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Gestión económica local. Ordenación de gastos y

ordenación de pagos. Órganos competentes.

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propiedad de Unión Internacional de Escritores.

Referencias Legislativas
• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
• Bases de ejecución del Presupuesto General del Ayuntamiento de Madrid para 2005.
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GUIÓN-RESUMEN

1. LA GESTIÓN ECONÓMICA LOCAL 2. ORDENACIÓN DE GASTOS Y

ORDENACIÓN DE PAGOS.
1.1. Actividad económica y actividad
ÓRGANOS COMPETENTES
financiera
2.1. Procedimiento administrativo de
1.2. Ingresos y gastos públicos
ejecución del presupuesto
1.3. Control del gasto público
2.2. Fases del procedimiento
2.3. Órganos competentes

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1. LA GESTIÓN ECONÓMICA LOCAL

1.1. ACTIVIDAD ECONÓMICA Y ACTIVIDAD FINANCIERA

1.1.1. Actividad económica

Son diversas las definiciones que existen sobre actividad económica y actividad finan-
ciera y sin embargo es único el objetivo que, a través de las mismas, persigue cualquier sujeto.

Así, si hemos de satisfacer diversas necesidades y al mismo tiempo obtener de ellas el

máximo aprovechamiento, estamos desarrollando, en cualquier tipo de economía, una activi-
dad económica.

Al mismo tiempo que nos planteamos, como sucedería en cualquier tipo de economía
doméstica, qué necesidades hemos de satisfacer, nos surge el problema de cómo vamos a
solucionar la satisfacción de dichas necesidades, y para ello se nos plantean tres alternativas:

a) Quiénes son los sujetos para los que se van a satisfacer las necesidades planteadas.

b) Qué bienes son los que han de producirse para que esas necesidades obtengan la
satisfacción oportuna.

c) Y por supuesto, si sabemos quiénes son los sujetos y cuáles los bienes, también
hemos de saber cómo se han de producir esos bienes.

Esas tres preguntas claves de nuestra elección son las que van a marcar lo que para
nosotros será una actividad económica. Atendiendo a esas tres alternativas, nuestra activi-
dad económica va a ir encaminada a dar solución, o a intentar dar solución, a estas tres cues-
tiones. De esta forma y de una manera distinta en cada sociedad, condicionado por el mode-
lo social imperante en la misma, tanto qué bienes producir, para quién, cómo y dónde han de
producirse, será una actividad económica distinta en cada caso.

En primer lugar, existe una elección basada en la costumbre, elección que podemos
encasillar en sociedades de tipo más autárquico y que hoy en día aún tiene influencia en
ámbitos de tipo rural.

En segundo lugar, existe una elección que marca la propia sociedad. Se trata de una
elección, también marcada por la costumbre, que se ajusta a unas técnicas de mercado a las
que los sujetos de la actividad económica se someten, precisamente por estar inmersas en
dicha sociedad.

En tercer lugar, está la elección marcada por una autoridad suprema y a la que pode-
mos imponer caracteres de coacción por parte de esa misma autoridad.

Cada una de estas tres alternativas, entendida en términos estrictos, supone un tipo de
sociedad que, aunque pura, establece unos criterios de conducta rígidos y desfasados en la
sociedad actual. Si bien la primera alternativa supone atenerse a criterios un tanto
semejantes a economías primitivas o que pudieran serlo, las otras dos nos acercan
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a un tipo de sociedad más actual o, al menos, más cercana en el tiempo.

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En definitiva podemos hablar de una economía de mercado como aquella en la que

tanto los bienes a producir como quién ha de hacerlo y para quién, lo marca el mercado a
través de su ley de la oferta y la demanda y cuyo índice de equilibrio son los precios.

Los precios relacionan las tres alternativas inicialmente descritas con los principios fun-
damentales de la lógica de mercado:

a) Soberanía de los consumidores. Son los consumidores quienes deciden qué bie-
nes les interesan, y transmiten información de esta decisión a los productores de
los mismos.

b) Principio del beneficio. A su vez, los productores de esos bienes, aunque condi-
cionados por los deseos de los consumidores, buscan también su satisfacción per-
sonal con la consecución del beneficio, cuyo único índice de control para los pro-
ductores es el precio de los bienes y la competencia a través del mismo.

c) Principio de escasez. Entendido como la restricción o límite al que están someti-

dos tanto consumidores como productores una vez establecidos los bienes a pro-
ducir y los beneficios deseables y limitados.

