como los que cometen los
funcionarios, ya sea en su aspecto de infracciones o delitos, permiten
estrechar la relación entre estas dos disciplinas, al grado de que una
misma conducta puede llegar a configurar una infracción y un delito
en forma simultánea, sin que la imposición de sanciones llegue a vio­
lar el principio non bis in idem, ya que se trataría de dos sanciones de
naturaleza diversa.
El. DERECHO ADMINISTRATIVO 53

3 .2 .4 . C o n el d erec h o [.a b o r a l
El Derecho Laboral, identificado como regulador de las relaciones
de trabajo en sentido amplio, integra también al Derecho Burocrá­
tico, por lo que al tratar lo relativo a las relaciones de trabajo que se
generan entre los servidores públicos y el Estado, encontramos una
amplia interrelación entre ambos, al grado de que algunos autores,
como Santiago Barajas, en nuestro país, han hablado del Derecho Ad­
ministrativo del Trabajo. (Manual de Derecho Administrativo del Trabajo,
Editorial Porrúa, México, 1985.)
Así encontramos que entre el Derecho Administrativo y el Derecho
Laboral se presenta una marcada interrelación en lo que se refiere a
los derechos y obligaciones de los servidores públicos y la administra­
ción, así como a los procedimientos en defensa de sus intereses.

3 .2 .5 . C o n el d e r e c h o pro cesal

La defensa de los intereses de los administrados se realiza confor­


me a diversos procesos y procedimientos que regulan las leyes admi­
nistrativas. Estas figuras siguen los lincamientos dados por el Derecho
Procesal, los cuales fueron asimilados por el Derecho Administrativo
para garantizar los derechos que en materia de procedimientos esta­
blece la Constitución.
El establecimiento y desarrollo fie los procedimientos adminis­
trativos queda sujeto a los lincamientos que el Derecho Administrativo
ha tomado del Derecho Procesal; cuando estos no han sido suficientes,
las propias leyes y la jurisprudencia establecen la supletoriedad de
las leyes procesales. En el mismo sentido se puede hablar del proceso
administrativo, conocido como “procedimiento contencioso-adminis-
trativo”.

3 .2 .6 . C o n el d e r e c h o c iv il

El estudio de las relaciones del Derecho Administrativo con el De­


recho Civil, más bien parece un estudio del proceso de separación de
ambas disciplinas, en el que destaca el esfuerzo de los administrativistas
por ir delimitando y diferenciando su materia.
Es natural que este fenómeno se presente, ya que la ancestral
regulación jurídica de los derechos de las personas en general, entre
ellas la persona moral denominada Estado, fue tradicionalmente in­
cluida en la codificación del Derecho Civil, de la que poco a poco se
han ido desprendiendo principios y normas relativas a la organiza­
ción, características y funcionamiento de la administración pública,
y sus relaciones con los gobernados.
r>4 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Sin embargo, el proceso todavía no ha concluido. Hasta la fecha


encontramos que en el Código Civil existen normas que regulan as­
pectos que en sentido estricto corresponden al Derecho Administra­
tivo, como las relativas a la personalidad y a la responsabilidad del
Estado v de sus funcionarios.
Independientemente ele lo anterior, encontramos que en el pro­
ceso de desarrollo del Derecho Administrativo, las instituciones y
principios del Derecho Civil son aplicados, en algunos casos con va­
riaciones, en la regulación de lo administrativo; y en muchos casos
se aplica supletoriamente el Derecho Civil, por disposición expresa
de algunas leyes administrativas, verbigracia, el artículo 11 de la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Por otra parte, es necesario tener en cuenta que uno de los sujetos
de las relaciones que regula el Derecho Administrativo, son los go­
bernados, personas de Derecho Civil, cuyas características jurídicas,
como tales, están establecidas por este Derecho, por lo que en muchos
aspectos ambas disciplinas se relacionan.
Por lo tanto, se debe reconocer la relación que existe entre estas
dos disciplinas, sin pretender desconocer que muchas de sus institu­
ciones, al evolucionar se desprendieron de su origen, para transfor­
marse y adaptarse a las características del Derecho Administrativo, el
cual debe atender y resolver sus problemas con sus propias normas y
principios.

3 .2 .7 . C o n f. l. d e r e c h o m e r c a n t il

Las actividades comerciales que la Administración Pública lleva a


cabo, en principio tienen una regulación derivada de este Derecho,
adaptada a las circunstancias especiales que le imprime la naturaleza
pública de uno de los sujetos.
Independientemente de lo anterior, la expansión de las activida­
des del Estado, que lo ubican en muchos casos realizando operacio­
nes que anteriormente se encontraban reservadas a los particulares,
ha hecho necesaria la adaptación y aplicación del Derecho Mercantil,
cuya normatividad aplica directamente la Administración Pública.

3 .2 .8 . C o n otras ramas del derecho

Aunque sólo hemos mencionado unas ramas de la ciencia jurídica,


las relaciones del Derecho Administrativo se encuentran con todas las
ramas de esta disciplina, lo cual es fácilmente comprensible en virtud
de que, como hemos sostenido, el Derecho es uno y por ello, las rela­
ciones se dan entre todas sus derivaciones.
Kl. DERECHO ADMINISTRATIVO

3.3. LA CODIFICACIÓN
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Jurídicamente la palabra “código” significa un cuerpo orgáni­


co, homogéneo y sistemático de un conjunto de normas legales po­
sitivas, respecto de una materia determinada, que es realizado con
el propósito de unificar en un solo instrumento dichas disposiciones
normativas. Codificación es el resultante de la acción de codificar.
Es importante no confundir la codificación con la recopilación,
ya que, como señala Manuel María Diez: “La recopilación significa
la reunión de un conjunto de leyes aisladas en un intento de agrupa­
ción, sea por orden cronológico, por materia o por instituciones. La
codificación significa reducir a una unidad orgánica, homogénea y
sistemática las normas que han de regular una rama determinada del
Derecho. Un estado puede tener su Derecho Unificado, es decir, dis­
ciplinado en una legislación dispersa y, sin embargo, no encontrarse
codificado” (Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 73).
Es en el campo del Derecho Privado en donde la codificación ha
logrado su pleno desarrollo, lo cual no ha sido posible en el Derecho
Administrativo. Por tal motivo se dice que el “Derecho Administrativo
no está codificado”.
Desde el punto de vista doctrinal, la codificación administrativa
ha despertado grandes discusiones acerca de la conveniencia de su
realización. Ello ha dado como resultado diferentes posturas de los
tratadistas, las cuales se pueden sintetizar en tres teorías diversas: La
positiva, la negativa y la ecléctica.
La Teoría negativa considera que no es posible codificar el Dere­
cho Administrativo en virtud de: a) la multiplicidad de disposiciones
administrativas; b) la falta de orden y la inestabilidad de tales disposi­
ciones; c) la constante adaptación de tales disposiciones a las cambian­
tes necesidades de interés público, y d) la falta de madurez científica
del Derecho Administrativo.
La Teoría positiva estima que sí es posible dicha codificación,
por lo siguiente: a) la multiplicidad de disposiciones administrativas,
la falta de orden y la inestabilidad de ellas, son causas superables,
como en su momento lo fueron para otras materias, como es la civil
y mercantil; b) la codificación administrativa resulta ventajosa, pues
con ella se facilita el conocimiento y aplicación del derecho, y c) los
inconvenientes que se han esgrimido para negar la codificación son
cosas del pasado, en tanto que ella se puede realizar con adecuados
métodos legislativos.
La Teoría ecléctica considera algunas ventajas y desventajas ex­
puestas por las teorías positiva y negativa acerca de la codificación
j() COMI’KNIHO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

administrativa, para estimar que ésta sólo se puede realizar de manera


parc ial: es decir, por materias.
luí nuestro país se ha tomado en cuenta la teoría ecléctica, ya que
si bien no existe una codificación administrativa general, sí se ha lo­
grado por materias; como por ejemplo tenemos al Código Fiscal de la
Federación, con relación al aspecto procesal tributario; la Ley de Vías
Generales de Comunicación, la Ley Aduanera, la Ley General de Sa­
lud. la Lev Federal de Aguas, la Ley Minera, etc.
F.s indiscutible que en nuestro país, al igual que en muchos otros,
la gran diversidad de las normas administrativas dificulta el conoci­
miento de todo el sistema jurídico positivo, lo cual llega a ocasionar
mcerriclumbre e inseguridad a los gobernados.
Ante tal situación, y por la necesidad que tienen los particulares,
e incluso las autoridades, de conocer el enorme caudal de disposi­
ciones normativas administrativas, se ha impuesto la conveniencia de
recurrir a técnicas modernas de recopilación de datos para superar
el problema de la falta de codificación administrativa, tales como el
empleo de la electrónica a través ele las computadoras con programas
de almacenamiento de datos, con lo cual se logra la recopilación de
varios textos legales que facilitan su manejo.

: u . LA CIENCIA DF LA ADMINISTRACIÓN
Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

La organización político-jurídica ele la sociedad, estructurada en


un ente que denominamos Estado, supone la suma de intereses de los
individuos para integrar lo que conocemos como interés público. Este
interés colectivo asumido por el Estado, hace necesaria la administra­
ción de los elementos básicos para llevar a cabo su realización como
entidad. No es posible concebir una empresa sin aquellos elementos
materiales, técnicos y humanos, que mediante su manejo y aplicación
adecuada se combinen para su mejor aprovechamiento a fin de con­
seguir los objetivos que le son propios. Esto nos lleva a considerar que
en toda empresa se requiere de una organización que conjugue los
elementos en cuestión.
De esta manera nos encontramos ante la más grande de todas las
empresas, por la cantidad de elementos que comprende y por la natu­
raleza de sus fines: el Estado.
Vista como una empresa gigantesca, el Estado presenta una or­
ganización v una actuación determinada para la consecución de sus
fines; organización y actuación que individualmente recibe el nombre
de Administración, con el calificativo de “Pública” por la entidad que
*

El. DERECHO ADMINISTRATIVO 57

las comprende. Es por ello que cuando nos referimos al conjunto de


órganos que forman la estructura del Estado, la denominamos Admi­
nistración Pública. Con el mismo nombre designamos a la acción que
estos órganos realizan en el cumplimiento de sus tareas, v también lo
utilizamos cuando nos referimos a la ciencia que estudia los principios
que rigen ese funcionamiento. Esto nos lleva a considerar tres diferen­
tes sentidos del concepto Administración Pública: como conjunto de
órganos del Estado, como acción de esos órganos, y como ciencia que
estudia esos órganos y su actuación.
El concepto “Administración” inicialmente se utilizó para desig­
nar una actividad relativa a la prestación de servicios a otras personas,
por su derivación del latín ministrare que significa servir, cuidar. De
esta manera se entendió que la acción de administración la realizaban
aquellas personas que prestaban servicios a la sociedad.
Posteriormente, el concepto de administración también fue utiliza­
do para designar a los órganos encargados de la prestación de los ser­
vicios, y de esta manera tuvo un objeto doble: el órgano y su actuación,
con el calificativo de pública, cuando se le relaciona con el Estado.
Vista como organización y como actuación, la Administración Pú­
blica existe desde el surgimiento de la sociedad, y de su estudio se han
encargado diversas ciencias sociales: En lo jurídico, el Derecho Admi­
nistrativo; en lo político, la Ciencia de la Administración.
No obstante que ambas ciencias tienen el mismo objeto de co­
nocimiento: la Administración Pública, es posible determinar que en
ambas su estudio presenta diferencias sustanciales.
La Ciencia de la Administración estudia los aspectos relativos al
manejo y aplicación de las decisiones de gobierno; a la política. De esta
manera se ocupa de estudiar cuáles serían las posibles soluciones para
lograr una mejor organización administrativa, que sea más efectiva y
eficiente para lograr la consecución de los fines estatales.
De lo anterior derivamos que la Ciencia de la Administración
establece cómo debe ser idealmente una Administración Pública,
mientras que el Derecho Administrativo señala cómo está regulada la
organización y funcionamiento de la Administración Pública, y cómo
es dicha regulación.

3.5. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


Y CIENCIA POLÍTICA

A diferencia de la administración en general, la Administración


Pública ha tenido otro desarrollo, no obstante que las dos utilizan
técnicas semejantes. “La caracterización de la administración pública
58 C O M P E N D IO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

como una especie de la administración general, puede ser efectuada


mediante la comparación con su pariente lejano, la administración
privada; también puede ser realizada mediante el énfasis de los ras­
gos que la asocian a la ciencia política... la administración pública
lia estado sometida al finjo y reflujo de sus fronteras. Los elementos
sustanciales, contra lo que pudiere pensarse, no tienen su fuente en la
ciencia de la administración; si así fuera, como administración, nada
podría distinguir a la administración general y a la administración
pública: los atributos distintivos no pueden ser dados por la admi­
nistración sino como tal, y ellos ya fueron aportados. Por lo tanto,
las cualidades diferenciales de la administración pública deben ser
abstraídas a partir de la ciencia política. (Ornar Guerrero, Teoría Admi­
nistrativa, pág. 21 y 28).
Esta identificación de la Ciencia de la Administración con la Cien­
cia Política se deriva, más que nada, del objeto de su estudio que de
las técnicas que utiliza, puesto que esta disciplina, considerada como
el estudio de los principios que constituyen el gobierno de un Estado,
incluyó, desde sus orígenes el estudio de sus formas y de su actuación;
así, al estudiar el poder, sus estrategias de acceso, su obtención y su
ejercicio, comprendió bajo su estudio a la Administración Pública, es­
pecialmente durante la primera mitad del presente siglo.
La Política y la Administración Pública están estrechamente liga­
das, ya que ambas constituyen diferentes aspectos de un mismo fenó­
meno: el gobierno. “Cuando el gobierno formula planes generales y
decide su implantación es política; cuando establece los medios espe­
cíficos para su puesta en práctica es administración. Política es el go­
bierno decidiendo, administración es el gobierno actuando”. (Ornar
Guerrero,op. cd., pág. 101).
Lo anterior lia llevado a identificar a la Administración Pública
como “...el campo de la ciencia política que trata con los problemas
relativos a la movilización, organización y dirección de fuerza de tra­
bajo, recursos y poder para la activación de la política del gobierno...
el interés esencial de la administración pública radica en la explica­
ción cient ífica de las condiciones, factores y consecuencias que se rela­
cionan con la acción gubernamental”. (Ibídem, pág. 101).
Así tenemos que la Política y la Administración Pública están re­
lacionadas en el estudio del ejercicio del Poder del Estado, a partir
del análisis del gobierno, a través del cual “...concreta sus relaciones
de dominación, explotación, tutela y servicios inherentes al mismo;
gobierno, fuente de orden y voluntad política, es la administración
pública cuando desempeña las funciones involucradas en la movili­
zación, organización y dirección de hombres y recursos para lograr
los cambiantes objetivos del Estado; esto es, la práctica y actividad
t

El. DERECHO ADMINISTRATIVO 59

continua coordinada, sincronizada, de decisiones políticas generales a


través de medios específicos”. (Ornar Guerrero, op. al., pág. 102).
Sin embargo, todas esas relaciones y manejo de recursos relativos
a la Administración Pública, como materia de diversas disciplinas, tie­
ne una regulación jurídica que constituye todo un cuerpo normativo,
cuyo estudio es objeto del Derecho Administrativo.
9

C a p ít u l o c u arto

EL ORDENAM IENTO JU R ÍD IC O ADMINISTRATIVO

4.1. ASPECTOS GENERALES

El ordenamiento jurídico administrativo constituye una parte del sis­


tema jurídico, el cual está integrado por las normas jurídicas y los
principios relativos a la administración, tanto en su aspecto orgánico
como material.
La expresión “ordenamiento jurídico” equivale a derecho objetivo,
es decir, al derecho positivo de un país, por ello, como señala Boque­
ra Oliver “...el Ordenamiento Jurídico se divide en partes u ordena­
mientos jurídicos parciales, como son el ordenamiento jurídico civil,
penal, laboral, administrativo, etc. El ordenamiento jurídico-adminis-
trativo es el único que ahora nos importa individualizar y, desde la
perspectiva teórica que hemos adoptado, empleamos la noción de po­
der administrativo para conseguirlo. Las normas jurídicas primarias
que crean, otorgan o regulan el poder administrativo constituyen el
ordenamiento jurídico-administrativo” (op. cit., pág. 120).
Por ello, los elementos integrantes del ordenamiento jurídico ad­
ministrativo son todas aquellas normas y principios jurídicos que inte­
gran nuestro derecho administrativo, los cuales se encuentran estruc­
turados de una manera unitaria y dentro de un orden jerárquico, de
tal manera que constituyen una universalidad que debe ser aplicada
en su totalidad en cada caso, siguiendo el principio de la jerarquía
normativa, es decir, que la Administración debe resolver las cuestio­
nes administrativas aplicando la totalidad de las normas y principios
jurídicos y no sólo algunas, e incluso, en algunas ocasiones tendrá que
apoyarse en otros ordenamientos jurídicos especiales o particulares, y
que además en esa aplicación debe observar que las normas supe­
riores no pueden ser desconocidas por las de menor rango, pues éstas
para su validez dependen ele aquéllas.
i a\
6‘2 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

"Si la totalidad del orden jurídico rige todo caso de conducta com­
partida, para resolver una especie propia del derecho administrativo,
o [tara comprenderla e identificarla según su localización sistemáti­
ca, hay que recurrir en especial a otras leyes administrativas; pero
también a los códigos y otras leyes civiles, comerciales o laborales o
de minería, o en último extremo a ciertos principios de derecho admi­
nistrativo o generales del derecho” (Juan Francisco Linares, Derecho
Administrativo, pág. 26 y 27).
Para descubrir los elementos integrantes del ordenamiento jurídi­
co administrativo es menester que recurramos al estudio de las fuen­
tes del derecho, el cual forma parte de las materias propedéuticas de
la Ciencia Jurídica, tales como Introducción al Estudio del Derecho o Teo­
ría General del Derecho, por lo que al estudiar las fuentes del Derecho
Administrativo se parte del supuesto de que los aspectos generales de
este tema son plenamente conocidos y dominados por el estudiante.
No obstante lo anterior, en este capítulo haremos una breve exposi­
ción de las fuentes del Derecho, para posteriormente entrar de lleno a
las cuestiones particulares que relacionan este tema con nuestra materia
de estudio.
La palabra “fuente” deriva del latín fons,fontis, que en su concep­
ción antigua significó el manantial de agua que brota de la tierra, lo
cual originó que de manera figurada se le considerara como el fenó­
meno o el objeto que genera o que produce algo; aquello de donde se
origina una cosa. Por ello, a la fuente del Derecho la identificamos con
aquello que produce o genera al Derecho, es decir, los diversos actos
de donde emanan las normas jurídicas y principios que lo integran.
Tratándose del Derecho Administrativo, el estudio de sus fuentes
implica el análisis de todo aquello que produce o genera los principios
y reglas jurídicas que conforman esta rama de la ciencia jurídica; en
otras palabras, son fuentes del Derecho Administrativo los distintos
“medios de producción” en que se manifiestan los principios y normas
que regulan la organización y la actividad de la Administración Públi­
ca, los medios para realizarla y las relaciones que genera.
En cuanto a la clasificación de las fuentes del Derecho, ésta no ha
sido unifórme, puesto que los autores que se han ocupado de ellas lo
han hecho de manera diversa. Así, por ejemplo, una de ellas es la que
estima que de acuerdo a sus características, las fuentes pueden ser
formales, materiales e históricas (García Máynez). Las fuentes histó­
ricas son aquellos documentos que informan acerca de la formación
del Derecho; las materiales, también conocidas como reales, son las cir­
cunstancias sociales, políticas y económicas que en un momento dado
influyen para determinar el contenido de la normatividad; y las forma­
les son, para algunos autores, los procesos de formación del Derecho
*

t í - ORDENAMIEN TO JURÍDICO ADMINISTRATIVO 63

y, en cambio, para otros constituyen las formas de manifestación de las


normas jurídicas.
Otra clasificación divide a las fuentes en de conocimiento y de
producción. Las primeras son aquellas que no crean el derecho pero
que sirven para el conocimiento del derecho positivo, tales corno la
doctrina o los principios generales del derecho. F.n cambio, las de pro­
ducción son creadoras del derecho, como son la ley y el reglamento.
Asimismo, encontramos el criterio de clasificación de las fuentes
en directas e indirectas. Directas son aquellas de las cuales derivan las
normas jurídicas vigentes, y en ellas los tratadistas incluyen la constitu­
ción, la ley, los reglamentos y los tratados internacionales. Por su parte,
las fuentes indirectas son aquellas que contribuyen o influyen para la
creación del derecho positivo, como son la doctrina, los principios
generales del derecho, la costumbre y la jurisprudencia.
Otra clasificación es la que divide las fuentes en propias y subsi­
diarias o supletorias. Las primeras son las que de manera inmediata
y directa regulan las diferentes materias administrativas. En cambio,
las supletorias son aquellas que pertenecen a otras ramas del derecho,
que ante la regulación imperfecta, o por la existencia de lagunas en la
regulación específica, se aplican para subsanar tal deficiencia.
Por último, las fuentes del derecho se han clasificado en escritas
y no escritas. Dentro de las primeras, como es obvio, tenemos, entre
otras, a la constitución, la ley, el reglamento, la jurisprudencia; en cuan­
to a las segundas se menciona a todos aquellos hechos o circunstancias
que influyen en la creación del derecho, tales como la costumbre y los
principios generales del derecho.
Por nuestra parte, y para los fines de nuestro estudio, las fuentes
que tomaremos en cuenta son las que se han clasificado como forma­
les, de producción, directas o escritas, ya que constituyen las de mayor
importancia, sin que ello quiera decir que despreciemos las otras, ya
que, como vimos en el capítulo anterior, ellas han influido considerable­
mente en la formación y transformación del Derecho Administrativo.
Por otra parte, es importante tomar en cuenta que las fuentes del
derecho, como quedó expuesto en el capítulo anterior, al hablar del De­
recho Administrativo, se refieren a éste como disciplina científica, y no
como conjunto de normas administrativas, ya que de acuerdo con una
u otra concepción, cambiarían los diferentes tipos de fuentes.
En consecuencia, no se debe confundir la fuente, que genera y
origina el derecho, con la norma creada por ella. Como lo señalamos,
la fuente es el medio de producción y, en cambio, la norma es su re­
sultado.
Lo anterior es ratificado por Gordillo, quien señala que si por De­
recho Administrativo entendemos un “conjunto de normas”, la ley no
6-1 c:< IMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

puede ser una fuente formal de él, puesto que se caería en el absurdo
de que la ley, “conjunto de normas”, fuera la fuente del Derecho Admi­
nistrativo, “conjunto de normas". De acuerdo con esta concepción ten­
dríamos que la fuente formal del Derecho Administrativo sería tanto
el proceso legislativo, como el ejercicio de la facultad reglamentaria.
(Gordillo, Teoría General del Derecha Administrativo, pág. 148.)
Por lo tanto, si nuestra materia se refiere a la Ciencia del Derecho,
sus fuentes serán las normas de las que se deriva esta ciencia.
De acuerdo con este razonamiento, las fuentes del Derecho Admi­
nistrativo son: La Constitución, la ley, el reglamento, los decretos-ley,
las circulares, los acuerdos, los decretos y la jurisprudencia. Por lo que
hace a la costumbre, la doctrina y los principios generales del Derecho,
no obstante que las dos primeras carecen de obligatoriedad en nuestro
sistema jurídico, ya que por disposición del artículo 10 del Código Civil
Federal la costumbre no es obligatoria, y la doctrina sólo representa el
punto de vista de los tratadistas de la materia, debemos considerar que
ellas también pueden ser fuentes materiales de esta rama del derecho, en
virtud de que ambas tienen gran influencia en su desarrollo.
Asimismo, los principios generales del Derecho, como su nombre
lo indica, son base y sustancia que se deriva de la propia norma, sin
la cual no existirían, ya que son producto de la normatividad de la
ciencia jurídica y, por lo tanto, también son importantes para la confi­
guración del derecho administrativo.
Por lo que respecta a los tratados internacionales, no se analizan
en particular ya que, por disposición del artículo 133 Constitucional,
cuando cumplen con los requisitos que la Constitución les impone
adquieren el carácter de ley, por lo que en caso de ser necesario, su
estudio se hará por asimilación de ésta.

4.2. LA CONSTITUCIÓN

La fuente formal y directa, más importante y de mayor jerarquía,


del Derecho Administrativo, y de todas las ramas de la ciencia jurídi­
ca, es la Constitución, ley suprema de un Estado que, como México,
es producto de la soberanía del pueblo, que manifiesta su voluntad de
estructurarse en una república representativa, democrática y federal,
con un territorio determinado y con órganos específicos, a través de
los cuales ejerce el poder, de acuerdo con las funciones y atribuciones
que a cada uno le ha signado. La soberanía del pueblo, a través de su
Constitución, crea el Estado Mexicano, por lo que sólo el pueblo, y no
sus órganos, pueden reformar la ley suprema.
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRA! IVO 65

La Constitución es la espina dorsal del Derecho Administrativo,


toda vez que de ella derivan normas jurídicas y principios que esta­
blecen lincamientos imperativos, a los que debe ajustarse toda la ac­
tuación estatal, tanto en la producción de normas jurídicas generales
(leyes y reglamentos), como en su ejecución, al dictar actos concretos,
generadores de normas jurídicas individualizadas. En esta media, la
Constitución representa la base del sistema jurídico mexicano; por
ello, toda la legislación y la actuación de las autoridades deben estar
acordes a las directrices que ella establece, ya que en caso contrario
carecerían de la obligatoriedad necesaria.
Así, podemos observar que la Constitución, por un lado, regula
el poder público, estableciendo la estructura del Estado (artículos 40,
49), la competencia de sus órganos, ejecutivo (artículos 80, 89), legis­
lativo (artículos 73, 79) y judicial (artículos 94, 103, 104, 107); la exis­
tencia de la Administración Pública (artículos 90, 91, 92, 93); y, por
otra parte, establece las garantías, derechos fundamentales o derechos
públicos subjetivos de los gobernados (artículos 1 a 28).
También encontramos que, por ejemplo, la Administración Públi­
ca Federal, como órgano, está establecida en el artículo 90 Constitu­
cional, y como función está prevista en diversas disposiciones, entre
las que destacan algunas fracciones del artículo 89, que al señalar las
facultades del Poder Ejecutivo prevé la facultad reglamentaria del Pre­
sidente de la República y sus facultades de administración del gobier­
no federal.
Por ello la Constitución representa la fuente de mayor fuerza de
todo el sistema jurídico y, por lo tanto, del Derecho Administrativo,
ya que todas las normas administrativas, objeto de esta disciplina de­
rivan de ella, y las relaciones que regula están sometidas a su poder,
y por ello “Toda la administración pública y toda la actividad admi­
nistrativa deben estar necesariamente sometidas al amplio marco que
prefijan los principios y las normas constitucionales, como condición
fundamental para su validez, obligatoriedad y eficacia, debiendo in­
sistir en que no son fuentes sólo las normas vigentes que componen el
ordenamiento constitucional, sino también los principios constitucio­
nales que resultan de éste, y le sirven de orientación y apoyo, o están
implícitamente comprendidos en sus términos”. (Escola, ('.(impendió de
Derecho Administrativo, págs. 66 y 67).

4.3. LA LEY

Otra de las fuentes importantes del Derecho Administrativo, y


que jerárquicamente se encuentra en forma inmediata a la Cons­
titución, está integrada por las leyes consideradas como integrantes
(>t¡ COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

del ordenamiento jurídico, que regulan las conductas de las personas,


de manera general, abstracta, obligatoria o imperativa y permanente,
sancionadas por el Poder Legislativo de acuerdo con el procedimiento
previsto por la Constitución, y de donde la disciplina científica deriva
reglas y principios de derecho.
La lev es general en tanto que regula tocios los casos o situaciones
que se generen durante su vigencia; abstracta en cuanto no regula si­
tuaciones concretas e individualizadas; es obligatoria o imperativa en
virtud de que sus disposiciones deben cumplirse aun en contra de la
voluntad de los sujetos de derecho; y permanente en razón de que no
se agota con su aplicación, ya que permanece vigente para otros casos
que lleguen a presentarse en el futuro, hasta que su creador decida su
derogación.
En esta medida debemos distinguir la ley en sentido material y la
ley en sentido formal. Materialmente la ley es toda regla de derecho,
con independencia del órgano y procedimiento que le haya dado ori­
gen y, por ello, conforme a este criterio encontramos tanto a la ley en
sentido estricto como al reglamento. Desde el punto de vista formal la
ley sólo es el acto que establece reglas de derecho, siempre y cuando
hayan sido emitidas por el órgano legislativo, de acuerdo con el pro­
cedimiento establecido en la Constitución a tal efecto.
Por otro lado, aun dentro del sentido formal, es decir, respecto de
los actos producto de la función legislativa realizados por los órganos
encargados de esa función, cabe distinguir entre leyes con un conteni­
do eminentemente normativo, en cuanto contenga reglas tendientes
a regular la conducta de los sujetos, y de aquellas que carecen de ese
sentido normativo, en tanto que la actuación del Poder Legislativo no
solamente se concreta a la emisión ele leyes en sentido material.
Fu efecto, de acuerdo con el artículo 70 Constitucional “Toda re­
solución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto”, palabras
que tienen un contenido diferente, pues como señala Tena Ramírez
“La expresión transcrita está tornada del art. 43, Ley Tercera de la Cons­
titución de 36; pero la Constitución actual, al igual que la de 57, omitió
la definición de ley y decreto, que se halla en el precepto de la Consti­
tución centralista y que, en sentir de Rabasa, es la mejor definición que
al respecto pueda encontrarse en nuestras leyes positivas. Dice el citado
artículo de la Constitución ele 36: «Toda resolución del Congreso gene­
ral tendrá el carácter de ley o decreto. El primer nombre corresponde
a las que se versen sobre materias de interés común, dentro de la órbita
de atribuciones del Poder Legislativo. El segundo corresponde a las que
dentro de la misma órbita, sean sólo relativas a determinados tiempos,
lugares, corporaciones, establecimientos o personas»”. (Derecho Consti­
tucional Mexicano, pág 311.)
EL ORDEN AM 1ENT() j li RÍ I)l( X.) ADM IN!S I KATIVt) 07

En esta medida, la ley constituye el acto del Poder Legislativo que


de manera general, abstracta, obligatoria y permanente regula la con-
¡ ducta de las personas. En cambio, el decreto es el acto que emite dicho
órgano legislativo para establecer situaciones concretas e individua­
lizadas, como por ejemplo, la autorización a un ciudadano mexica­
no para que pueda prestar servicios a un gobierno extranjero o para
aceptar y usar condecoraciones que éste le otorgue (art. 37, inciso B,
fracciones II y III); para admitir nuevos estados en la Unión Federal
(art. 73, fracción I); para conceder amnistías (art. 73, fracción XXII);
para conceder licencias al Presidente de la República para ausentarse
del territorio nacional (arts. 73, fracción XXVI y 88); para nombrar
Presidente de la República interino, provisional o sustituto (arts. 73,
fracción XXVI, 84 y 85); para aceptar la renuncia del Presidente de la
República (art. 73, fracción XXVII), etcétera.
En consecuencia, la ley que debe ser considerada como fuente del
Derecho Administrativo es aquella determinada en sus aspectos ma­
terial y formal, es decir, para su precisión debe tomarse en cuenta
la naturaleza intrínseca de su contenido y el órgano del cual haya
emanado, y que tenga por objeto regular la organización o la función
administrativa. De esta manera encontramos que debe tratarse de una
norma de carácter general, abstracto, permanente y obligatorio, expe­
dida por el Poder Legislativo ele acuerdo al procedimiento que para tal
efecto señalan los artículos 7 1 y 72 de la Constitución Política de los Es­
tados Unidos Mexicanos, y promulgada o publicada por el Presidente
de la República.

4.3.1. D if e r e n t e s t ip o s d e b e y e s

En materia administrativa, el Poder Legislativo tiene amplias fa-


i cultades para regular diferentes aspectos de la Administración, facul­
tades que dan lugar a distintos tipos de leyes, de acuerdo a los aspec­
tos que regulan; entre ellas se encuentran las orgánicas, cuya principal
función es establecer la estructura y funcionamiento de los diferentes
órganos estatales; las reglamentarias, que son aquellas que se emiten
para detallar las aspectos específicos de los derechos y obligaciones
que un determinado precepto de la Constitución establece; y las or­
dinarias, que resultan de una actividad autorizada al legislador en la
propia Constitución, pero que no son consideradas ni reglamentarias
ni orgánicas.
Como ejemplo del primer caso tenemos la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal y la Ley Orgánica de la Universidad
Nacional Autónoma de México; en lo que se refiere a las reglamen­
tarias podemos señalar a la Ley Federal de Responsabilidades de los
I
68 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Servidores Públicos, reglamentaria del Título Cuarto Constitucional,


y a la Ley Minera, reglamentaria del artículo 27 Constitucional, en
materia de recursos minerales; y en cuanto a las últimas tenemos, por
ejemplo, al Código Civil, al Código Penal, a la Ley del Impuesto al Va­
lor Agregado, a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.
'También se han clasificado en leyes generales y especiales; de ac­
ción y de relación; locales y federales.
Las leyes generales son las que regulan los intereses generales de la
colectividad o “aquellas que prescriben el régimen aplicable a todos los
supuestos que componen un determinado género de relaciones jurídi­
cas”. (Cassagne, Derecho... op. cit., pág 122).
Por leyes especiales se entiende aquellas concernientes a una ma­
teria concreta o a determinadas instituciones o a relaciones jurídicas
en particular; o como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, son aquellas que siendo generales, abstractas e imper­
sonales, se aplican únicamente a una o varias categorías de personas
relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas. (Apén­
dice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Primera Parte,
Tribunal Pleno, Vol. III, pág. 985.)
Por otro lado, no se deben confundir las leyes especiales con las
privativas, ya que como indicamos, aquéllas tienen ía característica
de generalidad, abstracción y permanencia, que aunque se aplican
a una o varias categorías de personas relacionadas con hechos, situa­
ciones o actividades específicas, sus disposiciones no desaparecen des­
pués de aplicarse al caso concreto y determinado, sino que sobreviven
a esta aplicación; en cambio, las leyes privativas no son de carácter
general, abstracto e impersonal, puesto que se refieren a un caso con­
creto y determinado, aplicable a uno o unos sujetos predeterminados,
y sus disposiciones se agotan una vez que han sido aplicadas; por ello
resultan contrarias a lo previsto por el artículo 13 Constitucional.
Por su parte, son leyes de acción las que establecen lo relativo a la
organización, contenido y procedimientos que han de regir la activi­
dad administrativa; en cambio, las leyes de relación son las que estable­
cen derechos y obligaciones de los gobernados.
Por último, las leyes federales son las emitidas por el Congreso de
la Unión, las cuales tienen aplicación en todo el ámbito del territorio
nacional, y son leyes locales las sancionadas por las legislaturas de las
entidades federativas, que sólo son aplicables en el territorio de la
entidad que las emite.
Las leyes administrativas no difieren substancialmente de las de­
más leyes que integran el ordenamiento jurídico, sin embargo, en el
orden administrativo ciertos principios fundamentales que rigen la
legislación se hacen más importantes que en otras ramas del dere-
EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO 69

cho, tales como: el de subordinación a la Constitución, el de oportu­


nidad, el de autoridad formal, legalidad, reserva de ley, e irretroacti-
vidad de la ley.

4.3.2. S u b o r d in a c ió n a l a c o n s t it u c ió n

Como lo indicamos, la Constitución es la base de todo el derecho


positivo nacional y del Derecho Administrativo su “piedra de toque”;
es la fuente de mayor jerarquía que precede a todo el ordenamiento
jurídico, por ello las leyes administrativas deben ajustarse a los linca­
mientos establecidos por las normas y principios constitucionales, ya
que de lo contrario la ley será inconstitucional.
El Poder Legislativo se encuentra limitado en su producción legis­
lativa a los preceptos constitucionales, tanto en lo que atañe al proceso
de formación como en su contenido y, por ello, la ley no puede con­
tradecirlos bajo ninguna circunstancia.
Por ello, la superioridad de la Constitución “consiste en que las
leyes comunes no pueden derogarla, lo que comprende, asimismo, la
natural consecuencia de que no pueden violar ni alterar sus dispo­
siciones, pues eso importaría precisamente aquello. Cuando una ley
viola alguno de esos principios, deja de ser aplicada ante la reclama­
ción del interesado ante la justicia. Si la Constitución tiene la parti­
cularidad de transformar en antijurídico todo lo que la viole, y si lo
que la viola es por ello insusceptible de aplicación —por la interposi­
ción del reclamo jurisdiccional— es evidente que ello se debe a que la
Constitución, aun con referencia a las leyes parlamentarias, es supre­
ma” (Agustín A. Gordillo, Teoría General... op. cit., págs. 156 y 157).

4.3.3. O p o r t u n id a d d e l.a l e y

La ley administrativa debe ser oportuna, es decir, debe estar acor­


de con las necesidades de la colectividad, pues de lo contrario no se
justificaría su formulación y se expondría a su desuso o eliminación.
Lo anterior tiene su base en el hecho de que el ejercicio de la función
administrativa tiene como finalidad la satisfacción de las necesidades
colectivas, en forma inmediata, continua, concreta y espontánea, lo
cual sólo se conseguirá en la medida en que las leyes administrativas
estén debidamente dirigidas a la concreción de tal finalidad, dotando
a los órganos administrativos de facultades eficaces para que de ma­
nera oportuna se satisfagan las necesidades de la población. (Manuel
María Diez, Manual de Derecho... op. cit., pág. 102).
70 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

4.3.4. A u t o r id a d f o r m a l d e l.a l e y

Hl principio de Autoridad Formal de la Ley se manifiesta en el


sentirlo de que las normas legales son obligatorias y deben ser obser­
vadas en tanto no hayan sido modificadas o derogadas por otra nor­
ma emitida con las mismas formalidades que la Constitución señala
[tara su creación; por lo tanto, mientras se encuentran vigentes serán
obligatorias. Así tenemos que el artículo 72 constitucional establece
en su inciso j) que “En la interpretación, reforma o derogación de las
leyes o decretos se observarán los mismos trámites establecidos para
su formación”.
El sentido que dicho precepto da a la palabra “derogación” es el
de extinción total de la ley, lo cual implica que dicha expresión la
emplea como sinónimo de abrogación. Jurídicamente derogación im­
plica suprimir algo de una ley, es decir, consiste en la reforma que se
hace a su texto primitivo. En cambio, abrogar consiste en suprimir
totalmente una ley.
Bielsa señala que en el derecho romano existían cuatro formas o
clases para modificar la ley: “...la abrogado, por la que extinguía, qui­
taba o borraba la lev; con la derogado sólo era suprimida o borrada una
parte de la ley; subrogado cuando se agregaba algo a la ley, y obrogatio
cuando sólo se cambiaba o transformaba algo de la ley”. (Los Conceptos
Jurídicos y su Terminología, pág. 130).
Sin embargo, actualmente dicha clasificación ya no se usa, en tan­
to que los juristas sólo se refieren a la derogación o abrogación, y en
nuestra Constitución Política, con una terminología impropia, se em­
plean las palabras “derogación” para aludir a la supresión de la ley, y
la de “reforma” para referirse a todos aquellos casos en que la ley es
modificada, bien sea que se le quite, se suprima o se transforme algo
del texto original.
La derogación de la ley, en la terminología empleada por el texto
constitucional citado, puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando
en el mismo cuerpo legal el órgano legislativo hace mención clara a la
intención de que tal o cual ley quede suprimida a partir de la fecha en
<[ue la misma se establezca, o bien cuando se declare que se derogan
los preceptos que se opongan a la nueva ley, con lo cual deja de seguir
vigente. La derogación tácita tiene su base en el principio general de
Derecho de que “la ley posterior deroga la anterior”, y consiste en
que, sin existir declaración expresa en la nueva ley, una ley anterior
deja de surtir sus efectos, ya sea total o de algunos de sus preceptos,
por ir en contravención con los nuevos dispositivos legales, en cuanto
éstos alteran o modifican los anteriores.
EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO 71

El principio de autoridad formal de la ley, además de establecer


la obligatoriedad de la ley en tanto no sea reformada o derogada,
sirve para resolver los problemas que pueden suscitarse entre las leyes
generales y las especiales, así como entre las leyes federales o locales.
En esta medida, cuando la nueva ley es general sólo puede dero­
gar leyes especiales cuando se haga expresamente. En cambio, en la
derogación tácita ello no acontece así en tanto que una disposición
general no puede derogar tácitamente una especial; pero una disposi­
ción especial sí puede derogar tácitamente una general.
Dicho criterio es el que sigue nuestro Poder Judicial, en cuanto ha
sostenido que “...cuando la ley anterior contiene disposiciones espe­
ciales, que establecen casos de excepción a las reglas generales, es claro
que la ley nueva que sólo contenga disposiciones de carácter general no
puede derogar tácitamente a la disposición especial de la ley anterior,
porque ésta establece una excepción que fue requerida por el mismo
legislador. Pero cuando la ley nueva contiene una disposición que es
especial también o cuando aunque sea general en principio, contiene
tina norma especial de derogación expresa de la norma especial ante­
rior, ya sea declarando la derogación de toda norma que se oponga a
la nueva, o ya derogando expresamente tal o cual precepto —aunque
en ambos casos la derogación es expresa—, dicha norma sí produce el
efecto de derogar a la norma especial anterior. Es decir, la ley general
nueva del mismo rango federal o local, no puede derogar tácitamente
a la ley especial vieja, pero sí puede derogarla expresamente; y la dis­
posición especial nueva, sí puede derogar tácitamente la disposición
especial vieja.” (Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito. Tribunales Colegiados. Séptima Epoca, Volumen 6,
Sexta Parte, pág. 99).
Por cuanto hace a las leyes federales frente a las locales y viceversa,
la idea que en un tiempo prevaleció en nuestro país, a nivel jurispru­
dencial, era en el sentido de que la reforma o derogación de un pre­
cepto legal debe hacerse mediante otro de la misma jerarquía, o sea,
emanado formalmente del mismo órgano legislativo, poder legislati­
vo federal o local, según sea el caso, y con los mismos procedimientos
de creación, lo que implica que las leyes federales sólo pueden ser de­
rogadas por otra de la misma naturaleza, y nunca por una ley local, en
tanto que aquellas son de mayor jerarquía que éstas, en los términos
del artículo 133 Constitucional.
Tal criterio resulta cierto parcialmente. Es cierto en la medida que
la derogación de las leyes debe hacerse por los mismos mecanismos y
órganos que las crearon. En esta medida una ley federal sólo puede de­
jar de existir cuando el órgano legislativo federal, a través del proceso
respectivo, decida extinguirla expresa o tácitamente. Eo mismo acón­
COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

tete con las leves locales, en tanto que sólo la legislatura de la entidad
federativa que la sancionó puede derogarlas, lo cual implica que ni la
Federación puede derogar leyes locales, en forma expresa ni tácita, ni
tampoco los Estados pueden hacerlo respecto ele leyes federales, pues
de lo contrario implicaría una invasión a la soberanía legislativa de tales
niveles de gobierno, con violación al pacto federal.
Por otro lado, resulta inexacto que las leyes federales sean de ma-
vor jerarquía que las locales, en tanto que la validez de éstas no de­
pende de aquéllas. En efecto, para poder considerar que una norma
jerárquicamente es superior a otra, la existencia de ésta debe obede­
cer al hecho de que aquélla autorice su creación, pues sólo de esta
manera es posible hablar de una relación de jerarquía normativa entre
las distintas normas que integran un determinado ordenamiento ju rí­
dico. Tal es el caso de las normas individualizadas, como son los actos
o contratos administrativos, cuya existencia depende de las normas
generales contenidas en las distintas leyes administrativas que regulan
v autorizan su creación, y a su vez éstas dependen de otras normas
generales superiores como son las constitucionales que, de igual ma­
nera, regulan y autorizan su creación.
Pero tratándose de las leyes, tanto federales como locales, ellas son
de igual jerarquía, puesto que para su existencia unas y otras depen­
den de un mismo ordenamiento jurídico, como lo es la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esta medida el principio
contenido en el artículo 133 de la Constitución no puede consistir en
que las leyes federales sean de mayor rango jerárquico que las locales,
en tanto que el Constituyente no estableció que éstas dependan para
su existencia de lo dispuesto en aquéllas.
Éste es el criterio que actualmente sigue la Suprema Corte de Jus­
ticia de la Nación, en la jurisprudencia que se encuentra visible en el
Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo VII, marzo
de 1991, págs. 56 y 57, que dice:
L e g isl a c ió n fe d e r a l y l o c a l .—
E n t r e e lla s n o e x is t e r e l a ­
c ió n JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITU­
CIÓN.—El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos no establece ninguna relación jerárquica entre las legislacio­
nes federal y local, sino en el caso de una aparente contradicción entre
las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué
órgano es com petente para expedir esa Ley de acuerdo con el sistema
de competencia que la norm a fundam ental establece en su artículo 124.
Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia
Constitución: el prim ero al señalar que la actuación por autoridad com ­
petente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la proce-
El. ORDENAN!IENTO JURÍD1CO ADMINISTRATIVO 7:5

c ie n c ia d e l juicio de am paro si la autoridad local o federal actúa más allá


ele su competencia constitucional.

4 .3 .5 . L e g a l id a d

El p rin cip io de Legalidad se expresa en el sentido de que todos


los a c to s d e las autoridades administrativas deben tener su base en las
d isp o sicio n es legales, puesto que, como hemos visto, las autoridades
ad m in istra tiv a s sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza.
E ste p rincipio encuentra su apoyo en la primera parte del artícu­
lo 16 C onstitucional, el cual establece que: “Nadie puede ser moles­
ta d o e n su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en
v irtu d d e m andam iento escrito de la autoridad competente, que fun­
de y m o tiv e la causa legal del procedimiento", lo cual implica que
la a u t o r i d a d debe expresar, en los actos que dicte, las normas legales
a p licab les, y los hechos que hacen que el caso encaje en las hipótesis
n o rm a tiv a s ; es decir, debe quedar claro el razonamiento substancial al
re sp e c to , p ara que el afectado conozca la esencia de los argumentos
leg ales y d e hecho en que se apoyó la autoridad, de manera cine pue­
da r e n d i r pru eb a en contrario de los hechos aducidos por la autori­
d a d y a le g a r en contra de la argumentación de ésta.
El p rin c ip io de legalidad constituye la columna vertebral de la
a c tu a c ió n administrativa, en tanto que el quehacer administrativo
d e b e a ju s ta rs e a lo que la ley prevenga, pues la legalidad es lo que se
h a c e c o n fo rm e a lo regulado por la ley, y precisamente la autoridad
sólo e s tá facultada a hacer lo que ella estatuye.
D ic h o principio se encuentra integrado por cuatro aspectos
fu n d a m e n ta le s : a) normatividad jurídica, lo cual quiere decir que la
a c tiv id a d adm inistrativa debe sustentarse en las normas jurídicas,
c u a lq u ie r a que sea la fuente de donde provengan (Constitución, ley,
r e g la m e n to , etcétera); b) Jerarquía normativa, que consiste en que el
s o m e tim ie n to de la Administración Pública debe hacerse respetando
la o r d e n a c ió n jerárquica de las normas; c) Igualdad jurídica, en tanto
q u e la A dm inistración Pública en su actuación no debe establecer
e x c e p c io n e s que excluyan a unos de lo que en igualdad de condicio­
nes se c o n c e d a a otros. Es decir, no puede otorgar privilegios a unos y
n e g á rs e lo s a otros, y d) Razonabilidad, ya que la Administración en su
a c tu a c ió n d eb e verificar los hechos y apreciarlos de manera objetiva al
v a lo ra rlo s , en cuanto su decisión debe manifestarse razonablemente;
es d e c ir, q u e se encuentre justificada en preceptos jurídicos, hechos,
c o n d u c ta s y circunstancias que lo originan, a fin de que no actúe irra­
z o n a b le , injusta, ni absurdamente.
74 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

En esta medida, la ley constituye, después de la Constitución, la


norma de mayor jerarquía y por ello la actuación de los órganos admi­
nistrativos se encuentra sujeta a sus lincamientos, sin que por ningún
motivo pueda establecer actos que contravengan las estipulaciones de
dicho cuerpo normativo.
Son excepciones a este principio: a) el otorgamiento de faculta­
des discrecionales, en razón de las cuales la autoridad administrativa
puede apreciar libremente las condiciones para emitir su acto; y b) la
facultad que se otorga al Presidente de la República para legislar, en
los términos de los artículos 29, 73, fracción XVI, y 131, párrafo se­
gundo, de la Constitución.

4.3.6. R e s e r v a de la ley

El principio de Reserva de la Ley consiste en que ciertas mate­


rias, que la Constitución establece, no son susceptibles de regula­
ción normativa por la Administración Pública, ya que sólo el Poder
Legislativo podrá regularlas por medio de leyes. Este principio tie­
ne su fundamento constitucional en los artículos Io y 14 de la Carta
Magna, en tanto que de acuerdo con el primero, las garantías que
consagra sólo pueden ser restringidas o suspendidas en los casos y con
las condiciones que ella establece, y según se desprende de sus dispo­
siciones, dichas garantías únicamente pueden ser afectadas por medio
de leyes; y de acuerdo con el artículo 14 constitucional, para que los
gobernados puedan ser privados de sus derechos fundamentales, de­
ben cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las
leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Conforme a lo anterior, la materia que es considerada como zona
reservada a la ley la constituyen los derechos y obligaciones de las
personas; por ello se dice que existe un campo específico que sólo
puede ser tratado y regulado por la ley en sentido formal y material,
es decir, sólo un acto del Congreso, con las características de norma
jurídica legal, puede regular esas materias. Por ejemplo, los aspectos
esenciales de las garantías individuales sólo pueden ser tocados por
la ley; los aspectos secundarios, como trámites y tipos de requisitos
pueden ser establecidos en normas secundarias. Así tenemos que la
expropiación sólo la constitución y la ley reglamentaria correspon­
diente pueden regular, su tramitación y los recursos administrativos,
y dejar para el reglamento las disposiciones que vengan a aclarar el
contenido de la ley, sin ir más alia de lo que ella regule.
Frente al mandato legal la Administración Pública debe someter­
se, al igual que los administrados, sin que exista la posibilidad de ar­
gumentar su naturaleza injusta o inconstitucional. El artículo 10 del
El. ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO 75

Código Civil Federal establece que “Contra la observancia de la lev no


puede alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario”, por lo tan­
to, frente a una ley inconstitucional los particulares pueden solicitar
el amparo v protección de la justicia de la Unión; y la Administración
Pública, por conducto del Ejecutivo puede, dentro del proceso legis­
lativo, oponerse a su emisión, ejerciendo su Derecho de Veto, en los
términos del inciso b) del artículo 72 Constitucional, o promover
su derogación a través de una iniciativa de ley, en los términos de la
fracción primera del artículo 71 Constitucional, Sin embargo, mien­
tras una ley esté vigente, el Ejecutivo Federal tendrá la obligación de
respetarla y hacerla respetar.

4.3.7. I RRETROACTIVIDAD DE LA LEY


La irretroactividad de la ley constituye una garantía de seguridad
jurídica del gobernado, prevista en el primer párrafo del artículo 14
Constitucional, el cual establece: “A ninguna ley se le dará efecto re­
troactivo en perjuicio de persona alguna”, requisito que, obviamente,
también debe observar la ley administrativa.
La irretroactividad de la ley constituye un problema de vigencia
de normas en el tiempo, ya que “...se traduce en la cuestión consis­
tente en determinar, en presencia de dos leyes, una antigua, que se
supone derogada o abrogada, y otra nueva o vigente, actual, cuál de
las dos debe regir a un hecho, acto, fenómeno, estado, situación, etc.
En otras palabras, la retroactividad legal importa por necesidad lógi­
ca esta otra cuestión: la supervivencia de la ley derogada o abrogada
para regular la materia sobre la que la ley nueva o vigente pretende
operar. Por ende, la referencia hacia el pasado de una ley actual no en
todo caso se ostenta como aplicación legal retroactiva, sino cuando se
elimina dicha supervivencia de la norma jurídica que debe seguir con­
servando su validez reguladora en determinadas hipótesis concretas,
no obstante su derogación o abrogación; o en ausencia de una norma
positiva anterior, cuando se altera un estado jurídico pre-existente”.
(Ignacio Burgoa, Las Garantías Individuales, pág. 497.)
No obstante lo anterior, debemos considerar que si bien, por regla
general, la retroactividad se presenta como un conílicto de leyes en el
tiempo, también es cierto que la afectación a los gobernados por la
aplicación de una ley nueva sobre hechos o actos pasados, puede ori­
ginarse aun y cuando con anterioridad no exista norma legal alguna
que haya regulado la actividad de los particulares y que en virtud de
ello el particular haya obrado libremente, surgiendo, en consecuencia,
para él ciertos derechos, reconocidos por el ordenamiento jurídico.
76 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Lo a n te rio r tien e su b ase en q u e los p articu lares tien en ap titu d


de h a c e r to d o a q u e llo q u e n o e sté p ro h ib id o , p o r lo que an te la
au sen cia d e n o rm a s legales q u e im p id a n a los g o b e rn a d o s ciertas ac­
tivid ad es, es in d iscu tib le q u e ello co n stitu y e el ejercicio d el d erech o
d e o b ra r lib rem en te, d e riv a d o d e la falta d e regulación p o r alguna
disposición legal.
Tal criterio ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en la jurisprudencia número 1658, que se encuentra bajo
la voz “Re t roac nvt dad . No s o l a m e n t e pu ed e presentarse c o m o
CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO. CIRCULARES”, y que en su parte
conducente señala: “En aquellos casos en que la conducta del go­
bernado no haya sido normada en forma alguna por el Poder Legis­
lativo, de manera que no pueda ser considerada prohibida, ni válida
únicamente cuando se ciña a determinadas restricciones, su realización
constituirá el ejercicio de un «derecho», emanado precisamente de la
ausencia de una ley reguladora, y tutelado, por lo mismo, por el orden
jurídico, en cuanto éste, al dejar intacto el ámbito de libertad en que
tal conducta es factible, tácitamente ha otorgado facultades para obrar
discrecionalmente dentro del mismo. Por consiguiente, la ausencia
de normas limitativas de la actividad del individuo configura un dere­
cho respetado por las autoridades, aun por el propio legislador, cuya
vigencia desaparecerá hasta que surja una norma legislativa al res-
pecio. Es decir, antes de la prevención legislativa, el derecho estriba en
poder obrar sin taxativas; después de ella, el derecho está en obrar
conforme a tal prevención, pues mientras las autoridades pueden ha­
cer lo que la ley les faculta, el gobernado puede hacer todo lo que
dicha ley no les prohíbe. Establecido que la ausencia de normas legis­
lativas configura para el gobernado el derecho de obrar libremente,
y que tal derecho también es tutelado por el orden jurídico, porque
todo lo no prohibido por las normas legales ni sujeto a determinadas
modalidades le está por ellas permitido, tiene que admitirse que el
surgimiento de una ley que regule una situación hasta entonces im­
prevista legislativamente sólo puede obrar hacia el futuro, ya que de lo
contrario estaría vulnerando el artículo 14 Constitucional, que estatu­
ye que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona
alguna...”. (Jurisprudencia 1917-1988. Apéndice al Semanario Judi­
cial de la Federación. Segunda Parte. Salas y Tesis Comunes. Volumen
VI, págs. 2690 y 2691.)
En consecuencia, es posible afirmar que en términos generales la
irretroactividad de la ley se produce cuando la aplicación de una nor­
ma afecta derechos o situaciones jurídicas que surgieron con apoyo en
disposiciones normativas anteriores o de hecho, por ausencia de pre­
EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO 77

ceptos jurídicos en que el ordenamiento jurídico en general autoriza


al gobernado a actuar libremente.
Sin embargo, debemos considerar que la irretroactividad de la
ley no es absoluta, ya que prevé ciertas excepciones, como son: la ley
puede ser aplicable retroactivamente cuando beneficie a los gobernados,
es decir cuando no les cause perjuicio su aplicación; la reforma a pre­
ceptos constitucionales puede ser aplicada retroactivamente; de igual
forma, las normas de procedimiento se pueden aplicar a situaciones
producidas con anterioridad, siempre y cuando no se hayan generado
derechos procedimentales.

4.4. EL REGLAMENTO

Otra de las fuentes formales y directas del Derecho Administra­


tivo es el reglamento, al cual identificamos como un conjunto de nor­
mas generales, abstractas y obligatorias, expedidas por el Presidente
de la República, los Gobernadores de los Estados o el Jefe de Gobier­
no del Distrito Federal, dentro de su ámbito de competencia, para
facilitar el cumplimiento de la ley expedida por el Legislativo.
De acuerdo con este concepto, el reglamento está integrado por
un conjunto de normas generales, abstractas y obligatorias, caracte­
rísticas que identifican a este ordenamiento con la ley, es decir, lev y
reglamento presentan las mismas características intrínsecas, ya que en
su contenido no se refieren a sujetos en particular, sino que plantean
presupuestos generales que serán de aplicación obligatoria a las per­
sonas que se adecúen a lo establecido en la norma.
Sin embargo, como hemos visto, la ley es el producto de un pro­
ceso legislativo, que necesariamente emana de la Constitución, por lo
que tiene autoridad formal y exclusividad para regular determinadas
materias.
La naturaleza jurídica del reglamento lo identifica con el acto ad­
ministrativo, atendiendo al órgano que lo emite, y por su contenido
se identifica con el acto legislativo; en consecuencia, tenemos que for­
malmente es administrativo y materialmente legislativo. Como fuente
del derecho administrativo el reglamento es jerárquicamente inferior
a la ley.

4 . 4 . 1 . Fa culta d r e g l a m e n t a r ia

El reglamento debe ser expedido por una autoridad competente


para este efecto, y sólo esa autoridad puede hacerlo. En nuestro siste­
ma jurídico la facultad reglamentaria a nivel federal y para el Distri-
7<S COM PENDIO DE DERECHO ADMINI STRATíVO

to Federal respecto de las leyes que expida el Congreso de la Unión


para esta entidad federativa, está reservada al Ejecutivo Federal. Así
tenemos que la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal
establece como facultad exclusiva del Presidente la de “Promulgar y
ejecutar tas leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en
la esfera administrativa a su exacta observancia”, disposición que se­
gún Oabino Fraga (Derecho Administrativo, pág. 111), comprende las
facultades de promulgar las leyes, ejecutarlas y proveer a su exacta
observancia. En esta última facultad se encuentra la de expedir re­
glamentos.
Por tanto, si los reglamentos tienen como finalidad facilitar el cum­
plimiento de las leyes, el Ejecutivo provee las normas reglamentarias
con el fui de que la aplicación de las leyes pueda llevarse a cabo. “El
sentido gramatical de la palabra ‘proveer’ es el de poner los medios
adecuados para un fin: en el caso, para facilitar la ejecución de las
leyes.” (Oabino Fraga. Ibídem, pág. 110.) Esto nos lleva a diferenciar la
autoridad de ambas normas: la supremacía de la ley, frente a lo secun­
dario del reglamento, por lo que ante dos normas, una reglamentaria
y la otra legal, que regulen de manera diferente la cuestión, se aplica­
rá la norma legal, ya que la reglamentaria no puede derogarla, ni ir
más allá de aquella.

4.4.2. Lt'.YES EN BLANCO


En lo que se refiere al contenido de las leyes y los reglamentos, se
ha dicho que éstos pueden complementar el contenido de aquéllas,
afirmación que resulta peligrosa ya que desvirtúa las características de
cada norma, puesto que el Legislativo no puede delegar su función y
su autoridad en otro Poder, lo cual sucedería cuando, sin respeto al
principio de Reserva de la Ley, se autorizara en el propio texto legal
para que el Ejecutivo complete el contenido de la norma. El artículo
49 de la Constitución establece la prohibición de que se reúnan dos
poderes en una sota persona, y esto sucedería si el legislativo emitiera
una “Ley en blanco”, o “Ley hueca”, como se les ha denominado, para
dejar que el Presidente de la República, a través de un reglamento,
estableciera los elementos que le faltaran.
Así tenemos que cuando el Legislativo aprueba una ley tributa­
ria debe establecer los sujetos, el objeto, la base y la tasa o tarifa del
gravamen, toda vez que si autorizara al Ejecutivo para fijar alguno de
ellos, dicha norma sería inconstitucional, ya que violaría el principio
de Reserva de la Ley.
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO 79

j 4 .4 .3 . T ip o s de reglam entos

| De acuerdo al contenido de los reglamentos, éstos pueden ser de


I ejecución y de organización, dependiendo de que expliquen y aclaren
j el contenido de una ley, o de que establezcan la organización de un
| órgano o dependencia. Sin embargo, en ambos casos el reglamento
¡ tiene como fin facilitar el cumplimiento de la ley; en el caso de los
reglamentos interiores de las Dependencias de la Administración Pú­
blica, éstos se derivan de las disposiciones de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, que requieren un reglamento para
hacer efectivas las disposiciones relativas a cada Dependencia.
Además de los reglamentos de ejecución y orgánicos, la doctrina
identifica a los autónomos, a los de necesidad y a los delegados.
Son reglamentos autónomos aquellos que no derivan de una ley,
sino que es directamente la Constitución la que prevé su existencia. En
nuestro sistema, algún sector de la doctrina considera que el artículo 21
Constitucional establece su existencia en materia de policía y gobierno,
al disponer que ‘'Compete a la autoridad administrativa la aplicación
de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de
policía...” de donde deriva la posibilidad de que el Poder Ejecutivo
emita estos reglamentos, sin la existencia previa de la ley.
No compartimos este criterio, en tanto que la expresión “regla­
mentos” que utiliza dicho precepto debe entenderse como sinónimo
de ley, tanto en su sentido formal como material. Darle una inter­
pretación literal al precepto implicaría dotar al Poder Ejecutivo de
facultades para restringir las libertades individuales, en tanto que la
finalidad de los reglamentos de policía y buen gobierno es preservar
el orden público, en sus conceptos de seguridad, tranquilidad, salu­
bridad y moralidad públicas, lo cual iría en contra del principio de
Reserva de la Ley.
Al respecto, Andrés Serra Rojas señala: “Este precepto consti­
tucional —se refiere al artículo 21— no faculta a la autoridad ad­
ministrativa para la expedición de los reglamentos gubernativos y
de policía, sin sujeción a una ley. No hay ningún elemento que nos
haga suponer que el propósito de ese mandato constitucional, sea el
de eliminar la expedición de las leyes gubernativas y de policía. La
palabra gubernativa está tomada corno sinónimo de administrativa y
la de policía se refiere a las infracciones citadinas o municipales. No
debe desarticularse el sistema de la Constitución que establece nues­
tro principio de legalidad, es decir, la total subordinación a la ley. No
debe eliminarse la ley de una materia tan importante como es la que
se refiere a la libertad humana. Por sencilla que sea la penalidad ésta
debe fundarse en la ley, dejando a los reglamentos administrativos-
80 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

gubernativos y de policía, el fijar los detalles de su aplicación e inclu­


so los derechos de los detenidos, en una materia tan arbitrariamente
llevada, en la que no opera ninguna defensa jurídica, en un no muy
significado argumento de su escasa importancia” (Derecho Administra­
tivo, Tomo I, pág. 205).
Ahora bien, si los reglamentos autónomos no derivan su existencia
del citado precepto constitucional, ello no implica que nuestra Constitu­
ción no prevea su existencia, en tanto que para algunas materias faculta
a la autoridad administrativa su reglamentación sin la existencia de la ley
correspondiente, como es el caso previsto en el párrafo quinto del artícu­
lo 27 ele dicha Carta Magna, el cual establece que el Ejecutivo Federal po­
drá reglamentar la extracción de las aguas del subsuelo y su utilización,
así como establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de
propiedad nacional.
He la misma forma, en materia sanitaria el Ejecutivo tiene la fa­
cultad de emitir normas de carácter general, abstractas y obligatorias,
sin necesidad de una ley previa, de acuerdo con lo establecido en la
fracción XVI del artículo 73 Constitucional.
Respecto de los reglamentos de necesidad, la doctrina los iden­
tifica como aquellas disposiciones con carácter general, abstractos y
obligatorios, que el Ejecutivo dicta para hacer frente a situaciones de
emergencia del país. En nuestro sistema estas disposiciones tienen
el carácter de Decretos-Ley o Leyes de Necesidad y están señaladas
como excepciones al principio de la División de Poderes, en el artículo
49 Constitucional, y consignadas en el 29 y el 131, párrafo segundo,
del propio ordenamiento.
En cuanto a los reglamentos delegados, son aquellos que contie­
nen normas dictadas por órganos administrativos con base en una au­
torización dada por el Poder Legislativo, a través de una habilitación
legal. En este caso el legislador no regula ciertas situaciones en la ley
correspondiente, y deja en manos de los órganos administrativos su
regulación, a fin de que complemente o integre el ordenamiento jurí­
dico positivo, razón por la cual a este tipo de reglamentos también se
les denomina de integración.
En nuestro país tales reglamentos no se encuentran autorizados
por la Constitución, sin embargo, en varias leyes podemos observar
la autorización de la delegación reglamentaria en favor de las auto­
ridades administrativas, tales como la establecida en los artículos 31,
fracción 1, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, que faculta a
las autoridades fiscales para establecer reglas de carácter general; 5o y
19 de la Ley de Comercio Exterior en donde se habilita a la Secreta­
ría de Comercio y Fomento Industrial para expedir disposiciones de
carácter administrativo en cumplimiento de los tratados o convenios
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO 81

internacionales de los que México sea parte, y a las Dependencias de la


Administración Pública Federal para establecer medidas de regulación
o restricción no arancelaria a la exportación, importación o tránsito de
mercancías, respectivamente; 114 de la Ley Agraria, que autoriza a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público para emitir el Reglamento
del Registro Público de Crédito Rural.
La inconstitucionalidad de este tipo de reglamentos resulta patente
en aquellos casos en que se afecten los derechos de los gobernados, pues­
to que el Congreso de la Unión no puede delegar sus facultades legislati­
vas en los órganos de la Administración Pública, ya que ello va en contra
del principio de Reserva de la Ley.

4.4.4. D iferen cia s c o n la ley


De acuerdo con todo lo anterior podemos señalar las siguientes
diferencias entre el reglamento y la ley:
1. En cuanto a su origen, la ley es producto del Poder Legislativo;
el reglamento, del Poder Ejecutivo.
2. En cuanto a su existencia, la ley existe y tiene plena validez
sin necesidad del reglamento, éste requiere, salvo excepciones
expresas, de la existencia de la ley.
3. En cuanto a su vigencia, la ley es obligatoria mientras no se
abrogue; el reglamento deja de existir al desaparecer la ley.
4. En cuanto a su contenido, la ley tiene una materia reservada
que sólo ella puede regular; el reglamento no puede ir más
allá de lo que la ley establece.

