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DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Planeación,
programación
y presupuestación

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO


PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN
Y PRESUPUESTACIÓN
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 145
Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero
Cuidado de la edición, formación en computadora y elaboración de formato
PDF: Jaime García Díaz
DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

PLANEACIÓN,
PROGRAMACIÓN
Y
PRESUPUESTACIÓN

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO


MÉXICO, 2003
Primera edición: 2003

DR  2003. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n


Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.

Impreso y hecho en México

ISBN 970-32-0740-5
CONTENIDO

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX

CAPÍTULO PRIMERO

RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO

I. Planificación y planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. Evolución de la planeación económica federal . . . . . . . 3
III. Bases jurídicas de la planeación económica federal . . . . 13
1. Normas constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2. Ley de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 18
A. Participación obligatoria . . . . . . . . . . . . . . 22
B. Participación coordinada . . . . . . . . . . . . . . . 22
C. Participación concertada . . . . . . . . . . . . . . . 23
D. Participación inducida . . . . . . . . . . . . . . . . 24

IV. Sistema Nacional de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . 25


1. Estructura institucional del Sistema Nacional de Planea-
ción Democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2. Niveles de operación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

VII
VIII CONTENIDO

A. Nivel global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
B. Nivel sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

C. Nivel institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
3. Principios de la planeación . . . . . . . . . . . . . . . . 28
4. Fases de la planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

A. Formulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
B. Ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
C. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

a. Control interno de carácter administrativo . . . . 30


b. Control externo de carácter político . . . . . . . . 32
c. Control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
D. Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
a. Evaluación interna . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
b. Evaluación externa . . . . . . . . . . . . . . . . 35
5. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 37
A. Preparación del Plan Nacional de Desarrollo . . . . 37
B. Programas a mediano plazo . . . . . . . . . . . . . 40
a. Programas sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . 40
b. Programas regionales y programas especiales . . 41
c. Programas institucionales . . . . . . . . . . . . . 42
C. Instrumentos operativos a corto plazo . . . . . . . . 42

a. Programa Anual Global . . . . . . . . . . . . . . 43


CONTENIDO IX

b. Programas anuales preliminares . . . . . . . . . . 44


c. Programas anuales definitivos . . . . . . . . . . . 44

6. Instrumentos jurídicos para la aplicación del Plan Nacio-


nal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
A. Ley de Ingresos de la Federación . . . . . . . . . . 45
B. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 45
C. Convenios de Desarrollo Social . . . . . . . . . . . 46
D. Convenios de coordinación . . . . . . . . . . . . . . 48
E. Convenios de concertación . . . . . . . . . . . . . . 48

7. Programación del gasto regional de la Federación . . . . 49


V. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

CAPÍTULO SEGUNDO

EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA LOCAL

I. Planeación estatal de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 59


1. Bases jurídicas de la planeación económica local . . . . 59

A. Preceptos federales que influyen en la planeación


local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
a. Constitución Política de los Estados Unidos Me-
xicanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
b. Ley de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
c. Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
deral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
d. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . 61
X CONTENIDO

e. Ley de Coordinación . . . . . . . . . . . . . . . 62
f. Ley de Ingresos de la Federación . . . . . . . . . 66

g. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federa-


ción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
h. Acuerdo del Poder Ejecutivo federal acerca de los
criterios y fórmulas para la distribución entre
los estados y municipios de los recursos de los
fondos de aportaciones federales . . . . . . . . . 69
B. Normas estatales base de la planeación local . . . . 69

a. Constitución política . . . . . . . . . . . . . . . . 69
b. Ley Orgánica de la Administración Pública . . . 70
c. Ley de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2. Sistema Estatal de Planeación . . . . . . . . . . . . . . 74


A. Base estructural de los sistemas estatales de planea-
ción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
B. Instrumentos jurídicos de la planeación estatal . . . 77
a. Plan Estatal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . 77
b. Programas derivados del Plan Estatal de Desa-
rrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
c. Ley de Coordinación Fiscal Estatal . . . . . . . . 80
d. Convenios de coordinación . . . . . . . . . . . . 80

e. Convenios de concertación . . . . . . . . . . . . 81
f. Medidas de inducción . . . . . . . . . . . . . . . 81
g. Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos . . . . 81

h. Convenios de Desarrollo Social . . . . . . . . . . 82


CONTENIDO XI

II. Planeación municipal de desarrollo . . . . . . . . . . . . . 91


1. Sistema Municipal de Planeación Democrática . . . . . 92

2. Bases jurídicas de la planeación municipal de desarrollo 94


A. Base estructural del Sistema Municipal de Planea-
ción Democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
B. Formulación del Plan Municipal de Desarrollo . . . 95
C. Ejecución del Plan Municipal de Desarrollo . . . . . 95
a. Cumplimiento obligatorio . . . . . . . . . . . . . 96
b. Cumplimiento coordinado . . . . . . . . . . . . . 96

c. Cumplimiento concertado . . . . . . . . . . . . . 97
D. Control y evaluación de la ejecución del Plan Muni-
cipal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
a. Control administrativo . . . . . . . . . . . . . . . 98
b. Control legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
III. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

CAPÍTULO TERCERO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA Y PLANEACIÓN

I. Evolución del método presupuestal en México . . . . . . . 102


1. Presupuestación y política . . . . . . . . . . . . . . . . 105
2. Relación entre planeación y presupuestación . . . . . . 107
3. Integración de la presupuestación en la planeación a tra-
vés de la programación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
4. Presupuesto tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
XII CONTENIDO

5. Presupuesto por programas . . . . . . . . . . . . . . . . 115


A. La presupuestación prográmatica como instrumento
de planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

a. La planeación económica como instrumento de


rectoría económica . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
b. La presupuestación programática como instru-
mento de información . . . . . . . . . . . . . . . 118
B. La presupuestación programática como proceso . . . 118

C. La presupuestación programática como documento . 119


D. Presupuesto base cero . . . . . . . . . . . . . . . . 119
6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignación . . . 120

II. Base programática del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 121


1. Noción de programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
2. Principios de la programación . . . . . . . . . . . . . . 123
3. Elementos de la programación . . . . . . . . . . . . . . 123
4. Relación entre el programa anual de trabajo del gobierno
y el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
III. Presupuestación por programas . . . . . . . . . . . . . . . 125
1. Naturaleza jurídica del presupuesto . . . . . . . . . . . 125
2. Efectos jurídicos del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 128
3. Principios presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
4. Fases de la presupuestación . . . . . . . . . . . . . . . . 129

5. Carácter de la presupuestación programática . . . . . . . 133


6. Contenido del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 136
CONTENIDO XIII

A. Clasificaciones presupuestarias . . . . . . . . . . . 136


a. Clasificación funcional . . . . . . . . . . . . . . 137

b. Clasificación sectorial . . . . . . . . . . . . . . . 138


c. Clasificación administrativa . . . . . . . . . . . . 139
d. Clasificación por objeto de gasto . . . . . . . . . 139

e. Clasificación programática . . . . . . . . . . . . 141


f. Clasificación económica . . . . . . . . . . . . . . 142
g. Presentación del presupuesto . . . . . . . . . . . 143

h. Cálculo de las partidas presupuestales . . . . . . 143


B. Contabilidad pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
a. Contabilidad gubernamental . . . . . . . . . . . 147
b. Principios normativos de carácter general . . . . 152
c. Cuenta Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
IV. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

CAPÍTULO CUARTO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA
EN EL NIVEL FEDERAL

I. Introducción a la presupuestación programática . . . . . . 161


II. Bases jurídicas del sistema presupuestario . . . . . . . . . 162
1. Disposiciones constitucionales en materia de presupuesto 162
2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal . . . 163
3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Fe-
deral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
XIV CONTENIDO

4. Ley General de Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . 167


5. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

6. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las


Mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
III. Autoridades a cargo de dar cohesión a las actividades pre-
supuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1. Secretaría de Hacienda y Crédito Público . . . . . . . . 178

2. Secretaría de Desarrollo Social . . . . . . . . . . . . . . 179


3. Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo . 180
IV. Proceso de presupuestación por programas . . . . . . . . . 181

1. Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
2. Formulación del presupuesto por programas . . . . . . . 184
A. Aspecto político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
B. Aspecto técnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
a. Preparación del presupuesto . . . . . . . . . . . . 186
b. Elaboración de proyectos . . . . . . . . . . . . . 187
c. Mecánica operativa del proyecto . . . . . . . . . 190
d. Determinación programática y presupuestal de
recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
e. Calendarización del gasto y determinación del
origen de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . 191
f. Límites presupuestales . . . . . . . . . . . . . . 192

g. Jerarquización de los niveles de operación . . . . 193


CONTENIDO XV

h. Entrega de los anteproyectos de presupuesto a la


Secretaría de Hacienda . . . . . . . . . . . . . . 194
i. Estudio, discusión y autorización interna del ante-
proyecto de presupuesto . . . . . . . . . . . . . . 195

j. Discusión y aprobación del presupuesto en la Cá-


mara de Diputados . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
3. Reformulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
4. Operación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

A. Aspecto técnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204


B. Aspecto político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
5. Control y evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

A. Control interno de carácter administrativo . . . . . . 206


B. Control externo de carácter legislativo . . . . . . . . 209
a. Facultades de la Entidad de Fiscalización Supe-
rior de la Federación respecto al manejo de los
fondos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
b. Facultades de la Entidad de Fiscalización Supe-
rior de la Federación respecto a la Cuenta Pública 221
c. Supervisión a la Auditoría Superior de la Federa-
ción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
V. Duración del ciclo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . 226
1. Gestación del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 227

2. Ejecución del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 228


3. Preparación y entrega de la Cuenta Pública . . . . . . . 228
4. Revisión de la Cuenta Pública . . . . . . . . . . . . . . 228

VI. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229


XVI CONTENIDO

CAPÍTULO QUINTO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA
EN EL NIVEL LOCAL

I. Presupuestación programática en el nivel estatal . . . . . . 231


1. Ordenamientos jurídicos relacionados con el presu-
puesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
A. Disposiciones contenidas en las Constituciones lo-
cales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
B. Normatividad estatal relacionada con la presupues-
tación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
a. Ley de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
b. Ley Estatal de Obras Públicas . . . . . . . . . . . 237
c. Ley Orgánica del Poder Legislativo . . . . . . . . 237
d. Ley Orgánica de la Entidad Superior de Fiscali-
zación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
e. Plan Estatal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . 237
f. Ley Orgánica de la Administración Pública Es-
tatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
g. Ley de Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . . 238
h. Ley de Hacienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

i. Ley de Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238


2. Atribuciones del Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . 239
A. Formulación del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 239
B. Autorización del presupuesto . . . . . . . . . . . . 240
C. Ejercicio del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 240
CONTENIDO XVII

D. Control del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 241


3. Atribuciones del Poder Legislativo . . . . . . . . . . . . 242

A. Aprobación del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 243


B. Comparecencia de funcionarios y fiscalización pe-
riódica del ejercicio del presupuesto . . . . . . . . . 245
C. Aprobación de la Cuenta Pública . . . . . . . . . . 246
II. Presupuestación programática en el nivel municipal . . . . 248
1. Marco legal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
2. Administración municipal . . . . . . . . . . . . . . . . 252

3. Orientación programática de la presupuestación . . . . . 254


A. Formulación del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 254
B. Aprobación del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 255
C. Ejercicio del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 255
D. Control del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 256
a. Control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
b. Control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
c. Control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
III. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
PRÓLOGO

Este trabajo ----que no tiene más propósito que ser útil para los estudiantes
de derecho presupuestario---- trata sobre los cambios experimentados en
México en el nivel federal, estatal y municipal en materia presupuestal,
durante el último cuarto del siglo pasado, y los primeros dos años del si-
glo XXI. Se apoya, sobre todo, en los textos legales que introdujeron esas
transformaciones, y va desde los planes de desarrollo hasta el cálculo de
las partidas presupuestarias.
Sin embargo, los textos legales no son comprensibles sin un mínimo
de teoría; pero no versando este trabajo sobre derecho presupuestal com-
parado y menos sobre su historia, se recurre principalmente a autores me-
xicanos que durante el periodo mencionado han analizado específicamen-
te esas transformaciones, especialmente a los que por el desempeño de su
trabajo están en estrecho contacto con ellas, sea porque laboran en la ad-
ministración pública, o porque su función consiste en preparar estudios
destinados a ampliar los conocimientos de quienes trabajan en ella, que es
el caso de las publicaciones del Instituto para el Desarrollo Técnico de las
Haciendas Públicas.
Pero las modificaciones legales en México no se han dado en forma
aislada, sino inmersas en un movimiento mundial de cambio, por lo que
también se recurre ----aunque en menor medida---- a autores extranjeros
para entender el motivo, el contenido y el fin de esas reformas.
Un pretexto empleado desde siempre para no estudiar la materia fis-
cal o hacerlo muy superficialmente es precisamente su alterabilidad. Si
por cambio se entiende la sustitución de un régimen por otro totalmente
distinto, habría razón para proceder así; pero lo que ha venido dándose es
una variación, una evolución: los mismos elementos se combinan de ma-
nera distinta, se amalgaman con nuevos factores, o suceden ambas situa-
ciones. Lo que sí es cierto es que la legislación fiscal es cada vez más
compleja; pero esta no es razón para no estudiarla.
XIX
XX PRÓLOGO

Específicamente en materia presupuestal, la evolución ha llevado de


un régimen basado en una clasificación administrativa y por objeto del
gasto ----y por consiguiente de una presentación del presupuesto por obje-
to del gasto----, a un sistema que incorpora esa clasificación y esa presen-
tación entre muchas otras más, de tal manera que si bien el proceso se ha
hecho mucho más complejo, a quien conocía bien la técnica anterior le
resulta obviamente más fácil entender el motivo y el objetivo del cambio,
y también el nuevo proceso de presupuestación.
Mucho se habla de la participación ciudadana y de la intervención de
la sociedad civil en los cambios estructurales de la sociedad, y en materia
de control de la gestión pública ----que es una de las fases de la presupues-
tación---- se le abre un ilimitado campo de acción.
Sea que se trate de obra federal, estatal o municipal, forzosamente su
ejecución va a llevarse a cabo en el territorio de una de las subdivisiones
políticas y geográficas de alguna de las entidades, y en la mayoría de és-
tas existe ya alguna agrupación que puede proceder al escrutinio de lo
que cualquier nivel de gobierno pretende realizar en su circunscripción:
juntas de vecinos, organizaciones campesinas, asociaciones estudiantiles,
y de padres de familia, clubes de servicio social, sindicatos, asociaciones
de profesionistas, cámaras de comercio e industria, partidos políticos de
oposición, los cuales, según sus intereses, pueden enterarse acerca de las
obras que se planea hacer, comprobar si se ejecutan y si se ajustan a lo
programado, y evaluar el beneficio real que de ellas deriva la comunidad.
La participación activa y permanente de la ciudadanía en la evalua-
ción de la actividad pública ----que hasta ahora se ha dado muy rudimenta-
riamente---- puede coadyuvar en forma importante a abatir la corrupción,
y a alcanzar una mejora permanente de la gestión gubernamental.
CAPÍTULO PRIMERO

RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO

I. Planificación y planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. Evolución de la planeación económica federal . . . . . . . 3
III. Bases jurídicas de la planeación económica federal . . . . 13
1. Normas constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2. Ley de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 18

IV. Sistema Nacional de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . 25


1. Estructura institucional del Sistema Nacional de Planea-
ción Democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2. Niveles de operación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

3. Principios de la planeación . . . . . . . . . . . . . . . . 28
4. Fases de la planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
5. Plan Nacional de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 37

6. Instrumentos jurídicos para la aplicación del Plan Nacio-


nal de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
7. Programación del gasto regional de la Federación . . . . 49
V. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
CAPÍTULO PRIMERO

RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO

La necesidad de resolver los problemas provocados por los dos conflictos


bélicos mundiales modificó el papel del Estado, a sus funciones primor-
diales de dar satisfacción a las necesidades esenciales de defensa nacio-
nal, mantenimiento de la seguridad pública, gestión de las relaciones
exteriores, preservación del orden jurídico, regulación monetaria, y ex-
cepcionalmente de atender al fomento económico y bienestar social, aña-
dió las de reimplantar la paz social, desarrollar la economía y estabilizar-
la, equilibrar las condiciones de las diferentes regiones del país, superar
las crisis cíclicas, redistribuir la riqueza, y facilitar la movilidad de las
clases sociales, así como cumplir sus aspiraciones de bienestar.1 En suma,
el Estado se responsabilizó de planear, conducir, coordinar y orientar la
actividad económica nacional, y se hizo cargo de la estrategia global del
desarrollo económico y social, entendiendo éste como un proceso delibe-
rado de cambio tendente a garantizar la igualdad de oportunidades socia-
les políticas y económicas a toda la población.2

I. PLANIFICACIÓN Y PLANEACIÓN

Planificar es seleccionar entre las opciones disponibles, las que


de acuerdo con propósitos coherentemente coordinados y metas con-
cretas establecidas de antemano, den mejores resultados, tomando en
cuenta que van a emplearse recursos limitados. Un país está inmerso
en la planificación del desarrollo cuando ejerce un incesante esfuerzo
1 Rosas Arceo, Alfredo, La crisis fiscal del presupuesto en México, México, Edicio-
nes Técnico Científicas-Universidad Autónoma Metropolitana, 1992, p. 178.
2 Vázquez Arroyo, Francisco, Presupuestos por programas para el sector público
de México, México, UNAM, 1982, p. 44.
1
2 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

para patrocinar el progreso económico y social, y por reformar las institu-


ciones que pueden obstaculizarlo.3
La planificación es por tanto un proceso integral destinado a racionalizar
las decisiones que influyen sobre el desarrollo económico y social de un
país, para lo cual ha de partirse de un plan general de desarrollo que cons-
tituya el marco normativo de la gestión administrativa, en el que se seña-
len los objetivos del crecimiento, y se precisen las principales políticas o
estrategias de acción que deben seguirse para alcanzar ----con el apoyo de
la programación y la presupuestación---- los objetivos previstos.4
La planeación es la función de la administración pública que consiste
en determinar los objetivos generales de cada institución o conjunto de
ellas a corto, mediano y largo plazo; en establecer el marco normativo
dentro del cual han de efectuar sus operaciones; en formular planes, pro-
gramas y proyectos; y en identificar las medidas, estrategias y recursos
necesarios para cumplirlos.5
Donde el Estado no controla la economía, la planeación se desarrolla
a través de la manipulación de los ingresos y egresos gubernamentales, de
la administración de las empresas públicas, y de una calendarización ra-
cional de la prestación de los servicios públicos; todos estos elementos
encaminados hacia un fin específico determinado por la administración
pública. Donde el gobierno sí tiene la rectoría económica del Estado, la
planeación se lleva a cabo mediante la formulación de planes detallados
tanto de la estructura económica que se desea para el futuro, como de su
ejecución. Entre estos dos extremos se da una gran variedad de esquemas
de planeación.6
Suponiendo que los países estén en posición de rechazar las ingeren-
cias que puedan llegar del extranjero, la forma de planeación que de he-
cho se practica en cada uno de ellos depende en buena parte de la orienta-
ción normativa influida por las ideas políticas y sociales imperantes, que
son las que a largo plazo determinan el rumbo que toma la planeación.
En el derecho mexicano, planificación y planeación se involucran en
un mismo concepto: el de planeación, por lo que en lo sucesivo se hará
referencia únicamente a éste.
3 Waterston, Albert, Planificación del desarrollo, México, FCE, 1979, pp. 18 y 30.
4 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, Presupuestación, ejer-
cicio y control del gasto público municipal, Guadalajara, Jal., Indetec, 1991, p. 14.
5 Idem.
6 Yotopoulos, Pan A. y Nugent, Jeffrey B., Investigaciones sobre el desarrollo eco-
nómico, México, 1981, p. 626.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 3

La planeación es un instrumento de la política de desarrollo que hace


posible establecer políticas coherentes de crecimiento expresadas en tér-
minos cualitativos y cuantitativos, y que facilita tomar decisiones sobre la
base de un conocimiento general y objetivo de los hechos, considerando
los distintos intereses sociales, e incluyendo los objetivos nacionales, re-
gionales, globales y sectoriales, así como los instrumentos para alcanzar-
los.7 Este método permite realizar profundas transformaciones estructura-
les y forzar el ritmo de desarrollo. La idea central de la planeación es la
racionalidad, esto significa que entre la multitud de posibilidades de ac-
ción, es necesario elegir entre ellas las que sean más adecuadas para la
realización de los valores finales a los que tiende la autoridad encargada
de la planeación; lo que implica seleccionar entre objetivos, procedimien-
tos, programas, proyectos y actividades concretas.
La planeación es el proceso mediante el cual, dentro de la estrategia
de la política de desarrollo de un país, se postulan las metas de su creci-
miento; pero la elaboración de planes, programas y proyectos no tiene
sentido si no se traducen en acción, porque para ser efectiva la planeación
debe abarcar el conjunto de actividades que conduzcan a las transforma-
ciones establecidas en sus metas y propósitos, es decir, debe traducir en
hechos la acción delineada para alcanzar los objetivos previamente fija-
dos, lo que hace indispensable establecer programas anuales de gestión
gubernamental con el cálculo de los recursos requeridos para hacer reali-
dad en la acción inmediata los objetivos a largo y mediano plazo de un
plan de desarrollo económico y social que incluya el programa de inver-
siones públicas debidamente jerarquizadas y justificadas, así como el de
sus actividades, programas y proyectos.

II. EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA FEDERAL

En un momento en el que se consideraba imperativo reconstruir la


economía para fincar las bases de un desarrollo ulterior orientado al cum-
plimiento de los objetivos de transformación social planteados por la re-
volución mexicana, se expidió en 1930 la Ley de Planeación de la Repú-
blica; con base en ella y en un inventario de los recursos disponibles y sin
conocimiento de los métodos de planeación dio inicio la planificación
económica del país, conforme a la cual el Estado centró su intervención
7 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, pp. 52-54, 56 y 61.
4 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

en acciones orientadas a crear la infraestructura económica, y a coordinar


el quehacer del gobierno en torno a las obras públicas que habrían de
constituir la base material del crecimiento.
El Plan 1934-1940 se inspiró en parte en la política de intervención
estatal que los países occidentales más desarrollados habían adoptado
como respuesta a la crisis económica mundial, y en parte en lo que se
sabía sobre la planeación soviética.8 El documento fue elaborado y ratifi-
cado por el Partido Nacional Revolucionario siguiendo instrucciones del
ex presidente Calles ----que todavía detentaba el poder político----, y no era
más que un bosquejo general de la política económica que debía seguir su
sucesor, Cárdenas, quien no participó en su redacción, pero que en su mo-
mento dio instrucciones para preparar el Plan 1940-1946, que habría de
seguir la siguiente administración.
Dichos planes9 presentan coincidencias: ambos contenían exhortacio-
nes genéricas que no podían traducirse en efectos prácticos; ninguno de
ellos señalaba instrumentos para su ejecución, y ambos fueron preparados
por presidentes salientes para marcarles pautas a sus sucesores; pero Cár-
denas rompió con la política de Calles, y Ávila Camacho retornó a los
planteamientos económicos anteriores a su predecesor. Ambos mandata-
rios tomaron de los planes que se había pretendido imponerles, lo que de
ellos se ajustaba a sus objetivos en cuanto a metas económicas y sociales,
y ejecutaron las acciones para alcanzar los fines seleccionados de acuerdo
con las circunstancias existentes y los medios financieros disponibles,
que durante el periodo bélico y los primeros años de la posguerra fueron
abundantes por el auge motivado por la expansión en el sector externo de
la economía, el crecimiento que el aumento de exportaciones produjo en
el mercado interno, y una incipiente industrialización por la imposibilidad
de importar artículos extranjeros.
Los trabajos de la Comisión Federal de Planeación Económica de
1942, y los de la Comisión Nacional de Inversiones de 1946, correspon-
den a esa etapa de logros asequibles en la cual la euforia de la administra-
ción por contar con medios que canalizar a múltiples proyectos velaba la
necesidad de adoptar una disciplina para las erogaciones públicas.10 Pese

8 Wionczek, Miguel S., ‘‘Antecedentes e instrumentos de la planeación en México’’,


en Carril, Mauricio et al. (coords.), Bases para la planeación económica y social de Méxi-
co, México, Siglo XXI Editores, 1965, pp. 25-27.
9 Ibidem, pp. 28 y 29.
10 Carril, Mauricio et al. (coords.), op. cit., nota 8, pp. 3 y 4.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 5

a su nombre el primer organismo mencionado poco tenía que ver con la


planeación propiamente dicha: debía reunir datos sobre la producción in-
dustrial, y mejorar la información estadística, cuya insuficiencia y falta de
exactitud obstaculizaban las actividades del sector público. Por lo que
respecta al segundo de ellos, con una mayor participación del Estado en
la vida económica del país, se aplicó a la programación de la inversión
pública para complementar la política económica.
Miguel Alemán fue el primer candidato a la Presidencia que durante
su campaña recorrió el territorio nacional ----casi la mitad de los estados
de la República---- discutiendo en ellos con los representantes de los di-
versos grupos sociales; pero los materiales así obtenidos no se tradujeron
en ningún proyecto organizado de política nacional, sino que se mantu-
vieron como base de consulta para uso del primer mandatario.11 Al final
de este periodo presidencial sucedió la interrupción de la afortunada com-
binación de circunstancias que durante poco más de una década habían
determinado el venturoso desarrollo económico del país.
Las nuevas circunstancias hacían necesario dejar de abordar fragmen-
tariamente el problema del desarrollo económico tratando cada proyecto
por separado, y empezar a considerarlo como un todo orgánico, aunque
con la flexibilidad necesaria para reflejar en la política económica los
cambios en la situación mundial o en las necesidades internas del país; en
suma, se imponía la necesidad de un programa de desarrollo.12 Ruiz Cor-
tines, el nuevo presidente, ordenó que la Secretaría de Hacienda y la Se-
cretaría de Economía prepararan un plan de inversiones del sector público
para toda su gestión administrativa.
El Comité de Inversiones, integrado por representantes de esas de-
pendencias, debía funcionar bajo la autoridad de la Secretaría de Hacien-
da, el Banco de México y la Nacional Financiera. El plan debía basarse
en los informes proporcionados por las secretarías de Estado, los organis-
mos autónomos, y las empresas estatales, de acuerdo con sus programas
de inversiones y con sus recursos financieros disponibles y los previstos.
El funcionamiento del comité creó fricciones entre las dependencias y li-
mitó la libertad de acción de la Secretaría de Hacienda, obligada ----inde-
pendientemente de sus recursos anuales---- a proporcionar fondos para finan-
ciar las inversiones autorizadas, por lo que en 1954 se creo la Comisión

11 Wionczek, Miguel S., op. cit., nota 8, pp. 29-32.


12 Ibidem, pp. 33 y 34.
6 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

de Inversiones, oficina que dependía directamente del presidente de la repú-


blica, que tuvo considerable éxito al dirigir y canalizar la inversión pública.
A fines de 1958 se creó una nueva secretaría de Estado, la Secretaría
de la Presidencia,13 a la que se dotó de facultades para coordinar la políti-
ca económica del sector público, y se le autorizó a hacerla extensiva en
cierta medida al sector privado.
El nuevo gobierno hizo aprobar una ley sobre las funciones de las de-
pendencias del Poder Ejecutivo, que facultaba a la recién creada depen-
dencia para reunir todos los datos necesarios con relación a la formula-
ción de un plan general de gastos e inversiones del gobierno federal; para
programar las obras públicas y su utilización final; para formular pro-
puestas para promover y desarrollar regiones y localidades; y para
planear, coordinar e inspeccionar las inversiones de las autoridades fede-
rales, organismos autónomos y empresas estatales. En suma, se le atribu-
yeron las funciones que habían estado a cargo de la Comisión de Inver-
siones, que se le integró como Dirección de Inversiones Públicas.14
De acuerdo con estas atribuciones, se ordenó a todas las dependen-
cias públicas que le proporcionaran información sobre sus planes de in-
versión acompañándolos de sus programas pormenorizados de financia-
miento, con el propósito de que los estudiara y formulara un plan
coordinado para las inversiones del sector público de 1960 a 1964.
Al establecerse la multicitada dependencia se creo dentro de ella la
Dirección de Planeación. La coexistencia de dos direcciones paralelas
ocupadas en forma independiente una de la planeación nacional, y otra de
la administración de las inversiones del sector público, fracturó la unidad
esencial de la prerrogativa indivisa del poder público de dirigir la planea-
ción para el desarrollo.
Para asegurar la cooperación de las dependencias y organismos públi-
cos con la Dirección de Inversiones, se dispuso que no se proporcionarían
fondos federales para proyectos no aprobados expresamente por el presi-
dente, y se les advirtió que no buscaran financiamiento dentro o fuera del
país sin aprobación previa de la Presidencia; se estableció que en caso de
que se hiciera uso del crédito para proyectos no aprobados el banco cen-
tral congelaría los fondos que conforme a la ley tenían obligación de de-
positar en sus arcas las dependencias federales, los organismos autóno-

