Universidade Estadual de Campinas

Instituto de Economia
Especialização em Gestão Pública e Governo
Módulo Economia e Finanças do Setor Público

Catarina Rodrigues Duleba

(39.107.333-3)

Economia e Finanças do Setor Público

Política fiscal na avaliação de Musgrave

A política fiscal é a maneira à qual o Estado manipula a sua receita, os gastos e tributos
para conduzir a política econômica, visando contrabalancear os efeitos de inflação e depressão
e intensificar o retorno da arrecadação. Conforme Musgrave, essa política desempenha três
funções básicas, que são: 1) função alocativa – baseia-se na provisão eficiente de bens e serviços
públicos para compensar as falhas de mercado, de acordo com o interesse da sociedade; 2)
função distributiva – realiza ajustes para redistribuir de maneira equitativa renda e riqueza para
garantir uma adequação justa na sociedade através de impostos, subsídios e transferências; 3)
função estabilizadora: visa promover um crescimento econômico sustentável com pleno
emprego, razoável estabilidade no nível de preços e estabilidade na balança de pagamentos.
Segundo Fernando de Carvalho, a função da política fiscal para Keynes é induzir variações no
gasto privado, complementando diretamente os gastos com as despesas e investimentos do
governo. Em um ambiente de incertezas, quando os agentes econômicos privados deixam de
consumir e investir, o governo pode compensar esta redução aumentando a sua demanda por
bens e serviços. Assim, poderá manter a demanda agregada inalterada e, portanto, também o
nível de emprego e utilização da capacidade produtiva. O propósito da política fiscal é que o
governo gaste (através do consumo e investimento) e cobre tributos, alterando a renda
disponível e impactando na demanda agregada. Quando há gasto público, o impacto sobre a
renda é maior que o gasto inicial. Como o gasto do governo se transforma em renda para agentes
privados que fornecem bens e serviços, com esta renda os agentes privados gastam ainda mais,
ampliando, assim, a renda de quem atende à sua demanda de consumo. Isto é o que Keynes
chamou de Efeito Multiplicador do Gasto Público. Assim, definimos a política fiscal com nível
adequado de gasto público e não de déficit. Como o governo além de gastar, também cobra
tributos, é possível subir o valor do total de impostos que, se for igual aos gastos públicos, não
haverá déficit.

Carga tributária bruta, base de incidência e inconsistências do sistema tributário atual

Carga tributária bruta refere-se à soma das receitas do Estado, que é o detentor legítimo
do poder de coerção sobre a população. A carga tributária bruta não contabiliza as receitas que
os cidadãos pagam se tem o poder de escolha de fazê-lo ou não. Em linhas gerais trata-se de
tributos, incluindo contribuições. Receitas líquidas de devoluções, a Restituição do Imposto da
Renda da Pessoa Física e somatório de receitas que vão para os cofres públicos. Inclui também
os recursos que estão sob a gestão do Estado, mesmo sendo de propriedade privada, como o
FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), PIS (Programa Integração Social) /PASEP
(Programa de Formação do Setor Público) e a Previdência Social. Base de incidência refere-se
ao valor que serve de base a certo cálculo, por exemplo, se um rendimento tem um tributo a
uma taxa de 10%, a base de incidência para este cálculo é o valor do rendimento em que se
aplica a referida taxa para que se chegue à importância do imposto a pagar.

Se por um lado, a tributação sobre o faturamento é altamente produtiva e não precisa de

decisões de política tributária, por outro lado, tem pontos negativos como o aumento dos preços
de produtos em que cadeia produtiva tem maior número de elos, o estímulo a verticalização das
empresas e a penalização de consumidores que demandam produtos com maior complexidade.
Já o imposto sobre valor adicionado incide sobre o consumo e é cobrado no destino final da
mercadoria. O Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) baseia-se em um estágio único de
cobrança, por meio da fixação de um elo da cadeia. Discute-se no Brasil a possibilidade de
substituir o conjunto de alíquotas e impostos por um imposto sobre o valor agregado, que
poderia beneficiar o cálculo de custo para produtores, uma vez que as taxas seriam uniformes.
Porém, para ser eficiente, este sistema necessitaria de forte adesão popular, além de ter um custo
alto de fiscalização.