4.5. LA JURISPRUDENCIA

La palabra jurisprudencia deriva del latín iurisprudeiitia, provenien­


te de las raíces ms que significa el derecho, lo justo, y prudentia que quie­
re decir previsión, conocimiento; por lo que es aquella virtud intelectual
que permite al ser humano conocer lo que debe hacer o evitar. Por ello,
en el campo del Derecho la jurisprudencia constituye la interpretación
que de manera habitual y reiterativa hacen los órganos jurisdiccionales,
en el ejercicio de la función jurisdiccional, de los preceptos legales y re­
glamentarios, en los asuntos que les son sometidos a su consideración.
La doctrina ha considerado que la jurisprudencia tiene cuatro
características: explicativa, supletoria, diferencial y renovadora, en
cuanto “...aclara y fija el alcance de la ley cuando ésta es oscura (ex­
plicativa); da solución a los casos no previstos por la ley (supletoria);
adapta la ley al caso concreto, evitando que su aplicación indiferencia­
82 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

da consagre injusticias (diferencial); la ley envejece rápidamente pero


merced a la acción de la jurisprudencia, se prolonga su vigencia en el
tiempo, haciéndose más flexibles y duraderos sus preceptos (renova­
dora)” (Emilio Fernández. Diccionario de Derecho Público, pág. 453).
A pesar de que existe el acuerdo unánime en el sentido de consi­
derar que la jurisprudencia es una fuente del Derecho, los tratadistas
difieren respecto de la importancia v trascendencia que ella tiene, ya
que algunos la identifican como una fuente formal directa y muy im­
portante del Derecho, porque a través de ella se crean nuevas normas
que son de aplicación obligatoria, es decir, consideran que es una for­
ma de creación del derecho; mientras otros la consideran una fuente
material e indirecta, en virtud de que se trata de la interpretación
de las normas ya existentes, que definen su contenido y alcance, pero
que por su naturaleza secundaria no crean una nueva norma.
En nuestro país la jurisprudencia es fuente del derecho, dada la
obligatoriedad que la misma tiene para los órganos jurisdiccionales,
e incluso, con base en ella las autoridades administrativas orientan su
actuación, en tanto que de no hacerlo el acto que llegaran a emitir sin
apego a la jurisprudencia correría el riesgo de ser anulado.
El carácter de fuente del derecho se desprende de la exposición
de motivos de la reforma hecha al artículo 107 Constitucional, de la
iniciativa presidencial de 23 de octubre de 1950, en la cual se sostiene:
“La fracción XIII del artículo 107 de esta iniciativa considera que la
ley determinará los términos y casos en que sea obligatoria la jurispru­
dencia de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, así como
los requisitos para su modificación. Estimamos pertinente la inclusión
de esta norma en la Constitución, por ser fuente de derecho la jurispru­
dencia, lo cual explica el carácter obligatorio que le corresponde igual­
mente que a los mandatos legales, debiendo ser por ello acatada tanto
por la Suprema Corte de Justicia, como por las Salas de ésta y los otros
Tribunales de aquel Poder...”, (las cursivas son nuestras.)
Al respecto el maestro Alfonso Noriega también considera que la ju ­
risprudencia es fuente del derecho, ya que señala: “Ahora bien, en mi
opinión, la jurisprudencia como fuente de derecho, es una fuente for­
mal, material, directa e imperativa. Es fuente formal, porque la jurispru­
dencia se equipara a la misma ley en su fuera obligatoria, sin llegar a
constituir formalmente una norma jurídica; pero puede ser un elemento
valedero para la integración de una disposición legal, en un caso con­
creto. Es fuente material, porque por sus funciones de confirmar, suplir
e interpretar la ley, desentraña el espíritu de la misma aportando al de­
recho, el significado original de la ley. Es fuente directa, en tanto que la
ley no puede prever todas las inestables situaciones y reglamentarlas en
su debida forma, por lo que la jurisprudencia en diversas situaciones de
silencio en la ley, integra el derecho, erigiéndose en este caso concreto
t
ELORDENAMIKN l'O J l RIOICO ADMINISTRATIVO 83

como Fuente directa del mismo. Es fuente interpretativa al desentrañar el


significado de todas las formas jurídicas definiendo el espíritu del legisla­
dor” (Lecciones de Amparo, pág. 982).
Por otro lado, debemos considerar que la jurisprudencia no es
creadora de normas jurídicas en sentido formal, aunque material­
mente goza de los atributos de las normas: generalidad, abstracción,
impersonalidad y obligatoriedad, en cuanto, como ya se dijo, debe ser
observada imperativamente por los órganos jurisdiccionales.
De acuerdo a nuestro sistema jurídico, la jurisprudencia compren­
de las resoluciones reiteradas por los tribunales, que por mandato le­
gal son de observancia obligatoria. El capítulo único del Título Cuarto
de la Ley de Amparo dispone que en el Poder Judicial la jurispruden­
cia puede ser establecida por la Suprema Corte en Pleno, por las Salas
de ésta y por Tribunales Colegiados de Circuito, “...siempre que lo
resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por
otra en contrario, ...” y que hayan sido aprobadas por una mayoría
especial. También se forma con una sola resolución sobre contradic­
ciones de sentencias.
Además de la facultad otorgada al Poder Judicial Federal para el
establecimiento de la jurisprudencia, en nuestro país existen algunas
leyes que otorgan a otros órganos jurisdiccionales dicha facultad, y
que en materia administrativa se encuentra, por ejemplo, en la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo para el Tribu­
nal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; la Ley del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, la Ley del Tribu­
nal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California, la
Ley de Justicia Administrativa y del Tribunal de lo Contencioso Admi­
nistrativo del Estado de Guerrero, la Ley del Procedimiento Conten­
cioso Administrativo para el Estado de Jalisco, la Ley de Justicia Ad­
ministrativa del Estado de México, la Ley de Justicia Administrativa
del Estado de Morelos, la Ley de Justicia Fiscal del Estado de Sinaloa
y la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Veracruz, para
los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y Fiscales de dichas
entidades federativas.

4.6. CIRCULARES, ACUERDOS Y DECRETOS

Las circulares son actos administrativos a través de los cuales los


órganos superiores dan instrucciones a los inferiores, sobre el régimen
interior de las oficinas o sobre su funcionamiento con relación al pú­
blico, o bien para aclarar el sentido de las disposiciones jurídicas que
constituyen criterios generales para aplicarse a casos concretos, pero
sin establecer derechos u obligaciones a los gobernados.
84 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Por ello las circulares no pueden modificar las disposiciones le­


gales ni reglamentarias, en cuanto que su finalidad es ser un instru­
mento de carácter interno para facilitar a los funcionarios inferiores
la aplicación de tales preceptos para el debido funcionamiento de los
órganos de la Administración Pública.
Por su parte el acuerdo constituye la decisión por escrito, en la que
un órgano superior le hace saber al inferior su determinación sobre un
asunto o materia en particular. Así, el acuerdo corresponde a una deci­
sión asumida por un órgano superior, dentro del ámbito de su compe­
tencia, que habrá de darse a conocer a los inferiores a fin de que sea
asumida y aplicada en el ámbito correspondiente.
El Decreto también es una decisión de un órgano del Estado, re­
ferido a situaciones jurídicas concretas, que requiere de publicidad a
efecto de que sea conocida por aquéllos a quienes va dirigida y a quie­
nes afectará su esfera jurídica; es decir, en este caso la determinación
del órgano administrativo trasciende su ámbito interno.
Es preciso señalar que no debe confundirse al decreto adminis­
trativo, anteriormente referido, con el decreto-ley y los decretos judi­
ciales, pues aún cuando todos se denominen “decretos”, la diferencia
esencial entre ellos radica en que el decreto administrativo es una
decisión de un órgano del Estado que crea situaciones jurídicas con­
cretas e individuales, mientras que el decreto-ley es una norma del
Poder Ejecutivo, con fuerza y proyección equivalente a la de la ley, ya
que la Constitución le otorga la facultad de legislar en determinadas
materias; y, por su parte, el decreto judicial es una simple determina­
ción de trámite que se dicta dentro de un proceso, según lo dispone el
artículo 220 del Código Federal de Procedimientos Civiles.

4.7. LA DOCTRINA

La doctrina, como la opinión o teorías de los estudiosos del dere­


cho, es considerada de vital importancia para la formación y aplica­
ción de las disposiciones legales. La doctrina es una fuente indirecta
del derecho en tanto que el legislador se apoya en ella para emitir las
normas jurídicas, así como el juzgador o el administrador también la
utilizan en la aplicación de las disposiciones jurídicas.
“En el derecho administrativo no puede desconocerse la impor­
tancia que ha tenido el derecho científico en su evolución. Las opi­
niones de los autores, si bien no son obligatorias, tienen la impera-
tividad de la lógica y del buen sentido”. (Cassagne Derecho..., op. cit.,
Lomo II, pág. 160.)
C a p ít u l o q u in t o

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

5.1. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El término “administración” generalmente es utilizado con diferentes


significados. “Objetivamente es una acción, una realización de acti­
vidades para un fin, mientras que subjetivamente la Administración
implica una estructura orgánica, un ente o pluralidad de entes a los
que está atribuida la función de administrar”. (Carlos García Oviedo
y Enrique Martínez Useros, Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 3.) De­
pendiendo de la adopción de uno y otro sentido, variará la conceptua-
lización de la Administración Pública.
Los sostenedores del carácter objetivo estructuran su enfoque a
partir de la concepción etimológica de término “administración”, bien
sea que lo consideren una derivación de la palabra latina administrado,
que significa “servir a”, o bien de la contracción de ad manas trahere,
cuyo significado es “traer a manos, manejar”, que para el caso, cual­
quiera de ellos implica la idea de “prestación de servicios” o “manejo
de intereses dirigidos a un fin”. Por ello, desde el punto de vista ob­
jetivo, se conceptualiza a la administración pública como la actividad
que de manera concreta, inmediata, continua y espontánea realizan
los órganos del Estado para atender los intereses públicos, lo cual ya
tratamos al estudiar la función administrativa.
Cabe resaltar que desde este punto de vista, no interesa cuál es el
órgano que realiza tal actividad, pues la misma puede efectuarse por
los órganos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial.
Para los seguidores del criterio subjetivo, la Administración Públi­
ca consiste en el conjunto de órganos estructurados jerárquicamente
dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, por lo cual quedan fuera de tal
concepto los órganos de los Poderes Legislativo y Judicial que realizan
funciones administrativas.
80 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

El objeto de este capítulo es precisamente el estudio de la Admi­


nistración Pública desde el punto de vista subjetivo, a la cual llamamos
Administración estática, para diferenciarla de la administración dinámi­
ca, que es la denominación que tiene el concepto objetivo.
De igual forma, cuando utilizamos el término Administración
con inicial mayúscula, nos referimos al concepto subjetivo, al órgano
que tiene a su cargo la función administrativa, a diferencia de la utili­
zación en minúsculas cuando hacemos referencia a la actividad.

5.2. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

El ejercicio ele la función administrativa que el Estado realiza


para la consecución de sus fines, requiere la organización de los ele­
mentos humanos y materiales, a fin de lograr su mejor utilización.
De esta manera, las actividades y los medios se ordenan de acuerdo
con diferentes criterios de eficiencia para dar lugar a la organiza­
ción, que según Manuel María Diez, “...significa una ordenación de
los elementos necesarios para perseguir determinados objetivos o
fines y para asegurar una adecuada integración y coordinación de
las actividades sobre la base de la división del trabajo”. (Manual de
Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 119).
Como se ha visto, el Estado tiene su propia organización, que con­
forme al artículo 40 constitucional está estructurada por tres poderes.
Por nuestra parte, el estudio de esta materia se encauza a la función
administrativa que realiza uno de esos poderes, el Ejecutivo, el cual
tiene su propia estructura, con características particulares, de acuerdo
con las necesidades que le plantea su funcionamiento.
Esta organización, como cualquier otra, está integrada por una se­
rie de elementos que interactuan en un complejo sistema de atribucio­
nes y competencias para delimitar el campo de acción por materia,
grado, territorio y cuantía, a fin de que la acción de sus componen­
tes no interfiera entre sí; con una distribución de las responsabilida­
des de su actuación, ante la propia organización y frente a terceros
que pueden verse afectados por la acción de éstos; con una autori­
dad correlativa a la responsabilidad, que le permite llevar a cabo sus
actividades, de acuerdo con la habilidad y preparación de las personas
que tienen a su cargo esta actividad.
El funcionamiento de esta organización hace necesaria la utiliza­
ción de diferentes formas de estructuración de acuerdo con las nece­
sidades y fines que se proponga la Administración. Estas formas de
organizar se determinan con base en consideraciones políticas y técni­
#
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 87

cas, en razón de la independencia de los órganos y la especialidad de


la materia que deban conocer.
Tradicionalmente los admiriistrativistas parten de tres formas de
organización administrativa: la centralización, la desconcentración y
la descentralización.
Las dos primeras han dado lugar a considerar la administración
directa del Estado, integrada por órganos “jerárquicamente ordena­
dos”, y la tercera ha sido considerada una forma de administración in­
directa, compuesta por personas públicas diferentes del Estado, pero
con carácter estatal.
En cuanto a la desconcentración, algunos tratadistas no la consi­
deran una forma de organización administrativa, sino como una téc­
nica de transferencia de competencias, ya que la misma puede darse
en cualquiera de los sistemas de organización administrativa: centra­
lizada o descentralizada, con lo cual coincidimos, pero para efectos
didácticos la estudiaremos como otra forma de organización adminis­
trativa.

5.2.1. L a c e n t r a l iz a c ió n

Esta forma de organización administrativa presupone una estruc­


tura que agrupa a los diferentes órganos que la componen, bajo un
orden determinado, alrededor de un centro de dirección y decisión de
toda la actividad que tiene a su cargo, organización que se mantiene
fundamentalmente en razón de un vínculo, denominado jerarquía o
poder j erárquico.
De esta manera encontramos en la centralización una coordina­

ción de los órganos que la componen, y que en razón de la compe­
¡ tencia que tienen asignada delimitan su actividad para no interferir
en sus acciones, coordinación que permite un orden y agrupación es­
pecífica, independientemente de que en forma interna cada órgano
tenga su estructura particular, es decir, su propio orden jerárquico.
En este sentido, la jerarquía juega un papel preponderante, ya que
une en línea vertical a los órganos de diferente nivel de la adminis­
tración centralizada, y en la línea horizontal a los del mismo grado,
permitiendo su funcionamiento a través de la distribución de compe­
tencias.
Tomando en consideración los elementos ya señalados, se define
la centralización como “...la estructura en la cual el conjunto de ór­
ganos administrativos de un país están enlazados bajo la dirección de
un órgano central único y encuentran su apoyo en el principio de la
diversidad de funciones, pero dentro de un orden o relación en el que
el impulso y la dirección la llevan los centros superiores o directivos, y
H8 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

la ejecución los subordinados o interiores”. (Olivera Toro, Jorge, Ma­


nual de Derecho Administrativo, pág. 285.).
Por su parte, Miguel Acosta Romero dice que “La centralización
es la forma de organización administrativa en la cual, las unidades y
órganos de la Administración Pública, se ordenan y acomodan articu­
lándose bajo un orden jerárquico a partir del Presidente de la Repú­
blica, con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la
ejecución”. (Teoría General del Derecho Administrativo, pág. 69).
F.n síntesis, es posible afirmar que la centralización consiste en
el cúmulo de facultades de dirección y decisión asignados a órganos
situados en la cúspide de la relación jerárquica. Los órganos que in­
tegran esta forma de organización carecen de personalidad jurídica
y patrimonio propio, y que, por ello, actúan ejerciendo la personali­
dad del Estado y aplicando sus recursos económicos, los cuales les son
asignados vía presupuesto.

5.2.2. L a d e s c e n t r a l iz a c ió n

La creación de organismos por ley o por decreto, con personali­


dad jurídica y patrimonio propios, para la realización de actividades
estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público o social;
o para la obtención o aplicación de recursos con fines de asistencia o
seguridad social, recibe el nombre de descentralización.
Por ello, esta forma de organización administrativa tiene lugar
cuando se confía la realización de algunas actividades administrativas
a organismos personificados, desvinculados en mayor o menor grado
de la Administración Pública Centralizada.
El concepto descentralización ha sido confundido con el de des-
concentración, por lo que es necesario precisar sus diferencias a par­
tir de la idea de que la descentralización consiste en quitar de un
centro, para asignar a otro, las funciones y actividades que se le atribu­
yen a un ente; en tanto que la desconcentración consiste en quitar la
concentración de facultades de un órgano determinado, atribuyendo
esas funciones a un órgano de menor jerarquía, pero que pertenece al
mismo organismo.
Dicho en otras palabras, desde el punto de vista jurídico des­
centralizar implica la creación de un nuevo centro de imputación,
al cual se le asignan las facultades que fueron sacadas de un centro
anterior; desconcentrar, por su parte, implica evitar la concentración
de facultades, sin que necesariamente implique la creación de un
nuevo centro de imputación.
#

LA ADMINISTRACIÓN PÚ B L IC A 89

Cuando se habla de la necesidad de descentralizar las secretarías


de Estado, trasladando oficinas a las provincias, la idea es evitar la
concentración de las oficinas en un lugar geográfico, por lo que jurí­
dicamente se debería hablar de desconcentrar. No se trata de descen­
tralización porque ella implica, como se vio, la creación de organismos
con personalidad jurídica distinta a la del Estado y que no forman
parte de la Administración Pública centralizada.
Se trata de entes jurídicos diferentes que por necesidades técnicas,
administrativas, financieras o jurídicas, son creados para la realización
de actividades especiales, que no es conveniente realizar mediante la
organización centralizada, cuya estructura impide la celeridad o espe-
cialización en las funciones a su cargo, por lo que es necesario encar­
garlas a un ente diferente.
Desde el punto de vista financiero y patrimonial la descentrali­
zación se establece por la conveniencia de afectar determinado pa­
trimonio a la realización de fines específicos, con un ejercicio ágil y
especializado, dentro de los lincamientos que en forma general se
establezcan.
De lo anterior derivamos que la descentralización implica:
A) Creación de un ente, a través de una ley o decreto del Legisla­
tivo, o de un decreto del Ejecutivo.
B) Otorgamiento de personalidad jurídica propia, diferente de la
personalidad del Estado, que es su creador.
C) Otorgamiento de un patrimonio propio, que aunque origina­
riamente pertenece al Estado, su manejo y aplicación se realiza de
acuerdo con los fines del organismo descentralizado.
D) Realización de actividades estratégicas o prioritarias del Esta­
do, prestación de un servicio público o social, o de obtención o aplica­
ción de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
E) Control por parte de la Administración Pública Centralizada, a
través de su integración en un sector, a cargo de una dependencia.
Algunos autores, como Gabino Fraga (Derecho Administrativo, pág.
207), consideran que la descentralización puede establecerse por re­
gión, por servicio y por colaboración. Señala que “La descentraliza­
ción por región consiste en el establecimiento de una organización
administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corres­
ponden a la población radicada en una determinada circunscripción
territorial” (pág. 210). “Siendo la organización municipal la forma
en que la legislación mexicana ha adoptado la descentralización por
región...”.
Es necesario señalar que esta concepción no es aplicable a nuestro
país, ya que el municipio no pertenece a la Administración Pública
9 0 COMPENDIO DE D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O

Federal, sino que, en términos constitucionales, representa la base de


la división territorial de los Estados y de su organización política y ad­
ministrativa, por lo que debe ser considerada como una forma de des­
centralización política, pero no como una forma de organización de la
Administración Pública Federal.
Respecto de la descentralización por colaboración, Fraga señala
cine es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públi­
cas que se da cuando el Estado “...impone o autoriza a organizacio­
nes privadas su colaboración haciéndolas participar en el ejercicio de
la función administrativa” (pág. 233), lo cual queda fuera de lo que
nuestra legislación establece, ya que los órganos que él considera des­
centralizados por colaboración, como las Cámaras de Comercio y las
de la Industria, no forman parte de la Administración Pública Federal
en ningún sentido, ni conforme a la ley.
Finalmente, la descentralización por servicio queda reducida a
ciertas actividades que fundamentalmente se identifican como servi­
cios públicos, lo cual es rebasado por nuestra legislación, que incluye
también otras actividades.

5.2.3. L a d e s c o n c e n t r a c ió n

Como quedó expuesto, la centralización administrativa, como


forma de organización en la que los poderes de decisión se concen­
tran en los órganos superiores, permite la unidad de acción, a la vez
que genera problemas de funcionalidad, principalmente por la falta
de agilidad en la toma de decisiones y de su ejecución, ya que el ca­
mino que su trámite tiene que recorrer puede ir desde el más bajo ni­
vel hasta la cúspide, además de que por las distancias territoriales, en
muchas ocasiones es necesario el traslado de personas y documentos
desde la apartada región en la que el asunto se genera, hasta el centro
de decisión que lo resolverá.
Esta concentración de funciones dio origen a una forma de or­
ganización administrativa, denominada desconcentración que sin
excluir de la relación jerárquica a determinados órganos de la Ad­
ministración, permitiera a los órganos inferiores la toma de deci­
siones en los asuntos, con cierta independencia técnica y adminis­
trativa, para darle mayor agilidad al quehacer administrativo.
De acuerdo con lo anterior “La desconcentración implica que el
ente central, en base a una ley, ha transferido en forma permanen­
te parte ele su competencia a órganos que forman parte del mismo
ente... la desconcentración es simplemente un procedimiento a los
efectos de agilizar la actividad de la administración central”. (Manuel
M. Diez, Manual de ..., op. cil., pág. 132).
LA ADMINISTRACION PUBLICA 91

En muchas ocasiones el término “desconcentración” no ha sido


utilizado en forma precisa, es más, por lo regular no es usado para
designar a esta forma de organización, ya que en su lugar se utiliza,
indebidamente, el término descentralización. Por ello, trataremos de
precisar los elementos que identifican a la desconcentración.
Tenemos una organización desconcentrada cuando:
a) Existe transferencia permanente de facultades de decisión y
mando a órganos inferiores.
b) Dentro de un órgano central funciona otro órgano con alguna
libertad técnica y/o administrativa.
c) El titular del órgano desconcentrado depende directamente del
titular del órgano central.
d) Las unidades del órgano desconcentrado no tienen relación je ­
rárquica respecto de las unidades del órgano central.
e) El órgano carece de personalidad jurídica y patrimonio pro­
pios.
La figura de la desconcentración, como forma de organización ad­
ministrativa, ha sido poco considerada por la legislación, ya que inicial­
mente se trató como delegación de facultades, no obstante que, como
veremos, en la delegación sólo se hace una transferencia de facultades
a una unidad administrativa del propio órgano, sin que ello implique
la independencia técnica ni administrativa del órgano inferior, el cual
queda sujeto directamente y en todo sentido, a la autoridad jerárquica
del superior, quien además sigue teniendo las facultades cuyo ejercicio
ha delegado, mientras que en la desconcentración se establece una
organización diferente dentro de la organización central, y el órgano
que desconcentra no retiene el ejercicio de las facultades, que pasan a
formar parte de la competencia del órgano desconcentrado.
En nuestro país, el estudio formal del desarrollo de la desconcen­
tración en la Administración Pública Federal se realizó con el progra­
ma de Reforma Administrativa, iniciado con el “Acuerdo por el que se
establecen las bases para la promoción y coordinación de las reformas
administrativas del Sector Público Federal”, publicado en el Diario Ofi­
cial de la Federación el 28 de enero de 1971, y que fue instrumentado
en primer término en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
a través del establecimiento de las Administraciones Fiscales Regio­
nales, según Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial el 20
de junio de 1973 para “...descentralizar y desconcentrar, geográfica
y funcionalmente, ciertas atribuciones y mecanismos operativos, me­
diante la celebración de convenios de coordinación con las entidades
federativas y a través del establecimiento de dependencias regiona­
les, implementando todo un proceso dinámico y flexible, que permita
92 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

acercar su estructura administrativa para resolver los problemas en


su lugar de origen y dentro del marco de las circunstancias que los
generen. (La desconcentración administrativa en la Secretaría de Ha­
cienda y Crédito Público, México, 1975).
Posteriormente las demás dependencias de la Administración Pú­
blica han realizado diversos programas para crear unidades descon­
centradas en todo el territorio nacional.
Diferentes autores, entre los que destaca Acosta Romero, señalan
diversos tipos o variantes de la desconcentración, al hablar de des­
concentración funcional, vertical, horizontal y regional; sin embargo,
en todo caso tendrían que darse las características de la forma des­
concentrada a que hemos hecho referencia, independientemente de
qué órgano desconcentrado sea creado pa ra actuar en un territorio
determinado (regional), o junto a otras unidades desconcentradas
de igual rango (horizontal), o sea sólo un órgano inferior del descon­
centrante (vertical). (Acosta Romero, op. cit. págs. 181 y sigs).
En la actualidad, nuestra legislación reconoce y regula esta for­
ma de organización, como una estructura dentro de la administración
centralizada “Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los
asuntos de su competencia...” con facultades para resolver en razón
de materia y de territorio, de acuerdo al artículo 17 de la Ley Or­
gánica de la Administración Pública Federal. Teniendo en cuenta lo
anterior, es posible considerar que la creación y regulación de las uni­
dades desconcentradas no requiere de una disposición legislativa, ya
que por tratarse de aspectos internos de la administración, el propio
Ejecutivo, a través del reglamento interior o de un decreto, puede crear
es te tipo de unidades. Lo anterior quedó confirmado por el Decreto
del Ejecutivo, publicado el 24 de abril de 1979, en el que se establece
que la creación o extinción de los órganos desconcentrados deberá ser
propuesta por el titular de la dependencia al Jefe del Ejecutivo.
En conclusión, podemos decir que los órganos desconcentrados:
a) Se crean por disposición del Jefe del Ejecutivo.
b) Son órganos inferiores de un organismo y no tienen persona­
lidad jurídica, ni patrimonio propio.
c) Se crean con cierta libertad técnica y administrativa.
i) Implican transferencia de facultades de decisión y mando.
De acuerdo con lo anterior podemos identificar y diferenciar tres
formas de organización administrativa a nivel federal:
I) Centralización.
• Las facultades de decisión y mando se encuentran concentradas
en los órganos superiores.
• Su personalidad jurídica es la misma del Estado.
t

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 93

• Sus facultades son dadas por la constitución, ley o reglamento.


• Es creada por ley.
• Tiene una organización jerarquizada de la Administración,
establecida de acuerdo a la Constitución y a la ley reglamen­
taria.
II) Descentralización.
• Existe transferencia de facultades de decisión y mando a orga­
nismos desvinculados de la Administración Centralizada.
• Tiene autonomía plena.
• Tiene personalidad y patrimonio propios.
• Es creada por ley o por decreto.
• Está sujeta al control de la Administración Centralizada.
III) Desconcentración.
• Las facultades de decisión y mando son transferidas a órganos
inferiores.
• Se encuentran vinculadas por el poder jerárquico con el órgano
centralizado del que dependen.
• Tienen cierta libertad técnica y administrativa.
• Se crea por ley, reglamento o por decreto administrativo.

5.3. LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA

La jerarquía es un vínculo que liga a las unidades integrantes de la


organización, colocando a unas respecto de otras en una relación de
dependencia, para darles estabilidad y cohesión.
Para la existencia de la jerarquía es necesario:
a) Que exista idéntica competencia material de ciertos órganos
que se encuentren subordinados en razón de grado. Así, por ejemplo,
no existirá jerarquía entre el Secretario de Hacienda y Crédito Público
y el Director de Radio, Televisión y Cinematografía, pues en ambas
unidades no existe la misma competencia por razón de la materia.
b) Que la voluntad del órgano superior prevalezca sobre la del in­
ferior, es decir, cuando haya superioridad de grado en la línea com-
petencial, lo cual sólo se produce cuando hay subordinación, que se
presenta cuando existe el mando y la obediencia.
La relación jerárquica contiene varios poderes que permiten man­
tener la unidad de los órganos superiores con los inferiores. Estos
poderes son:
94 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Poder de nombramiento. Consiste en la concentración de faculta­


des para hacer la designación de los funcionarios o empleados de los
órganos inferiores.
2. Poder de decisión. Es la facultad que tienen los órganos superiores
para la emisión de los actos administrativos, reservando a los inferio­
res la realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado
de resolución.
3. Poder de mando. Consiste en la facultad de los órganos supe­
riores para dar órdenes o instrucciones a los inferiores, a través de ofi­
cios, circulares, acuerdos, etc. Este poder se ejerce a fin de fijar los li­
ncamientos que se deben seguir para el ejercicio de las atribuciones.
4. Poder de vigilancia. Es la facultad que tienen los órganos superio­
res para fiscalizar la actuación de los inferiores. A través del ejercicio
de este poder se pretende garantizar la debida realización de la fun­
ción administrativa, así como la conducta correcta de los servidores
públicos, a todos los niveles.
5. Poder disciplinario. Consiste en la facultad del superior jerárqui­
co para sancionar a los inferiores, por el quebranto a las obligaciones
que le impone la función pública. En nuestro país, la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es el or­
denamiento jurídico que regula el poder disciplinario.
6. Poder de revisión. Es la facultad que tiene el superior para revisar
los actos realizados por el inferior, a fin de aprobarlos, suspenderlos,
modificarlos o revocarlos. Esta facultad se realiza en forma a priori,
es decir, antes de que el acto administrativo adquiera en sede admi­
nistrativa la definitividad; el motivo para suspenderlos, modificarlos o
revocarlos se da en razón de oportunidad o de su ilegalidad.
7. Poder para resolver conflictos de competencia. Como entre los órga­
nos inferiores pueden surgir conflictos de competencia, ya sea porque
alguno se considere facultado para conocer de un asunto determinado
que el otro estima que a él le corresponde, o bien, porque ninguno
considere tener la facultad para conocerlo, corresponde al superior je­
rárquico conocer y resolver el conflicto.

5.4. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

La competencia es el conjunto de facultades o atribuciones que


el orden jurídico le confiere al órgano administrativo. El concepto de
competencia, usado en Derecho Público, es similar al de capacidad
que se usa en Derecho Privado, ya que ambos se refieren a la aptitud
de obrar.
LA ADMINISTRACION l'ÚBLK ;A 95

La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta


en cuanto la capacidad es la regla, puesto que los particulares pue­
den hacer todo lo que deseen, mientras no lo prohíba una norma, en
tanto en el Derecho Público la competencia es la excepción, ya que
ésta no se presume, en cuanto resulta necesario que el orden jurídico
la atribuya expresamente a los órganos administrativos. Es decir, los
particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido, mientras
que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza.

5 .4 .1 . C a r a c t e r ís t ic a s

La competencia se encuentra regida por los siguientes caracteres:


es objetiva, obligatoria, improrrogable e irrenunciable.
La competencia es objetiva en virtud de que surge de una norma
jurídica que determina la amplitud del obrar del órgano administra­
tivo.
Como se dijo anteriormente, a diferencia de la capacidad, la compe­
tencia constituye la excepción, por tal motivo debe surgir de una norma
que de manera expresa consigne las facultades del órgano.
Es obligatoria, en cuanto que el titular no puede negarse a ejer­
cerla, puesto que debe actuar dentro de las atribuciones que la norma
le haya conferido.
“Las funciones no se asignan simplemente para aumentar técni­
camente el poder de los distintos órganos de la administración, sino
para que se cumplan. Un agente de tráfico no puede dejar de multar,
por ejemplo, una infracción del tráfico, sino que, si ésta se produce,
está obligado a sancionarla”. (Ramón Martín Mateo, Manual de Dere­
cho Administrativo, pág. 150).
La competencia es improrrogable en tanto que no puede ser ex­
tendida a los particulares o a otro órgano, por aquél al cual se le otor­
gan las facultades.
La razón de este carácter estriba eri el hecho de que la competen­
cia se haya asignada al órgano en atención al interés público y, ade­
más, porque ella surge de una norma estatal y no por voluntad de los
órganos administrativos.
El carácter de improrrogabilidad de la competencia tiene dos ex­
cepciones: la delegación y la avocación de competencias, a las cuales
nos referiremos más adelante.
Es irrenunciable, en tanto que el titular del órgano no puede re­
nunciar a ella, ya que la competencia no le es otorgada a él sino al
órgano y, por lo tanto, no puede disponer de ella como le venga en
gana, ya que constituye un deber ineludible de ser ejercida.
% COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

5 .4 .2 . O r ig e n

De acuerdo con nuestro sistema jurídico, la competencia de los


órganos de la Administración Pública Federal tiene su origen a nivel
constitucional, legal, reglamentario y por delegación.
Desde el punto de vista constitucional, el Presidente de la Repú­
blica constituye el órgano en quien se depositan todas las facultades
administrativas, pues él es el jefe supremo de la Administración Pú­
blica Federal.
De acuerdo con el régimen legal, originariamente corresponde a
los titulares de las Secretarías de Estado el trámite y resolución de los
asuntos atribuidos a su Dependencia en la Ley Orgánica de la Admi­
nistración Pública Federal y en otras leyes que regulan las materias de
su competencia.
Conforme al sistema reglamentario, en los términos del artículo
18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el
Reglamento Interior de cada Secretaría de Estado se determinan las
atribuciones de sus unidades administrativas. Estos reglamentos debe­
rán ser expedidos por el Presidente de la República.
Por lo que respecta a la delegación de facultades, el artículo 16 de
la ley antes mencionada establece que para una mejor organización
del trabajo, los titulares de las Secretarías de Estado podrán delegar
sus facultades, excepto aquellas que por disposición expresa deban
ejercer directamente.
Es importante hacer notar que la competencia solamente pue­
de ser atribuida a un órgano existente, creado en los términos que
establecen la ley y los reglamentos interiores de las Dependencias,
tal como lo ordena el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Adminis­
tración Pública Federal, lo cual nos lleva a concluir que los acuerdos
que emiten los Titulares de las Secretarías, para delegar faculta­
des en órganos que no han sido creados previamente, carecen de
eficacia jurídica por la falta de existencia legal del órgano al cual
atribuirle la competencia.

5 .4 .3 . T ip o s

La competencia de los órganos administrativos ha sido clasificada


de diversas maneras, encontrándose entre las más importantes la que
toma en cuenta el ámbito del poder de actuación de un ente adminis­
trativo, conforme a la cual se divide en:
1. Competencia en razón del territorio. Es aquella que se refiere
al ámbito espacial o a la circunscripción territorial dentro de la cual
el órgano administrativo puede ejercer sus funciones. Por ejemplo, el
Presidente de la República y los Secretarios de Estado tendrán com­
t

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 97

petencia en todo el territorio nacional, en cambio, las representacio­


nes, delegaciones o administraciones, según la terminología que se
emplee en el reglamento de cada una de las Secretarías de Estado,
sólo tendrán competencia en uno o más Estados o zonas del territorio
nacional.
2. Competencia en razón de la materia. Es la que se refiere al tipo o
clase de función o actividad que de acuerdo con el orden jurídico se
ha otorgado a un órgano administrativo; es un tipo de competencia
que resulta de la especialización que requiere la división del trabajo
que exige la función administrativa para determinados asuntos, por
ejemplo: fiscal, salud, comercio, transporte, educación, etc.
3. Competencia en razón de grado. Es aquella que corresponde a
los órganos, derivada de la posición en que se encuentran colocados
dentro de la estructura jerárquica; así se habla de competencia de los
órganos superiores y competencia de los órganos inferiores. Por ello
se dice que este tipo de competencia tiene relación con el principio
de jerarquía, ya que los asuntos administrativos serán resueltos en su
nivel de graduación escalonada, correspondiéndole a órganos infe­
riores la atribución de decisión en primer grado para ciertos asuntos,
y así sucesivamente en cada fase del procedimiento administrativo,
hasta llegar a los órganos superiores, a los que les corresponderá la
decisión final.
4. Competencia en razón de la cuantía. Se refiere al valor económico
que tiene el asunto, conforme al cual se asigna a los órganos superio­
res la resolución de asuntos de mayor valor económico y los de menor
valor a los órganos inferiores.
5. Competencia en razón del tiempo. Su ejercicio se encuentra condi­
cionado al tiempo con el que cuenta el órgano para su ejercicio.

5.5. DELEGACIÓN DE COMPETENCIA

La delegación de competencia consiste en la transmisión del


ejercicio de facultades que un órgano superior hace en favor del infe­
rior, ya sea en forma total o parcial. Esta transmisión no implica que el
superior pierda el derecho de actuar en las materias que ha delegado,
puesto que al transmitir la competencia el delegante sigue siendo el
responsable de su ejercido, por lo que, en razón de los poderes de
vigilancia y de revisión que le otorga su jerarquía, debe mantener el
control del ejercicio de las facultades delegadas.
La delegación se da en razón de una mejor organización del tra­
bajo, a fin de permitir al superior jerárquico una mejor selección de
98 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

los asuntos que personalmente deba conocer. Para que la delegación


pueda darse es necesario:
a) Que el delegante esté autorizado expresamente por la ley;
b) Que no se trate de facultades exclusivas; y
c) Que el acuerdo delegatorio se publique.

5.6. AVOCACIÓN

La avocación se lleva a cabo cuando un órgano superior ejerce las


facultades o atribuciones que por ley o por delegación tiene a su cargo
un órgano inferior. Se dice que el superior se “avoca” a la atención de
determinados asuntos.
En México no ha sido desarrollada esta figura, no obstante que im­
plícitamente se utiliza cuando en los acuerdos de delegación de facul­
tades a las dependencias, se establece que su ejercicio también podrá
realizarlo la unidad administrativa inmediata superior al delegado.
La avocación constituye una técnica establecida para la solución
de los problemas que se suscitan con el ejercicio de la competencia de
los órganos administrativos, y que por ello “...debe ser utilizada con
suficiente reserva y sólo en aquellos casos en que su aplicación resulte
imprescindible, ya que de otro modo, al afectar el ejercicio normal de
la competencia, termina por distorsionar la dinámica del accionar ad­
ministrativo, con resultados que pueden ser muy desfavorables” (Es­
cola, Compendio de Derecho Administrativo, Vol. I, pág. 278).

5.7. SUPLENCLA

Otro medio para solucionar algunas cuestiones relacionadas con


el ejercicio de la competencia, de carácter excepcional y transitorio, lo
constituye la suplencia, la cual consiste en sustituir temporalmente al
titular del órgano que se encuentra ausente.
En la suplencia no existe propiamente una transferencia o delega­
ción de facultades, en cuanto sólo implica una eventual modificación
de la titularidad del órgano. Pero el suplente no es el titular, aunque
realiza su actividad.
Como el ejercicio de la función administrativa debe ser continuo,
no admite interrupción alguna; por ello se ha dicho que la suplencia
tiene su origen en un “estado de necesidad” que tiene la Administra­
ción Pública ante la imposibilidad material del titular del órgano para
ejercer su competencia, por encontrarse ausente, razón por la cual a
través de esta técnica el órgano puede continuar realizando normal­
mente sus funciones.
*

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 99

La suplencia opera tanto en los casos en que el titular se encuentra


fuera de su sede jurídica, como en los que, por cualquier motivo, no
asista a su oficina, en virtud de que en ambos casos se surte el “estado
de necesidad” de la Administración Pública, ya que de no ser así no
se podrían atender determinados asuntos cuya solución resulta indis­
pensable para la buena marcha de la propia dependencia pública.
En nuestro país tal figura se encuentra, generalmente, en los Re­
glamentos Interiores de las Secretarías de Estado, al establecerse que
las ausencias de los titulares serán suplidas por los funcionarios que en
el dispositivo respectivo se establezcan.
Resulta conveniente diferenciar la actuación del órgano por su­
plencia, de la actuación por delegación, ya que en la suplencia el ór­
gano que actúa en sustitución, generalmente de uno superior, aunque
puede suceder que sustituya a uno de igual jerarquía, asume las facul­
tades del sustituido en razón de una ausencia temporal y en razón de
la autorización general que se encuentra establecida en la ley o en el
reglamento respectivo. De esta manera la sustitución responde a la ne­
cesidad de la continuidad en la actuación del órgano administrativo,
por lo que no requiere un acuerdo específico o concreto, además de la
autorización en el ordenamiento legal o reglamentario.
De igual forma, en la sustitución no es necesario que se justifique la
razón de la ausencia del titular del órgano sustituido, ya que sólo basta
mencionar en el propio acto, que la actuación se dio por ausencia.

5.8. DELEGACIÓN DE FIRMA

La delegación de firma es otra de las figuras que se encuentran


vinculadas con los aspectos relativos a la competencia; sin embargo,
ella no constituye propiamente una delegación en sentido técnico ju ­
rídico, ya que lo único que se transfiere es la tarea material de la firma,
pues como lo señala Cassgne “En este caso, el órgano delegado carece
de atribuciones para dictar actos administrativos por sí, limitándose
sus facultades a la firma de los actos que le ordene el delegante, quien
en definitiva asume la responsabilidad por su contenido”. (Derecho Ad­
ministrativo, Tomo I, pág. 249).

5.9. LA COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA

El ejercicio de la función administrativa presupone la existencia de


diferentes órganos a través de los cuales el Estado y el Poder Ejecutivo
en particular, la realizan. Como ya se indicó, esos órganos se estructu-
100 C O M P E N D I O DE D E R E C H O ADMINISTRATIVO

rail a través ele diferentes técnicas, como son la centralización, la des-


concentración y la descentralización. Sin embargo, en los últimos años
se ha venido utilizando una novedosa técnica de administración que
difiere de las mencionadas, en la que se involucra no sólo a todos los
órganos que integran la Administración Pública Federal, sino también
a las administraciones estatales y municipales, en la realización de las
funciones administrativas de la Federación. Esta técnica se denomina
coordinación administrativa.
La coordinación administrativa constituye una técnica que sirve
para lograr la unidad de la actuación de la Administración Pública en
su conjunto, ya que a través de ella se combinan los esfuerzos de los
órganos que integran dicha organización, con el propósito de satisfa­
cer apropiadamente los fines públicos.
Como ha quedado asentado, la organización administrativa
tiene como finalidad básica la unidad de actuación de todos sus
órganos, lo cual se logra, por un lado, a través de la relación jerár­
quica, y por el otro, por medio de relaciones de coordinación. En
el primer caso en virtud de la relación de dependencia que se da
entre los órganos de un mismo ente público, y en el segundo, para
combinar la actividad de órganos de igual jerarquía de diferentes
Secretarías de Estado, u Organismos Paraestatales, así como con otras
Administraciones Públicas, estatales o municipales.
Así, de esta relación de coordinación se desprenden, a su vez, dos
tipos de relaciones: la “interorgánica” y la “inter-administrativa”. La
relación “inter-orgánica” es aquella conforme a la cual se vinculan dos
o más órganos pertenecientes a una misma entidad pública estatal.
Por su parte, la relación “inter-administrativa” es aquella que vincula
a dos o más órganos que pertenecen a distintas entidades públicas
estatales.
En nuestro país, la coordinación administrativa en razón de las
tres instancias de gobierno: federación, estados y municipios, se pre­
senta en forma muy incipiente en el texto original de la Constitución
del 17, en el que sólo se hizo mención de algunos aspectos en materia
ele educación, salubridad general y cumplimiento de sentencias.
En 1930, con la Ley Sobre Planeación General de la República, y
en 1934 con el Plan Sexenal, se realizaron los primeros intentos de la
coordinación. En materia fiscal se efectuaron las Convenciones Nacio­
nales Fiscales en los años 1925, 1933 y 1947, que dieron lugar a la Ley
de Coordinación Fiscal, promulgada en el año de 1953.
Sin embargo, el propósito de coordinación se siguió manifestando
a través de acciones administrativas del Ejecutivo Federal, como los
Convenios Unicos de Coordinación que celebraba con las entidades
federativas, por lo que fue necesario darle el soporte constitucional,
l.A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 101

lo cual se realizó primero con la reforma al artículo 115 de la Consti­


tución, que en su fracción X autorizó la transferencia de funciones a
los Estados y de éstos a los Municipios, logrando así una nueva técnica
de administración, disposición que fue trasladada posteriormente en
forma íntegra a la fracción VI del artículo 116 constitucional.
De esta manera, la Administración Pública Federal logró la realiza­
ción de sus funciones al coordinarse con otros entes que no formaban
parte de su estructura administrativa, sin necesidad de crear un nuevo
órgano, y sólo con la utilización de instrumentos denominados Con­
venios o Acuerdos de Adhesión o de Coordinación, según el caso.
En un interesante estudio, Gabriel Ortíz Reyes señala que la
coordinación se realiza principalmente en materia de Servicios Coor­
dinados de Salud Pública, de Comisiones Agrarias Mixtas, de Comités
de Planeación para el Desarrollo de los Estados “...originando una
nueva modalidad de actuación de la organización político-adminis­
trativa diversa de la delegación (ya que la coordinación en este sentido
excluye la relación jerárquica) y distinta también de la descentraliza­
ción (ya que no origina un nuevo sujeto de derecho)”. (El Control y la
Disciplina en la Administración Pública Federal, Pág. 87).

5.10. CLASIFICACIÓN
DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Las características particulares que presentan los órganos de la ad­


ministración permiten clasificarlos de la siguiente manera:
a) De acuerdo con sus elementos personales se clasifican en ó r­
ganos unipersonales o monocráticos y órganos pluripersonales o co­
legiados. Los primeros son aquellos cuyo titular es un solo individuo;
los segundos están integrados por dos o más personas, por lo que su
voluntad se forma con la concurrencia de sus integrantes que se en­
cuentran en un mismo nivel, realizan la misma función y deciden por
deliberación, y en ocasiones por votación.
b) De acuerdo con la función que desarrollan se clasifican en ór­
ganos activos, consultivos y de control, lo que ha dado lugar a la iden­
tificación de la Administración Activa, Consultiva y de Control. Los
órganos activos son los que emiten la voluntad de la Administración,
creando situaciones jurídicas concretas e individualizadas. A través de
estos órganos se realizan los más importantes actos administrativos,
que pueden ser de decisión y de ejecución. Los órganos consultivos
son los que emiten declaraciones de juicio, de asesoría y de opinión,
pero no deciden ni ejecutan, ya que su dictamen sólo sirve para refor­
zar u orientar el criterio de los órganos activos. Los órganos de control
1 02 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATtVO

tienen como finalidad comprobar la debida actuación de los demás


(irganos administrativos y la de sus servidores públicos.
La actividad de control que realiza la Administración Pública pue­
de ser presupuestal, de legalidad y disciplinaria.
El control presupuestal consiste en vigilar que el presupuesto asig­
nado a los órganos de la Administración sea debidamente ejercido, de
acuerdo con los lincamientos, prioridades y requisitos que el régimen
jurídico establece; el de legalidad tiene como fin garantizar a los parti­
culares que no se emitan actos que violen sus derechos; y el de control
disciplinario procura evitar una indebida actuación de los servidores
públicos, imponiendo, en su caso, las sanciones a que haya lugar.
C a p ít u l o sex to

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL


EN MÉXICO

6.1. ASPECTOS GENERALES

Expuestos en el capítulo anterior los aspectos fundamentales de la or­


ganización administrativa, corresponde ahora el estudio concreto de
la estructuración de la Administración Pública Mexicana, la cual bási­
camente se encuentra organizada bajo los esquemas de centralización,
desconcentración y descentralización administrativa comentados.
En virtud de que nuestra forma de gobierno es de carácter fede­
ral, la Administración Pública se encuentra en las tres instancias de
gobierno de nuestro país: Federación, Estados y Distrito Federal, y
Municipios, las cuales básicamente siguen los mismos lincamientos de
organización.
Conforme al artículo 90 de la Constitución Política de los Esta­
dos Unidos Mexicanos, la Administración Pública Federal se divide
en Centralizada y Paraestatal, cada una con su propia estructura y
características.

6.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL


CENTRALIZADA

La Administración Pública Federal Centralizada, de acuerdo con


lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo Io de la Ley Orgáni­
ca de la Administración Pública Federal, se encuentra integrada por:
“La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los De-
10-1 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

parlamentos Administrativos1 y la Consejería Jurídica del Ejecutivo


Federal”.
Esta forma de organización, como se indicó, plantea la concentra­
ción de poderes en los órganos superiores ubicados en la cúspide de
la estructura administrativa, siendo el titular de esta organización el
Presidente de la República, por lo que la función administrativa que
ejerce el Poder Ejecutivo está atribuida originariamente a ese órgano.
Sin embargo, en virtud de la imposibilidad de que un solo individuo
realice todas las actividades que el ejercicio de esta función implica,
para el despacho de los asuntos del orden administrativo, cuenta con
diversas dependencias, denominadas Secretarías de Estado, así como
con un consejero jurídico y diversas unidades de asesoría, de apoyo
técnico y de coordinación, en los términos de los artículos 2o, 4° y 8o
de la Ley Orgánica citada.

6.2.1. L a p r e s id e n c ia d e l a r e p ú b l ic a

De acuerdo con lo establecido por el artículo 80 constitucional, el


Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en un solo individuo, que se
denomina ‘Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”, consagrando
así el carácter unipersonal de dicho Poder.
El hecho de que para el ejercicio de la función administrativa el
Presidente de la República cuente con Secretarías de Estado, y con otros
órganos administrativos, no es causa para considerar que el Poder Eje­
cutivo se ejerza por todos esos órganos, ya que ellos solamente son co­
laboradores del Titular del Poder Ejecutivo, y como tales actúan por
acuerdo del Presidente, con lo que se confirma el hecho de que dicho
Poder es de carácter unipersonal.
Los Secretarios de Estado solamente son colaboradores inmedia­
tos en el ejercicio de la función administrativa a cargo del Presidente
de la República, ya que éste es el único depositario del Poder Ejecutivo
Federal.
“La unipersonalidad del Ejecutivo —señala Burgoa— radica,
pues, en que esta función pública sólo se encomienda a un indivi­
duo, pues es el presidente, y no a varios, como serían tales secretarios,
ya que, en puridad constitucional, éstos no son “depositarios” de la
misma. La consideración contraria, o sea, la idea de que los secreta­
rios tuviesen este carácter, implicaría no sólo el desconocimiento del
sistema presidencial unipersonal que proclama la Constitución, sino
la inadmisible suposición de que el “poder ejecutivo” fuese divisible1

1 Los departamentos administrativos fueron suprimidos mediante Decreto pu­


blicado en el D ia r io O fic ia l d e la F e d e ra c ió n del 2 de agosto de 2007.
0

L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A F E D E R A L F.N M É X I C O 105

según los ramos competenciales ele los citados secretarios". (Derecho


Constitucional Mexicano, pág. 756).

6.2.1.1. Atribuciones del Presidente de la República


En virtud del sistema presidencial, que como forma de gobierno
establece nuestra Constitución, el Presidente de la República se en­
cuentra investido con un doble carácter: como Jefe de Estado y como
Jefe de Gobierno. Con la primera investidura el Presidente representa
a la Nación en el ámbito internacional; por ello, “protocolariamente
se le rinden los honores que corresponden a su investidura, y tiene
todas las funciones inherentes a la misma” (Acosta Romero, op. cit.,
pág. 84). Como Jefe de Gobierno, el Presidente es el jefe de la Admi­
nistración Pública Federal y es el jefe supremo de las fuerzas armadas.
Las actividades del Presidente se pueden agrupar en dos grandes
apartados: de carácter político y de naturaleza administrativa.
Entre las primeras encontramos las relativas a la promulgación y
veto de leyes, declaración de la guerra, dirección de la política exte­
rior y la celebración de tratados internacionales; convocar al Congre­
so de la Unión a sesiones extraordinarias, conceder indultos a los reos,
etcétera.
Por lo que respecta a las actividades administrativas del Presiden­
te, en virtud de que es el jefe de la Administración Pública Federal, a
él le corresponden todas las facidtades para el ejercicio de la función
administrativa, tal y como se establece en el artículo 89 constitucional,
que prevé las facultades del Presidente de ejecutar las leyes; nombrar
y remover a los empleados y funcionarios de la Administración, cuyo
nombramiento no esté regulado de otra manera; decretar expropia­
ciones; habilitar toda clase de puertos; establecer aduanas marítimas y
fronterizas, etcétera.
El ejercicio de las actividades políticas y administrativas se realiza
de manera diferente, puesto que las de carácter político las ejecuta
bajo una amplia discrecionalidad, con la elaboración de planes y pro­
gramas de carácter general, en tanto que las administrativas implican
la ejecución y cumplimiento de la ley, en los términos que la misma
disponga, no como una simple tarea mecánica, sino con una actividad
eminentemente creadora de situaciones jurídicas concretas.
“En otros términos, cuando el Presidente de la República obra
como autoridad administrativa está realizando o siguiendo la voluntad
del legislador, a diferencia de cuando obra como órgano político, caso
en el cual se realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad
del Estado dado el carácter representativo con la que la realiza... como
autoridad administrativa, el Presidente de la República constituye el
10<> COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Jefe de la Administración Pública Federal. Ocupa el lugar más alto de


la jerarquía administrativa, concentrando en sus manos los poderes de
decisión, de mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad
en la Administración”. (Fraga, op. cit., págs. 173 y 174).

6 . 2 . 1 . 2 . Organización de la Presidencia de la República

El órgano denominado Presidencia de la República está integrado


por una serie de unidades administrativas que auxilian directa e in­
mediatamente al Jefe del Ejecutivo. Hasta el año de 1976 existió una
dependencia denominada Secretaría de la Presidencia, que fue creada
por la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, publicada en
el Diario Oficial el 24 de diciembre de 1958, y que existió durante la
vigencia de esta ley, que fue abrogada por la actual Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial del
29 de diciembre de 1976. Esta Secretaría tenía a su cargo el control y
seguimiento de los acuerdos presidenciales, la planeación y el con­
trol de la inversión pública, el registro de leyes, decretos, acuerdos
y resoluciones, así como el aspecto administrativo de la Presidencia.
Al desaparecer esta Secretaría sólo se dejó la estructura administrativa
de apoyo al Presidente, necesaria para el ejercicio de sus funciones
exclusivas, integrada por unidades de asesoría, de apoyo técnico y de
coordinación.
Estas unidades administrativas que integran el órgano denomi­
nado Presidencia de la República, aunque ya no constituyen una Se­
cretaría de Estado, tienen una estructura y una organización, que
se ha ido integrando por Acuerdos del Presidente, conforme a sus
necesidades.
Así tenemos que de acuerdo con el Decreto Presidencial del 21 de
enero de 2008, la Presidencia de la República contará con las siguien­
tes unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación, cuyos
titulares serán designados por el Ejecutivo Federal:
I. Oficina de la Presidencia de la República, que estará inte­
grada por:
I. Coordinación de Gabinetes y Proyectos Especiales;
II. Coordinación de Estrategia y Mensaje Gubernamental;
III. Coordinación de Opinión Pública;
IV. Coordinación de Asesores, y
V. Coordinación General de Administración.
II. Secretaría Particular, y
III. Coordinación de Comunicación Social.
Además, de acuerdo con la página Web de la Presidencia de la Re­
pública, ésta tiene también las siguientes unidades administrativas:
LA .ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO 107

• Coordinación de Estrategia y Mensaje Gubernamental


• Coordinación de Opinión Pública
• Coordinación de Asesores
• Coordinación General de Administración
• Organo Interno de Control
• Apoyo a Expresidentes
Cabe señalar que las anteriores no son las únicas unidades ad­
ministrativas de la Presidencia de la República, dado que cuenta con
1,417 servidores públicos, de los cuales 467 son mandos medios y su­
periores (página Web www.presidencia.gob.mx).

6.2.2. L as secretarías de estado

Para el despacho de los asuntos que conciernen a la función admi­


nistrativa, el Poder Ejecutivo cuenta con Secretarías. La existencia de
las Secretarías de Estado se remonta al origen de nuestro país, ya que
desde la Carta Constituyente de Apatzingán, en octubre de 1814, se
establecieron las secretarías de Guerra, de Hacienda y de Gobierno.
La existencia de órganos administrativos con una competencia
determinada para apoyar al Jefe del Ejecutivo en el ejercicio de sus
funciones, es indispensable en toda organización estatal, ya que todas
las actividades que implica el ejercicio de la función administrativa
deben ser realizadas por las personas necesarias, que integran estos
órganos, cuya naturaleza y características difieren de acuerdo al ré­
gimen político a que está sometido el Estado, y que se plasma en las
normas jurídicas.

6.2.2.1. Ministros y secretarios de estado


Como sabemos, el régimen de un Estado puede ser parlamen­
tario o presidencial, aunque pueden darse combinaciones de ambos
sistemas. El sistema parlamentario tiene entre sus características que
sus altos funcionarios administrativos, a los que se denomina minis­
tros, son elegidos entre los miembros del Parlamento, mientras que
en el sistema presidencial, en el que se conocen como Secretarios de
Estado, es el Jefe del Ejecutivo de la República quien los puede nom­
brar y remover libremente.
Nuestro sistema es eminentemente presidencial, y los órganos
creados para el despacho de los asuntos administrativos, estructura­
dos por materias, se denominan Secretarías de Estado, no obstante
que a través de la historia de nuestro país encontramos diversas épo­
cas en las que se les ha denominado Ministerios, como en las Leyes
Constitucionales de 29 de diciembre de 1836 y en las Bases Orgánicas
108 C O M P E N D I O D E D E R E C H O A D M IN IS T R A T IV O

del 12 de junio de 1843. Sin embargo, en las Constituciones de 1824,


1857 y 1917 se estableció la existencia de Secretarías de Estado, que
corresponde estrictamente a todo régimen presidencial.
Existen países, corno Argentina, en que dentro de un régimen
presidencial coexisten Ministros y Secretarios de Estado. Los pri­
meros están previstos por su Constitución y los segundos son nom­
brados por el Jefe del Ejecutivo. Los Ministros tienen un rango
superior. Al respecto Manuel María Diez dice que: “Parecería, en­
tonces, que los Secretarios de Estado tienen igual jerarquía que los
ministros, lo que, evidentemente, es inconstitucional. La doctrina
sostuvo que tal error no se purga por el hecho de que en realidad la
misma ley se encarga de limitar las atribuciones de los Secretarios
de Estado, va que los priva de una serie de facultades que tienen los
ministros”... (Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 160).
La realidad es que en este caso, no obstante la nominación de
“ministros”, la naturaleza del régimen presidencial no cambia, ya que
es el Jefe del Ejecutivo quien nombra a ambos, por lo que, en estricto
sentido, deberían llamarse Secretarios de Estado.

6.2.2.2. Evolución de las Secretarias de Estado


El número de Secretarías de Estado en nuestro país se ha ido incre­
mentando de la misma forma en que han aumentado las atribuciones
de la Administración Pública Federal. De las tres Secretarías iniciales,
cuya materia fue fundamentalmente la necesaria para que el Estado
subsistiera: Gobierno, Guerra y Hacienda, al irse transformando de
Estado Liberal a Intervencionista, el incremento de las atribuciones
hizo necesario el establecimiento de nuevas Secretarías. Así tenemos
que durante el largo régimen de Porfirio Díaz existieron diversas Se­
cretarías, que al principio de este siglo eran las siguientes: Relaciones
Exteriores, Gobernación, Guerra y Marina, justicia e Instrucción Pú­
blica, Fomento, Hacienda y Crédito Público, Industria y Comercio, y
la de Comunicaciones y Obras Públicas.
Las diferentes leyes de Secretarías y Departamentos de Estado,
promulgadas con base en el artículo 90 de la Constitución de 1917,
han ido incrementando el número de Dependencias y modificando
sus nombres y su competencia. Así tenemos que la anterior ley regla­
mentaria de la materia, denominada Ley de Secretarías y Departa­
mentos de Estado, publicada el 28 de diciembre de 1958, estableció
las quince Secretarías y los tres Departamentos de Estado siguientes:
• Secretaría de Gobernación.
• Secretaría de Relaciones Exteriores.
#

L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B 1 1 (: \ FE l)E R A L E N M É X I C O 109

• Secretaría de la Defensa Nacional.


• Secretaría de Marina.
• Secretaría de Hacienda y ('.rédito Público.
• Secretaría del Patrimonio Nacional.
• Secretaría de Industria y Comercio.
• Secretaría de Agricultura y Ganadería.
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
• Secretaría de Obras Públicas.
• Secretaría de Recursos Hidráulicos.
• Secretaría de Educación Pública.
• Secretaría de Salubridad y Asistencia.
• Secretaría de Trabajo y Previsión Social.
• Secretaría de la Presidencia.
• Departamento de Turismo.
• Departamento de Reforma Agraria.
• Departamento del Distrito Federal.
Posteriormente, por reforma publicada en 31 de diciembre de
1974, los Departamentos de Turismo y de la Reforma Agraria se trans­
formaron en Secretarías de Estado.
Con un nuevo enfoque administrativo, el 29 de diciembre de 1976
se publicó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en la
cual se pretendió reestructurar la Administración Pública, al incluir en
esta Ley a la Administración Paraestatal, así como reasignar atribucio­
nes y modificar los nombres de algunas dependencias. Fue suprimida
la Secretaría de la Presidencia y se creó la Secretaría de Programación
y Presupuesto. Posteriormente, en diciembre de 1982, se creó la Secre­
taría de Contraloría General de la Federación, y en 1985 se cambió el
nombre a la Secretaría de Salubridad y Asistencia.
Asimismo, en el Diario Oficial de la Federación de los días 21 de fe­
brero y 25 de mayo de 1992, se modificó nuevamente la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal para, en la primera fecha, supri­
mir la Secretaría de Programación y Presupuesto, redistribuyendo las
atribuciones que tenía asignadas, principalmente en la de Hacienda y
Crédito Público, regresándole las que le habían quitado en 1976; en
la segunda fecha se cambió la denominación de la Secretaría de Desa­
rrollo Urbano y Ecología por el de Secretaría de Desarrollo Social.
Nuevamente, en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciem­
bre de 1994, aparece publicada la reforma a la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, la que tiene como objetivo redistri­
buir las funciones de una misma materia, dando lugar a la modifica­
ción de la denominación de las Secretarías de Desarrollo Social, de la
Contraloría General de la Federación, de Energía, Minas e Industria
lio COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Paraestatal, y (le Pesca, que cambiaron por las de Medio Ambiente,


Recursos Naturales y Pesca; Contraloría y Desarrollo Administrativo;
de Energía; y de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.
En la reforma a la citada Ley Orgánica, publicada en el Diario
Oficial de la Federación del 15 de mayo de 1996, se crea la Consejería
jurídica del Ejecutivo Federal, como parte integrante de la Adminis­
tración Pública Federal Centralizada, por lo que ésta quedó estructu­
rada con las siguientes Dependencias:
• Secretaría de Gobernación.
• Secretaría de Relaciones Exteriores.
• Secretaría de la Defensa Nacional.
• Secretaría de Marina.
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
• Secretaría de Desarrollo Social.
• Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
• Secretaría de Energía.
• Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.
• Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
• Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
• Secretaría de Educación Pública.
• Secretaría de Salud.
• Secretaría de Trabajo y Previsión Social.
• Secretaría de la Reforma Agraria.
• Secretaría de Turismo.
• Departamento del Distrito Federal2
• Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
Con fecha LO de abril de 2003, aparece en el Diario Oficial de la
Federación el Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Profe­
sional de Carrera en la Administración Pública Federal; se reforman
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Pre­
supuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley
de Planeación, en la cual se cambia la denominación de la Secretaría
de Contraloría y Desarrollo Administrativo, por el de la Función
Pública, por lo que la Administración Pública Centralizada quedó in­
tegrada de la manera siguiente:
• Secretaría de Gobernación.
• Secretaría de Relaciones Exteriores.

Consideramos que con la reforma política del Distrito Federal, publicada en el


-
del 25 de octubre de 1993, el Departamento del Distrito
D ia r io O fic ia l d e la F e d e ra c ió n
Federal dejó de formar parte de la Administración Pública Federal Centralizada, tal y
como lo explicaremos en el Capítulo octavo de este libro.
/
LA A D M IN IS T R A C IÓ N P Ú B L IC A F E D E R A L EN M É X IC O III

• Secretaría de la Defensa Nacional.


• Secretaría de Marina.
• Secretaría de Seguridad Pública.
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
• Secretaría de Desarrollo Social.
• Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
• Secretaría de Energía.
• Secretaría de Economía.
• Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación.
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
• Secretaría de la Función Pública.
• Secretaría de Educación Pública.
• Secretaría de Salud.
• Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
• Secretaría de la Reforma Agraria.
• Secretaría de Turismo.
• Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

6.2.2.3. Organización de las Secretarias de Estado


La estructura de la Administración Pública Centralizada mantiene
coordinadas a las Secretarías, ya que todas se encuentran al mismo
nivel, por lo que no existe preeminencia de unas con otras. Depen­
den directamente del Jefe del Ejecutivo, además de que internamente
mantienen la cohesión que les da su organización jerárquica, a partir
de los titulares de cada dependencia, que son nombrados y removidos
libremente por el Presidente de la República, de acuerdo a las faculta­
des que le otorga la fracción II del artículo 89 Constitucional.
La organización básica de las dependencias del Ejecutivo, así
como sus atribuciones, se encuentran señaladas en la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, la cual dispone en su artículo 14 la
estructura piramidal a partir de un secretario, subsecretarios, oficial
mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, ofi­
cina, sección y mesa, así como otros funcionarios que establezcan las
demás disposiciones legales. En su artículo 15 señala que los departa­
mentos administrativos tendrán un jefe de departamento, secretarios
generales, oficial mayor, directores, subdirectores, jefes, subjefes de
oficina, sección y mesa, y los demás funcionarios establecidos en las
normas respectivas.
Las facultades de cada dependencia están señaladas en forma glo­
bal en la propia Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
pero se asignan en forma particular a las unidades de cada depen­
dencia en el reglamento interior de cada secretaría o departamento
112 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

de Estado, que expide el Presidente de la República en ejercicio de su


(acuitad reglamentaria; y con mayor detalle en los manuales de orga­
nización que cada titular de dependencia expide, como instrumen­
tos de apoyo administrativo interno. Sin embargo, el despacho de los
asuntos de cada dependencia corresponde a los titulares, los cuales
pueden delegar sus facultades, que no se les hayan asignado como
exclusivas, en los funcionarios que les están subordinados. Además,
en múltiples leyes administrativas se otorgan atribuciones en materias
específicas a los diferentes órganos.
Tanto los reglamentos interiores como los manuales de organiza­
ción y los acuerdos delegatorios de facultades deben ser publicados en
el Diario Oficial de la Federación.