Otro tipo de economía es el de economía centralizada, en la que la respuesta a las tres

tradicionales preguntas viene marcada por una autoridad que actúa de forma coactiva, y que
también podremos denominar economía de dirección planificada.

Tanto en uno como en otro caso y además del precio, la clave está en conocer quién os-
tenta la propiedad de los medios de producción o recursos productivos. Así, en la economía
de mercado existirá una propiedad privada de los mismos y en la economía centralizada una
propiedad pública.

Si además de estas dos alternativas nos planteamos el caso de la economía tradicional,

en cualquiera de las tres estaremos hablando de actividad económica, y, aunque de distinta
forma, esta actividad económica siempre tiene un origen, alternativas y soluciones planteadas.

1.1.2. Actividad financiera

En general podemos denominar la actividad financiera como una parte de la economía
pública que también podríamos denominar Hacienda Pública. Así la actividad financiera o
Hacienda Pública se definiría como el conjunto de elecciones económicas para la realización
de los ingresos y gastos de la entidad y la relación existente entre los mismos.

Por otra parte, la economía pública, que engloba la actividad financiera, va a consistir en
un conjunto de decisiones condicionadas por las elecciones de la autoridad y cuya impo-
sición o fuerza va a ser distinta en cada uno de los sistemas económicos, teniendo en cuen-
ta dos variables:

a) Quién realiza o dirige las decisiones, el mercado o la autoridad.

b) Quién ostenta la propiedad de los recursos productivos.

Para RODRÍGUEZ BEREIJO, la actividad financiera se caracteriza por ser

una actividad de gestión directa y movimiento de dinero público, abarcando el
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ciclo financiero completo: detracción de rentas monetarias de las economías pri-

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vadas, administración y empleo en la cobertura de los gastos. ADAMS

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1.2. INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS

Para PÉREZ DE AYALA, los ingresos públicos son entradas de dinero en el patrimonio
de un ente público con el fin de allegar medios para la cobertura de sus gastos.

Por tanto, las notas que componen este concepto son las siguientes:

1. El ingreso público es una entrada o flujo, y esta característica lo distingue de los

demás bienes que ya forman parte del patrimonio del ente público.

2. Esta entrada de dinero ha de ser percibida por un ente público, esta circunstancia
es inherente y consustancial al concepto de ingreso público.

3. El objeto del ingreso público está constituido por dinero, en la actualidad se exclu-
yen las prestaciones .in natura. o en especie, ya sean personales o patrimoniales.

4. Por último, el ingreso público tiene una finalidad financiera: allegar medios para cu-
brir el gasto público. Esta finalidad financiera permite diferenciar conceptualmente
el ingreso público de las cantidades que los entes públicos perciben por otros títu-
los, tales como multas o sanciones que responden a una finalidad de índole repre-
siva o indemnizatoria. No obstante, la finalidad financiera no es única ni exclusiva,
en ocasiones está subordinada a exigencias de tipo económico o social.

En cambio, el gasto público se puede definir como el desembolso que efectúan los Entes
del Sector Público, de conformidad con lo establecido en el correspondiente presupuesto.

El art. 134 de la Constitución ordena que .las Administraciones Públicas sólo podrán con-
traer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes. y el art. 31.2. que
“el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programa-
ción y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.

Estos principios presupuestarios básicos sobre el gasto público son también directa-
mente aplicables a las Entidades Locales. Se encuentran recogidos en sus leyes regulado-
ras y además, deben inspirar su ejecución. Así, el gasto público local se puede entender
como la actividad de ejecución del presupuesto, consistente en la transformación de los
ingresos en bienes y servicios, mediante salidas de dinero, para la consecución de los fines
que tienen encomendados las Entidades Locales.

1.3. CONTROL DEL GASTO PÚBLICO

El art. 92 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local considera las funciones
de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria como
“funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales”.

El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dentro

de su Título VI, denominado “Presupuesto y Gasto Público”, dedica el Capítulo IV
a .Control y Fiscalización. (arts. 213 a 223), y atribuye a los Interventores de la
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Administración Local las facultades en el control interno y , además, en el art. 223

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se refiere al control externo. ADAMS

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1.3.1. Control interno

El art. 213 del Texto Refundido de la LRHL establece las siguientes funciones de control
interno, respecto a la actividad económica:

a) Función interventora.

b) Función de control financiero.

c) Función de control de eficacia.

A) Función interventora

• Objeto

La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las Entidades loca-
les y de sus Organismos Autónomos, que den lugar al reconocimiento y liquidación de dere-
chos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se
deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos adminis-
trados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

El ejercicio de la expresada función comprenderá (art. 214.2 del Texto Refundido de la

LRHL):

— La intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente, susceptible

de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fon-
dos de valores.