O sistema tributário atual no Brasil tem caráter regressivo por causa da alta participação
nos impostos e baixa tributação sobre patrimônio e renda, além de sua concentração em poucas
bases tributáveis. Devido a estes aspectos, o seu papel como ferramenta distributiva é
dificultado o que piora a questão da desigualdade social, já que sua estrutura é mais incidente
no consumo, onerando os mais pobres. Do ponto de vista da competitividade também há pontos
negativos, já que muitos impostos indiretos são cobrados na mesma base e o sistema de
incidência cumulativa acaba por aumentar o "custo do Brasil".

Modelo de cobrança do ICMS

A Constituição de 1988 trouxe novos elementos para a agenda do Estado e houve

descentralização do governo federal e ampliou-se o poder tributário dos governos estaduais.
Assim, o Fundo de Participação Estadual e Municipal passou por aumento das alíquotas e criou-
se o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) sendo que a União ficou
proibida de intervir nas alíquotas estaduais. O modelo atual de coleta do ICMS interestadual
consiste na divisão da alíquota adotada entre o estado de envio e o estado que recebeu os bens.
Uma vez que o imposto é estadual e cada estado decide o seu, e que não há uma alíquota padrão
no Brasil, a guerra fiscal acontece quando os estados competem entre si para que empresas se
instalem em seu território, diminuindo o valor da alíquota geral. Houve também acirramento
dos conflitos de articulação horizontal com abertura econômica e disputas tributárias
(conhecidas como guerras fiscais, que afetaram economicamente as regiões), variação de
alíquotas do ICMS e desrespeito ao CONFAZ.

A nova agenda social então propôs a centralização das responsabilidades na União. A

agenda de reforma não deu mais importância à política de convergência regional e isso
provocou o acirramento da guerra fiscal, ausência de cooperação federativa e deterioração do
Sistema Tributário Nacional. Além disso, percebemos a grande divergência capacitiva dos entes
federativos em atender as demandas e necessidades de suas populações e o impacto da atuação
da União nas finanças de estados e municípios. Foi inevitável uma crise econômica que
provocou renegociação da dívida dos governos estaduais e municipais.
Novo regime fiscal (1994-2002) e superávit primário

O período 1994-2002 ficou marcado pelo novo consenso macroeconômico na política

fiscal brasileira baseado na teoria neoclássica. A partir do Plano Real, entendeu-se que era
necessário manter a sustentabilidade das contas públicas para haver estabilidade para os agentes
econômicos e, por isso, foi decidido firmar o tripé econômico buscando gerar superávit
primário, câmbio flexível e metas para inflação. Podemos dizer que houve uma melhora
momentânea na credibilidade da economia brasileira com essas metas e ajustes fiscais,
entretanto isso provocou um aumento da carga tributária, que gerou problemas sociais.

Define-se superávit primário como o resultado final de todas as despesas e receitas do

governo, quando positivo, não contabilizando os juros, gastos com pagamento das despesas
financeiras. O governo buscava um valor para o superávit primário porque isso significa uma
consistência com as metas do novo consenso de políticas macroeconômicas, com capacidade
de pagar a dívida e solvência das contas públicas. Ou seja, sua finalidade é assegurar que haverá
recursos para o pagamento dos juros da dívida pública, além de diminuir o endividamento do
governo. O diagnóstico feito era que o Estado era grande, pouco eficiente e com descontrole de
gastos, por isso havia inflação. Para conter a inflação, o Banco Central resolveu aumentar a taxa
de juros, o que provoca um impacto na dívida pública. Assim, nota-se que a preocupação com
o superávit primário e com a aplicação do tripé econômico acaba por reforçar os movimentos
cíclicos e piorar a relação da dívida e do PIB, que tem a situação agravada com o aumento dos
juros.