6.2.2.4. Fuñe¿unes Políticas y Administrativas


de las Secretarías de Estado
Los secretarios de Estado se integran al Poder Ejecutivo, como
colaboradores en la realización de la función administrativa ya que,
como hemos visto, el ejercicio del Poder Ejecutivo recae en una sola
persona, por lo que los actos de los titulares de las Dependencias se
consideran actos del Presidente, no obstante que las funciones de
aquellas sean políticas y administrativas.
Las funciones políticas son el refrendo y la comparecencia ante el
Congreso de la Unión o ante sus Cámaras, y se encuentran estableci­
das en los artículos 92 y 93 ele la Constitución Federal.
El refrendo, como decisión del Secretario de Estado, expresado
con su firma en el documento en que constan dichos actos, es una ins­
titución propia del régimen parlamentario, que se traduce como una
limitación a la voluntad del Ejecutivo; pero en nuestro país no tiene
esa finalidad, ya que en nuestra Constitución está prevista como un
requisito para que sean obedecidos los reglamentos, decretos, acuer­
dos y órdenes del Presidente. Ello es así debido a que nuestro sistema
es presidencial, y el Jefe del Ejecutivo tiene la facultad absoluta de
nombrar y remover libremente a sus colaboradores. Al respecto Gabi-
no Fraga dice que “...dada la adopción de un régimen presidencial,
el refrendo de los actos del Presidente por sus Secretarios no puede
tener otro efecto que el de constituir un medio para dar autenticidad
a los actos que de aquél emanen...” (op . cit., pág. 177)
Otra actividad política a que hemos hecho referencia es la com­
parecencia que el titular de cada dependencia tiene que hacer ante
el Congreso de la Unión, para dar cuenta del estado que guardan los
asuntos de su dependencia, independientemente de que cada Cámara
puede citarlos para que informen cuando se discuta un asunto de su
t

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO 1 13

ramo, función que tiene su origen en el régimen parlamentario, a di­


ferencia del régimen presidencial en el que el ejercicio del Poder Eje­
cutivo recae exclusivamente en el Presidente de la República, por lo
que al existir una relación directa del Secretario de Estado, directores
o administradores de organismos descentralizados, o de las empresas
de participación estatal mayoritaria, con el Legislativo, se desvirtúa la
idea estricta del sistema presidencial, que, como se ha dicho, implica
el ejercicio unipersonal del Poder Ejecutivo.
Independientemente de lo anterior, es necesario señalar que es­
tos funcionarios tienen responsabilidades políticas, cuando en el ejer­
cicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen
despacho, en los términos de los artículos 109, fracción I, y 110 Cons­
titucionales.
La competencia administrativa de cada Secretaría de Estado se
puede sintetizar en los siguientes términos:
1. S e c r e t a r í a d e g o b e r n a c i ó n .— Presentar ante el Congreso de
la Unión las iniciativas de ley o decreto del ejecutivo; publicar las leyes
y decretos del Congreso de la Unión, alguna de las dos Cámaras o la
Comisión Permanente, y los reglamentos que expida el Presidente de
la República, así como las resoluciones y disposiciones que por ley de­
ban publicarse en el Diario Oficial de la Federación; Administrar y publi­
car el Diario Oficial de la Federación; formular y conducir la política de
población, salvo lo relativo a colonización, asentamientos humanos y
turismo; manejar el servicio nacional de identificación personal; trami­
tar lo relativo al ejercicio de las facultades del Ejecutivo Federal sobre
nombramientos, renuncias y licencias de los Ministros de la Supre­
ma Corte de Justicia y de los Consejeros de la Judicatura Federal, así
como lo relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y
licencias de los Secretarios de Estado, Jefes de Departamento Admi­
nistrativo y del Procurador General de la República; llevar el registro
de autógrafos de los funcionarios federales y de los gobernadores de
los estados y legalizar las firmas de los mismos; conducir la política
interior que competa al ejecutivo y no se atribuya expresamente a de­
pendencia; conducir, en el ámbito de su competencia, las relaciones
políticas del poder ejecutivo con los partidos y agrupaciones religiosas
y demás instituciones sociales; vigilar el cumplimiento de las disposi­
ciones constitucionales y legales en materia de culto público, iglesias,
agrupaciones y asociaciones religiosas; vigilar que las publicaciones
impresas y las transmisiones de radio y televisión, así como las pelícu­
las cinematográficas, se mantengan dentro de los límites del respecto
a la vida privada, a la paz y moral pública y a la dignidad personal,
COMPENDIO DF DERECHO ADMINISTRATIVO

y no ataquen los derechos de terceros, ni provoquen la comisión de


algún delito o perturben el orden público, etcétera.
2. S e c r e t a r í a d e R e l a c i o n e s E x t e r i o r e s .— Promover, propiciar
y asegurar la coordinación de acciones en el exterior de las depen­
dencias y entidades de la Administración Pública Federal y conducir
la política exterior, para lo cual intervendrá en toda clase de tratados,
acuerdos y convenciones en los que el país sea parte; dirigir el servicio
exterior en sus aspectos diplomáticos y consular y velar en el extran­
jero por el buen nombre de México; impartir protección a los mexi­
canos; coadyuvar a la promoción comercial y turística del país a través
de sus embajadas y consulados; intervenir en lo relativo a comisiones,
congreso, conferencias y exposiciones internacionales, y participar en
los organismos e instituciones de que el gobierno mexicano forme par­
te; inteivenir en las cuestiones relacionadas con lo límites territoriales
del país y aguas internaciones; conceder a los extranjeros las licencias
y autorizaciones que requieran conforme a las leyes para adquirir el
dominio de las tierras, aguas y sus accesiones en la República Mexi­
cana, para obtener concesiones y celebrar contratos, intervenir en la
explotación de recursos naturales o para invertir o participar en so­
ciedades mexicanas civiles o mercantiles, así como conceder permisos
para la constitución de éstas o reformar sus estatutos o adquirir bienes
inmuebles o derechos sobre ellos; legalizar las firmas de los documen­
tos que deban producir efectos en el extranjero, y de los documentos
extranjeros que deban producirlos en el República, etcétera.
3 . S e c r e t a r ía d e l a D e f e n s a N a c i o n a l . —Organizar, adminis­
trar y preparar al ejército y fuerza aérea; organizar y preparar el ser­
vicio militar nacional; organizar las reservas del Ejército y de la Fuer­
za Aérea e impartirles la instrucción técnica militar correspondiente;
planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de guerra;
formular y ejecutar, en su caso, los planes y ordenes necesarios para la
defensa del país y dirigir y asesorar la defensa civil; asesorar militar­
mente la construcción de toda clase de vías de comunicación terrestres
y aéreas; administrar la justicia militar; intervenir en los indultos de
delitos del orden militar; organizar y prestar los servicios de sanidad
militar; intervenir en la expedición de licencias para la aportación de
armas de fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas
expresamente por la ley y aquellas que la Nación reserve para el uso
exclusivo del ejército, armada y guardia nacional, así como vigilar y
expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de
armas de luego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios
y material estratégico; intervenir en la importación y exportación de
toda clase de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos quí­
micos, artificios y material estratégico, etcétera.
t
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO 1 15

4. SECRETARÍA DE M a r in a .—Organizar, administrar y preparar la


armada; manejar el activo y las reservas de la armada en todos sus
aspectos; ejercer la soberanía en aguas territoriales, así como la vigi­
lancia de las costas del territorio, vías navegables, islas nacionales y
la zona económica exclusiva; organizar, administrar y operar el ser­
vicio de aeronáutica naval militar; dirigir la educación pública naval;
organizar y administrar el servicio de policía marítima; inspeccionar
los servicios de la armada; intervenir en el otorgamiento de permisos
para expediciones o exploraciones científicas, extranjeras o interna­
cionales en aguas nacionales; intervenir en la administración de la
justicia militar; construir, mantener y operar, astilleros, buques, vara­
deros y establecimientos navales destinados a los buques de la Armada
de México; asesorar militarmente a los proyectos de construcción de
toda clase vías generales de comunicación por agua y sus partes inte­
grantes; organizar y prestar los servicios de sanidad naval, etcétera.
5 . S e c r e t a r í a d e S e g u r i d a d P ú b l i c a .— Desarrollar las políticas
de seguridad pública y proponer la política criminal en el ámbito fe­
deral, que comprenda las normas, instrumentos y acciones para pre­
venir de manera eficaz la comisión de delitos; presidir el Consejo Na­
cional de Seguridad Pública; fomentar la participación ciudadana en
la formulación de planes y programas de prevención en materia de
delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad
Pública, en los delitos del fuero común; atender de manera expedita
las denuncias y quejas ciudadanas con relación al ejercicio de sus atri­
buciones; organizar, dirigir, administrar y supervisar la Policía Federal
Preventiva, así como garantizar el desempeño honesto de su personal
y aplicar su régimen disciplinario; salvaguardar la integridad y el pa­
trimonio de las personas prevenir la comisión de delitos del orden
federal, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos;
regular y autorizar la portación de armas para empleados federales,
para lo cual se coordinara con la Secretaría de la Defensa Nacional;
otorgar las autorizaciones a empresas que presten servicios privados
de seguridad en dos o más entidades federativas, así como supervisar
su funcionamiento; auxiliar al Poder Judicial de la Federación y a la
Procuraduría General de la República, cuando así lo requieran, para
el debido ejercicio de sus funciones; ejecutar las penas por delitos del
orden federal y administrar el sistema federal penitenciario, así como
organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados; administrar el
sistema federal para el tratamiento de menores infractores, etcétera.
6 . S e c r e t a r í a d e H a c i e n d a y C r é d i t o P ú b l i c o . — Proyectar
y coordinar la planeación nacional del desarrollo y elaborar, con la
participación de los grupos sociales interesados, el Plan Nacional co­
rrespondiente; proyectar y calcular los ingresos de la Federación, del
1 1(5 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Gobierno del Distrito Federal y de las entidades paraestatales, consi­


derando las necesidades del gasto público federal, la utilización razo­
nables del crédito público y la sanidad financiera de la Administración
Pública Federal; estudiar y formular los proyectos de leyes y disposi­
ciones fiscales v de las leyes de ingresos de la Federación y del Gobier­
no del Distrito Federal; manejar la deuda pública de la Federación del
Departamento del Distrito Federal; realizar o autorizar todas las ope­
raciones en que se haga uso del crédito público; planear, coordinar,
evaluar y vigilar es sistema bancario del país que comprende al Banco
Central, a la banca nacional de desarrollo y las demás instituciones en­
cargadas de prestar el servicio de banca y crédito; establecer y revisar
los precios y tarifas de los bienes y servicios de la Administración Pú­
blica Federal, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretaría
de Economía y con la participación de las dependencias que corres­
ponda; cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos,
productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes
aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones
fiscales; organizar y dirigir los servicios aduanales y de inspección, así
corno la unidad de apoyo para la inspección fiscal y aduanera; proyec­
tar v calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración
pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de
recursos en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacio­
nal; formular el programa del gasto público federal y el proyecto de
presupuesto de egresos de la federación y presentarlos, junto con el
del Gobierno del Distrito Federal, a la consideración del presidente
de la República, etcétera.
7 . S e c r e t a r í a d e D e s a r r o l l o S o c i a l .. —Formular, conducir y
evaluar la política general de desarrollo social para el combate efec­
tivo a la pobreza, en particular, la de asentamientos humanos, de­
sarrollo urbano y vivienda; coordinar las acciones que incidan en el
combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el
ejecutivo federal convenga con tos gobiernos estatales y municipales;
coordinar concertar y ejecutar programas especiales para la atención
de los sectores sociales más desprotegidos, en especial de los grupos
indígenas y de los pobladores de las zonas áridas de las áreas rurales,
así como de los colonos de las áreas urbanas, para elevar el nivel de
vida de la población; estudiar las circunstancias socioeconómicas de
los pueblos indígenas y dictar las medidas para lograr que la acción
coordinada del poder público redunde en provecho de los mexicanos
que conserven y preserven sus culturas, lenguas, usos y costumbres
originales, así como promover y gestionar ante las autoridades fede­
rales, estatales y municipales, todas aquellas medidas que conciernan
al interés general de los pueblos indígenas; proyectar la distribución
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO

í
| de la población y la ordenación territorial de los centros de población;
¡ prever a nivel nacional las necesidades de tierra para desarrollo urba-
| no y vivienda, considerando la disponibilidad ele agua determinada
i por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y regular,
en coordinación con los gobiernos estatales y municipales, tos me-
I canismos para satisfacer necesidades; asegurar la adecuada distribu­
ción, comercialización y abastecimiento de los productos de consumo
básico de la población de escasos recursos, con la intervención que
I corresponde a la Secretaría de Economía así como a la Secretaría de
1 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, bajo
j principios que eviten el uso o aprovechamiento indebido y ajenos a los
objetivos institucionales, etcétera.
8. S e c r e t a r ía d e M e d io A m b ie n t e y Rec u r so s N a tu r a les .— F o -
; mentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y
j recursos naturales y bienes y servicios ambientales; administrar y regular
! el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos natura­
les que correspondan a la Federación, con excepción del petróleo y todo
í los carburos e hidrógeno líquidos, sólidos y gaseosos, así como minerales
| radiactivos; establecer normas oficiales mexicanas sobre la preservación
| de la calidad del medio ambiente, sobre los ecosistemas naturales, sobre
¡ el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y
| fauna silvestre, terrestre y acuática, sobre descargas de aguas residuales,
i y en materia minera, y sobre materiales peligrosos y residuos sólidos y
i peligrosos; proponer al ejecutivo federal el establecimiento de áreas na-
J turales protegidas, y promover para su administración y vigilancia, la
I participación de autoridades federales o locales, y de universidades, cen-
} tros de investigación y particulares; ejercer la posesión y propiedad de la
i nación en las playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados
j al mar; evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental
de proyectos de desarrollo que le presenten los sectores público, social y
: privado; fomentar y realizar programas de reforestación y restauración
ecológica; realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus
productos; proponer, y en su caso resolver sobre el establecimiento y le­
vantamientos de vedas forestales, de caza y pesca y establecer el calenda­
rio cinegético y el de aves canoras y de ornato; administrar, controlar el
aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y aguas de
propiedad nacional, y de las zonas federales correspondientes; regular y
vigilar la conservación de las corrientes, lagos y Lagunas de jurisdicción
federal, en la protección de cuencas alimentadoras y las obras de correc­
ción torrencial; controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras
de defensa contra inundaciones; otorgar contratos, concesiones, licen­
cias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer derechos, según
corresponda, en materia de aguas forestal, ecológica, explotación de la
I IH COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

llora y taima silvestre, y sobre playas, zona federal marítimo terrestre y


terrenos ganados al mar, etcétera.
9 . S e c r e t a r í a df. E n e r g í a . —Conducir la política energética del
país; ejercer los derechos de la Nación en materia de petróleo y todos
los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, energía nuclear,
así como respecto del aprovechamiento de los bienes y recursos natu­
rales que se requieran para generar, conducir, transformar, distribuir
y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de
servicio público; conducir la actividad de las entidades paraestatales
cuyo objeto esté relacionado con la explotación y transformación de
los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica y nuclear, con
apego a la legislación en materia ecológica; promover la participación
de los particulares, en los términos de las disposiciones aplicables,
en la generación y aprovechamiento de energía, con apego a la le­
gislación en materia ecológica; llevar a cabo la planeación energética
a mediano y largo plazos, así como fijar las directrices económicas y
sociales para el sector energético paraestatal; otorgar concesiones, au­
torizaciones y permisos en materia energética, conforme a las disposi­
ciones aplicables; realizar y promover estudios e investigaciones sobre
ahorro de energía, estructuras, costos, proyectos, mercados, precios y
tarifas, activos, procedimientos, reglas, normas y demás aspectos rela­
cionados con el sector energético, y proponer, en su caso, las acciones
conducentes; regular y en su caso, expedir normas oficiales mexicanas
sobre producción, comercialización, compraventa, condiciones de cali­
llad, suministro de energía y demás aspectos que promuevan la moder­
nización, eficiencia y desarrollo del sector, así como controlar y vigilar
su debido cumplimiento; regular y en su caso, expedir normas oficiales
mexicanas en materia de seguridad nuclear y salvaguardas, incluyendo
lo relativo al uso, producción, explotación, aprovechamiento, transpor­
tación, enajenación, importación y exportación de materiales radiacti­
vos, así como controlar y vigilar su debido cumplimiento, etcétera.
1 0 . S e c r e t a r í a d e E c o n o m í a . —Formular y conducir las policías
generales de industria, comercio exterior, interior, abasto y precios
del país, con excepción de los precios de bienes y servicios de la ad­
ministración pública federal; regular, promover y vigilar la comercia­
lización, distribución y consumo de los bienes y servicios; establecer la
política de industrialización, distribución y consumo de los productos
agrícolas, ganaderos, forestales, minerales y pesqueros, en coordina­
ción con las dependencias competentes; fomentar, en coordinación
con la Secretaría de Relaciones Exteriores, el comercio exterior del
país; estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios
oficiales, escuchando la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédi­
to Público; estudiar y determinar las restricciones para los artículos de
0

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO I 19

importación y exportación, y participar con la mencionada Secretaría


en la fijación de los criterios generales para el establecimiento de los
estímulos al comercio exterior; normar y registrar la propiedad indus­
trial y mercantil, así como regular y orientar la inversión extranjera y
la transferencia de tecnología; establecer y vigilar las normas de cali­
dad, pesas y medidas necesarias, para la actividad comercial, así como
las normas y especificaciones industriales; fomentar el desarrollo del
pequeño comercio rural y urbano, así como promover el desarrollo de
lonjas, centros y sistemas comerciales de carácter regional o nacional;
organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carácter in­
dustrial y comercial; fomentar, regular y promover el desarrollo de la
industria de transformación e intervenir en el suministro de energía
eléctrica a usuarios y en la distribución de gas; fomentar, estimular y
organizar la producción económica del artesanado, de las artes po­
pulares y de las industrias familiares; fomentar el aprovechamiento
de los recursos minerales y llevar el catastro minero, y regular la ex­
plotación de salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en
las formadas directamente por las aguas del mar; otorgar contratos,
concesiones, asignaciones, permisos, autorizaciones y asignaciones en
materia minera, etcétera.
11. S ecretarla de A g r ic u l t u r a , G a n a d e r ía , D esa rr o llo R u ­
r a l ., PESCA y A —Formular, conducir y evaluar la política
l im e n t a c ió n .
general de desarrollo rural, a fin de elevar el nivel de vida de las fami­
lias que habitan en el campo, en coordinación con las dependencias
competentes; promover el empleo en el medio rural, así como estable­
cer programas y acciones que tiendan a fomentar la productividad y la
rentabilidad de las actividades económicas rurales; integrar e impulsar
proyectos de inversión que permitan canalizar, productivamente, re­
cursos públicos y privados al gasto social en el sector rural; coordinar y
ejecutar la política nacional para crear y apoyar empresas que asocien
a grupos de productores rurales a través de las acciones de planeación,
programación, concertación, coordinación; fomentar los programas y
elaborar normas oficiales de sanidad animal y vegetal, así como aten­
der, coordinar, supervisar y evaluar las campañas de sanidad; apoyar,
en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, las actividades
de los centros de educación agrícola media superior y superior; y esta­
blecer y dirigir escuelas técnicas de agricultura, ganadería, apicultura,
avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda; organizar y fomen­
tar las investigaciones agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas y silvíco­
las, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de
cría, semilleros y viveros, vinculándose a las instituciones de educación
superior de las localidades que correspondan, en coordinación, en su
caso, con la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales; fomen-
120 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

tar y organizar la producción económica del artesanado, de las artes


populares y de las industrias familiares del sector rural; organizar y
[latrocinar congresos, ferias, exposiciones y concursos agrícolas y pecua­
rios, así como de otras actividades que se desarrollen principalmente en el
medio rural; fomentar la actividad pesquera, etcétera.
12. S e c r e t a r í a d e C o m u n i c a c i o n e s y T r a n s p o r t e s .— Formular
y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y
las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país; regular, ins­
peccionar y vigilar los servicios públicos de correos y telégrafos y sus
servicios diversos; otorgar concesiones y permisos previa opinión de la
Secretaría de Gobernación, para establecer y explotar sistemas y ser­
vicios telegráficos, telefónicos, sistemas y servicios de comunicación
inalámbrica por telecomunicaciones y satélites, de servicio público de
procesamiento remoto de datos, estaciones de radio experimentales,
culturales y de aficionados y estaciones de radiodifusión comerciales
y culturales; otorgar concesiones y permisos para establecer y operar
servicios aéreos en el territorio nacional, fomentar, regular y vigilar
su funcionamiento y operación, así como negociar convenios para la
prestación de servicios aéreos internacionales; regular y vigilar la ad­
ministración de los aeropuertos nacionales, conceder permisos para la
construcción de aeropuertos particulares y vigilar su operación; regu­
lar y vigilar la administración del sistema ferroviario; otorgar conce­
siones y permisos para la explotación de servicios de auto transportes
en las carreteras federales y vigilar técnicamente su funcionamiento y
operación, así como el cumplimiento de las disposiciones legales res­
pectivas; regular, promover y organizar la marina mercante, así como
las comunicaciones y transportes por agua; adjudicar y otorgar con­
tratos, concesiones y permisos para el establecimiento y explotación
de servicios relacionados con las comunicaciones por agua; así como
coordinar en los puertos marítimos y fluviales las actividades y servi­
cios marítimos y portuarios, los medios de transportes que operen en
ellos y los servicios principales, auxiliares y conexos de las vías gene­
rales de comunicación para su eficiente operación y funcionamiento;
administrar los puertos centralizados y coordinar los de la administra­
ción paraestatal, y otorgar concesiones y permisos para la ocupación
de las zonas federales dentro de los recintos portuarios; construir y
conservar los caminos y puentes federales, incluso los internacionales;
así como las estaciones y centrales de autotransporte federal; cons­
truir aeropuertos federales, etcétera.
13. S e c r e t a r í a d e l a F u n c i ó n P ú b l i c a .—Organizar y coordinar
el sistema de control y evaluación gubernamental e inspeccionar el
ejercicio del gasto público federal, y su congruencia con los presu­
puestos de egresos; expedir las normas que regulen los instrumentos
L A .A D M IN IS T R A C IÓ N P Ú B L IC A F E D E R A L E N M É X IC O 121

y procedimientos de control de la Administración Pública Federal; es­


tablecer las bases generales para la realización de auditorías en las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así
cómo realizar las auditorias que se requieran a las dependencias y enti­
dades en sustitución o apoyo de sus propios órganos de control; vigilar
el cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades de la Ad­
ministración Pública Federal, de las disposiciones en materia de pla-
neación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda,
patrimonio, fondos y valores; colaborar con la Contaduría Mayor de
Hacienda para el establecimiento de los procedimientos necesarios
que permitan a ambos órganos el mejor cumplimiento de sus respecti­
vas responsabilidades; recibir y registrar las declaraciones patrimonia­
les que deban presentar los servidores públicos de la Administración
Pública Federal, y verificar su contenido mediante las investigaciones
que fueren pertinentes de acuerdo con las disposiciones aplicables;
atender las quejas e inconformidades que presenten los particulares
con motivo de convenios o contratos que celebren con las dependen­
cias y entidades de la Administración Pública Federal, salvo los ca­
sos en que otras leyes establezcan procedimientos de impugnación
diferentes; conocer e investigar las conductas de los servidores públi­
cos, que puedan constituir responsabilidades administrativas; aplicar
las sanciones que correspondan en los términos de la ley y, en su caso
presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público,
prestándose para tal efecto la colaboración que le fuere requerida; es­
tablecer normas, políticas y lincamientos en materia de adquisiciones,
arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras públicas
de la Administración Pública Federal; conducir la política inmobilia­
ria de la Administración Pública Federal, salvo por lo que se refiere a
la playas, zona federal marítimo terrestre, terrenos ganados al mar o
cualquier deposito de aguas marítimas y demás zonas federales; admi­
nistrar los inmuebles de propiedad federal, cuando no estén asignados
a alguna dependencia o entidad; llevar el registro público de la pro­
piedad inmobiliaria federal y el inventario general correspondiente,
reivindicar los bienes propiedad de la nación, por conducto del Pro­
curador General de la República, etcétera.
1 4 . S e c r e t a r í a d e E d u c a c i ó n p ú b l i c a . —Organizar, vigilar y de­
sarrollar en las escuelas oficiales, incorporadas o reconocidas; organi­
zar y desarrollar la educación artística que se imparta en las escuelas
e institutos oficiales, incorporados o reconocidos para la enseñanza y
difusión de las bellas artes y de las artes populares; crear y mantener
las escuelas oficiales en el Distrito Federal; vigilar que se observen y
cumplan las disposiciones relacionadas con la educación preescolar,
primaria, secundaria, técnica y normal, establecidas en la Constitu-
122 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

cióu y prescribir las normas a que debe ajustarse la incorporación de


las escuelas particulares al sistema educativo nacional; promover la
creación de institutos de investigación científica y técnica, y el esta­
blecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y demás cen­
tros que requiera el desarrollo de la educación primaria, secundaria,
normal, técnica y superior; patrocinar la realización de congresos,
asambleas y reuniones, eventos, competencias y concursos de carácter
científico, técnico, cultural, educativo y artístico; otorgar becas para
que los estudiantes de nacionalidad mexicana puedan realizar inves­
tigaciones o completar ciclos de estudios en el extranjero; revalidar
estudios y títulos, y conceder autorización para el ejercicio de las capa­
cidades cine acrediten; formular el catálogo del patrimonio histórico
nacional; formular y manejar el catálogo de los monumentos naciona­
les; organizar, sostener y administrar museos históricos, arqueológicos
y artísticos, pinacotecas y galerías; conservar, proteger y mantener los
monumentos arqueológicos, históricos y artísticos que conforman el
patrimonio cultural de la Nación; formular normas y programas, y
ejecutar acciones para promover la educación física, el deporte para
todos, el deporte estudiantil y el deporte selectivo; promover y en su
caso, organizar la formación y capacitación de instructores, entrena­
dores, profesores y licenciados en especialidades de cultura física y de­
porte; fomentar los estudios de posgrado y la investigación de las cien­
cias del deporte; así como la creación de esquemas de ñnanciamiento
al deporte con la participación que corresponda a otras dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal, etcétera.
15. SECRETARÍA DE S a i .UD.—Establecer y conducir la política na­
cional en materia de asistencia social, servicios médicos y salubridad
general, con excepción de lo relativo al saneamiento del ambiente, y
coordinar los programas de servicios a la salud de la Administración
Pública; crear y administrar establecimientos de salubridad, de asisten­
cia pública y de terapia social en cualquier lugar del territorio nacional
y organizar la asistencia en el Distrito Federal; aplicar a la asistencia
pública los fondos que le proporcionen la lotería nacional y los pro­
nósticos para la asistencia pública, y administrar el patrimonio de la
beneficencia pública en el Distrito Federal, a fin de apoyar los progra­
mas de servicios de salud; organizar y vigilar las instituciones de be­
neficencia privada e integrar sus patronatos, respetando la voluntad
de los fundadores; administrar los bienes y fondos que el Gobierno
Federal destine para la atención de los servicios de asistencia públi­
ca; planear, normar, coordinar y evaluar al sistema nacional de salud
y proveer a la adecuada participación de las dependencias y entidades
públicas que presten servicios de salud, a fin de asegurar el cumpli­
miento del derecho a la protección de la salud; planear, normar y con-
f

1.A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO 12 3

trolar los servicios de atención médica, salud pública, asistencia social


y regulación sanitaria que correspondan al sistema nacional de salud;
dictar las normas técnicas a que quedará sujeta la prestación de ser­
vicios de salud en las materias de salubridad general, incluyendo las
de asistencia social, por parte de los sectores público, social y privado,
y verificar su cumplimiento; dirigir la policía sanitaria especial en los
I puertos, costas y fronteras, con excepción de la agropecuaria, salvo
cuando afecte o pueda afectar a la salud humana; actuar como autori­
dad sanitaria, ejercer las facultades en materia de salubridad general
¡ que las leyes le confieren al Ejecutivo Federal, vigilar el cumplimiento
t de la Ley General de Salud, sus reglamentos y demás disposiciones
aplicables y ejercer la acción extraordinaria en materia de salubridad
general, etcétera.
1 6 . S e c r e t a r í a d e l t r a b a j o y P r e v i s i ó n S o c i a l .— Vigilar la ob-
I servancia y aplicación de las disposiciones de las disposiciones re-
] lativas contenidas en el artículo 123 y demás de la Constitución Fe-
j. deral, en la Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos; procurar
el equilibrio entre los factores de la producción, de conformidad
con las disposiciones legales relativas; intervenir en los contratos
de trabajo de los nacionales que vayan a prestar sus servicios en
el extranjero, en cooperación con las Secretarías de Gobernación,
de Economía y de Relaciones Exteriores; coordinar la formulación
y promulgación de los contratosley de trabajo; promover el incre­
mento de la productividad del trabajo; establecer y dirigir el ser­
vicio nacional de empleo y vigilar su funcionamiento; coordinar la
integración y establecimiento de las Juntas Federales de Concilia­
ción, de la Federal de Conciliación y Arbitraje y de las comisiones
que se formen para regular las relaciones obrero patronales que sean
de jurisdicción federal, así como vigilar su funcionamiento; llevar el
registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de
jurisdicción federal que se ajusten a las leyes; Estudiar y ordenar
las medidas de seguridad e higiene industriales, para la protección
de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento; dirigir y coordinar la
i Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo; promover la cultura
y recreación entre los trabajadores y sus familias, etcétera.
17. S ecretaría de la R eform a Agraria .—Aplicar los preceptos
agrarios del artículo 2 7 constitucional, así como las leyes agrarias y sus
reglamentos; conceder o ampliar en términos de ley, las dotaciones o res­
tituciones de tierra y aguas a los núcleos de población rural; crear nuevos
centros de población agrícola y dotarlos de tierras y aguas y de la zona
urbana ejidal; hacer y tener al corriente el registro agrario nacional, así
como el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables;
resolver conforme a la ley las cuestiones relacionadas con los problemas
It M COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

do los núcleos de población ejidal y de bienes comunales, en lo que no


corresponda a otras dependencias o entidades con la participación de
las autoridades estatales y municipales; proyectar los programas gene­
rales y concretos de colonización ejidal, para realizarlos, promoviendo
el mejoramiento de la población rural y, en especial, de la población
ejidal excedente, escuchando la opinión de la Secretaría de Desarrollo
Social; manejar los terrenos baldíos, nacionales y demasías; ejecutar las
resoluciones y acuerdos que dice el Presidente de la República en materia
agraria, así como resolver los asuntos correspondientes a la organización
agraria ejidal, etcétera.
1 8 . S e c r e t a r í a d e T u r i s m o . —Formular y conducir la política de
desarrollo de la actividad turística nacional; promover las zonas de de­
sarrollo turístico nacional; registrar a los prestadores de servicios turís­
ticos; estimular la formación de asociaciones, comités y patronatos
de carácter público privado o mixto, de naturaleza turística; regular,
orientar y estimular las medidas de protección al turismo, y vigilar
su cumplimiento, en coordinación con las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal y con las autoridades estatales y
municipales; promover y facilitar el intercambio y desarrollo turístico
en el exterior, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exte­
riores; promover, coordinar, y en su caso, organizar los espectáculos,
congresos, excursiones, audiciones, representaciones y otros eventos
tradicionales y folklóricos de carácter oficial, para atracción turística;
fijar y en su caso, modificar las categorías de los prestadores de servi­
cios turísticos por ramas; autorizar los reglamentos interiores de los
establecimientos de servicios al turismo; llevar la estadística en ma­
teria de turismo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público; fijar e imponer, de acuer­
do a las leyes y reglamentos, el tipo y monto de las sanciones por el
incumplimiento y violación de las disposiciones en materia turística,
etcétera.
19. C o n s e j e r ía J u r í d i c a d e i . E j e c u t i v o F e d e r a l . —Dar apoyo
técnico jurídico al Presidente de la República en todos los asuntos que
éste le encomiende; someter a consideración y, en su caso, a firma del
Presidente de la República todos los proyectos de iniciativa de leyes y
decretos que se presenten al Congreso de la Unión o a una de sus Cá­
maras, así como a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal,
y darle opinión sobre dichos proyectos; dar opinión al Presidente de la
República sobre los tratados a celebrar con otros países y organismos
internacionales; revisar los proyectos de reglamentos, decretos, acuer­
dos, nombramientos, resoluciones presidenciales y demás instrumen­
tos de carácter jurídico, a efecto de someterlos a su consideración o,
en su caso, a firma del Presidente de la República; presidir la Comi-
f
1AADMINISTRAOÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO 125

sión de Estudios Jurídicos del Gobierno Federal, integrada por los res­
ponsables de las unidades de asuntos jurídicos de cada dependencia
de la Administración Pública Federal; representar al Presidente de la
República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a
que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del
Poder Ejecutivo intervenga con cualquier carácter, etcétera.

6 .2 .3 . L a P r o c u r a d u r ía G en e r a l de la Repú b l ic a

La Procuraduría Cxeneral de la República, de acuerdo con la refor­


ma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada
en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1994, ya no
se encuentra contemplada como órgano integrante de la Administra­
ción Pública Centralizada.
No obstante lo anterior, consideramos que la Procuraduría Gene­
ral de la República sigue formando parte de la citada Administración,
por lo siguiente:
I. El nombramiento de su titular es discrecional por parte del Pre­
sidente de la República, y por lo tanto se encuentra subordinado a él,
ya que inclusive puede removerlo libremente.
II. Forma parte del gabinete previsto en el artículo 29 constitucio­
nal, junto con los Secretarios de Estado y los Jefes de Departamento
Administrativos.
III. Las funciones que realiza son administrativas, en cuanto que
no legisla ni imparte justicia. Actualmente su función administrativa
consiste en ser el representante de los intereses de la Federación en los
juicios de amparo, en controversias constitucionales, así como el de la
institución de Ministerio Público.
IV. Se encuentra prevista dentro del Presupuesto de Egresos, bajo
el rubro de dependencia.
V. En la exposición de motivos de la Reforma Gonstitucional del Po­
der Judicial, aún se le considera como parte integrante de la Adminis­
tración Pública, ya que, en relación a la remoción libre que el Presidente
de la República puede realizar, se establece: “...se considera necesario
que permanezca el régimen de remoción libre por el Ejecutivo, toda
vez que, por ser éste el responsable último de velar por la aplicación
de la ley en el ámbito administrativo, debe estar facultado para actuar
firmemente cuando perciba que la institución se desempeña de mane­
ra negligente o indolente en la persecución de los delitos del orden
federal”.
VI. La razón expresada en el seno de la Comisión de Goberna­
ción y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, que fue
12 6 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

la que consideró reformar el artículo Io de la referida Ley Orgánica,


para excluir a la Procuraduría General de la República como órgano
integrante de la Administración Pública Federal, a propuesta del Par­
tido de la Revolución Democrática (PRD), resulta carente de sustento
jurídico.
En electo, dicha razón, según se desprende de la versión esteno­
gráfica ele la discusión y aprobación de la reforma mencionada en el
seno del Pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,
consistió en que debía de excluirse a la referida Procuraduría de la
Administración Pública, toda vez que en la Constitución Federal se
encuentra prevista en el artículo 102, precepto que se refiere al Poder
Judicial.
Ahora bien, el citado motivo no justifica la reforma en virtud
de que en dicho artículo, en esa época también se encontraban in­
cluidas la Consejería Jurídica y la Comisión de Derechos Humanos,
órganos que en ese momento formaban parte de la Administración
Pública Federal, el primero como dependencia del sector centraliza­
do situación que incluso aún prevalece, y el segundo como entidad
paraestatal.
VIL Por último, cabe señalar que el artículo Io de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario
Oficial de la Federación de 29 de mayo de 2009, dispone que ésta se
encuentra ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal, para el
despacho de los asuntos que al Ministerio Público de la Federación
y a su titular, el Procurador General de la República, les atribuyen la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dicha ley y de­
más disposiciones aplicables.
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 102 consti­
tucional, la Procuraduría General de la República tiene como funcio­
nes básicas las de Ministerio Público Federal, la representación de la
Federación y de la sociedad, las cuales, como señala Acosta Romero,
constituyen funciones de carácter administrativo en cuanto no forman
parte de las legislativas ni de las judiciales (op. cit., pág. 151).
El Procurador General de la República es el titular de la Procura­
duría y preside la institución del Ministerio Público Federal; es un co­
laborador inmediato del Presidente de la República que éste nombra
y remueve libremente.
Como Ministerio Público Federal, al Procurador General de la Re­
pública le incumbe la persecución de los delitos; tiene bajo su autoridad
y mando a la policía judicial; solicita a la autoridad judicial las órdenes
de aprehensión contra los inculpados; busca y presenta las pruebas que
acrediten la responsabilidad de éstos; hace que los juicios se sigan con
toda seguridad para que la administración de justicia sea pronta y com-
#

la administración pública federal en México 127

pleta; pide la aplicación de las penas e interviene en todos los negocios


que la ley determine.
En su carácter de representante legal de la Federación y de la socie­
dad, el Procurador General de la República interviene personalmen­
te en las controversias que se susciten entre dos o más Estados de la
Unión, entre un Estado y la Federación o entre los Poderes de un mis­
mo Estado, e interviene, por sí o por medio de sus agentes, en todos los
negocios en que la Federación sea parte y en los casos de los diplomá­
ticos y cónsules generales.
El Procurador también tiene como atribuciones, entre otras, las
de denunciar la contradicción de jurisprudencias de la Suprema Cor­
te de Justicia de la Nación y de los Tribunales Colegiados de Circuito;
proponer al Ejecutivo Federal proyectos de iniciativas de ley o refor­
mas legislativas que estime necesarias para la exacta observancia de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que estén
vinculadas con las materias que sean competencia de la institución;
proponer al Ejecutivo Federal las medidas que estime conveniente
para el mejoramiento de la procuración y de la impartición de justi­
cia; presentar propuestas al Presidente de la República de instrumen­
tos de naturaleza internacional sobre colaboración en la asistencia
jurídica o policial; participar en el Sistema Nacional de Seguridad
Pública, etc.

6.3. ORGANOS DESCONCENTRADOS

La existencia de materias que requieren una atención especial por


parte de la Administración Pública, ya sea por lo delicado de su conte­
nido, por la técnica de su manejo o por la celeridad en su tratamien­
to, ha hecho necesaria la creación de órganos dentro de los órganos, que
gozan de cierta libertad técnica y administrativa, sin liberarse de la
relación jerárquica de la organización .
Nuestra legislación reconoce la existencia de los órganos adminis­
trativos desconcentrados dentro de la Administración Centralizada,
“Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su
competencia...”, con facultades para resolver en razón de la materia
y del territorio.
El establecimiento de los órganos desconcentrados de la Adminis­
tración Pública centralizada está regulado principalmente en los re­
glamentos interiores de cada una de las dependencias. Sin embargo,
muchos de ellos han sido creados por leyes y por decretos, en los que
se regula su estructura y sus funciones principales. Un ejemplo de lo
anterior es el Instituto Politécnico Nacional, que cuenta con su propia
128 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Lev Orgánica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de


diciembre de 198L.
No obstante que en casi todos los reglamentos interiores de las
dependencias existe un capítulo especial relativo a la desconcentra­
ción administrativa, al hacer un análisis de estos encontramos que en
muchos casos, más que referirse a la desconcentración, la tratan como
delegación de facultades, lo cual es indebido, puesto que, como he­
mos visto, son dos figuras diferentes, ya que en este caso la estructura
administrativa sigue siendo la misma, sin que sea necesaria la creación
de un órgano autárquico, como sucede en la desconcentración.
Por otro lado, también en tales ordenamientos se prevé la existen­
cia de Delegaciones o Administraciones foráneas, a las cuales no se les
identifica corno órganos desconcentrados, sin embargo, por sus carac­
terísticas debemos considerar que sí lo son.
Esta confusión es notoria en el Reglamento de la Secretaría de
Hacienda, en el que al regular sus unidades regionales parte del
supuesto de la delegación, no obstante que en el ordenamiento de
creación de las administraciones fiscales regionales, expresamente se
les identificó como órganos desconcentrados.
De acuerdo con las leyes y los reglamentos interiores de las depen­
dencias, a continuación señalaremos algunos órganos desconcentra­
dos de cada una de las Secretarías de Estado.
• SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA
- Representaciones regionales y especiales
- Registro Agrario Nacional
• SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES
- Sección Mexicana de la Comisión Internacional de Límites y
Aguas México-Estados Unidos de América
- Sección Mexicana de la Comisión Internacional de Límites y
Aguas México-Guatemala-Belice
- Instituto Mexicano de Cooperación Internacional
- Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos
- Delegaciones en el Distrito Federal y en los Estados
• SECRETARÍA DE TURISMO
- Centro de Estudios Superiores de Turismo
• SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA
- Instituto Nacional de Antropología e Historia
- Comisión Nacional del Deporte
- Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura
- Radio Educación
- Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
#

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA KEDERAL EN MÉXICO 12 9

- Universidad Pedagógica Nacional


- Instituto Politécnico Nacional
- Instituto Nacional de Derechos de Autor
• SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
- Unidades Administrativas Regionales
- Delegaciones Regionales de la Tesorería de la Federación
- Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
- Servicio de Administración de Bienes Asegurados
- Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
- Servicio de Administración Tributaria
- Comisión Nacional de Seguros y Fianzas
- Comisión Nacional Bancaria y de Valores
• SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
- Delegaciones de la Secretaría de Desarrollo Social en las En­
tidades Federativas (Delegaciones SEDESOL)
- Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda
- Coordinación Nacional del Programa de Educación, Salud y
Alimentación
• SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
- Delegaciones Federales de Trabajo en cada una de las entida­
des federativas
- Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo
• SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
- Centro Nacional de Desarrollo Municipal
- Archivo General de la Nación
- Secretaría Técnica de la Comisión Calificadora de Publica­
ciones y Revistas Ilustradas
- Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las
Mujeres en Ciudad Juárez
- Instituto Nacional de Migración
- Secretaría General del Consejo Nacional de Población
- Coordinación General de la Comisión Nacional de la Mujer
- Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a
Refugiados
- Patronato para la Reincorporación Social por el Empleo en el
Distrito Federal
- Centro de Producción de Programas Informativos y Espe­
ciales
- Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución
Mexicana
- Talleres Gráficos de México
COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

- Centro Nacional de Prevención de Desastres


- Centro de Investigación y Seguridad Nacional
• SECRETARÍA DE SALUD
- Comisión Nacional de Arbitraje Médico
- Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios
- Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica
- Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia
- Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA
- Centro Nacional de Rehabilitación
- Centro Nacional de Trasplantes
- Centro Nacional de la Transfusión Sanguínea
- ! lospital Juárez de México
- Servicios de Salud Mental
- Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública
• SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATU­
RALES
- Comisión Nacional del Agua
- Instituto Nacional de Ecología
- Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
- Comisión Nacional de Areas Naturales Protegidas
• SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
- Centro S.C.T.
- Comisión Federal de Telecomunicaciones
- Instituto Mexicano del Transporte
- Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano
• SECRET ARÍA DE ENERGÍA
- Comisión Reguladora de Energía
- Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias
- Comisión Nacional para el Ahorro de Energía
• SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARRO­
LLO RURAL., PESCA Y ALIMENTACIÓN
- Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca
- Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
- Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroali-
mentaria
- Servico de Información y Estadística Agroalimentaria y
Pesquera
- Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas
- Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y
Pecuarias
»

I LA A D M I N I S T R A C I Ó N PÚBLICA FEDERAL EN M É X IC O 131

- Instituto Nacional de la Pesca


- Colegio Superior Agropecuario de Estado de Guerrero
• SECRETARÍA DE ECONOMÍA
- Comisión Federal de Competencia
- Comisión Federal de Mejora Regulatoria
- Coordinación General del Programa de Apoyo para las Em­
presas de Solidaridad
- Delegaciones y Subdelegaciones Federales y Oficinas de
Servicios
- Representaciones Comerciales en el Extranjero
• SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
- Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales
- Coordinadores de Sector de los Órganos de Vigilancia y
Control
- Delegados y Comisarios Públicos
- Titulares de Órganos Internos de Control y de sus respectivas
i áreas de auditoría, quejas y responsabilidades
- Supervisores Regionales
• SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA
- Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
| Pública
- Policía Federal Preventiva
- Prevención y Readaptación Social
- Consejo de Menores
• SECRETARÍA DE MARINA
- Fuerzas, Regiones, Zonas, Sectores y otras que se establezcan en
el despliegue territorial de la Armada de México
• SECRETARÍA DE LA DEFENSA NACIONAL
- Comandancias Territoriales y de las Grandes Unidades
i

6.4. ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES

Independientemente de la estructura orgánica regular a que se ha


hecho referencia en los puntos anteriores del presente capítulo, nuestro
sistema jurídico prevé la posibilidad de la creación de otros órganos,
temporales o permanentes, para el ejercicio de la función administrati­
va, que reciben diferentes denominaciones, según el acuerdo o decreto
que origine su creación, los cuales no constituyen Secretarías de Estado
y que se caracterizarán por su integración colegiada.
COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

6 .4 .1 . G a b in e t e s

1-4 órgano más representativo de la Administración Pública Federal


lo constituye el Gabinete, integrado colegiadamente por los titulares
de las dependencias de la Administración centralizada e incluso, pol­
los Directores Generales o sus equivalentes de las entidades del Sector
Paraestatal, según corresponda.
El Gabinete más importante es el que se forma para la suspensión
de garantías constitucionales que prevé el artículo 29 constitucional,
el cual está integrado, por el Presidente de la República y los titulares
de las Secretarías de Estado, y de la Procuraduría General de la Re­
pública. En el texto original de este artículo la denominación que se
le daba a dicho órgano colegiado era el de “Consejo de Ministros” la
cual fue suprimida, ya que ese término no corresponde al sistema pre­
sidencial mexicano.
La existencia de este órgano colegiado es transitorio, ya que sólo
se integra para suspender garantías constitucionales, en todo el país
o en lugar determinado, que fuesen obstáculo para hacer frente, rápi­
da y fácilmente a los casos de invasión, perturbación grave de la paz
pública o de cualquier otra que ponga a la sociedad en grave peligro
o conflicto, y que una vez acordada y aprobada por el Congreso de
la Unión, y en los recesos de éste, por la Comisión Permanente, pero
después de satisfechos tales eventos, el órgano desaparece.
Además de dicho órgano, el Presidente de la República, de acuer­
do con lo establecido por el artículo 7o de la Ley Orgánica de la Admi­
nistración Pública Federal, podrá convocar a reuniones de secretarios
de Estado, y demás funcionarios competentes, cuando se trate de de­
finir o evaluar la política del Gobierno Federal en materias que sean
de competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la
Administración Pública Federal.
Estas reuniones serán presididas por el titular del Ejecutivo Fe­
deral y contarán con un secretario técnico, que estará adscrito a la
Presidencia de la República.
Hasta antes del 13 de diciembre de 2000, las reuniones antes indica-
chis, se llevaban a través de los llamados gabinetes especializados, los cua­
les fueron suprimidos por el Acuerdo Mediante el cual se crea la Oficina
Ejecutiva de la Presidencia de la República, publicado en el Diario Oficial
de la Federación del 4 de diciembre de 2000, que abrogó el Acuerdo
por el que se Reestructuran los Gabinetes Especializados del Ejecutivo
Federal y el diverso que creó la Oficina de la Presidencia, publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 19 de noviembre de 1997, excepto al
Gabinete de Seguridad Nacional, que finalmente también quedó su-
t

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO 133

primiclo al crearse el Consejero Presidencial de Seguridad Nacional.


(Diario Oficial de la Federación del 8 de enero de 2001).
Conforme al Acuerdo por el que se reestructuran los gabinetes
especializados del Ejecutivo Federal y se abroga el diverso que creó
la Oficina de la Presidencia de la República, publicado en el Diario
Oficial de 1a, Federación el 19 de diciembre de 1997, los gabinetes espe­
cializados eran los siguientes:
I. Agropecuario;
II. De Desarrollo Social;
III. Económico;
IV. De Política Interior;
V. De Política Exterior;
VI. De Salud;
VII. De Seguridad Nacional;
VIII. De Turismo;
IX. De Ciencia y Tecnología, y
X. Los demás que el Presidente de la República convoque.
Además, mediante Decretos publicados los días 16 de enero y 12
de octubre de 2005, se crearon los Gabinetes de Seguridad Pública y
el de Reconstrucción, respectivamente.

6.4.2. C o m is io n e s in t e r s e c r e t a r ia l e s

Independientemente de los gabinetes, el artículo 21 de la Ley Or­


gánica de la Administración Pública Federal faculta al Presidente de la
República para constituir comisiones intersecretariales, para el despa­
cho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado o
Departamentos Administrativos, aunque en ellos también podrán in­
tegrarse las entidades de la Administración Pública Paraestatal, cuan­
do se trate de asuntos relacionados con su objeto.
Estas comisiones podrán ser transitorias o permanentes, según lo
determine el Presidente de la República en el acuerdo de creación res­
pectivo, en el cual se señalará cuál es la Dependencia que corresponde
presidirla.
Entre las comisiones intersecretariales que funcionan en la actua­
lidad, se encuentran las siguientes:
Comisión Técnico-Consultiva de Ediciones Gubernamentales
(D. O. 4 de mayo 1979).
Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento (D. O. 29 de agos­
to de 1979).
Comisión Intersecretarial Consultiva de la Obra Pública (D. O. 14
de septiembre 1988).
I COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Comisión Intersecretarial para la Protección, Vigilancia y Salva­


guarda de los Derechos de Propiedad Intelectual. (D. 0. 9 de
octubre de 1993).
Comisión Intersecretarial para la Protección y Conservación de las
Tortugas Marinas. (D. O. 2 de diciembre de 1993).
Comisión Intersecretarial de Desincorporación. (D. 0. 7 de abril
de 1995).
Comisión Intersecretarial de Política Industrial. (D. 0. 27 de mayo
de 1996).
('.omisión Intersecretarial para el otorgamiento de concesiones y
permisos previstos en la Ley de Aeropuertos. (D. 0. 5 de sep­
tiembre de 1996).
Comisión Intersecretarial de Seguridad y Vigilancia Marítima y
Portuaria (D. O. 10 de septiembre de 1996).
Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en
la Administración Pública Federal (D. O. F. 4 de diciembre de
2000 ).
('.omisión para Asuntos de la Frontera Norte (I). O. F. 8 de febrero
de 2001).
Consejo Nacional para la Infancia y Adolescencia (D. O. F. 25 de
julio de 2001).
»

Capítulo séptimo

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL

7.1. ASPECTOS GENERALES

El constituyente ele 1917 no previo la existencia de una administra­


ción estatal diferente de la centralizada. El pensamiento liberal que
sirvió de base a los constituyentes de Querétaro no concebía la exis­
tencia de organismos con una personalidad jurídica diferente a la del
Estado, y menos la utilización de formas jurídicas que, como las aso­
ciaciones y sociedades civiles y mercantiles, o como el fideicomiso, pu­
dieran ser utilizados para cumplir los fines del Estado, que en aquella
época requerían actividades demasiado limitadas en comparación con
la época actual.
Esta situación trajo como consecuencia que las disposiciones cons­
titucionales originales sólo establecieran las bases de la Administra­
ción Pública Centralizada, por lo que en el artículo 90 sólo se hizo
referencia a las Secretarías de Estado y a los Departamentos Admi­
nistrativos. Acosta Romero considera que “...aún antes de las refor­
mas a los artículos 90 y 93 de la Constitución, tenían su base en los
siguientes artículos Constitucionales: 93, párrafos segundo y tercero,
del cual ya hemos hecho mención; 28, que habla de los monopolios
o actividades del Estado relativos a la acuñación de moneda, a los co­
rreos, telégrafos y radiotelegrafía, a la emisión de billetes por medio
de un solo banco central que controlará el Gobierno Federal. El Con­
greso tiene entonces facultades para crear organismos en esas ramas,
dándoles la forma de organización que estime conveniente al dictar la
ley” (op. cit., pág. 215).
Es indudable que con base en esta disposición podrían haberse crea­
do los organismos descentralizados y las empresas públicas, aunque tam­
bién es cierto que no se hace referencia alguna a la forma en que el Es­
tado debía administrar esos monopolios. La realidad es que hasta el 18

135
i :H i COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

de noviembre de 1942, en la reforma a la fracción XXXI del artículo


123, apartado “A” del texto constitucional, se incluye la existencia de
empresas administradas por el Estado, en forma directa o descen­
tralizada. Posteriormente, el 21 de abril de 1981, se publicaron en
el Diario Oficial de la Federación las reformas a los artículos 90 y 93,
en cuyo texto se consignó la existencia de la Administración Pública
Paraestatal y, con ello, la incorporación de los organismos descentra­
lizados y empresas de participación estatal nrayoritaria.
Conforme se fue transformando la concepción de los fines par­
ticulares del Estado para intervenir en el desarrollo económico del
país, lúe necesario regular legalmente esta actividad pública. Primero,
con el decreto expropiatorio de las empresas petroleras, publicado en
el Diario Oficial el 19 de marzo de 1938, y luego con el Decreto que
creó Petróleos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial el 20 de julio
del mismo año, se hizo manifiesta esta necesidad, no obstante que
en ese entonces no se hablaba de organismos descentralizados ni de
empresas del Estado, ya que este Decreto dio origen a una Institución
Pública a la cual denominó “Corporación Pública", con personalidad
jurídica y patrimonio propio.
El primer ordenamiento que reguló estas entidades fue la Ley para
el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participa­
ción Estatal, publicada el 31 de diciembre de 1947, a la cual siguieron
las publicadas el 4 de enero de 1966 y la del 31 de diciembre de 1970,
sin embargo, todavía no se les reguló como parte de la Administración
Pública Federal.
Con la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pú­
blica Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de
diciembre de 1976, se estableció que los organismos descentralizados,
las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de
crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las insti­
tuciones nacionales de seguros y de fianzas, y los fideicomisos, todos
ellos denominados entidades, que integran la Administración Pública
Paraestatal.
En igual forma, otras leyes contemporáneas a ésta, entre las que
se encuentra la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público,
publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1976, regulan lo
relativo a la Administración Pública Paraestatal.
El 14 de mayo de 1986 fue publicada la Ley Federal de Entidades
Paraestatales que “...al abrogar la Ley de Control de Organismos y
Empresas Descentralizadas de 1970, incorpora los contenidos básicos
de ésta y amplía sus ámbitos de regulación, adicionalmente ordena en
forma más lógica y sistemática la legislación existente para el sector
paraestatal y establece el marco para desarrollar en forma coherente
t
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL 13 /

la reglamentación menor de los diversos aspectos a que se refiere”.


(Presentación de la Ley por el Secretario de la Contraloría General de
la federación, 1986. pág. 7).

7.2. LA ADMINISTRACIÓN PARAESTATAL

En términos del artículo 90 constitucional, la Administración Pú­


blica Federal será centralizada y paraestatal, de acuerdo a la Ley Or­
gánica de la Administración Pública Federal, la cual establece en el
tercer párrafo de su artículo primero que: “Los organismos descentra­
lizados, la empresas de participación estatal, las instituciones nacio­
nales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito,
las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos,
componen la administración pública paraestatal.
El concepto “administración paraestatal” nos da la idea de una ad­
ministración paralela a la existente, ya que el término “paraestatal”
significa “al lado de”, es decir, que aunque se trata de una organi­
zación de la administración pública, no está integrada en la forma
centralizada, por lo que tiene su propia estructura y funcionamiento,
con órganos que el artículo 3o de la Ley Orgánica denomina enti­
dades, a diferencia de las dependencias, que integran la organización
centralizada.
La organización paraestatal se ha establecido y desarrollado de
acuerdo con la evolución del Estado de Derecho, que al ir ampliando
su esfera de acción para intervenir cada vez más en el campo de los
particulares, ha tenido la necesidad de crear entidades que realicen
actividades, que aunque no son propias o exclusivas de la función pú­
blica, su desempeño es de interés público, o que tratándose de acti­
vidades estratégicas y exclusivas del Estado, requieren de autonomía
técnica, financiera, administrativa y jurídica, a fin de facilitar la con­
secución del éxito de su empresa, lo cual se dificultaría si estuvieran
supeditada a la organización jerárquica centralizada, que les impide
libertad de acción y flexibilidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Adm inistración Pública Pa­
raestatal es la forma de organización administrativa que, conforme a
la ley, se establece junto a la admmistmcmi centralizada, mediante or­
ganismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos públicos,
para la realización de actividades específicas de interés público, con
una estructura, funciones, recursos y personalidad jurídica indepen­
diente del Estado.
; :v s COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

lili virtud de que cada una de estas formas de organización pre­


sema características particulares, serán analizada poi separado. A
continuación indicaremos algunos elementos que les son afines:
a) Están integradas por entidades independientes de la Adminis­
tración Pública Centralizada.
b) Las entidades tienen funciones específicas, de interés público.
r) Se crean por un instrumento legal, ya sea del Legislativo o del
Ejecutivo.
d) llenen patrimonio propio.
e) En términos generales, tienen personalidad jurídica, diferente
de la del Estado.
/) Aunque no están sujetas a la jerarquía de la administración
centralizada, están sujetas al control del Ejecutivo.
Con relación al control de las entidades paraestatales, la Ley Or­
gánica de la Administración Pública Federal dispone en su artículo
18 que “...el Presidente de la República las agrupará por sectores de­
finidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en
relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes atribu­
yen a las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos”, de
donde se ha integrado la llamada sectorización de la Administración
Pública, por lo que se ha dado en llamar a las dependencias: “cabezas
de sector” o “coordinadoras de sector”, de acuerdo a las listas de agol­
pamiento que se publican en el Diana Oficial de la Federación.
Sin embargo, todo lo relativo a la organización, funcionamiento
v control de las actividades paraestatales es regulado por la Lev Fe­
deral de las Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de
la Federación del I 1 de mayo de 1986, con excepción de algunas que
como las universidades y demás instituciones de educación superior a
las que la ley otorgue autonomía, así como la Procuraduría Agraria,
la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, y la Agencia
de Noticias del Estado Mexicano las cuales quedan excluidas de la
aplicación de esta ley.
Por otro lado, también existen ciertas entidades paraestatales a las
cuales la ley en comento les es aplicada parcialmente sólo a ciertas ma­
terias, actividades u órganos. Así tenemos, a las sociedades nacionales
de crédito, las organizaciones auxiliares de crédito, fideicomisos de
fomento y demás entidades que formen parte del sistema financiero,
a las que tratándose de su constitución, organización, funcionamiento,
control, evaluación y regulación, se regirán por sus leyes específicas,
V únicamente la Ley Federal de Entidades Paraestatales se les apli­
cará en las materias y asuntos que sus respectivos ordenamientos no
regulen.
»

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL 1:59

También existen ciertos organismos que se regularán por sus leyes


específicas en lo que respecta a la estructura de sus órganos de go­
bierno y vigilancia; pero en cuanto a su funcionamiento, operación,
desarrollo y control lo harán por la Ley Federal de Entidades Paraes­
tatales, siempre y cuando las disposiciones de esta ley no se opongan
a las de tales ordenamientos. Entre estos organismos tenemos al Insti­
tuto Mexicano del Seguro Social, al Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado, al Instituto del Fondo Nacio­
nal de la Vivienda para los Trabajadores, al Instituto de la Seguridad
Social de las Fuerzas Armadas, el Instituto Nacional de las Mujeres, y
demás organismos de estructura análoga.
Por último, en el caso de entidades paraestatales que además de
los órganos de gobierno, de dirección general y de vigilancia, tam­
bién tengan patronatos o comisiones ejecutivas, se regirán, sólo por
lo que respecta a estos órganos específicos, por sus ordenamientos
respectivos.

7.3. LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS

De acuerdo con lo establecido en el artículo 45 de la Ley Orgá­


nica de la Administración Pública Federal, son organismos descen­
tralizados las entidades creadas por la Ley o Decreto del Congreso
de la Unión, o por Decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal
que adopten.

7 .3 .1 . O b je t o

La concepción original de la creación de estos organismos, cuyo


origen se remonta a los establecimientos públicos, tuvo por objeto la
explotación de servicios públicos o sociales, la explotación de bie­
nes o recursos propiedad de la Nación, la investigación científica
y tecnológica, o la obtención y aplicación de recursos para fines de
asistencia o seguridad social.
Sin embargo, a partir de la promulgación de la Ley Federal de
Entidades Paraestatales, el objeto de estos entes quedó establecido,
conforme al artículo 14 de este ordenamiento, con el siguiente texto:
1. La realización de actividades correspondientes a las áreas es­
tratégicas o prioritarias.
2. La prestación de un servicio público o social.
3. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia
o seguridad social.
140 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La identificación de las áreas estratégicas, en los términos del pá­


rrafo cuarto del artículo 25 constitucional, son aquellas que se mencio­
nan en el párrafo cuarto del artículo 28, también de la Constitución,
en el cual se señalan como tales, las siguientes: correos, telégrafos,
radiotelegrafía, petróleo y demás hidrocarburos, petroquímica básica,
minerales radiactivos y generación de energía nuclear, electricidad y
las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Con­
greso de la Unión.
Empero, entre los artículos 25 y 28 citados existe una antinomia,
ya que conforme al primero, las áreas estratégicas son las que se esta­
blecen en el párrafo cuarto del segundo de los preceptos, sin embargo
éste, en su párrafo séptimo, establece otra área estratégica que no
se encuentra en el referido párrafo cuarto, como es la acuñación de
moneda y la emisión de billetes, razón por la cual debemos conside­
rar que dicha contradicción debe resolverse en el sentido de que esta
actividad también goza de tal cualidad, toda vez que la misma es desa­
rrollada exclusivamente por el Estado a través del Banco Central.
Por cuanto hace a las áreas prioritarias, el referido artículo 28 es­
tablece que lo son la comunicación vía satélite y los ferrocarriles, co­
rrespondiendo al Estado, al ejercer en ellos su rectoría, la protección
de la seguridad y soberanía de la Nación, y al otorgar concesión o
permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías
de comunicación de acuerdo a la ley de la materia y, por su parte, el
artículo 6o de la Ley Federal de Entidades Paraestatales dispone que
son aquellas que se establezcan en los términos de los artículos 25,
26 y 28 de la propia Constitución, que tiendan, particularmente, a la
satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares. Con­
forme a dichos dispositivos constitucionales en tales áreas el Estado
puede participar por sí o con los sectores social y privado. De acuerdo
con la ley, dichas áreas serán aquellas que servirán para el desarrollo
y crecimiento de la economía nacional y éstas pueden consistir en
artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la
economía nacional, o prestación de servicios reglamentados y públi­
cos, y el uso, aprovechamiento y explotación de bienes del dominio
público de la Federación, siempre y cuando tales servicios y bienes no
formen parte de las áreas estratégicas.
Por último, en relación a los servicios sociales, cabe mencionar que
la doctrina los identifica como aquellos tendientes a impulsar el desa­
rrollo de la cultura, la salud pública y la previsión social, los cuales se
encuentran dentro del concepto general de servicios públicos, razón
por la cual consideramos que el legislador no debió hacer la separación
entre servicios públicos y sociales.
9

LAADM1N1STRAC1ÓN PÚBL1CA PARAESTATAL 1 41

7 .3 .2 . In st r u m e n t o que lo s crea

Los organismos descentralizados pueden ser creados por ley o


por decreto del Congreso de la Unión, así como por el Presidente de
la República a través de decretos administrativos, razón por la que, la
facultad de creación de tales organismos es concurrente entre ambos
órganos del Estado, lo que ha dado lugar a innumerables discusiones
doctrinales, por considerar que originariamente el Jefe del Ejecutivo
no puede crear órganos administrativos que lleguen a afectar la esfera
jurídica de los gobernados, puesto que su función ejecutiva se concre­
ta en la ejecución de la lev.
Este criterio resulta acertado, ya que, en primer lugar, de acuer­
do con el principio de reserva de la ley, la afectación a los derechos
de los gobernados sólo puede ser realizada mediante ley formal,
por lo que si en el decreto de creación del Ejecutivo se dota a un
organismo descentralizado de atribuciones para emitir actos adm i­
nistrativos que afecten a los administrados, resulta indiscutible que
el Presidente de la República se encuentra impedido para crearlo
en esos términos, puesto que sólo el Congreso de la Unión puede
hacerlo.
En segundo lugar, conforme a lo establecido por el artículo 73,
fracción XI, constitucional, corresponde al Congreso ¡le la Unión la
facultad para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y
señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones.
En consecuencia, dado que la creación de un organismo descen­
tralizado implica la creación de empleos públicos federales, así como
el señalar sus dotaciones, también es indiscutible que corresponde al
Congreso de la Unión la creación de tales entes descentralizados.
Lo anterior nos lleva a la conclusión de que la creación de un orga­
nismo de esta naturaleza, sólo la puede efectuar el Ejecutivo, cuando
exista su previsión en una ley; es decir, que el Poder Legislativo haya
establecido de manera general en el ordenamiento legal, la existencia
del organismo público, y el Ejecutivo, por Decreto, lo cree en forma
específica.
Independientemente de lo anterior, en el instrumento de creación
del organismo se debe señalar:
a) Nombre, domicilio y objeto.
b) La integración de su patrimonio.
c) Los órganos de gobierno, dirección y vigilancia que lo inte­
gran, así como sus facultades.
d) El régimen laboral de sus trabajadores.
e) La forma y términos de su extinción y liquidación.
142 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

7 .3 .3 . Pe r s o n a l id a d

Los organismos descentralizados se caracterizan por contar con una


personalidad jurídica propia y distinta de la del Estado, a diferencia de
los órganos de la Administración Centralizada, que carecen de ella, ya
que en su actuación ejercen la del propio Estado.
Esta personalidad es pública en tanto que es conferida por un acto
de autoridad del Congreso de la Unión o del Presidente de la Repú­
blica, y se encuentra regulada por normas de derecho público.
En virtud de su personalidad jurídica, los organismos descentrali­
zados pueden actuar por sí mismos, en nombre propio, adquirir dere­
chos y obligaciones sin necesidad de tener que recurrir a la Administra­
ción Central, salvo en los casos expresamente previstos por las normas
jurídicas que regulan su actuación.

7 .3 .4 . Pa t r im o n io

Derivada de la personalidad jurídica, los organismos descentrali­


zados cuentan con un patrimonio propio, el cual está integrado por
un conjunto de bienes y derechos, así como por el conjunto de obliga­
ciones a su cargo.
Los bienes y derechos que integran su patrimonio pueden consis­
tir en las aportaciones que efectúen la Federación u otras entidades
públicas o privadas al momento de su creación; los ingresos que ob­
tenga por los bienes o servicios que realice, y por los bienes, derechos
y demás ingresos que adquiera por cualquier título.
Dentro de estos bienes se encuentran aquellos que pertenecen al
dominio público, ya sea que la Federación se los haya destinado, o que
sean de la propiedad de tales organismos, co- mo son los inmuebles
destinados a un servicio público y las pinturas murales, las esculturas
y cualquier obra de arte incorporada o adherida permanentemente
a dicho inmueble, cuya conservación sea de interés nacional, en los
términos del artículo 6o, fracciones XI y XIV, de la Ley General de
Bienes Nacionales.
Cabe señalar que únicamente son considerados bienes del do­
minio público que forman parte del patrimonio de los organismos
descentralizados, aquellos que se destinan a infraestructura, reservas,
unidades industriales o estén directamente asignados o afectos a la ex­
ploración, explotación, transformación, distribución, o que utilicen
en las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a
sus respectivos objetos, relacionados con la explotación de recursos
naturales y la prestación de servicios.
i
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL Ú)

Por tal motivo, quedan fuera de dicho domino los inmuebles que
j los organismos descentralizados utilicen para oficinas administrativas
j o, en general, para propósitos distintos a los de su objeto.
También se encuentran dentro del dominio público de la Federa-
j ción los bienes que el artículo 27, párrafo cuarto, constitucional, deno­
mina como de domino directo, como son los que integran la platafor-
I ma continental y los minerales, el petróleo y demás hidrocarburos.
Los bienes antes señalados, por ser del dominio público, se en­
cuentran sujetos a un régimen de derecho público. Los demás bienes
de los organismos descentralizados se encuentran sujetos a un régimen
de derecho privado, por lo que puede disponer de ellos libremente.
No obstante lo anterior, el patrimonio de los organismos descentra­
lizados puede considerarse como de carácter estatal, en tanto que tales
organismos son de propiedad del Estado. Si bien es cierto que ellos
aparecen formalmente como propios de tales entidades, en rigor re­
sultan propiedad del Estado, y por ello al disolver el organismo, pue­
de cambiar el destino de sus bienes, como desee.
Es por lo anterior que tales bienes configuran un patrimonio es­
tatal de afectación, en cuanto que es asignado al organismo descen-
l tralizado para permitirle que cumpla con sus fines, que son los del
Estado.
Cuando sea el presidente de la República el que cree el organis­
mo descentralizado, al igual que las demás entidades paraestatales,
corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público hacer la
¡ propuesta respectiva, previa opinión de la Coordinadora de Sector, y
j además requerirá el dictamen favorable de la Comisión Intersecreta-
rial Gasto-Financiamiento.

7.3.5. ÓRGANOS
Los organismos descentralizados cuentan con tres tipos de órga­
nos fundamentales: de gobierno, de administración general y repre-
{ sentación y los de vigilancia.
El órgano de gobierno, es el de mayor jerarquía y en el cual recae
la administración y la toma de decisiones más importantes del orga­
nismo. Este órgano se encuentra integrado en forma colegiada, por
| un mínimo de 5 y un máximo de 15 miembros propietarios y sus
| respectivos suplentes, entre los cuales se encuentran, los siguientes:
a) su presidente, quien será el titular de la Coordinación ele Sector,
por lo que respecta a aquellos que tienen por objeto la realización
j de las áreas estratégicas y prioritarias que determine el Ejecutivo
Federal; tratándose de las demás entidades prioritarias, el titular de
la coordinadora de sector designará al servidor público que presidí-
144 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

ni el órgano de gobierno; b) los representantes de la Secretaría de


Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría de la Función Pública;
c) los representantes de las dependencias o entidades cuya compe­
tencia se relacione con el objeto de la entidad, y d) los representantes
de los sectores privado o social que por su experiencia vinculada con
la producción de los bienes o la prestación de los servicios objeto
de la entidad, puedan contribuir para el logro de los objetivos de la
misma. La integración de estos últimos miembros es potestativa y
siempre constituirá minoría.
Para ser miembro del órgano de gobierno, como representante
de las dependencias y entidades, será necesario contar con recono­
cida capacidad o experiencia vinculada con la naturaleza y tipo de
operaciones o servicios que realiza el organismo descentralizado y
además, para los miembros propietarios, tener el nivel jerárquico
cuando menos de Director General de la administración pública cen­
tralizada o su equivalente, y en cuanto a los suplentes tener el nivel
de por lo menos Director de Area.
No podrán ser miembros del órgano de gobierno:
I. El director general del organismo de que se trate.
II. Los cónyuges y las personas que tengan parentesco por consan­
guinidad o afinidad hasta el cuarto grado o civil, con cualquiera de los
miembros del órgano de gobierno o con el director general;
III. Las personas que tengan litigios pendientes con el organismo
de que se trate;
IV. Las personas sentenciadas por delitos patrimoniales, las in­
habilitadas para ejercer el comercio o para desempeñar un empleo,
cargo o comisión en el servicio público, y
V. Los diputados y senadores al Congreso de la Unión, salvo que
obtengan, de la Cámara respectiva, licencia para separarse de su en­
cargo.
El funcionamiento del órgano de gobierno se sujetará a lo siguien­
te: deberá sesionar cuando menos cuatro veces al año; para la cele­
bración de las reuniones la convocatoria deberá ir acompañada de la
orden del día y de la documentación correspondiente; para la validez
de las reuniones se requerirá la asistencia de por lo menos la mitad más
uno de los integrantes, así como de la mayoría de los representantes
de la Administración Pública Federal; las resoluciones se tomarán por
mayoría de los miembros presentes, teniendo el presidente voto de
calidad eri caso de empate.
El órgano de representación recae en el Director General, el cual es el
titular de la entidad y también le corresponde la administración de la
f

LA a d m in i s t r a c ió n p ú b l ic a paraestatal 145

misma, es un órgano de menor jerarquía al de gobierno y es el ejecu­


tor de las decisiones de éste.
Para ser Director General será necesario ser mexicano por naci­
miento, no haber adquirido otra nacionalidad, estar en pleno goce y
ejercicio de sus derechos civiles y políticos, tener experiencia rio me­
nor de 5 años en el desempeño de cargos de alto nivel, no ser cónyuge
o tener parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el cuarto gra­
do o civil con cualquiera de los miembros del órgano de gobierno, no
tener litigios pendientes con el organismo de que se trate, no haber
sido sentenciado por delitos patrimoniales, inhabilitado para ejercer
el comercio o para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el
servicio público, no ser diputado o senador al Congreso de la Unión,
salvo que obtengan, de la Cámara respectiva, licencia para separarse
de su encargo, no tener participación accionaria o intereses particu­
lares o familiares, en empresas relacionadas con las operaciones de
la entidad de que se trate, y no desempeñar algún otro empleo, cargo
o comisión oficial o particular que de alguna manera obstaculice su
función. Su designación será hecha por el Presidente de la República
o a indicación de éste a través del coordinador de sector por el órgano
de gobierno y tendrá todas las facultades que corresponden a un ad­
ministrador y de representación legal.
El órgano de vigilancia está integrado por un Comisario Público
propietario y uno suplente, que son designados por la Secretaría de
la función pública. A este órgano le corresponde vigilar y evaluar las
operaciones y el desempeño general y por funciones del organismo;
para ello mantendrá independencia, objetividad e imparcialidad en
los informes que emita.
Los comisarios públicos, para la vigilancia y evaluación de las en­
tidades paraestatales, tendrán las siguientes atribuciones:
I. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales, así como
de las reglamentarias, administrativas y de política general y sectorial
que emita el Ejecutivo Federal o sus dependencias, en relación con las
entidades paraestatales;
II. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones y lincamientos re­
lativos al sistema de control y evaluación gubernamental;
III. Vigilar la instrumentación y funcionamiento de los sistemas de
programación-presupuestación de las entidades paraestatales;
IV. Vigilar que las entidades paraestatales conduzcan sus activida­
des conforme al programa sectorial correspondiente, así como que
cumplan con lo previsto en el programa institucional;
H () CO.YIPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

V. Promover y vigilar que las entidades establezcan indicadores bá­


sicos de gestión en materia de operación, productividad, financieros y
de impacto social, que permitan medir y evaluar su desempeño;
VI. Con base en las autoevaluaciones de las entidades, opinar so­
bre su desempeño general.
Vil. Evaluar aspectos específicos de las entidades paraestatales y
hacer las recomendaciones procedentes;
VIII. Vigilar y dar seguimiento a los procesos de desincorpora­
ción de las entidades paraestatales; fungir como representante de la
Secretaría de la Función Pública ante las dependencias, entidades e
instancias que intervengan en estos procesos. Requerir a las instancias
involucradas la información necesaria para el cumplimiento de las
funciones a su cargo, así como recomendar las medidas que procedan
tendientes a promover la conclusión de los procesos con estricto ape­
go a las disposiciones aplicables;
IX. Verificar la debida integración y funcionamiento de los órga­
nos de gobierno de las entidades;
X. Vigilar que las entidades proporcionen, con la oportunidad y
periodicidad que se señale, la información que requiera el Sistema
Integral de Información de los Ingresos y Gastos Públicos;
XI. Solicitar y verificar que se incluyan en el orden del día de las
sesiones de los órganos de gobierno de las entidades, los asuntos que
consideren necesarios;
XII. Rendir anualmente al órgano de gobierno o, en su caso, a la
asamblea de accionistas, un informe sobre los estados financieros, con
base en el dictamen de los auditores externos, y
XIII. Las demás inherentes a su función y las que les señale.
La opinión que formulen los comisarios públicos, respecto del
desempeño general de las entidades paraestatales, debe presentarse
por escrito al órgano de gobierno y contendrá los siguientes aspectos:
a) Integración y funcionamiento del órgano de gobierno;
b) Situación operativa y financiera de la entidad;
c) Integración de programas y presupuestos;
d) Cumplimiento de la normatividad y políticas generales, secto­
riales e institucionales;
e) Cumplimiento de los convenios de desempeño;
f) Contenido y suficiencia del informe, señalando, en su caso, las
posibles omisiones;
g) Formulación de las recomendaciones procedentes, y
h) Los demás que se consideren necesarios;
LA ADMINISTRACIÓN P Ú B L IC A PA R A E ST A T A L 147

7.3.6. E x t in c ió n
La extinción del organismo se realizará con las mismas formali­
dades establecidas para su creación. Así cuando el organismo haya
sido creado por ley o decreto del Congreso de la Unión, de acuerdo
con el principio de autoridad formal de la ley, corresponde a éste,
siguiendo los procedimientos de su creación, decretar su extinción.
Por otro lado, cuando un organismo descentralizado creado por el
Ejecutivo deje de cumplir con sus fines u objeto o su funcionamiento
no resulte ya conveniente desde el punto de vista de la economía na­
cional o del interés público, la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú­
blico, con la opinión de la Coordinadora de Sector a que corresponda,
hará la propuesta al Ejecutivo Federal, para su disolución, liquidación
o extinción. Asimismo podrá proponer su fusión, cuando su actividad
combinada redunde en un incremento de eficiencia y productividad.
Para la extinción de un organismo descentralizado, el órgano que
se establezca en la ley o decreto respectivo, señalará las bases para el
desarrollo del proceso y designará un liquidador quien realizará lo
siguiente:
I. Levantará el inventario de los bienes pertenecientes al orga­
nismo;
II. Someterá al dictamen del auditor designado por la Secretaría
de la Función Pública, los estados financieros inicial y final de liqui­
dación;
III. Informará mensualmente a las Secretarías de Hacienda y Cré­
dito Público, y de la Función Pública, así como a la coordinadora sec­
torial, sobre el avance y el estado que guarde el proceso;
IV. Levantará el acta de entrega-recepción de los bienes y recursos
del organismo, y
V. Las demás inherentes a su función.
Entre los organismos descentralizados más conocidos están:
• Universidad Nacional Autónoma de México.
• Petróleos Mexicanos.
• Lotería Nacional.
• Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado.
• Instituto Mexicano del Seguro Social.
• Instituto Nacional de las Mujeres.
• Comisión Federal de Electricidad.
• Universidad Autónoma Metropolitana.
• Procuraduría Agraria.
• Centro Nacional de Metrología.
• Instituto Nacional de Capacitación Fiscal.
COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

• Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial.