— La intervención formal de la ordenación del pago.

— La intervención material del pago.

— La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las

subvenciones.

• Supuestos de disconformidad

Si en el ejercicio de la función interventora el órgano interventor se manifestara en desa-

cuerdo con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, de-
berá formular sus reparos por escrito antes de la adopción del acuerdo o resolución.

Cuando la disconformidad se refiera al reconocimiento o liquidación de derechos a favor

de las Entidades locales o sus Organismos Autónomos, la oposición se formalizará en nota
de reparo que, en ningún caso, suspenderá la tramitación del expediente.

Si el reparo afecta a la disposición de gastos, reconocimiento de obligacio-

nes u ordenación de pagos, se suspenderá la tramitación del expediente hasta
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que aquél sea solventado, en los siguientes casos: VINCIT

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— Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado.

— Cuando no hubieran sido fiscalizados los actos que dieron lugar a las órdenes de
pago.

— En los casos de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales.

— Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros,

adquisiciones y servicios.

Las Bases de ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para 2005 esta-
blece que en relación con lo dispuesto en el art. 216.2. c) del Texto Refundido de la Ley Regu-
ladora de las Haciendas Locales respecto a los reparos que suspenden la tramitación del
expediente, se consideran requisitos o trámites esenciales los siguientes:

a) Los documentos contables, debidamente cumplimentados.

b) En los expedientes de contratación:

• Los requisitos y contenidos especificados en los arts. 11 y 67 del Texto

Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

• La calificación del contrato en función del contenido de la prestación, según lo

dispuesto en los arts. 8, 9, 120, 154, 171, 172, 196 y 220 del Real Decreto Legis-
lativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas.

• En los concursos, los criterios objetivos que han de servir de base para la adju-
dicación (art. 86 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas).

• La especificación en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del

sometimiento de la adjudicación a la condición suspensiva de existencia de
crédito adecuado y suficiente, para financiar las obligaciones derivadas del
contrato en el ejercicio correspondiente, cuando el contrato se formalice en el
ejercicio anterior al de la iniciación de la ejecución del contrato (art. 69.4 del
Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).

c) En el otorgamiento de subvenciones, justificación de los gastos relativos a subven-

ciones anteriormente percibidas por el beneficiario.

d) En el reconocimiento de obligaciones, los documentos referidos en la Base de

Ejecución correspondiente.

• Órgano competente para resolver la discrepancia

Cuando el órgano a que afecte el reparo no esté de acuerdo con el mismo,

corresponderá al Presidente de la Entidad local resolver la discrepancia, siendo
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su resolución ejecutiva. Esta facultad no será delegable en ningún caso.

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No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al Pleno la resolución

de las discrepancias cuando los reparos:
— Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.
— Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia.
El órgano interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por
el Presidente de la Entidad local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen
de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos.

• Casos exceptuados de intervención previa

Las Bases de Ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para 2005 esta-
blece que no estarán sometidos a intervención previa los gastos de material no inventariable,
contratos menores, así como los de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez
intervenido el gasto correspondiente al período inicial del acto o contrato del que deriven o
sus modificaciones, así como otros gastos menores de 3.005 euros que se hagan efectivos
a través del sistema de anticipos de caja fija. En los contratos menores se exigirá, como míni-
mo, la siguiente documentación:

— Memoria justificativa del gasto.

— En los contratos de obra: presupuesto conformado por técnico municipal.

— Documento contable AD o ADO.

— Certificación, cuando proceda y, en todo caso, factura por los requisitos exigidos en
el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, y en las Bases de Ejecución del
Presupuesto.

La fiscalización, ejercida por la Intervención General a posteriori, se llevará a efecto so-

bre todos los extremos contenidos en los respectivos expedientes de contratación, a cuyo
efecto se remitirán los mismos a esta dependencia en unión del correspondiente documento
contable.

• Fiscalización limitada

El Pleno podrá acordar, a propuesta del Presidente y previo informe del órgano interven-
tor, que la intervención previa se limite a comprobar los siguientes extremos:

a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la

naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer.

En los casos en que se trate de contraer compromisos de gastos de carácter pluria-

nual se comprobará, además, si se cumple lo preceptuado en el art. 174 de esta Ley.

b) Que las obligaciones o gasto se generan por órgano competente.

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c) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de

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gestión, se determinen por el Pleno a propuesta del Presidente.