Dívida pública mobiliária federal em 2000/2002 e 2014/2016

Em 2000, com um desempenho positivo da economia brasileira, avanços importantes

foram possíveis na gestão da Dívida Pública Federal. Em 2000 a dívida pública estava em 65%
e passou para 67% em 2001, até chegar a 76% em 2002, uma evolução de 11 pontos percentuais
entre 2000 a 2002. Com as reformas realizadas entre 1990 e 2000, houve uma melhora na
composição da dívida pública com destaque para o aumento da participação dos títulos
prefixados, de 9% para 15%. Em relação à maturidade, foi atingido o prazo médio de
praticamente 30 meses comparados aos 27 meses vistos em dezembro de 1999, já o percentual
de vencimentos em 12 meses caiu para 42%, em uma comparação favorável em relação aos
53% do período anterior. Apesar da sequência de choques que impactaram a economia mundial
e a brasileira ao longo de 2001, houve importantes sinais de melhora nos princípios
macroeconômicos no final do ano e, com a política fiscal implementada, foi possível uma
reversão parcial dos choques que atingiram os principais indicadores econômicos. No período
de 2014-2016 observamos uma evolução de 13 pontos percentuais, em que a dívida saiu de
63% do PIB e caminhou para o encerramento em 76% em 2016. A dívida pública tem por
composição 63,5% de taxas pré-fixadas ou pósfixadas, 32,3% indexadas a inflação e uma
pequena parte indexada ao câmbio, de 4,2%. O que faz a nossa dívida ser mais estável, já que
ela é relativamente pequena em moeda forte. Sobre a maturidade, o prazo médio da dívida
pública brasileira é de 4,7 anos e 17,4% vencem em 12 meses. Se compararmos com outros
países, é uma dívida com um período curto.

Situação fiscal brasileira no período 2012-2016

A partir dos dados do Banco Central para o período 2012-2016 percebemos uma
deterioração no resultado primário, e por consequência, também no resultado nominal. A
evolução do resultado primário brasileiro teve um pico em 2005 quando chegou a 3,74% e, daí
só caiu chegando a -1,88% em 2015. Neste ano, o setor público registrou déficit primário de R$
111,2 bilhões, ou 1,88% do PIB. Somou um déficit de R$ 151,2 bilhões, ou 2,51%, no
acumulado em 12 meses até junho de 2016. Ainda em 2015, o total de juros nominais incidentes
sobre a dívida líquida apropriados em 2015 somou R$ 501,8 bilhões (8,5% do PIB). Já no
acumulado em 12 meses até junho de 2016, somou R$ 449,2 bilhões (7,45% do PIB). O
resultado nominal, ou as necessidades de financiamento do setor público (NFSP) totalizaram,
em 2015, R$ 613,0 bilhões (10,38% do PIB) e somou R$ 600,5 bilhões (9,96% do PIB) no
acumulado em 12 meses até junho de 2016. Nota-se que o orçamento público piorou o seu
resultado no período entre 2012 a 2016, chegando até a ser negativado em 2014.
Historicamente, o setor público no Brasil demonstra necessidades de financiamento positivas,
os déficits nominais. O setor público pode ser financiado domesticamente ou externamente, por
meio de elevação de passivos (como dívida mobiliária e dívida bancária) ou pela redução de
seus ativos (como a redução das disponibilidades da Conta Única). As fontes domésticas foram
responsáveis por financiar 100% das Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP)
em 2015. As empresas estatais continuaram com os seus orçamentos praticamente estáveis, mas
chegaram a piorar no fim do período analisado. A deterioração das contas do governo central
se destacam e também as contas dos governos estaduais, porém em um grau menor. Podemos
entender que um dos motivos é a evolução dos gastos com juros. Em 2012 o Brasil pagava R$
300 bilhões de juros anualmente, mas passou a

seu recorde em 2015 com R$ 530 bilhões.