• Colegio Nacional de Educación Profesional.
• Servicio Postal Mexicano.
• Procuraduría Federal de Protección al Consumidor.

7.4. EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL

Otra de las formas de organización de la Administración Pública


son las empresas públicas que integran la administración paraestatal.
Se trata de entidades con una estructura de Derecho Privado, que fue­
ron creadas o adquiridas por el Estado, para mantener algunas fuen­
tes de trabajo, desarrollar una actividad económica, o incrementar la
productividad de una región determinada.
En la actualidad, nuestra legislación sólo considera las empresas
de participación estatal mayoritaria, y en ellas incluye a las sociedades
nacionales y auxiliares de crédito, a las instituciones de seguros y fian­
zas, y a todo tipo de sociedades mercantiles, sociedades y asociaciones
civiles en las que el Gobierno Federal o las entidades paraestatales,
conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del
50% de su capital social; que en la constitución de su capital social se
hagan figurar títulos de serie especial que sólo pueden ser suscritos
por el Gobierno Federal; o que al Gobierno Federal corresponda una
intervención especial en la toma de decisiones y nombramiento de
directivos de las empresas. (Artículo 46 de la Ley Orgánica de la Admi­
nistración Pública Federal.)
Estas empresas surgieron de la asociación entre los particulares
y el Estado, con el fin de que éste realizara o interviniera en alguna
actividad particular en la que careciera de estructura y personal, del
conocimiento, de su funcionamiento, o de otro aspecto particular.
La naturaleza de la empresa civil o mercantil se trastoca cuando
se trata de una empresa pública, ya que a pesar de constituirse en los
términos de las leyes del derecho privado, su naturaleza pública hace
aplicables los ordenamientos del Derecho Administrativo, por lo que
su régimen jurídico queda sujeto a una dualidad de caracteres. Sin
embargo, en el momento en que exista un conflicto de leyes, las nor­
mas de Derecho Privado tendrían que ceder el paso para la aplicación
del Derecho Público, en razón de los intereses que éste regula.
El desarrollo de esta institución en nuestro sistema jurídico ha ve­
nido disminuyendo, ya que en los últimos años el Ejecutivo ha fijado
como política la eliminación de aquellas empresas que no sean priori­
tarias para el país, ya que en los últimos sexenios han representado un
alto costo ¡rara el Estado.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL 1 19

Se ha atacado la política de administración de estas empresas, al


compararlas con las empresas privadas, sin considerar que los fines
de unas y otras son diferentes, ya que mientras las empresas privadas
persiguen fines lucrativos, el fin de las empresas públicas es emi­
nentemente social. De cualquier manera, se debe considerar que in­
dependientemente de los fines sociales, debe buscarse que, cuando
menos, las empresas públicas sean rentables.
La actividad empresarial del Estado se vio impregnada de mu­
chas imprecisiones, contradicciones e irregularidades provocadas pol­
la falta de uniformidad en los criterios para su ejercicio y de una le­
gislación sistemática que permitiera su desarrollo. Sin embargo, este
problema se empezó a atacar a partir de la reforma que se hizo a los
artículos 25 y 26 Constitucionales, que establecen la rectoría econó­
mica del Estado y el Sistema Nacional de Planeación, con el fin de im­
pulsar de una manera organizada las áreas estratégicas y prioritarias
que favorezcan el desarrollo nacional.
Con base en esta reforma se expidió la Ley de Planeación, ins­
trumento para lograr un desarrollo equilibrado, ya que esta área de
la Administración Pública Federal nació sin un plan, y fue creciendo
desordenadamente, sólo por la adición de empresas que por diversas
razones el Estado fue adquiriendo, y las que sólo en algunos casos ha
establecido originalmente.

7 .4 .1 . Ev o l u c ió n

Las empresas de participación estatal mayoritaria, también cono­


cidas como empresas públicas o establecimientos públicos, como se les
denomina en Francia, se desarrollaron en México a partir de la Segun­
da Guerra Mundial, en que el Estado vio la necesidad de intervenir
en áreas determinadas de la producción, independientemente de la
necesidad de ocupar las empresas transnacionales que pertenecían a
países con los que México se encontraba en guerra. Posteriormente
el Estado fue administrando aquellas que adquiría ante su inminen­
te cierre, con el fin de proteger fuentes de empleo, una rama de la
industria o una zona económica del país.
De esta forma, el área paraestatal de la Administración fue cre­
ciendo desordenadamente, con fines sociales y de interés público, sin
ánimo de lucro y sin criterios uniformes. El Derecho y la legislación
habían dejado de lado esta área de la Administración Pública.
La primera de sus características que es necesario señalar es que
su forma y su manejo se regulan en primer término por el Derecho
Privado. Al respecto, Ruiz Massieu, dice que “En el caso de estas em­
presas públicas, el Estado no las crea por un acto de autoridad, sino
150 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

que, al igual que cuando se pretende establecer un organismo des-


centrali/.ado en forma de sociedad de derecho privado, es necesario
observar el procedimiento y los requisitos de la legislación aplica­
ble”. {Estudios Jurídicos sobre la Mueva Administración Pública Mexicana,
pág. 187).
En muchas ocasiones el Estado abusa de su libertad de adminis­
tración, que le permite la creación o adquisición de empresas de na­
turaleza privada, sin que realmente sean indispensables, ya que para
ser de participación deberían intervenir los particulares, lo cual no
sucede, pues como es sabido, en la mayoría de ellas todos los socios
son entes públicos, con el fin de reunir los requisitos que la ley señala
para las sociedades mercantiles, lo cual desvirtúa la participación esta­
tal “mayoritaria”, que se convierte en “totalitaria”, por lo cual resulta
ocioso utilizar esta forma jurídica.
En este sentido, Ruiz Massieu dice que “En todo caso, el Gobierno
debe mirar con gran claridad qué forma jurídica es la adecuada para
la consecución de los fines señalados a la empresa. Al efecto estima­
mos que la empresa de economía mixta debe constituirse y operar
solamente cuando existe el interés de que participen los inversionis­
tas privados, de modo que si el capital de una empresa sólo se va a
integrar con el aporte del Estado es más conveniente que se adapte
exclusivamente la forma jus administrativa de organismos descentra­
lizados” (pág. 188).

7 .4 .2 . Re g u l a c ió n a ctu a l

La existencia y funcionamiento de la empresa pública en México


ha presentado cambios positivos con la política administrativa del go­
bierno actual, apoyada en la Ley Federal de las Entidades Paraestata­
les, que establece los principios básicos de su existencia, a partir de su
tipificación en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
El artículo 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fe­
deral considera como empresas de participación estatal mayoritaria a:
1. Las Sociedades Nacionales de Crédito.
2. Las Sociedades en que la Administración Pública Federal aporte
más del 50% de su capital o que tenga serie especial de acciones que sólo
puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; que éste pueda nombrar a
la mayoría de miembros de su órgano de gobierno o pueda designar
a su director o presidente, o pueda vetar los acuerdos de su órgano de
gobierno.
#

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL 151

3. Las Sociedades o Asociaciones Civiles en que la mayoría de sus


asociados sean del Gobierno Federal, o éste se obligue a realizar apor­
taciones preponderantes.
De acuerdo al texto actual de la ley, la idea fundamental es la es­
tructuración de las empresas públicas de forma tal que haya una par­
ticipación de los particulares, ya que la idea de empresa propiedad
del Estado en un 100%, como se indicó anteriormente, no tiene razón
de ser.
Uno de los elementos fundamentales de las empresas públicas es
el objeto de su constitución y existencia, que deberá ser necesariamen­
te la atención de las áreas prioritarias que tiendan a la satisfacción de
los intereses nacionales y de las necesidades populares, en los térmi­
nos de los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución.
Estas empresas, en primer término, deben regirse por su estatu­
to, pero siempre deben observar lo que establece la Ley de Entidades
Paraestatales, ya que ella señala los principios fundamentales de su es­
tructura, organización, funcionamiento y control.
El órgano de gobierno de estas empresas está a cargo de un Con­
sejo de Administración, cuyos integrantes, que representan la parti­
cipación de la administración pública, son designados por el Jefe del
Ejecutivo, a través de la Secretaría a cuyo sector se encuentran adscri­
tos, y deberán reunirse cuando menos cuatro veces al año. Será presi­
dido por el titular de la Dependencia Coordinadora del Sector o por la
persona que designe el Ejecutivo.
También deben contar con órganos de control, de acuerdo con lo
establecido por la legislación civil o mercantil aplicable y, además, con
los Comisarios Públicos que designe la Secretaría de la Contraloría
General de la Federación.
La enajenación, disolución o liquidación de estas empresas será
resuelta por el Jefe del Ejecutivo Federal, a propuesta de la Secreta­
ría de Hacienda y Crédito Público, previa opinión de la Coordinado­
ra de Sector que corresponda, cuidando siempre de los intereses del
público, de los accionistas y los derechos laborales de los servidores
públicos de la empresa, quienes tendrán preferencia para que en caso
de enajenación adquieran los títulos representativos del capital de que
sea titular el Gobierno Federal.
Algunas de las empresas de participación estatal mayoritaria son:
• Nacional Financiera, S.A.
• Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C.
• Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.
• Colegio de México, S. C.
155 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

7.5. FIDEICOMISOS PÚBLICOS

La figura del fideicomiso, como entidad integrante de la Ad­


ministración Paraestatal, tuvo su auge en la década de los setentas,
al ser utilizada por el Gobierno Federal para coadyuvar en la con­
secución de los objetivos del gobierno federal. El fideicomiso es una
institución del Derecho Mercantil que nuestro sistema jurídico tomó
del Derecho anglosajón, y que tiene su antecedente más remoto en el
Derecho Romano. Consiste en la declaración de voluntad de un sujeto
llamado fideicomitente, para afectar un patrimonio determinado a
favor de un tercero individual o colectivo, llamado fideicomisario,
a través de una empresa llamada fiduciario, que en nuestro sistema
deberá ser una institución bancaria.
Por vez primera nuestra legislación reguló el fideicomiso público
en la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Orga­
nismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, que en
sus artículos 25 y 26 señalaba los siguientes supuestos:
a) Deberían estar constituidos por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, como fideicomitente único,
b) Su objeto debería ser la inversión, manejo o administración de
obras públicas, prestación de servicios o producción de bienes para el
mercado,
c) Su control estaría a cargo de un comisario del gobierno federal,
d ) Deberían haber sido creados por ley, decreto u otro instrumen­
to jurídico,
e) Deberían estar inscritos en un registro especial de la Secretaría
de Patrimonio Nacional.
Esta ley fue abrogada por la Ley Federal de las Entidades Pa­
raestatales, publicada en el D i a r i o O f i c i a l el 14 de mayo de 1986,
cuyo capítulo IV regula en particular a los fideicomisos públicos,
estableciendo, en coordinación con la Ley Orgánica de la Admi­
nistración Pública Federal, que para considerar como público a un
fideicomiso, de acuerdo al artículo 40, se requiere:
a ) Que se organice de manera análoga a los organismos descen­
tralizados o empresas de participación estatal mayoritaria.
b ) Que tengan como propósito auxiliar al Ejecutivo, mediante la
realización de actividades prioritarias.
c) Que cuenten con comités técnicos.
La utilización de esta figura jurídica para el ejercicio de las funcio­
nes públicas es muy reciente en nuestro país, y sin embargo ha tenido
una gran aplicación por las características especiales que presenta.
La abundancia que hubo de este tipo de entidades se entiende por la
#

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL I53

flexibilidad para su estructuración, para avocarse a la realización de


cualquier fin lícito; por el hecho de que el dominio recae en una per­
sona tan calificada como una institución de crédito (autorizada para
operar como fiduciaria), y por la posibilidad de que se instituya un co­
mité técnico o de distribución de fondos integrado con representantes
del Gobierno Federal o de las empresas fideicomitentes, que actúan
de manera similar a los consejos de administración de las anónimas.
(Ruiz Massieu, E s t u d i o s . . . , pág. 190).
Nuestra legislación considera como fideicomisos públicos "...
aquellos que el gobierno federal o algunas de las demás entidades
paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar el Ejecutivo Fe­
deral en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas priorita­
rias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga
a las otras entidades y que tengan comités técnicos”. (Artículo 47 de
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y en el mismo
sentido se pronuncia el artículo 40 de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales).
Teniendo como base lo anterior se pueden identificar los elemen­
tos esenciales que nuestra legislación establece respecto de los fidei­
comisos públicos:
a) Que los establezca la Administración Pública Federal, con au­
torización del Presidente de la República.
b) Que su propósito sea auxiliar al Ejecutivo en las actividades
prioritarias del desarrollo.
c) Que su estructura sea análoga a la de las otras entidades y que
tengan comités técnicos.
En la constitución de los fideicomisos, el fideicomitente único de
la Administración Pública Centralizada será necesariamente la Secre­
taría de Hacienda y Crédito Público.
La creación de los fideicomisos puede obedecer a un mandato le­
gal o a una decisión del Ejecutivo, de acuerdo con las políticas de
administración, pero su integración, facultades y funcionamiento se
regulará de acuerdo a las disposiciones que para todas las entidades
establece el capítulo V de esta Ley de las Entidades Paraestatales, y
están sujetos al control y evaluación que establece el capítulo VI de la
misma.
Destacan en el fideicomiso público los siguientes órganos:
a) De gobierno. El comité técnico, que si en los fideicomisos de
derecho privado no es indispensable, en el fideicomiso público sí. Por
definición, funge como el órgano de gobierno y debe ser previsto en
el instrumento de su creación.
154 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

b) De dirección. El director general, quien funge como su admi­


nistrador y representante de la entidad. En ocasiones se le designa
como delegado fiduciario.
c) De control y evaluación. A nivel externo estas funciones las rea­
liza la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y, en su
caso, la coordinadora del sector que le corresponda. En lo interno, el
control lo llevan a cabo los comisarios públicos que designa la Depen­
dencia antes señalada.
Como se indicó en el caso de las empresas públicas, consideramos
que debe evitarse la proliferación de los fideicomisos públicos si no
se cuenta con la debida justificación para hacer uso de esta figura,
que sólo debe ser utilizada cuando no sea posible que un organismo
descentralizado cumpla con los objetivos que se ha propuesto alcan­
zar, ya sea por la naturaleza específica del objeto a realizar o por los
elementos técnicos que requieren la afectación de un patrimonio a un
fin particular. De otra manera no se justificaría su creación.
De acuerdo a los datos que se dieron a conocer en la última pu­
blicación de la Secretaría de Programación y Presupuesto (D. O. del
15 de noviembre de 1982), del Registro Único de la Administración
Pública Paraestatal, en esa fecha existían 188 fideicomisos públicos,
de los cuales 46 se encontraban en extinción. A mayo de 1993, de
acuerdo con el informe de la Unidad de Desincorporación de Entida­
des Paraestatales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico, sólo
existían 32, entre ellos:
• Fideicomiso para elaborar un Diccionario del Español que se
habla en México.
• Fideicomiso para el estudio y fomento de Conjuntos, Parques,
Ciudades Industriales y Centros Comerciales (FIDEIN).
• Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI).
• Fondo de Fomento y Garantías para el Consumo de los Traba­
jadores (FONACOT).
• Fondo de Garantías y Fomento a la Industria Mediana y Peque­
ña (FOGAIN).
• Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR).
• Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART).

7.6. SECTORIZACIÓN

Con la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración


Pública Federal se dio un gran paso para la administración y control
de las entidades estatales, toda vez que en el texto original de su
LA ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL

artículo 50 se estableció que “El Presidente de la República estará


facultado para determinar agolpamientos de entidades de la adminis­
tración pública paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus
relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposi­
ciones legales aplicables, se realicen a través de la Secretaría de Estado
o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coor­
dinador del sector correspondiente”. Este paso se completó el 14 de
mayo de 1986, con la publicación de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales.
Para entender la trascendencia de las sectorización a que nos refe­
rimos, sólo es necesario considerar que el Jefe del Ejecutivo no puede
atender a un gran número de entidades, ya que no obstante el propó­
sito de su creación sea auxiliarlo, el tiempo que requeriría su atención
no le permitiría tratar otros asuntos, sobre todo si consideramos el
número de entidades agrupadas por sectores.
A cada coordinadora de sector le son asignadas las entidades que
tienen a su cargo asuntos compatibles y de interés a su ramo, a la cual,
según el artículo 2o del “Acuerdo por el que las entidades de la Admi­
nistración Pública Paraestatal se agrupan por sectores”, publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 17 de enero de 1977, y modificado
por reformas publicadas en ese Diario los días 10 de abril de 1978 y 27
de febrero de 1980; le corresponden las siguientes actividades:
a) Planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades que
este acuerdo agrupa en el sector correspondiente, en los términos de
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
b) Orientar y coordinar la planeación, promulgación, presupues-
tación, control y evaluación del gasto de las entidades listadas en el
sector respectivo. Para este efecto presentará a la Secretaría de Ha­
cienda y Crédito Público los proyectos de presupuesto anual de las
entidades mencionadas, en los términos de los artículos 6o, 17 y 21 de
la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
c) Presentar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los
proyectos y programas de actividades de las entidades del sector co­
rrespondiente, que requieren de financiamiento para su realización,
en los términos del artículo 2o de la Ley General de Deuda Pública.
d) Vigilar la utilización de los recursos provenientes de (manda­
mientos autorizados a las entidades del sector respectivo, con la in­
tervención que en su caso corresponda a la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, conforme a las disposiciones de la Ley General de
Deuda Pública.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas
anuales de operación, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e
156 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

inspeccionar los sistemas y procedimientos de trabajo y producción de


las entidades listadas en el sector que corresponda.
j) Someter a la consideración del Ejecutivo Federal las medidas
administrativas que se requieren para instrumentar la coordinación
ele las entidades agrupadas en el sector respectivo.
En tal consideración sector es el agrupamiento de entidades de
la Administración Pública, coordinadas por la Secretaría de Estado o
Departamento Administrativo que en cada caso designe el Ejecutivo
Federal, atendiendo a objetos y metas comunes; y cabeza de sector o
Coordinador de Sector, es la Dependencia de la Administración Pú­
blica, que controla todo un conjunto de entidades paraestatales, que
coordina sus políticas, estrategias y acciones en sí mismas, y sus rela­
ciones con la Administración Pública Federal.
De acuerdo con el Decreto de Relación de Entidades Paraestatales,
publicado en el Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2009,
dichas entidades se encuentran sectorizadas de la siguiente manera:

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
• ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación
- Talleres Gráficos de México
• EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA
- Notimex, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación)

SECRETARÍA DE LA DEFENSA NACIONAL


• ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexi­
canas

SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO


• ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Casa de Moneda de México
- Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usua­
rios de Servicios Financieros
- Financiera Rural
- Instituto para el Desarrollo Técnico de las Flaciendas Públicas
- Instituto para la Protección al Ahorro Bancario
- Lotería Nacional para la Asistencia Pública
- Pronósticos para la Asistencia Pública
- Servicio de Administración y Enajenación de Bienes
#

L.A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL 15 7

• EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA


- Agroasemex, S.A.
- Almacenes Nacionales de Depósito, S.A. (en proceso de desin­
corporación)
- Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C.
- Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C.
- Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C. (en proceso de
desincorporación)
- Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C. (en proceso de desin­
corporación)
- Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.
- Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C.
- Exportadores Asociados, S.A. de C.V. (en proceso de desin­
corporación)
- Nacional Financiera, S.N.C.
- Seguros de Crédito a la Vivienda SHF', S.A. de C.V.
- Servicios de Almacenamiento del Norte, S.A. (en proceso de
desincorporación)
- Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C.
- Terrenos de Jáltipan, S.A. (en proceso de desincorporación)
• FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones
Auxiliares de Crédito (en proceso de desincorporación)
- Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural
- Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería
y Avicultura
- Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras
- Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Crédi­
tos Agropecuarios
- Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios
- Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda
SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
• ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra
- Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social
- Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores
• EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORUARIA
- Diconsa, S.A. de C.V.
- Incobusa, S.A. ele C.V. (en proceso de desincorporación)
- Liconsa, S.A. de C.V.
COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías
- Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares

SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE


Y RECURSOS NATURALES
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Comisión Nacional Forestal
- Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
- Productos Forestales Mexicanos (en proceso de desincorpo­
ración)

SECRETARÍA DE ENERGÍA
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Comisión Federal de Electricidad
- Instituto de Investigaciones Eléctricas
- Instituto Mexicano del Petróleo
- Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares
- Luz y Fuerza del Centro
- Pemex-Exploración y Producción
- Pemex-Gas y Petroquímica Básica
- Pemex-Petroquímica
- Petnex-Refmación
- Petróleos Mexicanos
EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYO RITARIA
- Compañía Mexicana de Exploraciones, S.A. de C.V.
- I.I.l. Servicios, S.A. de C.V.
- Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S.A. de C.V.
- P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V.
- Terrenos para Industrias, S.A. (en proceso de desincorpo­
ración)

SECRETARÍA DE ECONOMÍA
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Centro Nacional de Metrología
- Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial
- Servicio Geológico Mexicano
EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA
- Exportadora de Sal, S.A. de C.V.
t

LA adm inistración pública PARAESTATAL 159

• FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fideicomiso ProMéxico
- Fideicomiso De Fomento Minero

SECRETARÍA DE AGRICULTURA,
GANADERÍA, DESARROLLO RURAL,
PESCA Y ALIMENTACIÓN
• ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Colegio de Postgraduados
- Comisión Nacional de las Zonas Aridas
- Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña
de Azúcar
- Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y
Pecuarias
- Productora Nacional de Biológicos Veterinarios
- Productora Nacional de Semillas (en proceso de desincorpo­
ración)
• EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYOR LIARIA
- Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sec­
tor Rural, A.C.
• FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fideicomiso de Riesgo Compartido
- Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero

SECRETARÍA DE COMUNICACIONES
Y TRANSPORTES
• ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Aeropuertos y Servicios Auxiliares
- Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Sei-vicios Co­
nexos
- Ferrocarriles Nacionales de México (en proceso de desincor­
poración)
- Servicio Postal Mexicano
- Telecomunicaciones de México
• EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORI I ARIA
- Administración Portuaria Integral de Altamira, SA. de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Coatzacoalcos, SA.
de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Dos Bocas, S.A. de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Ensenada, S.A. de C.V.
160 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

- Administración Portuaria Integral de Guaymas, S.A. de C.V.


- Administración Portuaria Integral de Lázaro Cárdenas, S.A.
de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Mazatlán, S.A. de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Progreso, S.A. de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Puerto Madero, S.A.
de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A.
de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Salina Cruz, S.A. de C.V
- Administración Portuaria Integral de Tampico, S.A. de C.V
- Administración Portuaria Integral de Topolobampo, S.A.
de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Tuxpan, S.A. de C.V.
- Administración Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de C.V.
- Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, S.A.
de C.V.
- Ferrocarril Chihuahua al Pacífico, S.A. de C.V. (en proceso de
desincorporación)
- Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, S.A. de C.V.
- Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V.
- Servicios Aeroportuarios de la Ciudad de México, S.A. de C.V
• FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fideicomiso de Formación y Capacitación para el Personal de
la Marina Mercante Nacional

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA

• ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Centro de Enseñanza Técnica Industrial
- Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Institu­
to Politécnico Nacional
- Colegio de Bachilleres
- Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica
- Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académi
cas del Instituto Politécnico Nacional
- Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte
- Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos
- Consejo Nacional de Fomento Educativo
- Fondo de Cultura Económica
- Instituto Mexicano de Cinematografía
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL 161

- Instituto Mexicano de la Juventud


- Instituto Mexicano de la Radio
- Instituto Nacional de Lenguas Indígenas
- Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa
- Instituto Nacional para la Educación de los Adultos
- Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
- Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico
Nacional
• EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORI IARIA
- Centro de Capacitación Cinematográfica, A.C.
- Compañía Operadora del Centro Cultural y Turístico de Ti-
juana, S.A. de C.V.
- Educal, S.A. de C.V.
- Estudios Churubusco Azteca, S.A.
- Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V.
- Televisión Metropolitana, S.A. de C.V.
• FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fideicomiso de los Sistemas Normalizado de Competencia
Laboral y de Certificación de Competencia Laboral
- Fideicomiso para la Cineteca Nacional

SECRETARIA DE SALUD
• ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Centro Regional de Alta Especialidad de Chiapas
- Hospital General de México
- Hospital General “Dr. Manuel Cea González”
- Hospital Infantil de México Federico Gómez
- Hospital Juárez de México
- Hospital Regional de A ta Especialidad de la Península de
Yucatán
- Hospital Regional de Ata Especialidad de Oaxaca
- Hospital Regional de A ta Especialidad del Bajío
- Instituto Nacional de Cancerología
- Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez
- Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador
Zubirán
- Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael
Cosío Villegas
- Instituto Nacional de Medicina Genómica
- Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Ve-
lasco Suárez
COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

- Instituto Nacional de Pediatría


- Instituto Nacional de Perinatología Isidro Espinosa de los
Reyes
- Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz
- Instituto Nacional de Rehabilitación
- Instituto Nacional de Salud Pública
- Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA
- Centros de Integración Juvenil, A.C.
- 1.aboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V

SECRETARÍA DEL TRABAJO


Y PREVISIÓN SOCIAL
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Comisión Nacional de los Salarios Mínimos
- Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Traba­
jadores
FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Traba­
jadores (en proceso de desincorporación)

SECRETARIA DE TURISMO
EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA
- Consejo de Promoción Turística de México, S.A. de C.V.
- FONATUR Constructora, S.A. de C.V.
- FONATUR Operadora Portuaria, S.A. de C.V.
- FONATUR Mantenimiento Turístico, S.A. de C.V.
- FONATUR Prestadora de Servicios, S.A. de C.V.
FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fondo Nacional de Fomento al Turismo

SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA


FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA


() RGANIS MOS DESC ENTRALIZADOS
- Instituto Nacional de Ciencias Penales
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL 163

CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA


Y TECNOLOGÍA
. • ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
- Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial
- Centro de Investigación Científica y de Educación Superior
de Ensenada, B.C.
- Centro de Investigación en Química Aplicada
- Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropo­
logía Social
- El Colegio de la Frontera Sur
- Instituto de Investigaciones “Dr. José María Luis Mora”
- Instituto Nacional de Astrofísica, Optica y Electrónica
• EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL, MAYORITARIA
- Centro de Investigación Científica de Yucatán, A.C.
- Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, A.C.
- Centro de Investigación en Geografía y Geomática “Ing. Jor­
ge L. Tamayo”, A.C.
- Centro de Investigación en Matemáticas, A.C.
- Centro de Investigación en Materiales Avanzados, S.C.
- Centro de Investigación y Asistencia en Tecnología y Diseño
del Estado de Jalisco, A.C.
- Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico en Electro­
química, S.C.
- Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.
- Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, S.C.
- Centro de Investigaciones en Optica, A.C.
- CIATF.C, A.C. “Centro de Innovación Aplicada en Tecnolo­
gías Competitivas”
- CIATEQ, A.C. Centro de Tecnología Avanzada
- Corporación Mexicana de Investigación en Materiales, S.A.
de C.V.
- El Colegio de la Frontera Norte, A.C.
- El Colegio de Michoacán, A.C.
- El Colegio de San Luis, A.C.
- Instituto de Ecología, A.C.
- Instituto Potosino de Investigación Científica y Tecnológica,
A.C.
• FIDEICOMISOS PÚBLICOS
- Fondo de Información y Documentación para la Industria
- Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos
164 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Por otra parte, cabe señalar que los organismos descentralizados


que no se encuentran sectorizados son:
• Comisión Nacional de Vivienda
• Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
• Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
• Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado
• Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Traba­
jadores
• Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
• Instituto Mexicano del Seguro Social
• Instituto Nacional de las Mujeres
• Procuraduría de la Defensa del Contribuyente

7.7. DESINCORPORACIÓN

La crisis económica que enfrentó nuestro país durante la déca­


da de los 80, trajo como consecuencia un deterioro de la situación
financiera del Estado y, por ello, la escasez de recursos económicos
destinados a numerosas entidades paraestatales, que obligó al Go­
bierno Federal a redefmir la concentración de sus fondos públicos a las
áreas estratégicas, señaladas en el artículo 28 constitucional, y a rees­
tructurar la orientación de la política económica respecto de las áreas
prioritarias.
Dentro de los instrumentos que se crearon para tal propósito se
encuentra el de la desincorporación de las entidades paraestatales
no estratégicas, que permitiera contar con un Estado “menos obeso”
“menos paternalista” y que fuera más democrático, fuerte y eficiente,
para generar mejores condiciones de vida para la población.
La desincorporación no necesariamente implica la “reprivatiza­
ción” de las empresas públicas, como normalmente se considera, en
tanto que mediante aquel instrumento no sólo se pretende la venta de
tales entidades, sino que se contemplan otras disyuntivas adicionales,
como son: fusión, extinción, transferencia y liquidación de dichas em­
presas. Alternativas que son elegidas por el Estado, dependiendo de
la situación real que guarde la entidad en el instante en que se decida
su desincorporación.
“En efecto, se liquidan o extinguen las entidades que ya cumplie­
ron con sus objetivos o carecen de posibilidad económica; se fusionan
empresas para mejorar el uso de los recursos de cada una de ellas en
diferentes propósitos, como son la comercialización y complementa-
ción de procesos productivos; se transfieren a gobiernos de los estados,
»
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL 16 5

empresas prioritarias de importancia regional o local vinculadas con


sus programas de desarrollo; y se venden aquellas empresas que sin
ser estratégicas ni prioritarias dada su situación económica y condicio­
nes de viabilidad resulta conveniente sean adquiridas por los sectores
Social o Privado” (Secretaría de Hacienda y Crédito Público. F,l Proceso de
Enajenación de Entidades paraestatales, págs 9 y 10).
A través de este proceso de desincorporación de entidades paraes­
tatales, sustentada con base en los artículos 25, 28, 90 y 134 constitu­
cionales, así como en las leyes Orgánica de la Administración Pública
Federal, Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamanto, se ha re­
ducido considerablemente el número de éstas, ya que al mes de mayo
de 1993 únicamente contaba con 213 de las 1,155 que integraban la
Administración Pública Paraestatal en 1982, con lo cual el Gobierno
Federal ha obtenido ingresos adicionales en más de 64 mil millones
de nuevos pesos, tal y como se desprende del cuadro comparativo que
a continuación se presenta, tomado del documento de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, antes señalado.
De acuerdo con lo consignado en la Relación de Entidades Paraes­
tatales de la Administración Pública Federal, sujetas a la Ley Federal
de las Entidades Paraestatales y su Reglamento, publicada en el Diario
Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2009, en este año el total
de entidades paraestatales es el siguiente:

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 2009
O rg a n is m o s
102 97 95 96 94 94 89 88 82 77 82 82 97
D e s c e n tra liz a d o s

E m p re sa s d e 744 700 703 629 528 437 252 229 1 47 119 to o 99 7/


P a rtic ip a c ió n
M a y o rita ria

F id e ic o m is o s 231 199 173 147 108 83 71 62 4! 43 35 32 21


P ú b lic o s

E m p re sa s d e 78 78 78 69 7 3 0 0 í) 0 0 0 0
P a rtic ip a c ió n
M a y o rita ria

T o ta l 1155 107-1 1049 941 737 617 412 879 280 239 217 213 195
r
|

¡
I
|
I
C a p ít u l o octavo

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL,


MUNICIPAL Y DEL DISTRITO FEDERAL

8.1. ASPECTOS GENERALES

La concepción política de la integración del Estado Mexicano esta­


blece la coexistencia de tres instancias o niveles de gobierno: federal,
estatal y municipal. El artículo 40 de la Constitución dispone que: “Es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República repre­
sentativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y sobera­
nos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una
Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamen­
tal”, y el artículo 43 enumera las partes integrantes de la Federación
en entidades federativas, que suman 31 Estados y un Distrito Federal.
Por su parte, el artículo 115 establece que los Estados adoptarán,
para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, repre­
sentativo, popular; teniendo como base de su división territorial y de
su organización política y administrativa, el Municipio Libre; y el 116
precisa las bases estructurales de la organización de los Estados.
El sentimiento de unidades integrantes de una Federación, como
sujetos independientes que concurren cada uno con su propia indivi­
dualidad para formar una organización diferente, no ha sido adoptado
completamente por todos los Estados. La historia de México nos mues­
tra que su independencia no se foijó por entidades autónomas que
tuvieran un espíritu de integración local que los identificara, para luego
formar una federación. Posiblemente esta sea una de las causas de las
tantas reformas que se han hecho al texto original de la Constitución
de 1917, a través de las cuales los Estados se han privado de facultades
para entregarlas a las Federación, puesto que, en términos del artículo
124 Constitucional, cuando los Estados entregan sus facultades a la
Federación, ya no pueden seguirlas ejerciendo.
108 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La expresión de ‘ Estados libres y soberanos” ha dado lugar a


confusiones por la aplicación estricta del concepto de “soberanía”
que en términos generales significa “sobre todas las cosas”, concep­
to que no puede ser aplicado ampliamente a una entidad que forma
parte de un federación, ya que al expresar su voluntad de someterse
a esta organización, renuncia al aspecto exterior de la soberanía y se
queda como autoridad superior sólo respecto de su régimen interno;
por ello hay que tomar la expresión completa de esta disposición, que
establece que los Estados son libres y soberanos en cuanto a su régi­
men interior.
Esto nos lleva a precisar los conceptos de soberanía, autonomía y
autarquía. A la soberanía se le identifica “...como una cualidad de una
sola potestad pública, que manda sobre los suyos y que en nombre de
los suyos trata con los demás”. (Tena Ramírez, Derecho Constitucional,
pág. 4), mientras que la autonomía consiste en la cualidad de dictarse
sus propias normas, no obstante que sea dentro de un marco nor­
mativo general dado por un ente superior; y la autarquía se traduce
en la capacidad de administrarse en los términos de la ley que le es
impuesta. De acuerdo con esto, la Federación es soberana, el Estado
autónomo, y el municipio autárquico.

8.2. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN


PÚBLICA ESTATAL

La organización del Estado mexicano obliga a los integrantes de la


Federación a establecer una organización y estructura interna que siga
los lincamientos que el pacto federal determina. Así tenemos que los
Estados deben tener una forma de gobierno republicano, representa­
tivo v popular, con gobernadores de elección directa, que durarán en
su cargo un máximo de seis años, sin que puedan reelegirse en ningún
caso, ni por ningún motivo cuando hayan ocupado el cargo por elec­
ción popular, ordinaria o extraordinaria. Por su parte, los gobernado­
res que hayan ocupado el cargo con el carácter de sustitutos, interinos
o provisionales, no podrán ser electos para el período inmediato.
Al igual que la Federación, los Estados siguen el principio de la
División de Poderes, y en su Constitución establecen las bases particu­
lares de su organización y funcionamiento.
Ante la imposibilidad práctica de realizar el análisis de la Adminis­
tración Pública de los 31 Estados de la Federación, tomaremos como
base la del Estado de México.
En el Libro Segundo, Título Segundo, Capítulo Tercero, de la Cons­
titución Política del Estado de México, que comprende los artículos del
f

o r g a n iz a c ió n a d m in is t r a t iv a e st a t a l , m u n ic ip a l y DEL D i' 169

65 al 87, se regula lo relativo al Poder Ejecutivo del Estado, según las


cuatro secciones que lo componen y que son:
Sección Primera: Del Gobernador del Estado.
Sección Segunda: De las Facultades y Obligaciones del Gobernador.
Sección Tercera: Del Ministerio Público.
Sección Cuarta: Del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

8.2.1. E l gobernador

El Gobernador del Estado, como Jefe del Ejecutivo, es el encarga­


do de la Administración Pública Estatal, con facultades para nombrar
y remover libremente a los funcionarios y empleados estatales, pro­
veer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes
que expida la legislatura local, y elaborar los reglamentos que juzgue
necesarios para la ejecución y cumplimiento de las leyes y decretos
expedidos por la legislatura, según las fracciones III, IV y XIV del
artículo 77 constitucional, que establece las facultades y obligaciones
del gobernador.

8.2.2. O r g a n iz a c ió n a d m in is t r a t iv a e s t a t a l

La Administración Pública Estatal se estructura de acuerdo con la


Ley Orgánica respectiva, según lo prevé el artículo 91 de la propia
Constitución, en la que deberán establecerse las dependencias y or­
ganismos que apoyarán al Gobernador en el despacho de los asuntos
que la Constitución le encomienda, de donde deriva la existencia de la
Administración Pública Estatal. Por su parte, la Ley Orgánica de la Ad­
ministración Pública del Estado de México, reglamentaria del artículo
91, establece en sus artículos Io, 2o y 3o, la existencia de la Administra­
ción Pública Central y Paraestatal del Estado de México.
Además de la previsión que la Constitución hace respecto de los
requisitos para ser Gobernador, también señala los correspondientes
al Secretario y al Subsecretario de Gobierno, ya que el Secretario de
Gobierno, por ministerio de ley, es quien suple las faltas temporales
del gobernador.
Respecto de los titulares de las dependencias del Ejecutivo, se es­
tablece expresamente la obligación del refrendo, por parte del Se­
cretario de Gobierno, de “Todas las Leyes, Decretos, Reglamentos, y
demás disposiciones que el gobernador promulgue o expida, con lo
cual quedan como responsables tanto el Secretario citado como todos
los demás titulares de las Dependencias, en los términos del artículo
7o de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.
En estas disposiciones, la aplicación estricta de la institución del
refrendo tiene el fin de corresponsabilizar a los titulares de las De­
170 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

pendencias con el Jefe del Ejecutivo, de tal forma que la necesidad


de la firma del colaborador pueda servir como un freno al ejercicio
absoluto del poder, como sucede en los regímenes parlamentarios,
con la diferencia de que en nuestro país el Titular del Ejecutivo puede
nombrar y remover libremente a sus colaboradores, lo que produce
como consecuencia que la necesidad del refrendo no limita el ejerci­
cio del poder, ya que si un colaborador no quiere validar una orden
o "providencia” del Gobernador, por no estar de acuerdo con el acto
cuyo refrendo se solicita, lo único que puede hacer es presentar su
renuncia, o esperar a ser removido por su negativa.
La estructura de la Administración Pública del Estado, en los tér­
minos de la Ley Orgánica respectiva, está integrada de la siguiente
forma:
I. Administración central, con el titular del Ejecutivo, sus unidades
administrativas de Salud Pública, Comunicación Social, Auditorías y
Coordinación de los Setvicios de Asesoría y Apoyo Técnico, así como el
Procurador General de Justicia, como Consejero Jurídico del Gobierno
y encargado de Ministerio Público, y las siguientes dependencias:
a) Secretaría General de Gobierno. Encargada de conducir, por dele­
gación del Ejecutivo, la política interna del Estado y la coordinación
y supervisión del despacho de los asuntos encomendados a las demás
Secretarías, (artículos 20, y 21).
b) Secretaría de Finanzas y Planearían. Encargada de la planeación,
programación, presupuestación y evaluación de las actividades del Po­
der Ejecutivo y de la Administración financiera y tributaria del Estado
(artículos 23 y 24).
c) Secretaría de Salud. Encargada de conducir la política estatal en
materia de salud, (artículos 25 y 26).
d) Secretaría del Trabajo y de la Previsión Social. Ejerce las atribucio­
nes que en materia de trabajo corresponden al Ejecutivo del Estado
(artículos 27 y 28).
e) Secretaría de Educación, Cultura y Bienestar Social. Es la encargada
de fijar y ejecutar la política educativa, cultural y de bienestar social de
la Entidad, (artículos 29 y 30).
1) Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas. Encargada del or­
denamiento de los asentamientos humanos, y de regular el desarrollo
urbano y de la vivienda, así como de ejecutar las obras públicas del
Estado (artículo 31).
g) Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Tiene a su cargo el de­
sarrollo y la administración de la red carretera, y la regulación del
transporte y las comunicaciones de jurisdicción local, (artículo 32).
h) Secretaría de Ecología. Le corresponde la formulación y evaluación
de la política estatal en materia ecológica, (artículo 32-Bis).
f

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL, MUNICIPAL Y DEL D E 17 1

i) Secretaría de Desarrollo Agropecuario. Tiene encomendado regular,


promover y fomentar el desarrollo agrícola, ganadero, forestal pes­
quero e hidrológico, así corito el establecimiento de agroindustrias, v
la de coadyuvar en la atención y solución de problemas agrarios en el
Estado (artículos 33 y 34).
j) Secretaría de Desarrollo Económico. Regula, promueve y fomenta el
desarrollo industrial y comercial del Estado (artículos 35 y 36).
k) Secretaría de Administración. Se encarga de prestar el apoyo ad­
ministrativo que requieren las dependencias del Poder Ejecutivo del
Estado (artículos 37 y 38).
l) Secretaría de la Contraloría. Es la encargada de la vigilancia, fisca­
lización y control de los ingresos, gastos, recursos y obligaciones de la
Administración Pública estatal y su sector auxiliar, así como lo relativo
a la manifestación patrimonial y responsabilidades de los servidores
públicos, (artículo 38-Bis).
También se prevé la desconcentración dentro de la organización
centralizada, así como la existencia de un Tribunal de Arbitraje, una
Junta Local de Conciliación y Arbitraje, y un Tribunal de lo Contencio­
so Administrativo, como órganos jurisdiccionales de la Administración
Pública Estatal, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos.
II. Administración paraestatal. Está integrada por los organismos
auxiliares creados por el Congreso Estatal, a solicitud del Ejecutivo o
por una orden de éste, quien puede además ordenar su fusión o liqui­
dación. Estos organismos auxiliares son:
1. Organismos descentralizados.
2. Empresas de participación estatal.
3. Fideicomisos públicos.

8.3. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN


PÚBLICA MUNICIPAL

La base de la división territorial y de la organización política y ad­


ministrativa de los Estados de la federación es el municipio libre, en
los términos del artículo 115 Constitucional, en el cual se establecen
los siguientes lincamientos de su organización y funcionamiento:
a) Tiene personalidad jurídica y patrimonios propios.
b) Debe ser gobernado por un ayuntamiento de elección popular
directa, compuesto por un presidente municipal, regidores y síndicos.
c) Su ayuntamiento tiene facultades para expedir bandos de policía
y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas
172 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

de observancia general en su circunscripción territorial, conforme a las


bases normativas que señale la legislatura local.
d) Deben prestar por sí, o con el concurso de los Estados, los ser­
vicios públicos municipales.
e) Administrarán libremente su hacienda, la cual se formará, en
los términos de las leyes locales, con los rendimientos que sus bienes
le produzcan, las contribuciones que le señale la legislatura local, las
participaciones federales que les señalen las legislaturas de los Esta­
dos, y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos
municipales.
f) Podrán celebrar convenios con los Estados para asumir la pres­
tación de servicios o la atención de funciones de la Federación, que
previamente haya asumido el Estado.
La institución del municipio en México ha provocado múltiples
polémicas respecto de su naturaleza, estructuración, hacienda y fun­
cionamiento, que han dado origen a diferentes corrientes, por lo que,
ante la diversidad de características que presentan los municipios de
nuestro país, solamente se hará referencia a los aspectos generales que
establecen la Constitución y la Ley Orgánica Municipal del Estado de
México.

8.3.1. O r g a n iz a c ió n p o l ít ic a t e r r it o r ia l

Los centros de población de los municipios de este Estado se denomi­


nan, en razón del número de habitantes y de los servicios públicos, de la
siguiente forma (artículo 9 de la Ley Orgánica Municipal).
a) Ciudad, al centro de la población que tenga más de quince
mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos, equi- pamiento
urbano; hospital, mercado, rastro, cárcel y panteón; instituciones ban-
carias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros educativos de
enseñanza preescolar, primaria, media y media superior.
b) Villa, al centro de población que tenga entre cinco mil y quin­
ce mil habitantes, servicios públicos, servicios médicos, equipamiento
urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y centros educativos de
enseñanza primaria y media superior.
c) Pueblo, al centro de población que tenga entre mil y cinco mil
habitantes, los servicios públicos indispensables; y centros de ense­
ñanza primaria.
d) Ranchería, al centro de población que tenga entre quinientos y
mil habitantes; edificios para escuela rural, delegación o subdelega­
ción municipal.
e) Caserío, localidad de hasta quinientos habitantes.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL, MUNICIPAL Y DEL D.F. 173

8 .3 .2 . ORGANIZACIÓN FO LÍTICO-ADM1N IST'RA UVA

El Ayuntamiento de los municipios está integrado de la siguiente


forma:
A) Por un presidente, un síndico y seis regidores de mayoría rela­
tiva y hasta dos de representación proporcional, cuando la localidad
tenga una población de hasta ciento cincuenta mil habitantes.
B) Por un presidente, un síndico y siete regidores de mayoría re­
lativa y hasta tres de representación proporcional, cuando tenga un
población de más de ciento cincuenta mil y hasta quinientos mil ha­
bitantes.
C) Por un presidente, dos síndicos y nueve regidores de mayoría
relativa y hasta cuatro de representación proporcional, cuando tenga
más de quinientos mil y hasta un millón de habitantes.
D) Por un presidente, dos síndicos y once regidores de mayoría
relativa y hasta un síndico y cinco regidores de representación propor­
cional, cuando tenga más de un millón de habitantes, (artículo 16).
El Presidente Municipal es el órgano ejecutor de las determina­
ciones del Ayuntamiento; entre sus facultades tiene las de ser el re­
presentante legal del municipio, de proponer los nombramientos del
secretario, el tesorero y los titulares de las dependencias y organismos
auxiliares de la administración pública municipal; contratar y con­
certar, previo acuerdo del Ayuntamiento, la prestación de servicios
públicos, por terceros o con el concurso del Estado o de otros ayun­
tamientos; verificar que la recaudación de las contribuciones y demás
ingresos propios del municipio se realicen conforme a las disposicio­
nes legales aplicables; vigilar la correcta inversión de los fondos públi­
cos; supervisar la administración, registro, control, uso, mantenimien­
to y conservación adecuados de los bienes del municipio; informar
por escrito al Ayuntamiento, el quince de diciembre de cada año, en
sesión solemne de cabildo, el estado que guarda la administración
municipal y de las labores realizadas durante el ejercicio; cumplir y
hacer cumplir dentro de su competencia, las disposiciones contenidas
en las leyes y reglamentos federales, estatales y municipales, así como
aplicar a los infractores las sanciones correspondientes o remitirlos,
en su caso, a las autoridades correspondientes, etcétera, (artículo 48).
Los síndicos tienen a su cargo la procuración, defensa y promo­
ción de los intereses municipales, así como la representación jurídica
de los ayuntamientos en los litigios en que ellos sean parte; la ges­
tión de negocios de la hacienda municipal; revisar y firmar los cortes
de caja de la tesorería municipal; cuidar que la aplicación de los gastos
se haga llenando todos los requisitos legales y conforme al presupues­
to respectivo; vigilar que las multas que impongan las autoridades
174 (X)M PENDIO DF. DERECHO ADMINISTRATIVO

municipales ingresen a la tesorería, previo comprobante respectivo;


intervenir en la formulación del inventario general de los bienes mue­
bles e inmuebles propiedad del municipio; regularizar la propiedad
de los bienes inmuebles municipales; inscribir los bienes inmuebles
municipales en el Registro Público de la Propiedad, admitir, tramitar
y resolver los recursos administrativos que sean de su competencia,
etcétera, (artículo 53).
Los regidores tienen a su cargo la vigilancia y atención del ramo
de la administración municipal que les sea encomendado; forman
parte de las comisiones que integra el Ayuntamiento y de aquellas en
que los designe en forma concreta el Presidente Municipal; suplen las
ausencias temporales del Presidente Municipal; proponen al Ayunta­
miento, alternativas de solución para la debida atención de los dife­
rentes sectores de la Administración Municipal; promueven la partici­
pación ciudadana en apoyo a los programas que formule y apruebe el
Ayuntamiento, etcétera (artículo 55).
Las comisiones son órganos auxiliares integrados por los miembros
del Ayuntamiento para estudiar, examinar y resolver los problemas
municipales y vigilar que se ejecuten sus disposiciones y acuerdos. El
número y materia de las comisiones varía de acuerdo con las caracte­
rísticas del municipio. Estas pueden ser permanentes o transitorias
(artículos 64, 65 66, 67 y 69):
Son comisiones permanentes, las siguientes:
a ) De gobernación, seguridad pública y tránsito y de protec­
ción civil.
b) De planificación para el desarrollo.
c ) De hacienda.
d ) De agua, drenaje y alcantarillado.
e) De mercados, centrales de abasto y rastros.
/) De alumbrado público.
g ) De obras públicas y desarrollo urbano.
h ) De fomento agropecuario y desarrollo urbano.
i) De parques, jardines y panteones.
j ) De cultura, educación pública, deporte y recreación.
k ) De turismo.
/) De preservación y restauración del medio ambiente.
rn) De empleo.
n ) De salud pública.
ñ ) De población.
o) De revisión y actualización de la reglamentación municipal.
p ) Las demás que determine el ayuntamiento, de acuerdo con las
necesidades del municipio.
t

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL, MUNICIPAL V DEL DT. 175

Las comisiones transitorias son aquellas que se designen para la


atención de problemas especiales o situaciones emergentes o eventua­
les de diferente índole, las cuales quedarán integradas por los miem­
bros que determine el ayuntamiento.
También existen otros organismos auxiliares de los ayuntamientos,
que prevé la Ley Orgánica Municipal, como son: los consejos de parti­
cipación ciudadana; las organizaciones sociales representativas de la co­
munidad, así como las demás organizaciones que determinen las leyes,
reglamentos y acuerdos del Ayuntamiento.
Los consejos de participación ciudadana municipal auxilian a los
ayuntamientos en la gestión, promoción y ejecución de los planes y
programas municipales en diversas materias. Para ello dichos consejos
tienen facultades para:
a ) Promover la participación ciudadana en la realización de los
programas municipales.
b) Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y progra­
mas municipales aprobados.
c) Proponer al ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o
modificar los planes y programas municipales.
d.) Participar en la supervisión de la prestación de los servicios pú­
blicos.
e ) Informar al menos una vez cada tres meses a sus representados
y al ayuntamiento sobre sus proyectos, las actividades realizadas y, en
su caso, el estado de cuenta de las aportaciones económicas que estén
a su cargo.
Los consejos de colaboración municipal se integran hasta por cin­
co vecinos del municipio; son electos democráticamente y duran en su
encargo el tiempo que se haya fijado en la convocatoria respectiva.
Dentro de los consejos municipales más importantes tenemos el
de Protección Civil, el cual constituye un órgano auxiliar del Ayunta­
miento, con funciones de consulta y con la participación de los sectores
público, social y privado, para la prevención y adopción de acuerdos,
ejecución de acciones y, en general, de todas las actividades necesarias
para la atención inmediata y eficaz de los asuntos relacionados con
situaciones de emergencia, desastre, o calamidades públicas que afec­
ten a la población.
Las organizaciones sociales son aquellas creadas por la población
a efecto de participar en el desarrollo vecinal, cívico, en beneficio co­
lectivo de sus comunidades.
El ejercicio de la función administrativa municipal en materia de
servicios públicos puede ser realizada en forma exclusiva por los mu­
nicipios, o con la coordinación y apoyo de los Estados, o con otros mu­
176 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

nicipios; también pueden concesionarse a particulares, con excepción


de los de seguridad pública, tránsito, alumbrado y los que afecten la
estructura y organización municipal. El mínimo de servicios públicos
con que debe contar el municipio es el siguiente:
1. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y distribu­
ción de aguas residuales.
2. Alumbrado público.
3. Limpia, resolución, traslado, tratamiento y disposición final
de residuos.
4. Mercados y centrales de abasto.
5. Panteones.
6. Rastro.
7. Calles, parques y jardines y su equipamiento.
8. Seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito.
Como se dijo anteriormente, la referencia hecha con base en el Es­
tado de México y sus municipios sólo representa una muestra de una de
las entidades federativas de nuestro país, con la advertencia de que las
características particulares de cada uno de los Estados puede variar,
aunque no en los aspectos básicos que señalan los artículos 115 y 116
de la Constitución Federal.
Del análisis a la legislación de la mayoría de los Estados encon­
tramos que son pocos los que cuentan con un regulación legal tan
completa como en el caso del Estado que utilizamos como muestra,
particularmente a nivel municipal, por lo que, para conocer cada caso
en particular será necesario acudir a la legislación de la entidad de
que se trate.

8.4. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN


PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL

Los Estados que, como nuestro país, tienen una organización polí­
tica de carácter federal, establecen en su estructura una entidad cuyo
fin es ser la sede de los poderes de la Unión, y que recibe el nombre
de Distrito Federal.
Los Estados constituidos conforme al sistema federal norteameri­
cano, bajo un régimen representativo, democrático y federal, han teni­
do la necesidad de que sus poderes federales cuenten con un territo­
rio propio. Algunos, como Estados Unidos de Norteamérica, sólo han
otorgado la porción territorial suficiente para que en ella se ubiquen las
oficinas estatales de la Unión. En otros, como nuestro país, el Distrito
Federal alberga no sólo a las oficinas de los poderes federales, sino que
t

o r g a n iz a c ió n a d m in is t r a t iv a e st a t a l , m u n ic ip a l v d e l d . e 177

tienen un territorio de mayor extensión, que siguiendo su tradición his­


tórica, lo convierte en el principal centro cultural, político y financiero
de la Nación.
' En México, el Distrito Federal se estableció por Decreto del 20 de
noviembre de 1824, con base en las facultades que la fracción XXVIII
del artículo 50 de la Constitución de 1824 otorgó al Congreso de la
Unión, el cual designó al efecto el territorio que ocupaba la Ciudad de
México, a fin de que los Poderes de la Unión gozaran de sede propia,
en un marco de autonomía y de unidad que excluyera por principio la
existencia de Poderes autónomos y diversos.
Sin embargo, ello nunca fue posible toda vez que, desde la época
Colonial, existieron en su territorio diversos órganos de carácter local
que prevalecieron después de consumada la independencia, pero las
autoridades locales nunca pudieron cumplir enteramente con dicha
cualidad, ya que tuvieron limitadas sus facultades, por ello se ha dicho
que esta entidad nunca ha tenido un gobierno propio, estructurado
por órganos específicos y responsables, encargados de cumplir con las
funciones de todo Estado, ya que las funciones legislativa, ejecutiva y
judicial han estado a cargo de los Poderes de la Unión.
Cabe señalar que por lo que respecta a la función judicial, desde el
23 de noviembre de 1855 ésta sí es realizada por un órgano eminen­
temente local, ya que en esa fecha, bajo el interinato de Don juán N.
Alvarez, se expidió la Uey sobre Administración de Justicia y Orgánica
de la Nación, del Distrito y Territorios, conocida como “Ley Juárez”,
porque la paternidad de dicho ordenamiento se le atribuye a Don Be­
nito Juárez García, que en esa época era Ministro de Justicia, conforme
a la cual se creo el Tribunal Superior de Justicia del Distrito y Territo­
rios Federales, para que se encargara de la impartición de justicia en
materia del fuero común de la Ciudad de México, estableciendo así un
Poder Judicial exclusivamente local del Distrito Federal.
Fuera de este órgano local, el Congreso de la Unión y el Ejecutivo
Federal realizan las funciones legislativa y administrativa, propias del
Distrito Federal, pues desde su creación, en 1824, las bases de su orga­
nización se han localizado dentro de las facultades del Congreso de la
República. Así, por ejemplo, el artículo 50 de la Constitución de 1824,
establecía que el Congreso General tendría facultad para ejercer en el
Distrito Federal las atribuciones del Poder Legislativo de un Estado.
También se estableció en el Decreto de 18 de noviembre de ese año,
que el gobierno económico y político del Distrito Federal quedaba
bajo la jurisdicción exclusiva de Gobierno Federal.
Por su parte, el Constituyente de 1857 dio al Congreso General
la facultad de legislar sobre la organización política y administrativa
178 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

del Distrito Federal, y aunque preveía la existencia de ayuntamientos,


éstos tenían limitada su esfera de competencia.
En 1917 se faculta una vez más al Congreso de la Unión para le­
gislar en todo lo relativo al Distrito Federal, y se establece que el go­
bierno del mismo y de los Territorios Federales estarían a cargo de
gobernadores designados por el Presidente de la República, aclaran­
do que sólo el del Distrito Federal acordaría con el titular del Poder
Ejecutivo Federal.
La coexistencia de poderes federales y locales trajo innumerables
problemas, lo cual originó que mediante reforma a la Constitución, en
1928, se modificara la estructura política suprimiéndose la figura del
Gobernador del Distrito Federal, así como la de los municipios, para
en su lugar establecer que el Gobierno del Distrito Federal estaría a
cargo del Presidente de la República, quien lo ejercería por conducto
del órgano u órganos que determinara la ley respectiva, y por otra par­
te el Congreso de la Unión conservó la facultad legislativa del Distrito
Federal.
Esta reforma permitió que por casi cuatro décadas las cuestiones de
representación y participación ciudadana en el gobierno del Distrito
Federal dejaran de ser tema a debate, y posibilitó que las relaciones
entre éste y sus habitantes se mejoraran; sin embargo, la polémica en
torno a dicha cuestión volvió a surgir aproximadamente a mediados de
los sesentas, ya que el desarrollo de la ciudad trajo cambios importan­
tes tanto en su estructura económica como social y política, surgiendo
nuevas demandas y concepciones distintas sobre la organización del
gobierno, por parte de diferentes grupos sociales y partidos políticos.
Así, en 1987 se reformó el artículo 73, fracción VI, constitucional,
para crear la Asamblea de Representantes, con miembros de elección
directa, dotándola de facultades legislativas limitadas, de carácter ma­
terial, a través de bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen
gobierno; supervisión de la Administración Pública del Distrito Fede­
ral; promoción y gestión; y de participación ciudadana.
Con esta reforma se otorgaron a la población nuevos medios de
representación y participación ciudadana en el gobierno del Distrito
Federal, los cuales no fueron suficientes para satisfacer las aspiracio­
nes de los grupos antes señalados, los que siguieron presionado para
lograr reformas más trascendentes, ya que estimaron que la organiza­
ción política y administrativa del Distrito Federal debía modificarse
para dar lugar a una nueva estructura institucional que fortaleciera el
pleno ejercicio de los derechos políticos de sus habitantes, para que
directamente pudieran elegir a sus gobernantes, y que a su vez garan­
tizara la capacidad de la Administración Pública local.
t

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL. M UNICIPAL Y DEL D E 17 9

Ante esta situación, en abril de 1992 el Presidente de la República,


por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal, convocó a
todas las fuerzas políticas y grupos sociales organizados para iniciar los
trabajos que dieran lugar a la “Reforma Política del Distrito Federal”, a
fin de transformar el gobierno de dicha entidad en uno propio, repre­
sentativo y democrático.
Para ello se llevaron a cabo consultas populares y se crearon me­
sas de concertación en las que intervinieron los partidos políticos con
registro y las autoridades del propio Departamento. Dentro de los
trabajos realizados se incluyeron el análisis, el dialogo y la discusión,
durante más de un año, sobre las posiciones partidistas; la realización de
audiencias públicas en las que participaron todos los partidos, especialis­
tas e intelectuales, centros de investigación y de enseñanza superior,
así como un número importante de organizaciones no gubernamen­
tales, asociaciones de vecinos y organismos del movimiento popular, y
el estudio comparado de las formas de administración y gobierno de
las grandes ciudades del mundo.

8.4.1. L a r e f o r m a p o l ít ic a df .l D is t r it o Fe d e r a l
La inquietudes y actividades relatadas en el punto anterior traje­
ron consigo que, finalmente, el Ejecutivo Federal presentara al Con­
greso de la Unión la iniciativa de la “Reforma Política del Distrito
Federal”, a través del Decreto por el que se reforman los artículos 31,
fracción IV, 44, 73, fracciones VI, VIII y XXIX-H, 74, fracción IV, en
sus párrafos primero, segundo y séptimo, 79, fracción II, 89, fracción
II, 104, fracción I-B, 105 y 107, fracción VIII, inciso a); la denomina­
ción del Título Quinto y el artículo 122. Se adiciona una fracción IX al
artículo 76 y un primer párrafo al artículo 119 y se deroga la fracción
XVII del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, iniciativa que fue aprobada y publicada en el Diario Ofi­
cial de la Federación el 25 de octubre de 1993.