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El órgano interventor podrá formular las observaciones complementarias que consi-

dere convenientes, sin que las mismas tengan, en ningún caso, efectos suspensivos
en la tramitación de los expedientes correspondientes (art. 219.1 y 2 del Texto Refun-
dido de la LRHL).

Las obligaciones o gastos sometidos a la fiscalización limitada serán objeto de otra fis-
calización plena con posterioridad, ejercida sobre una muestra representativa de los actos,
documentos o expedientes que dieron lugar a la referida fiscalización, mediante la aplicación
de técnicas de muestreo o auditoría, con el fin de verificar que se ajustan a las disposiciones
aplicables en cada caso y determinar el grado del cumplimiento de la legalidad en la gestión
de los créditos.

Los órganos de control interno que realicen las fiscalizaciones con posterioridad debe-
rán emitir informe escrito en el que hagan constar cuantas observaciones y conclusiones se
deduzcan de las mismas. Estos informes se remitirán al Pleno con las observaciones que
hubieran efectuado los órganos gestores.

• Técnicas de muestreo o auditoría

Las Entidades locales podrán determinar, mediante acuerdo del Pleno, la sustitución de
la fiscalización previa de derechos, por la inherente a la toma de razón en contabilidad y por
actuaciones comprobatorias posteriores, mediante la utilización de técnicas de muestreo o
auditoría.

B) Función de control financiero

El control financiero tendrá por objeto comprobar el funcionamiento, en el aspecto eco-

nómico-financiero, de los Servicios de las Entidades locales, de sus Organismos Autónomos
y de las Sociedades mercantiles de ellas dependientes.

Dicho control tendrá por objeto informar acerca de la adecuada presentación de la infor-
mación financiera, del cumplimiento de las normas y directrices que sean de aplicación y del
grado de eficacia y eficiencia en la consecución de los objetivos previstos.

El control financiero se realizará por procedimientos de auditoría de acuerdo con las nor-
mas de auditoría del Sector Público.

Como resultado del control efectuado habrá de emitirse informe escrito en el que se
haga constar cuantas observaciones y conclusiones se deduzcan del examen practicado. Los
informes, conjuntamente con las alegaciones efectuadas por el órgano auditado, serán envia-
dos al Pleno para su examen.

Además, las Bases de Ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para 2005
establece que la Intervención General ejercerá las funciones de control y fiscalización interna
de la gestión económico-financiera y presupuestaria, respecto del Ayuntamiento y, sus Orga-
nismos Autónomos. En las Entidades Públicas Empresariales, en las Sociedades
Mercantiles Locales y en el resto de Entidades ejercerá las funciones de control
financiero, así como la realización de las comprobaciones por procedimientos de
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auditoría interna, de acuerdo con las normas de auditoría del sector público.
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C) Función de control de eficacia

El control de eficacia tendrá por objeto la comprobación periódica del grado de cumpli-
miento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de
los respectivos servicios o inversiones.

1.3.2. Control externo o jurisdiccional

Establece el art. 223 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales
que la fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económica de las Entidades Loca-
les y de todos los Organismos y Sociedades de ellas dependientes es función propia del Tri-
bunal de Cuentas, con el alcance y condiciones que establece la Ley Orgánica reguladora del
mismo y su Ley de Funcionamiento.

A tal efecto, las Entidades Locales rendirán al citado Tribunal, antes del día 15 de octu-
bre de cada año, la Cuenta General de la Entidad correspondiente al ejercicio económico
anterior.

Una vez fiscalizadas las cuentas por el Tribunal, se someterá a la consideración de la

Entidad Local la propuesta de corrección de las anomalías observadas y el ejercicio de las
acciones procedentes, sin perjuicio, todo ello, de las actuaciones que puedan corresponder
al Tribunal en los casos de exigencia de responsabilidad contable.

Lo anteriormente establecido se entiende sin menoscabo de las facultades que, en ma-

teria de fiscalización externa de las Entidades Locales, tengan atribuidas por sus Estatutos
las Comunidades Autónomas (en el caso de la Comunidad de Madrid, el órgano fiscalizador
es la Cámara de Cuentas).

1.3.3. Contabilidad Pública

A) Régimen de Contabilidad Pública

Las Entidades locales y sus Organismos Autónomos quedan sometidos al régimen de

contabilidad pública en los términos establecidos en en el Texto Refundido de la Ley para las
Haciendas Locales.