13 Ibidem, pp. 42 y 43.


14 Ibidem, pp. 42-45.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 7

mos y las empresas del Estado; y se decretó que el Banco Nacional de


Comercio Exterior negaría permisos de importación cuando no se com-
probara que los bienes que se pretendía introducir se destinaban a inver-
siones aprobadas debidamente por la Presidencia. Pero al no establecerse
la centralización de las actividades de planeación dentro de la Secretaría
de la Presidencia, y dejar la iniciativa de la preparación de los proyectos de
inversión al criterio de las dependencias a cargo de realizarlos, no pudo
darse una planeación nacional integrada.
Continuando con el proceso evolutivo de la planeación, en 1961 se
publicó el Acuerdo sobre la Planeación del Desarrollo Económico y So-
cial del País; en 1962 se estableció la Comisión Intersecretarial encargada
de la formulación de los planes de desarrollo económico y social; en 1964
se creó la Dirección General de Planeación Sectorial, y a finales de dicho
año se instituyó la Comisión Intersectorial para la Formulación de Planes
de Desarrollo.15
El Plan de Acción Inmediata 1962-196416 constituyó el primer inten-
to de elaborar un programa nacional de inversiones que abarcara también
al sector privado. Fue elaborado no sólo sin la participación ni el conoci-
miento de los representantes de los organismos y grupos interesados, sino
sin la intervención del sector público propiamente dicho, si se exceptúan
a las dos secretarías encargadas de su elaboración; y a la opinión pública
sólo se le dio a conocer un resumen del mismo, presentado como docu-
mento informativo ante la primera reunión anual del Consejo Interameri-
cano Económico y Social de la OEA.
Este plan no se llevó a la práctica, principalmente porque no apoyaba
los niveles de inversión previstos en un modelo macroeconómico cohe-
rente, el aparato administrativo existente no permitía su ejecución, y no
establecía medidas concretas de política económica para alcanzar las me-
tas propuestas.
En 1965 se creó en la Secretaría de la Presidencia la Comisión de
Administración Pública, instrumento permanente de programación de la
reforma administrativa, que desde 1967 previó el establecimiento de un
Plan Nacional de Desarrollo. Entre sus funciones estaban la de estudiar la
organización y los sistemas administrativos del gobierno federal, y la de

15 Secretaría de Programación y Presupuesto, Plan Global de Desarrollo 80-82, Mé-


xico, 1983, Serie Clasificación Temática de los Discursos de los Secretarios de Esta-
do, p. 94.
16 Wionczek, Miguel S., op. cit., nota 8, pp. 47-60.
8 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

proponer las reformas generales que procedieran tanto para racionalizar


su estructura, adecuándola a la planeación del desarrollo, como para pro-
mover el eficaz aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y
financieros con que contaba la administración pública para mejorar los
servicios públicos. En el programa preliminar del sector público de la Se-
cretaría de la Presidencia, se incluyó el programa de inversiones públicas
para el quinquenio 1966-1970.
En los años setenta, después de diversas experiencias en la revisión y
actualización parcial del marco normativo y de los procedimientos admi-
nistrativos, como un esfuerzo para ubicar la planeación en ciertas áreas y
regiones prioritarias, se inició la elaboración de planes diseñados para
ámbitos específicos de la actividad nacional.
Asimismo, en 1971 se creó la Dirección de Estudios Económicos en
la Secretaría de la Presidencia. En el acuerdo correspondiente se le atribu-
yó a ésta la función de recabar datos para la elaboración de un plan gene-
ral de gasto e inversiones del Poder Ejecutivo, en el que debían definirse
los objetivos, los responsables, y los plazos para su cumplimiento.17 Por
consecuencia, dicha dependencia ordenó el establecimiento de unidades
de programación en cada una de las secretarías, departamentos de Estado,
organismos descentralizados y empresas de participación estatal; e igual-
mente procedió a enlazar las tareas de la reforma administrativa con los
objetivos y metas tanto de cada dependencia como del sector público ad-
junto. En 1974, la Secretaría de la Presidencia ----junto con la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público y el Conacyt---- elaboró el anteproyecto de
lineamientos para el Programa de Desarrollo Económico y Social 1974-
1978.
Con la posible excepción de la Comisión de Inversiones del gobierno
de Ruiz Cortines,18 los esfuerzos incoherentes de los sucesivos gobiernos
por crear condiciones propicias para el desarrollo económico ----dándole
prioridad a éste sobre el bienestar social inmediato---- tuvieron efectos
prácticos limitados, si bien su fracaso contribuyó a hacer entender que
una planeación global eficaz implica la participación de todas las depen-
dencias federales relacionadas con su ejecución, una coordinación con el
sector público local, y el acuerdo del sector privado.19

17 Secretaría de Programación y Presupuesto, Plan Global..., cit., nota 15, p. 95.


18 Wionczek, Miguel S., op. cit., nota 8, pp. 60 y 61.
19 Carril, Mauricio et al. (coords.), op. cit., nota 8, p. 11.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 9

Con apoyo en la experiencia adquirida desde 1930, la planeación co-


bró particular importancia en el periodo 1976-1982 en el que se dieron
los primeros pasos para dar forma a un Sistema Nacional de Planeación
conforme al cual, de acuerdo con el principio de solidaridad nacional,
para mejorar la distribución del ingreso y asegurar un nivel mínimo de
bienestar a toda la población del país, se reconociera a las colectividades
económicamente más débiles su derecho a que mediante un esfuerzo
complementario para compensar las desigualdades financieras interregio-
nales,20 la carga hacendaria total fuera soportada en común, de modo que
cubriéndolos con un esfuerzo fiscal equiparable al de las restantes cir-
cunscripciones, cada jurisdicción pudiera garantizar a sus integrantes un
nivel mínimo de servicios socialmente aceptable en cuanto a la satisfac-
ción de sus necesidades básicas de alimentación, empleo, salud, educación,
seguridad social y vivienda.
Con base en esta idea, la campaña electoral de López Portillo se reali-
zó con un esquema globalizador, que para dar cabida a los programas de
equilibrio regional inherentes al federalismo21 cooperativo a los que se ha
hecho referencia, preveía la integración de demandas populares, recursos
técnicos y doctrina, dentro de un plan de desarrollo establecido como un
ejercicio permanente y compartido, como una forma de ligar la política
general del gobierno con la actividad de los distintos sectores de la socie-
dad, y con la de cada uno de los estados de la República. No se trataba
sólo de un proyecto de gobierno, sino de un programa complejo que daba
cabida a las aspiraciones de los grupos sociales y les marcaba compromisos
y responsabilidades para el desarrollo del país. Este plan no llegó a ejecutar-
se; pero tras la elección de López Portillo orientó la acción pública tanto
para la solución de problemas inmediatos, como para los de largo plazo.
Al sesionar por primera vez con los miembros de su gabinete,22 el
presidente López Portillo les hizo entrega de las bases para la elaboración
de un programa de gobierno, en las que recogía los puntos de vista y las
demandas expresadas en las consultas populares efectuadas durante su
campaña electoral. Asimismo, promulgó la Ley de Presupuesto, Contabi-
lidad y Gasto Público actualmente en vigor,23 que dispuso que las activi-

20 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales y finanzas estatales, meca-


nismos de conciliación, México, UNAM, 1992, pp. 155 y 156.
21 Ibidem, pp. 88 y ss.
22 Osornio Corres, Francisco Javier, Aspectos jurídicos de la administración finan-
ciera en México, México, UNAM, 1992, p. 29.
23 Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 1976.
10 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

dades de programación, presupuestación, control y evaluación del gasto


público federal estarían a cargo de la recién creada Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto. Sin la voluntad política de desarrollar un control
efectivo sobre las actividades estratégicas de la economía nacional, y sin
la capacidad de ejercerlo,24 carecía de sentido hablar de la ejecución de
un plan global.
En acatamiento a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Públi-
co, cada entidad cuenta con una unidad encargada de realizar las funcio-
nes de planeación, programación, control y evaluación en lo que atañía a
su propio gasto, y las secretarías de Estado o departamentos administrati-
vos se hacen cargo de orientar y coordinar las acciones que al respecto
desarrollan las entidades ubicadas en su sector.
Paralelamente, numerosos planes sectoriales ----de desarrollo indus-
trial, de desarrollo pesquero, de ciencia y tecnología, prácticamente uno
para cada actividad emprendida por el Estado---- aportaron elementos in-
dispensables para la tarea de integración programática; con ellos fue posi-
ble afinar diagnósticos, normar decisiones, obtener una visión de conjun-
to y reunir en un documento único ----el Plan Global de Desarrollo---- las
acciones de los distintos sectores económicos y sociales dentro de un
marco estratégico general.25
Este esfuerzo integrador de la política y el desarrollo durante el últi-
mo trienio de la gestión de López Portillo, que contenía objetivos y metas
precisas, hizo posible avanzar hacia un sistema unificado de planeación
que permitió ordenar la información de tal manera que se asegurara la
congruencia, eficacia y eficiencia26 de la acción de los sectores guberna-
mental, social y privado en relación con los objetivos nacionales. Esto
exigió no sólo la homogeneización de los métodos aplicables sino tam-
bién la de los conceptos, enfoques y procedimientos, lo que mediante la
amplia difusión de los propósitos y objetivos generales del desarrollo na-
cional,27 acrecentó la conciencia en todos los niveles del sector público
----y en la sociedad en general---- de la importancia de la planeación para
transformar el crecimiento económico en desarrollo social.28

24 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 56.


25 Secretaría de Programación y Presupuesto, Plan Global..., cit., nota 15, pp. 8 y ss.
26 Se entiende por eficacia la cualidad de la acción que logra hacer efectivo un inten-
to o propósito, y por eficiencia la facultad para lograr un efecto determinado.
27 Madrid Hurtado, Miguel de la, Mandato popular y mi compromiso constitucional
1983-1988, Plan Nacional de Desarrollo, México, Presidencia de la República, 1983, p. 20.
28 Entre 1978 y 1980, México experimentó un auge económico sin precedente, debi-
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 11

Este plan ----que abarcó y ordenó coherentemente los planes sectoria-


les ya existentes---- marcó el inicio de un sistema permanente, de un pro-
ceso racional y consciente para dirigir el desarrollo del país de acuerdo
con la Constitución, actualizando por una parte de manera constante la
estrategia, los instrumentos y los programas nacionales, y retroalimentan-
do por la otra los planes sectoriales y el propio Plan Global de Desarrollo
gracias a la planeación.29 Para hacerlo, reunió el conjunto de objetivos,
estrategias, acciones, y medios para avanzar con mayor consistencia y vi-
sión de conjunto.
Esta fusión de políticas coordinadas y compatibilizadas continuó la
estrategia de desarrollo implantada desde el inicio de la administración de
López Portillo, proyectada en ese momento para la segunda mitad de su
responsabilidad constitucional. Dicho plan fue propuesto no sólo como
un programa de gobierno, sino como un proyecto nacional, que respetan-
do las competencias sectoriales sirviera como mecanismo ordenador de
las intenciones y compromisos de los agentes que participaban en cada
uno de los ámbitos económicos y sociales del país.
Dicho plan30 fue un documento político y técnico que dio coherencia
a las consideraciones políticas, a la acción, y al modelo de país al que se
tendía, a modo de dar unidad y viabilidad a los diversos planes y progra-
mas para organizar mejor los esfuerzos de todos los sectores del país, en
cumplimiento de sus obligaciones jurídicas y políticas.
En el plan se incorporaron todos los lineamientos de la política de
desarrollo, los objetivos y las metas nacionales, precisando las acciones
sectoriales e intersectoriales para enlazar a todos los sectores productivos
de la comunidad nacional; y conforme a las bases proporcionadas en di-
cho documento, se concertaron las acciones entre los diversos grupos so-
ciales, y se coordinaron las que atañían a los estados y a la Federación.31

do principalmente al incremento en los precios del petróleo. El gobierno contrató


fuertes créditos en los mercados internacionales de capital, los cuales tenían abundan-
cia de recursos para otorgar préstamos con intereses reducidos porque se habían desa-
rrollado inusitadamente con las inversiones que ----aprovechando su bonanza---- habían
hecho los países de la OPEP. Véase Ortiz W., Arturo, Política económica de México,
1982-2000, 7a. ed., México, Editorial Nuestro Tiempo, 1999.
29 Secretaría de Programación y Presupuesto, Plan Global..., cit., nota 15, pp. 71, 81
y 82.
30 Ibidem, pp. 25, 33 y 37.
31 Ibidem, pp. 39, 59 y 60.
12 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Considerando que el desarrollo no constituye un fin en sí mismo, sino


que se justifica en función de objetivos sociales, de generación de empleos,
de mínimos de bienestar y de independencia política y económica, señaló
un marco macroeconómico flexible para el manejo de las variables
económicas en él consideradas; marcó tareas y señaló tasas de crecimiento
razonables para asegurar un ritmo conveniente de evolución; y robusteció
al Estado como rector de la sociedad en la tarea de orientar las acciones
de la economía.
Con base en todo este trabajo previo, el Ejecutivo presentó al Con-
greso de la Unión el proyecto de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal32 que en su articulado establecía que las dependencias y
entidades de la administración pública centralizada y paraestatal conduci-
rían sus actividades en forma programada, con base en las políticas, prio-
ridades y restricciones que para el logro de los objetivos y metas de los
planes de gobierno estableciera el presidente ----directamente o a través de
las dependencias competentes---- y que implantaba la responsabilidad
de los coordinadores de sector. Asimismo, atribuía a la Secretaría de Pro-
gramación y Presupuesto ----cuya creación preveía---- la elaboración de los
planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo económico y so-
cial, con la participación, en su caso, de los grupos sociales interesados.
Culminó así el proceso iniciado en 1930, que con sus errores y omisiones
había llevado al convencimiento de la necesidad de una programación
económica global.
La planeación implica un complejo proceso dinámico33 compuesto de
múltiples actividades que se desarrollan en cuatro etapas secuenciales y
simultáneas: formulación, ejecución, control y evaluación, lo que exige
una estrecha vinculación entre las distintas áreas administrativas encarga-
das de esas labores; por lo que para llevarla a cabo fue necesario crear un
conjunto articulado de relaciones funcionales entre las dependencias y en-
tidades del sector público, y entre ellas y las organizaciones de los diver-
sos grupos sociales y las autoridades de las entidades federativas, que
gracias a los mecanismos de participación permanente contenidos en el
propio sistema, permitía realizar acciones de común acuerdo.34

32 Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 1976.


33 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa de Difusión y Capacitación
del Sistema Nacional de Planeación Democrática y del Proceso de Planeación 1984, Mé-
xico, Secretaría de Programación y Presupuesto, 1984, p. 2.
34 Secretaría de Programación y Presupuesto, Plan Global..., cit., nota 15, p. 95.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 13

III. BASES JURÍDICAS DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA FEDERAL

El esfuerzo institucional de planeación se inicia con la reforma a los


artículos 25 y 26 de la Constitución, lo que no significa que antes de ella
no hubiera existido planeación, dado que cualquier forma de presupuesta-
ción la implica, y en la páginas precedentes se ha seguido su proceso evo-
lutivo.
El fundamento legal para que el gobierno ejerza la rectoría económi-
ca se encuentra a partir de esa reforma en el precepto constitucional que
lo faculta a establecer un Plan Nacional de Desarrollo, en la Ley de Pla-
neación que reglamenta dicho artículo, y en el Plan Nacional de Desarro-
llo que cada presidente formula al iniciar su periodo de gobierno.