8.4.2. E l. G o b ie r n o del D is t r it o F e d e r a l
La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes
de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos, y por ello es
considerado como una entidad federativa, de acuerdo con los artícu­
los 42, fracción I, 43 y 44 de la Constitución Federal, y como tal está
compuesto por una población, un territorio, un orden jurídico y un
gobierno.
La reforma política del Distrito Federal no culminó con lo anterior,
ya que en el Diario Oficial de la Federación del 22 de agosto de 1996 se
publicó el Decreto mediante el cual se declaran reformados diversos
180 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,


entre los cuales se encuentra la reforma a su artículo 122, en el que
se establece el cambio de denominación de la Asamblea de Represen­
tantes por el de Asamblea Legislativa del Distrito Federal; la elección
por votación universal, libre, directa y secreta del Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, con lo cual se abandona la elección indirecta de éste,
prevista en la reforma del 25 de octubre de 1993; asimismo, se establece
una Administración Pública Local, la que estará a cargo del citado Jefe
de Gobierno, con lo cual deja de existir el Departamento del Distrito
Federal, como parte integrante de la Administración Pública Federal.
La reforma de 1993 estableció para el Distrito Federal un gobierno
propio, en el cual los Poderes Federales no pierden su intervención,
ya que de conformidad con el primer párrafo del artículo 122 consti­
tucional estos lo ejercerán por sí y a través de los órganos de gobier­
no del propio Distrito. Estos órganos, representativos y democráticos,
son; la Asamblea de Representantes, el fefe de Distrito Federal y el
Tribunal Superior de Justicia.
El establecimiento de esta forma de gobierno “...está concebida
para proteger el eficaz ejercicio de las atribuciones de los Poderes de
la Unión y, al mismo tiempo, garantizar la representación democráti­
ca de quienes aquí habitan, en los ámbitos de gobierno de la ciudad,
para que ellos puedan influir en la dirección de su ciudad, no sólo
con el voto que históricamente han ejercido para los cargos de elec­
ción popular de la Federación, sino directamente en el destino de los
asuntos que más les incumben”. (Exposición de motivos del Decreto
de reformas del 25 de octubre de 1993).
Este equilibrio entre facultades, que garantiza la soberanía plena de
los Poderes de la Unión en el gobierno del Distrito Federal y los derechos
políticos de los habitantes, tiene como finalidad “...asegurar la perma­
nencia y la supremacía de los Poderes Federales como elemento integra­
do!' de la República en su sede. También hace posible, sin contradicción
con la naturaleza del gobierno del Distrito Federal, el establecimiento
de órganos propios que respondan a los cambios que han ocurrido en la
ciudad de México y a las aspiraciones democráticas de sus habitantes”.
(Ibídem).
La reforma de 1996 mantiene para el Distrito Federal un gobierno
propio, sin que los Poderes Federales pierdan su intervención en el
mismo, ya que el primer párrafo del artículo 122 constitucional dis­
pone que el Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes
Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter
local, en los términos previstos por dicho dispositivo constitucional.
Estos órganos locales son; la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobier­
no del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.
o r g a n iz a c ió n a d m in is t r a t iv a e st a t a l , m u n ic ip a l v d e l d . f. 181

Así, dicho artículo establece las facultades que tanto los órganos
federales como los locales ejercerán en el Distrito Federal, de acuerdo
con la siguiente distribución:
A. —Congreso de la Unión
A este órgano legislativo federal le corresponde:
I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las
materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa;
II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
III. Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal;
IV. Dictar disposiciones generales que aseguren el debido, oportu­
no y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión, y
V. Las demás atribuciones que le señale la Constitución.
B. —Presidente de la República
Al titular del Poder Ejecutivo Federal, le corresponde:
I. Iniciar leyes ante del Congreso de la Unión en lo relativo al
Distrito Federal;
II. Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remo­
ción, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
III. Enviar anualmente al Congreso de la Unión, la propuesta de
los montos de endeudamiento necesario para el {mandamiento del
presupuesto de egresos del Distrito Federal. Para tal efecto, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal someterá a la consideración del Presi­
dente de la República la propuesta correspondiente, en los términos
¡ que disponga la ley;
IV. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de
i las leyes que expida el Congreso de la Unión respecto del Distrito
| Federal; y
V. Las demás atribuciones que le señalen la Constitución, el Esta­
tuto de Gobierno y las leyes.
C.—Asamblea Legislativa
Con la reforma, esta Asamblea se convierte en el órgano legislati­
vo del Distrito Federal, no solamente en sentido material sino también
en el formal. Se le asignan sus facultades bajo un sistema inverso al
establecido para los Estados, en tanto que se parte de atribuciones ex­
presamente concedidas en la Constitución, y a la Federación se le de­
jan todas aquellas no reservadas al Distrito Federal, mientras que para
aquellos todo lo que no esté conferido para la Federación se entiende
reservado a ellos. En esta medida, dicho órgano legislativo local tiene
facultades para:
I. Expedir su ley orgánica, la que será enviada al Jefe de Gobierno
del Distrito Federal para el solo efecto de que ordene su publicación;
182 ( ;OMI>ENIMO PE DERECHO ADMINISTRATIVO

II. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de


egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero
las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto;
III. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, por conducto de la
Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa;
IV. Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al
Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
V. Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pú­
blica, la Contaduría Mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto
público del Distrito Federal;
VI. Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el
Distrito Federal, sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de
Gobierno;
VIL Legislar en materia de Administración Pública local, su régi­
men interno y de procedimientos administrativos;
VIII. Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo
protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defen-
soría de oficio, notariado y registro público de la propiedad y de co­
mercio;
IX. Normar la protección civil, justicia cívica sobre faltas de policía
y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas
privadas; la prevención y readaptaeión social; la salud y asistencia so­
cial; y la previsión social;
X. Legislar en materia de planeacióu del desarrollo, en desarrollo
urbano, particularmente del suelo, preservación del medio ambiente
y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías
públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y
sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimo­
nio del Distrito Federal;
XI. Regular la prestación y la concesión de los servicios públicos;
legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, de turismo
y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios;
XII. Expedir normas sobre fomento económico y protección al
empleo; desarrollo agropecuario; establecimientos mercantiles; pro­
tección de animales; espectáculos públicos; fomento cultural cívico y
deportivo; y función social educativa en los términos de la fracción
VIII, del artículo 3° constitucional;
XIII. Expedir la Ley Orgánica de los tribunales encargados de la
función judicial del fuero común en el Distrito Federal, que incluirá
lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos de dichos
órganos;
XIV. Expedir la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Ad­
ministrativo para el Distrito Federal;
t
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL, MUNICIPAL V DEL D I’ 1 8 :;

XV. Presentar iniciativas de leyes o decretos relativas al Distrito


Federal, ante el Congreso de la Unión; y
XVI. Las demás que se le confieren expresamente en la Consti­
tución-
La Asamblea de Representantes que se elija para el período de no­
viembre de 1991 a noviembre de 1994, continuará teniendo las facul­
tades establecidas en la fracción VI del artículo 73 de la Constitución
vigentes en el momento de entrar en vigor el Decreto de reformas
señalado, por lo que las facultades establecidas en el propio Decreto
serán ejercidas a partir de la siguiente Asamblea de Representantes,
la que será electa para el período que comenzará el 15 de noviembre
de 1994 y concluirá el 16 de septiembre de 1997.
La actividad legislativa de la .Asamblea de Representantes, duran­
te los tres años posteriores a la reforma mencionada, de 1993 a 1996,
se ha llevado a cabo ampliamente, ya que durante dicho período ha
expedido, entre otros ordenamientos legales, la Ley de la Administra­
ción Pública del Distrito Federal, la Ley de Procedimiento Adminis­
trativo del Distrito Federal, la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal, cuerpos legales que vienen a consolidar la Administración
Pública local, lo que implica la extinción del Departamento del Dis­
trito Federal.
Con la última reforma política del Distrito Federal, la Asamblea
Legislativa se integrará con el número de diputados electos según los
principios de mayoría relativa y de representación proporcional, me­
diante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinomi-
nal, en los términos que señala la Constitución Federal y el Estatuto
de Gobierno. Los Diputados a la Asamblea serán electos cada tres
años, por voto universal, libre, directo y secreto, en los términos de
que disponga la ley.
D.— El Jefe de Gobierno del Distrito Federal
El primer nombramiento, por elección directa, del jefe de Gobier­
no del Distrito Federal, se verificó en 1997, y ejercerá su mandato, por
esta única vez, del 5 de diciembre de dicho año al 4 de diciembre del
año 2000, en los términos del artículo SÉPTIMO del Decreto mediante
el cual se declaran reformados diversos artículos de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Ofi­
cial de la Federación del 22 de agosto de 1996. En lo subsecuente el [efe
de Gobierno durará en su encargo seis años, contados a partir del día
5 de diciembre del año de la elección.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal ejercerá las siguientes
atribuciones:
18-1 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

a) Tendrá a su cargo el Ejecutivo y la Administración Pública de


la entidad;
b) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que ex­
pida el Congreso de la Unión, en la esfera de competencia del órgano
ejecutivo a su cargo o de sus dependencias;
c) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea
Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta obser­
vancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos.
Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Le­
gislativa le envíe para su promulgación, en un plazo no mayor de diez
días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayoría
calificada de dos tercios de los diputados presentes, deberá ser pro­
mulgado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal:
d) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea Legis­
lativa del Distrito Federal;
el Nombrar y remover libremente a los servidores públicos depen­
dientes del órgano ejecutivo, cuya designación o destitución no estén
previstas de manera distinta en la Constitución de la República o las
leyes correspondientes;
/) Ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad
pública, de conformidad con el Estatuto de Gobierno; y
g) Las demás que le confiera la Constitución, el Estatuto de Go­
bierno y las leyes.
E.—Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal
Este órgano y el Consejo de la Judicatura, con los demás órganos
que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercerán la función judicial
del hiero común en el Distrito Federal.
Además de los anteriores órganos, el Distrito Federal cuenta con
un Tribunal de lo Contencioso Administrativo y una Junta Local de
Conciliación y Arbitraje, dotados de plena autonomía para dictar sus
fallos, y que tienen a su cargo el ejercicio de la función jurisdiccional
en materia administrativa, el primero de ellos, y laboral, el segundo.
Asimismo, se encomienda el Ministerio Público en el Distrito Fe­
deral al Procurador General de Justicia.

8.4.3. lA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA


La Administración Pública del Distrito Federal, con la reforma se­
ñalada, estará a cargo del Jefe de Gobierno de dicha entidad, y por
lo tanto dejará de formar parte de la Administración Pública Federal
Centralizada.
La Administración Pública del Distrito Federal, en los términos
de los artículos 87, 91 y 97 del Estatuto de Gobierno del Distrito Fe­
t

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL. MUNICIPAL Y DEL D E 185

deral, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 26 de julio de


1994, será central, desconcentrada y paraestatal. Forman parte de la
Administración centralizada la Jefatura del Distrito Federal, las Secre­
tarías, las Delegaciones, la Procuraduría General de Justicia del Distri­
to Federal, así como las demás dependencias que determine la ley. El
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, para la eficaz atención de los
asuntos de su competencia, podrá constituir órganos administrativos
desconcentrados que estarán jerárquicamente subordinados al propio
Jefe, o bien, a la dependencia que éste determine. Los organismos des­
centralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fi­
deicomisos públicos, integrarán la Administración Pública paraestatal.
En tal virtud, la Administración Pública del Distrito Federal, de
acuerdo con su Ley Orgánica contará con organización administrativa
conforme a la cual el Jefe de Gobierno se auxiliará en el ejercicio de
sus atribuciones, que comprenden el estudio, planeación y despacho
de los negocios del orden administrativo, en los términos de dicha ley,
para lo que contará con las siguientes dependencias:
1. Secretaría de Gobierno;
2. Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda;
3. Secretaría de Desarrollo Económico;
4. Secretaría del Medio Ambiente;
5. Secretaría de Obras y Servicios;
6. Secretaría de Desarrollo Social;
7. Secretaría de Salud;
8. Secretaría de Finanzas;
9. Secretaría de Transporte y Vialidad;
10. Secretaría de Seguridad Pública;
11. Secretaría de Turismo;
12. Procuraduría General de justicia del Distrito Federal;
13. Oficialía Mayor;
14. Contraloría General del Distrito Federal, y
15. Consejería Jurídica y de Servicios Legales.
Al frente de cada Secretaría, de la Oficialía Mayor, de la Contralo­
ría General del Distrito Federal y de la Consejería Jurídica y de Servi­
cios Legales habrá un titular, quien para el despacho de los asuntos de
su competencia se auxiliará, en su caso, por los Subsecretarios, Direc­
tores Generales, Directores de Area, Subdirectores y jefes de Unidad
Departamental, así como por los demás servidores públicos que se es­
tablezcan en el Reglamento Interior y los manuales administrativos.
Administración desconcentrada:
1. Delegaciones del Distrito Federal.
2. Instituto de Vivienda del Distrito Federal.
186 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

0. Servicio Público de Localización Telefónica.


4. Comisión de Recursos Naturales.
5. Junta de Asistencia Privada.
6. Planta de Asfalto del Distrito Federal.
7. Comisión de Aguas del Distrito Federal.
8. Procuraduría Social.
9. Instituto Técnico de Formación Policial.
Administración paraestatal (organismos descentralizados, empre­
sas de participación estatal y fideicomisos públicos).
1. Sistema d e Transporte Colectivo (METRO).
2. Servicio de Transporte Eléctrico del Distrito Federal.
3. Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
4. Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal.
5. Caja de Previsión para Trabajadores a Lista de Raya del Distri­
to Federal.
6. Servicios Metropolitanos, S.A. de C.V.
7. Fideicomiso para Promover y Realizar Programas de Vivienda
y Desarrollo Social (FiviDESU).
8. Corporación Mexicana de Impresión, S.A. de C.V.
9. Fideicomiso de Vivienda y Desarrollo Social Urbano.
10. Fideicomiso del Programa Casa Propia.
11. Fideicomiso de Recuperación Crediticia de la Vivienda Po­
pular.
La estructura administrativa de la Administración Pública Centra­
lizada del Distrito Federal está integrada en razón de la delimitación
de sus funciones por materia.
a) El despacho de las materias relativas al gobierno, relaciones con
estados y municipios, la coordinación metropolitana, trabajo y previsión
social, seguimiento de funciones desconcentradas de las Delegaciones
del Distrito Federal, reclusorios y centros ele readaptación social, pro­
tección civil, regularización de la tenencia de la tierra y acción cívica,
corresponde a la Secretaría de Gobierno.
b) La reordenación y desarrollo urbano, así como la promoción
inmobiliaria, corresponde a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vi­
vienda.
c) El desarrollo y regulación de las actividades económicas en tos
sectores agropecuario, industrial, comercial y de servicios, correspon­
de a la Secretaría de Desarrollo Económico.
d) La formulación, ejecución y evaluación de la política del Distri­
to Federal en materia ambiental y de recursos naturales, corresponde
a la Secretaría del Medio Ambiente.
t

o r g a n iz a c ió n a d m in is t r a t iv a e st a t a l , m u n ic ip a l y del d .e 187

e) La normativiclad de obras públicas y servicios urbanos, la cons-


tracción y operación hidráulica, los proyectos y construcción de las
obras del sistema de transporte colectivo, los proyectos y construcción
de obras públicas, así como proponer la política de tarifas y prestar
el servicio de agua potable, corresponde a la Secretaría de Obras y
Servicios.
f) El despacho de las materias relativas a desarrollo social, alimenta­
ción, educación, promoción de la equidad, cultura, recreación, depor­
te, administración de zoológicos, información social y servicios sociales
comunitarios, corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social.
g) La formulación, ejecución, operación y evaluación de las políticas
de salud del Distrito Federal, corresponde a la Secretaría de Salud.
h) El desarrollo de las políticas de ingresos y administración tri­
butaria, la programación, presupuestación y evaluación del gasto pú­
blico del Distrito Federal, así como representar el interés del Distrito
Federal en controversias fiscales y en toda clase de procedimientos
administrativos ante los tribunales en los que se controvierta el interés
i fiscal de la entidad, corresponde a la Secretaría de Finanzas.
i) El desarrollo integral del transporte, control del autotransporte
! urbano, así como la planeación y operación de las vialidades, corres­
ponde a la Secretaría de Transporte y Vialidad.
? j) El desarrollo y regulación de la actividad económica en el sector
turismo en el ámbito del Distrito Federal, corresponde a la Secretaría
de Turismo.
k) La administración y desarrollo de personal, servicio público de
carrera, la modernización y simplificación administrativa, los recursos
materiales, los servicios generales, el patrimonio inmobiliario, y en
j general, la administración interna del Distrito Federal, corresponde a
j la Oficialía Mayor.
l) El control y evaluación de la gestión pública de las dependen­
cias, órganos desconcentrados y entidades paraestatales del Distrito
Federal, corresponde a la Contraloría General del Distrito Federal.
m) La orientación, asistencia, publicación oficial, y coordinación de
asuntos jurídicos; la revisión y elaboración de los proyectos de inicia­
tivas de leyes y decretos que presente el Jefe de Gobierno a la Asamblea
Legislativa; la revisión y elaboración de los proyectos de reglamentos,
decretos, acuerdos y demás instrumentos jurídicos y administrativos
que se sometan a consideración del Jefe de Gobierno de los servicios
relacionados con el Registro Civil, el Registro Público de la Propiedad
y de Comercio, y del Archivo General de Notarías corresponde a la
Consejería Jurídica y de Servicios Legales.
188 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de


{usticia del Distrito Federal se ubican en el ámbito orgánico del Go­
bierno del Distrito Federal y se regirán por las leyes específicas corres­
pondientes.

8.4.4. El J e f e de G o b ie r n o d e l D is t r it o Fe d e r a :.
En virtud de la reforma política del Distrito Federal, del 25 de
octubre de 1993, el Jefe del Distrito Federal sería nombrado por el
Presidente de la República de entre cualquiera de los Representantes
a la Asamblea, Diputados Federales o Senadores electos en el Distrito
Federal, que pertenezcan al partido político que por sí mismo hubie­
ran obtenido el mayor número de asientos en la Asamblea de Repre­
sentantes. Por lo tanto, su designación correspondería a una fórmula
de elección indirecta.
Dicho nombramiento sería sometido, por el Presidente de la Repú­
blica, a la ratificación de la Asamblea de Representantes, o a la Comi­
sión de Gobierno de la misma cuando no esté en período de sesiones,
que contará con un plazo ele cinco días para su ratificación. Si el nom­
bramiento no fuere ratificado, el Presidente presentaría a la Asamblea
un segundo nombramiento para su ratificación en un plazo, también,
de cinco días. En caso de que no hubiera ratificación del segundo nom­
bramiento, el Senado haría directamente el nombramiento del Jefe del
Distrito Federal.
El Jefe del Distrito Federal duraría en su encargo hasta seis años,
a partir de la fecha en que rinda protesta ante la Asamblea de Repre­
sentantes o, en su caso, ante el Senado de la República, y hasta el 2
de diciembre del año eri que concluya el período constitucional del
Presidente de la República. El primer nombramiento de dicho Jefe
sólo sería de tres años, tocia vez que abarcará del mes de diciembre de
1997 al 2 de diciembre del año 2000.
Una vez que hubiera sido ratificado por la Asamblea de Represen­
tantes su nombramiento, o hubiera sido designado por el Senado, el
Jefe del Distrito Federal solicitará licencia para separarse de su encar­
go de representante popular, previamente a la fecha en que rindiera
protesta ante la Asamblea de Representantes o, en su caso, ante el
Senado.
En caso de falta temporal del Jefe del Distrito Federal, o durante
el período de ratificación de su nombramiento, quedaría encargado
del despacho el servidor público que disponga el Estatuto de Gobier­
no del Distrito Federal. En caso de falta absoluta, o con motivo de su
remoción, el Presidente de la República procedería a nombrar un sus­
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL, MUNICIPAL V DEL l).E 189

tituto que concluirá el período respectivo, siguiendo el procedimiento


antes descrito.
Como causas de remoción del citado Jefe, se estableció la afecta­
ción grave a las relaciones con los Poderes de la Unión o del orden
público en el Distrito Federal, la cual será decretada por la Cámara
de Senadores, o en sus recesos por la Comisión Permanente, previa
solicitud que deberá ser presentada por la mitad de los miembros de
la Cámara o de la Comisión indicadas, según el caso.
El ciudadano que ocupe el cargo del Jefe del Distrito Federal, con
cualquier carácter, en ningún caso podría volverlo a ocupar.
Como el primer nombramiento del Jefe del Distrito Federal se
realizaría a partir de diciembre de 1997, en tanto dicho jefe asuma
su encargo el gobierno del Distrito Federal seguiría a cargo del Presi­
dente de la República, de acuerdo con la base la. de la fracción VI del
artículo 73 de la Constitución vigente al momento de entrar en vigor
el Decreto de reforma aludido. En consecuencia, el Ejecutivo Federal
mantendrá la facultad de nombrar y remover libremente al titular del
órgano u órganos de gobierno del Distrito Federal y continuará ejer­
ciendo para dicha entidad las facultades establecidas en la fracción I
del artículo 89 de nuestra Carta Magna.
Con la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996, la situa­
ción descrita con anterioridad varió, ya que en primer lugar, el Jefe
del Distrito Federal cambió su denominación por la de Jefe de Go­
bierno del Distrito Federal.
En segundo lugar, su designación ya no será por elección indi­
recta, sino que será elegido por votación universal, libre, directa y
secreta, y ejercerá su encargo durante seis años, contados a partir del
5 de diciembre del año de la elección.
Para ser Jefe de Gobierno del Distrito Federal, deberán reunirse
los siguientes requisitos:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus
derechos;
b) Tener una residencia efectiva de tres años inmediatamente an­
teriores al día de la elección, si es originario del Distrito Federal, o de
cinco años ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad. La resi­
dencia no se interrumpe por el desempeño de cargos públicos de la
Federación en otro ámbito territorial;
c) Tener cuando menos treinta años cumplidos al día de la elec­
ción;
d) No haber desempeñado el cargo de Jefe de Gobierno del Distri­
to Federal con cualquier carácter o denominación;
e) No estar en servicio activo en el Ejército Federal, ni tener mando
de policía cuando menos noventa días antes de la elección;
190 COMPENDIO I)E DERECHO ADMINISTRATIVO

f) No ser Secretario ni Subsecretario de Estado, Jefe de Departa-


meato Administrativo, Procurador General de la República, Ministro de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni miembro del Consejo de la
Judicatura Federal, a menos que se haya separado definitivamente de sus
funciones noventa días antes de la elección, en el caso de los primeros, y
dos años en el caso de los Ministros:
g) No ser Magistrados de Circuito o Juez de Distrito en el Distrito
Federal, a menos que se haya separado definitivamente de sus funcio­
nes noventa días antes de la elección;
li) No ser Magistrado del Tribunal Superior de Justicia, del Tribu­
nal de los Contencioso Administrativo del Distrito Federal, ni miem­
bro del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, a menos que se
haya separado definitivamente de sus funciones noventa días antes de
la elección;
i) No ser Secretario del Organo Ejecutivo, Oficial Mayor, Contra­
lor General, titular de órgano político administrativo, dependencia,
unidad administrativa, órgano desconcentrado o entidad paraestatal
de la Administración Publica del Distrito Federal, ni Procurador Ge­
neral de Justicia del Distrito Federal, a menos que se haya separado
definitivamente de sus funciones noventa días antes de la elección;
j) No ser ministro de algún culto religioso, a no ser que hubiere de­
jado de serlo con la anticipación y en la forma que establezca la ley; y
k) Las demás que establezcan las leyes y el propio Estatuto de Go­
bierno del Distrito Federal.
Para el caso de remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Fede­
ral, la Cámara de Senadores nombrará, a propuesta del Presidente de
la República, un sustituto que concluya el mandato. En caso de falta
temporal quedará encargado del despacho el Secretario de Gobier­
no. En caso de falta absoluta, por renuncia o cualquier otra causa, la
Asamblea Legislativa designará a un sustituto que termine el encar­
go. La renuncia del Jefe de Crobierno del Distrito Federal sólo podrá
aceptarse por causas graves. Las licencias al cargo se regularán por el
citado Estatuto.

8.4.5. I.a s d e l e g a c io n e s d e l d e p a r t a m e n t o
del D is t r it o Fe d e r a l y l a p a r t ic ip a c ió n c iu d a d a n a
De acuerdo con el sistema vigente, antes de la entrada en vigor
del Decreto de reformas en cuestión, las Delegaciones del Departa­
mento del Distrito Federal son órganos desconcentrados a cargo de un
Delegado, que es nombrado y removido por el Jefe del propio Departa­
mento, previo acuerdo del Presidente de la República, y que ejercen sus
atribuciones dentro de su circunscripción territorial.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL. MUNICIPAL Y DEL I).K 191

Con la reforma del 22 de agosto de 1996, los titulares de dichos


órganos desconcentrados serán elegidos en forma universal, libre,
secreta y directa, de acuerdo con lo dispuesto en la fracción II de la
Base Tercera del apartado C del artículo 122 constitucional, disposi­
ción que entrará en vigor el Io de enero del año 2000, según lo dispo­
ne el artículo décimo transitorio del Decreto de reformas respectivo.
Para el año de 1997 los Delegados se elegirán en forma indirecta
en los términos que señale la ley.
Dichas delegaciones son:
I. Alvaro Obregón.
II. Azcapotzalco.
III. Benito Juárez.
IV. Coyoacán.
V. Cuajimalpa de Morelos.
VI. Cuauhtémoc.
VII. Gustavo A. Madero.
VIII. Iztacalco.
IX. Ixtapalapa.
X. La Magdalena Contreras.
XI. Miguel Hidalgo.
XII. Milpa Alta.
XIII. Tláhuac.
XIV. Tlalpan.
XV. Venustiano Carranza.
XVI. Xochimilco.
Uno de los aspectos que debe contener la Ley Orgánica de la Ad­
ministración Pública del Distrito Federal, respecto de la organización
y funcionamiento, es el relativo a la división territorial de la entidad,
relacionada con la organización desconcentrada de las delegaciones,
puesto que ello ha preocupado a la población y a los partidos políti­
cos, al grado de que en la comparecencia del jefe del Departamento
del Distrito Federal, ante la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, el día 16 de abril de 1993, al hacer las propuestas de Reforma
Política para el Distrito Federal, señaló: “Nuestra propuesta es que los de­
legados aumenten su autonomía, que haya una mayor descentralización
de funciones y que la Asamblea de Representantes del Distrito Federal
participe en su ratificación. Nuestra propuesta es encauzar la descentrali­
zación en la toma de decisiones, la evaluación de la administración y sus
resultados, la introducción de técnicas modernas de gestión, es decir, la
construcción de nuevas formas de organización y las nuevas instituciones
que requiere nuestra Ciudad en las áreas de las que depende la eficacia de
los servicios y la vialidad misma de la Ciudad”.
1 92 COMPENDIO DF. DERECHO A D M IN IST R A T IV O

En esta medida es obvio que se necesita una nueva división geo­


gráfica del Distrito Federal, que responda a la realidad imperante,
originada por el crecimiento demográfico y económico, a fin de que
la prestación de los servicios que le corresponde realizar a la Adminis­
tración Pública del propio Distrito se efectúe con la mayor eficiencia
y eficacia que requiera la satisfacción de las necesidades públicas de
la población, lo cual con la reforma del 22 de agosto de 1996 ya ha
quedado establecido, en cuanto que en la fracción II de la Base tercera
del apartado C del artículo 122 constitucional se faculta a la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal para fijar los criterios para efectuar la
división territorial del Distrito Federal.
Actualmente en el Distrito Federal se cuenta también con el apoyo
de diversos órganos de colaboración de la población, como son los
comités de manzana, asociaciones ele residentes, juntas de vecinos y el
Consejo Consultivo del Distrito Federal. Los tres primeros tienen ca­
rácter honorífico, los cuales es conveniente conservar al expedirse el
Estatuto, pero dotándolos de mayores facultades a fin de que puedan
ejercer sus funciones de una manera adecuada y con responsabilidad
ciudadana.
Además de los anteriores órganos, la Constitución reformada, de
acuerdo con el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
del 25 de octubre de 1993, contemplaba la existencia de consejos de
ciudadanos en cada demarcación territorial, los que se elegirán por
votación directa a partir de 1995, conforme a las disposiciones del
Estatuto de Gobierno y las leyes respectivas, para que intervengan
en la gestión, supervisión, evaluación y, en su caso, consulta o apro­
bación de aquellos programas de la Administración Pública del Dis­
trito Federal que para las demarcaciones territoriales determinen las
leyes correspondientes, sin embargo con la reforma del 22 de agosto
de 1996, dichos consejeros ya no se encuentran contemplados en la
Constitución Federal como órganos de colaboración.
Por último, es necesario señalar que actualmente se cuenta con un
sistema de participación política directa de los habitantes del Distrito
Federal, que es a través del plebiscito, conforme al cual el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores para
que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones
del mismos, que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del
Distrito Federal, de conformidad con lo siguiente:
I. No podrán someterse a plebiscito los actos o decisiones del Jefe
de Gobierno del Distrito Federal relativos a:
a) Materias de carácter tributario o fiscal así como de egresos del
Distrito Federal;
t
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA esta tal. MUNICIPAL y DEL I)T 193

b) Régimen interno de la administración pública del Distrito Fe­


deral;
c) Los actos cuya realización sea obligatoria en los términos de las
leyes aplicables; y
d) Los demás que determinen las leyes;
II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal iniciará el procedimien­
to de plebiscito mediante la convocatoria que deberá expedir cuando
menos noventa días antes de la fecha de realización de la misma. La
convocatoria se publicará en el Diario Oficial de la Federación, en la Gacela
Oficial del Distrito Federal, así como en los principales diarios de circula­
ción en la Ciudad, y contendrá:
a) La explicación clara y precisa de los efectos de la aprobación o
rechazo del acto o decisión sometido a plebiscito;
b) La fecha en que habrá de realizarse la votación; y
c) La pregunta o preguntas conforme a la que los electores expre­
sarán su aprobación o rechazo;
III. Los resultados del plebiscito serán vinculatorios para el con­
vocante cuando una de las opciones obtenga la mayoría de la votación
válidamente emitida, y ésta corresponda cuando menos a la tercera
parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Distrito
Federal;
IV. En el año en que tengan verificativo elecciones de representan­
tes populares, no podrá realizarse plebiscito alguno durante el proceso
electoral, ni durante los sesenta días posteriores a su conclusión. No
podrán realizarse dos plebiscitos en el mismo año;
V. El Instituto Electoral del Distrito Federal organizará el procedi­
miento de plebiscito y hará la declaratoria de sus efectos, de confor­
midad con lo que disponga la ley aplicable; y
VI. Las controversias que se generen con motivo de la validez de
los procesos de plebiscito serán resueltas por el Tribunal Electoral del
Distrito Federal en los términos que establezca la ley respectiva.
C a p ít u l o n o v en o

LOS SERVIDORES PÚBLICOS

9.1. LA FUNCIÓN PÚBLICA

La materia relativa a las relaciones jurídicas entre el Estado y sus tra­


bajadores, tradicionalmente ha sido denominada “función pública”,
lo cual es incorrecto, toda vez que este concepto comprende el ejerci­
cio del poder público, no la situación jurídica de los trabajadores del
Estado.
En efecto, con el término función se debe identificar la forma en
que se manifiesta un ente, la expresión de su existencia, que puede
adquirir diferentes matices. En particular, el ejercicio del poder del
Estado puede realizarse en forma legislativa, ejecutiva o judicial, por
lo que la “función pública” sólo puede ser la manifestación del ente
estatal.
Sin embargo, diferentes autores, al referirse a la naturaleza jurídi­
ca de la función pública, la identifican como el conjunto de deberes,
derechos y situaciones que se originan entre el Estado y los servidores
del mismo, lo cual resulta incorrecto ya que, como quedó expuesto,
el concepto comprende la manifestación externa del poder del Esta
do, no su estructuración interna, ni la situación jurídica de sus partes,
y menos el conjunto de funcionarios; por lo tanto, cuando se trata de
la situación jurídica de los trabajadores del Estado, más que estudiar la
función pública, lo que se estudia es un régimen jurídico de los servido­
res públicos, frente al Estado.
Esta confusión se ha originado a partir del hecho de que el ejerci­
cio del poder del Estado sólo puede realizarse mediante la actuación
de las personas físicas, puesto que, cuando tratamos la “función pú­
blica” nos referimos a la actuación de los individuos investidos de la
competencia que la ley le atribuye a los órganos, por lo que, necesa­
riamente se hace referencia a los empleados del Estado y a las carao
196 C O M P E N D IO D E D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O

terísticas jurídicas que presentan en el desarrollo de su actividad, pero


ello no justifica que se confunda el régimen jurídico de los sujetos que
ejercen la acción, con la acción misma.
De cualquier forma, independientemente de que para el ejercicio
de la función pública sea indispensable la participación de la persona
física, empleado público, el contenido de ella necesariamente será la
expresión del poder del Estado, por lo que el estudio de la función
pública debe concretarse a la manifestación del poder estatal, aparte
de las condiciones o características de los sujetos que la realizan; por
lo tanto, en el presente capítulo se tratará la situación jurídica de los
trabajadores del Estado, no la función pública.
En este contexto, el primer problema que se plantea es la delimi­
tación de quiénes son los trabajadores del Estado, ya que la doctrina
y la legislación utilizan indistintamente los términos de trabajador,
empleado, funcionario y servidores públicos, independientemente de
que en el uso común también se denomine “burócratas” a quienes
trabajan para el gobierno.
Esta precisión es de suma importancia, toda vez que la calidad
de empleado público impone al individuo un vínculo especial de su­
jeción frente al Estado, aparte de las demás situaciones jurídicas que
presenten, ya sea en materia laboral, laboral burocrática o civil.
Al respecto se plantea que el individuo frente al Estado tiene dife­
rentes status, entre los que se identifica el estado general de sujeción,
que tiene por el solo hecho de formar parte de la población, y lo suje­
ta al mandato general de las leyes aplicables a todos los gobernados.
Cuando dicho individuo presta sus servicios al Estado, además del
estatus general de referencia, tiene un estada especial de sujeción como
servidor público, que deriva de su vinculación con los órganos que
tienen asignada la delicada función del ejercicio del poder.
De esta manera, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o
comisión en el sector público, además de su condición general como
gobernado, y de su régimen particular como trabajador, sujeto a las
normas de naturaleza laboral, tendrá un régimen especial como ser­
vidor público.

9.2. ACCESO AL SERVICIO PÚBLICO

La calidad de elemento subjetivo del órgano público, que colo­


ca al individuo en una situación especial respecto del Estado, y crea
la llamada “relación de servicios”, sólo puede generarse a partir del
otorgamiento del cargo mediante un nombramiento, contrato, desig­
L O S S E R V ID O R E S P Ú B L IC O S 197

nación o elección, según el caso, y de la asunción de funciones, como


un acto de voluntad que implica la aceptación.
En razón del otorgamiento del cargo y su correspondiente toma de
posesión, el individuo queda incorporado al óigano público, como parte
j esencial de él y, por lo tanto, sujeto a una serie de obligaciones y dere-
' chos que integran su status, porque su actuación como parte del órgano
í será la expresión del poder público, independientemente del grado en
que participe en su ejercicio.
Ai respecto Jellinek, al realizar un interesante estudio de los dere­
chos públicos subjetivos, parte de las diferentes situaciones jurídicas
del individuo frente al Estado. En primer lugar identifica un estado
de sujeción por el sólo hecho de su pertenencia al ente público, al
que denomina status pasivo o status subjetionis; en segundo término, un
estado de libertad individual, status negativo o status libertatis, que com­
prende la esfera de derechos que como individuo le corresponden y
que el Estado debe reconocer y respetar; en tercer término un estado
| de ciudadano, al que denomina status positivo civitatis, que lo hace de-
| rechohabiente de las prestaciones que el ente público debe a los indi­
viduos; y en cuarto lugar, un estado político o status activae civitatis, en
razón del cual los particulares actúan por cuenta del Estado. (Sistema
dei diritti publici subjetivi, Italia, 1911, págs. 97 y 55).
De estas cuatro situaciones resulta el estado activo de ciudadano,
que produce en la persona una condición especial que lo diferencia de
los demás individuos, al ser investido con facultades especiales para
que su actuación sea imputable al propio Estado; es decir, adquiere
una condición especial al participar en el ejercicio del poder público.
De acuerdo con lo expuesto, la situación de los servidores públi­
cos, como parte del órgano, ha generado gran número de controver­
sias, en particular respecto de su incorporación y de la naturaleza de
su relación con el Estado, ya que el ingreso al ejercicio de las funciones
públicas se produce por la designación que realiza a través de muy
diversas formas, y mediante diferentes procedimientos, dependiendo
del tipo de trabajo, del nivel en que se desempeñe, y del órgano al
cual se integre.
La designación se manifiesta como un acto de voluntad a través
del cual se otorga al sujeto el conjunto de facultades para llevar a cabo
la función que corresponde al puesto para el que ha sido designado.
Este acto se puede dar por muy distintos medios y procedimientos,
que van desde la elección, mediante la cual la voluntad general los
escoge para el cargo, hasta el nombramiento que un órgano superior
emite en favor de la persona, pasando por el contrato de prestación
de servicios y el contrato administrativo.
198 C O M P E N D IO DE D E R E C H O ADMINISTRATIVO

Tratándose de la elección, nos encontramos con el hecho de que


se establece un procedimiento mediante el cual los electores, previa­
mente calificados, expresan su voluntad de designación en favor de
los individuos que fueron calificados como elegibles. Estos procedi­
mientos se identifican principalmente en materia política, como es
el caso del Jefe del Poder Ejecutivo, los diputados y los senadores, así
como de los miembros de la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, para que, después de la calificación de los procesos electora­
les, accedan al cargo en las fechas previstas.
Nuestra Constitución federal establece el principio de elección di­
recta tratándose del Presidente de la República, en sus artículos 81 y
84; en el caso de Diputados y Senadores la regula en sus artículos 51 al
60; y respecto de los Diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, en el artículo 122, Base Primera, fracción I.
Por su parte, el nombramiento es el procedimiento clásico de nues­
tro sistema presidencialista, que se manifiesta en la Administración
Centralizada, como una expresión del ejercicio del poder jerárquico
mediante el cual el superior nombra a sus colaboradores. Este acto
puede ser libre o sujeto a la aprobación de otro órgano. Así tenemos
que, por ejemplo, conforme a la fracción II del artículo 89 constitu­
cional, el Jefe del Ejecutivo puede nombrar y remover libremente a
los Secretarios de Estado y a los demás empleados de la Unión cuyo
nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la
Constitución o en las leyes; y de acuerdo con la fracción III del mis­
mo artículo, el nombramiento de diplomáticos y cónsules, requiere la
aprobación del Senado.
De acuerdo con la primera fracción referida, el nombramiento
de todos los empleados de la Unión le corresponde al Presidente de
la República, con las excepciones que procedan. La realidad es que
las excepciones son muchas, ya que partiendo de lo dispuesto por el
artículo 49 constitucional, el ejercicio del supremo poder de la Fe­
deración se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y los artículos
51 y 52 señalan que los diputados y los senadores serán por elec­
ción, y el 77 fracción III, autoriza a las Cámaras el nombramiento de
sus empleados. Del Poder Judicial el Presidente ya no nombra, como
antes de la reforma hecha al artículo 96 constitucional a partir de
1995, a los Ministros de la Suprema Corte, sino que en la actualidad
el nombramiento de ellos le corresponde al Senado, quien los elige
de la terna que deberá presentarle el Presidente de la República; y los
Magistrados y Jueces de Distrito, así como los demás empleados son
nombrados por el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial.
#

[.O S S E R V ID O R E S P Ú B L IC O S 1 <)9

Conforme al principio de la División de Poderes, resulta inacepta­


ble que el Presidente de la República nombre a “todos los empleados
de la Unión”, puesto que en todo caso, él es solamente jefe del Poder
Ejecutivo, así que a él le debe corresponder el nombramiento de los
empleados de la Administración Pública Federal, y sólo por excepción
la participación en la nominación de empleados de otro Poder.
Por lo anterior, tenemos que los empleados de la Administración
Pública Federal Centralizada pueden ser nombrados por el Presidente
de la República, como Jefe de la Administración, aunque en la prác­
tica se ha establecido que sólo nombre a sus colaboradores cercanos y
deje a estos la nominación de sus subordinados, de tal forma que los
titulares de las dependencias y entidades tengan el ejercicio de esta
facultad en sus ámbitos de competencia.
En la Administración Paraestatal también se da este efecto en cas­
cada, a partir de la designación del director general de cada entidad
pública, a cargo del Presidente de la República, en los términos de los
artículos 21, 34 y 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
En el caso de los contratos, estos pueden ser de prestación de ser­
vicios, de carácter civil, y contratos administrativos, en los términos
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría y su
Reglamento.
Es conveniente diferenciar, desde luego, los contratos administra­
tivos que conforme a las leyes de adquisiciones y la de obras públicas
celebra la Administración Pública, ya que la relación que generan que­
da constreñida exclusivamente a la realización de una obra, adqui­
sición o arrendamiento de bienes determinados, lo cual no implica
el ejercicio de la función pública, y que, por lo tanto, no incorpora
al contratante privado. Así tenemos que cuando se contrata con una
empresa particular la prestación de un servicio de limpieza o la cons­
trucción de una obra determinada, esta empresa no se incorpora como
parte de la administración, y el personal que presta los servicios man­
tiene su relación laboral con la empresa y queda ajeno a todo tipo de
relación jurídica con el Estado.
Un aspecto diferente se presenta en el caso del personal que bajo
la denominación de “contrato de honorarios” ingresa al servicio del
Estado, ya que no obstante que su investidura se produce por la ce­
lebración de un contrato civil, su existencia está prevista por normas
administrativas, como el Reglamento de la Ley Federal de Presupues­
to, y Responsabilidad Hacendaría que en su artículo 13 señala la ero­
gación de gasto público por concepto de contratos de honorarios que
celebren las Dependencias y Entidades de la Administración Pública
Federal.
200 COMPENDIO DE D E R E C H O ADMINISTRATIVO

9.3. LA CALIDAD DE TRABAJADOR


AL SERVICIO DEL ESTADO

Las múltiples actividades que en la actualidad realizan los dife­


rentes órganos del Estado para la realización de sus cometidos, pone
de manifiesto el gran número de personas que necesita, no sólo en la
Administración Pública, sino también en los órganos de los poderes
Legislativo y Judicial.
Al respecto Entrena Cuesta nos dice que “Desde el punto de vista
cuantitativo, lo primero que sorprende al acercarse a la administra­
ción moderna es el impresionante número de quienes se hallan a su
servicio, o que, al no ser característico de un país o grupo de países
determinado, sino rasgo común de los más diversos de entre ellos, ha
determinado que constituya una expresión generalmente aceptada
la de calificar al Estado de nuestros días como Estado burocrático”
(Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Tecnos, 1984, vol.
1/2, pág. 274).
Del universo de personas que el Estado emplea se ha pretendi­
do agrupar aquellas que por características comunes se encuentran
sujetas a un régimen particular de empleados o funcionarios públi­
cos, excluyendo a quienes de manera eventual o accidental le pres­
tan servicios en periodos electorales o censales, o en cumplimiento o
mandatos legales impuestos en ejercicio del poder de imperio como
cargas públicas, como en el caso del servicio militar o de retención de
impuestos.
Sin embargo, en la actualidad no existe uniformidad al respecto,
ya que unos tratadistas les llaman funcionarios públicos, como el gé­
nero, y de ellos identifican como especie a los empleados públicos, en
tanto que para otros el género son los empleados públicos y la especie
son los funcionarios. “Respecto a tal diferenciación es indudable que
en nuestra legislación se ha querido dar una señalada significación al
concepto de funcionario, proveyéndole de imperium, esto es, de po­
deres propios a la función que desempeña, como la facultad de orde­
nar y decidir, caracterizándose por expresar y participar en la forma­
ción y ejecución de la voluntad estatal, decidiendo y llevando a cabo
sus determinaciones por su carácter representativo al participar en los
actos públicos, por no recibir en algunas legislaciones una retribución
y por ejecutar las disposiciones legales especiales de su investidura”
(Guillermo Haro, op. cit., pág. 215).
Para García Oviedo y Martínez Useros (op.c.it., pág. 318), “Procede
hacer una distinción entre ambos. Es funcionario todo el que se incor­
pora voluntariamente al organismo del Estado; el empleado es quien
se incorpora al organismo estatal haciendo del ejercicio de la función
#

LOS S E R V ID O R E S P Ú B L IC O S 201

encomendada el objeto primordial de sus actividades y de su vida...


el empleado es únicamente aquel funcionario que hace de la función
su medio habitual de vida, su carrera". En otro sentido, Bielsa (op. cit.,
pág- 477) nos dice que “El funcionario está vinculado al Estado por un
cargo representativo de éste, en el empleado sólo hay una vinculación
interna”. Para Entrena Cuesta (op. cit., pág. 277) resulta necesario dis­
tinguir el significado amplio y el estricto del concepto, toda vez que
en sentido amplio se debe considerar como “...funcionario público a
toda persona incorporada a la Administración Pública por una rela­
ción de servicios profesionales y retribuidos regulada por el Derecho
Administrativo”, y en sentido estricto son funcionarios públicos sólo
aquellos en que concurren las características de incorporación, pro-
fesionalidad, retribución y sometimiento al Derecho Administrativo.
Finalmente, para Dromi (op. cit., págs. 254 y ss.), ni la permanencia, la
profesionalidad, o la retribución, sirven para caracterizar al empleado
público, y sólo podemos atenernos a la descripción que la norma posi­
tiva haga del individuo sujeto a ese régimen para aplicarle las normas
correspondientes.
Por nuestra parte, usamos de manera indistinta las expresiones
“empleado público” y “funcionario público”, para identificar
a todos los trabajadores que de una manera permanente y regular
mantienen una relación de servicios con el Estado.
No obstante la falta de uniformidad señalada, encontramos que
principalmente se habla de cuatro notas características de los em­
pleados públicos: su incorporación, la regularidad de la relación, su
retribución y el sometimiento al Derecho Administrativo, las cuales
comentamos a continuación.

9.3.1. I n c o r po r a c ió n
Entendemos por incorporación el acto por el cual la persona física
es asimilada al órgano público. Mediante este acto el sujeto se confun­
de con el propio órgano, pasando a formar parte de él, de tal forma
que los actos que realiza le son atribuidos al Estado, como consecuen­
cia de la figura jurídica de la imputación.
Ea incorporación es el efecto del acto que la doctrina denomina
investidura, es decir, el otorgamiento de una envoltura especial en G&*
vor de una persona, a fin de que pueda llevar a cabo el ejercicio de
una competencia, de tal forma que a un determinado individuo se le
da investidura de director, gerente, secretario de Estado, etcétera, en
el que se identifican dos fases: la designación y la toma de posesión.
Al respecto, Santamaría Pastor dice que “La adquisición de la cali­
dad de titular del órgano tiene siempre lugar, en los sistemas jurídicos
202 C O M P E N D IO D E D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O

contemporáneos, mediante un acto o procedimiento formalizado, al


que se denomina, por lo general, investidura. Un acto éste de carácter
complejo, en el que cabe distinguir por lo menos dos fases lógicas, la
adquisición abstracta de la titularidad formal y la de asunción concre­
ta de las funciones inherentes al órgano. La primera fase tiene lugar,
normalmente, mediante un acto de designación (electiva o no), aunque
puede deberse también a un hecho puramente físico (adquisición por
nacimiento del derecho a la Corona, actualizado por la muerte o ab­
dicación del anterior monarca), o incluso a una designación para un
órgano distinto cuya titularidad va unida a la de otro (la designación
como Ministro de Educación y Ciencia supone la adquisición automá­
tica de la condición de Presidente de la Comisión Asesora de Inves­
tigación Científica y Técnica, por ejemplo, sin que para esta última
se requiera un nombramiento específico). La segunda fase de la in­
vestidura marca el momento de la asunción efectiva de sus funciones
por parte del titular y el comienzo de desarrollo de las mismas, entre
nosotros recibe el nombre tradicional de toma de posesión”. (La teoría
del órgano... op. cit., pág. 58).

9.3.2. Reg u la rid a d de la rela ció n


El principio básico de la regularidad de la relación parte del hecho
de que se trata de empleados que se incorporan al servicio público con
una idea de permanencia, como un modo de vida, como una ocupa­
ción habitual, lo que excluye aquellas relaciones que desde su origen
se plantean con el carácter de eventuales, o para una obra y servicios
limitados en el tiempo.
De esta manera se han identificado como empleados públicos a las
personas incluidas en el Padrón de Personal al Servicio del Estado, ya
que él supone la permanencia de la relación.

9 .3 .3 . R e t r ib u c ió n

El desempeño de la función pública, o la participación en su ejer­


cicio, está identificada con el servidor público como un medio de
vida de determinado tipo de personas, que hacen de su actividad
laboral un medio para subsistir, cuando menos preferentemente, por
lo que se incluyen en el Presupuesto de Egresos, ya que en los casos en
que las plazas no quedan en esta situación, o sus emolumentos se cu­
bren conforme a tarifas, no quedan incluidos en este concepto, al igual
que cuando se trata de personas que por mandato constitucional des­
empeñan labores honoríficas, electorales o censales.
I

LOS SE R V ID O R E S P Ú B L IC O S 203

9.3.4. S o m e t im ie n t o al d er ec h o adm inistrativo

La regulación de la actividad del elemento subjetivo del órgano


implica la sujeción a las normas que establecen la existencia y funcio­
namiento del órgano, por lo que, independientemente de su regula­
ción laboral y de sus condiciones particulares que al respecto presente,
j su actividad es materia del Derecho Administrativo.
Este aspecto ha dado lugar a que diferentes tratadistas hagan una
diferenciación entre las autoridades, que se rigen por el Derecho Polí­
tico, y los obreros, cuya situación jurídica queda exclusivamente com­
prendida en el Derecho Laboral, dejando la regulación de los emplea­
dos al Derecho Administrativo.
Al respecto, Boquera Oüver manifiesta que “Los funcionarios Pú­
blicos (servidores públicos o empleados en general) tienen un marco
legal y reglamentario específico, pero no propiamente administrati­
vo, y por esto es necesario perfilar su concepto, pues la aplicación
de aquél deberá hacerse a todos los que reúnan la condición de fun­
cionarios. El concepto de funcionario público sirve para averiguar a
quiénes se aplica la legislación de funcionarios. Por este motivo, y al
faltar un concepto técnico del mismo ampliamente admitido, existen
muchas definiciones legales de funcionario público, pues las leyes, en
razón de la finalidad que persiguen, le caracterizan de una u otra for­
ma.” (op. cit., pág. 256).
Lo anterior ha dado lugar a que se manifieste que ni la profesiona-
lidad ni la permanencia en el cargo sirven para determinar la calidad
de empleado público (funcionario), ya que tanto el personal político
como el obrero hacen de su actividad su ocupación profesional, que
realizan de manera permanente, por lo que será necesario acudir, en
cada caso en particular, a lo que expresamente establezca cada una de
las leyes que los regulan.
Consideramos que el funcionario público es aquél que tiene la
investidura del órgano, y que, por ello, ocupa un grado en la estruc­
tura orgánica y asume funciones de decisión y mando, mientras que
el empleado es la persona que presta sus servicios a la Administración
sin tales características. Es decir, el funcionario es aquél que ejerce las
actividades, competencias u “oficios” del órgano, y no la persona que
lo auxilia, ya sea en actividades materiales o técnicas, por ejemplo la
secretaria, la mecanógrafa, o el profesionista al que se le encomienda
el dictamen de un asunto, pero que el acto en que se exterioriza no le
es atribuido.

!!
204 C O M P E N D IO DE D E R E C H O A D M IN IST R A T IV O

9.4. DIFERENTES REGÍMENES JURÍDICOS

El régimen jurídico de los servidores públicos es muy variado, ya


que, en primer lugar, existen dos ramas del Derecho que regulan su
relación: una, el Derecho Disciplinario, y otra que podríamos deno­
minar Derecho Laboral Burocrático; y en segundo término, este De­
recho Laboral se encuentra integrado a su vez por varios sistemas que
establecen, de acuerdo con la calidad y tipo de relación de los trabaja­
dores, sistemas diferentes, que más adelante señalaremos.
El Derecho Disciplinario consiste en el conjunto de normas que
regulan el comportamiento de los servidores públicos, las cuales es­
tán fundamentadas en la facultad de organización y funcionamiento
del Poder Ejecutivo, con arreglo a lo dispuesto por los artículos 89,
fracciones I y II, y 90 Constitucionales, que establecen un sistema de
sanciones a efecto de que la actuación de los servidores públicos se
ajuste a los valores tutelados, establecidos en el Título Cuarto de la
Constitución.
La aplicación de las normas disciplinarias por la Administración
Pública, no tiene corno supuesto la relación laboral, sino la calidad o
posición de sus trabajadores en cuanto serradores públicos, de donde
se deriva la sanción por el incumplimiento de las obligaciones para
con la sociedad. Los órganos encargados de la imposición de sancio­
nes disciplinarias actúan en función de autoridad, totalmente ajena a
cualquier relación laboral.
No hay que confundir las normas disciplinarias de la Administra­
ción Pública Federal, que por su naturaleza prevén actos de autoridad,
con las normas que regulan directamente las relaciones obrero-patro­
nales, la cuales se caracterizan por su contenido prestacional, previa­
mente determinado en un acuerdo de voluntades.
El fundamento constitucional y legal del Derecho Disciplinario lo
constituyen el Título Cuarto de la Constitución Política y la Ley Fede­
ral de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
La regulación de las relaciones laborales entre la Administración
Pública Federal y sus servidores, está integrada en varios sistemas,
como son:
A. El formado por el Apartado “A” del artículo 123 Constitucional
y la Ley Federal del Trabajo. En este sistema se encuentran reguladas
las relaciones obrero-patronales entre los trabajadores y ciertos orga­
nismos descentralizados y empresas de participación estatal.
Entre los organismos descentralizados que se encuentran bajo este
sistema están: Petróleos Mexicanos, Instituto Mexicano del Seguro So­
cial, Ferrocarriles Nacionales de México y Comisión Federal de Elec­
tricidad.
t

LOS SE R V ID O R E S P Ú B L IC O S 205

B. El regulado por el Apartado “B” del artículo 123 constitucional


y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. El artícu­
lo Io de esta ley establece las dependencias y los trabajadores que se
éncuentran bajo este régimen, en el que incluye a los trabajadores de
los Poderes de la Unión (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y a ciertos
organismos descentralizados que identifica de manera expresa.
C. El de los Trabajadores de Confianza. Estos trabajadores, al que­
dar excluidos del régimen de la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado (art. 8o), quedan regulados por el Apartado “B”
del artículo 123 constitucional, los principios generales del derecho
y los criterios y jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
D. El de los Miembros del Servicio Exterior Mexicano. El servicio
Exterior Mexicano es el órgano permanente del Estado que se encar­
ga de representarlo en el extranjero y de ejecutar la política exterior
nacional ante los Estados extranjeros u organismos y reuniones inter­
nacionales (art. Io de la Ley Orgánica del Servido Exterior Mexicano);
su personal de carrera estará integrado por quienes ingresen a las
ramas diplomáticas, consultar y administrativa.
Este personal, por disposición del artículo 8o de la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado, queda excluido de su régimen,
por lo que su situación jurídica queda regulada por lo establecido en
el Apartado “B” del artículo 123 constitucional, así como por la Ley
Orgánica del Servicio Exterior Mexicano y su Reglamento, de acuerdo
con lo dispuesto por la fracción XIII del apartado B del artículo 123
constitucional.
E. El de los Miembros de las Fuerzas Armadas (Ejército Mexicano
y Marina Nacional), con excepción del personal civil de las Secreta­
rías de la Defensa Nacional y de Marina, quedan excluidos de la Ley
Federal de Trabajadores al Servicio del Estado (art. 8o), y por lo tanto
su régimen quedará integrado por el Apartado “B” del artículo 123
constitucional y las demás leyes relativas a la disciplina castrense, en­
tre ellas, la Ley Orgánica de la Armada de México, de acuerdo con lo
señalado por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 consti­
tucional.
F. Los cuerpos de seguridad pública, el personal de vigilancia de
los establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras, que se regulan
por sus propias leyes, de acuerdo con lo ordenado por la multicitada
fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.
206 C O M P E N D IO DE D E R E C H O A D M IN ISTR A TIV O

9.5. SERVIDORES PÚBLICOS

Independientemente del enfoque laboral que se ha expuesto, el De­


recho Mexicano dio un gran paso con la reforma que en diciembre de
1982 se realizó al Título IV de la Constitución, al fijar las bases legales
para la regulación de la “relación de servicios” entre el Estado y sus tra­
bajadores, con un enfoque diferente al del Derecho Laboral y Laboral
Burocrático, atribuyendo la calidad de servidor público a toda persona
que desempeñe un empleo, cargo o comisión en favor del Estado, y
sujetándolo a un código de conducta, establecido en el artículo 8o de
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas ele los Servidores
Públicos, y a las sanciones por el incumplimiento de sus obligaciones
que afecten los valores fundamentales que conforman el ejercicio de la
función pública.
Del análisis del texto constitucional se desprende que el térmi­
no más genérico que utiliza es el de “servidor público”, con el cual
se identifica a toda persona que tenga una relación de trabajo con
el Estado, sin distinción del tipo de órgano en que se desempeñe, o
del ordenamiento laboral que lo regule, toda vez que las relaciones y
las responsabilidades a que se refieren son ajenas a las del Derecho
Laboral. Así tenemos que, en los términos del artículos 108 constitu­
cional, “...se reputarán como servidores públicos a los representantes
de elección popular, a los miembros de los poderes Judicial Federal
y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y, en
general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión
de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el
Distrito Federal”.
Por tanto, el sólo hecho de desempeñar un empleo, cargo o comi­
sión en los órganos del Estado da la calidad de servidor público, ya
sea que lo desempeñe como resultado de una elección, un nombra­
miento de carácter administrativo, un contrato laboral, un contrato
civil de prestación de servicios, o una designación de cualquier otra
naturaleza.
Este es el avance que presenta nuestra legislación a partir de la re­
forma al Título cuarto de la Constitución y la promulgación de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que marcan
el establecimiento de la institución del “Servidor Público”, por parti­
cipar en el ejercicio de la función pública, sujetándolo a un régimen
especial, a partir de una calidad particular y del establecimiento de un
catálogo de obligaciones específicas que sólo son atribuibles a quien
participa en el ejercicio de esa delicada función.
Sin embargo, no estaría de más precisar hasta qué punto debe
considerarse que cualquier parcicipación, del tipo que sea, en el ejer-
I LOS SE R V ID O R E S P Ú B L IC O S 207

cicio de la fundón pública debe hacer responsable al empleado; o


si sería conveniente dirigir la responsabilidad administrativa sólo a
quienes tienen la autoridad para decidir y ejercer el poder del Estado;
es'decir, a los funcionarios, dejando a los demás servidores públicos
solamente sujetos al régimen laboral.
A partir de la idea de senador público y su delimitación en mate­
ria de sus obligaciones y responsabilidades, se establecieron las bases
para la diferenciación de su calidad laboral, que implica una serie de
obligaciones y responsabilidades distintas de las que impone el ejer­
cicio de la función pública, cuyo contenido regula el Derecho Admi­
nistrativo.
} Con una clara distinción del régimen laboral frente al discipli­
I
nario, Gabriel Ortíz Reyes, nos dice que ‘ estos deberes, al poder ser
exigidos a los servidores públicos dentro de los límites autorizados
por la ley, subsisten de manera genérica respecto a todos los otros que
derivan inmediatamente o son propios del nombramiento y/o con­
trato de trabajo, y tiende al correcto desarrollo de estos últimos. Esta
i circunstancia finalmente deriva de la concurrencia, en el régimen ju ­
í rídico de las relaciones del servidor público, de un orden de sujeción a
la autoridad de la Administración Pública Federal, y de un contenido
prestacional regido por el derecho laboral” (El Control y la Disciplina en
\| la Administración Pública Federal, pág. 105).
La separación de las figuras “empleado público” y “servidor públi­
co” ha resultado de gran dificultad, sobre todo por el hecho de que no
en todas las ocasiones se dan en un mismo sujeto, ya que aunque todo
empleado público tiene el carácter de servidor público, no todos los
servidores públicos son empleados públicos.
Lo anterior resulta en razón de que, conforme al artículo 108
¡l
constitucional, toda persona que de alguna forma participa en el ejer­
1 cicio de la función pública se le otorga la calidad de servidor público;
\ y esa participación puede ser como consecuencia del desempeño de
un empleo, pero también puede ser en razón de un cargo o comisión,
que no le den el carácter de empleado público o de trabajador al ser­
vicio del Estado.
i
Lo importante es llegar a identificar la naturaleza, origen y cali­
dad de uno y de otro, ya que ambas figuras tienen una base consti­
tucional diferente, otorgada por distintas razones, puesto que el em­
pleado público tiene su fundamento en el artículo 123 constitucional,
que le imprime naturaleza prestacional, en tanto que el fundamento
del servidor público es el artículo 108 constitucional, cuya naturaleza
tiende a la preservación de los valores fundamentales que deben estar
presentes en el ejercicio de la función pública.
20¡s COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La prueba más ostensible de la confusión mencionada la encon­


tramos en el propio legislador, que al elaborar la Ley Federal de Res­
ponsabilidades de los Servidores Públicos, en algunos artículos inde­
bidamente consideró la existencia de “servidores públicos de la base”,
lo cual carece de todo apoyo constitucional error que se repite en la
nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servi­
dores Públicos, que en su artículo 30 vuelve a plantear la existencia de
este tipo de senadores

9.6. LAS RESPONSABILIDADES


DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

La particular situación que presentan los trabajadores del Estado


los sujeta a una regulación especial en razón de su participación en el
ejercicio de la función pública, de tal forma que cuando en el desem­
peño de sus funciones incumplen con las obligaciones que la ley les
impone, se hacen acreedores a sanciones, las cuales pueden presentar
características diferentes, en razón del régimen legal aplicable, de los
órganos que intervienen, de los procedimientos para su aplicación, y
de la jurisdicción a cuya competencia corresponde su conocimiento.
En este sentido se manifiesta Gabino Fraga cuando señala que “La
falta de cumplimiento en los deberes que impone la función públi­
ca da nacimiento a la responsabilidad del autor, responsabilidad que
puede ser de orden civil, de orden penal o de orden administrativo.
Cualquier falta cometida por el empleado en el desempeño de sus
funciones lo hace responsable administrativamente, sin perjuicio de
que puede originarse, además una responsabilidad civil o penal” (Ga­
bino Fraga, Derecho Administrativo, Vigesimotercera edición, Editorial
Porrúa, México, 1984, pág. 169).
De esta manera, cuando los servidores públicos lesionan valores
protegidos por las leyes penales, la responsabilidad en que incurren
es penal y, por lo tanto, les serán aplicables las disposiciones y los
procedimientos de esa naturaleza; cuando realizan funciones de go­
bierno y de dirección y afectan intereses públicos fundamentales o el
buen despacho de los asuntos, dan lugar a la responsabilidad política;
y cuando en el desempeño de su empleo, cargo o comisión incumplen
con las obligaciones que su estatuto les impone para salvaguardar la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio
de la función pública, la naturaleza de la responsabilidad es de carác­
ter administrativo.
Independientemente de estos tres tipos de responsabilidades en
que los servidores públicos pueden incurrir frente al Estado, cuan-
*

LOS SERVIDORES PÚBLICOS 209

do con sus actuación producen un daño o perjuicio en el patrimonio


de los particulares, se genera la obligación de resarcirlo, conforme al
principio de la lex A q u i l ia de que “aquél que cause un daño a otro ten­
drá la obligación de repararlo”, tal como lo establece el artículo 1910
del Código Civil Federal, al regular la responsabilidad civil, en que
se plantea la exigencia de una acción (positiva o negativa) que cause
daños en la esfera jurídica de una persona que actúa sin derecho y sin
otra justificación, como serta el caso fortuito o la fuerza mayor, y ade­
más incluye la posibilidad de que el daño se produzca por un obrar en
contra de las buenas costumbres.
En la exposición de motivos de la iniciativa de reformas a diversos
ordenamientos jurídicos, presentada al Congreso de la Unión el día 2
de diciembre de 1982, se dice que “Las iniciativas de reformas al Títu­
lo Cuarto de la Constitución Política, al Código Penal, al Código Civil y
de Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, esta­
blecen las nuevas bases jurídicas para prevenir y castigar la corrupción
en el servicio público que desnaturaliza la función encomendada, así
como garantizar su buena prestación. La congruencia prevista entre
estas iniciativas, permitirá a esa Representación Nacional disponer de
elementos más amplios, al considerar el nuevo sistema de responsabi­
lidades de los servidores públicos que se propone”.
Al respecto, Alvaro Bunster señala que “Ese sistema se compone
de cuatro modalidades de la responsabilidad: la penal y la civil, sujetas
a las leyes relativas, la política y administrativa, que se regularían por
esta iniciativa de ley reglamentaria del Título Cuarto Constitucional.”
“Puesta en relación la responsabilidad del servidor público con las
demás instancias de responsabilidad abarcadas por las reformas de
1982, ella aparece en una posición intermedia. Las modificaciones al
texto constitucional obedeciendo a sanos principios e inspiradas en el
loable propósito de poner el orden en una materia tenida hasta ahora
por confusa, han logrado, una medida de nitidez que no corresponde
discutir aquí, demarcar el plano de la responsabilidad política, el de la
responsabilidad penal y el de la responsabilidad administrativa de los
servidores públicos” (“La responsabilidad penal del servidor público”.
L a s r e s p o n s a b ilid a d e s d e los s e r v id o r e s p ú b lic o s , México, Editorial Manuel
Porrúa, 1984, pág.9).
La Suprema Corte de Justicia de la Nación lo expuso en la tesis
publicada en octubre de 2002 en el Seminario Judicial, en los siguien­
tes términos:
Responsabilidades de los S ervidores Pú b lico s . Pr in cipio s q u e r i ­
gen EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 109 d e la CONSTI­
TUCIÓN Federal , co n m otivo df. l.a investigación de conductas u
OMISIONES QUE PUEDAN CONSTITUIRLAS.— El artículo 109 constitucional
'2 10 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

contiene diversos principios, a saber: que el procedimiento de respon­


sabilidad administrativa es independiente y autónomo del político, del
penal y del civil a que pudiera dar lugar una sola conducta ilícita come­
tida por un servidor público; que la naturaleza de la responsabilidad ad­
ministrativa tiene como objetivo preservar el correcto y eficiente servicio
público, según se lee de su fracción III que señala que sancionarán los ac­
tos u omisiones de los servidores públicos “[...] que afecten la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el
desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. que la autonomía
del procedimiento, en concordancia con la propia naturaleza de la res­
ponsabilidad administrativa, conlleva a determinar que la sanción tam­
bién es administrativa y, por ende, que la sustanciación de ese procedi­
miento y la imposición de la sanción corresponden al superior jerárquico
del servidor público infractor; finalmente, que la potestad del superior
jerárquico para castigar faltas disciplinarias de los servidores públicos,
regulada en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores pú­
blicos, acoge el sistema que reconoce a la administración esta potestad
doméstica, derivada de la función de autotutela que le permite sancionar
faltas de sus miembros e, incluso, expulsarlos cuando su permanencia es
incompatible con aquélla.
Con anterioridad, el pleno de la Suprema Corte había identificado
claramente los diferentes tipos de responsabilidades de los servidores
públicos, según podemos apreciar en la Tesis P.LX/96, que dice:
Responsabilidades de los S ervidores P úblico s . S us modalidades de
ACUERDO CON EL TÍTULO CUARTO CONSTITUCIONAL.—De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el siste­
ma de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cua­
tro vertientes: A).— La responsabilidad política para ciertas categorías de
servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones
que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de
su buen despacho; B).— La responsabilidad penal para los servidores
públicos que incurran en delito; C).— La responsabilidad administrati­
va para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia en la función pública, y D).—La responsabilidad civil para los
servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimo­
niales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía,
conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órga­
nos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de
éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose
de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad políti­
ca, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para
las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de
varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado
en diferentes vías y con distintas sanciones.
t

LOS SERVIDORES PÚBLICOS 211

En conclusión, el sistema de responsabilidades de los servidores


públicos se integra por cuatro diferentes tipos de responsabilidades:
penal, civil, política y administrativa; las dos primeras reguladas por
las leyes de la materia correspondiente, y las dos últimas inicialmente
reglamentadas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servido­
res Públicos, ahora dividida por la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos

9.6.1. Responsabilidad penal

Conforme a la fracción II del artículo 109 constitucional “La co­


misión de delitos por parte de cualquier servidor público será per­
seguida y sancionada en los términos de la legislación penal”, por lo
que en el Título décimo del Código Penal Federal, que comprende
los artículos 212 al 224, se establecen 11 figuras delictivas en las que
el sujeto activo necesariamente deberá tener la calidad de servidor
público, aunque el artículo 212 dispone en su parte final que “Se im­
pondrán las mismas sanciones previstas para el delito de que se trate
a cualquier persona que participe en la perpetuación de alguno de los
delitos previstos en este título o subsecuente”.
Los delitos de referencia son:
1. Ejercicio indebido de servicio público,
2. Abuso de autoridad,
3. Coalición de servidores públicos,
4. Uso indebido de atribuciones y facultades,
5. Concusión,
6. Intimidación,
7. Ejercicio abusivo de funcione,
8. Tráfico de influencia,
9. Cohecho,
10. Peculado,
11. Enriquecimiento ilícito.
Para estos delitos se asignan penas de privación de la libertad,
sanción económica, destitución e inhabilitación para desempeñar em­
pleos, cargos o comisiones públicas, así como el decomiso de bienes
cuya legal procedencia no se logre acreditar.
En materia penal existe la protección constitucional que se otorga
a los servidores públicos de alta jerarquía, enumerados en el primer
párrafo del artículo 111 constitucional, cuando cometan delitos du­
rante el tiempo de su cargo (anteriormente denominada en forma
indebida fuero, puesto que de acuerdo con la Constitución solamente
puede existir el fuero de guerra).
212 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Esta protección es un privilegio procesal en materia penal, que se


otorga con el fin de proteger no a la persona, sino el ejercicio de la
función pública que tienen a su cargo los servidores públicos de alta
jerarquía, y que consiste en que no se pueda proceder penalmente
contra el funcionario, sin la autorización previa de la Cámara de Di­
putados, autorización denominada Declaración de Procedencia.
Los sujetos que gozan de esta protección constitucional son: los
Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Su­
prema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Supe­
rior del Tribunal Electoral, los Consejeros de la Judicatura Federal, los
Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo,
los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno
del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procu­
rador General de Justicia del Distrito Federal, así como el Consejero
Presidente y los Consejeros Electorales del Consejo General del Insti­
tuto Federal Electoral.
También gozan de esta protección los gobernadores de los Esta­
dos, diputados locales y magistrados de los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos
de las Judicaturas Locales, pero en estos casos, la declaración de pro­
cedencia deberá enviarse a la legislatura local correspondiente, para
que, con base en su soberanía, resuelvan lo procedente.
Una situación especial se presenta con relación al Presidente
de la República, ya que la declaración de procedencia dará lugar
a que la Cámara de Diputados asuma las funciones de Jurado de
Acusación para iniciar un procedimiento semejante al Juicio Político,
en el que la Cámara de Senadores, con poder jurisdiccional dictará
sentencia sobre su responsabilidad penal.
El procedimiento para la declaración de procedencia es semejante
al correspondiente para el Juicio Político en su etapa ante la Cámara
de Diputados, ya que en el artículo 25 de la Ley Federal de Responsa­
bilidades de los Servidores Públicos se establece que se actuará en lo
pertinente de acuerdo con lo previsto para el juicio político.
Por tanto, la Sección Instructora procurará establecer:
a) La subsistencia del hiero constitucional;
b) La existencia del delito, y
c) La probable responsabilidad del inculpado.
Dentro de los 60 días hábiles siguientes a la presentación de la de­
nuncia, la Sección Instructora deberá rendir su dictamen, y en la fecha
previamente señalada se abrirá la sesión, con citatorio al inculpado y a
su defensor, así como al denunciante, querellante, o Ministerio Públi­
co, en su caso; se concederá la palabra a las partes para que formulen
t
l.OS SERVIDORES PÚBLICOS 21:5

sus alegatos, y después de que lo hagan se les retirará del recinto para
proceder a la discusión y votación correspondiente.
Si se resuelve que se debe proceder en contra del inculpado, que­
dará inmediatamente separado de su cargo, empleo o comisión, y su­
jeto a la jurisdicción de los tribunales competentes. En caso negativo
no habrá lugar a procedimiento ulterior mientras subsista la protec­
ción constitucional.
La regulación de la responsabilidad penal de los servidores pú­
blicos, a partir de su incorporación en el texto constitucional y en el
Código Penal, ha venido a aclarar las imprecisiones que habían exis­
tido en la materia, sobre todo respecto a la diferenciación entre los
ilícitos oficiales y los delitos comunes que dan lugar a la responsabilidad
penal, quedando claramente delimitadas las responsabilidades polí­
ticas y administrativas, al grado de poder afirmar que “Actualmente,
con claridad que no admite desvíos, se distingue entre tres tipos de
infracciones: la falta política, la falta administrativa y el delito, que
característicamente se refiere al ilícito penal” (René González de la
Vega, “Responsabilidad Penal”, Revista Praxis, núm. 60, ÍNAP, México,
1984, pág. 104.).