Las Sociedades Mercantiles en cuyo capital tengan participación total o mayoritaria las
Entidades locales, estarán igualmente sometidas al régimen de contabilidad pública, sin per-
juicio de que se adapten a las disposiciones del Código de Comercio y demás legislación
mercantil y al Plan General de Contabilidad vigente para las empresas españolas.

La sujeción al régimen de contabilidad pública lleva consigo la obligación de rendir cuentas

de las respectivas operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas.

El ejercicio contable coincidirá con el ejercicio presupuestario.

B) Intervención estatal (art.203 Texto Refundido de la LRHL)

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Según el art. 203.1, corresponderá al Ministerio de Economía y Hacienda,

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a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado: ADAMS

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— Aprobar las normas contables de carácter general a las que tendrá que ajustarse la
organización de la contabilidad de los Entes locales y sus Organismos Autónomos.

— Aprobar el Plan General de Cuentas para las Entidades locales, conforme al Plan
General de Contabilidad Pública.

— Establecer los libros que, como regla general y con carácter obligatorio, deben lle-
varse.

— Determinar la estructura y justificación de las cuentas, estados y demás documen-

tos relativos a la contabilidad pública.

A los efectos previstos en el apartado anterior, serán objeto de tratamiento contable sim-
plificado aquellas Entidades locales cuyas características así lo requieran y que serán fijadas
reglamentariamente por el Ministerio de Hacienda (art. 203.2).

Las Entidades locales formarán una Cuenta General que estará integrada por (art. 209
del Texto Refundido de la LRHL):

a) La de la propia Entidad.

b) La de los Organismos Autónomos.

c) Las de las Sociedades Mercantiles de capital íntegramente propiedad de las mismas.

Las cuentas a que se refieren las letras a) y b) del apartado anterior reflejarán la situa-
ción económico-financiera y patrimonial, los resultados económico-patrimoniales y la ejecu-
ción y liquidación de los presupuestos.

Para las Entidades locales con tratamiento contable simplificado, se establecerán mode-
los simplificados de cuentas que reflejarán, en todo caso, la situación financiera y la ejecu-
ción y liquidación de los presupuestos.

Las cuentas a que se refiere el apartado c) anterior serán, en todo caso, las que deban
elaborarse de acuerdo con la normativa mercantil.

Las Entidades locales unirán a la Cuenta General los estados integrados y consolidados
de las distintas cuentas que determine el Pleno de la Corporación.

El contenido, estructura y normas de elaboración de las cuentas a que se refieren las le-
tras a) y b) del apartado anterior, se determinarán por el Ministerio de Economía y Hacienda,
a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado.

Los municipios de más de 50.000 habitantes y las demás Entidades locales de ámbito
superior acompañarán a la Cuenta General (art. 211 TR LRHL):

— Una Memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos.

— Una Memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los

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objetivos programados, con indicación de los previstos y alcanza-

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dos, con el coste de los mismos. ADAMS

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C) Rendición de cuentas (art.212 TR LRHL)

Los estados y cuentas de las Entidades locales serán rendidas por su Presidente antes
del 15 de mayo del ejercicio siguiente al que correspondan. Las de los Organismos Autóno-
mos y Sociedades Mercantiles, cuyo capital pertenezca íntegramente a aquélla, rendidas y
propuestas inicialmente por los órganos competentes de los mismos, serán remitidas a la
Entidad local en el mismo plazo.

2. ORDENACIÓN DE GASTOS Y ORDENACIÓN DE PAGOS.

ÓRGANOS COMPETENTES

2.1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN

DEL PRESUPUESTO

2.1.1. La ejecución del Presupuesto

Ejecutar el Presupuesto es realizar los gastos públicos en él autorizados. En efecto, sólo
éstos tienen su fundamento, en el aspecto financiero, en los Presupuestos; los ingresos, por
el contrario, lo tienen en otras leyes (por ejemplo, los ingresos tributarios tienen su funda-
mento en las leyes reguladoras de los distintos tributos, no en el Presupuesto).

Por otra parte, no se debe entender esto en el sentido de que la realización de los gas-
tos públicos constituya el cumplimiento de un mandato contenido en los Presupuestos, sino
que significa más bien la utilización por la Administración de las autorizaciones que
dicho presupuesto le confiere, que podrá ser más o menos discrecional según lo dispon-
gan las leyes (por ejemplo, las leyes que regulan la obligación de retribuir a los funcionarios,
o de pagar las pensiones a los trabajadores jubilados).