1. Normas constitucionales

Con el propósito de consolidar lo que implícitamente la Constitución


ya le reconocía al Estado, en diciembre de 198235 se le atribuyeron ----re-
feridas al interés general y limitadas por la propia Constitución y sus le-
yes reglamentarias---- facultades que confirmaron el principio de la recto-
ría económica del Estado, haciéndolo consistente con los instrumentos de
política económica con que ya contaba para conducir la estrategia del de-
sarrollo. En efecto, el manejo de las políticas monetaria, de ingresos, de
gasto público y de endeudamiento le permite a cualquier gobierno condu-
cir la política económica; y a esto, en México, se une la propiedad origi-
naria de las tierras y aguas dentro del territorio nacional, y el dominio
directo de los recursos naturales del subsuelo, de la plataforma continen-
tal y de los zócalos submarinos de las islas.36
Lo novedoso fue que además se abrieron conductos para la expresión
de las pretensiones de la población respecto a las tareas encomendadas al
gobierno, para lo cual se estableció que el Estado organizaría un sistema
de planeación democrática del desarrollo nacional que imprimiera soli-
dez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía
para asegurar la independencia y democratización política, social y cultu-
ral de la nación. Los objetivos de la planeación, determinados por los fi-
35 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, arts. 25 y 26, reforma pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federación de 3 de febrero de 1983.
36 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, arts. 31, frac. IV; 73,
fraccs. VII, VIII, XVIII y XXIX; 74, frac. IV; y 27.
14 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

nes del proyecto nacional contenido en la Constitución, incluyeron la par-


ticipación de los diversos sectores sociales con el fin de recoger sus de-
mandas e incorporarlas tanto en el plan de desarrollo, como en los progra-
mas específicos que en él se contuvieran.
La Constitución faculta al Ejecutivo para establecer un Plan Nacional
de Desarrollo en el que se determinen los criterios para la formulación,
ejecución, control y evaluación de dicho plan y de los programas de desa-
rrollo que abarque. Asimismo, deben señalarse en dicho documento los
órganos responsables del proceso de planeación, así como las bases para
que el Ejecutivo federal coordine su acción con los gobiernos de las enti-
dades federativas mediante convenios, concierte con los particulares las
acciones que éstos deben realizar durante la elaboración y ejecución de
dicho proceso, e induzca su actividad de acuerdo con los objetivos del
desarrollo.37 De esta forma, la ley suprema, al mismo tiempo que concede
al Estado la conducción de la economía, sienta las bases para la participa-
ción de los sectores público, social y privado en el proceso de desarrollo,
precisando sus ámbitos de competencia.38

2. Ley de Planeación
Por ser el sector público de la economía una de las bases que permite
al Estado ser el rector del desarrollo nacional, era necesario que actuando
como un factor de equilibrio entre los sectores económicos, asumiera el
compromiso de fomentar el bienestar de las mayorías y consolidar la in-
dependencia económica. Para proceder a ello era indispensable que la
rectoría del Estado se rigiera por una ley.39
En este contexto, por planeación ha de entenderse el instrumento para
modificar la realidad social de acuerdo con los valores del proyecto na-
cional, haciendo uso de la facultad y el deber de utilizar los mecanismos
que el Ejecutivo tiene para orientar la acción gubernamental y social ha-
cia los grandes objetivos del desarrollo socio-económico, a través de la
organización racional, permanente y sistemática tanto de las tareas que la ad-
ministración se propone realizar para conseguir determinados objetivos,
como de la vigilancia a la que se somete para garantizar que las acciones
37 Ibidem, art. 26.
38 Andrade Sánchez, Eduardo, ‘‘Comentarios a los arts. 25 y 26 constitucionales’’,
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1985.
39 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, p. 38.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 15

ejecutadas guarden relación con los objetivos previstos, y que los efectos
de ellas coincidan con los fines preestablecidos, en un proceso continuo de
retroalimentación.40
Las normas y principios fundamentales de la proyección nacional
para el desarrollo del país, así como para la integración y funcionamiento
del Sistema de Planeación Nacional están establecidas en la ya citada Ley
de Planeación,41 que faculta al Ejecutivo nacional para elaborar, con la
participación de los grupos interesados, el plan nacional correspondiente,
conforme a los principios básicos que la misma decreta. Sienta asimismo
las bases para promover y garantizar la participación democrática de los
diversos grupos sociales, y para que las acciones de los particulares con-
tribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desa-
rrollo y de los programas de él derivados; y para coordinar sus activida-
des de planeación con los estados y municipios con el propósito de que
coadyuven a la planeación nacional.
Para evitar la dispersión de objetivos y acciones que resulta de planes
y programas elaborados en forma aislada, la ley que se comenta estipula
que los documentos de la planeación deben ordenarse jerárquicamente
conforme a un marco integrador de todos los programas de desarrollo,
para que a partir de un plan nacional, se preparen y ejecuten programas
sectoriales y regionales, asegurando la congruencia necesaria de las ac-
ciones propuestas para que a través de ordenar las demandas, establecer
prioridades, fijar metas, asignar recursos, definir tiempos y señalar la res-
ponsabilidad de todos los que intervienen en las distintas etapas de la pla-
neación, haya la seguridad de que lo planeado se ejecute, y de que pueda
vincularse en forma directa lo planeado con lo realizado.42
Asimismo, establece las bases para proceder a la consulta de los di-
versos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus
opiniones para la elaboración y actualización del plan y sus programas, y
participe en su ejecución.43
Las normas y los principios básicos conforme a los cuales ha de lle-
varse a cabo la planeación del desarrollo para encauzar en función de ésta
las actividades de la administración pública, están establecidas, como ya
se dijo, en la Ley de Planeación, que marca la institucionalización de un

40 Programa de Difusión y Capacitación, p. 5.


41 Publicada en Diario Oficial de la Federación, 5 de enero de 1983.
42 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, p. 23.
43 Idem; Ley de Planeación, art. 1o., fracs. I, III y IV, pp. 12 y 20.
16 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

sistema permanente de conducción planeada de la actividad pública, para


lo cual adopta la programación como instrumento fundamental de gobier-
no para garantizar la congruencia entre los objetivos y las acciones de la
administración pública federal, para precisar responsabilidades, y para fa-
cilitar la oportuna evaluación de los resultados. La planeación así enten-
dida permite impulsar y orientar el desarrollo económico y social del
país.
Esta ley reglamenta el artículo 26 constitucional y delimita el marco
normativo de la planeación.44 Tiene por objeto encauzar las actividades
de la administración pública federal y garantizar la participación social en
la integración del plan nacional y de los programas de desarrollo; estable-
cer las bases para que el Ejecutivo federal ----responsable de conducir la
planeación nacional---- coordine sus actividades con las entidades federa-
tivas; y señalar con claridad las atribuciones que corresponden en esta
materia a las dependencias y entidades de la administración pública fede-
ral, que están obligadas a elaborar sus programas siguiendo los linea-
mientos del Plan Nacional de Desarrollo.
El Ejecutivo es el responsable de la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo porque cuenta con dependencias de orientación y apoyo glo-
bal, y sobre todo porque planear es atribución y obligación del organismo
encargado de la administración. En esta materia, el Congreso sólo puede
externar su opinión y formular las observaciones que estime pertinentes
durante la ejecución, revisión y adecuaciones a dicho plan;45 pero partici-
pa expidiendo las leyes que constituyen la base jurídica de la planeación
nacional; analiza, opina, y en su caso aprueba documentos fundamentales
para la planeación: el Informe de Gobierno, el Informe de Ejecución del
Plan Nacional de Desarrollo, el Presupuesto de Egresos de la Federación
y la Cuenta Pública; y adicionalmente hace aportaciones a través de los
Foros de Consulta Popular.46
Conforme a dicho texto legal,47 a la Secretaría de Hacienda le corres-
ponde proyectar la planeación nacional del desarrollo, y vigilar el cumpli-
miento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en esta materia.
Para esto debe coordinar las actividades relacionadas con dicha planea-
ción; elaborar ----con la participación de los gobiernos de los estados, de

44 Ley de Planeación, arts. 1o., 5o., 9o., 12 y 20.


45 Ibidem, art. 5o.
46 Programa de Difusión y Capacitación, p. 12.
47 Ibidem, art. 14.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 17

los grupos sociales interesados, y de las entidades de la administración


pública federal---- el Plan Nacional de Desarrollo; proyectar y coordinar
con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y munici-
pales la planeación regional, preparar los programas especiales que le en-
comiende el presidente de la república, y elaborar ----tomando en cuenta
las propuestas de las dependencias coordinadoras de sector y de los go-
biernos estatales---- los programas anuales globales para la ejecución de
dicho plan y de los mencionados programas; así como cuidar que los pro-
gramas que se generen en el Sistema Nacional de Planeación sean con-
gruentes con el Plan Nacional de Desarrollo.
Dicha secretaría debe además definir las políticas financiera, fiscal y
crediticia; procurar el cumplimiento48 de los objetivos del plan y de los
programas al ejercitar sus funciones de planeación, coordinación, evalua-
ción y vigilancia del sistema bancario; verificar que las operaciones en
que se haga uso del crédito público prevean el cumplimiento de los obje-
tivos y prioridades del plan y los programas; y considerar los efectos que
en el logro de dichos objetivos y prioridades pueden tener la política mo-
netaria y crediticia, así como los precios y tarifas de los bienes y servicios
de la administración pública federal.
Por lo que atañe a las dependencias de la administración pública fe-
deral,49 intervienen en la elaboración del multicitado plan, respecto de las
materias que les competen, y coordinan el desempeño de las que corres-
ponden a las entidades paraestatales en su sector. Preparan ----tomando en
cuenta las propuestas que presenten las entidades en su sector y los go-
biernos de los estados, así como los grupos sociales interesados---- sus
programas sectoriales, y aseguran la congruencia de éstos con el plan y
los programas regionales y especiales que determine el presidente de la
república.
Dichos organismos elaboran sus programas anuales para la ejecución
de los programas sectoriales correspondientes considerando el ámbito te-
rritorial de las acciones previstas en ellos, procurando su congruencia con
los objetivos y prioridades de los planes y programas de los gobiernos de los
estados. Por otra parte, vigilan que las entidades del sector bajo su coordi-
nación conduzcan sus actividades conforme al Plan Nacional de Desarro-

48 Ibidem, art. 15.


49 Ibidem, art. 16.
18 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

llo y al programa sectorial correspondiente, y en su caso, que cumplan


con su propio programa institucional.
Por lo que incumbe a las entidades paraestatales,50 todas ellas partici-
pan en la elaboración de los programas sectoriales mediante las propues-
tas que procedan en relación con sus funciones y objeto; y cuando expre-
samente lo determine el Ejecutivo federal, elaboran su propio programa
institucional observando las previsiones del programa sectorial en el que
se encuadran para asegurar la congruencia entre ambos. Asimismo, pre-
paran sus programas anuales para la ejecución de los programas sectoria-
les y en su caso institucionales, considerando el ámbito territorial de sus
acciones, atendiendo ----a través de la dependencia que coordine su sector
y conforme a los lineamientos que ésta señale---- a las propuestas de los
gobiernos de los estados. Periódicamente verifican la relación que guar-
dan sus actividades y los resultados de éstas con los objetivos y priorida-
des de su programa institucional.

3. Plan Nacional de Desarrollo


El análisis de las circunstancias que llevaron a la creación del Plan
Global de Desarrollo, y asimismo la evaluación de sus resultados, hicie-
ron patente la necesidad de integrar un plan nacional del que se despren-
dieran programas a mediano plazo que lo detallaran, permitiendo vincular
los contenidos del plan con el manejo de las políticas e instrumentos de
desarrollo, y particularmente con los montos presupuestales programados
y los efectivamente ejercidos. Esto ayudaría tanto a lograr una mejor arti-
culación entre los diferentes sectores y niveles de la administración públi-
ca y a asegurar la compatibilidad entre los intereses regionales y los pla-
nes estatales de desarrollo, como a reforzar los mecanismos existentes de
participación, negociación y concertación, promoviendo y apoyando la
organización de grupos sociales para movilizar sus esfuerzos hacia el lo-
gro de los objetivos nacionales.
Durante su campaña política, De la Madrid puso en práctica un am-
plio proceso de consulta popular que le permitió primero integrar su pla-
taforma electoral, después su programa de gobierno, y posteriormente el
Plan Nacional de Desarrollo, primer plan sexenal, desde aquel que cubrió
el periodo de 1940 a 1946.

50 Ibidem, art. 17.


PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 19

Durante su mandato presidencial, De la Madrid convirtió la planea-


ción del desarrollo en factor indispensable para enfrentar la adversidad,51
ya que permitió ordenar el esfuerzo colectivo y los escasos recursos para
hacer frente a grandes necesidades sociales. Los planes de cada depen-
dencia fueron responsabilidad de sus titulares, su integración en un docu-
mento único por mandato de la Ley de Planeación correspondió a la Se-
cretaría de Programación y Presupuesto,52 y su aprobación final fue
prerrogativa del presidente de la república.
Conforme a lo establecido en la ley sobre la materia, las dependen-
cias y entidades de la administración pública federal sujetaron obligato-
riamente sus acciones a los objetivos, estrategias y lineamientos estable-
cidos en el plan. Por lo que toca a las entidades federativas, se precisaron
los mecanismos de coordinación para que sus respectivos planes de desa-
rrollo recogieran las prioridades estatales y se insertaran en los propósitos
nacionales. En cuanto a los sectores social y privado, se concertaron ac-
ciones o se indujeron conductas en apoyo a los objetivos establecidos en
el plan.53 De acuerdo con estos mismos principios han venido estable-
ciéndose los planes sexenales de desarrollo preparados por los subsecuen-
tes jefes del Ejecutivo.
El Plan Nacional de Desarrollo, legitimado por el cumplimiento de
los principios constitucionales, resume los compromisos establecidos
entre la sociedad y el gobierno con el objeto de hacer avanzar el desa-
rrollo nacional.54 La planeación integral, objetivo principal del Plan
Nacional de Desarrollo, constituye el instrumento para conducir el
progreso económico y social del país, organizando las acciones que
han de emprenderse durante el periodo presidencial para el que se re-