9.6.2. Respo n sa bilid a d civil


Dentro del Título cuarto de la Constitución, en particular en el
artículo 109, que establece los diferentes tipos de responsabilidades
de los servidores públicos, no se define la responsabilidad civil, a pe­
sar de que en la Exposición de Motivos de las reformas a este Título
Constitucional, al hacer mención a los cuatro tipos que integran el
Sistema de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se hace re­
ferencia a ella.
Solamente en el párrafo octavo del artículo 111 constitucional se
menciona esta responsabilidad, la cual, según el texto, puede generar­
se a cargo de cualquier servidor público, y deberá exigirse mediante
demanda.
La justificación de la existencia de esta responsabilidad parte del
principio de que “nadie tiene derecho de dañar a otro”, y encuentra
su base constitucional en los artículos Io, 12, 13 y 27, que establecen
la igualdad ante la ley y la inviolabilidad de la propiedad, al disponer
que todos los individuos gozarán de las garantías que otorga la Cons­
titución y que ningún individuo tendrá prerrogativas o ventajas espe­
ciales, y garantiza el derecho de propiedad privada, limitada sólo en
los casos previstos en ella, y con las modalidades que dicte el interés
público.
214 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

De acuerdo con lo anterior, si nadie está obligado a soportar un


daño en detrimento de su persona o de su patrimonio, sin justa causa,
cuando un servidor público cause un daño o perjuicio en ejercicio de
sus funciones, incurre en responsabilidad en los términos que señala
el artículo 1910 del Código Civil Federal.
Fu sentido estricto esta responsabilidad debería ser imputada di­
rectamente al Estado ya que, como quedó establecido, los servidores
públicos en ejercicio de sus funciones actúan por el órgano, es decir,
manifiestan la voluntad del Estado, no la propia como individuos, por
lo que los daños que ocasionen deberían ser imputados al ente públi­
co, para que responda por ellos.
Hasta el 31 de enero de 1994 la responsabilidad del Estado era de
carácter subsidiario en tanto que, de acuerdo con el artículo 1928 del
Código Civil, solamente respondía cuando el funcionario directamen­
te responsable no tuviera bienes, o los que tuviera no fueran suficiente
para resarcir del daño causado.
Sin embargo, este sistema no pudo subsistir, ya que si vivimos en
un Estado de Derecho debe superarse el dogma de que “El Estado no
puede cansar daño” y, por lo tanto, ante los particulares debe respon­
der el ente público, aunque internamente le exija al empleado que
causó el daño las cantidades cubiertas con motivo de la responsabili­
dad patrimonial a la que hubiere hecho frente.
Posteriormente, por reformas introducidas al Código Civil y a la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, median­
te Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 10 de
enero de 1994, conforme al artículo 1927 del primer ordenamiento,
la responsabilidad del Estado se fijó como solidaria tratándose de ac­
tos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos.
Por su parte, la Ley de Responsabilidades señalada estableció en
su artículo 77 bis que cuando en el procedimiento disciplinario se hu­
biera determinado la responsabilidad del servidor público, y que la falta
administrativa hubiera sido generadora de daños y perjuicios a par­
ticulares, estos podrían acudir a las dependencias, entidades o a la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo para que ellas
directamente reconocieran la responsabilidad de indemnizar la repa­
ración del daño en cantidad líquida y, en consecuencia, ordenar el
pago correspondiente, sin necesidad de que los particulares acudan
a la instancia judicial o a cualquiera otra. En ambos casos el Estado
podría repetir en contra de los serradores públicos el pago de la in­
demnización hecha a los particulares.
La reforma en cuestión indudablemente representó un avance en
la configuración del Estado de Derecho, en tanto que, como ya lo
señalamos, éste también comprende los medios para que los gober-
*

LOS SERVIDORES PÚBLICOS 2 15

nados logren del Estado la reparación de los daños causados por los
funcionarios públicos en el ejercicio de las funciones estatales, y que
con ello el gobernado que haya resultado dañado en su patrimonio
pueda elegir la vía judicial o administrativa, para lograr la indemniza­
ción respectiva directamente del Estado.
Sin embargo, estas disposiciones fueron derogadas por la Ley Fe­
deral de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que entró en vigor
el primero de enero del 2005, en la cual, en cumplimiento del man­
dato que contiene el segundo párrafo del artículo 113 constitucional,
estableció la responsabilidad directa y objetiva del Estado, como con­
secuencia de la actividad administrativa irregular.
Por tanto, en la actualidad, la máxima expresión de la responsabi­
lidad patrimonial del Estado, conocida como responsabilidad civil del
Estado, se encuentra regulada en esta ley.
Independientemente de la cuestión planteada, es indudable que
en el ejercicio de sus funciones los servidores públicos pueden causar
daños y perjuicios no sólo a los particulares sino también al patrimo­
nio del Estado, con lo que se producirá una responsabilidad resarcito-
ria, sólo que ésta se manifiesta en el ámbito administrativo, y se reguia
por leyes y procedimientos administrativos.
Así tenemos que las leyes administrativas, como la de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaría, han dispuesto que los empleados pú­
blicos serán responsables de cualquier daño o perjuicio estimable en
dinero que sufra el patrimonio del Estado como consecuencia de los
actos u omisiones que les sean imputables, responsabilidades que se
constituirán y exigirán en la vía administrativa.
De acuerdo con lo expuesto, la responsabilidad civil de los servi­
dores públicos se produce por hechos o actos realizados en ejercicio
de sus funciones, que causen daños a los particulares.
Del concepto expuesto se deriva que la responsabilidad civil se
integra con los siguientes elementos:
a) Los sujetos;
b) La acción u omisión;
c) El daño, y
d) el nexo causal.
Con relación a los sujetos, tratándose de una responsabilidad ofi­
cial resulta indispensable que el agente sea un servidor público v que
el daño sea causado precisamente en ejercicio de las funciones que le
están encomendadas, en los términos del artículo 1927 del Código
Civil, ya que si el daño se produce cuando el agente no actúa investido
del cargo, no obstante que la responsabilidad se genere, no le es im­
putable en su carácter de servidor público.
216 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Respecto al segundo de los elementos, la acción u omisión, resul­


ta indispensable que el daño sea producido como resultado de una
actuación humana, realizada en contra de lo que la ley establece, u
omisa de lo que ordena.
En cuanto al daño, como elemento esencial de la responsabilidad,
ya que sin él no puede generarse ésta porque no habría nada que
resarcir, puede ser material o moral, ya que el artículo 2108 del Có­
digo Civil para el Distrito Federal lo identifica como la pérdida o me­
noscabo sufrido en el patrimonio por falta de cumplimiento de una
obligación, y el 1916 del mismo ordenamiento establece que el daño
moral es la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afec­
tos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración
física, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás.
Finalmente, el nexo causal implica que el daño se produzca pre­
cisamente como consecuencia directa e inmediata de la actuación del
servidor público, ya que si se genera por una causa diferente o si inter­
vienen excluyentes de responsabilidad, como la culpa inexcusable de
la víctima, el hecho de un tercero, el caso fortuito o la fuerza mayor, la
responsabilidad no se produce.
En concreto, tenemos que en sentido estricto, la responsabilidad
civil de los servidores públicos sólo se genera entre particulares, por
los daños que aquellos les ocasionen en ejercicio de las funciones pú­
blicas, y debe ser demandada conforme a las normas de carácter ci­
vil; por tanto, para que una responsabilidad pueda ser denominada
“civil”, independientemente de que su contenido sea resarcitorio, es
necesario que se produzca entre particulares y se regule y demande
por las leyes civiles, pues de lo contrario estaremos frente a responsa­
bilidades penales o administrativas, según la naturaleza de uno de los
sujetos y de la legislación que la establezca.

9.6.3. Respo n sa bilid a d po l ít ic a

En los términos de la fracción I del artículo 109 Constitucional,


“Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el
artículo 110 a los serv idores públicos señalados en el mismo precepto,
cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones
que redunden en perjuicio de los intereses públicos o de su buen des­
pacho. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas”.
Eos sujetos que pueden incurrir en responsabilidad política, enun­
ciados en el citado artículo 110, son “...los senadores y diputados al
Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de
Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados
LOS SERVIDORES PÚBLICOS 217

a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito


Federal, el Procurador General de la República, el Procurador Ge­
neral de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y
jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del
Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal,
el consejero Presidente, los Consejeros Electorales, el Secretario Eje­
cutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal
Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de los organis­
mos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria,
sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos”.
En razón de las características de los sujetos del juicio político nos
encontramos que se trata de servidores públicos que tienen atribuidas
facultades de gobierno y de administración y que, por lo tanto, su
actuación puede ser trascendente respecto de los intereses públicos
fundamentales. Por consiguiente, no todos los servidores públicos po­
drían incurrir en este tipo de responsabilidad.
Tratándose de los gobernadores de los Estados, diputados loca­
les, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales, y, en
su caso, los miembros de las Judicaturas Locales, su responsabilidad
política a nivel federal se genera además, por violaciones graves a la
Constitución Federal y a las leyes que de ella emanen, así como por el
indebido manejo de fondos y recursos federales, situación que será es­
tudiada y resuelta por el Congreso Federal con carácter declarativo, a
fin de que la legislatura local que corresponda resuelva en definitiva.
En este caso encontramos que tratándose de los funcionarios loca­
les, la posibilidad de responsabilidad política se amplía por violacio­
nes graves a disposiciones constitucionales y legales federales; el único
problema que se presenta es que en ningún ordenamiento se establece
en qué consiste la gravedad de la violación.
La precisión de las conductas que afectan los intereses públicos
fundamentales quedó a cargo del legislador ordinario, quien en el
artículo 7o de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos estableció en ocho fracciones los casos correspondientes. Es­
tos son:
I. El ataque a las instituciones democráticas;
II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo,
federal;
III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individua­
les o sociales;
IV. El ataque a la libertad de sufragio;
V. La usurpación de atribuciones;
VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales
cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios estados
218 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funciona­


miento normal de las instituciones;
VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la frac­
ción anterior; y
VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas
y presupuestos de la Administración Pública Federal o del Distrito
Federal y a las leyes que determinen el manejo de los recursos econó­
micos federales y del Distrito Federal.
Las sanciones que pueden ser impuestas se encuentran estableci­
das en el tercer párrafo del mencionado artículo 110 de la Constitu­
ción Federal, así como en el 8o de la propia Ley Federal de Respon­
sabilidades de los Servidores Públicos, y pueden ser destitución y la
inhabilitación hasta por 20 años.
F.1 juicio político parte de la naturaleza de la responsabilidad de
los servidores públicos que desempeñan funciones políticas, por lo
que se atribuye a un cuerpo político su conocimiento, conforme al
procedimiento que se detalla en los Capítulos II y III del Título II
de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
en el que se desarrollan las bases establecidas por el artículo 110 de
la Constitución Federal, y que puede ser iniciado dentro del tiempo
en que el servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión, y
durante el año posterior a la conclusión de sus funciones.
FI juicio se desahoga ante el Congreso de la Unión, cuya Cámara
de Diputados, a través de su Sección Instructora, practica las diligen­
cias necesarias para la comprobación del ilícito, dando audiencia al
inculpado, y formula sus conclusiones determinando la inocencia del
encausado o su probable responsabilidad, en cuyo caso se propon­
drá la sanción correspondiente. Este procedimiento deberá efectuarse
dentro del plazo de 60 días naturales, contados a partir del día si­
guiente a la fecha en que se le haya turnado la denuncia.
La Cámara de Diputados, erigida en Organo de Acusación, exa­
minará el expediente y escuchará los alegatos orales del denunciante
y del acusado, o de su defensor, para resolver lo que proceda, por
mayoría absoluta de votos. En caso de que la resolución sea acusatoria
se designará una comisión para que la sostenga ante la Cámara de
Senadores.
La Sección de Enjuiciamiento de la Cámara de Senadores estudia­
rá el expediente y dará intervención al acusado, a su defensor y a la
Comisión Acusadora, y formulará las conclusiones, que serán presen­
tadas ante la Cámara de Senadores erigida enjillado de Sentencia,
para que se dé lectura a las conclusiones que le presenten y además se
escuche a las partes, para que después se proceda a la votación, que
determinará el resultado con la votación de cuando menos las dos ter­
t

LOS SERVIDORES PÚBLICOS 2 19

ceras partes de los miembros presentes en la sesión en que se dicte la


sentencia, la cual deberá emitirse dentro del año siguiente a la fecha
en que se inició la instrucción.

9.6.4. R e s p o n s a b il id a d a d m in ist r a t iv a

En los términos de la fracción III del artículo 109 constitucional


j “Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por
; los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, im-
l parcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus
empleos, cargos o comisiones”, valores que se traducen en las obli-
í gaciones que inicialmente fueron enunciadas en las veinticuatro frac-
j ciones del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, y que ahora se encuentran previstas en el artículo
8o de la nueva Ley de Responsabilidades.
La regulación y estudio de la responsabilidad administrativa no
I se ha desarrollado adecuadamente en nuestro país, ya que la materia
i sobre responsabilidades de los empleados del Estado se encauzó ini-
¡ - cialmente a los aspectos políticos y penal.
El desinterés por el estudio de la responsabilidad administrativa
í en nuestro país tiene una explicación histórico-jurídica, en razón de
í que ni el Constituyente de 1857, ni el de 1917, la establecieron de ma-
| ñera clara y precisa, y las cuatro leyes de responsabilidades anteriores
i a la vigente tampoco la regularon, por lo que el aspecto disciplinario
> en el ejercicio de la función pública se dejó principalmente al Derecho
f Laboral.
El paso fundamental para su desarrollo fue dado con las reformas
constitucionales y legales promovidas a fines de 1982, con las que se
; fijó la naturaleza, el objeto, la finalidad y el régimen de la responsabi­
lidad administrativa, en razón del interés del Estado de proteger los
valores que presiden el ejercicio de la función pública.
Es conveniente hacer notar que la responsabilidad administrativa,
y su consecuente sanción, además de comprender el aspecto discipli­
nario, debe incluir la reparación del daño que se hubiere causado al
Estado, que aunque se le identifica como una sanción civil, por su na­
turaleza resarcitoria sigue siendo una responsabilidad administrativa,
toda vez que se finca por una autoridad administrativa, con base en
i leyes y procedimientos administrativos.
Los sujetos de la responsabilidad administrativa son los servidores
públicos en general, que de acuerdo con el artículo 108 constitucional
y 2o de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos comprende a los “...representantes de elección
popular, a los miembros de los poderes Judicial Federal y Judicial del
220 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda


persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier
naturaleza en la Administración Pública Federal...”
En virtud de que la responsabilidad administrativa de los servi­
dores públicos constituye el objeto fundamental del Derecho Disci­
plinario, ésta se produce como consecuencia jurídica de los actos u
omisiones realizados por los servidores públicos en ejercicio de sus
funciones, que afecten los valores fundamentales que rigen la función
pública.
Por tanto, las responsabilidades en que pueden incurrir los ser­
vidores públicos frente al Estado son de naturaleza política, penal y
administrativa, tal como lo establece el artículo 109 de la Constitu­
ción Federal, las cuales se pueden generar simultáneamente con una
sola conducta, dando lugar a la imposición de tres tipos de sanciones,
mediante diferentes procedimientos: un procedimiento penal ante
el Poder Judicial; un Juicio Político ante el Poder Legislativo; y un
procedimiento administrativo ante el superior jerárquico del servidor
público.
El artículo 8o de la Ley Federal de Responsabilidades Administra­
tivas de los Servidores Públicos establece un catálogo de obligaciones
que sujeta a todo servidor público, con el fin de salvaguardar los prin­
cipios antes señalados y cuyo incumplimiento dará lugar a la imposi­
ción de sanciones administrativas, las cuales pueden ser:
I. Amonestación privada o pública.
II. Suspensión.
III. Destitución del puesto.
IV. Sanción económica.
V. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o co­
misiones en el servicio público.
C a p ít u l o d é c im o

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

10.1. LA ACTUACIÓN DE LA AUTORIDAD

El ejercicio de las funciones del Estado es realizado por sus órganos,


mediante diversos actos que constituyen la expresión de la voluntad
estatal. La función legislativa se exterioriza con actos que se concretan
en la creación, modificación o derogación de la ley; la función juris­
diccional con la actuación de los órganos de este poder, fundamental­
mente tendientes a resolver controversias; y la función administrativa
se manifiesta con la emisión de actos concretos que afectan la esfera
jurídica de los particulares. La formación de estos actos se realiza a
través de procedimientos, que de acuerdo con la materia que contie­
nen son identificados como legislativos, judiciales o administrativos.
El ejercicio de la función administrativa en particular, como ma­
nifestación del poder estatal, se encuentra sujeto al cumplimiento de
requisitos que, al estar previstos en la Constitución Federal, se tradu­
cen en garantías del gobernado, y al mismo tiempo representan limi­
taciones a la actuación de la autoridad.
De la simple lectura al primer párrafo del artículo 16 constitucio­
nal podemos advertir que la actuación de la autoridad administrativa,
que afecte la esfera jurídica del gobernado, debe sujetarse al proce­
dimiento establecido en la ley, además de manifestar el fundamento
legal y las razones de su actuación.
Esta causa legal del procedimiento se traduce en un elemento im­
portante para calificar la actuación de la autoridad, de tal forma que
cuando el mismo no ha sido realizado de acuerdo con lo dispuesto en
dicha garantía constitucional, el acto puede ser nulificado por ilegal.
Lo anterior queda confirmado con el contenido de una de las cau­
sales de anulación de los actos de autoridad, dentro del procedimiento
contencioso administrativo, previstas en el artículo 5 1 de la Ley Federal
222 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya fracción III esta­


blece que se deberá declarar la ilegalidad de una resolución admi­
nistrativa por “Vicios del procedimiento que afecten las defensas del
particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada”.
Por otra parte, en el párrafo segundo del artículo 14 constitucio­
nal también se establece la exigencia de que las autoridades cumplan
con las “formalidades esenciales del procedimiento”, y aunque tal
precepto se refiere a los procedimientos seguidos ante tribunales,
la interpretación sistemática que al respecto se ha hecho, ha deter­
minado que dicha exigencia vincula a todas las autoridades, ya que
cuando el dispositivo referido alude a los tribunales, ello no implica
solamente a los órganos jurisdiccionales, sino también a los adminis­
trativos; y en segundo término, el procedimiento no necesariamente
será el judicial, sino todo aquel que se tramite en forma de juicio,
por lo que en tal concepto queda incluido el procedimiento admi­
nistrativo.
En consecuencia, la observancia del procedimiento adminis­
trativo representa, por un lado, una garantía constitucional, y por
otra parte, garantiza la satisfacción del interés público a través de
la pronta adopción de medidas decisivas por parte de los órganos
administrativos, ya que tal procedimiento se ha instaurado tanto en
beneficio de los gobernados como de la administración.
Así tenemos que el procedimiento, al constituir una garantía indi­
vidual, implica que para la emisión de los actos que afecten la esfera
jurídica de los particulares, los órganos administrativos deben cumplir
con la serie de requisitos que al efecto establezca el ordenamiento ju ­
rídico, es decir, que el acto producto de la función administrativa no
puede ser generado de cualquier manera, a voluntad del titular del
órgano, sino que es menester que siga un procedimiento determina­
do, puesto que de lo contrario la actividad administrativa no puede
ser calificada de legítima.
En consecuencia, como bien lo señala Olivera Toro, “Los admi­
nistrados quieren estar garantizados en contra de las arbitrariedades
y caprichos de la administración; esto es, que se cumplan las formali­
dades preestablecidas, dando seguridad jurídica”. (Manual de Derecho
Administrativo, pág. 220).
Por tanto, el procedimiento administrativo resulta un elemento
fundamental para la determinación de la legalidad en la actuación de
la autoridad, que sólo puede manifestar su voluntad en los términos y
forma que la ley le autoriza a efecto de mantener el equilibrio entre el
ejercicio de la autoridad y el goce de la libertad.
“La tutela sustantiva de los derechos subjetivos públicos del Esta­
do (prerrogativas) y de los administrados (garantías), se arbitra for­
t

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 223

malmente a través de técnicas procesales administrativas y judiciales.


En nuestro caso, el procedimiento administrativo, como instrumento
jurídico regulador de la relación jurídico-administrativa, en el ámbito
procesal o formal, articula la relación ‘poder-derecho’, ‘prerrogativas-
garantías’, haciendo visible su ejercicio y recíproco respeto, para que
los derechos se ejerzan y los deberes su cumplan”. (Dromi, op. cit., pág.
24).

10.2. PROCESO Y PROCEDIMIENTO

En el campo de la ciencia jurídica no ha quedado plenamente pre­


cisado el alcance de los vocablos proceso y procedimiento, en cuanto
que algunos los usan como sinónimos y para otros, quizá la postura
más generalizada, uno es el género y el otro la especie.
La confusión proviene del hecho de que tales expresiones tienen
diferente significado en el lenguaje común y en el campo jurídico. En
el primer caso, los diccionarios de la lengua española definen el tér­
mino “proceso” identificándolo con el transcurso del tiempo, a través
del cual se producen ciertos fenómenos de la naturaleza, bien sea que
se presenten en forma espontánea o provocada, y desvinculados de
la voluntad humana, puesto que se producen por las leyes naturales
que lo rigen. De esta manera se producen, por ejemplo, los procesos
biológicos, químicos y físicos.
Contrariamente a lo señalado, el procedimiento es definido como
la forma de ejecutar algunas actividades para alcanzar un fin, razón
por la cual tal concepto se halla íntimamente relacionado con el que­
rer humano.
De lo anterior podemos percatarnos que el significado común de
estos conceptos no puede ser aplicado al campo del derecho, en tanto
que jurídicamente proceso y procedimiento implican necesariamente
la actuación del ser humano.
Por ello, los juristas, de acuerdo con la tendencia más generali­
zada, han considerado al proceso con un contenido teleológico, en
cuanto que constituye el conjunto de actos que tienden a la produc­
ción de un acto determinado. En cambio, al procedimiento se le ha
considerado con un carácter formal, constitutivo de cada una de las
fases o etapas en que se desenvuelve progresivamente el proceso. De
esta manera se afirma que tanto el proceso como el procedimiento son
formas de actuación de los órganos públicos.
En el campo de las funciones del Estado se utilizan diferentes pro­
cesos, con sus respectivos procedimientos. Cuando un órgano realiza
una serie de actos con el fin de producir una lev, se estará frente a un
994 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

proceso legislativo, dentro del cual existen diferentes fases, como las
relativas a las discusiones y votaciones, es decir, procedimientos que
integran el proceso legislativo. En materia judicial, el conjunto de ac­
tos concatenados para dirimir una controversia, que concluye con la
sentencia, constituye un proceso, el cual está integrado por diferentes
procedimientos: probatorios, alegatos, incidentales, etc. Finalmente,
en materia administrativa se realizan diferentes actos que consisten en
prever, planear, programar, dirigir, controlar y evaluar, que en su con­
junto forman el proceso administrativo, y sus fases de preparación,
decisión, etc., integran los procedimientos administrativos.
Desde el punto de vista estrictamente jurídico, la confusión ha
llevado a identificar al proceso con una connotación eminentemente
judicial, al considerarlo como el conjunto de actuaciones que se rea­
lizan en sede judicial y que concluyen con una sentencia, a diferencia
del procedimiento, que se aplica a todas las materias, como la forma
en que las actuaciones se realizan. De ahí que se aluda a procedi­
mientos judiciales dentro del proceso, y a procedimientos adminis­
trativos en el ejercicio de la función administrativa.
Al respecto, el maestro Nava Negrete dice que “Todo proceso
es un procedimiento, implica siempre un conducto que se revela en
un conjunto o serie de actos procedimentales coordinados, confor­
mados por la finalidad que persiguen y que en el proceso siempre
es la voluntad de la ley, que es en lo que consiste el acto jurisdiccio­
nal de la sentencia y con la que se reviste a la justicia. Así que no
todo procedimiento es un proceso, sólo aquél que tiende asegurar
la observancia de las normas que regulan las relaciones jurídicas...
En suma, proceso es función y estructura, o sea vía jurisdiccional
y procedimiento. Procedimiento es rito, cauce, conducto integrado
por actos que se ordenan a una finalidad jurisdiccional o no. (Derecho
Procesal Administrativo, págs. 73 y 76).
Lo anterior es exacto cuando nos referimos a la materia judicial en
especial. En materia jurídica en general se pueden diferenciar estas
dos figuras en razón de su contenido, si se considera que el proce­
so tiende a la satisfacción de una pretensión por vía jurisdiccional,
mientras que el procedimiento denota el aspecto formal, es decir, la
forma que reviste el ejercicio de la acción y que puede darse tanto en
materia judicial como en materia administrativa. Al procedimiento
administrativo se le identifica como la forma de realizar una serie de
actuaciones dirigidas a la manifestación de un pronunciamiento que
corresponde a una autoridad administrativa. En consecuencia, a la
serie de actos a través de los cuales se desarrolla la actividad adminis­
trativa se le denomina procedimiento administrativo.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 995

De esta manera se diferencia al proceso judicial del procedimien­


to administrativo “...al considerar que no obstante que el proceso y
, el procedimiento son una serie de actos convenidos, en el proceso
j (judicial) se desenvuelven ante el tercero independiente e imparcial
que está por encima de las partes y que termina con una sentencia, y
en el procedimiento (administrativo) esa serie de actos termina con
un acto administrativo, con una decisión de la autoridad administra­
tiva”. (Delgadillo Gutiérrez Luis H., Principios de Derecho Tributario,
pág. 154).
De acuerdo con lo anterior, tenemos que el procedimiento admi­
nistrativo, como dice Manuel María Diez , será “el procedimiento de
la función administrativa” y por lo tanto constituye una serie de actos
heterogéneos emanados de la administración, o de la administración
y del particular, dirigidos a la producción de la voluntad administra­
tiva adecuada al ordenamiento jurídico o también a la afectividad de
ese mismo acto, y que, en consecuencia, es estudiado por el Derecho
Administrativo. (op. cit., pág. 480); en cambio, el proceso constituye
el procedimiento de la función jurisdiccional, por lo cual forma parte
del Derecho Procesal, que a su vez estudia los diferentes tipos de pro­
ceso: civil, penal, laboral, contencioso administrativo, etc.
Respecto al contencioso administrativo (entendido como la con­
tienda entre un particular y la administración pública, ante los Tribu­
nales) algún sector de la doctrina prefiere referirse a él como proceso
administrativo, que es estudiado por el Derecho Procesal Adminis­
trativo.
En conclusión, proceso implica un conjunto de actividades con­
catenadas en el tiempo y en la forma, dentro de un solo propósito;
en cambio, el procedimiento es la forma en que dichas actividades se
realizan.

10.3. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo, como se mencionó, constituye


la forma de expresión de la función administrativa. A través de él se
preparara, forma, produce o ejecuta el acto que contiene la voluntad
administrativa.
En consecuencia, el procedimiento administrativo constituye un
instrumento formal, necesario para la producción de los actos de la
administración, puesto que él mismo es el que le va a dar la condición
de validez a éstos, ya que de no seguirse el procedimiento previsto
por el ordenamiento legal, el acto que se produzca estará afectado de
ilegalidad por vicios de procedimiento.
220 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

En este- sentido, José Roberto Dromi dice que “El procedimiento


es en rigor respecto de la voluntad administrativa, lo que el acueducto
al agua, el conducto por el que transita —en nuestro caso— en térmi­
nos del Derecho, la actuación administrativa”. (El Procedimiento Ad­
ministrativo, pág. 30) En el mismo sentido se manifiesta Gabino Fra­
ga cuando dice “Ese conjunto de formalidades y actos que preceden
preparan el acto administrativo es lo que constituye el procedimiento
administrativo” (pág. 255).
La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, en
su artículo 2°, fracción XII, define al procedimiento administrativo
como el “Conjunto de trámites y formalidades jurídicas que preceden
a todo acto administrativo, como su antecedente y fundamento, los
cuales son necesarios para su perfeccionamiento, condicionan su vali­
dez y persiguen un interés general”.
Para la Administración, el procedimiento administrativo viene a
constituir una garantía de eficacia, en tanto que más que nadie ella
tiene la pretensión de dictar sus actos conforme a derecho, a fin de
mantener el imperio de la legalidad y justicia en el ejercicio de la fun­
ción administrativa.
De lo anterior podemos considerar que el procedimiento admi­
nistrativo es de carácter bilateral, ya que viene a constituir un instru­
mento regulador de la relación jurídico-administrativa, en tanto que
vincula a las partes que en él intervienen (autoridad-gobernado), a
través del cual se establecen derechos, obligaciones y cargas, en las
distintas fases cronológicas en las que se desenvuelve hasta concluir
con la decisión final.
“Los interesados, titulares de derechos subjetivos «derechos subjeti­
vos públicos», partes en el procedimiento administrativo, tienen, en­
tre otros, los siguientes derechos procesales: 1) iniciar, a su petición, el
trámite administrativo; 2) derecho a la defensa. Debido proceso (a ser
oído, ofrecer y producir prueba y a resolución fundada); 3) recurrir,
reclamar o denunciar; 4) recusar a los funcionarios en las cosas de ley;
5) vista de las actuaciones; 6) informalismo pro-administrado; 7) soli­
citar prórroga de plazos; 8) alegar sobre mérito de las pruebas”.
“La autoridad administrativa, por su parte, tiene los siguientes dere­
chos procesales: 1) iniciar de oficio el trámite administrativo; 2) san­
cionar a los interesados por faltas procesales, por ejemplo, obstruc­
ción del curso del procedimiento, actuaciones contra la dignidad y
respeto de la Administración, o por falta de lealtad o probidad en la
tramitación de los asuntos; 3) delegar y avocar competencia; 4) apre­
ciar razonablemente —con criterio de libre convicción— la prueba;
5) resolver las actuaciones sobre el fondo de la cuestión; 6) suspender
la ejecución de la decisión”.
i:L PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 227

“Los interesados son sujetos pasivos del deber jurídico de: 1)


constituir domicilio legal; 2) redactar el escrito en las formas y con­
diciones de ley (idioma nacional legible, suscrito, identificación del
expediente); 3) respetar los plazos; 4) observar las formalidades le­
gales de los escritos y recursos”
La autoridad administrativa, por otra parte, debe: 1) adoptar las
medidas necesarias para la celeridad económica y eficacia del trámi­
te; 2) excusarse en las cosas de ley; 3) irrenunciabilidad de la compe­
tencia; 4) impulsar de oficio el procedimiento; 5) realizar las notifi­
caciones de toda decisión definitiva que afecte derechos subjetivos,
disponga emplazamientos, citaciones, vistas; 6) respetar los plazos,
7) realizar las diligencias tendientes a la averiguación de los hechos".
(Dromi, op. cit., págs. 162 y 163).
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, los derechos procedimentales de los
gobernados son:
I. Solicitar la comparecencia de éstos, sólo cuando así esté previsto en la
ley, previa citación en la que se hará constar expresamente el lugar, fecha,
hora y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla;
[I. Requerir informes, documentos y otros datos durante la realización
de visitas de verificación, sólo en aquellos casos previstos en ésta u otras
leyes;
III. Hacer del conocimiento de éstos, en cualquier momento, del es­
tado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan interés
jurídico, y a proporcionar copia de los documentos contenidos en ellos;
IV. Hacer constar en las copias de los documentos que se presenten
junto con los originales, la presentación de los mismos;
V. Admitir las pruebas permitidas por la ley y recibir alegatos, los que
deberán ser tomados en cuenta por el órgano competente al dictar re­
solución;
VI. Abstenerse de requerir documentos o solicitar información que
no sean exigidos por las normas aplicables al procedimiento, o que ya se
encuentren en el expediente que se está tramitando;
VII. Proporcionar información y orientar acerca de los requisitos ju­
rídicos o técnicos que las disposiciones legales vigentes impongan a los
proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar;
VIII. Permitir el acceso a sus registros y archivos en los términos pre­
vistos en ésta u otras leyes;
IX. Dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones le formulen;
así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y
resolución afecte a terceros, debiendo dictarla dentro del plazo fijado
por la ley;
228 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

X. Dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones le formulen; así


como en ios procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y re­
solución afecte a terceros, debiendo dictarla dentro del plazo fijado por
la ley.
En tal virtud, el procedimiento administrativo viene a ser el víncu­
lo que liga a dos sujetos de derecho; administrado-administración, y
que da origen a una relación jurídica distinta de la material, entre el
órgano que emitirá el acto final y el particular que tiene la condición
de [jarte en ese procedimiento.
Sin embargo, esa integración bilateral de la relación jurídica pro-
ceditnental administrativa no excluye la posibilidad de intervención
de otros sujetos particulares que tengan un interés en el acto final, o de
otros órganos administrativos, ajenos a esa relación procedimental.
Por otro lado, el procedimiento administrativo se manifiesta
como una ordenación unitaria de una pluralidad de actos de trámi­
te de diversa heterogeneidad realizadas por varios sujetos u órganos,
pero todos encaminados a la producción de un acto decisorio final,
producto de la función administrativa.
Por ello, tal procedimiento regula de manera simultánea, lo si­
guiente:
A. Una actividad administrativa.
B. La participación de una pluralidad de órganos administrativos,
en la que cada uno interviene de acuerdo con su función a fin de ilu­
minar un aspecto específico, o todos aquellos, relativos a la cuestión
decisoria.
C. La necesidad de adoptar ciertas formas de actuación adminis­
trativa.
D. La participación de los gobernados en su calidad de partes en
el procedimiento. (García de Enterría y Tomás Ramón, Curso de Dere­
cho Administrativo, Tomo I, pág. 545).
Por último, cabe señalar que el procedimiento administrativo no
sólo tiene como finalidad la emisión del acto administrativo, como
la generalidad de la doctrina sostiene, sino que también se usa para
producir, formar o ejecutar la voluntad de la Administración en actos
de diversa naturaleza, pero siempre y cuando sean productores de
situaciones jurídicas individualizadas, bien sea con efectos directos
o indirectos. Por ello hemos preferido señalar que el procedimiento
administrativo consiste en el cauce que prepara, forma, produce o
ejecuta la voluntad administrativa, la cual puede instrumentarse en
actos administrativos, actos de trámite, o contratos administrativos.
f

El. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 229

10.4. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo, como una unidad que está in­


tegrada por un conjunto de actos coordinados entre sí y que tiende a
la preparación de la expresión de la voluntad de la autoridad admi­
nistrativa, se encuentra regulado por una serie de principios jurídicos
que, como lo señala Dromi, “...son pautas directrices que definen su
esencia y justifican su existencia, permitiendo explicar, más allá de las
regulaciones procesales dogmáticas el porqué y el para qué del mis­
mo. Son especies de ideas pétreas inmodificables por la regulación
formal, que explicitan el «contenido» del procedimiento”. (El procedi­
miento administrativo, pág. 59).
Los administrativistas, al tratar los principios del procedimiento
llegan de manera unánime a considerar los mismos, difiriendo sólo
en el orden o en la terminología empleada, o bien considerando el
mayor o menor grado de generosidad de alguno de ellos (Rondón de
Sanso, El Procedimiento Administrativo, pág. 78).
Para Dromi (op. cit., pág. 60), tales principios son: sustanciales y
formales.
Los principios sustanciales son aquellos dejerarquía constitucional,
preexistentes, que justifican la finalidad primaria del procedimiento
administrativo, pues a través de ellos se garantiza la participación de
los administrados en la formación de la voluntad administrativa y en
la tutela de la defensa de la propia legalidad. Pues como lo señalan
García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, el procedimiento tie­
ne dos finalidades ya que “...si bien constituye una garantía de los
derechos de los administrados, no agota con ello su función, que es,
también, y muy principalmente, la de asegurar la pronta y eficaz sa­
tisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas y
decisiones necesarias por los órganos de la Administración, intérpre­
tes de ese interés y, al propio tiempo, parte del procedimiento y ámbito
del mismo”. (Op. cit., Tomo II, pág. 383)
Por ello tales principios son: a) el de legalidad objetiva, b) el de defen­
sa, c) economía y d) el de publicidad.
Por su parte, los principios formales son de jerarquía normativa
secundaria, legal o reglamentaria, que constituyen pautas procedi-
mentales esenciales que coadyuvan al cumplimiento de los principios
sustanciales, puesto que para la aplicación de éstos se requiere de ins­
trumentos de aplicación complementaria.
En consecuencia, los principios formales son: a) oficiosidad-, b) in­
formalidad. en favor del administrado, c) eficacia, d) celeridad, e) buena fe y
d) In dubio pro actione.
230 C O M P E N D IO DE D E R E C H O ADMINISTRATIVO

En el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administra­


tivo se establecen como principios del procedimiento los de economía,
celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe. Además de éstos,
dentro del articulado de dicho procedimiento se encuentran otros prin­
cipios, como son los de informalidad en favor del gobernado, que se
establecen en los artículos 15 y 42; el de oficialidad del procedimiento
administrativo, consignado en el artículo 18; el de defensa, previsto en
los artículos 33 v 34; así como el de in dubio pro actione, que se establece
en el artículo 43.

10.4.1. P r in c ip io s s u s t a n c ia l e s
A) Principio de legalidad
El principio de legalidad objetiva constituye la columna vertebral
de la actuación administrativa, en tanto que la acción administrativa
no es libre, ya que la Administración Pública sólo puede hacer lo que
le autorice el ordenamiento jurídico.
Así, el principio de legalidad, como rector del procedimiento ad­
ministrativo, tiene plena aplicación en cuanto éste no sólo tiende a
la protección subjetiva del gobernado, en su derecho, sino también
a la defensa de la norma jurídica objetiva, a fin de hacer efectivo el
imperio de la legalidad y de la justicia en el funcionamiento adminis­
trativo (Gordillo, 'Peoría General del Derecho Administrativo, pág. 652).
Por ello, Dronii señala: “La gestión administrativa, por meritoria
que sea, no debe dejar de respetar los derechos y libertades de los
particulares, que actúan como límites y controles de la actividad admi­
nistrativa (FA Procedimiento... op. cit., pág. 62).
El principio de legalidad está integrado por cuatro aspectos: Nor-
matividad Jurídica, Jerarquía Normativa, Igualdad Jurídica y Razo-
nabilidad.
1. Normatividad Jurídica, en virtud de que toda la actividad admi­
nistrativa debe sustentarse en normas jurídicas, independientemente
de la fuente de donde provengan: constitución, ley, reglamento, etcé­
tera, toda vez que para cada caso rige todo el ordenamiento jurídico
positivo; por ende, aunque un caso concreto encuadre en una norma
jurídica determinada, siempre le será aplicable la totalidad de dicho
ordenamiento (Dromi, op. cit., pág. 63).
Lo anterior se explica en virtud de que la legalidad a que está so­
metida la actuación administrativa no sólo se refiere a la ley en su sen­
tido formal, sino que ésta debe entenderse en su más amplia acepción,
comprendiendo en ella a todo tipo de normas que integren el ordena­
miento jurídico positivo. Por ello se ha dicho que la administración no
sólo se encuentra sometida a la ley, sino a todo el bloque de legalidad.
t
El. l 'R O C E D I M I EN l O A D M IN IS T R A T E V O 231

AJ respecto, Hildegar Rondón de Sanso señala: ‘ La legalidad


en general es la base del Estado de Derecho y el presupuesto de
la acción administrativa. Su enunciado clásico está formulado en el
sentido de que la Administración debe someterse a la regla de dere­
cho preexistente, tanto exógena, esto es, la que le es impuesta desde
afuera por la Constitución y la ley, como endógena, constituida por
la norma que emana de su propio seno (la norma dictada en ejercicio
de la potestad reglamentaria). Es por ello que, con frase atribuida a
Hauriou, se le denomina «bloque de legalidad», para englobar en la
misma norma constitucional a la ley y las fuentes de ese rango, a los
reglamentos y a los principios que la doctrina y la jurisprudencia for­
mulan”. (Op. cit., pág. 80)
2. Jerarquía Normativa, lo cual implica que el sometimiento de la
administración pública al ordenamiento jurídico debe hacerse respe­
tando la ordenación jerárquica de las normas.
Nuestro sistema jurídico se encuentra integrado por diversas nor­
mas que las hace unas superiores a otras. “Esta ordenación de la norma-
tividad de un Estado, de acuerdo con la materia y la jerarquía de los
ordenamientos jurídicos que comprende, recibe el nombre de sistema
jurídico y funciona como una sola unidad conforme a normas funda­
mentales de las que derivan otras, mismas que a su vez dan fuerza y
cohesión a otras, y así sucesivamente; de esta manera, la norma de
menor jerarquía obtiene su validez de una norma superior que a su
vez se apoya en otra de mayor autoridad, hasta llegar a la norma su­
perior, que es la Constitución.” (Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez
y Manuel Lucero Espinosa. Introducción al Derecho Positivo Mexicano,
pág. 79).
En tal virtud, la norma suprema de nuestro país es la Constitu­
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es la base de todo
nuestro sistema jurídico. Ello lo establece el artículo 133 de la Carta
Magna, que dispone “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la
Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo
con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda
la Unión.
Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, le­
yes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda
haber en las Constituciones o Leyes de los Estados”.
En tal virtud, la Constitución es la ley suprema de la cual deriva
todo el sistema jurídico. “Así es como la supremacía de la Constitu­
ción responde, no sólo a que ésta es la expresión de la soberanía,
sino también a que por serlo está por encima de todas las leyes y de
todas las autoridades; es la ley que rige las leyes y que autoriza a las
232 COMPENDIO D E DERECHO ADMINISTRATIVO

autoridades. Esto es, que supremacía dice la calidad de suprema, que


por ser emanación de la más alta fuente de autoridad corresponde a la
Constitución; en [anta primada denota el primer lugar que entre todas
las leyes ocupa la Constitución”. “Desde la cúspide de la Constitución,
que está en el vértice de la pirámide jurídica, el principio de legalidad
fluye a los poderes públicos y se transmite a los agentes de la autori­
dad, impregnándolos de toda seguridad jurídica, que no es otra cosa
sino constitucionalidad”. (Felipe Tena Ramírez. Derecho Constitucional,
pág. 9).
Por tanto, conforme a la jerarquía normativa del sistema jurídico,
“Ninguna norma o acto emanado de un órgano inferior podrá dejar
sin efecto lo dispuesto por otra de mayor jerarquía”, ya que la unidad
del sistema y el normal desenvolvimiento del orden jurídico impide
que ninguna norma, decisión o acto emanado de órganos inferiores
dejen sin efecto lo dispuesto por normas u órganos jerárquicamente
superiores. (Drorni, op. cit., pág. 63).
3. Igualdad jurídica, en tanto que en su actuación la administración
pública no debe establecer excepciones o privilegios que excluyan a
unos de lo que en igualdad de condiciones se concede a otros. Es de­
cir, no puede otorgar privilegios a unos y negárselos a otros.
Existen algunos procedimientos (verbigracia, concursos, licitacio­
nes públicas o privadas, franquicias, concesiones, solicitud de autori­
zaciones, permisos, etcétera), en los cuales intervienen más de dos go­
bernados, con intereses contrapuestos, que hace que el procedimiento
adquiera carácter contradictorio, y que la Administración tiene el de­
ber de otorgar a las partes una participación igualitaria, so pena de
ilegalidad de la decisión, por afectar la imparcialidad que debe obser­
var en el trámite.
“Existe interés público —dice Drorni— en controlar los actos de la
Administración, asegurando a los cointeresados o contrainteresados
una participación útil en el procedimiento. El principio de la igualdad
supone su tratamiento igual para situaciones iguales” (Instituciones de
Derecho Administrativo, pág. 513).
El principio de igualdad se encuentra prevista en nuestra Cons­
titución Política, ya que los artículos Io, 2°, 4o, 12 y 13 contienen la
garantía que se concreta en el propósito de evitar privilegios que
provoquen injusticias entre los hombres, en razón de raza, posición
política o económica, religión, etcétera, ya que frente a la ley cual­
quier persona debe tener las mismas ventajas que tienen los demás.
Resulta conveniente aclarar que el principio de igualdad no pue­
de traducirse en trato igual a todos, puesto que no todos los indivi­
duos tienen las mismas características, sino en tratar igual a los que
se encuentren en igualdad de condiciones; por tanto, el principio se
í

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 23:5

enuncia en el sentido de dar un trato igual a los iguales y desigual a


los desiguales, con lo que la ley compensa las desigualdades entre los
hombres, para cumplir el propósito de hacer a todos iguales ante la ley.
De esta manera, el artículo primero de la Constitución Federal
consagra que todos los individuos gozarán de las garantías que otor­
ga; el segundo, al prohibir la esclavitud, consagra la igualdad en su
condición de hombre libre para todos los individuos; el cuarto recono­
ce la igualdad jurídica del hombre y de la mujer; el doce rechaza di­
ferencias de nobleza o prerrogativas y honores hereditarios; y el trece
asegura que nadie tendrá condiciones especiales frente a la ley, ya sea
en su beneficio o en su perjuicio.
4. Razonabilidad, ya que en su actuación la administración debe
verificar los hechos y valorarlos de manera objetiva, en cuanto que
el acto administrativo, que haya sido producto del procedimiento,
debe manifestarse razonablemente, es decir, que se encuentre justifi­
cado en preceptos jurídicos, hechos, conductas y circunstancias que
lo originen.
La razonabilidad, implica una valoración jurídica de justicia, en
cuanto que razonable jurídicamente es lo justo, lo que se haga confor­
me a la razón, lo equitativo; contrariamente a lo irrazonable, es decir,
a lo arbitrario, a lo injusto o a lo absurdo.
La razonabilidad, en consecuencia, aparece como algo axiológi-
camente válido a manera de padrón que permite a los órganos ad­
ministrativos, dentro de algún grado de discrecionalidad, determinar
aquello que sea justo y equitativo para los gobernados, apreciado de
conformidad con los principios del sentido común y con los juicios
de valor generalmente aceptados.
B) Principio de defensa
El principio de defensa constituye prácticamente un principio ge­
neral de derecho, en tanto que tiene un carácter axiológico, del cual
deriva que nadie puede ser condenado sin ser oído. Como principio
general del derecho, la defensa previa es tan antigua como el hombre,
como se expresó en el año de 1724, en la Corte Inglesa, durante el
caso del Dr. Dentley: “Hasta Dios mismo no sentenció a Adán antes
de llamarlo a hacer su defensa. ¿Adán —dijo Dios— dónde estabas tú?
¿No has comido del árbol del que no debías de hacerlo? (Agustín A.
Gordillo. Teoría General... op. cit., pág. 672).
Dado el carácter axiológico de la defensa previa, en nuestra Cons­
titución Política se ha elevado al rango de garantía individual y por
ello debe aplicarse en todos los casos, no obstante que las leyes o re­
glamentos no la establezcan.
23-1 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que


tal garantía no sólo obliga a las autoridades administrativas a respe­
tarla, sino que también el Poder Legislativo se encuentra obligado a
establecerla en las leyes que expide, a fin de que los gobernados sean
oídos en el procedimiento. Asimismo ha dicho que aun cuando las
leyes no contemplen la defensa previa, las autoridades administrati­
vas deben otorgarla, ya que ha sostenido: "aunque la ley del acto no
establezca en manera alguna requisitos ni formalidades previamente
a la emisión del acuerdo reclamado, de toda suerte queda la autori­
dad gubernativa obligada a observar las formalidades necesarias para
respetar la garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14
Constitucional...” (Jurisprudencia de la S.C.J.N. 1917-1975, Segunda
Sala. Tesis 336, pág. 564).
El principio de defensa constituye un aspecto cardinal para su des­
envolvimiento en el procedimiento administrativo, en tanto que si el
gobernado puede ser oído antes de que la autoridad administrativa
tome alguna decisión que lo va a afectar, no sólo implica un principio
de justicia sino que también lo es de eficiencia, ya que ayuda a una
mejor administración y a que existan decisiones más justas.
“El principio se mantiene incólume incluso cuando los hechos so­
bre los cuales debe decidirse parecen absolutamente claros, y la prue­
ba existente sea contundente y unívoca, porque si la Administración
tiene en cuenta no solamente razones o motivos de legitimidad, sino
también motivos de oportunidad, mérito o conveniencia, entonces es
meridiano que la voz del afectado, aún en el más claro de los casos,
aporta siempre un elemento más de juicio a tener en cuenta por el
juzgamiento del mérito u oportunidad del acto”. (Agustín Gordillo,
Teoría General... op. cit., pág. 674).
En consecuencia, siendo la defensa un medio con el que cuenta
el gobernado para concurrir ante la autoridad a hacer valer sus dere­
chos, antes de la emisión del acto de afectación, este medio se integra
por los siguientes elementos:
I. El derecho de audiencia, o de ser oído. Lo cual implica la participa­
ción activa de los administrados en el quehacer administrativo, razón
por la cual la audiencia no debe limitarse a la simple presencia del
interesado, ni en abstracto a su derecho de ser oído, de donde resulta
la necesidad de:
a) La publicidad del procedimiento, es decir, que el gobernado co­
nozca las actuaciones administrativas, bien sea a través de vista o por
traslado de aquéllas. El secreto de tales actuaciones sólo debe estable­
cerse de manera excepcional, para aquellos casos en que la publicidad
pueda entorpecer la labor de fiscalización de las autoridades; cuando
f

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 235

pueda ponerse en peligro el honor, bienes, propiedades o derechos de


terceros; y en los casos en que el interés público lo requiera.
En esta medida, el artículo 33 de la Ley Federal de Procedimien­
to Administrativo establece que los interesados en un procedimiento
administrativo tendrán derecho de conocer, en cualquier momento,
el estado de su tramitación, recabando la oportuna información en
las oficinas correspondientes, salvo cuando contengan información
sobre la defensa y seguridad nacional, sean relativos a materias pro­
tegidas por el secreto comercial o industrial, en los que el interesado
no sea titular o causahabiente, o se trate de asuntos en que existe
disposición legal que lo prohíba.
b) La oportunidad de expresar sus razones antes y después de la
emisión del acto administrativo.
c) El derecho de hacerse patrocinar y representar profesional­
mente.
II. El derecho de ofrecer y producir pruebas. La defensa no sería com­
pleta si el gobernado no tuviera la oportunidad probatoria; es decir, el
derecho de demostrar la veracidad de los hechos en los cuales funda
su pretensiones.
Corresponde a los órganos que tramitan el procedimiento admi­
nistrativo realizar todas las diligencias tendientes a la averiguación de
los hechos que fundamentan su decisión, por ello deben permitir al
gobernado el ejercicio del derecho de ofrecer, antes de la emisión del
acto, todo tipo de pruebas que sean idóneas para acreditar sus razo­
namientos.
No obstante la importancia del principio de defensa en el proce­
dimiento administrativo, en nuestro sistema jurídico existen algunos
casos en que la garantía de defensa no se realiza de manera previa,
sino en forma a posteriori, o bien no tiene lugar su aplicación.
En el primero de los casos mencionados tenemos lo relativos a la
materia tributaria, a la materia de expropiación y los casos de expul­
sión de extranjeros indeseables.
F.1 segundo de los casos se presenta tratándose de actos de moles­
tia que no sean privativos de derechos.
C) Economía
Este principio tiene dos enfoques: uno de carácter procedimental,
encaminado a obtener de las autoridades administrativas sus decisio­
nes en el menor tiempo posible; el segundo destinado a la gratuidad
del procedimiento, en cuanto que implica que la tramitación del pro­
cedimiento administrativo debe ser gratuito, por lo que no debe estar
sujeto al pago de costas, ni gravado con contribuciones, derechos o
236 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

cualquier erogación que el gobernado tenga que hacer a la Adminis­


tración Pública por su tramitación.
Como se ha señalado, el procedimiento administrativo constituye
un instrumento jurídico a través del cual se desarrolla el ejercicio de
la función administrativa, lo que a su vez implica un freno a la arbitra­
riedad de los órganos administrativos en el ejercicio de sus funciones.
Por ello, como lo señala Dronri: “El procedimiento administrativo es,
en suma, un instrumento de gobierno y de control. Cumple una doble
misión republicana: el ejercicio del poder por los carriles de la seguri­
dad y legalidad, y la defensa de los derechos por las vías procesales recur­
sivas y reclamativas, además de los modos ordinarios de participación
procedimental en calidad de “parte interesada”. (Manual de Derecho
Administrativo, Tomo II, pág. 262)
Así, dado que el procedimiento administrativo representa para el
gobernado un instrumento con el que cuenta para la defensa de sus
derechos, resulta indiscutible que el mismo constituye, de igual mane­
ra, un instrumento para el acceso a la justicia administrativa, la cual,
entre otros medios, comprende el procedimiento administrativo, tan­
to de producción de actos como el de impugnación.
Por ello sería lesivo del derecho de defensa que el gobernado
tiene en el procedimiento administrativo, la obligación de pagar al­
gún tributo o tasa a la administración para su tramitación, así como
el hecho del pago de costas que originara si el gobernado llegara a
perder el recurso administrativo.
El fundamento de este principio se encuentra previsto en el artícu­
lo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que
establece la garantía de administración de justicia en cuanto que los
tribunales deben estar expeditos para administrarla gratuitamente.
Es cierto que la interpretación literal de tal precepto necesaria­
mente nos llevaría a concluir que la garantía que en él se establece se
refiere a la justicia judicial y no a la administrativa. Sin embargo, ello
no debe considerarse así, en tanto que tal criterio sería muy restringi­
rlo, al grado de olvidar uno de los postulados esenciales plasmados en
nuestra Carta Magna: el de justicia, que reviste una serie de modalida­
des, entre las que se encuentra a la administrativa.
No se debe perder de vista que la formación del Constituyente de
1917 era eminentemente de tipo liberal, y por ello redujo las inter­
venciones del Estado en la vida de los particulares, lo cual ocasionó
que en varios de los postulados de la Constitución se omitieran las
reglas relativas al procedimiento administrativo, y sólo se ocupara del
establecimiento de garantías relativas a los procedimientos judiciales,
como se estableció en el artículo 14 constitucional.
t

El. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO '237

Pero dado que la actual concepción clel Estado Mexicano implica


la existencia de un Estado Social de Derecho, las interpretaciones a los
preceptos constitucionales dados por la doctrina y la jurisprudencia se
han ido adecuando a las exigencias de las situaciones actuales, para
hacerlas acordes al Estado de Derecho imperante.
Así, hemos visto cómo en lo relativo a la garantía de audiencia, la
interpretación modernista dada al artículo 14 constitucional ha hecho
factible su aplicación no sólo al procedimiento judicial, sino a todo
tipo de procedimiento, incluyendo el administrativo.
Por la misma razón, la interpretación que hay que dar a lo es­
tablecido por el artículo 17 de nuestra Ley Fundamental, debe ser
en el sentido de que la gratuidad que exige la justicia judicial lo sea
también para la administrativa, y por ello se puede concluir que la
tramitación del procedimiento administrativo debe estar exento de
cualquier gravamen (costas, contribuciones, derechos o tasas, etcéte­
ra), a fin de no hacer más gravosa la situación del gobernado.
Es obvio que la gratuidad del procedimiento administrativo no
implica los gastos que el gobernado deba erogar por concepto de
derechos por el pago de servicios prestados por la administración
pública, como son la expedición de concesiones, licencias, permisos,
autorizaciones, etcétera, ni los pagos que tenga que hacer a los pro­
fesionales que lo asesoren en la tramitación de los procedimientos
administrativos que requiera promover.
D) Publicidad
La publicidad es un principio rector de todo procedimiento admi­
nistrativo, pues implica el leal conocimiento de las actuaciones admi­
nistrativas, requisito esencial del debido proceso y que a su vez pre­
supone una característica de la garantía de audiencia del gobernado,
prevista en el artículo 14 Constitucional.
Por tal motivo, en el procedimiento administrativo la publicidad
debe ser satisfecha en todas sus fases o etapas en que se desarrolla,
pues ello constituye un aspecto fundamental de la actuación adminis­
trativa, para dar a conocer a los interesados toda su actuación, puesto
que ésta no se debe realizar de una manera clandestina u oculta a los
ojos de los particulares.
De este principio se desprenden ciertos derechos establecidos
en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, en favor de los
gobernados, como son: a) el derecho de información, previsto en el
artículo 33, en cuanto los interesados tienen derecho a conocer, en
cualquier momento el estado en que encuentra el procedimiento, así
como de obtener copias de las constancias que integran el expediente
respectivo, por medio del acceso a la documentación e información
238 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

respectiva; b) el derecho de notificación, que regula el artículo 35,


toda vez que el gobernado tiene derecho a que le notifiquen todos
aquellos emplazamientos, requerimientos, solicitudes de informes o
documentos y las resoluciones administrativas definitivas que afecten
sus derechos o intereses legítimos; y c) el derecho de audiencia, que
se encuentra consignado en el artículo 56, ya que una vez instruido el
procedimiento el expediente será puesto a la vista del interesado para
que pueda esgrimir sus alegatos y ofrecer pruebas.

10.4.2. P r in c ip io s fo rm ales

A) Oficiosidad
El principio inquisitivo, o de oficiosidad, consiste en que los órga­
nos administrativos deben dirigir e impulsar el procedimiento, y orde­
nar la práctica de cuanto estimen conveniente para el esclarecimiento
y resolución de los asuntos que le son sometidos a su consideración.
Es cierto que muchos de los procedimientos administrativos son
iniciados a petición de parte, pero la impulsión del mismo es a cargo
de la administración, toda vez que los particulares instan, pero no
disponen la tramitación del mismo.
En todos los casos, sea que el procedimiento administrativo inicie
de oficio o a petición de parte, la autoridad administrativa se encuen­
tra obligada a su impulso de manera oficiosa, a fin de indagar y deter­
minar los hechos que originan su actuación, a comprobar la verdad de
los hechos alegados, a través de la práctica, de oficio, de las pruebas
pertinentes, en virtud de que la Administración Pública, más que sa­
tisfacer intereses personales, satisface el interés público.
Por ello, la impulsión de oficio responde a las exigencias inheren­
tes del interés público que en el procedimiento administrativo se pone
en juego; y en consecuencia, la inacción del gobernado no puede pa­
ralizar al procedimiento, sino que, independientemente de cualquiera
que sea la actitud del gobernado, activa o pasiva, la Administración
debe, de oficio, desplegar la actividad necesaria para satisfacer ese
interés público.
El artículo 18 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
establece este principio de la siguiente manera: El procedimiento ad­
ministrativo continuará de oficio, sin perjuicio del impulso que pue­
dan darle los interesados. En caso de corresponderles a estos últimos
y no lo hicieren, operará la caducidad en los términos previstos en
esta ley.
De acuerdo con lo señalado en la Exposición de Motivos de esta
ley, el principio de oficiosidad se estableció para obligar a la “Admi­
nistración Pública, por el interés en juego, a desplegar por sí misma
t
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 2.‘i9

toda la actividad que sea necesaria para dar adecuada satisfacción a


ese interés, sin petjuicio de que si el obstáculo de la continuación del
procedimiento es ocasionado por causas imputables al interesado, po­
drá ser declarado caduco el procedimiento”.
En cuanto a la caducidad del procedimiento, consideramos que
la misma constituye una excepción al principio de oficialidad, la cual
trataremos al estudiar las formas de terminación del procedimiento
administrativo.
B) Informalidad en favor del administrado
El principio de informalidad en favor del administrado implica la
ausencia de formalismos no esenciales, que complican o retrasan el
procedimiento administrativo.
Como se ha anotado, el principio de informalidad sólo se estable­
ce en favor del gobernado, es decir, que él es el único al que no se le
puede exigir el cumplimiento de requisitos formales del procedimien­
to, ya que la autoridad sí se encuentra obligada a la satisfacción de los
mismos.
Al respecto, Dromi señala que el principio de informalidad “obli­
ga a una interpretación con benignidad de las formalidades precisas
contenidas en el procedimiento. En consecuencia, el administrado
puede invocar la elasticidad de las normas en tanto y en cuanto lo be­
neficien. Opera como un paliativo en favor del administrado por falta
de regulación adecuada o por falta de límites concretos a la actividad
administrativa. No puede invocarlo la Administración para eludir fa­
cultades regladas. El formalismo, por sí mismo, puede resultar perni­
cioso para la Administración y frustrar remedios procesales constitu-
cionalizados que merecen amplio amparo. Hay que interpretarlo en
favor del administrado, pues traduce la regla jurídica de in d u b io p ro
a c tio n e , o sea de la interpretación más favorable al ejercicio del dere­
cho de acción, para asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades
de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del
procedimiento”. (M a n u a l d e D e r e c h o ..., o p . c it ., pág. 274).
Tal principio tiene en la práctica innumerables aplicaciones, de
las que a manera de ejemplo el tratadista indicado, menciona las si­
guientes:
1. No es menester calificar jurídicamente las peticiones;
2. Los recursos administrativos pueden ser calificados errónea­
mente;
3. Los recursos administrativos han de interpretarse no de acuer­
do con la letra de los escritos, sino conforme a la situación del
recurrente;
240 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

4. La administración debe corregir evidentemente equivocacio­


nes formales de los administrados;
5. La equivocación del destinatario del recurso administrativo
tampoco afecta su procedencia.
íál principio tiene plena vigencia en nuestro país, ya que la Supre­
ma Corte de Justicia de la Nación, en la tesis que bajo la voz “RE­
CURSOS ADMINISTRATIVOS; FORMULISMOS Y EXIGENCIAS DE EXPRESIÓN
en l o s ”, visible en el Boletín Año I, Marzo 1974, número 3, Segunda
Sala, pág. 51, sostuvo que, por lo que se refiere a formulismos y exi­
gencias de expresión, en la tramitación de la acciones de los particu­
lares, “han sido atenuados en la legislación y la jurisprudencia y se ha
procurado no sólo simplificarlos sino lograr la mayor facilidad para
que juicios y recursos se tramiten con eficacia y rapidez”; puesto que,
sigue señalando la Corte, la acción procede aun cuando no se exprese
su nombre; que los escritos con irregularidades en lugar de desechar­
los se manden aclarar, que las autoridades cuentan con facultades
para suplir el error en que haya incurrido la parte agraviada al citar la
garantía cuya violación reclame; que no es necesario que se expresen
en forma concreta los agravios, ya que también pueden estudiarse los
que implícitamente se han hecho valer al negar los hechos.
Por ello, sigue señalando nuestro máximo tribunal: “De ahí que no
sea aceptable desechar recursos o promociones por razones de forma
o por exigencias de expresión cuando sea posible suplir su oscuridad
por medio de la interpretación...”.
Igual criterio ha seguido el Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa, en la tesis que aparece publicada en el Apéndice de
Jurisprudencia del Semanario Judicial. Séptima Epoca, Volumen 151-
156, Sexta Parte, pág. 215, en la cual señala que: “...los recursos, jui­
cios y medios de defensa en general, han sido creados por el legislador
para otorgar a los ciudadanos medios legales para facilitar la defensa
de sus derechos, por lo que al examinar su procedencia, no deben ser
tratados con un rigorismo que los convierta en trampas procesales que
en vez de facilitar obstaculicen la defensa de tales derechos”.
El artículo 15 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo,
recoge el principio de informalidad en favor del gobernado, en los
siguientes términos:
La Administración Pública Federal no podrá exigir más formalidades
que las expresamente previstas en la ley.
Las promociones deberán hacerse por escrito, en el que se precisará el
nombre, denominación o razón social de quién o quié- nes promuevan, en
su caso del representante legal, domicilio para recibir notificaciones, así
como nombre de la persona o personas autorizadas para recibirlas, la pe-
#

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 24 1

tición que se formula, los hechos o razones que den motivo a la petición,
el órgano administrativo a que se dirigen y lugar y fecha de su emisión.
El escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante le­
gal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimirá
su huella digital.
El promovente deberá adjuntar a su escrito los documentos que acre­
diten su personalidad, así corno los que en su caso sean requeridos en los
ordenamientos respectivos.
C) Eficacia
El principio de eficacia, o de economía procedimental, se refiere
a la obtención de mejores efectos de la actuación administrativa y la
participación de los administrados, bajo reglas de economía, simplici­
dad técnica y rapidez, a fin de hacer posible una tutela efectiva de los
derechos de los gobernados y el poder de la Administración.
Bajo este principio se pretende hacer del procedimiento admi­
nistrativo un instrumento ágil, eficiente y simplificado del quehacer
administrativo, para lo cual es menester la concentración en un sólo
órgano administrativo de los elementos de juicio, principalmente res­
pecto de las pruebas; la eliminación de plazos inútiles, que sólo entor­
pezcan el normal desenvolvimiento del procedimiento; la actuación
oficiosa de la autoridad; el reenvío administrativo abusivo de un ór­
gano a otro, de las actuaciones administrativas, y la aceleración de la
tramitación de los expedientes en aras del interés público y en el de
los gobernados.
“Cabe señalar con insistencia que, en el procedimiento adminis­
trativo, la aplicación del principio de economía procedimental, se rea­
liza en la práctica y esencialmente, mediante la utilización de las técni­
cas que ofrece la ciencia de la administración, tendiendo así a obtener,
lo que en tal campo se denomina «racionalización del trabajo o de la
conducta administrativa», esto es, el rendimiento más eficiente posi­
ble de los elementos de la actuación administrativa. Es así, como, a
medida que mejoran las técnicas administrativas y se modernizan los
sistemas se produce el desarrollo progresivo de la aplicación del prin­
cipio en examen y la ampliación constante de su contenido”. (Rondón
de Sanso, o p . c it ., pág. 95).
D) Celeridad
Este principio se encuentra vinculado con el principio de oficiosi­
dad del procedimiento, en tanto que obliga a la autoridad a impulsar­
lo oficiosamente, suprimiendo los trámites innecesarios, a fin de que
los trámites administrativos no se retrasen; es decir, que el ejercicio de
la función administrativa se lleve a cabo a la brevedad posible.
2-1 2 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La celeridad de los procedimientos administrativos se ha estable­


ado no solamente en favor de los administrados, quienes esperan
obtener una decisión pronta, a fin de que no se vean afectados sus
derechos o intereses, sino también en beneficio de la Administración
Pública, en cuanto que ésta, al lograr una decisión pronta, puede ac­
tuar de inmediato, cumpliendo así su cometido que es el de la satis­
facción del interés público. (Héctor Jorge Escola, Tratado General de
Procedimiento Administrativo, pág. 128).
Sin embargo, el hecho de que el procedimiento se encuentre re­
gido por el principio de celeridad, no implica que los órganos ad­
ministrativos omitan el cumplimiento de los actos procedimentales
necesarios para la decisión final o a cumplirlos parcialmente, ni mu­
cho menos que no se dé la oportunidad al gobernado de esgrimir sus
argumentos y ofrecer pruebas para acreditar sus derechos, ni omitir el
análisis y valoraciones de los mismos, puesto que en todo caso siempre
se encuentran obligados a respetar todas las fases del procedimiento y
la garantía de audiencia del administrado.
“La celeridad no es prematuridad, pues administración eficiente
y rápida no es administración apresurada en el resultado; resultado
que puede tornarse en ilegítimo, por el solo hecho de ser excesiva­
mente veloz su producción en desmedro del recurso procedimental
impuesto por la legalidad objetiva. Morosidad es lo antagónico de ce­
leridad. Importa el retardo, mora, tardanza u omisión en el pronun­
ciamiento administrativo. Uno de los efectos de la morosidad es la
caducidad, vale decir el decaimiento de las competencias por el trans­
curso de los plazos...”. (José Roberto Dromi, Elprocedimiento..., op. cit.,
pág. 114).
Por ello, “es importante que cada funcionario y agente de la ad­
ministración pública comprenda con claridad la necesidad de lograr
la rapidez en los procedimientos, ya que si la administración, como
hemos visto, tiene la carga de instar y llevar adelante los procedimien­
tos por aplicación del principio de oficialidad, es natural que todas las
demoras que se produzcan, salvo aquellas que indubitablemente sean
imputables a los administrados, le habrán de ser achacadas, con toda
razón”. (íbidem, pág. 129).
“Derivado de los principios de celeridad y de economía procesal
—señala la Exposición de Motivos de esta ley— establecidos en la ini­
ciativa, los términos se han fijado en plazos cortos y precisos señalan­
do los días hábiles e inhábiles para que tengan lugar las actuaciones
administrativas. Igualmente, todo el Título Tercero relativo al Pro­
cedimiento Administrativo, regula en detalle los requisitos generales
del procedimiento administrativo y los términos y plazos, información
El. PROCEDIMIENTO a d m in is t r a t iv o ‘2 4.S

y documentación e inspección, la iniciación, tramitación y termina­


ción, pues se trata de normas procedimentales muy arraigadas en la
Doctrina y conforme a los criterios jurisprudenciales de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, para dar plena vigencia al derecho de
audiencia y al debido proceso legal, de manera que con tal procedi­
miento se logre la certeza, celeridad y seguridad jurídica en favor de
los administrados”.
E) Buena fe
El principio de la buena fe estriba en que en la actuación adminis­
trativa los órganos de la Administración Pública como los particulares
no deben actuar utilizando artificios o artimañas, sea por acción u
omisión, que lleven a engaño o a error a el gobernado. (Agustín A.
Gordillo, Teoría general, op. cit., pág. 305).
La buena fe constituye una limitante al ejercicio de facultades, en
cuanto tiene su apoyo en la confianza que debe prevalecer en la actua­
ción administrativa, por lo que el acto, producto del procedimiento
administrativo, será ilegal cuando en su emisión se haya usado la mala
fe, que lleve al engaño o al error al administrado, lo que se traduciría
en una falsa o indebida motivación del acto, que lo haría que no se
encuentre apegado a derecho. (Manuel Lucero Espinosa. Teoría y Prác­
tica del Contencioso Administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación,
págs. 220 y 221).
Independientemente de los principios enunciados, en este pre­
cepto, en la ley se encuentran otros, que incluso están señalados en la
exposición de motivos de este ordenamiento, tales como los de com­
petencia, imparcialidad, in dubio pro actione, oficiosidad, silencio ad­
ministrativo, legitimación, acceso al expediente administrativo, el de
gratitud y el fijación de términos y notificaciones.
F) In dubio pro actione
En relación con este principio cabe señalar que la actuación de
los órganos administrativos debe estar encaminada a la interpretación
más favorable al ejercicio del derecho de acción del gobernado y, por
ello, no es posible rechazar sus escritos por cuestiones meramente for­
males, pues como se menciona en la Exposición de Motivos de esta
ley “...se postula este principio en favor del derecho de acción y, por
lo tanto, asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole
formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del pro­
cedimiento administrativo. De dicho principio se derivan abundan­
tes aplicaciones como son: la calificación de la autoridad competente
para conocer del asunto; la obligación de la autoridad que resulte
incompetente de remitir el asunto a la competente; la calificación de
un recurso; la advertencia o apercibimiento, según sea el caso, al in-
24-4 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

teresado para que subsane la falta u omisión cometida en cuanto a la


información y documentación exigidos para estar en posibilidad
la autoridad de resolver el asunto”.