El gasto público se realiza por medio de una serie de actos concatenados jurídicamen-
te, por lo que puede afirmarse que forman un verdadero procedimiento administrativo, que a
su vez se halla estrechamente relacionado con los procedimientos que sirven de cauce a la
adopción de las decisiones o al establecimiento de las relaciones económicas mediante las
cuales se realiza el gasto en su aspecto sustantivo.

Por ejemplo, el procedimiento de contratación, en cuanto implica la realización de un gasto

(la compra de un suministro, o la realización de una obra), se ve acompañado de un procedi-
miento administrativo paralelo, el procedimiento administrativo de gasto público, dirigido a eje-
cutar el presupuesto y, por tanto, a hacer uso de las autorizaciones contenidas en sus créditos.

2.1.2. El procedimiento administrativo de ejecución del Presupuesto de Gastos

De la ejecución del Presupuesto de gastos se deriva el nacimiento de obligaciones de
las que la Tesorería tendrá que hacerse cargo.

En el proceso que se inicia cuando se acuerda la realización de un gasto y

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concluye con el pago de la consiguiente deuda, distinguiremos dos grandes

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fases, de las cuales el propio gasto es un elemento intermedio o fronterizo: el ADAMS

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procedimiento de gasto (ordenación del gasto), constituido por todas las actuaciones admi-
nistrativas que conducen a la realización del mismo, y el procedimiento del pago (ordena-
ción del pago), que se inicia al cuantificar la deuda y concluye con su extinción o pago.

Hay que decir que no existe un único procedimiento de gasto, sino varios, aplicables
según cual sea el tipo de gasto que se realiza (por ejemplo, un contrato de obra, o un con-
trato de gestión de servicios públicos, una subvención, retribuciones del personal, etc.).

Pero en toda esta variedad de procedimientos de gasto podemos identificar siempre

una misma sucesión de actos que, aunque no siempre se manifiestan como actuaciones
separadas en el tiempo, resultan claramente diferenciables por su contenido.

La Ley General Presupuestaria se refiere a ellos, al atribuir competencias de gestión pre-

supuestaria a diversos órganos de la Administración. Estos actos son:

— La aprobación del gasto.

— Su compromiso con un tercero.

— La liquidación del gasto o reconocimiento de la obligación.

El reconocimiento de la obligación supone la realización del gasto y la ejecución

del crédito previsto en el Presupuesto, que con este acto se da por consumido. Las
actuaciones posteriores irán orientadas a la extinción de la deuda contraída.

Las reglas que regulan la producción de actos administrativos se aplican también a los
actos de gestión financiera. Tales actos deberán producirse por el órgano que tenga atribui-
da la competencia, ajustarse al procedimiento que estuviera establecido en cada caso, y
manifestarse por escrito, a menos que su naturaleza permita otra forma más adecuada de
expresión y constancia.

Junto a estas normas, existen otras, específicas del ámbito financiero, cuyo contenido
responde a los enunciados de presupuesto, control y contabilidad.

La existencia de “presupuesto”, es decir, de una consignación presupuestaria se con-

figura como un requisito previo a la realización de un gasto.

Serán nulos de pleno derecho todos los actos y disposiciones generales de rango infe-
rior a la Ley, que supongan la adquisición de un compromiso de gasto, por importe superior
al de los créditos autorizados en el Presupuesto.

La idea de sometimiento de los actos de gestión financiera a control y contabilidad im-

plica que todos los actos, documentos y expedientes de la Administración de los que se deri-
ven derechos y obligaciones de contenido económico, serán intervenidos y contabilizados,
con arreglo a lo dispuesto en la Ley y en sus disposiciones complementarias.

La intervención es una actividad supervisora, desarrollada por un órgano

administrativo (la Intervención) especializado e independiente del que impulsa la
gestión financiera (el órgano gestor del gasto), con la finalidad de emitir un jui-
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cio sobre las actuaciones realizadas por éste.

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Los actos de intervención, en cuanto forman parte del proceso de producción de los ac-
tos administrativos de gestión financiera, son determinantes de la validez del acto de que se
trate.

El último tipo de normas específicas del ámbito financiero son las que se concretan en el
principio de registro contable de todos los actos sustantivos de gestión financiera que se pro-
duzcan. El reflejo de estos actos en el sistema de información contable se efectúa a partir de
documentos diseñados al efecto, en los que se expresan los elementos sustanciales del acto o
actos que se contabilizan, poniéndolos en relación con el correspondiente crédito presupuesta-
rio y con los demás actos de gestión de ese crédito, previamente adoptados y contabilizados.