51 Para 1981, las cotizaciones internacionales del petróleo se habían desplomado, lo


que redujo el ingreso de divisas para hacer frente al servicio de la deuda. En 1982, ----a
unos meses de que De la Madrid asumiera la Presidencia----, ocurrió una fuga de capitales
reconocida oficialmente en 22 mil millones de dólares, lo que casi agotó las reservas del
Banco de México, y se nacionalizó la banca. En ese año, el PIB creció sólo 0.5%, cuando
en el anterior había aumentado un 7.9%. Para evitar una moratoria, el gobierno recurrió
al apoyo de la banca internacional y renegoció la deuda, operación condicionada a una
serie de medidas que recortaron el gasto social en perjuicio de las clases desprotegidas,
redujeron la nómina del gobierno, congelaron salarios y acentuaron la inequidad en la dis-
tribución del ingreso. Véase Ortiz W., Arturo, op. cit., nota 28.
52 Véase supra nota 22.
53 Ley de Planeación, arts. 12-18, 20, 33-36 y 37-41.
54 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 45 y 47.
20 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

dacta, lapso que coincide con la vigencia de cada plan, dando a la gestión
gubernamental una visión de largo alcance.
De acuerdo con este concepto y dentro del marco general previsto en
la ley que se comenta, la planeación desarrollada a partir de 1983 se dis-
tingue de la que se dio en el pasado por la voluntad de emplear la planea-
ción como un instrumento de transformación social y económica, lo que
implica hacer de ella un sistema en permanente actualización con el fin
de que el gobierno pueda contar con un mecanismo renovador que le per-
mita conducir el proceso de desarrollo que le confía la Constitución.55
Para respetar y aprovechar la biodiversidad de que dispone el país, e
incrementar su capital natural para mantener la disponibilidad de recursos
naturales a largo plazo, es imprescindible que el desarrollo sea sustenta-
ble,56 es decir, que el crecimiento se lleve a cabo manejando responsable-
mente la inevitable interacción de los ámbitos económico y social con el
medio ambiente y los recursos naturales, con el finalidad de conservar su
calidad, y cuando sea necesario, restablecerla.
Para articular y armonizar el esfuerzo colectivo de acuerdo a propósi-
tos comunes, en la elaboración del plan y de los programas que lo inte-
gran, se fortalece la capacidad de los tres niveles de gobierno para condu-
cir la planeación del desarrollo en sus distintos ámbitos a través de la
coordinación de las actividades entre la Federación, los estados y las sub-
divisiones políticas de éstos.
Asimismo, debe obtenerse la participación de todos los sectores so-
ciales para asegurar su cooperación en las labores que para alcanzar las
metas respecto al desarrollo económico y social señale el gobierno. Para
esto, debe contarse con un mecanismo que permita conocer los intereses
de los distintos grupos sociales y no sólo el de las asociaciones de
empresarios y profesionistas, sindicatos, y organizaciones campesinas,
que por estar mejor organizados han ejercido mayor presión sobre la opi-
nión pública.57 La acción de vecinos, amas de casa, deportistas y senec-
tos, puede concertarse en comités de discusión donde pueden exponer sus
puntos de vista sobre como canalizar sus esfuerzos en función del plan
nacional de desarrollo.
Con base en la indagación realizada durante las campañas presiden-
ciales y en los foros de consulta popular instituidos conforme a la Ley de

55 Ibidem, p. 45.
56 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
57 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 55.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 21

Planeación,58 se ha dado permanencia y carácter institucional a la par-


ticipación que la sociedad civil, por medio del cabildeo, había venido
ejerciendo a través de los grupos de presión. Dicha búsqueda permite la
participación de los ciudadanos en la discusión de los problemas que les
atañen, pues en las mencionadas reuniones pueden expresar sus puntos de
vista respecto a la problemática nacional los representantes de las asocia-
ciones de profesionistas, de industriales, de comerciantes y de agriculto-
res; los de los partidos políticos; los de los sindicatos, y los individuos en
lo particular.
Las opiniones expresadas en estas reuniones reflejan el sentir de los
distintos sectores de la población, y por lo mismo constituyen el instru-
mento mediante el cual el gobierno ----actuando como un intérprete del
interés público---- en búsqueda de opciones, expone en dichos foros los
problemas que deben ser resueltos, para que una vez analizados, la socie-
dad proponga soluciones. Sin olvidar el compromiso fundamental del Es-
tado con las mayorías, las sugerencias que se acerquen más al consenso,
las que sean compatibles con el marco legal vigente y con las restriccio-
nes existentes, se incorporan, unas ----las de ámbito más amplio----, al Plan
Nacional de Desarrollo o a los programas a mediano plazo; y otras, las
que se refieran a aspectos más concretos, se incluyen en los programas
anuales y en los planes estatales y municipales de desarrollo.59
Conforme a lo dicho, la participación de las autoridades, instituciones
y grupos implicados en el Plan Nacional de Desarrollo ocurre de manera
distinta: respecto a las dependencias de la administración pública federal
y a las entidades paraestatales es obligatoria, entre las autoridades federa-
les y estatales se da en forma coordinada, y tocante a los sectores social y
privado se produce de manera inducida o concertada.60 A través de esas
formas de operación se define el carácter de la estrategia y de los linea-
mientos del Plan Nacional, y se concreta la participación de la sociedad
en su ejecución.

58 Ley de Planeación, art. 20; y Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, art. 26, pfo. 3o.
59 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 20-25.
60 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 26, pfo. 3o., y Ley de
Planeación, art. 32.
22 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

A. Participación obligatoria

En la administración pública federal ----para la cual la sujeción al plan


es de carácter forzoso---- sus observancia se manifiesta en acciones y
metas específicas señaladas en los programas sectoriales de mediano pla-
zo que determinan los objetivos, prioridades y políticas que regirán el de-
sempeño de las actividades del sector administrativo correspondiente, y
en programas operativos anuales en los que se establecen los actos con-
cretos, los responsables de ellos, los recursos asignados y las metas por
alcanzar.61
Con el fin de articular e integrar la acción de la administración públi-
ca federal y lograr que las entidades paraestatales se constituyan en autén-
ticos instrumentos para el logro de los programas sectoriales, y en general
de las estrategias y políticas de la planeación nacional del desarrollo, di-
chos organismos ----cuando expresamente lo determine el Ejecutivo fede-
ral---- deben elaborar programas institucionales que contengan previsiones
para cumplir con los objetivos del plan y de los programas sectoriales, de
acuerdo al área o actividad de que se trate.62

B. Participación coordinada

De conformidad con la estructura política mexicana, los municipios


integran las entidades federativas que unidas forman una federación
denominada Estados Unidos Mexicanos; la Federación y los estados fe-
derados constituyen dos órdenes jurídicos igualmente subordinados a la
Constitución sin que exista una prelación de uno sobre el otro;63 ambos
pueden coordinar sus acciones para solucionar problemas de interés co-
mún. Así entendido, el federalismo es una relación política, económica y
social que implica la corresponsabilidad de todos los estados en el desa-
rrollo nacional.
A través de la coordinación se incorporan las acciones que en materia
de planeación realiza el gobierno federal con los gobiernos de las entida-
des federativas, y a través de ellos con los de los municipios.64 En este
caso se contemplan diversos mecanismos ----presentación de propuestas,
61 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 423 y 424; Ley de Planeación,
arts. 22-27 y 32.
62 Ley de Planeación, art. 17.
63 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, arts. 115, 40, 42 y 26.
64 Ley de Planeación, arts. 33-36.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 23

planeación coordinada, ejecución de acciones compartidas, elaboración


de programas regionales, uniformación de los métodos empleados---- para
que los gobiernos estatales participen en la planeación nacional del desa-
rrollo, y coadyuven en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones a la
consecución de los objetivos de la planeación, así como a la ejecución de
las acciones que en cada estado deben realizarse y que competen a los
tres niveles de gobierno. En las relaciones entre éstos, el plan constituye
el punto de referencia que proporciona orientación a las actividades de
coordinación, para que los convenios entre los gobiernos permitan dar
cumplimiento a la estrategia del desarrollo en sus respectivas jurisdiccio-
nes.65
Las acciones en las que intervienen los tres niveles de la administra-
ción pública en forma coordinada, son reguladas por los convenios de de-
sarrollo social celebrados entre el Ejecutivo federal y los gobiernos esta-
tales.66 Estos acuerdos son el instrumento jurídico, administrativo,
programático y financiero, que rige las acciones que en materia de pla-
neación realizan las dependencias de la administración pública federal
con los gobiernos de las entidades federativas, y a través de éstas con sus
municipios.

C. Participación concertada

La concertación es un proceso de negociación que implica correspon-


sabilidad entre los sectores público, privado y social respecto a la defini-
ción de los medios y las acciones necesarias para alcanzar las metas pre-
vistas en el Plan de Desarrollo y en los programas que de él deriven.67 Por
medio de ella dichos sectores convienen en realizar acciones conjuntas de
acuerdo con los lineamientos previstos en el Plan Nacional de Desarro-
llo, así como en los compromisos específicos de cumplimiento obligatorio
para las partes que los suscriben contenidos en los contratos y conve-
nios de derecho público68 que con ese propósito celebren. De esta forma los
65 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, p. 27.
66 Ibidem, p. 425.
67 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 55.
68 Los contratos y convenios de orden público a los que se hace referencia, son con-
tratos administrativos celebrados con sujeción a un régimen exorbitante del derecho priva-
do, entre la administración pública en ejercicio de su función administrativa y uno o va-
rios particulares para satisfacer el interés público. Véase Fernández Ruiz, Jorge, Derecho
administrativo, Contratos, México, Porrúa, 2000, p. 106.
24 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

sectores social y privado, contando con la certidumbre de conocer los ob-


jetivos y prioridades expresados por la voluntad colectiva, participan en
la formación del marco general en el que va a operar la economía,69 y se
solidarizan con el esfuerzo nacional.
Observando los propósitos y prioridades del Plan Nacional de Desa-
rrollo y de los programas de él derivados,70 deben incluirse en dichos
convenios los objetivos, las acciones y los resultados esperados de la con-
certación, indicando la contribución de éstos al cumplimiento de las me-
tas de las líneas prioritarias de acción.71 Asimismo, deben consignarse en
dichos documentos las responsabilidades aceptadas por las partes signata-
rias, precisando las entidades, dependencias, instituciones, organismos,
asociaciones o cámaras que quedan obligadas. Es necesario detallar tam-
bién el área geográfica donde estas acciones tendrán repercusión, así
como los periodos en que se llevarán a cabo.

D. Participación inducida

Recurriendo a la persuasión, el gobierno maneja los instrumentos de


política económica y social que pueden influir en las decisiones de los
particulares ----medidas financieras, tributarias, monetarias, de gasto pú-
blico y de empleo---- a modo de dirigir su acción hacia el cumplimiento de
los objetivos establecidos en la planeación nacional. De este modo se pro-
mueven acciones específicas para estimular las actividades de los secto-
res social y privado hacia el cumplimiento de las metas y objetivos del
desarrollo, y para desalentar las que sean contrarias a él. Estas medidas de
orientación, restricción, y en todo caso de regulación en materia económi-
ca y social, se manejan de acuerdo con los objetivos y lineamientos gene-
rales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, y con los precisados
con detalle en los programas operativos anuales.72
Con el propósito de garantizar y apoyar adecuadamente el cumpli-
miento de sus objetivos y el logro de sus metas, deben señalarse las medi-
das e instrumentos aplicables a cada línea prioritaria de acción,73 efec-
69 Carril, Mauricio et al. (coords.), op. cit., nota 8, p. 11.
70 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 27 y 426; Ley de Planeación,
arts. 37-40.
71 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 55.
72 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, p. 426; Ley de Planeación, art. 41.
73 Una línea prioritaria de acción es un conjunto de acciones interdependientes orien-
tadas a producir bienes o a prestar servicios, que contribuye al cumplimiento de las líneas
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 25

tuando una pormenorizada justificación de la medida que se adopta, en


términos tanto de los efectos buscados, como de los que se tendrían si la
medida no se respeta, si su intensidad no es la prevista, o si se desfasa,
retarda o adelanta su aplicación.74
Dirigida por la orientación integradora de la actividad gubernamental,
se extiende así, sin solución de continuidad, una línea que va del proyecto
nacional plasmado en la Constitución hasta la consulta popular, y que
concluye con la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, cuyo fun-
damento político se encuentra en la voluntad popular, y cuya base jurídi-
ca es el precepto constitucional que responsabiliza al Ejecutivo de la con-
ducción del desarrollo nacional.75

IV. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN

El Sistema Nacional de Planeación Democrática76 es el conjunto arti-


culado de relaciones funcionales, creado entre las dependencias y entida-
des del sector público federal, y entre ellas y las organizaciones de los
diversos grupos sociales y las autoridades locales, con el fin de actuar de
común acuerdo. Dicho régimen comprende mecanismos permanentes
de participación a través de los cuales los grupos organizados de la socie-
dad y la población en general, toman parte activa en la planeación nacio-
nal del desarrollo al hacer propuestas, plantear demandas y formalizar
acuerdos.
Esta estructura gubernamental ordena la actividad tanto de las áreas
que llevan a cabo las actividades de planeación, programación, presu-
puestación, información, control y evaluación, como la de las dependen-
cias que realizan lo planeado, y proporcionan elementos para controlar y
evaluar todo el proceso, desde su preparación hasta su ejecución. El obje-
tivo fundamental77 de todo este proceso es dirigir las acciones que se rea-

generales de acción del Plan Nacional de Desarrollo. Las líneas prioritarias de acción tra-
ducen en proposiciones concretas las líneas generales establecidas en éste, y sirven de
marco de referencia tanto al presupuesto como a las acciones en materia de coordinación,
concertación e inducción.
74 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 55.
75 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, p. 47; y Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, art. 26.
76 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 4.
77 Ibidem, p. 23.
26 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

lizan en el sistema económico y social, con la finalidad de que coadyuven


al cumplimiento de la estrategia del Plan Nacional de Desarrollo.

1. Estructura institucional del Sistema Nacional


de Planeación Democrática

La organización del Sistema Nacional de Planeación tiene su funda-


mento jurídico en la Ley de Planeación y en la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal.
Dicho sistema está integrado por las dependencias y entidades de la
administración pública federal; por los organismos de coordinación entre
la Federación, los estados y los municipios ----la Reunión Nacional de
Funcionarios Fiscales, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales,
el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, y la
Junta de Coordinación Fiscal----;78 y por la representación de los grupos
sociales que actúan a través de unidades de planeación, gabinetes especia-
lizados, comisiones intersectoriales, y foros de participación social.

2. Niveles de operación

El Sistema Nacional de Planeación actúa en tres ámbitos: global, sec-


torial e institucional.

A. Nivel global

Como ya se dijo con anterioridad es responsabilidad de la Secretaría


de Hacienda proyectar y coordinar las actividades más generales de la
planeación nacional. En esta materia, a la Secretaría de Desarrollo Social
le corresponde proyectar y coordinar ----con la participación de los gobier-
nos estatales y municipales---- la planeación regional, y por lo mismo ela-
borar los programas regionales y especiales que le señale el Ejecutivo fe-
deral, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las
dependencias y entidades de la administración pública federal y los go-
biernos estatales y municipales; así como autorizar ----en coordinación
con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público---- las acciones e inver-
siones convenidas en el marco del combate a la pobreza, y evaluar la apli-
78 Ley de Coordinación Fiscal, art. 16.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 27

cación de las transferencias de fondos que se deriven de las acciones e


inversiones a las que se ha hecho referencia.79
A la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo80 le
compete coordinar y organizar el sistema de control y evaluación guber-
namental; vigilar que las dependencias y entidades de la administración
pública federal cumplan con las disposiciones en materia de planeación,
presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio,
fondos y valores; y realizar auditorías y evaluaciones a dichas dependen-
cias y entidades para promover la eficiencia en su gestión, así como para
verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas.