10.5. FASES DEL PROCEDIMIENTO

En el procedimiento administrativo, considerado como un con­


junto de actos coordinados que preparan o anteceden la expresión de
la voluntad administrativa, encontramos que su realización se da en
una sucesión de momentos que integran diferentes fases, para con­
cluir con el objetivo que se pretende.
A esta sucesión de actos que integran las fases en las que se
compone el procedimiento administrativo se le denomina trámite
administrativo, que constituye el medio para construir, formar y eje­
cutar la voluntad administrativa, es decir, los requisitos que deben
ser cumplidos previamente a la emisión del acto definitivo.
El trámite administrativo está integrado por una serie de actos
jurídicos de diverso contenido y naturaleza, a los cuales suele denomi­
nárseles actos de tramite o ados de procedimiento, que dentro del proce­
dimiento administrativo constituyen actos instrumentales o auxiliares
del acto final, producidos de manera sucesiva.
Por ello, doctrinalmente se ha considerado que estas actuaciones
tienen las siguientes características: a) constituyen actos jurídicos;
b) son heterogéneos; c) son instrumentales o auxiliares del acto final;
d) son inimpugnables y e) son sucesivos.
a) Los actos de trámite son generalmente jurídicos, en tanto que
producen efectos o consecuencias de derecho de carácter procedi-
meutal; tienen una función, causa y régimen diverso respecto del acto
final; además, tienen sus reglas propias de validez e, incluso, en oca­
siones son producto de subprocedimientos específicos.
b) La heterogeneidad de los actos de trámite obedece al hecho
de que los mismos son de una gran variedad, ya que ellos se distin­
guen por el tipo de funciones administrativas de los que provienen;
de acuerdo a la naturaleza de los propios actos y por los sujetos que
los producen.
Así, de acuerdo con las funciones que en el procedimiento tienen
lugar pueden ser: actos consultivos, de control o ejecutivos.
Por otra parte, de acuerdo con su naturaleza pueden ser:
Actos de decisión de voluntad, como los que admiten o desechan una
prueba, la condición de interesado de un tercero; los que imponen
una carga procedimental, etc.
í

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 245

Actos de deseo, como son las peticiones para la iniciación del proce­
dimiento, las solicitudes de informes, datos, autorizaciones, dictáme­
nes, que los órganos administrativos encargados de la tramitación del
procedimiento solicitan a otros órganos o entes públicos, por ejemplo.
Actos de conocimiento, que constituyen todos aquellos elaborados
por el órgano a fin de conocer la veracidad o existencia de los hechos
que motivan su actuación, verbigracia, las pruebas, las autorizaciones,
las aprobaciones, etc.
Actos de juicio, a través de los cuales los órganos consultivos aseso­
ran, e ilustran con sus dictámenes técnico-jurídicos, opiniones y pa­
receres de los órganos activos acerca de las resoluciones que deben
adoptar en el ejercicio de sus funciones.
Por lo que respecta a los sujetos de los que provienen, los actos de
trámite pueden ser de los particulares, personas físicas o jurídicas, que
actúan en el procedimiento como partes interesadas o terceros; de los
órganos administrativos, ya sean los que emitirán el acto final u otros
diferentes de la autoridad competente para dictar dicho acto final.
c) Los actos de trámite son instrumentales en virtud de que cons­
tituyen parte integrante del procedimiento que se sigue para la emi­
sión del acto final, en tanto que son preparatorios de éste, lo cual hace
que el acto final llegue a tener una posición de preeminencia frente a
los actos que lo anteceden.
d) Son inimpugnables en virtud de que no se pueden impugnar se­
paradamente del acto final, en tanto que ellos no producen un efecto
jurídico inmediato, sino que el efecto, posiblemente, será a través del
acto administrativo final.
Sin embargo, nada obsta para que puedan ser impugnados ju n ­
tamente con el acto final, en tanto que de existir vicios en ellos se
reflejarían en la resolución final, que la harían anulable por vicios de
procedimiento, de tal forma que todo lo actuado a partir de dicho
vicio no podrá producir efecto alguno.
Al respecto, García de Enterría señala que “La regla de la irre-
curribilidad de los actos de trámite, sobre la cual la distinción se ha
originado, es una simple regla de orden, no es una regla material
absoluta. No quiere decir con ella, en efecto, que los actos de trámite
no sean impugnables, que constituye una suerte de dominio sobera­
no de la administración que resulta absolutamente infiscalizable por
los recursos. Quiere decir, más simplemente, que los actos de trámite
no son impugnables separadamente. Expresa, pues, un principio de
concentración procedimental: habrá que esperar a que se produzca la
resolución final del procedimiento para, a través de la impugnación
de la misma, poder plantear todas las eventuales disposiciones que
el recurrente pueda tener sobre el modo en que el procedimiento se
‘2 4 6 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

ha tramitado, sobre la legalidad de todos y cada uno de los actos de


trámite”. (Op. cil. Tomo I, pág. 555).
e) Son sucesivos, ya que los actos de trámite se van produciendo
de manera concatenada, puesto que se manifiestan en una sucesión
ordenada de actividades para la producción de la resolución final.
Este orden de sucesión implica que para que un acto pueda darse
legalmente es necesaria la existencia de otro previamente realizado,
que venga a dar legitimación y eficacia a los actos posteriores, por ello
los actos de trámite se encuentran vinculados a dos clases de nexos:
uno de legitimación y otro de eficacia. El nexo de legitimación consis­
te en que el acto anterior actúa como legitimante del que le precede.
En cambio, el nexo de eficacia es aquél en virtud del cual un acto cons­
tituye la condición para que otro surta sus efectos (Rondón de Sanso,
op. cil., pág. 38).
Precisamente, el carácter sucesivo de los actos de trámite es lo que
explica las fases del procedimiento administrativo, en tanto que en
ellas es donde se producen los distintos actos de procedimiento, hasta
llegar al acto final.
Estos actos procedimentales presentan, como se mencionó, ca­
racterísticas particulares, sobre todo en los momentos que dentro del
procedimiento se producen, lo que permite agruparlos en los siguien­
tes fases:
a) Iniciación,
b) Instrucción,
c) Decisión,
d) Eficacia,

10.5.1. I n ic ia c ió n

Ea fase de iniciación del procedimiento administrativo, también


llamada de apertura o preparatoria, se puede presentar de dos for­
mas: de oficio o a petición de parte interesada.
El procedimiento se inicia de oficio cuando en la propia adminis­
tración el órgano competente decide actuar en virtud de cualquiera
de las siguientes circunstancias:
a) Por propia iniciativa;
b) Por orden del órgano superior;
c) Por sugerencia razonada de cualquiera de los órganos subordi­
nados;
d) Por pedimento de cualquier otro órgano de la Administración
o cualquier otro ente público, siempre y cuando no invoquen un dere­
cho subjetivo o un interés legítimo;
e) Por la denuncia o queja de particulares;
t

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 247

Las anteriores circunstancias, que expresamente identifica la Ley


de Procedimientos Administrativos española, resultan plenamente vá­
lidas en nuestro país, en virtud de que no obstante que en los supues­
tos aducidos en los incisos b), c), d) y e), la actuación no se hace por
iniciativa propia del órgano respectivo, sino que existe de por medio
una orden o un pedimento de otro órgano, ente público, o, inclusive,
de particulares, la incoación del procedimiento es oficiosa, en tanto
que tales sujetos no constituyen parte interesada dentro del proce­
dimiento y, por ello, no existe relación jurídica procedimental entre
ellos y el órgano actuante.
La petición que presentan los órganos administrativos y entes pú­
blicos diferentes de aquél que incoará el procedimiento, la realizan en
ejercicio de funciones propias, normalmente de control, evaluación
y cooperación, ya que, por disposición de la ley deben poner en co­
nocimiento del órgano competente los hechos que den origen a la
iniciación de un procedimiento. Por ejemplo, las autoridades fiscales
que en ejercicio de sus facultades de fiscalización e inspección descu­
bren irregularidades en el cumplimiento de las obligaciones fiscales,
dan aviso a las autoridades administradoras de los impuestos para
que inicien el procedimiento de determinación del gravamen corres­
pondiente.
Sin embargo, la comunicación de un órgano a otro no obliga a ini­
ciar el procedimiento, puesto que corresponderá al órgano notificado
decidir si ejerce su competencia. Tal libertad tiene su fundamento en
el hecho de que, como se indicó, al carecer los informantes de dere­
chos subjetivos o de interés legitimo, no pueden considerarse parte
interesada en el procedimiento, y por tal razón, si se iniciara habría
que considerar que lo hizo oficiosamente.
Idéntica situación acontece en el caso de los particulares que pre­
sentan denuncias o quejas, en tanto que el denunciante no es consi­
derado por la ley como interesado y, por tal motivo, queda al margen
del procedimiento.
Lo anterior obedece al hecho de que la denuncia o queja admi­
nistrativa es una información que un particular hace ante una auto­
ridad administrativa, normalmente sobre el mal comportamiento de
un servidor público, que no genera derecho alguno a resolución, por
lo que el órgano competente decidirá si inicia el procedimiento disci­
plinario.
Tal criterio ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia
de nuestro país, según se aprecia en el Informe de 1986, Tercera Par­
te, pág. 120 y 121, bajo la voz: “RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES DE
LOS SERVIDORES JUDICIA1.ES, LAS NORMAS QUE COMPONEN EL, NO RE­
CONOCEN NI TUTELAN INTERESES PARTICULARES”, que establece: “Las
2-18 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

normas que componen el régimen de responsabilidad administrativa


de los servidores judiciales no reconocen ni tutelan intereses particu­
lares, pues su único objetivo es garantizar a la colectividad en general,
el desarrollo correcto y normal de la función pública de impartición
de justicia, como titular ele la potestad disciplinaria de este ámbito,
y sus miembros como subordinados a ella”, y que por tal motivo
“...si dichas normas no reconocen ni tutelan intereses individuales, ni
tampoco concede a los particulares, ni aún a aquellos que sean partes
contendientes en los juicios en donde se produzcan irregularidades,
facultad de exigir la imposición de sanciones por faltas disciplinarias,
es indiscutible que tales particulares... carecen de interés jurídico...”,
puesto que lo único que la ley les concede es un interés simple, para
“ ...poner en marcha los mecanismos necesarios para que la organi­
zación judicial ejerza su potestad disciplinaria doméstica, haciendo
de su conocimiento las irregularidades cometidas por el servidor ju­
dicial...”.
Por otra parte, el procedimiento se inicia a instancia de pai te in­
teresada cuando es promovido por cualquier persona física o jurídica,
pública o privada, que invoque un derecho subjetivo o un interés legí­
timo, ya que sólo estos sujetos son considerados como parte interesa­
da en el procedimiento administrativo.
A fin de que la petición del promovente pueda dar origen a la in­
coación del procedimiento, es menester que se cumpla con los requi­
sitos subjetivos y objetivos que toda promoción debe contener.
Los requisitos subjetivos deben quedar plenamente satisfechos,
dado que, como se ha señalado, el procedimiento administrativo da
origen a una relación jurídica procedimental, lo que implica necesa­
riamente la existencia de dos sujetos de derecho: la Administración,
por un lado y, por la otra, la parte interesada.
Así, por la Administración encontramos al órgano competente,
facultado para tramitar el procedimiento y emitir la resolución final.
Del otro extremo de esa relación se encuentra la parte interesada,
persona física o jurídica, pública o privada, con plena capacidad jurí­
dica y legitimación para hacer valer sus propios derechos subjetivos o
intereses legítimos.
En cuanto a los requisitos objetivos, el escrito deberá contener el
nombre, denominación o razón social del promovente y su domicilio,
legal o convencional; señalar la autoridad a la que se dirige; el propó­
sito de la promoción; en su caso, el domicilio para oír notificaciones y
el nombre de la persona autorizada para recibirlas, así como las prue­
bas con las que pretenda acreditar su pretensión.
EL PR O C E D IM IE N T O ADMINISTRATIVO 249

El artículo 14 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo


establece que el procedimiento administrativo podrá iniciarse de ofi­
cio, o a petición de parte interesada.

1 0 .5 .2 . In s t r u c c ió n

En la fase de instrucción el órgano administrativo se allega los


elementos necesarios para alcanzar una determinada convicción res­
pecto del asunto de su conocimiento. En esta fase, los particulares
que sean afectados por el acto que se dicte deben ser oídos y tener la
posibilidad de aportar las pruebas y formular alegatos para la defensa
de sus intereses. La falta de audiencia al particular produce violacio­
nes al artículo 14 constitucional, al serle desconocido su derecho de
audiencia, con lo que se vulnera el principio de defensa, al que se ha
hecho referencia en el punto anterior.
Es en esta etapa en donde se ponen de manifiesto la mayoría de
los principios del procedimiento administrativo, tales como el de le­
galidad, en su aspecto de razonabilidad, ya que, como se indicó, tal
aspecto implica para la autoridad el deber de verificar los hechos y
apreciarlos de manera objetiva, para que su actuación sea justa, lo cual
sólo es posible en la medida en que la autoridad busque en la ins­
trucción la verdad material y no la verdad formal, es decir, que no se
apoye únicamente en los hechos aportados por las partes, como lo
hace el juez, sino que realice todo tipo de diligencias a fin de llegar a
la verdad de la cuestión.
Como consecuencia de lo anterior, se hace patente la necesidad de
aplicación del principio de oficialidad en esta fase del procedimiento,
en cuanto para llegar a esa verdad, el órgano administrativo debe
efectuar las diligencias sin necesidad de que se lo solicite el particular
interesado.
Asimismo, en esta fase debe aplicarse el principio de defensa, en
tanto que los particulares que sean afectados por el acto que se dicte,
deben ser oídos en el procedimiento, aportar las pruebas y formular
sus alegatos para la defensa de sus intereses. La falta de audiencia al
particular es violatoria del artículo 14 constitucional, al desconocer el
derecho de audiencia, con lo que se vulnera el principio de defensa a
que se ha hecho referencia en el punto anterior.
Esta fase es de gran importancia, sobre todo en aquellos casos en
que la resolución definitiva afectará los derechos o intereses del par­
ticular, ya que cualquier violación que aquí se produjera permitiría la
anulación del acto final, por ser fruto de actos viciados.
De acuerdo con lo previsto en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, en sus artículos 46, 47, 49, 50, 52, 53, 54 y 56, la tra-
250 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

nutación de dicho procedimiento, en la fase de instrucción, la autori­


dad deberá guardar y respetar riguroso tratamiento en los asuntos de
la misma naturaleza, sin alterar el orden cronológico; las cuestiones
incidentales que se susciten no suspenderán la tramitación del proce­
dimiento; podrá hacer uso de diligencias para mejor proveer a fin de
contar con mejores elementos de conocimiento y comprobación de los
hechos; deberá admitir todo tipo de pruebas, excepto la confesional
de las autoridades por medio ele absolución de posiciones directas; el
desahogo de pruebas deberá realizarse dentro de un plazo no menor
de tres ni mayor de quince días, contados a partir de su admisión;
para dicho desahogo el órgano administrativo notificará a los intere­
sados, con una anticipación de tres días, el inicio de las actuaciones
necesarias para dicha diligencia; cuando las disposiciones legales así
lo establezcan o se juzgue necesario, la autoridad deberá solicitar los
informes u opiniones necesarios para resolver el asunto, fundando y
motivando dicha solicitud.
Las autoridades administrativas para resolver las cuestiones so­
metidas a su consideración, requieren de informes o dictámenes de
otros órganos, generalmente de carácter consultivo, los cuales adquie­
ren relevancia en la tramitación del procedimiento administrativo, en
cuanto que ellos constituyen declaraciones de juicio que ilustran al
órgano decisor al proporcionarle los elementos de opinión necesarios
para que esté en aptitud de emitir su resolución.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 54 de esta ley, los in­
formes desde el punto de vista de su obligatoriedad se clasifican en
obligatorios y facultativos, sea que las normas legales respectivas los
exijan o no; y desde el punto de vista de su fuerza o eficacia jurídica,
en vinculantes o no vinculantes. Por otro lado, de acuerdo con este
precepto, por regla general los informes serán facultativos y no vin­
culantes y por excepción cuando la norma legal respectiva así lo esta­
blezca tendrán el carácter de obligatorios y vinculantes.
Ahora bien, tratándose de estos últimos informes, en el caso de
que la autoridad los omita, dará lugar a que el acto administrativo se
encuentre afectado de nulidad, en los términos de lo dispuesto por los
artículos 3°, fracción VIH, y 4o de esta ley, en virtud de que fue expedi­
do sin haberse sujetado a las disposiciones relativas al procedimiento
previsto en tal ordenamiento.
Por otro lado, consideramos que tratándose de informes vincula-
torios el órgano encargado de dictar al acto administrativo definitivo
se encuentra obligado a resolver conforme a la opinión dada en dicho
informe, ya que de no hacerlo el acto también estaría afectado de nu­
lidad en cuanto no se encontraría debidamente motivado.
t
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 25 1

10.5.3. D e c is ió n
La fase de decisión se integra con el pronunciamiento que la auto­
ridad hace de la convicción formada con los elementos que se allegó.
Es decir, con la emisión del acto final objeto del procedimiento.
Esta decisión normalmente deberá constar por escrito y deberá
hacerse con la oportunidad requerida, dentro de los plazos que al
efecto establecen las disposiciones jurídicas reguladoras del acto res­
pectivo.
En esta fase tiene aplicación el principio de eficacia que rige al
procedimiento administrativo, en tanto implica la rapidez, simplici­
dad y economía procedimental. “La rapidez procesal se traduce en
una administración propiamente “ejecutiva” y en un administrado sa­
tisfecho en sus derechos e intereses, en tiempo y forma, sin demoras
ni dilataciones, pero no debemos identificar celeridad con prematuridad,
dado que la oportunidad de cada una de las etapas procesales debe
cumplirse a efectos de garantizar la búsqueda de la verdad material y
el afianzamiento del debido proceso en vista de una decisión legítima
y fundada” (Dromi. El procedimiento.... op. cit., págs. 113 y 114).
Ello es así en virtud de que la finalidad del procedimiento admi­
nistrativo es la producción del acto del órgano administrativo, acto o
contrato administrativos, independientemente de que la instancia se
inicie de oficio o a petición de parte, y en esta medida surge el deber
de la Administración de que se emita la decisión correspondiente. En
consecuencia, el órgano administrativo no se encuentra en libertad de
decidir, sino que lo debe hacer, pues el incumplimiento afecta el prin­
cipio de eficacia, al grado de que para combatir la falta de decisión la
ley establece la Negativa Ficta, la Afirmativa Tácita, e incluso puede
llegar a configurarse, en su caso, la caducidad.

10.5.4. E f ic a c ia
Finalmente, la fase de eficacia se manifiesta con la publicidad de!
acto, a fin de que adquiera la idoneidad necesaria para producir sus
efectos jurídicos.
Los actos jurídicos que se originen del procedimiento adminis­
trativo son generadores de derechos y obligaciones, por lo que es in­
discutible que existe la obligación de los órganos administrativos de
darlos a conocer a sus destinatarios, ya que en tanto subsiste ese des­
conocimiento existe impedimento legal y material para que surtan sus
efectos.
Los gobernados tienen el derecho de recibir la notificación de los
actos que dicte la Administración Pública, que de alguna forma afec­
ten su esfera jurídica, bien sea que el procedimiento que les dio origen
COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

se haya iniciado a petición de parte o de oficio, en cuanto que a partir


de tal evento el acto administrativo resulta eficaz y adquiere el carác­
ter ejecutivo y ejecutorio y, además, se inicia el plazo para que el par­
ticular afectado pueda impugnarlo a través de los medios de defensa
que le otorgan las disposiciones legales.
Dependiendo del tipo de regulación del acto final de que se trate,
la publicidad del acto deberá hacerse a través de su publicación en los
boletines oficiales, y la notificación personal a la parte interesada y a
los terceros interesados, o bien sólo por notificación a tales sujetos.

10.6. ACTOS QUE PONEN FIN


AL PROCEDIMIENTO

De acuerdo con lo previsto en el artículo 57 de la Ley Federal de


Procedimiento Administrativo, el procedimiento termina por los si­
guientes actos:
I. La resolución del mismo;
II. El desistimiento;
III. La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico;
IV. -La declaración de caducidad;
V. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, y
VI. El convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrario al
ordenamiento jurídico ni verse sobre materias que no sean susceptibles
de transacción, y tengan por objeto satisfacer el interés público, con el
alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la
disposición que lo regula.
De acuerdo con la doctrina, el procedimiento administrativo pue­
de concluir o terminar de manera normal o anormal. La forma nor­
mal lo constituye la resolución expresa que resuelve el fondo del asun­
to. Las formas anormales comprenden aquellos supuestos por los que
la autoridad da por concluido el procedimiento sin decidir la cuestión
de fondo, por cuestiones de hecho o de actos de los particulares, como
son los previstos en las fracciones II a VI del artículo 57: desistimiento,
renuncia de derechos, declaratoria de caducidad, hechos supervenien­
tes que imposibilitan la tramitación del procedimiento y el convenio.
En la primera fracción en término “resolución” está empleada en
un sentido restringido, en cuanto que se refiere a aquel acto que re­
suelve de fondo la cuestión planteada, ya que de darle un sentido más
amplio, como el acto que pone fin al procedimiento, cualquiera que
*

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 253

sea su contenido, comprendería también los casos de desistimiento,


renuncia y caducidad, en virtud de que también en estos casos se pro­
duce una “resolución” administrativa; es decir, un acto que acepta el
desistimiento o la renuncia o declara la caducidad. (Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho, op. ai., Tomo II,
pág. 429).
Con relación al desistimiento y la renuncia, cabe señalar que aun­
que tienen en común el apartamiento voluntario del interesado en la
acción inicialmente intentada, ambas figuras son diferentes en razón a
los efectos que producen. “En el caso del desistimiento el abonado se
refiere única y exclusivamente al concreto procedimiento en el que
se produce y deja intactos los eventuales derechos que puedan asistir
al interesado y que éste podrá ejercer, si le conviene, más adelante en
otro procedimiento distinto. La renuncia en cambio, se refiere a los
derechos mismos, de los que se hace dejación expresa, de forma que
no podrán ser ejercidos en el futuro”. (Ibidern, pág. 431).
En nuestro concepto, también debieron contemplarse como forma
de terminación del procedimiento administrativo, los casos en que se
produzca el silencio administrativo, bien sea por negativa o afirmativa
ficta, en tanto que no los podemos encuadrar dentro del concepto de
“resolución”, ya que si al silencio administrativo se le considera un
acto presunto, es por una ficción legal.
Con relación a la caducidad, cabe señalar que esta figura resulta
novedosa en nuestro ámbito administrativo, la cual, en los términos
del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
se produce cuando por causas imputables al particular se paralice el
procedimiento por más de tres meses, en cualquiera de sus etapas, o
cuando la autoridad no dicte la resolución que corresponda, dentro
de los 30 días siguientes a la extinción del plazo que al efecto le señale
la ley.
Esta figura constituye una novedad que va en contra de la natu­
raleza del procedimiento administrativo, el cual debe responder al
principio de oficialidad, que en razón de la seguridad jurídica y del
interés en que la función pública sea regular y continua, obliga a los
órganos de la Administración Pública a impulsar de oficio, de manera
inquisitiva, hasta su total terminación, cualquier procedimiento que
se hubiere iniciado, ya que la función administrativa del Estado no
puede quedar supeditada a la voluntad de los particulares, por lo que
esta figura debería ser eliminada como causa de conclusión de los
procedimientos administrativos, prevista en la fracción IV del artículo
57 de la ley en comento.
2 5 -1 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

No obstante lo anterior, debemos considerar que la caducidad en


contra del particular es de carácter excepcional, la cual para que ope­
re es necesario que previamente exista el acto de prevención por parte
de la autoridad, para que el interesado promueva a fin de suspender
el término respectivo.
Por otro lado, estimamos que la única consecuencia desfavorable
al gobernado de que se produzca la caducidad del procedimiento ad­
ministrativo, cuando éste se inicie a petición de parte, es la de archivar
las actuaciones, y en virtud de que sus derechos no se extinguen por
prescripción, el interesado puede volver a ejercer de nueva cuenta sus
derechos.

10.7. TIPOS DE PROCEDIMIENTO

De acuerdo con las características que presentan los actos coordi­


nados que integran el procedimiento, han sido clasificados en distin­
tos grupos. En este apartado se hará referencia a los procedimientos
más comunes:
1. Procedimiento de oficio. Es aquél en el que la actividad de la ad­
ministración se inicia por el impulso interno que da la voluntad admi­
nistrativa; por ejemplo, en los procedimientos de control, evaluación
y sancionatorios.
2. Procedimiento a petición de parte. Este procedimiento debe ser lle­
vado a cabo por la administración, previa solicitud del gobernado, en
las concesiones, los recursos y las peticiones de los particulares.
3. Procedimiento de Oposición. Generalmente se inicia dentro de otro
procedimiento, durante la fase de instrucción, como un elemento más
que la administración se allega para resolver un asunto que conoce.
I,o encontrarnos en las inconformidades en las que, al no ser instan­
cias, el particular sólo aporta su punto de vista respecto de hechos que
la autoridad analiza; también se presenta durante el procedimiento
para el otorgamiento de concesiones, en el que los terceros interesa­
dos pueden intervenir.
4. Procedimiento de ejecución. Está integrado por el conjunto de ac­
tos que tienden a hacer efectiva la decisión administrativa, cuando el
particular no la acata en forma voluntaria. Procede después de la fase
de eficacia de un procedimiento anterior, como sucede en el procedi­
miento administrativo de ejecución en materia tributaria.
5. Procedimiento revisor. Este procedimiento se realiza con relación
a uno anterior, y conduce a la producción de un nuevo acto adminis-
/

El. PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO 255

trativo que confirma, revoca o modifica el acto que se revisa. General­


mente se produce por la interposición de los recursos.
6. Procedimiento sancionador. Se produce por el ejercicio de la po­
testad sancionadora de la administración, por incumplimiento de las
obligaciones a cargo de los particulares o de los empleados de la pro­
pia administración. Cuando la sanción se impone a los particulares
recibe el nombre de procedimiento correctivo, y cuando se impone a
los servidores públicos se denomina disciplinario. La Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos regula el segundo.
C a p ít u l o d e c im o p r im e r o

EL ACTO ADMINISTRATIVO

11.1. FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

La Administración Pública, en su concepción dinámica, implica el


ejercicio de las atribuciones que las normas jurídicas asignan a los
órganos públicos, para la realización de los fines del Estado. Esta
función administrativa se manifiesta a través de actos que tienen di­
ferente connotación y contenido, de los que se derivan las clasifica­
ciones que del acto administrativo se han formulado.
Antes de entrar al estudio de los actos administrativos, es conve­
niente recordar que de acuerdo con la Teoría General del Derecho, los
diferentes fenómenos que se producen por los hombres y la naturale­
za, pueden o no estar regulados por el Derecho; cuando lo están, su
realización produce efectos jurídicos, lo cual permite hacer la diferen­
ciación entre hechos naturales o materiales y hechos jurídicos. Estos
a su vez pueden ser diferenciados en razón de la manifestación de la
voluntad del agente que los genera, expresada o no con el propósito
de producir los efectos jurídicos, en cuyo caso podemos hablar de he­
chos jurídicos en sentido estricto y de actos jurídicos. Por ello, se dice
que el acto jurídico es una manifestación de la voluntad para producir
efectos jurídicos.
Tomando en cuenta lo anterior, se puede identificar que la actua­
ción de la Administración Pública puede ser jurídica y no jurídica, y
que la misma puede exteriorizarse a través de hechos y actos no jurí­
dicos, y de hechos y actos jurídicos.
Actos n o j u r í d i c o s son aquellas declaraciones de voluntad que no
producen efectos jurídicos respecto de un sujeto de derecho, como
son las invitaciones, comunicaciones generales, las simples recomen­
daciones, etcétera.

257
238 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Los hechos no jurídicos consisten en operaciones técnicas o mate­


riales que no producen consecuencias de derecho, como la limpieza
de oficinas, la impartición de clases en las escuelas públicas, etcétera.
Los actosjurídicos, en cambio, son las declaraciones de voluntad, de
juicio o de opinión, que producen efectos jurídicos directos; es decir,
las que crean, modifican o extinguen derechos u obligaciones, como
los actos administrativos, los contratos administrativos y los reglamen­
tos administrativos.
Los hechos jurídicos constituyen conductas administrativas de carác­
ter material o técnico, productoras de efectosjurídicos, como es la de­
molición de un edificio en estado ruinoso, el arrastre de un automóvil
mal estacionado, que realiza el agente de tránsito, etcétera.
La distinción entre actos y hechos jurídicos radica en que en los
primeros existe una declaración de voluntad, dirigida al intelecto de
los administrados, a través de la palabra oral o escrita; en cambio, el
hecho carece de tales características en tanto comporta sólo una actua­
ción física, material o técnica.
Ll hecho jurídico administrativo en muchas ocasiones es produci­
do en virtud de un acto administrativo previo, de tal forma que aquél
constituye la ejecución de éste. Como ejemplo de esta afirmación te­
nemos cuando se hace efectiva una multa impuesta por la autoridad a
un infractor de la ley; la demolición de un edificio ruinoso, ordenada
por la autoridad, etcétera.
Pero es indiscutible, que también pueden existir hechos jurídicos
administrativos sin la existencia previa de un acto administrativo; por
ejemplo, la persecución policíaca de un individuo, en el caso de fla­
grante delito; el retiro por parte del agente de tránsito de un vehículo
mal estacionado, etcétera.
Dentro de los hechos jurídico-administrativos hay que distinguir
aquellos que la doctrina denomina “vías de hecho”, los cuales consis­
ten en operaciones materiales o técnicas realizadas de manera ilegal
por funcionarios o empleados públicos.

11.2. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

Es conveniente señalar que no toda la actuación de la adminis­


tración se expresa a través de actos administrativos, ya que en ocasio­
nes realiza actos que no reúnen las características de éstos, por lo que
se debe hacer una diferenciación entre actos administrativos y actos
de la administración.
Toda la actuación de la administración se dará a través de “actos
de la administración”, pero sólo serán considerados actos administra-
*

ELACTO a d m in is t r a t iv o 259

tivos cuando exista una “...declaración unilateral y concreta del ór­


gano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos”.
(Manuel María Diez, Manual... op. a t., Tomo I, pág. 178.) Acosta Ro­
mero define el acto administrativo como la "... manifestación unilate­
ral y externa de la voluntad, que expresa la decisión de una autoridad
administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública” (Teoría
General..., op., cit.., pág. 376).
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo no define lo que
debe entenderse por acto administrativo, sin embargo, de lo previsto
por el artículo 4o de dicho ordenamiento se desprende que el acto
administrativo no sólo es aquella declaración de voluntad concreta
del órgano administrativo, sino que también incluye a los actos con
efectos generales, en cuanto dispone que: “Los actos administrativos
de carácter general, tales como decretos, acuerdos, circulares y cuales­
quiera otros de la misma naturaleza, deberán publicarse en el Diario
Oficial de la Federación para que produzcan efectos jurídicos, y los de
carácter individual deberán publicarse en dicho órgano informativo
cuando así lo establezcan las leyes”.
Esta regulación también se contempla en la Ley de Procedimiento
Administrativo del Distrito Federal, la que en su artículo 11 establece
la existencia de actos administrativos de carácter general, eri los mismos
términos que la ley federal citada.
El contenido del artículo 4o de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo obedeció a la consideración de la Comisión redactora
de la ley, de reconocer la existencia de actos administrativos de carác­
ter general, tal y corno la señala en la exposición de motivos, la cual
por su importancia transcribimos a continuación.
L.os actos administrativos se clasifican en generales e individuales, según
sus destinatarios sean sujetos indeterminados e individuales, respectiva­
mente. Sobre este punto, es importante señalar que ese necesario recono­
cer la existencia de actos administrativos generales y fijar los principios
y requisitos para su expedición y validez, ya que en las últimas dos o tres
décadas se ha observado que los órganos que integran la Administración
Pública Federal, centralizada y descentralizada, en forma creciente han
dictado reglas, resoluciones, órdenes y, en general disposiciones de ca­
rácter global dirigidas a un número indeterminado de personas, como
instrumentos para lograr una mejor aplicación de la ley que corresponde
a su ámbito de competencia. Así, encontramos un sinnúmero de resolu­
ciones de carácter general dictadas por diversas autoridades administra­
tivas en distintas materias, tales como la fiscal, bursátil, en relación con
el régimen de concesiones para la explotación de bienes del dominio
público o para la prestación de servidos públicos; en materia monetaria
260 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

y trancaría; cambiaría, de seguros y fianzas; asentamientos humanos y


reordenación urbanística; inversión extranjera, y en muchas otras mate­
rias que prácticamente abarcan todas las actividades que bajo la función
administrativa lleva a cabo la Administración Pública. Esas regulaciones
generales constituyen verdaderas fuentes del Derecho Administrativo
que llegan a ser, en muchas ocasiones, más ricas y extensas que la propia
ley que les sirve de fundamento para actuar. Este fenómeno no es exclu­
sivo de nuestro país; por el contrario, es común para la mayor parte de
los países del mundo y desde luego ha planteado el problema de si tales
reglas o disposiciones generales emitidas por los órganos secundarios de
la Administración Pública son o no constitucionales, ya que, en algunos
casos, pudieran invadir la esfera de competencia de la función legislativa
y rebasar con mucho el contenido y alcance de las leyes dictadas por el
Congreso de la Unión, o bien, arrogarse facultades reglamentarias que
son de la exclusiva competencia del titular del Poder Ejecutivo Federal.
A la luz de la estructura integral de todo el sistema institucional del
Derecho Mexicano, ciertamente es necesario ubicar tal categoría de actos
y determinar, fijando sus requisitos, cuando es válido emitirlos, sin inva­
dir la esfera de competencia legislativa y reglamentaria de los poderes
legislativo y ejecutivo, respectivamente.
Hoy en día, en efecto, no hay posibilidad alguna de gobernar una socie­
dad como la actual, cuyas interrelaciones son cada vez más complejas y suti­
les, sin una administración que asegure el supuesto de sus mantenimientos
básicos comunes y disponga para ello de una extensa gama de facultades,
dentro de los límites constitucionales. Es evidente que los reglamentos y
los actos administrativos generales son figuras diferentes e irreductibles.
Eos primeros se integran en el ordenamiento jurídico, en tanto que los
actos administrativos generales no tienen el carácter integrador o comple­
mentario de la ley, pues sólo son la fase ejecutiva o de aplicación, bien sea
de actos reglados o discrecionales; en segundo lugar, el reglamento tiene
el poder creador normativo, dentro de los lincamientos de la ley que le
sirve de sustento, en tanto que los actos administrativos generales tienen
un poder aplicativo de esas normas. En consecuencia, siempre deberán
ser reglamentos que desarrollan una ley cuando tengan por objeto la in­
tegración de normas complementarias y secundarias del ordenamiento
legal correspondiente, sin rebasar su contenido y alcance. Sin embargo,
cabe la posibilidad de establecer en principio que sí es factible, conforme
al Derecho Mexicano, que los órganos secundarios de la Administración
Pública puedan expedir actos administrativos generales con destinatarios
indeterminados o indeterminables, como intrumento para aplicar la ley
que les sirve de fundamento, situaciones que se presentan, comúnmente,
en la mayor parte de las leyes administrativas, sin que sea preciso que
exista un reglamento. El órgano al que la ley atribuye esa competencia
#

EXACTOADM1NÍSTRATIVO 261

puede expedir actas administrativas de esa naturaleza, como serían los


casos de una convocatoria, concurso o licitación pública, declaratoria de
veda en materia de caza y pesca, declaratorias relativas a la prohibición
o restricción para la perforación de pozos artesanales para extracción de
agua, declaratoria generales en cuanto a la ordenación o reordenación
urbanística de usos y destino de suelo, el régimen de normalización, etc.
Tales actos administrativos generales no pueden confundirse con los re­
glamentos propiamente dichos, puesto que se trata de aplicaciones de
la propia ley mediante actos administrativos, aunque no necesariamente
individuales, en razón de que el objeto mismo del acto por razón de sus
efectos, exige que el destinatario sea indeterminado. Conforme a lo an­
terior, se advierte claramente que los actos administrativos no innovan
un régimen normativo complementario e integrador de la ley, sino que
constituyen una auténtica aplicación de la misma.
En relación a lo anterior, estimamos que si bien los órganos secun­
darios de la Administración Pública emiten actos con un contenido
general o abstracto, éstos de ninguna manera pueden considerarse en
sentido estricto “actos administrativos”.
Por otro lado, también es de considerarse que el hecho de que
formalmente a los actos que emite la Administración Pública, se les
considere administrativos, lo cierto es que desde el punto de vista ma­
terial, es decir, tomando en cuenta la naturaleza intrínseca de su ac­
tuación, no todos los actos tienen tal característica, puesto que de los
distintos actos jurídicos que emiten los órganos administrativos sólo
unos son los que de manera estricta pueden calificarse como “actos
administrativos”.
Así en su sentido amplio, que parte desde el punto de vista formal,
es decir, atendiendo al órgano que emite el acto, toda declaración
administrativa creadora de efectos jurídicos sería acto administrativo,
pero desde un sentido restringido, que parte del punto de vista mate­
rial, el acto administrativo sólo es aquella declaración unilateral que
produce efectos jurídicos concretos e individualizados.
Si bien cierto sector de la doctrina extranjera considera aceptar
que el acto administrativo tiene un contenido amplio, aun así los sos­
tenedores de esta corriente identifican al acto general con el regla­
mento.
Así el jurista argentino Marienhoff, que es uno de los sostenedores
de esta corriente nos dice: “Cuando se habla de actos administrativos
‘generales’ o abstractos’ entiéndese referir a los reglamentos’ cuya
emisión sea atribución jurídica propia del Poder Ejecutivo, vale decir,
entre nosotros entiéndase referir a los reglamentos autónomos —in­
dependientes o constitucionales— y a los reglamentos de ejecución.
2 62 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

'Tales reglamentos son, indiscutiblemente, 'actos administrativos’: los


emite el órgano administrativo (Poder Ejecutivo) en ejercicio de po­
testades propias, expresando así su voluntad a través del medio y del
instrumento jurídico a su alcance” (Miguel S. Marienhoff, Tratado de
Derecho..., Tomo II, ob. át., págs. 223 y 224).
Así las cosas, considerar que los actos con efectos generales cons­
tituyen actos administrativos, en cuanto que, según se dice, éstos no
son reglamentos, resulta impropio y contrario a la tradición jurídica
mexicana, tanto legislativa, jurisdiccional, como doctrinal, ya que en
ambos aspectos el acto administrativo ha sido reconocido como el que
produce efectos concretos e individuales, a diferencia de los actos ge­
nerales que son creadores de situaciones jurídicas generales, siendo
los primeros producto de la función administrativa y los segundos de
la legislativa, tal y como lo señala Gabino Fraga, al expresar: “...el
acto creador de situaciones jurídicas generales es el contenido de la
función legislativa; los actos creadores de situaciones jurídicas indi­
viduales y los que revisten a un individuo un status, forman los actos
administrativos...” (Op. cit., pág. 60).
En consecuencia, no existe justificación alguna para que el legis­
lador de este ordenamiento pretenda que los actos generales sean re­
conocidos como actos administrativos, ya que las consideraciones que
esgrime en la exposición de motivos, antes transcrita, para justificar
su criterio, no resultan idóneas, en cuanto que las mismas no han lo­
grado su aceptación plena en la doctrina extranjera y, además, porque
olvida nuestra tradición jurídica.
Por otro lado, cabe señalar que los ejemplos que se citan en dicha
exposición, para darles el carácter de actos administrativos a los actos
generales, no constituyen un fundamento sólido y por el contrario
revelan que los mismos tienen el carácter de actos reglamentarios.
En efecto, los actos de declaratoria en materia de caza y pesca, las
relativas a la prohibición o restricción para la perforación de pozos
artesanales para extracción de agua, y las de asentamientos humanos,
en rigor no constituyen actos administrativos, ya que en los términos
del tercer párrafo del artículo 27 constitucional, constituyen modali­
dades a la propiedad, las cuales sólo pueden imponerse a través de
una ley.
Por otro lado, debemos de considerar que el acto general goza
de los atributos de la norma legal: abstracción, impersonalidad, per­
manencia y generalidad, por lo cual se le identifica con norma regla­
mentaria, y por tal motivo la doctrina, en términos generales, no los
considera actos administrativos.
Dentro de los actos generales hay que distinguir los actos con
efectos internos y los de efectos externos. A los primeros la doctrina
#

EL ACTO ADMINISTRATIVO 263

les denomina actos de administración, en cuanto los misinos están


encaminados a regular el funcionamiento interno de la organización
de la Administración Pública; en tal virtud sus destinatarios son los
funcionarios o empleados públicos, no los administrados o personas
particulares.
Al respecto, Marienhoff nos señala que: “... la diferencia entre "acto
de administración" y “acío administrativo” radica en que este último pro­
yecta sus efectos hacia el exterior, hacia afuera del ámbito de la Admi­
nistración Pública, incidiendo en el ámbito jurídico del administrado,
en tanto que el ‘'acto de administración” retiene sus efectos dentro de
la esfera jurídica de la Administración Pública, agotándose dentro
de tal ámbito” (op. cit., pág. 664).
“Para emitir “actos de administración”, el órgano administrador
puede hacer uso, según las circunstancias, de diversos instrumentos
jurídicos adecuados a los fines que en la especie persiga. Es así como
se vale de los “reglamentos internos” de las “instrucciones”, de las
“circulares”, de las “órdenes de servicio”, etc., sin perjuicio de otros
actos realizados por órganos administrativos que substancialmente
constituyen “actos de administración”.
Respecto a la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito
Federal, consideramos que se siguió el mismo criterio del ordenamien­
to procedimental federal, para el establecimiento de los “actos admi­
nistrativos de carácter general” , sin embargo, el precepto local que los
establece resulta contradictorio con el diverso 2o, fracción I, de la ley
local, en cuanto este precepto establece que para efectos de dicho or­
denamiento el acto administrativo será el que establezca situaciones
jurídicas concretas, ya que define al acto administrativo, como la “de­
claración unilateral de voluntad, externa, concreta y ejecutiva, emanada de
la Administración Pública del Distrito Federal, en el ejercicio de las facultades
que le son conferidas por los ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto,
crear, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica concreta cuya
finalidad es la satisfacción del interés general".
Por nuestra parte, estimamos que el acto administrativo es una
declaración unilateral de voluntad, conocimiento o juicio, de un órga­
no administrativo, realizada en ejercicio de la función administrativa,
que produce efectos jurídicos concretos en forma directa.
Con esta definición restringimos el concepto, ya que excluimos de
ella los reglamentos administrativos, en cuanto que estos son actos ju ­
rídicos con efectos generales; los contratos administrativos, que consti­
tuyen acuerdos de voluntades; así como los actos de trámite, que no
producen efectos jurídicos directos.
A fin de precisar el concepto de acto administrativo resulta menes­
ter aclarar el alcance de sus términos, de la manera siguiente:
264 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

11.2.1. D e c l a r a c ió n
El acto administrativo contiene una declaración, en cuanto repre­
senta una expresión intelectual, por la cual, mediante el análisis de
ciertos hechos se les da un determinado significado para crear dere­
chos y obligaciones a favor y a cargo de un sujeto de derecho.
Pero esa declaración de la Administración no sólo es de voluntad,
sino también puede ser de conocimiento o de juicio, pues “El pronun­
ciamiento declarativo de la Administración puede ser de variado con­
tenido, pero siempre trascendente jurídicamente. Así la declaración
puede ser: a) De voluntad, cuando la decisión va dirigida a un fin, a
un deseo o querer de la Administración; por ejemplo, una orden, per­
miso, autorización, sanción, etcétera; b) De conocimiento o cognición,
cuando atesta o certifica un hecho de relevancia jurídica; por ejemplo,
actos de registro, certificaciones de nacimiento, defunción, inscrip­
ción en registro público, etcétera, c) De opinión o juicio, cuando va­
lora un estado, situación o hecho; por ejemplo, extender certificados
de buena conducta, salud, higiene, etcétera” (José Roberto Dromi,
Instituciones de Derecho Administrativo, pág. 186).

1 1.2.2. U nilateral
La declaración de voluntad, conocimiento o juicio es unilateral,
ya que por su naturaleza no requiere el acuerdo de otro sujeto, como
sucede en los convenios y en los contratos en particular. La expresión
de la voluntad legal de la autoridad es suficiente para la creación del
acto administrativo.
Es indiscutible que existen actos administrativos producidos a pe­
tición de los gobernados, sin embargo, ello no implica que el acto sea
bilateral, puesto que la voluntad del particular no concurre como un
elemento de creación de mismo, en tanto que no discute e interviene
en la estructuración del acto, por lo que es evidente que esa voluntad
del particular ha servido únicamente para provocar la actividad del
órgano administrativo.

11.2.3. C o n c r eta
La declaración debe ser una manifestación concreta, puesto que
debe referirse a situaciones particulares, en contraposición a las dis­
posiciones normativas, cuyo contenido es general y abstracto, y no
produce consecuencias jurídicas individuales, como sucede con los ac­
tos administrativos.
t

EL ACTO ADMINISTRATIVO 265

11.2.4. De u n ó r g a n o a d m in is t r a t iv o

La declaración de voluntad debe provenir de un órgano adminis­


trativo, puesto que se trata de actos que integran la función administra­
tiva, formal y materialmente considerada.

11.2.5. Para p r o d u c ir e f e c t o s ju r íd ic o s

La declaración unilateral y concreta del órgano administrativo se


manifiesta en la producción de efectos jurídicos, es decir, la creación,
modificación, transmisión, reconocimiento, declaración o extinción
de derechos y obligaciones, con efectos directos.

11.3. ELEMENTOS

El acto administrativo está constituido por una serie de elementos


que le dan forma y validez, por lo que su conocimiento es de suma
importancia, ya que las irregularidades que puedan presentarse en su
formación, constituyen vicios que afectan su existencia y validez.

11.3.1. S u b je t iv o
El elemento subjetivo está integrado por el órgano administrativo
que emite el acto, que en ejercicio de la función administrativa esta­
blece situaciones jurídicas; es decir crea, modifica, transmite, recono­
ce, declara o extingue derechos y obligaciones, de manera individual
o concreta, y con efectos jurídicos directos.
Para que el acto administrativo tenga validez, el sujeto que ejerce
la función administrativa debe contar con dos elementos importan­
tes: la competencia y la voluntad.
En cuanto a la competencia, como se indicó con anterioridad, los
órganos administrativos para su debida actuación deben contar con
las facultades que el ordenamiento jurídico les confiere, la cual puede
ser en razón de materia, grado, territorio, tiempo y cuantía.
En tal virtud, si la competencia es el conjunto de facultades que un
órgano puede legítimamente ejercer, para que el acto administrativo
pueda considerarse legal, en cuanto al sujeto activo, es menester que
sea emitido por un órgano competente.
En cuanto a la voluntad, ésta es considerada como un impulso psí­
quico, un querer, la intención, la actitud consciente y deseada, que se
produce en el órgano administrativo, atendiendo a los elementos de
juicio que se le aportaron o que recabó en ejercicio de su función.
2 6 (¡ COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Pero cuando se alude a la voluntad en el acto administrativo no se


está haciendo referencia a su concepción clásica en el derecho priva­
do, en tanto que en la voluntad administrativa no predomina la auto-
rumia, en cuanto que ésta, al ser de tipo individualista, es contraria a
la finalidad del interés público que se persigue con la voluntad de la
administración.
Por otro lado, la voluntad administrativa, al ser diferente a la con­
ceptuada por el derecho privado, se encuentra integrada por ele­
mentos subjetivos (la voluntad de los titulares de los órganos que ac­
túan) y objetivos (procedimientos de elaboración, que preparan esa
voluntad).
Tal situación obedece al hecho de que, como lo señala Boquera
“...quienes deciden en nombre de las administraciones públicas no
reciben las consecuencias positivas o negativas de sus decisiones”, (Es­
tudios Sobre el Acto Administrativo, pág. 78), y, por tal motivo, las leyes
establecen formalidades o trámites que sirven para preparar la volun­
tad, a fin de que la decisión que se tome sea conveniente al interés
público y se haga conforme a la legalidad.
Como el titular del órgano que emite la resolución es un funciona­
rio, su voluntad como persona física debe estar exenta de vicios para
poder expresar la voluntad de la administración, por lo tanto, además
de ser una persona capaz civilmente y de tener la condición legal de
funcionario, su actuación debe estar exenta de error, dolo, violencia e
intimidación.

11.3.2. O b je t iv o s
Los elementos objetivos del acto administrativo son el objeto, el
motivo y el fin. El objeto es la materia o contenido del acto; es decir, es
aquello sobre lo que incide la declaración administrativa. En conse­
cuencia, el objeto del acto administrativo está constituido por los de­
rechos y obligaciones que el mismo establece. Por ello, el objeto puede
ser una cosa (que se expropia), una actividad (concesionar un servicio
público), un status (nombramiento de un servidor público), etcétera.
El objeto del acto administrativo debe contener ciertos requisitos:
lia de ser lícito, posible y determinado o determinable. Es decir, que
el contenido a que se refiere el acto sea real y pueda ser materia de la
actuación de la administración de acuerdo con la ley, y que sea posi­
ble su realización y expresarse de manera clara y precisa a fin de que
el gobernado, a quien se le dirige el acto, esté en aptitud de conocer
plenamente su contenido.
El motivo, también llamado “presupuesto de hecho” y “causa” está
constituido por las circunstancias de hecho y de derecho que la autori­
t

EL ACTO ADMINISTRATIVO 267

dad toma en cuenta para emitir el acto; es decir, son los antecedentes
que preceden y provocan el acto y, por ello, se ha dicho que el motivo
constituye la razón de ser del mismo.
Por otro lado, es conveniente señalar que no es lo mismo motivo
que motivación, puesto que entre ambos existen diferencias, ya que
ésta es la expresión que la autoridad hace del motivo de su acto. “Es
decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las
circunstancias de hecho que se formuló la autoridad para establecer
la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal”. (Informe 1981,
Segunda Parte, Segunda Sala, pág. 9). Por otro lado, la motivación
forma parte del elemento formal del acto, como en su oportunidad
observaremos.
El fin es el propósito que se persigue con la emisión del acto, es el
“para qué” de su emisión, que en materia administrativa siempre co­
rresponde a la satisfacción del interés público, “...pero no es el interés
público en abstracto, sino un fin u objeto concreto cuya satisfacción es
de interés público. La denegación de una licencia de edificación, por
ejemplo, tiene por fin evitar que se construya una determinada obra
en un lugar determinado, lo cual favorece el ordenado desarrollo de
la ciudad, que es de interés público” (Boquera, Estudios Sobre el Acto
Administrativo, pág. 82).
Su contenido deriva de la voluntad del legislador expresada en la
ley, por lo que su inobservancia da lugar al desvío de poder, que es
la aplicación de potestades para fines distintos de los previstos en la
norma.
La doctrina ha establecido diversas reglas que sirven de orienta­
ción para alcanzar el fin propuesto, los cuales consisten en:
A) El agente público no puede perseguir sino un fin de interés
general;
B) Con el acto no debe perseguirse una finalidad en oposición
con la ley;
C) No basta que el fin perseguido sea lícito y de interés general,
sino que es necesario, además, que sea de la competencia del agente
que realice el acto; y
D) Aún siendo lícito el fin de interés público y dentro de la compe­
tencia del órgano, no puede perseguirse sino por medio de los actos
que la ley ha establecido al efecto (Fraga, op. cit., pág. 271).

11.3.3. Fo r m a l e s
El elemento formal del acto administrativo está integrado por la
observancia del procedimiento prescrito para la elaboración del acto,
su expresión y su comunicación a los interesados. Es decir, por los me­
268 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

dios de producción, los medios de instrumentación o exteriorización


de la voluntad administrativa, y los medios de publicidad del acto.
La observancia del procedimiento es un aspecto muy importante
para la integración de la voluntad administrativa, sobre todo con re­
lación al respeto de los derechos del particular, que de no llevarse a
cabo de acuerdo con lo previsto por la ley dará lugar a la ilicitud del
acto por “vicios de procedimiento”, los cuales constituyen causas de
anulación, tal y como se establece, por ejemplo, en el artículo 51, frac­
ción III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administra­
tivo, al disponer que se declarará que un acto administrativo es ilegal
cuando existan vicios del procedimiento que afecten las defensas del
particular y trasciendan al fondo del mismo.
Respecto a la instrumentación o exteriorización del acto adminis­
trativo, la regla general es que sea de manera expresa y por escrito,
aunque existen algunas excepciones que permiten la existencia de ac­
tos administrativos declarados por medio de otras formas de exterio­
rización, como son los actos expresados verbalmente, o por algunos
signos o señales, los tácitos y los presuntos.
En consecuencia, tenemos que los actos administrativos que pro­
ducen los órganos de la Administración Pública pueden exteriorizarse
en forma expresa, tácita y presunta. La forma expresa puede ser ver­
bal, escrita, o a través de señales. Lo normal es que los actos adminis­
trativos se realicen en forma escrita, sin embargo, también es posible
que existan actos verbales, por ejemplo, las órdenes de los agentes de
policía, o las instrucciones que los funcionarios públicos superiores
dan a los inferiores, relativas al desempeño de sus funciones públicas
diarias. Así, de igual manera, se prevén actos administrativos a través
de signos o mímica.
“El acto mímico es, sin duda, el más frecuente en nuestra época.
Cada día —acaso cada minuto— la Administración dicta miles de ac­
tos de esta naturaleza a través de quienes tienen a su cargo en forma
inmediata la dirección del tráfico” (Rafael Entrena Cuesta, ob. cit.,
pág. 201).
Por su parte, la forma tácita se presenta en aquellos supuestos que
por vía de interpretación se permita deducir el sentido de la voluntad
administrativa, y éstos se clasifican en: a) actos tácitos y b) manifestación
tácita de la voluntad.
Son actos tácitos aquellos que “...como consecuencia la emisión
de un acto expreso, surjan efectos jurídicos que presuponen la exis­
tencia de otro acto. Se señala que podría suceder que la administra­
ción, luego de haber ocurrido al procedimiento de licitación pública
mediante decisión legalmente fundada, dispusiera la contratación
directa. Este acto expreso de la administración, que, al darse alguno
t
EL ACTO .ADMINISTRATIVO -(>9

de los presupuestos en la norma aplicable, dispone contratar directa­


mente la obra pública, lleva implícita la existencia de un acto tácito,
por el cual se dejó sin efectos el llamado a la licitación”. (Manuel Ma­
ría Diez, Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 214).
Lo anterior obedece al hecho de que en derecho público se consi­
dera predominante la voluntad manifestada en el acto más reciente,
y el ejemplo más palpable lo tenemos en la emisión de leyes, en las
cuales tiene aplicación el principio de derogación tácita conforme al
cual la ley posterior deroga a la anterior.
Se entiende por manifestación tácita de la voluntad el acto implí­
citamente derivado del comportamiento material de la administra­
ción, “por ejemplo, si en una calle se ha producido un incendio y se
corta el tránsito, este comportamiento de la administración implica
una declaración tácita de que no se puede transitar por esa calle. Este
comportamiento material debe ser unívoco y concluyente, de hechos y
acciones de la administración que, sin tener por objetivo manifestar la
voluntad, la presuponen. Existen, en consecuencia hechos y acciones
por medio de los cuales la voluntad se manifiesta “rebus” a pesar de
no haberla declarado” (Manuel María Diez, op. cit., págs. 214 y 215).
Los actos presuntos son aquellos en los que el ordenamiento ju ­
rídico le asigna un efecto determinado a la conducta administrativa.
En ellos no existe ni una declaración de voluntad ni una conducta a la
que racionalmente y en vía de interpretación tenga que dársele algún
efecto, sino que se trata de una presunción legal que determina la
existencia de un acto administrativo. Dentro de esta forma se incluye
el silencio administrativo, del cual nos ocuparemos más adelante.
En cuanto a la exteriorización del acto administrativo por escrito,
vale decir que éste debe cumplir con los requisitos formales que la ley
establece. Al respecto, el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación
dispone que los actos administrativos que deban notificarse deberán
tener por lo menos los siguientes requisitos:
I. Constar por escrito en documento impreso o digital.
Tratándose de actos administrativos que consten en documentos
digitales y deban ser notificados personalmente, deberán transmitirse
codificados a los destinatarios.
II. Señalar la autoridad que lo emite.
III. Señalar lugar y fecha de emisión.
IV. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o pro­
pósito de que se trate.
V. Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el
nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se
ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán los
datos suficientes que permitan su identificación. En el caso de resolu-
270 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

dones administrativas que consten en documentos digitales, deberán


contener la firma electrónica avanzada del funcionario competente, la
que tendrá el mismo valor que la firma autógrafa.
Tales requisitos no sólo son aplicables a los actos de las autorida­
des fiscales, sino para todo tipo de actos administrativos, en razón de
que los mismos permiten dar seguridad jurídica a los gobernados,
pues a través de ellos es como conocerán todos y cada uno de los ele­
mentos del acto, y así poder determinar si existen vicios que afecten
su legalidad.
Con relación a los actos administrativos que afectan a los parti­
culares, la Constitución establece en el artículo 16 que el acto de mo­
lestia de la autoridad sólo puede ser producido en virtud de un man­
damiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la
causa legal del procedimiento, de donde se deriva la necesidad de que
los elementos de los actos administrativos se encuentren presentes,
por mandato constitucional.
Así identificamos como elemento subjetivo a “la autoridad compe­
tente”, como elemento objetivo, el contenido del acto de molestia, la
causa legal del procedimiento y el fin que persigue como su emisión;
y como elementos de forma, que el acto debe constar por escrito y
haberse seguido el procedimiento establecido por la ley.
Por lo que hace a los medios de publicidad del acto administrati­
vo, estos consisten en aquellas formas reguladas por el ordenamiento
jurídico a través de las cuales se hace del conocimiento de los gober­
nados la existencia de dichos actos, a fin de que puedan surtir sus efec­
tos, puesto que cuando el acto no se ha hecho del conocimiento del
sujeto pasivo, y en algunos casos de los terceros, no produce efectos
jurídicos, razón por la cual la falta de publicidad no afecta la validez
del acto, sino su eficacia.
Como especies de publicidad existen la publicación y la notifica­
ción. La primera se refiere a que el acto debe hacerse del conocimien­
to de los administrados mediante inserción en el Diario Oficial, y la
notificación, que es una forma de dar a conocer el acto de una manera
concreta y no general como es el caso de la publicación.
Como formas de notificación de los actos administrativos regula­
dos por la ley encontramos que se harán personalmente o por correo
certificado con acuse de recibo, por correo ordinario o por telegrama,
por estrados y, en su caso, por edictos.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en su artículo
3o, establece de manera conjunta los elementos y requisitos del acto
administrativo, ya que dispone:
f

E I, A C T O A D M IN IS T R A T IV O 27 I

A rtículo 3.— Son elementos y requisitos del acto adm inistrativo:


I. Ser expedido p or órgano competente, a través de senador público,
y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las form alidades de
la ley o decreto para e m itirlo ;
II. Tener objeto que pueda ser m ateria del mismo; determ inable, preci­
so en cuanto a las circunstancias de tiem po y lugar, y previsto por la ley;
III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las nor­
mas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;
IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad
que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma
de expedición;
V. Estar fundado y motivado;
VI. (Se deroga).
VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedi­
miento administrativo previstas en esta ley;
VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, cansa o moti­
vo, o sobre el fin del acto;
IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;
X. Mencionar el órgano del cual emana;
X I. (Se deroga).
X II. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia espe­
cífica de identificación del expediente, documentos o nombre com pleto
de las personas;
X III. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;
XIV. Tratándose de actos adm inistrativos que deban notificarse debe­
rá hacerse m ención de la oficina en que se encuentre y pueda ser consul­
tado el expediente respectivo;
XV. Tratándose de actos adm inistrativos recurribles deberá hacerse
m ención de los recursos que procedan, y
X V I. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos pro­
puestos p or las partes o establecidos por la ley.
En este artículo, al establecer elementos y requisitos del acto
administrativo, se incurre en una serie de incovenientes que hace
la regulación obscura e imprecisa. En primer lugar porque no iden­
tifica cuáles son los elementos y cuáles los requisitos del acto admi­
nistrativo; y en segundo término, en virtud de que la enumeración de
elementos y requisitos que se hace resulta demasiado extensa, sin que
exista ninguna razón de orden explicativo que la justifique, sobre todo
cuando los elementos se repiten en varias fracciones.
En relación con la primera cuestión, cabe mencionar que a nivel
de derecho comparado, el problema que se ha suscitado entre elemen­
tos y requisitos del acto administrativo aún no ha sido plenamente
272 COM PEN D IO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

resuelto. Así tenemos que en algunos países, por ejemplo Argentina,


las leyes de procedimientos administrativos establecen los requisitos
del acto administrativo y, sin embargo, los tratadistas los estudian con
el nombre de elementos, sin que en ningún momento expliquen el
porqué no los contemplan como los denomina la ley.
Entre los autores que se han ocupado de resolver dicha situación,
tampoco existe un criterio unánime. Así, verbigracia, Fernando An-
drade de Oliveria, autor brasileño, siguiendo la teoría de Pietro Virga,
distingue los elementos de los requisitos, de acuerdo con los momen­
tos en que se desarrolla el acto administrativo: existencia, validez y efi­
cacia. (Acto Administrativo, Sus Elementos y Requisitos, Enciclopedia
Jurídica Omeba, Tomo VI, Apéndice, Buenos Aires, 1990, pág. 9).
En esta medida, considera que los elementos corresponden a la
existencia y, por ende, a la perfección del acto. En cambio, señala
que los requisitos serán aquellos que inciden sobre la validez y efica­
cia del acto.
En virtud de lo anterior, menciona que son elementos el agente
público, la voluntad y el contenido. Como requisitos de validez del acto
señala a la competencia del agente, la licitud y posibilidad del obje­
to, la legalidad de la forma, la licitud del motivo y la satisfacción del
interés público y corno requisitos que inciden en la eficacia del acto
considera a la notificación y a la publicidad del acto. En resumen,
para el autor citado, los requisitos del acto: competencia, causa, obje­
to, procedimiento, motivo, fin, forma y publicidad.
Por su parte, el argentino Adolfo Revidatti, con un enfoque di­
ferente, considera que por requisitos debemos entender lo que “es
presupuesto necesario para que algo exista, y por elemento aquello
que compone lo que existe”. En tal virtud, menciona que son requisi­
tos el órgano, la competencia, la causa, la finalidad, el procedimiento,
la voluntad y la notificación; y como elementos señala a el objeto, el
contenido y la forma. (Derecho Administrativo, Tomo II, Fundación de
Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1985, pág. 232).
De lo anteriormente expuesto, y sin entrar al análisis de las con­
sideraciones que los autores citados exponen, se desprende que tanto
legal como doctrinalmente no hay consenso en torno a cuáles son los
elementos y cuáles los requisitos del acto administrativo.
En tal virtud, y toda vez que la doctrina administrativa mexicana
es unánime en considerar únicamente a los elementos del acto admi­
nistrativo y que la legislación solamente menciona como requisitos
aquellos que debe contener el acto administrativo cuando éste conste
en forma escrita, tal y como se desprende de los artículos 38 y 238,
fracción II, del Código Fiscal de la Federación, consideramos que los
t
EL ACTO ADMINISTRATIVO 273

requisitos del acto administrativo son los que se mencionan en las


fracciones IV, V, VI, X, XII, XIV y XV.
Por otro lado, y como ya lo mencionamos, la enumeración de ele­
mentos resulta demasiado extensa y repetitiva, ya que, por ejemplo, el
elemento subjetivo u orgánico lo encontramos en las fracciones I, X y
XI; el objeto se menciona tanto en la fracción II como en la VIII; el fin
o finalidad se establece en las fracciones III y VIII; el elemento formal
se contempla en las fracciones IV, V, VI, VII, X, XI, XIII, XV y XVI.
Por su parte, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito
Federal hace una separación de lo que son los elementos de los requi­
sitos del acto administrativo, en cuanto que en su artículo 6o mencio­
na a los primeros y en su diverso 7o a los segundos.
Así, el primero de dichos preceptos establece que: “Se conside­
rarán válidos los actos administrativos que reúnan los siguientes ele­
mentos:
I. Que sean emitidos por autoridades competentes, a través de servi­
dor público facultado para tal efecto, tratándose de órganos colegiados
deberán ser emitidos reunidendo el quorum, habiendo cumplido el re­
quisito de convocatoria, salvo que estuvieren presentes todos sus miem­
bros en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables;
II. Que sean expedidos sin que en la manifestación de voluntad de la
autoridad competente medie error de hecho o de derecho sobre el obje­
to o fin del acto, dolo, mala fe y/o violencia;
III. Que su objeto sea posible de hecho y esté previsto por el orde­
namiento jurídico aplicable, determinado o determinable y preciso en
cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar;
IV. Cumplir con la finalidad de interés público, derivado de las nor­
mas jurídicas que regulen la materia, sin que puedan perseguirse otros
fines distintos de los que justifiquen el acto;
V. Constar por escrito, salvo el caso de la afirmativa o negativa ficta;
VI. El acto escrito deberá indicar la autoridad de la que emane y con­
tendrá la firma autógrafa del servidor público correspondiente;
VII. En el caso de la afirmativa ficta, contar con la certificación corres­
pondiente de acuerdo con lo que establece el artículo 90 de esta ley;
VIII. Estar fundado y motivado, es decir, citar con precisión el o los
preceptos legales aplicables, así como las circunstancias especiales, razo­
nes particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en considera­
ción para la emisión del acto, debiendo existir una adecuación entre los
motivos aducidos y las normas aplicadas al caso y constar en el propio
acto administrativo;
274 COMPENDIO DE DERECHO ADMINIS TRATIVO

IX. Expedirse de conformidad con el procedimiento que establecen


los ordenamientos aplicables y en su defecto, por lo dispuesto en esta
ley; y
X. Expedirse de manera congruente con lo solicitado y resolver ex­
presamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos en
las normas.
En cuanto a los requisitos, el precepto de referencia establece que:
“Son requisitos de validez del acto administrativo, los siguientes;
I. Señalar el lugar y la fecha de su emisión. Tratándose de actos ad­
ministrativos individuales deberá hacerse mención, en la notificicación,
de la oficina en que se encuentre y puede ser consultado el expediente
respectivo;
II. En el caso de aquellos actos administrativos, que por su contenido
tengan que ser notificados personalmente, deberá hacerse mención de
esta circunstancia en los mismos;
III. Tratándose de actos administrativos recurribles, deberá mencio­
narse el término con que se cuenta para interponer el recurso de incon­
formidad, así como la autoridad ante la cual puede ser presentado; y
IV. Que sea expedido sin que medie el error respecto a la referencia
específica de identificación del expediente, documentos o nombre com­
pleto de la persona.