2.2. FASES DEL PROCEDIMIENTO

El Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, en su art. 183, estable-
ce que la ejecución de los créditos consignados en el Presupuesto de Gastos de las Entidades
locales se efectuarán conforme a lo dispuesto en la presente sección y, complementariamente,
por las normas que dicte cada Entidad y queden plasmadas en las Bases de Ejecución del Pre-
supuesto.

Pero antes de entrar a conocer las fases de ejecución del Presupuesto de Gastos, resul-
ta obligada la referencia a la “situación de los créditos”, pues la existencia de crédito es con-
dición indispensable para proceder a la ejecución.

Los créditos consignados en el Presupuesto de Gastos tendrán la consideración de dis-

ponibles para el Servicio Gestor al que se le asignen, en tanto no se realice alguna de las
operaciones de retención de créditos.

A continuación analizamos las fases del procedimiento establecidas tanto en el Texto

Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales como en las Bases de Ejecución
del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para el año 2005.

La gestión del Presupuesto de gastos se realizará, según el art. 184 del Texto Refundido
de la Ley reguladora de Haciendas Locales, en las siguientes fases:

a) Autorización de gastos.

b) Disposición o compromiso de gastos.

c) Reconocimiento y liquidación de la obligación.

d) Ordenación del pago.

2.2.1. Autorización de gastos

Es una operación contable que refleja el acto, en virtud del cual la Autoridad competen-
te, para gestionar un gasto con cargo a un crédito presupuestario, acuerda rea-
lizarlo, determinando su cuantía en forma cierta o de la forma más aproximada
posible, reservando a tal fin la totalidad, o una parte del crédito presupuestario.
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Este acto, obviamente no implica ningún tipo de relación con terceros. VINCIT

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2.2.2. Disposición o compromiso de gasto

En esta operación se refleja el acto en virtud del cual el órgano competente acuerda o
concierta, según los casos y tras el cumplimiento de los trámites que con sujeción a la nor-
mativa vigente, procedan, la realización de obras, prestaciones de servicios, etc, previamen-
te autorizadas.

Del acto que ha dado origen al compromiso de gasto, se derivan efectos contractuales.

Esta fase necesariamente supone que la reserva de la autorización pierda tal carácter y
se concrete o determine con exactitud, pues el gasto comprometido permitirá satisfacer al
acreedor, como la otra parte de la relación establecida.

2.2.3. Reconocimiento y liquidación de la obligación

El reconocimiento de la obligación es el acto administrativo en virtud del cual la autori-
dad competente acepta formalmente, con cargo al Presupuesto de la Entidad Local, una
deuda (cuantificada) a favor de un tercero como consecuencia del cumplimiento por parte de
éste de la prestación a que se hubiere comprometido, o bien, en el caso de obligaciones no
recíprocas, como consecuencia del nacimiento del derecho de dicho tercero.

Previamente al reconocimiento de las obligaciones ha de acreditarse documentalmente

ante el órgano competente, la realización de la prestación o el derecho del acreedor.

2.2.4. Ordenación del pago

Es el acto mediante el cual el .ordenador de pagos., en base a una obligación reconocida
y liquidada, expide la correspondiente orden de pago contra la Tesorería de la Entidad Local.

Las órdenes de pago recogerán, como mínimo, para cada una de las obligaciones en
ellas incluidas:

— El importe bruto y líquido.

— Identificación del acreedor.

— Aplicación o aplicaciones presupuestarias.

La expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de Fon-

dos de la Tesorería que se establezca por el Presidente que, en todo caso, deberá recoger la
prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraidas en ejercicios anteriores.

Por último las Bases de Ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para
2005 y en cuanto al pago de las obligaciones establecen que la realización del pago supone
el cumplimiento de las obligaciones reconocidas con cargo al Ayuntamiento, pudiendo efec-
tuarse a través de los siguientes instrumentos:

— Por transferencia bancaria.

— Por cargo en cuenta u orden de pago, en aquellos casos en que así lo

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determinen contratos, convenios u otros documentos vinculantes para

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el Ayuntamiento. ADAMS

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Excepcionalmente previa autorización del titular del Área de Gobierno de Hacienda y Admi-
nistración Pública, el pago se podrá realizar, cuando exista causa justificada, mediante cheque de
cuenta corriente municipal y cheque bancario, que serán nominativos en todos los casos, salvo
cuando no sea físicamente posible la inserción completa del nombre, razón o denominación del
perceptor en los mismos por tratarse de una pluralidad de perceptores agrupados o supuestos
análogos, en cuyo caso se utilizará cheque al portador, cruzado para abonar en cuenta.