B. Nivel sectorial

A las distintas entidades de la administración pública federal que se


encargan de los aspectos específicos de la economía y la sociedad les co-
rresponde la operación en el nivel sectorial. Dentro de cada dependencia
la responsabilidad recae en su titular, apoyado por una unidad de planea-
ción y una estructura administrativa y ejecutiva. Cada secretaría está obli-
gada a ayudar en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, a elabo-
rar programas a mediano plazo y programas operativos anuales, a
establecer el marco de referencia para la planeación del nivel institucio-
nal, y a asegurar la congruencia de sus programas con el Plan Nacional de
Desarrollo y con los programas a mediano plazo. Además, como coordi-
nadora de sector, cada secretaría debe ordenar las actividades de planea-
ción de las entidades paraestatales ubicadas en su esfera de acción, com-
probar periódicamente que cumplan con lo establecido en sus programas,
y verificar el estado que guardan éstos en relación con sus presupuestos.81

C. Nivel institucional

A las entidades paraestatales82 que se integran a la planeación global


a través de los programas sectoriales, les compete participar en la elabo-
79 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, art. 31, fracs. I y II, IX,
XIV-XVIII y XXIII; 32, fracs. II-VI y VIII; Ley de Planeación, arts. 12-15.
80 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, art. 37, fracs. I, V y VII.
81 Ley de Planeación, arts. 8o., 9o., 12, 13 y 16.
82 Organismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones de
crédito, instituciones de seguros y fianzas, y fondos y fideicomisos relacionados con las
distintas actividades productivas o de servicio que la administración pública lleva a cabo.
28 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

ración de dichos programas, preparar cuando así lo determina el Ejecuti-


vo federal sus propios programas institucionales, elaborar los programas
anuales para la ejecución de unos y otros, así como sus presupuestos, y
atender ----a través de la dependencia coordinadora de sector---- las pro-
puestas de los gobiernos estatales en relación con la cobertura territorial
de su gestión.83

3. Principios de la planeación

En la planeación se cumplen varios principios,84 el primero es el de la


consubstancialidad, porque en cualquier organización humana la planea-
ción es consubstancial e inherente a la gerencia y privativa de ella, de
aquí que sea el encargado de la administración pública al que le corres-
ponda establecer los objetivos de su gestión y determinar la forma de al-
canzarlos.
También debe satisfacer los principios de universalidad, racionali-
dad, previsión y unidad, lo que significa respectivamente que la planea-
ción debe abarcar todas las fases del proceso económico y social; que
para aprovechar al máximo los recursos con que se cuenta, los planes y
programas deben elaborarse con base, tanto en el análisis y diagnóstico
del pasado y del presente como en la proyección de las tendencias obser-
vadas, seleccionando las alternativas de acción de acuerdo con conoci-
mientos científicos y un razonamiento sistemático; que de acuerdo con la
idea primordial de modificar la realidad, deben preverse las consecuen-
cias que producirá la aplicación de lo planeado; y que asimismo, todos los
planes, programas y proyectos deben estar coordinados entre sí, con el
objetivo de formar un todo orgánico y compatible.
Por último, la planeación debe cumplir el principio de continuidad
que se refiere a que la planeación es un proceso permanente porque así lo
es la necesidad de obtener el máximo rendimiento de recursos siempre
escasos; lo que cambia es la forma de obtenerlos y el destino que se les
dé. Cuando se ha cumplido un plan y los programas que lo integran, debe
estar ya preparado el siguiente, modificando o complementando al ante-
rior, y así se prosigue indefinidamente.
83 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, art. 1o., pfo. tercero; Ley de
Planeación, art. 17.
84 Martner, Gonzalo, Planificación y presupuesto por programas, 12a. ed., México,
Siglo XXI, 1981, pp. 9-11.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 29

Los principios mencionados deben acatarse en el desenvolvimiento


de todas las etapas del proceso de planificación.

4. Fases de la planeación

La organización y aplicación del sistema que se estudia se efectúa en


cuatro etapas: formulación, ejecución, control y evaluación, para asegurar
la congruencia entre las actividades cotidianas y los objetivos previstos
en el plan y en los programas a mediano y corto plazo, y para evitar des-
viaciones en la realización de lo proyectado.85

A. Formulación

La formulación es el conjunto de actividades encauzadas a precisar


los principales objetivos del proyecto de desarrollo, la estrategia general
para realizarlo, y las políticas y lineamientos que han de seguirse para lo-
grarlo.86 En esta etapa se elaboran los instrumentos normativos a mediano
plazo: el Plan Nacional y los programas a mediano plazo que de él se
desprenden. Comienza con la preparación de diagnósticos económicos y
sociales de carácter global, sectorial, institucional y regional; con base en
ellos ----y tomando en cuenta las propuestas de la sociedad---- se definen
las necesidades urgentes que deben ser satisfechas así como los objetivos
del desarrollo, y se disponen las medidas procedentes para cumplirlos.87

B. Ejecución

La ejecución es el conjunto de actividades que se realizan para con-


vertir las estrategias señaladas en los programas a mediano plazo en me-
tas a corto plazo.88 En esta etapa se precisan las acciones para lograr los
objetivos, se eligen los instrumentos de política económica y social que
han de emplearse, se desprenden de los programas a mediano plazo los
programas anuales, se determina a los responsables de llevarlos a la prác-
tica, se precisan los plazos para cumplirlos, y se les asignan recursos.89
85 Osornio Corres, Francisco, op. cit., nota 22, pp. 31 y ss.
86 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 9.
87 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, arts. 31, fracs. I, II, XIV y
XV; 32, fracs. II-VI y VIII; Ley de Planeación, arts. 14, fracs. I-IV y VI; 15, fracs. I y II;
16, fracs. I-VI; y 17, fracs. I-IV.
88 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 5.
89 Ley de Planeación, arts. 21, pfos. 2o., 27, 28 y 32.
30 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

C. Control

El control consiste en un conjunto de actividades encaminadas a vigi-


lar que la ejecución de las acciones corresponda a la normatividad que las
rige y a lo establecido en el plan y en los programas de él derivados.90
Esta etapa constituye un mecanismo a la vez preventivo y correctivo que
sigue el curso del proceso de planeación desde la formulación de los pro-
gramas hasta la ejecución de las acciones realizadas para darles cumpli-
miento; esto permite la oportuna detección de desviaciones, ineficiencias,
o incongruencias, así como su pronta corrección.91
Los principales instrumentos de control son los informes trimestrales
de la situación económica, y los informes de las finanzas públicas; los
informes mensuales de los gabinetes especializados, y los de la Comisión
Intersecretarial de Gasto-Financiamiento; los informes de las auditorías
gubernamentales;92 los informes de evaluación de los tres niveles de pla-
neación que sintetizados constituyen el Informe de Ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo; el Informe de Avance de Gestión Financiera; la
Cuenta Pública; y el Informe de Gobierno, que es la exposición del estado
general de la administración pública federal.

a. Control interno de carácter administrativo

A la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, compe-


te vigilar que las entidades de la administración pública federal cumplan
con las disposiciones en materia de planeación y presupuestación; e infor-
mar periódicamente al Ejecutivo federal sobre el resultado de su evalua-
ción; asimismo, es la encargada de aportar elementos de juicio para el
control y seguimiento de los objetivos y prelaciones del plan y de los pro-
gramas.93
Por su parte, cada una de las dependencias de la administración públi-
ca federal vigila que las entidades en su sector rijan su actividad confor-
me al Plan Nacional de Desarrollo, el programa sectorial correspondiente,
y, en su caso, su programa institucional; y asimismo verifica la relación
entre los resultados de su gestión y los objetivos y prioridades de los pro-
90 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 5.
91 Ley de Planeación, art. 14, frac. VII.
92 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 6.
93 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, art. 37, fracs. V y XIV.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 31

gramas a su cargo, con el fin de corregir las desviaciones o modificar los


programas respectivos. Con el mismo propósito las entidades paraestata-
les verifican periódicamente la relación que guardan sus actividades con
los resultados obtenidos y con los objetivos y prioridades de su programa
institucional.94
Con el fin de detectar posibles desviaciones, y de existir éstas corre-
girlas ----o en su caso reformar el plan o los programas respectivos----, pe-
riódicamente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público95 verifica la si-
tuación en que se encuentra la gestión de los programas y presupuestos de
las diversas dependencias y entidades de la administración pública fede-
ral, así como los resultados obtenidos de ella, y la compara con los objeti-
vos y prioridades del plan y de los programas regionales y especiales.
Esta comprobación es por una parte de carácter normativo-adminis-
trativo, y por la otra de carácter económico-social.

---- Control normativo-administrativo

Este tipo de vigilancia se ejerce en el seno del sistema de control y


evaluación gubernamental que coordinan la Secretaría de la Contralo-
ría y Desarrollo Administrativo y la Secretaría de Hacienda, y sirve para
constatar el cumplimiento de la normatividad que rige las acciones de la
administración pública federal.96

---- Control económico-social

Esta forma de revisión corresponde, en el nivel institucional a las res-


pectivas unidades de planeación, en el sectorial a las dependencias coor-
dinadoras de sector, y en el global a la Secretaría de Hacienda. Tiene por
finalidad verificar, por una parte, la congruencia entre el Plan Nacional de
Desarrollo y los programas generados dentro del Sistema Nacional de Pla-
neación Democrática, y por la otra analizar los efectos económicos y so-
ciales producidos por la ejecución de los programas por parte de la admi-
nistración pública federal.97
94 Ibidem, art. 16, fracs. VII y VIII.
95 Ley de Planeación, art. 14, frac. VII.
96 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, arts. 31, fracs. XXIII y
XXIV; 37, fracs. I-V, VII-IX y XIV.
97 Ley de Planeación, arts. 14, frac. VII; 15, frac. IV; 16, fracs. VII y VIII; 17, frac.
VI; y 18.
32 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Como parte del control económico y social se examina la coherencia


entre el plan sexenal y los programas a mediano plazo, entre éstos y los
programas estratégicos anuales, y entre éstos y los anteproyectos de pre-
supuesto. Se realiza así un seguimiento permanente de los efectos econó-
micos y sociales producidos por la ejecución de los programas y del pre-
supuesto, y se aquilata la eficiencia de las medidas empleadas para
cumplir los objetivos y metas del plan.

b. Control externo de carácter político

En ocasión de informar al Congreso de la Unión sobre el estado gene-


ral que guarda la administración pública del país,98 el presidente hace
mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, y anualmente ----en
marzo---- remite a la Comisión Permanente de dicha legislatura el informe
de las acciones y resultados de la ejecución del plan y de dichos progra-
mas.99 También anualmente los titulares de las dependencias administrati-
vas, al dar cuenta al Poder Legislativo del estado que guardan sus respec-
tivos ramos, le informan del grado de avance en el cumplimiento de los
objetivos señalados en la planeación nacional respecto a las áreas de las
que son responsables, así como del resultado de la aplicación de los ins-
trumentos de política económica y social en función de esos objetivos y
prioridades.100
Asimismo, por medio del Informe de Avance de Gestión Financiera
----que cubre el periodo comprendido del 1o. de enero al 30 de junio del
año en que se ejerce el presupuesto----, la Auditoría Superior de la Federa-
ción101 es enterada a más tardar el 31 de agosto del mismo año, del grado
de cumplimiento de los objetivos, metas y satisfacción de necesidades
previstas en los programas a cargo de los poderes de la unión y de los
entes públicos federales. Posteriormente, en la Cuenta Pública que anual-
mente el Ejecutivo rinde a la Cámara de Diputados, se consolida la infor-
mación contenida en el citado informe con la correspondiente al segundo
semestre del año.

98 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 69.


99 Ley de Planeación, art. 6o.
100 Ibidem, art. 8o.
101 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, arts. 8o., 10 y 11.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 33

c. Control social

Reconociendo por una parte el alto costo en términos económicos de


la corrupción, y por la otra el gran daño que la percepción negativa y ad-
versa del quehacer de la administración causa a la imagen de las institu-
ciones gubernamentales, ya que ha destruido la credibilidad del gobierno,
éste se propone combatirla mediante acciones preventivas.102 Hasta 2000
se había puesto un gran énfasis en la vigilancia formal, por lo que los
mecanismos de control estaban orientados a verificar el cumplimiento es-
tricto de la normatividad, y no a detectar específicamente prácticas de co-
rrupción; por esta razón se carece de mecanismos que hagan claro y evi-
dente el desarrollo de la gestión administrativa.
Para corregir esa situación, el gobierno tiene que modificar el entorno
de desconfianza existente, para lo cual planea por una parte impulsar una
regulación interna que mediante la identificación de las áreas, los proce-
sos y los servicios más susceptibles a la corrupción, garantice la aplica-
ción de los controles internos con un enfoque preventivo; y por la otra
evaluar los progresos de la lucha contra la corrupción recurriendo tanto a
indicadores internacionales, como a la opinión de los usuarios de los ser-
vicios que presta la administración pública.
Esta ampliación del espacio de la participación de la sociedad en la
evaluación de la gestión pública ----que hasta ahora se había aprovechado
muy limitadamente----, debe reforzar la colaboración social para enfrentar
la corrupción mediante acciones concretas que estimulen su participación
para solucionar este problema nacional. Para que esta colaboración sea
posible, el gobierno abre al público el acceso a la información guberna-
mental para aclarar a la ciudadanía el desempeño de las instituciones, el
cumplimiento de los objetivos y programas de trabajo establecidos, el uso
de los recursos asignados, la prestación de los servicios y los resultados
alcanzados; asimismo promueve el diseño y la aplicación de sistemas de
medición que le permitan conocer las observaciones de la sociedad res-
pecto al fenómeno de la corrupción.
Como parte de este esfuerzo integral para desarrollar la transparencia
de la gestión gubernamental y para combatir la corrupción, el gobierno fe-

102 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Diario Oficial de la Federación, 30 de


mayo de 2001, pp. 119-121.
34 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

deral está estableciendo mecanismos de coordinación con las autoridades


locales para garantizar el buen uso de los recursos federales que se les
transfieren.