11.4. PERFECCIONAMIENTO DEL ACTO


ADMINISTRATIVO

Acto perfecto es aquél que tiene todos sus elementos integrantes y


que ha cumplido con el procedimiento de formación establecido para
su existencia. Además, para que el acto sea perfecto debe reunir los
requisitos necesarios para su validez y eficacia.
Es válido el acto que ha sido elaborado de acuerdo con el ordena­
miento jurídico en vigor; y es eficaz cuando, siendo válido, puede ser
cumplido, característica que adquiere por la participación de conoci­
miento al interesado, a través de su notificación; por ello la eficacia
del acto se vincula con su ejecutividad y ejecutoriedad.
El acto puede ser válido pero no eficaz, situación que se puede
presentar en los siguientes casos: a) cuando no ha sido notificado al
interesado; b) cuando requiera de aprobación por otro órgano, y ésta
no se ha otorgado; y c) cuando está sujeto a plazo o a condición.
/

EL ACTO ADMINISTRATIVO 275

Con relación a la eficacia del acto administrativo, la Ley Federal


de Procedimiento Administrativo, en sus artículos 8o, 9° y 10° dispone
lo siguiente:
Artículo 8.—El acto administrativo será válido hasta en tanto su inva­
lidez no haya sido declarada por la autoridad administrativa o jurisdic­
cional, según sea el caso.
Artículo 9.—El acto administrativo válido será eficaz y exigióle
a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada.
Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el acto administrativo
por el cual se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cum­
plimiento será exigible por éste al órgano administrativo que lo emitió
desde la fecha en que se dictó o aquélla que tenga señalada para iniciar
su vigencia; así como los casos en virtud de los cuales se realicen actos
de inspección, investigación o vigilancia conforme a las disposiciones de
ésta u otras leyes, los cuales son exigibles a partir de la fecha en que la
Administración Pública Federal los efectúe.
Artículo 10.—Si el acto administrativo requiere aprobación de órga­
nos o autoridades distintos del que lo emite, de conformidad a las dispo­
siciones legales aplicables, no tendrá eficacia sino hasta en tanto aquélla
se produzca.
El acto que regula este último precepto es el que la doctrina co­
noce como acto administrativo complejo, el cual consiste en la unión
de voluntades administrativas de dos o más órganos. En esta medida,
lo que caracteriza al acto complejo es que la declaración de voluntad
administrativa se efectúa con la intervención, conjunta o sucesiva de
dos o más órganos.
No debe confundirse el acto complejo con el acto colegiado. “Los
actos emanados de los órganos colegiados —órganos pluri-persona-
les— no son actos complejos, pues las manifestaciones de voluntad
de sus componentes o integrantes constituyen un problema interno
del órgano en el procedimiento que hay que cumplir para obtener
su “voluntad”, que es computablemente una sola” (Emilio Fernández,
Diccionario, ob.cit., pág. 11), lo que no acontece en el acto complejo,
el cual para su existencia requiere de la conjunción de dos o más ór­
ganos.
Por su parte la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito
Federal, con relación a la eficacia del acto administrativo, en sus artí­
culos 8o, 9o y 10°, prevé lo siguiente:
Artículo 8o.—Todo acto administrativo será válido mientras su invali­
dez no haya sido declarada por autoridad competente o el Tribunal, en
los términos de los ordenamientos jurídicos aplicables.
276 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Artículo 9o.— El acto administrativo válido será eficaz, ejecutivo y exi­


gidle desde el momento de la notificación realizada de conformidad con
las disposiciones de esta ley, o de que se configure en el caso la negativa
ficta.
Artículo 10°.— Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior, los
siguientes actos administrativos:
I. Los que otorguen un beneficio, licencia, permiso o autorización al
interesado, en cuyo caso su cumplimiento será exigióle a partir de la
fecha de su emisón, de la certificación de su configuración tratándose de
afirmativa ficta o de aquella que tenga señalada para iniciar su vigencia; y
II. Los actos en virtud de los cuales se realicen actos de inspección,
investigación o vigilancia, en los términos de esta ley y demás disposicio­
nes normativas aplicables. En este supuesto, dichos actos serán exigióles
desde la fecha en que los expida la Administración Pública del Distrito
federal.

11.5. CARACTERES

Los caracteres jurídicos del acto administrativo, que tradicionalmen­


te se han considerado, son la presunción de legalidad, la ejecutividad
y la ejecutoriedad; algunos autores incluyen además la estabilidad y la
impugnabilidad.

11.5.1. P r e s u n c ió n d e l eg a lid a d

La presunción de legalidad, denominada también presunción de


validez, consiste en una suposición legal de que el acto administrativo
fue emitido conforme a derecho.
Esta presunción implica que el acto fue realizado de acuerdo con
lo dispuesto en la ley, y es válido en cuanto a los efectos que produ­
ce; tiene como fundamento el hecho de que las garantías subjetivas y
objetivas de los gobernados, que preceden a la formulación del acto
administrativo, han sido respetadas en cuanto que previamente las au­
toridades administrativas han instruido un procedimiento en el cual
se contienen los hechos, circunstancias y demás elementos materiales
y jurídicos que debe reunir todo acto de la Administración.
Con base en este principio es como la Administración logra la eje­
cución del acto administrativo, por sí y ante sí; por tal motivo, la exis­
tencia del principio de legalidad es de suma importancia para el cum­
plimiento de los fines estatales, ya que de no existir, toda la actividad
administrativa quedaría supeditada a la verificación del cumplimiento
i
t

| EL ACTO ADMINISTRATIVO 277

1j de los requisitos que para su formación establece la ley, con lo que


podría obstaculizarse su debido ejercicio.
La validez deriva de una presunción legal o humana, que la ley
j establece en favor de los actos de autoridad y que subsiste mientras no
| se demuestre lo contrario. En consecuencia, la presunción de legali-
■ dad no es absoluta, sino relativa (juris tantum), es decir, admite prueba
en contrario.
Así Alfonso Cortina Gutiérrez señala: "...no se trata de una pre-
| sunción que de manera radical, absoluta, cortante, se establezca en fa­
vor de la Administración Pública para que no pruebe con los elementos
de hecho necesarios para legalidad de su resolución, sino tan sólo de su
j sistema concebido por la ley para que el contribuyente interesado en
demostrar la ilegalidad del acuerdo destruya la presunción legal, pero
] que admite prueba en contrario, que tiene la Administración Pública
| a su favor”. (Ciencia Financiera y Derecho Tributario, pág. 2 0 6 ) .
En consecuencia, de la presunción de legalidad se desprenden los
j siguientes efectos: a) la obligatoriedad y exigibilidad del acto; b) la
j prohibición para los jueces de declarar de oficio la nulidad del acto;
| y c) la validez es relativa, por lo que el afectado debe alegar y probar
I su ilegalidad.

1 1 .5 .2 . Ej e c u t iv id a d y e je c u t o r ie d a d

i La ejecutividad consiste en que el acto administrativo perfecto


1 produce todos sus efectos jurídicos y, por lo tanto, debe ser cumplido
I aun en contra de la voluntad del destinatario; es decir, es la cualidad
de producir sus efectos sin necesidad de una autorización posterior.
Por su parte, la ejecutoriedad del acto administrativo consiste en
j la posibilidad de que la Administración, por sí y ante sí, haga efectivos
1 los efectos de ese acto sin necesidad de recurrir a otra autoridad.
,1
Por lo tanto, es conveniente no confundir la ejecutividad, fuerza
intrínseca del acto, con la característica de ejecutoriedad, que es la
facultad de ejecutarlo, incluso en contra de la voluntad de su desti­
natario, de lo que se desprende que la ejecutividad es un atributo del
acto mientras que la ejecutoriedad lo es de la autoridad.
El acto administrativo es ejecutivo en razón de que la ley faculta a
la autoridad administrativa a emitir sus propias resoluciones, sin ne-
J'7 cesidad de la participación de otro poder, ya que por aplicación de la
Teoría de la División de Poderes, cada uno de ellos tiene a su cargo el
L ejercicio de una función, y la función administrativa debe tener los ele­
mentos que garanticen la acción estatal tendiente a la consecución de
los fines del Estado, en los términos de la ley.
'' :
278 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Tal idea fue sostenida el siglo pasado por Don Ignacio L. Vallarta,
al señalar: “Llamar violencia al ejercido de las atribuciones que la
ley concede a las autoridades, es sublevarse de tal modo, no ya con­
tra la noción jurídica, sino contra las simples indicaciones del buen
sentido, que si como doctrina esa réplica llegara a establecerse, sería
sólo sobre las ruinas del orden social. Y para contestar directamente
la objeción se puede decir que la jurisprudencia no tolera que como
violencia se refute el apremio que una autoridad emplea en los tér­
minos de la ley para hacer cumplir sus mandatos, porque la violencia
está precisamente caracterizada por una idea contraria del todo a esa
falsa noción... Suponer, pues, que una autoridad hace violencia cuan­
do obedece la ley es subvertir todos los principios...” (E s tu d io S o b re la
C o n s titu c io n a lid a d , d e la F a c u lta d E c o n ó m ic o - c o a c tiv a , pág. 51).
La doctrina ha considerado que los órganos administrativos pue­
den valerse de los siguientes medios de ejecución del acto administra­
tivo: a ) la coacción directa, b ) la coacción indirecta, y c ) la ejecución
subsidiaria. (Dromi, I n s titu c io n e s d e D e re ch o A d m in is t r a t iv o , págs. 234,
235 y 236).
La coacción directa es aplicable a las prestaciones que el gober­
nado debe efectuar personalmente, y que, por lo tanto, no es posible
la sustitución. Esta coacción tiene lugar en aquellos casos en que el
acto administrativo trae aparejada la orden coercitiva respectiva, sin
necesidad, en caso de incumplimiento, de la existencia de un acto
posterior.
La coacción indirecta consiste en la aplicación de sanciones contra-
vencionales (multas, clausuras, medios de apremio, etc.), para forzar
al gobernado a cumplir el acto administrativo. Constituye una amena­
za de la imposición de sanciones ante el incumplimiento del acto.
En cuanto a la ejecución subsidiaria, se trata de una ejecución
efectuada directamente por la propia Administración o encomendada
por aquélla a un tercero, con cargo al obligado a cumplir el acto. Esta
tiene lugar tratándose de obligaciones que no son personalísimas y
que impliquen una actividad material y fungible y, por lo tanto, puede
realizarla una persona distinta del obligado, pero siempre a nombre y
por cuenta de éste; verbigracia, la obligación de contruir cercas, bar­
das, o demoler una construcción en estado ruinoso, si el gobernado
no la cumple.
Por otro lado, hay que señalar que si bien todos los actos adminis­
trativos tienen el carácter de ejecutividad, existen algunos actos que
no son ejecutorios, puesto que para que se dé esta característica es
menester que sea factible física y jurídicamente su ejecución. Así, no
pueden ser ejecutoriados los actos en los que se haya suspendido su
ejecución, y los que están sujetos a plazo o alguna condición.
i

] EL ACTO ADMINISTRATIVO 279

I
Tampoco cabe la ejecución de aquellos actos administrativos de
certificación u opinión, como el acta de nacimiento, de defunción,
í de matrimonio, los certificados de salud, de educación, de buena con­
ducta, etcétera.

11.5.2.1. Suspensión de la ejecución


La ejecución del acto administrativo puede suspenderse a peti-
j ción del interesado, siempre y cuando la ley lo autorice expresamente,
generalmente por causa de la interposición de un medio de defensa,
: como un recurso o juicio, siempre y cuando la suspensión del acto no
afecte el interés de particulares o el interés público.
En este sentido se manifiesta la Ley Federal de Responsabilida­
des Administrativas de los Servidores Públicos, que en su artículo 27
\ establece que la interposición del recurso suspenderá la ejecución de
j la resolución recurrida, si lo solicita el promovente, conforme a estas
i reglas:
I. Tratándose de sanciones económicas, si el pago de éstas se garan­
tiza en los términos que prevenga el Código Fiscal de la Federación.
II. Tratándose de otras sanciones, se concederá la suspensión si
j concurren los siguientes requisitos:
a) Que se admita el recurso.
b) Que la ejecución de la resolución recurrida produzca daños o
j perjuicios de imposible reparación en contra del recurrente.
c) Que la suspensión no traiga como consecuencia la consumación
o continuación de actos u omisiones que impliquen perjuicios al inte­
rés social o al servicio público.
De igual forma, el artículo 144 del Código Fiscal dispone en sus
> párrafos primero y quinto que no se ejecutarán los actos administra­
tivos cuando se solicite la suspensión ante la autoridad ejecutora y se
;; acompañen los documentos que acrediten que se ha garantizado el
interés fiscal. Dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha
| en que surta efectos la notificación del acto cuya ejecución se suspen­
de, se deberá presentar copia sellada del escrito con el que se hubiera
intentado recurso administrativo o juicio. En caso contrario, la auto-
' ridad estará facultada para hacer efectiva la garantía, aun cuando se
I trate de fianza otorgada por compañía autorizada. El procedimiento
j administrativo quedará suspendido hasta que se haga saber la resolu-
i ción definitiva que hubiere recaído en el recurso o juicio.
En idéntica forma el artículo 87 de la Ley Federal de Procedi­
miento Administrativo establece la suspensión de la ejecución del acto
i impugnado, en la siguiente forma:
280 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Artículo 87.—La interposición del recurso suspenderá la ejecución del


acto impugnado, siempre y cuando:
I. Lo solicite expresamente el recurrente;
II. Sea procedente el recurso;
III. No se siga peijuicio al interés social o se contravengan disposicio­
nes de orden público;
IV. No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se ga­
ranticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable; y
V. Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cua­
lesquiera de las formas previstas en el Código fiscal de la Federación.
La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación
de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en
cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión.
Sin embargo, en caso de las materias y sujetos que la ley antes
señalada excluye de su observancia, siempre queda abierta la posibili­
dad de solicitar la suspensión a través del juicio de amparo, cuando se
violen garantías del particular. También se establece en materia fiscal
que cuando se niegue o se viole la suspensión otorgada previamente,
se podrá solicitar al superior jerárquico de la ejecutora o a la Sala del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

11.5.2.2. “Salve et rep ete”

Para la suspensión de los actos administrativos que impliquen la


ejecución de resoluciones que establezcan créditos fiscales a cargo de
los particulares, existe una regla que en Derecho se conoce como solve
et repete (garantice y luego impugne), en razón de la cual, para que
el acto de ejecución pueda suspenderse, será necesario garantizar el
crédito fiscal, lo cual ha dado lugar a considerar que se trata de un
privilegio de los créditos a favor del Estado, que se justifica en razón
de los fines que persigue, los cuales no pueden quedar supeditados al
interés de los particulares.

11.5.3. E s t a b il id a d

La estabilidad del acto administrativo consiste en la prohibición


que tiene la Administración Pública para revocar de oficio el acto que
crea, reconozca o declare un derecho subjetivo a favor del gobernado.
La estabilidad constituye un aspecto de la seguridad jurídica, que
rige la actuación administrativa, en tanto que impide que le sean re­
vocados o anulados los derechos otorgados al particular por el acto
administrativo que le es favorable.
t

EL ACTO ADMINISTRATIVO 281

La doctrina no es uniforme al considerar la estabilidad como ca­


rácter del acto administrativo, ya que para algunos tratadistas dicho
carácter lo constituye la révocabilidad, lo cual en nuestro país no es
aceptada, ni por la doctrina ni por la jurisprudencia, e incluso en la
legislación se prohíbe la revocación de actos favorables a los parti­
culares, como sucede en materia fiscal, ya que el Código Fiscal de la
Federación, en su artículo 36 consagra dicha estabilidad de los actos
de las autoridades fiscales.

11.5.4. IMPUGNABILIDAD
Todo acto administrativo, regular o irregular, es impugnable en
sede administrativa o jurisdiccional, mediante recursos administrati­
vos o acciones judiciales, respectivamente, por los administrados, en
ejercicio del derecho de defensa establecido en el artículo 14 Consti­
tucional.
La cualidad del acto administrativo consistente en producir efec­
tos jurídicos directos, trae como consecuencia que estos pueden ser
controvertidos por el interesado, ya que sería contrario al Estado de
Derecho que el acto fuera inimpugnable.
La impugnación del acto administrativo, en sede administrativa,
procede a través de los recursos administrativos, para aquellos casos
en que el ordenamiento jurídico prevé tales medios de defensa. Cuan­
do no se establezca este recurso el gobernado puede elegir la vía juris­
diccional, ya sea por medio de los tribunales administrativos, promo­
viendo el juicio de nulidad o contencioso administrativo o, en su caso,
ante los tribunales judiciales, por la vía del amparo administrativo.
Por otra parte, la Administración Pública también puede impug­
nar actos administrativos que sean lesivos al interés público, los cuales
puede combatir a través del juicio de lesividad ante los Tribunales Ad­
ministrativos.

11.6. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

La manifestación de la voluntad de la administración se realiza a


través de un procedimiento que genera un acto válido y eficaz, por
lo que debe producir efectos jurídicos. Sin embargo, puede darse el
caso de que la Administración no emita el acto, lo que, en principio,
provocaría un estancamiento de los efectos jurídicos, situación que no
debe darse en las relaciones jurídicas, ya que éstas no pueden quedar
paralizadas. Esto ha dado lugar a la necesidad de determinar en qué
sentido debe interpretarse el silencio de la administración, ya que los
282 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

gobernados no pueden esperar indefinidamente el pronunciamiento


de la autoridad administrativa respecto de sus pretensiones, lo cual
ha llevado al Derecho y a la legislación, a interpretar el silencio ad­
ministrativo cuando existiendo la obligación de resolver dentro de un
plazo, la autoridad no responde.
Encontramos, por lo tanto, dos elementos que permiten interpre­
tar el silencio de la Administración:
1. Que la Administración tenga la obligación de pronunciar­
se;
2. Que transcurra un plazo determinado, sin que la autoridad
emita su resolución.
El silencio administrativo puede ser de dos tipos: negativo, deno­
minado negativa ficta; y positivo llamado afirmativa ficta.

1 1. 6 . 1. L a negativa fic ta

Una de las formas que nuestra legislación ha adoptado para los


casos del silencio administrativo es la negativa ficta. En virtud de esta
figura se considera que si transcurre el término previsto en la ley para
que la autoridad administrativa resuelva alguna instancia o petición
promovida acerca de cuestiones reales o concretas, sin que la auto­
ridad emita resolución, debe presumirse que ha resuelto en forma
adversa a los intereses del promovente, es decir, que le ha sido negado
lo solicitado.
En nuestro sistema jurídico el Código Fiscal de la Federación esta­
blece esta figura de manera general en su artículo 37, para que todas
las autoridades fiscales resuelvan en tres meses las instancias o peti­
ciones de los particulares o de ocho meses tratándose de consultas
relacionadas con la metodología utilizada en la determinación de los
precios o las contraprestaciones, en operaciones con partes relaciona­
das, en los términos del artículo 64-A de la Ley del Impuesto Sobre
la Renta, y en forma especial sólo para los recursos administrativos,
en el diverso 131. De igual forma, la Ley Federal de Competencia
Económica, que abrogó a la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Fe­
deral en Materia Económica, establece en el último párrafo de su
artículo 39 que cuando la Comisión de Competencia Económica no
resuelva en 60 días el recurso que se haya interpuesto en contra de
una resolución emitida por ella, significará que se ha confirmado el
acto impugnado.
Asimismo, la negativa ficta se encuentra prevista en el artículo 65
de la Ley del Banco de México, el cual establece que el recurso de re­
consideración que se haga valer en contra de las multas que dicho or­
ganismo imponga a los intermediarios financieros, así como del esta­
EL A CTO A D M I N I S T R A T I V O 283

blecimiento de los límites al monto de las operaciones activas y pasivas


que impliquen riesgos cambíanos de los intermediarios mencionados,
debe ser resuelto en un plazo de 20 días hábiles, contados a partir de
la fecha de su interposición, ya que de no hacerlo se considerará con­
firmado el acto impugnado.
Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo, en su ar­
tículo 17 dispone que salvo que las leyes específicas establezcan lo
contrario u otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para
que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda, trans­
currido el cual se entenderán las resoluciones en sentido negativo al
promovente. La autoridad, a solicitud del interesado, deberá expedir
constancia de tal circunstancia, en cuyo defecto se fincará responsabi­
lidad al encontrarlo responsable. Asimismo dicho precepto establece
que la citada negativa ficta puede impugnarse y sí ésta no se resuelve
en dicho plazo, también se configurará la negativa ficta en dicha ins­
tancia.
Un aspecto que llama la atención en la regulación de la negativa
ficta es el establecimiento de responsabilidades de los servidores públi­
cos (materia que expresamente excluye de su ámbito de regulación).
Esta responsabilidad queda constituida por el hecho de que el ser­
vidor público no expida la constancia de existencia de una negativa
ficta, previamente solicitada por el interesado. Consideramos que con
ello, se trata de preservar la eficiencia y la imparcialidad en el servicio
público.
Dichos principios del procedimiento administrativo también están
considerados como valores fundamentales del ejercicio de la función
pública que todo servidor público debe salvaguardar en el desempe­
ño de su empleo, cargo o comisión, de acuerdo con lo previsto en los
artículos 109, fracción III, y 113 constitucionales.
En adición a lo anterior, el artículo 8 de la Ley Federal de Respon­
sabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en sus fraccio­
nes I y VI, establece como obligación de dichas personas el de cumplir
con la máxima diligencia el servicio que les sea encomendado y abste­
nerse de cualquier acto que cause la suspensión o deficiencia de dicho
servicio y el de tratar con imparcialidad a las personas con las que
tenga relación con motivo del ejercicio de la función pública.
De acuerdo con lo anterior, consideramos que el legislador con
dicha regulación pretende que los principios antes mencionados no
queden en buenos propósitos, sino que constituyan verdaderas ga­
rantías de que el procedimiento administrativo se realizará de una
manera eficaz e imparcial y de esta manera asegurar el exacto cumpli­
miento de los mismos.
284 C O M PEN D IO DE D ER EC H O ADM INISTRATIVO

Aunque la figura de la negativa ficta tiene por efecto considerar


que la autoridad resolvió negativamente el fondo del asunto, ello no
¡ruede dar base para determinar que estamos ante un acto ejecutorio,
toda vez que para que ella quede constituida resulta necesario que el
particular demande su nulidad y se emita sentencia que declare su va­
lidez, puesto que mientras el gobernado no la impugne, la autoridad
está en posibilidad de emitir la resolución expresa.
La afirmación anterior permite establecer que no obstante que la
existencia de esta figura requiere los dos elementos ya enunciados:
que la autoridad tenga la obligación de pronunciarse y que transcurra
el plazo señalado por la ley, existe un elemento adicional, constitui­
do por el ejercicio de la acción en su contra, puesto que no obstante
que se hayan cumplido los dos primeros elementos, si el particular
no impugna dicha negativa, la autoridad puede emitir su resolución
expresa.
Por otra parte, si la autoridad mantiene su silencio y el particular
presenta su demanda, la autoridad estará impedida para pronunciar­
se en forma expresa, toda vez que la instancia ya quedó resuelta en
forma negativa, por disposición de la ley. Esto plantea el problema de
aspectos esenciales, como la competencia o el procedimiento, ya que
aunque la autoridad pretenda hacer valer fallas en la formulación de
la instancia no resuelta o limitaciones para pronunciarse respecto del
asunto en particular, estará impedida para hacerlo ya que, como se
dijo, por disposición de la ley la instancia quedó resuelta en cuanto al
fondo del asunto.
Finalmente, resulta conveniente establecer que la resolución ne­
gativa ficta, en sentido estricto no tiene el carácter de acto adminis­
trativo, ya que por su naturaleza carece de ejecutividad, puesto que la
autoridad no puede hacerlo efectivo mientras que no haya sido im­
pugnado y reconocida su validez.

11.6.2. La afirmativa ficta

Otra de las formas que frente al silencio administrativo ha adop­


tado nuestro sistema es la de considerar que transcurrido el término
legal sin que la autoridad resuelva alguna instancia o petición de un
particular, debe entenderse que la resuelve de manera afirmativa.
Así tenemos que esta figura se encuentra establecida en los si­
guientes ordenamientos;
A. Ley de Aguas Nacionales, que en su artículo 89 dispone que
la Comisión Nacional de Aguas cuenta con un plazo de 60 días para
contestar las solicitudes de permisos de descarga de aguas residuales
EL A CTO A D M IN ISTR A TIV O * 285

en forma permanente, intermitente o fortuita, en cuerpos receptores


que sean aguan nacionales o demás bienes nacionales;
B. Ley Federal de Sanidad Animal, que en su artículo 60 otorga
a la Secretaría del Medio .Ambiente, Recursos Naturales y Pesca un
plazo de 30 días naturales para resolver el recurso de inconformidad
interpuesto en contra de actos dictados con fundamento en dicho or­
denamiento legal;
C. Ley Forestal, en cuyo artículo 13 otorga a la Secretaría del Me­
dio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca un plazo de 30 días hábiles
para resolver las solicitudes de autorización de aprovechamiento de
recursos forestales maderables, forestación o reforestación. Asimismo,
tratándose de aprovechamientos forestales que no requieren autori­
zación, se establece un plazo de 10 días hábiles para que la Secretaría
de Desarrollo Social comunique a la Dependencia antes señalada las
restricciones aplicables a dichos aprovechamientos;
D. Ley General de Bienes Nacionales, en cuyo artículo 9o otorga
un plazo de 45 días hábiles a las legislaturas de los Estados para que
otorguen su consentimiento al decreto o acuerdo del Gobierno Fe­
deral, por el cual adquiere, afecta o destina un bien inmueble a un
servicio publico o para el uso común;
E. Ley Federal de Instituciones de Fianzas, que en su artículo 85
establece un plazo de 30 días hábiles para que la Comisión Nacional
de Seguros y Fianzas apruebe, modifique o corrija los documentos,
que las instituciones de fianzas le somentan a su consideración para
utilizar en la oferta, solicitudes y contratación de fianzas, así como los
modelos que usen para ceder responsabilidades en reafianzamiento;
F. Ley Federal del Trabajo, en cuyo artículo 366 concede un plazo
de 60 días para que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en
los casos de competencia federal, o la Junta de Conciliación y Arbi­
traje, en lo de competencia local, resuelvan sobre la inscripción de
sindicatos.
G. Ley de Inversión Extranjera, que en su artículo 14 confiere un
plazo de 30 días hábiles para que la Secretaría de Relaciones Exterio­
res emita el permiso que le requieran las instituciones de crédito, para
adquirir como fiduciarias, derechos sobre bienes inmuebles ubicados
dentro de la zona restringida, cuando el objeto del fideicomiso sea
permitir la utilización y el aprovechamiento de tales bienes, sin cons­
tituir derechos reales sobre ellos, siempre y cuando los fideicomisarios
sean sociedades mexicanas sin cláusula de exclusión de extranjeros, o
se trate de personas físicas o morales extranjeras; y en su artículo 28,
conforme al cual se establece un plazo de 45 días hábiles para que la
Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras resuelva las solicitudes
sometidas a su consideración.
286 COMI'ENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

H. Ley de Caminos, Puertos y Autotransporte Federal, que en su


artículo 9o otorga 30 días naturales para que la Secretaría de Comu­
nicaciones y Transportes otorgue los permisos a que se refiere este
ordenamiento.
J. Ley de Navegación, en cuyo artículo 37 se establece un plazo,
que no excederá de 45 días naturales, para que la Secretaría de Comu­
nicaciones y Transportes otorgue permisos en esta materia, contados
a partir de aquél en que se hubiere presentado la solicitud corres­
pondiente, debidamente requisitada, salvo que por las características
especiales de lo solicitado, la emisión de la resolución requiera de un
plazo mayor, el cual no podrá exceder de 90 días naturales.
K. Ley Federal de Protección al Consumidor, que en su artículo
87, establece el plazo de 30 días para que la Procuraduría Federal
del Consumidor apruebe y registre los contratos de adhesión, que los
proveedores le someten para tal efecto.
Estas leyes responden a los lincamientos que se han dado a la
Administración Pública Federal, según el Acuerdo Presidencial de
Simplificación Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Fe­
deración el 8 de agosto de 1984, en el que, según el artículo 4o inciso
k), se dan instrucciones a sus dependencias y entidades, para que fijen
“...en los asuntos que lo permitan, plazos límites para su resolución,
estableciéndose que se operará la resolución tácita en sentido favora­
ble a los interesados, en los casos de que no se dé resolución expresa
al planteamiento de que se trate, dentro de dicho plazo.”
A diferencia de la negativa ficta, en la que la resolución no es eje­
cutiva, en la afirmativa ficta la resolución sí produce sus efectos y es
oponible por el particular, ante la autoridad y frente a terceros.
Por último, cabe señalar que al igual que en la negativa ficta, tra­
tándose de la afirmativa ficta, el artículo 17 de la Ley Federal de Pro­
cedimiento Administrativo, señala que a solicitud del interesado la
autoridad deberá expedir constancia de la configuración de este acto
presunto, salvo la afirmativa ficta contemplada por las leyes Federal
del Trabajo, de Competencia Económica y Federal de Protección al
Consumidor, dado que las materias que aquellas regulan se encuentra
excluida de la aplicación de dicho ordenamiento procedimental, con­
forme a lo previsto por su artículo Io.
En el caso de que el servidor público, titular del órgano que deba
expedir la constancia citada, se negara a hacerlo, podrá ser denuncia­
do ante la Contraloría Interna de su Dependencia, a fin de que sea
sancionado en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.
t
El. ACTO ADMINISTRATIVO 287

11.6.3. E l d e r e c h o de pe t ic ió n

En nuestro sistema jurídico existen algunas materias que en la les


no se regula el silencio administrativo en ninguno de sus dos tipos, sin
embargo, ante la falta de respuesta el gobernado cuenta con el Juicio
de Amparo para reclamar la violación a su derecho de petición.
Conforme al artículo 8o de nuestra Constitución, a toda petición
formulada por escrito, de manera pacífica y respetuosa, deberá recaer
un acuerdo escrito, que deberá ser notificado en breve término, de
donde se deriva la existencia de los dos requisitos señalados: que la
autoridad tenga la obligación de responder y que deba ser en “breve
término”.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sentó juris­
prudencia en el sentido de que el acuerdo escrito sea una resolución
definitiva y que el breve término sea de cuatro meses.
“PETICIÓN, DERECHO DE.—El artículo 8o Constitucional se refiere no sólo
al derecho que los particulares tienen para que se les haga conocer la re­
solución definitiva que pone fin a su petición, sino también a los trámites
que se vayan cumpliendo en los casos en que la Ley quiera la substancia­
ción de un procedimiento, imponiendo a las autoridades la obligación
de hacer saber en breve término a los interesados, todos y cada uno de
los trámites relativos a su petición” (Apéndice de Jurisprudencia 1917-
1975, Segunda Sala, Tercera Parte, pág. 753).

“PETICIÓN, DERECHO DE. TÉRMINO PARA EL ACUERDO RESPECTIVO.—Aten­


to a lo dispuesto por el artículo 8ode la Constitución, que ordena que
a toda petición debe recaer el acuerdo respectivo, es indudable que si
pasan más de cuatro meses desde que una persona presente su ocurso y
ningún acuerdo recae a él, se viola la garantía que consagra el citado ar­
tículo constitucional.” (Apéndice de Jurisprudencia 1917 1975, Segunda
Sala, Tercera Parte, pág. 763).
Por otro lado, debemos considerar que la negativa ficta y el de­
recho de petición son instituciones jurídicas de diferente naturaleza,
toda vez que éste, como garantía constitucional, tiene como finalidad
obligar a la autoridad a resolver en breve término, en forma expresa,
las peticiones que los gobernados le hayan planteado por escrito y de
manera pacífica y respetuosa, ya sea positiva o negativamente a sus
intereses. En cambio, aquella tiene como finalidad facilitar al interesa­
do la impugnación de un acto administrativo presunto y denegatorio,
derivado de la inactividad de la Administración Pública.
2 8 8 C O M PEN D IO DE DEREC H O ADMINISTRATIVO

11.7. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS


ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos tienen características de muy diversa ín­


dole, por ello, los tratadistas los han agrupado en razón de las carac­
terísticas que les son comunes. Los criterios fundamentales que se han
tornado como base son: su ámbito de aplicación, la naturaleza de la
decisión, los sujetos que intervienen en su elaboración, el margen de
libertad para su creación, los efectos que producen en la esfera jurí­
dica de los administrados, lo que hacen constar por el órgano que lo
emite, en cuanto a la forma de expresión y de acuerdo con el sujeto a
que se refiere el acto.

11.7.1. ÁMBITO DE APLICACIÓN

En cuanto a su ámbito de aplicación, se clasifican en internos y


externos. Se consideran actos administrativos internos aquellos cuya
existencia sólo se manifiesta dentro de la propia administración, pol­
lo que no pueden producir efectos respecto de los particulares, como
la orden de un superior a un inferior jerárquico o la imposición de
una sanción disciplinaria a un servidor público. Los actos adminis­
trativos externos trascienden la esfera de la administración, pues van
dirigidos a los particulares, como puede ser una licencia, una multa,
una concesión, etcétera.

11.7.2. S u je t o s q u e in ter v ien en

Respecto de los sujetos que intervienen en su elaboración, pueden


ser simples o complejos. Un acto simple es aquel que es emitido por
un sólo órgano, sin importar que sean varias las personas que hayan
participado en la preparación del acto. Los actos complejos o colecti­
vos se emiten por la concurrencia de diferentes órganos de la Admi­
nistración Pública, identificados respecto de una misma materia y un
mismo fin, como puede ser un acuerdo de gabinete, en que concurren
diferentes titulares de dependencias o un decreto del Ejecutivo en el
que se conjuntan las voluntades del Presidente de la República y de
los titulares de las dependencias. Otro acto complejo o colectivo es el
acto-unión, en el cual participan diferentes sujetos, que aunque inter­
vienen respecto de la misma materia, el fin que cada uno persigue es
diferente, como sucede en el nombramiento de servidor público.
t

EL ACTO ADMINISTRATIVO 2 8 9

11.7.3. M a r g e n d e l ib e r t a d pa r a s u c r e a c ió n

En cuanto la margen de libertad para su creación, los actos admi­


nistrativos se clasifican en reglados y discrecionales. Los actos reglados
son aquellos que la autoridad debe emitir necesariamente, cuando
se dan los supuestos que la norma establece, sin dejar algún margen
de libertad a la autoridad para decidir sobre su pronunciamiento, a
diferencia de los discrecionales, en los que la autoridad tiene la libre
apreciación de los elementos para determinar su emisión o no.
Es conveniente señalar que cuando la autoridad puede apreciar
los elementos para determinar su contenido, pero necesariamente
debe emitir el acto, no se trata de un acto discrecional, sino de un
acto reglado o vinculado, con posibilidad de arbitrio. Esto sucede, por
ejemplo, cuando al tener conocimiento de un ilícito, la autoridad tie­
ne obligación de imponer una sanción, la cual cuantificará de acuer­
do con su arbitrio, respecto de los elementos que concurrieron en su
comisión.

11.7.4. E f e c t o s q u e producen

En cuanto a los efectos que producen en la esfera jurídica de los


administrados, se clasifican en actos que aumentan los derechos de los
particulares y actos que los limitan.
Los actos administrativos que aumentan los derechos de los par­
ticulares son:
a) La concesión. Es el acto por el cual se otorga el derecho a un suje­
to para el uso o explotación de bienes del Estado, y para la prestación
de un servicio público o la realización de una obra pública, lo cual
implica la adquisición de derechos que antes no se tenían.
b) La autorización, licencia o permiso. Acto en razón del cual la ad­
ministración autoriza el ejercicio de un derecho pre-existente, que ha
sido limitado por razones de seguridad, tranquilidad u oportunidad,
y que una vez que constata que se satisfacen los requisitos estableci­
dos para su ejercicio, la autoridad lo autoriza. Así tenemos las licencias
de construcción, de manejo, etcétera, en que el derecho a realizar la
actividad ya existía, pero su ejercicio obliga al cumplimiento de requi­
sitos previos.
c) La dispensa. Es el acto por medio del cual se autoriza a los sujetos
para no cumplir con una obligación o una carga que tenían estableci­
da, como en el caso de las exenciones fiscales, la dispensa de la garan­
tía del interés fiscal, de cumplir con el servicio militar, etcétera.
d) La admisión. Es el acto por el cual se autoriza el ingreso de un
sujeto a un servicio público, como el caso de la inscripción a una es­
cuela oficial, a un servicio de salud, etcétera.
290 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Los actos administrativos que limitan los derechos de los particu­


lares son:
a) Las órdenes. Son actos que contienen manifestaciones de volun­
tad que obligan a los particulares a realizar conductas positivas o ne­
gativas, de dar, de hacer, de no hacer o de tolerar.
b) Los actos traslativos de derechos. Son aquellos que transfieren coac­
tivamente la propiedad o un derecho de un sujeto a otro, que puede
ser la propia Administración. Entre ellos, los más característicos son la
expropiación y el decomiso.
c) La sanción. Es el acto que contiene la manifestación unilateral
de voluntad de la administración, para castigar a los infractores de
las normas legales y reglamentarias, y que tienen carácter aflictivo y
represivo.

11.7.5. LO QUE HACEN CONSTAR


En cuanto a lo que hacen constar, se clasifican en:
a) Certificaciones. Son manifestaciones que dan validez o autentici­
dad a constancias de registros de la vida civil de los particulares: cons­
tancias de registro de propiedad, certificados de calificaciones, etc.
b) Registro. Que son en los que el órgano administrativo procede a
la inscripción en documentos o instituciones jurídicas, de situaciones
y derechos de particulares: registro de transferencia de tecnología, de
patentes o marcas.
c) Notificaciones y publicaciones. Implican la participación de conoci­
miento de actos y situaciones jurídicas.

11.7.6. Po r e l ó r g a n o q u e l o e m it e

En cuanto al órgano que lo emite, los actos administrativos se cla­


sifican en: unipersonales y colegiados. Los primeros son aquellos que
provienen de un órgano integrado por un sujeto. En cambio, los se­
gundos se presentan cuando el órgano está compuesto por una plura­
lidad de individuos.

11.7.7. E n c u a n t o a la form a de ex presión

Tomando en cuenta la forma en que se expresa o se exterioriza


el acto administrativo, éste puede ser expreso, tácito o presunto, tal y
como ya quedo establecido el estudiar la forma de exteriorización del
acto administrativo.
í

EL ACTOADMINISTRATIVO 291

11.7.8. A l SUJETO A QUE SE REFIERE


Desde este punto de vista, los actos administrativos pueden ser:
singulares o plurales. Son singulares los actos dirigidos a un sujeto
determinado, por ejemplo, la imposición de una sanción, el nombra­
miento de un servidor público, etcétera. Son plurales aquellos actos
destinados a sujetos indeterminados pero identificados o identifica-
bles como es el caso de una convocatoria para una licitación pública.
f

( API 1 i LO DECIMOSEGl¡NDO

EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

12.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES

La presunción de validez de los actos administrativos permite que


produzcan sus efectos mientras no se demuestre que adolecen de vi­
cios en alguno o algunos de los elementos que los constituyen. Esta
presunción juris tantum obliga a los afectados a promover los medios
de defensa que la ley establece para combatir los actos administrativos
irregulares, y demostrar que se está en presencia de un acto ilegal.
La irregularidad de los actos administrativos puede manifestarse
por todo tipo de violaciones a las disposiciones legales que norman su
creación, desde desviaciones en el procedimiento administrativo y en
los requisitos formales, hasta ausencia absoluta de los elementos que
deben integrarlo, lo cual no impide que provisionalmente produzcan
sus efectos.
La irregularidad del acto administrativo se encuentra íntimamen­
te vinculada con sus elementos, puesto que cualquier vicio que se en­
cuentre en ellos afectará su validez y eficacia, en tanto que es el resul­
tado de la inobservancia de las normas jurídicas que regulan al acto de
que se trate, ya sea en su fondo como en su forma.
Una vez conocidos los elementos del acto administrativo, a fin de
estar en posibilidad de referirnos a sus irregularidades y a los resulta­
dos que de ellas derivan, es menester analizar los diversos vicios que
afectan esos elementos.

12.2. VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los vicios del acto administrativo son aquellos defectos o fallas con
que éste se materializa en el mundo jurídico y que, de acuerdo con el
COM PEN D IO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

sistema jurídico vigente, afectan su existencia, sea en su validez o en su


eficacia, por lo que impiden su subsistencia o ejecución (Marienhoff,
f r u ta d o d e D e re ch o A d m in is t r a t iv o , Tomo II, pág. 457).

12.2.1. Vicios d e l e l e m e n t o s u b j e t iv o

Los vicios que se presentan en el elemento subjetivo del acto ad­


ministrativo se refieren a la competencia y a la voluntad. En el primer
caso, el acto se encontrará viciado cuando el órgano administrativo
que lo emitió carezca de facultades para manifestarse; es decir, resulta
incompetente. La incompetencia puede ser en razón de la materia,
del grado, del territorio, de la cuantía o del tiempo, según se presente
la irregularidad en alguno de esos aspectos de la competencia.
Por su parte, los vicios que afectan la expresión de la voluntad
pueden ser de dos tipos: los subjetivos y los objetivos. Los primeros
son los que atañen a la voluntad psíquica del funcionario; en cambio,
los segundos son los que inciden sobre el procedimiento en el que se
desarrolla la voluntad de la Administración Pública.
Tal clasificación obedece al hecho de que, como se indicó al estu­
diar este elemento, en la actuación administrativa no rige el principio
jusprivañsta de la autonomía de la voluntad, por ello “La «voluntad»
administrativa es, pues, el concurso de elementos s u b je tiv o s (la volun­
tad de los individuos que actúan) y o b je tiv o s (el proceso en que actúan
y las partes intelectuales que aportan a la declaración). Los vicios de la
voluntad, por lo tanto, pueden aparecer tanto en la declaración de
producción misma, objetivamente considerada, como en el proceso
de producción de dicha declaración, como, por fin, en la voluntad
psíquica del funcionario que produjo la declaración;...” (Agustín A.
G a r d illo , o p . c it ., pág. 434).
Los vicios que afectan la voluntad psíquica del funcionario son:
error, dolo y violencia.
El e r r o r implica la disconformidad entre la voluntad interna del
funcionario con los elementos del mundo exterior que le servarán de
base para la formación del acto. Por ello, el error viene a constituir un
falso o deformado conocimiento de alguno o de todos los elementos
del acto administrativo que, induce al órgano a la formación de su
voluntad psíquica de manera diferente a como lo hubiera hecho de no
existir esa falsa apreciación.
El error puede ser de hecho o de derecho. Existe error de hecho
cuando el funcionario aprecia de manera equivocada las situaciones
fácticas de aconteceres, personas, circunstancias, etcétera. Por su par­
te, el error de derecho consiste en la indebida interpretación que se
hace de las disposiciones jurídicas aplicables.
EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 295

No hay que confundir el error con la ignorancia, ya que el error,


como se mencionó, implica una idea falseada de la realidad, en cam­
bio, la ignorancia se caracteriza por la falta o carencia de conocimien­
tos sobre una determinada realidad. La ignorancia de hechos es el
desconocimiento de la realidad, y la ignorancia del derecho es el des­
conocimiento de las disposiciones jurídicas.
El d o lo , como vicio de la voluntad de la Administración Pública,
se presenta cuando existe cualquier artificio, astucia, maquinación o
simulación dirigidos a la obtención del acto administrativo en el sen­
tido que quiere el autor de la conducta dolosa. Por ello, el dolo puede
provenir del administrado o del funcionario público.
De igual forma, no hay que confundir el dolo con el error, en
cuanto que éste no es la causa sino el efecto del engaño. Es decir, el
error se produce por el hecho de que el funcionario cree verdadero
lo que es falso, o falso lo que es verdadero; en cambio, el dolo tiende
a producir, y de hecho lo consigue, engañar a la otra parte, falseando
intencionalmente la causa o motivo del acto, bien sea que lo haga el
gobernado o bien el funcionario público.
La v io l e n c ia también constituye un vicio de la voluntad administra­
tiva en tanto que ésta se exterioriza con motivo de la coacción física o
moral que se ejerce sobre el funcionario, produciendo el acto adminis­
trativo no en los términos establecidos por el ordenamiento jurídico,
sino por el temor a sufrir un mal injusto.
El error, el dolo y la violencia se encuentran regulados expresa­
mente en nuestro sistema jurídico, como causa de ilicitud de los actos
administrativos. Por ejemplo, en los artículos 151 de la Ley de Fomento
y Protección de la Propiedad Industrial; 76 del Reglamento de la Ley de
Pesca; 46 del Reglamento de Uso y Aprovechamiento del Mar Territo­
rial, Zona Federal, Vías Navegables, Playas y Zona Marítimo Terrestre
y Terrenos Ganados al Mar, 3o, fracciones VIII, y IX, en relación con
el diverso 5o de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 6o,
fracción II, en relación con el 25 de la Ley de Procedimiento Adminis­
trativo del Distrito Federal.
En cuanto al vicio objetivo de la voluntad, dado que está relacio­
nado con el procedimiento administrativo, nos referiremos a él al co­
mentar los vicios del elemento formal del acto administrativo.

12.2.2. V ic io s d e l e l e m e n t o o b j e t iv o

Los vicios que recaen en el elemento objetivo del acto adminis­


trativo son aquellos que afectan a su objeto, motivo y fin. Respecto al
objeto, en virtud de que éste debe ser lícito, posible y determinado o
determinable, el vicio se manifiesta cuando el mismo es ilícito, por
296 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

estar prohibido por la ley; por no ser el objeto determinado por la


ley para el caso concreto; por ser impreciso u obscuro; por ser impo­
sible de hecho; e incluso por ser irrazonable, es decir, contradictorio,
desproporcionado o absurdo, y por ser inmoral (Gordillo, T e o r ía G e n e ­
r a l . . . , o p . c it., pág. 405).
En cuanto al motivo, y dado que éste consiste en los antecedentes
de hecho y de derecho que preceden y provocan el acto, los vicios que
le afectan se presentan en los casos siguientes:
a ) Cuando los hechos que lo motivan no se realizaron, fueron dis­
tintos o se apreciaran en forma equivocada;
b ) Cuando se dictó en contravención de las disposiciones aplica­
das o dejaron de aplicarse las debidas; cuando entre el acto dictado y
los motivos no existe correlación lógica;
c ) Cuando entre los motivos aducidos y los preceptos que sirven
de fundamento al acto no existe adecuación.
El vicio que afecta el fin del acto administrativo lo constituye el
desvío de poder, el cual consiste en apartarse del propósito específico
que la norma prevé para el acto administrativo.
En otras palabras, “el desvío de poder es el hecho del agente admi­
nistrativo que, realizando un acto de su competencia, y respetando las
formas impuestas por la legislación, usa de su poder en casos, por mo­
tivos y para fines distintos de aquéllos en vista de los cuales este poder
le ha sido conferido. La desviación de poder es un abuso de mandato,
un abuso de Derecho. Puede un acto administrativo haber sido reali­
zado por el funcionario competente con todas las apariencias de re­
gularidad y, sin embargo, este acto discrecional realizado, puede estar
afectado de ilegalidad si su autor ha usado de sus poderes para un fin
distinto de aquél en vista del cual le han sido conferidos, o para rete­
ner la fórmula de la jurisprudencia, para un fin distinto que el interés
general o el bien del servicio. La teoría de la desviación del poder es
la defensa de la moralidad administrativa.” (Olivera Toro, M a n u a l de
D e re ch o A d m i n i s t r a t i v o , pág. 158).
La desviación de poder tiene como fundamento conceptual la re­
gularidad de los fines en la conducta de los órganos administrativos.
La actividad administrativa tiene una finalidad y los órganos adminis­
trativos reciben un competencia restringida con un propósito deter­
minado; de tal manera que el agente público, al ejercer su competen­
cia, debe hacerlo de acuerdo con el fin contemplado por la ley, pues
legalmente sólo está autorizada a usarlo para la finalidad establecida
en ella.
0
EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 2 97

La doctrina ha considerado que existe desvío de poder cuando el


funcionario actúa con:
1. Un fin personal. En este caso el acto administrativo ha sido
emitido para satisfacer las aspiraciones personales del agente público,
y no el de la ley, como pueden ser venganza, partidismo, favoritismo,
lucro, etcétera.
2. Con una finalidad de favorecer a un tercero o a un grupo de
terceros.
3. Con una finalidad de favorecer a la Administración Pública. En
este caso se trata de un fin administrativo pero distinto del contempla­
do por la ley. El funcionario protege un interés general pero diverso al
esperado por la ley. Por ejemplo, señala Dromi, “...aplicar mayor nú­
mero de multas, no para desalentar el incumplimiento de ordenanzas
sino para obtener mayores fondos para la comuna...” ( in s ti tu c i o n e s de
D e re ch o A d m i n i s t r a t i v o , pag. 474).

12.2.3. V ic io s d e l e l e m e n t o fo rm al.

Los vicios del elemento formal se manifiestan en el procedimien­


to, en la forma de exteriorización y en la publicidad del acto admi­
nistrativo.
La doctrina ha englobado dentro de un mismo concepto las for­
mas y las formalidades del acto administrativo. Sin embaigo, entre
ambos conceptos existen diferencias que impiden darles el mismo tra­
tamiento. Las formalidades del procedimiento constituyen aspectos
que son parte del procedimiento administrativo y, por lo tanto, resul­
tan requisitos anteriores o previos al acto administrativo, que en caso
de haber sido transgredidos darán lugar a v ic io s e n e l p r o c e d im ie n to .
En cambio, la forma del acto, al constituir el medio por el cual
se exterioriza la voluntad administrativa, resulta concomitante al acto,
que al no cumplirse se produce el vicio d e f o r m a d e l a c to a d m in is tr a t iv o .
Por otra parte, hay que tomar en cuenta que los vicios en las for­
malidades y en la forma del acto administrativo son de dos tipos: subs­
tanciales o relevantes y no substanciales o irrelevantes. Los primeros
son aquellos que influyen en el fondo del asunto, y que de no cumplir­
se dan lugar a la anulación del acto. Por el contrario, los segundos no
tienen una influencia determinante sobre el contenido del acto y, por
lo tanto, no proceden su anulación.
Waline, citado por Nava Negrete, señala que “lajurisprudencia no
exige el cumplimiento regular de todas las formalidades prescritas a
los administradores, sino simplemente aquéllas cuya observancia ha
podido tener influencia sobre las decisiones consecutivas”. “Si el Con­
sejo de Estado anulara despiadadamente, por vicio de forma, los actos
298 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

en cuyo cumplimiento se hubiere desligado la menor incorreción de


forma, la Administración sería incitada, para evitar la anulación de sus
actos por exceso de poder, a exagerar la minuciosidad del formalismo,
y se vendría con ello a dilatar aún más los procedimientos burocráticos
que ya de por sí pecan de complicados, ocasionando frecuentemente
a los administradores una incomodidad excesiva. En el hecho, lajuris­
prudencia del Consejo de Estado propende a un formalismo moderado
en la Administración y más que todo inteligente, y a ello responde la
distinción ideada de formas substanciales y formas no substanciales”.
(D erech o P ro c e s a l A d m in is t r a t iv o , pág. 230 y 231)
En nuestro país tal situación ha sido recogida por la legislación, ya
que el artículo 238, en sus fracciones II y III, de la Ley Federal de Pro­
cedimiento Contencioso Administrativo, sólo contempla como causa­
les de anulación de los actos administrativos la omisión de formas y la
violación a las formalidades del procedimiento, cuando trasciendan al
fondo del asunto y afecten las defensas del gobernado.
Los v ic io s de p r o c e d im ie n to tienen lugar en los casos en que no se
cumple con los requisitos establecidos por la ley para la preparación
de la voluntad administrativa, ya que la elaboración del acto admi­
nistrativo está sujeto a una serie de formalidades establecidas por el
ordenamiento jurídico.
En consecuencia, cuando la autoridad no cumple con la serie de
trámites y formalidades establecidas por la ley, antes de emitirse el
acto administrativo, su incumplimiento, además de viciar la voluntad
administrativa porque no se ha preparado conforme lo establece la ley,
trae como consecuencia la ineficacia de la Administración y la viola­
ción de los derechos del gobernado.
En cuanto a los vicios de f o r m a del acto administrativo, estos se
manifiestan cuando no se cumplen los requisitos que el ordenamiento
jurídico establece como indispensables para la exteriorización de la
voluntad administrativa.
Como fue mencionado al estudiar este elemento del acto adminis­
trativo, los requisitos formales son: a ) que conste por escrito; b ) que se
señale la autoridad que lo emite; c ) que esté fundado y motivado y que
se exprese el objeto del acto; d ) que ostente la firma del funcionario
competente; y e ) que contenga el nombre o nombres de las personas a
las que vaya dirigido; en tal virtud, cuando alguno o algunos de tales
requisitos no se cumplan, o se haga de manera irregular, el acto estará
viciado por omisión de requisitos formales.
Los requisitos formales deben ser los establecidos por la ley y no
aquellos originados por la práctica o usos administrativos, ya que éstos
no tienen ninguna fuerza jurídica, por lo que las exigencias formales
que tales actos deben satisfacer para ser legítimos, no pueden ser juz­
t
EXTINCIÓN DE EOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 299

gados de acuerdo con tales usos, sino con base en lo establecido por
las leyes que los reglamentan.
Por último, respecto a los v ic io s d e la p u b l i c i d a d del acto, tendrán
lugar en aquellos casos en que no se respeten las formas establecidas
por la ley para hacer de conocimiento al gobernado interesado la exis­
tencia del acto administrativo.
El incumplimiento de los requisitos de publicidad (notificación o
publicación en los diarios o gacetas oficiales) afecta la eficacia del acto
administrativo, no así la legalidad de ese acto, y por ello el mismo se
considera válido pero ineficaz, puesto que ante una irregularidad en
su publicidad no puede surtir efecto alguno.

12.3. LA ANULACION
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La legislación administrativa de nuestro país, a partir del 4 de


agosto de 1994, fecha en que fue publicada en el D ia r io O f ic ia l d e la
F e d e r a c ió n la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, logró un
significativo avance en torno a la regulación de los actos y procedi­
mientos administrativos, así como en lo referente a la anulación de tales
actos, en cuanto que se estableció la nulidad y la anulabilidad de los
mismos, conforme a lo previsto en los artículos 6o y 7o de dicho orde­
namiento legal.
Cabe señalar que con anterioridad a dicha fecha, los ordenamien­
tos legales administrativos no eran uniformes en la regulación del
tratamiento que debía darse a los actos administrativos irregulares,
ya que cada una de las múltiples leyes administrativas contenían dife­
rentes disposiciones al respecto, o eran omisas en su regulación, por
lo que su tratamiento partía de la aplicación de los principios consti­
tucionales que rigen la actuación administrativa, comprendidos en el
artículo 16 constitucional y en los dispositivos del derecho común que
establece el Código Civil.
De esta manera encontramos que a falta de disposición expresa en
la ley administrativa, aplicaban supletoriamente la c o n c e p c ió n t r i p a r t i t a
d e la s n u l id a d e s consignada en los artículos del 2224 al 2242 de Código
Civil Federal, de donde muchos autores consideraban la posibilidad
de que los actos administrativos pudieran presentar vicios que produ­
jeran su inexistencia, su nulidad absoluta o su nulidad relativa.
Sin embargo, la aplicación de las nulidades civiles a los actos ad­
ministrativos no resulta procedente, en virtud de que estos actos con­
tienen características, exigencias y una regulación diferente a los actos
300 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

privados, sobre todo en lo relativo al interés público que caracteriza a


los primeros.
Así por ejemplo, en lo tocante a la inexistencia del acto adminis­
trativo, las leyes administrativas no la establecen, por lo que legal­
mente no puede haber actos administrativos inexistentes e inclusive,
actualmente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo tampoco
la regula.
Además, como ha quedado señalado en el capítulo anterior, el
acto administrativo es el que contiene los elementos y características
que se han señalado, por lo que, si no se cumple con ellos, aunque sea
ele manera imperfecta o viciada, no puede decirse que el acto admi­
nistrativo sea inexistente. Hablar de acto administrativo inexistente,
es decir, que éste no existe, es referirnos a la nada jurídica, y, por ello,
el derecho administrativo no se ocupa de su regulación.
Respecto a la nulidad de los actos administrativos, encontramos
que los ordenamientos que la establecen no hacen la diferenciación de
nulidad absoluta o relativa, pues sólo disponen la nulidad lisa y llana o
la nulidad de pleno derecho. Así tenemos que la Ley General de Bie­
nes Nacionales, vigente hasta el 20 de mayo de 2004, disponía en su
artículo 69 que “Los actos, negocios jurídicos, convenios, y contratos
que realicen tas dependencias y entidades paraestatales con violación
a lo dispuesto por esta ley, serán nulos de pleno derecho". En los
mismos términos lo establece el artículo 50 de la Ley de Asociaciones
Religiosas y Culto Público.
Otras leyes administrativas, como la propia Ley General de Bie­
nes Nacionales, en sus artículos 9° y 1S; la Ley Minera en su artículo
40; la Ley de Radio y Televisión en su artículo 29, entre otras, estable­
cen la nulidad de los actos viciados.
Por tanto, algunos administratívistas consideran que el principio
tjue rige en materia administrativa es el de la nulidad absoluta, po­
siblemente en razón del principio consignado en el artículo 8o del
Código Civil Federal, el cual establece que los actos que se realicen
en contravención a las disposiciones de orden público serán nulos de
pleno derecho, pero es obvio que esta nulidad sólo será procedente en
tanto la ley administrativa así lo establezca.
Es cierto que el Código Civil Federal dispone en su artículo 2225
que la ilicitud en el objeto o en el fin o en la condición del acto, produce
su nulidad, ya sea absoluta o relativa, sin embargo, de acuerdo a los
intereses que al Derecho Administrativo importan, el acto administra­
tivo irregular sólo podrá ser nulo en los términos de la ley adminis­
trativa que en particular la establezca en cada caso y, en su defecto, se
deberán aplicar los principios constitucionales que protegen los de­
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EXTINCIÓN 1)E LOS ACTOS ADM IN I S T R A T I V O S 301

rechos e intereses de los gobernados frente a la manifestación de la


función administrativa.
Es indiscutible que en Derecho Administrativo debe existir una
teoría de las nulidades de los actos administrativos estructurada de
acuerdo con los elementos y características de tales actos y que, ade­
más, sea congruente con nuestro sistema jurídico positivo.
Por lo expuesto, tenemos que en nuestro país las leyes administra­
tivas aluden a las siguientes formas de anulación de los actos adminis­
trativos: actos nulos de p le n o d e re c h o , n u l i d a d y a n u l a b il i d a d d e lo s a d o s
a d m in is tr a t iv o s .
En estas instituciones existen diferencias en razón del grado de
invalidez de los actos, que nos obliga a tratarlas de manera separada a
fin de conocerlas adecuadamente.
Así, la nulidad de pleno derecho es una invalidez del acto de ca­
rácter excepcional, pues sólo se presenta en los casos en que la ley
expresamente la consigne, y la cual consiste en que la ineficacia del
acto administrativo surge desde el principio, desde que nace el acto
(ab initio), y por ello carece de efectos jurídicos sin necesidad de que
exista previa impugnación.
En consecuencia, la ineficacia del acto por nulidad de pleno de­
recho opera por ministerio de ley (ipso jure), razón por la cual no
necesita ser declarada por autoridad alguna, y en caso de que llegara
a existir la declaración, sería originada por la necesidad de destruir su
posible apariencia de legalidad y para vencer la resistencia que pudie­
ra existir por parte de cualquier interesado.
Tal declaratoria del órgano administrativo puede efectuarla en
cualquier tiempo, ya sea de oficio o a petición de cualquier persona.
Por su parte, la nulidad de los actos administrativos es la regla
general, la cual se encuentra condicionada a una investigación previa
por parte del órgano jurisdiccional, a petición de la parte interesada,
con el objeto de verificar el vicio que lo afecta.
En tales condiciones, un acto administrativo es nulo cuando uno
o varios de sus elementos se encuentran viciados. Pero este grado de
invalidez no impide que el acto produzca sus efectos jurídicos, pues­
to que goza de la presunción de validez, la cual cesará hasta que la
autoridad competente, a instancia de la parte interesada, decrete la
anulación del acto.
La acción para impugnar el acto anulable es imprescindible, pues
de no hacerse dentro del plazo establecido para tal efecto, el acto
viciado se entiende consentido y sigue produciendo todos sus efectos
como acto perfecto, válido y eficaz.
La nulidad de los actos administrativos normalmente está enco­
mendada a los órganos jurisdiccionales, aunque, de acuerdo con núes-
SOS COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

tro sistema jurídico, también lo podrá hacer la autoridad administrati­


va, cuando así lo disponga la ley respectiva y sólo para los actos a que
se refiera, como sucede en la Ley General de Bienes Nacionales, que
en su artículo 18 confirma facultades a la autoridad administrativa
para decretar la nulidad de las concesiones, y en el artículo 6 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, en el que se establece que:
í.a omisión o irregularidad de cualesquiera de los elementos y requisi­
tos establecidos en las Fracciones I a X del Artículo 3 de la presente ley,
producirá la nulidad del acto administrativo, la cual será declarada pot
el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el
acto impugnado provenga del titutar de una dependencia, en cuyo taso
la nulidad será declarada por el mismo.
El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido;
no se presumirá legitimo ni ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de
que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrán obli­
gación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su
oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. La de­
claratoria de nulidad producirá efectos retroactivos.
En caso de que el acto se hubiere consumado, o bien, sea imposible de
hecho o de derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsa­
bilidad del servidor público que la hubiera emitido u ordenado.
En este artículo, al establecer las causas por las que el acto admi­
nistrativo se encuentra viciado de nulidad, el legislador consideró
que la omisión o irregularidades de cualesquiera de los elementos que
cita, son de vital importancia para la existencia de dicho acto, pues
como se ha señalado, la nulidad se produce cuando aquél presenta
vicios o defectos de gravedad en sus elementos esenciales, que hace
que no sea posible la producción de sus efectos normales.
Así las cosas, el legislador ha considerado que son vicios graves
del acto administrativo la omisión o irregularidad de los siguientes
elementos:
L Vicios en el órgano competente, que surgirá cuando el acto no
sea expedido por órgano competente, a través de servidor público, y
en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades
de la ley o decreto para emitirlo; asimismo cuando no se mencione el
nombre del órgano emisor;
II. Vicios en el objeto que pueda ser materia del mismo; cuando el
mismo no sea determinadle, preciso en cuanto a las circunstancias de
tiempo y lugar, y previsto por la ley;
III. Vicios en el fin o finalidad de interés público cuando éste no
sea el regulado por las normas en que se concreta, o que se persigan
otros fines distintos;
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KHNCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 303

IV. Vicios en la forma, cuando el acto no se haga constar por es­


crito y con la Firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en
aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición;
V. Vicios en la forma del acto, cuando no se encuentre debidamen­
te fundado y motivado;
VI. Vicios de forma cuando el acto no sea expedido sujetándose
alas disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas
en esta ley;
VII. Vicios en la voluntad administrativa, cuando el acto sea expe­
dido cuando medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin
de! acto; así como cuando medie dolo o violencia en su emisión;
Por otro lado, se estima que resulta erróneo considerar que el acto
nulo puede ser subsanable, en cuanto que si la nulidad que en este
precepto establece se llegara a presentar, ello implica que el acto ad­
ministrativo contiene vicios graves en uno o varios de sus elementos,
y por tal motivo lo correcto sería que dicho acto fuera insanable, ya
que de no ser así no existiría ninguna diferencia entre los actos nulos
ylos anulables, dado que para éstos también se establece la figura del
saneamiento, lo que trae como consecuencia que en ambos casos la
autoridad se encontrará facultada para corregir su acto remediando
los vicios que el mismo pudiera tener, bien sea del mismo acto o a
través de uno nuevo, lo que por otro lado implicaría hacer nugatorio
el ejercicio de los medios de defensa del particular, ya que constante­
mente el particular tendría que agotar tales medios a fin de ir contro­
virtiendo los actos de la autoridad, lo que además ocasionaría grandes
gastos para el gobernado.
Por otro lado, estimamos que el segundo párrafo resulta innecesa­
rio, ya que es obvio que el acto declarado nulo no puede surtir efectos,
ni goza de la presunción de legalidad y no puede ser ejecutado, ya que
su nulidad implica su extinción del mundo jurídico.
Por último, en relación con el párrafo final de este precepto, con­
sideramos que no obstante que establece que en caso de que el acto
se hubiere consumado, o bien, sea imposible de hecho o de derecho
retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor
público que la hubiera emitido u ordenado; tal responsabilidad no
puede quedar en esos términos, en tanto que ello implica hacer nuga­
toria la responsabilidad patrimonial del Estado, consagrada mediante
...Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se modifica la
denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al
artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi­
canos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 14 de jumo de
2002, y en vigor a partir del Io de enero de 2004, conforme al cual
304 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

dicho título pasó a denominarse “De las responsabilidades de los servidor-es


públicos y patrimonial del Estado” y quedando el segundo párrafo de la
manera siguiente: “La responsabilidad del Estado por los daños que, con
motivo de su actividad administrativa irregular; cause en los bienes o derechos
de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a
una indemnización conforme a las bases, Imites y procedimientos que establez­
can las leyes”.
Corno complemento de lo anterior, con fecha 31 de diciembre de
2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, la cual reglamenta el segundo
párrafo del artículo 113 constitucional; fija las bases y el procedimien­
to para indemnizar a quien sufra daños por la actividad administrati­
va del Estado; establece la responsabilidad extracontractual, objetiva y
directa del Estado; y define a la actividad irregular como aquella que
cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan
obligación jurídica de soportarla, en virtud de no existir fundamento
legal o causa jurídica de justificación para legitimizar el daño.
En esta medida, debemos considerar que la responsabilidad a que
alude el artículo 6o que se comenta, puede ser imputable al Estado de
manera directa y objetiva, conforme a lo establecido en el segundo
párrafo del artículo 113 constitucional y de la Ley Federal de Respon­
sabilidad Patrimonial del Estado.
En consecuencia, consideramos que doctrinalmente el acto admi­
nistrativo afectado de nulidad presenta las siguientes características y
efectos:
a ) Le es aplicable la presunción de legitimidad y por ello los par­
ticulares están obligados a su cumplimiento en tanto no sea declarado
nulo por la autoridad respectiva.
b) El vicio que lo afecta no admite ser subsanado, razón por la
que el acto no puede ser ratificado ni confirmado.
c) El acto puede ser revocado en sede administrativa, salvo que el
mismo resulte ser un acto favorable al particular.
d) La nulidad o revocación del acto producirá sus efectos retroac­
tivamente (ex tune).
Decretada la nulidad del acto administrativo trae como conse­
cuencia su extinción y, en consecuencia, la de sus efectos desde el mo­
mento de su creación. Es decir, que los efectos de la anulación del acto
administrativo son retroactivos (ex tune).
En cambio la anulabilidad del acto se da: “cuando uno o varios
de sus elementos aparecen viciados; pero con un vicio que no es fun­
damental” (Héctor Jorge Escola, Ob.cit., pág. 535). En tal virtud, te­
nemos que la anulabilidad del acto administrativo resulta la conse
cuencia de una transgresión leve al ordenamiento jurídico, es un vicio
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EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 305

menor en los elementos del acto administrativo que no impide la


existencia de alguno de sus elementos esenciales.
El acto administrativo, en consecuencia, tiene las características y
efectos siguientes:
a ) Goza de la presunción de legalidad, lo cual implica que debe
ser cumplido por el particular.
b ) No puede ser revocado oficiosamente por la autoridad admi­
nistrativa.
c) El particular que se sienta afectado por dicho acto debe pro­
mover su anulación o revocación ante la autoridad judicial o adminis­
trativa competente.
d ) El vicio que afecta al acto puede ser subsanado, en sede
administrativa, por medio de su confirmación o ratificación.
e) Los efectos que produce su anulación son para el futuro (ex
n u n c ) , sin afectar los que haya producido.

Al respecto, el artículo 7 de la Ley Federal de Procedimiento Ad­


ministrativo, establece que:
La omisión o irregularidad en los elementos y requisitos señalados en las
fracciones XII a XVI del artículo 3 de esta ley, producirá la anulabilidad
del acto administrativo.
El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presun­
ción de legitimidad y ejecutividad; y será subsanable por los órganos ad­
ministrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos
por el ordenamiento jurídico para la plena validez eficacia del acto.
y

Tanto los servidores públicos como los particulares tendrán obligación


de cumplirlo.
El saneamiento del acto anulable producirá efectos retroactivos y el
acto se considerará como si siempre hubiese sido válido.
Con relación a que el acto anulable puede ser subsanable, cabe
mencionar que tal instrumento en la doctrina extranjera se le conoce
con el nombre de saneamiento o convalidación del acto, que consiste
en una actuación que se realiza sobre un acto administrativo que se
encuentra viciado en uno o varios de sus elementos con el propósito
de corregir dicha anomalía.
Esta institución se ha dicho que tiene su fundamento en “el princi­
pio de conservación de la eficacia de los actosjurídicos que después de
ser emitidos, justifican el interés de la Administración en no producir
un nuevo acto mientras se pueda utilizar el ya existente. Por la convali­
dación o saneamiento —tratamiento, cura, terapia o terapéutica— se
procura convertir en sano lo que está enfermo, por medio de un pro­
306 COMPENDIO de; d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o

cedimiento autorizado por el derecho”. (Emilio Fernández Vázquez,


o p . c it ., pág. 171).
En los términos de este precepto la convalidación del acto admi­
nistrativo debe ajustarse a los requisitos previstos en el ordenamiento
que regula la emisión del acto administrativo que será subsanable,
pues de lo contrario no se subsanarán los defectos del acto que se
pretende convalidar.

12.4. LA REVOCACIÓN

La revocación, al igual que la nulidad, constituye un medio para la


extinción de los actos administrativos, la cual es efectuada por la Ad­
ministración Pública, ya sea por razones de oportunidad, de mérito o
interés público, como por razones de ilegitimidad.
Los actos administrativos, como lo señala Fraga, deben guardar
una doble correspondencia: con la ley que regula tales actos y con el
interés público que con ellos va a satisfacer. La adecuación del acto
con la ley constituye el concepto de legitimidad; en cambio, la con­
formidad del acto con el interés público hace nacer el concepto de
oportunidad o de mérito, (o p . c it. pág. 307).<