Asimismo, las obligaciones se podrán cancelar mediante pagos en formalización que no

producirán variaciones efectivas de tesorería.

En cualquier caso, el soporte documental del pago material lo constituye la oportuna

relación contable, o en su caso, la propia orden de pago, justificándose la realización del
mismo mediante el correspondiente apunte del cargo bancario, o el “recibí” del perceptor, que
se cumplimentará en caso de personas físicas mediante presentación del D.N.I. y firma, y de
personas jurídicas o apoderados, mediante el nombre y dos apellidos del perceptor, D.N.I. y
firma.

El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece que las
Entidades Locales podrán en la forma que reglamentariamente se establezca abarcar en un
solo acto administrativo dos o más fases de ejecución de las enumeradas anteriormente.

Así, las Bases de Ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para el año
2005, establecen que podrán darse entre otros los siguientes casos de acumulación de fases:

a) Autorización-Disposición (AD). Podrá utilizarse en los siguientes casos:

• Gastos de Personal.

• Procedimiento negociado sin publicidad derivado de expedientes de gestión

centralizada.

• Contratos menores cuando se prevea tramitar más de una factura.

• Gastos de agua, gas, electricidad, teléfono y en general, todos aquellos gas-

tos en los que los precios sean aprobados de forma oficial y no sea posible
promover la concurrencia de ofertas.

• Aportaciones a sociedades mercantiles y organismos autónomos municipales.

• Subvenciones nominativas.

• Gastos de Comunidades de Propietarios.

• Obras a cargo de particulares.

• Gastos derivados de compromisos debidamente adquiridos en ejercicios

anteriores cuando se prevea tramitar más de una factura.

b) Autorización-Disposición-Reconocimiento de la obligación (ADO).

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Podrá utilizarse en los siguientes casos, entre otros: VINCIT

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• Reconocimiento de obligaciones contraidas en ejercicios anteriores deriva-

das de compromisos debidamente adquiridos cuando esté pendiente de
tramitación una sola factura y por reconocimiento extrajudicial de créditos
y convalidaciones.

• Anticipos Reintegrales.

• Intereses de operaciones de crédito.

• Pagos a justificar y anticipos de caja fija.

• Resoluciones judiciales.

• Contratos menores cuando se prevea tramitar una sola factura.

• Indemnizaciones Vocales Vecinos.

• Intereses de demora.

• Otros.

FASES DE EJECUCIÓN SALDOS CIERRE EJERCICIO

— Créditos presupuestos definitivos

menos
ANULACIÓN DE REMANENTES
excepto INCORPORACIONES

Gastos autorizados………………Créditos presupuestos

— Gastos autorizados
menos
Gastos comprometidos…………………Gastos autorizados
— Gastos comprometidos
menos
Obligaciones reconocidas…………Gastos comprometidos
— Obligaciones reconocidas
menos
Pagos…………....................................Obligaciones PRESUPUESTOS
CERRADOS
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2.3. ÓRGANOS COMPETENTES

Las Bases de Ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para el año 2005,
al referirse a las competencias en las fases de ejecución del presupuesto establece:
a) Retención de crédito.
En todo caso, corresponderá la expedición de certificaciones de existencia de cré-
dito a la Intervención.
b) Autorización, disposición de créditos, reconocimiento y liquidación de obli-
gaciones.
Se estará a lo dispuesto en la legislación vigente, así como en los Acuerdos y
Decretos de delegación de competencias de la Junta de Gobierno de la Ciudad de
Madrid y de la Alcaldía.
Así el art. 185 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales
indica que dentro del importe de los créditos autorizados en los presupuestos
corresponderá la autorización y disposición de los gastos al Presidente o al Pleno
de la Entidad de acuerdo con la atribución de competencias que establezca la nor-
mativa vigente.
Corresponderá al Presidente de la Corporación el reconocimiento y liquidación de
las obligaciones derivadas de compromisos de gasto legalmente adquiridos.
c) Ordenación de pagos
El art. 186 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales esta-
blece que competen al Presidente de la Entidad Local, las funciones de ordenación
de pagos.
El Pleno de la Entidad local, a propuesta del Presidente, podrá crear una Unidad de
Ordenación de Pagos que, bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones
administrativas de la Ordenación de Pagos.
El Pleno de las Entidades locales de más de 500.000 habitantes de derecho, a pro-
puesta del Presidente, podrá asimismo crear una Unidad Central de Tesorería que, bajo la
superior autoridad de éste, ejerza las funciones de la Ordenación de Pagos.
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