D. Evaluación

La evaluación es el conjunto de actividades encauzadas a valorar la


pertinencia del funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación, así
como la integración y compatibilidad de sus componentes103 en un lapso
determinado. La evaluación tiene dos aspectos: uno normativo-adminis-
trativo, y otro económico-social. El primero se refiere a determinar la
idoneidad operativa de los componentes del sistema respecto a las normas
que los rigen, y el segundo a examinar cuantitativa y cualitativamente los
resultados de la ejecución del plan y los programas.

a. Evaluación interna

Las actividades de evaluación interna se llevan a cabo en los tres ni-


veles de planeación: institucional, sectorial y global.104 Cada una de las
entidades paraestatales integrantes del nivel institucional remite su autoe-
valuación a la secretaría coordinadora del sector que le corresponde, que
la valida y articula en la evaluación del sector, que a su vez remite a la
Secretaría de Hacienda,105 ya que ésta tiene la responsabilidad de llevar a
cabo la evaluación global de la administración pública federal acoplando
en ella, previa validación, las aportaciones de las distintas dependencias y
entidades que la forman. La síntesis integrada y compatibilizada de las
evaluaciones realizadas en los tres niveles de planeación constituye un
documento de naturaleza económico-social: el Informe de Ejecución del
Plan Nacional de Desarrollo.
Dentro del marco programático constituido por el Plan Nacional de
Desarrollo, los programas a mediano plazo, y los programas operativos
anuales, el informe de ejecución valora las acciones realizadas para llevar
a la práctica cada una de las líneas que componen la estrategia establecida
en dicho plan, los resultados alcanzados y el grado de cumplimiento de
los objetivos del plan.
103 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, pp. 6, 10 y 62.
104 Ibidem, p. 63.
105 Ley de Planeación, art. 14, frac. VII.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 35

Al practicar la evaluación debe destacarse la contribución de los pro-


gramas realizados a lograr los objetivos de política económico-social de-
terminados en el Plan Nacional de Desarrollo, detallando las acciones
más importantes realizadas, utilizando los instrumentos de política econó-
mica y social previstos para su ejecución; y en el caso de que hubieran
tenido repercusión directa sobre las variables económicas y sociales, debe
precisarse hasta dónde las acciones de cada programa incidieron en
ellas.106 Deben asimismo señalarse los principales avances y resultados
en la aplicación de los programas, especificando en qué medida los proble-
mas a los que se pretendió dar solución fueron resueltos, y si se avanzó en
la dirección deseada para enfrentar los problemas de carácter estructural.
A través de informes sectoriales e institucionales, informes sobre
áreas y necesidades específicas, y el Informe Anual de Evaluación de la
Gestión Gubernamental, periódicamente se compara lo estipulado en los
programas con los resultados obtenidos, con el fin de verificar el cumpli-
miento de los objetivos y medir los efectos de la interrelación de los pro-
gramas. El propósito primordial de comparar los objetivos previstos con
el avance alcanzado al ejecutar las acciones proyectadas, y de determinar
las causas de los desfases entre lo planeado y lo realizado ----si los hubo----,
es retroalimentar el proceso de planeación, porque los resultados de la
evaluación constituyen un diagnóstico actualizado de la situación econó-
mica, social y política del país, indispensable para programar adecua-
damente el siguiente ejercicio presupuestal,107 definiendo la política apli-
cable para corregir las desviaciones detectadas, y modificar en caso
necesario los programas respectivos.

b. Evaluación externa

Como parte del proceso de evaluación, en marzo, el titular del Ejecu-


tivo remite a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el Infor-
me de Ejecución del Plan de Desarrollo,108 y en su Informe Anual de Go-
bierno al Congreso de la Unión hace mención expresa de las decisiones
adoptadas para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y de los pro-
gramas sectoriales.109
106 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 62.
107 Ibidem, pp. 62 y 63.
108 Ley de Planeación, art. 6o., pfo. segundo.
109 Ibidem, art. 6o.
36 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

El Informe de Gobierno es el documento que manifiesta el estado ge-


neral que guarda la administración pública del país, y en el que se hace
mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo y los programas de mediano plazo.110 Dicho do-
cumento aporta elementos para el análisis de las políticas aplicadas, de
los instrumentos empleados, y de los resultados obtenidos, porque los
programas sustantivos incluidos en los anexos programáticos van acom-
pañados de una breve evaluación de sus resultados.
Para determinar el progreso en el cumplimiento de los objetivos, de-
ben compararse analíticamente los avances logrados con las metas esta-
blecidas originalmente, especificando, por orden de importancia, las cir-
cunstancias que tuvieron que afrontarse para alcanzar los objetivos y las
metas, señalando las desviaciones existentes con respecto al presupuesto,
y explicando las causas internas o externas que las motivaron, diferen-
ciando al hacerlo los factores imputables a deficiencias en la programa-
ción, de aquellos que se originaron por problemas en la ejecución, y seña-
lando los instrumentos utilizados o las medidas aplicadas para corregir las
eventuales desviaciones detectadas en el curso de la misma.
Por otra parte, al revisar la Cuenta Pública111 la Cámara de Diputados
comprueba si el Ejecutivo cumplió con los objetivos contenidos en sus
programas, y si al hacerlo el gobierno se ajustó a los criterios señalados
en el presupuesto.112 Previamente a esa comprobación, la Cuenta Pública
es turnada por dicha cámara a la Auditoría Superior de la Federación para
que ésta verifique el desempeño de la administración y la legalidad en el
uso de los recursos públicos, y evalúe el cumplimiento final de los objeti-
vos y metas fijadas en los programas federales de acuerdo con los indica-
dores estratégicos aprobados en el presupuesto.113 Esta relación entre el
Ejecutivo y el Legislativo en materia de evaluación, hace más confiable
el proceso de la planeación nacional para el desarrollo.114

110 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 63.


111 Este proceso se analiza en el capítulo relativo a la presupuestación en el nivel federal.
112 Ley de Planeación, art. 6o.; Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, arts. 74, fracción IV, pfo. cuarto; y 79, frac. I, pfo. primero.
113 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, art. 16, frac. 1V.
114 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 62.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 37

5. Plan Nacional de Desarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo es el patrón rector de las acciones que


el gobierno federal emprende en el periodo de gestión del presidente que lo
elabora. En él se delinean las políticas social, económica, interior y exte-
rior, que establecen el marco para lograr el proyecto de país que persigue
el presidente en turno.
La categoría de plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo
que se redacta en el nivel global, y constituye la guía orientadora de todos
los demás arbitrios del sistema de planeación. En él se establece una clara
y razonable relación entre las necesidades de desarrollo económico y so-
cial y su escala de prelaciones, por una parte, y los recursos disponibles,
por la otra. Asimismo, se determinan las distintas formas en que han de
emplearse dichos medios para satisfacer esas carencias, considerando to-
das las inversiones que requiere el desarrollo del país para el periodo al
que el plan se refiere, definiendo sus propósitos y la estrategia general que
habrá de seguirse para cumplirlo.
El plan comprende tanto el análisis de los objetivos nacionales y la
fijación de metas para toda la economía del país, como la selección de las
acciones perentorias para conducir su desarrollo integral, así como la de-
terminación de los medios que han de emplearse para lograrlo,115 mismos
que con mayor detalle se expresan posteriormente en programas a media-
no plazo diseñados para cubrir las necesidades económicas y sociales de
la población. En dicho documento, que orienta las acciones de la planea-
ción, sectorial e institucional, así como las que efectúan los estados y los
municipios,116 se designa a los responsables de su ejecución.
Los programas sectoriales, institucionales y regionales, elaborados
para las distintas áreas económicas y sociales, son los mecanismos opera-
tivos para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas planteadas en
el Plan Nacional de Desarrollo; en ellos se señalan los procesos, progra-
mas y proyectos que han de realizarse.

A. Preparación del Plan Nacional de Desarrollo

La preparación del Plan Nacional de Desarrollo se inicia con la cam-


paña política de cada candidato a la Presidencia, y debe elaborarse, apro-
115 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, pp. 45 y 46.
116 Ley de Planeación, arts. 21-29, 31, 33, 34 y 42-44.
38 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

barse y publicarse dentro de los seis primeros meses de gestión del que
haya resultado favorecido por el voto popular.117 Su vigencia no puede
exceder del periodo constitucional del presidente que lo aprueba, aunque
puede contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo. El
proceso de elaboración se inicia con el análisis de los servicios públicos
existentes para conocer el estado en que se encuentran, y así entender las
quejas y peticiones planteadas respecto a ellos por la población; lo que
implica la ejecución de diversas actividades relacionadas, unas con la ob-
tención y ordenación de la información, y otras con su análisis a través de
las etapas de recopilación, clasificación y evaluación, para terminar con
la proyección de las tendencias de las necesidades de obras y servicios
públicos.
La captación de protestas y solicitudes comienza durante las campa-
ñas políticas realizadas por los candidatos a la Presidencia, y continúa du-
rante el mandato del que haya sido electo; la recopilación de quejas y pe-
ticiones se hace con base en las demandas presentadas por los distintos
grupos de presión y organizaciones diversas, por los funcionarios y em-
pleados del gobierno, y por la población en general, y obliga a que de
inmediato vayan realizándose estudios y análisis con la idea de precisar
los problemas que deben ser resueltos.
Una vez recopilados los datos acerca del estado en que se encuentran
la administración pública y los servicios que presta ----así como las quejas
y peticiones de la sociedad----, se identifican las anomalías y carencias por
materias, organizándolas de modo que puedan ser estudiadas con el pro-
pósito de encontrarles solución. Así clasificadas, se procede a su califica-
ción conforme a un catálogo en el que se asignan valores numéricos a los
diferentes factores relacionados con las necesidades que deben ser satis-
fechas, y con los servicios que deben prestarse para hacerlo.
Los principales aspectos que se consideran son la impostergabilidad
del servicio; la fuente de procedencia de la demanda y la presión con la
que ésta se ejerce; la posible cooperación de la población interesada; la fac-
tibilidad y rentabilidad de la obra o servicio requerido, y la mejoría social
que puede generar; la extensión de la población favorecida, y los rendi-
mientos que puede aportar; el costo de la obra o servicio solicitado; y el
periodo requerido para ejecutar la obra que se solicita.

117 Indetec, Presupuestación, ejercicio y control del gasto público municipal, Guada-
lajara, Jal., Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, 1991, pp. 42-49.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 39

Lo anterior implica que se dé preferencia a los problemas que requie-


ran atención inmediata, pues de agravarse generarían un gran costo so-
cial, político y económico. Por lo mismo, tienen prioridad las acciones
que satisfagan a las grandes mayorías ----sobre todo a las clases despro-
tegidas----, las obras y servicios que acumulen el mayor número de solici-
tudes, las que remedien varias necesidades a la vez, y las que puedan eje-
cutarse con menor inversión. Otro factor que se toma en cuenta es que las
obras puedan terminarse durante el periodo de gestión del gobierno que
las emprende.
Es más fácil que se acometan empresas cuyo gasto es recuperable ----es-
pecialmente si lo es a corto plazo----, y aquéllas en cuya realización colabora
la población interesada ----los trabajos por cooperación son el mejor me-
dio para prestar más y mejores servicios a las comunidades de circuns-
cripciones pequeñas en las que es fácil identificar a los beneficiarios----.
Por último, el gobierno está atento a los distintos grupos de influencia que
ejercen presión: organizaciones políticas; cámaras de comercio, agricultu-
ra, e industria; instituciones culturales; clubes de servicio social, colegios
de profesionistas; sindicatos e instituciones religiosas.
Partiendo del conocimiento del estado de la administración pública y
de los servicios que presta en el momento en el que se hace el diagnósti-
co, pueden hacerse los cálculos necesarios para proyectar las tendencias
de las necesidades de obras y servicios públicos que en el futuro van a
presentarse. De esta manera, pueden planearse y programarse para satis-
facer adecuadamente las necesidades presentes y futuras.
En la formulación del plan participan las dependencias y entidades de
la administración pública federal, los grupos sociales interesados y las en-
tidades federativas. El documento es sometido por la Secretaría de Ha-
cienda al presidente, y una vez aprobado por éste, se publica mediante
decreto en el Diario Oficial de la Federación. Como instrumento de crea-
ción continua debe tener la flexibilidad necesaria para reorientarse de
acuerdo con una permanente evaluación de resultados; por lo tanto, el
plan y los programas de él derivados son revisados periódicamente, y en
caso de que se les hagan adecuaciones, previa aprobación del titular del
Ejecutivo, son publicadas en el Diario Oficial de la Federación.118
En el Plan Nacional de Desarrollo se precisan los objetivos naciona-
les, la estrategia para el desarrollo integral del país, las necesidades cuya

118 Ley de Planeación, arts. 21, 29, 31 y 34, frac. I.


40 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

satisfacción tiene prelación, y las previsiones sobre los recursos que se


asignarán a tal fin; se establecen los lineamientos de la política global,
sectorial y regional; y se determinan los instrumentos y responsables de
su ejecución. Sus preceptos se refieren al conjunto de la actividad econó-
mica y social, y rigen el contenido de los programas que se generen en el
Sistema Nacional de Planeación Democrática.

B. Programas a mediano plazo

Los programas a mediano plazo se elaboran en el nivel sectorial ----salvo


los institucionales---- para desglosar y detallar los planteamientos genera-
les del Plan Nacional de Desarrollo;119 en ellos se precisan los objetivos,
metas, políticas y medios que han de emplearse para cumplir lo previsto
en aquél. Estos programas ----clasificados en sectoriales, regionales, espe-
ciales e institucionales---- deben ser congruentes con el plan, y su vigencia
no puede exceder del periodo constitucional de la gestión gubernamental
en que se aprueban, aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a
un plazo mayor.
En el plan y en los programas se especifican las acciones que serán
objeto de coordinación con los gobiernos de los estados, y de inducción o
concertación con los grupos sociales interesados. Uno y otros, una vez
aprobados, son obligatorios para las dependencias de la administración
pública federal ----incluidas las entidades paraestatales---- y son revisados
con la periodicidad que determinen las disposiciones reglamentarias. Los
resultados de las revisiones y de las adecuaciones concomitantes al plan y
los programas, son como éstos, publicados en el Diario Oficial de la Fe-
deración.120

a. Programas sectoriales

Los programas sectoriales121 se refieren a los aspectos comprendidos


dentro del radio de acción económico o social del que es responsable la
secretaría de Estado que actúa como coordinadora del sector. Conforme a
las bases expedidas anualmente por la Secretaría de Hacienda, a más tar-
119 Secretaría de Programación y Presupuesto, Programa..., cit., nota 33, p. 9.
120 Ley de Planeación, arts. 21-34, frac. I, y 42-44.
121 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, art. 50; Ley de Planeación,
arts. 16, fraccs. I a III; 17, fracs. I y III; 23 y 29-32; Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, arts. 2o., 12 y 18.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 41

dar el 15 de marzo, los programas se preparan de acuerdo con las estipu-


laciones del Plan Nacional de Desarrollo para el sector específico a cargo
de la dependencia que elabora el programa.
En su formulación se toman en cuenta las propuestas de los organis-
mos que dependen de la entidad que encabeza el sector, las recomenda-
ciones de los estados y municipios afectados por la ejecución del progra-
ma, y las opiniones de los grupos sociales interesados. Previo dictamen
de la Secretaría de Hacienda, los programas son sometidos a la considera-
ción del presidente por la dependencia coordinadora del sector, y una vez
aprobados por él, se publican en el Diario Oficial de la Federación y son
obligatorios para todas las dependencias de la administración pública fe-
deral. Los programas que contienen acciones en las que participan dos o
más sectores se denominan multisectoriales.

b. Programas regionales y programas especiales

Los programas regionales se refieren a áreas específicas del territorio


nacional que rebasan el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa, y
que se consideran claves para el desarrollo del país. Su integración es res-
ponsabilidad de la Secretaría de Hacienda; pero en su preparación partici-
pan las entidades federativas a las que corresponden las circunscripciones
que van a ser afectadas por el programa. El enfoque regional es importan-
te, porque al tomar en cuenta los diversos grados de crecimiento en las
jurisdicciones implicadas, pueden conocerse las necesidades que en cada
una de ellas deben ser satisfechas, así como determinar la potencialidad
económica que en cada una de ellas es susceptible de ser desarrollada
para contribuir a lograr los objetivos nacionales.122
Los programas especiales ----cuya elaboración compete también a la
Secretaría de Hacienda---- son proyectos ordenados con ese carácter por el
Ejecutivo federal, por estar relacionados sea con necesidades primordia-
les cuya satisfacción es indispensable para el desarrollo integral del país,
o bien con actividades encuadradas en el ámbito de acción de dos o más
secretarías de Estado. Ambas clases de programas son sometidos por la
mencionada secretaría a la aprobación del presidente, que puede estable-
cer comisiones intersecretariales para la atención de las actividades de

122 Carril, Mauricio et al. (coords.), op. cit., nota 8, p. 20.


42 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

planeación que deben desarrollar conjuntamente varias entidades de la


administración pública federal.123

c. Programas institucionales

Los planes de trabajo que sujetándose a las previsiones del plan y del
programa sectorial correspondiente, así como a la ley que regula su orga-
nización y funcionamiento, preparen las entidades paraestatales por orden
expresa del Ejecutivo federal, porque su ubicación dentro del sector al
que corresponden las hace adecuadas para hacerse cargo de determinados
proyectos, constituyen los programas institucionales. Estos documentos
deben ser sometidos por el órgano de gobierno y administración de la en-
tidad que los elabora a la aprobación del titular de la dependencia coordi-
nadora de sector, o a la de la Secretaría de Hacienda si no estuviera agru-
pada en un sector específico.
Considerando las propuestas de los gobiernos estatales a través de la
dependencia coordinadora del sector,124 las entidades paraestatales, en sus
correspondientes programas institucionales, deben tomar en cuenta tanto
el ámbito territorial de sus acciones, como las de los programas multisec-
toriales y especiales que autorice el Ejecutivo federal.

C. Instrumentos operativos a corto plazo

La acción de determinar las actividades que la administración pública


va a ejecutar, de establecer los objetivos de dichas labores, de definir los
métodos de trabajo que van a emplearse, de delimitar los recursos huma-
nos, materiales y financieros necesarios para alcanzar las metas seleccio-
nadas, de señalar índices cuantitativos y cualitativos para evaluar los re-
sultados, y de determinar la localización geográfica de las obras que el
gobierno va a construir y de los servicios que va a prestar, constituye la
programación
Resultado de esta actividad son los programas operativos a corto pla-
125
zo, que al vincular las decisiones globales con las medidas operativas
123 Ley de Planeación, arts. 14, frac. III; 19, 25, 26, 29 y 34, frac. IV; Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal; Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Público Federal, art. 12.
124 Ley de Planeación, arts. 9o.; 17, fracs. II-IV; 24 y 29, pfo. tercero; Reglamento de
la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, arts. 8o., frac. I, y 11.
125 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, pp. 43, 46 y 52.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 43

de ejecución, convierten las guías contenidas en los planes a mediano pla-


zo ----derivadas a su vez de las orientaciones del plan nacional---- en metas
precisas de acción, ligando de esta manera la labor inmediata de los nive-
les inferiores de la administración, a las decisiones adoptadas en los niveles
intermedios y alto de la misma, y coordinando el funcionamiento de to-
dos los niveles de la administración.
Con el fin de guiar su acción y controlar los resultados obtenidos con-
forme a los lineamentos establecidos por la autoridad superior, cada uni-
dad administrativa ejecutora ----de acuerdo con la organización jerárquica
del gobierno----, utiliza la programación como herramienta para definir
sus metas y establecer sus programas de trabajo, que deben ser lo sufi-
cientemente flexibles como para hacer frente a situaciones imprevistas re-
lacionadas con desastres naturales, o con la manipulación de la economía
por las grandes potencias a través de cierre de mercados, cambios de va-
lor de las monedas, o manipulación de los precios en el mercado interna-
cional.
Estos programas operativos a corto plazo son proyectos de vigencia
anual elaborados en el nivel global, sectorial e institucional. En ellos se
establecen con mayor detalle los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y
de los programas a mediano plazo; se definen los aspectos administrati-
vos y de política económica y social que entrañan; y se especifican las
acciones que han de ser objeto de coordinación con los gobiernos de los es-
tados, y de inducción o concertación con los grupos sociales interesados.
Existen tres tipos de programas a corto plazo: el programa anual
global, los programas anuales preliminares y los programas anuales defi-
nitivos.126

a. Programa Anual Global

El Programa Anual Global127 constituye el marco general para la pre-


paración de los proyectos operativos anuales preliminares. Su finali-
dad es garantizar la coherencia de dichos planes con los lineamientos ge-
nerales de la política económica y social para el año correspondiente, y
además establecer la fundamentación global para el Presupuesto de Egre-
sos de la Federación. Este documento es preparado por la Secretaría de
126 Ley de Planeación, arts. 27 y 28.
127 Ibidem, art. 14, frac. VI.
44 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Hacienda con la participación de las dependencias y entidades del sector


público, y de los gobiernos estatales.
La programación anual del nivel federal ----particularmente en sus as-
pectos presupuestal, tributario y financiero---- se vincula estrechamente
con la estatal mediante la coordinación establecida para la integración de
los programas regionales, y el diálogo continuo entre el sector público fe-
deral y los delegados que mantiene en cada estado. En el nivel sectorial
estos programas anuales constituyen el vínculo entre el Plan Nacional de
Desarrollo y el Presupuesto de Egresos de la Federación.128

b. Programas anuales preliminares

Los programas anuales preliminares son los documentos en los que


consta la declaración previa de lo que cada entidad intenta hacer en el
ejercicio para el que se planean, para dar cumplimiento a los objetivos,
políticas, estrategias y metas derivadas de los programas a mediano pla-
zo,129 considerando el ámbito territorial de las acciones previstas en ellos,
y procurando congruencia con los planes y programas de los gobiernos de
los estados. Estos documentos sirven de base para la elaboración de los
anteproyectos de presupuesto.130

c. Programas anuales definitivos

Los programas anuales son el instrumento fundamental para que el


gobierno cumpla con las metas y objetivos trazados en el Plan Nacional
de Desarrollo. Para dar cabal cumplimiento a éste y a la porción corres-
pondiente de las tareas previstas en los programas sectoriales, los progra-
mas operativos anuales definitivos constituyen la herramienta de eje-
cución presupuestaria en la cual se señalan con total precisión las
actividades que en el año que cubren habrán de realizar las entidades pú-
blicas. Estos programas anuales ----que deben ser compatibles entre sí----
rigen durante el año para el que fueron hechos las actividades de la admi-
nistración pública federal en su conjunto, y una vez que se les ha calcula-
do costo, constituyen los anteproyectos de presupuesto.131 En ellos se es-
128 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 425 y 426.
129 Ley de Planeación, arts. 16, fracs. V y VI; y 17, fracs. III y IV; Reglamento de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, art. 8o., frac. I.
130 Programa de Difusión y Capacitación, p. 9.
131 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, arts. 18-21.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 45

pecifican las acciones que han de ser objeto de coordinación con los go-
biernos de los estados, de concertación con los grupos interesados y de
inducción.

6. Instrumentos jurídicos para la aplicación del Plan


Nacional de Desarrollo

Para la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo, el Ejecutivo cuen-


ta con la Ley de Ingresos de la Federación, el Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación, los Convenios de Desarrollo Social, los Conve-
nios de Coordinación y los Convenios de Concertación.

A. Ley de Ingresos de la Federación

La Ley de Ingresos de la Federación es el instrumento normativo de


vigencia anual que, de acuerdo con los lineamientos de la política de fi-
nanciamiento planteada en el Plan Nacional de Desarrollo orienta las po-
líticas financiera, monetaria, crediticia, de deuda pública y de ingreso
----imposición, precios y tarifas de los servicios prestados por el sector pú-
blico y estímulos fiscales----. A través de la Secretaría de Hacienda, el
Ejecutivo federal informa al Congreso de la Unión trimestralmente ----dentro
de los cuarenta y cinco días siguientes al trimestre vencido---- sobre los
ingresos percibidos en relación con las estimaciones señaladas.132

B. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación

El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación es preparado


por la Secretaría de Hacienda, integrando en él los proyectos de presu-
puesto de cada una de las entidades que componen el sector público fede-
ral. Para la formulación de éstos, cada una de ellas toma en cuenta la polí-
tica de gasto público fijada por el Ejecutivo federal, el programa
financiero general elaborado por la Secretaría de Hacienda, las políticas y
directrices del Programa Anual Global del sector público federal, y las de
su propio programa operativo anual preliminar. También debe atender a
los ingresos y gastos reales del ejercicio anterior; a la interrelación con los
diversos instrumentos de política económica y social establecidos por el
132 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, art. 31, frac. II; Ley de Ingre-
sos, arts. 1o., 2o., 15-19, y 21; Ley de Planeación, art. 15, frac. II.
46 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Ejecutivo federal; y en su caso a los convenios de coordinación con los


gobiernos de las entidades federativas, y a los acuerdos de concertación
con los sectores social y privado.133

C. Convenios de Desarrollo Social

Los Convenios de Desarrollo Social son el instrumento jurídico, ad-


ministrativo, programático y financiero, que basado en las orientaciones
políticas fundamentales de los gobiernos federal y locales da respuesta a
las necesidades más urgentes de las entidades federativas. El texto de los
convenios que anualmente el gobierno federal celebra con cada uno de
los estados se refiere específicamente a los proyectos particulares de cada
uno de ellos.
Conforme a los Convenios Únicos de Desarrollo celebrados en 1983,134
la colaboración de los dos niveles de gobierno se concretó en la ejecución
de programas de desarrollo socioeconómico que comprendieron, por una
parte, las acciones derivadas del ejercicio de las atribuciones del sector
público federal, y por la otra, los actos emanados de las facultades de los
ejecutivos locales, que en uno y otro caso requerían de coordinación para
su realización por implicar materias concurrentes o de interés común.
Los proyectos emanados de las facultades de los ejecutivos locales
fueron los Programas de Desarrollo Estatal; y los derivados de las atribu-
ciones federales fueron los Programas Estatales de Inversión, los Progra-
mas Integrales de Desarrollo Rural, los Programas de Inversión Federal y
los Programas Sectoriales Concertados.
Los proyectos contenidos en los programas de las dependencias y en-
tidades de la administración pública federal ejecutados por los estados
por encargo del gobierno federal, de organismos federales descentraliza-
dos o de empresas en las que la Federación tenía parte, y realizados total
o parcialmente con numerario proveniente del Presupuesto de Egresos de
la Federación, fueron financiados ----desde la vigencia del Convenio Úni-
133 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, arts. 4o., 5o., 13, 17,
18, 19, fracs. I, II y IV; y 24; Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público, arts. 9o., 10 y 13; Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, art. 31,
fracs. XIV y XV.
134 La denominación cambió a Convenios de Desarrollo Social en 1992, y anterior-
mente su nombre fue el de Convenios Únicos de Coordinación, que celebrados desde
1977 fueron la raíz del Sistema Nacional de Planeación. Véase Chapoy Bonifaz, Dolores
Beatriz, op. cit., nota 20, pp. 139-145.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 47

co de Coordinación de 1977---- con transferencias de capital a los gobier-


nos estatales, o mediante la aplicación directa de fondos que el gobierno
federal y dichos entes públicos federales realizaban con cargo a los presu-
puestos previstos en sus programas.
La administración, operación, conservación y mantenimiento de las
obras y servicios públicos realizados o suministrados con fondos transfe-
ridos por la Federación a los estados conforme a lo establecido en los
Programas Estatales de Inversión, en los Programas Integrales de Desa-
rrollo Rural y en los Programas de Inversión Federal, quedaba bajo res-
ponsabilidad de los ejecutivos estatales.
Independientemente del nombre con el que se le haya designado, el
documento al que se ha venido haciendo referencia es el acuerdo concreto
que se pacta entre las autoridades federales y las estatales ----involucrando
a los municipios----, respecto a los programas previstos en el Plan Nacio-
nal de Desarrollo que han de realizarse en sus respectivas jurisdicciones,
ya se trate de inversiones coordinadas, o de proyectos con cargo al presu-
puesto federal, caso en el cual los estados y municipios pueden canalizar
sus recursos hacia otros programas de obras y servicios públicos.135 La
celebración de acuerdos entre la Federación y sus partes constitutivas
para efectuar acciones conjuntas en materias que son de competencia
concurrente o de interés común entre las administraciones federal, estatal
y municipal, hace posible vincular las economías rurales y urbanas para
fortalecer a las subdivisiones políticas de las entidades federativas, acti-
var su economía y establecer vínculos más efectivos entre ellas, el gobier-
no del estado que integran, y el gobierno federal; esto con el objeto de
que, de acuerdo con el ámbito de sus respectivas facultades y funciones,
mediante programas que promuevan la descentralización de actividades y
servicios gubernamentales, así como el fortalecimiento de los municipios,
se coordine el desarrollo socioeconómico integral de las entidades, con el
fin de impulsar cabalmente el progreso del país.
Dicho convenio de vigencia anual celebrado entre el gobierno federal
y el de cada uno de los estados, comprende los programas ubicados den-
tro del contexto del Plan Nacional de Desarrollo, y constituye un acuerdo
pactado entre las autoridades federales y las estatales ----involucrando a
los municipios---- para regir el desarrollo de la inversión coordinada en

135 Sedas Ortega, Cecilia, Legislación en materia de presupuesto, ejercicio y control


del gasto público local, Guadalajara, Jal., Indetec, 1994, p. 66.
48 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

proyectos específicos ejecutados con cargo al presupuesto federal. En


este instrumento se establecen los mecanismos para efectuar la transfe-
rencia de recursos humanos, financieros y materiales necesarios para ha-
cer realidad la descentralización de la vida nacional.
Al inicio del sistema de planeación, los acuerdos que se comentan in-
cluyeron el compromiso de los ejecutivos estatales de promover la crea-
ción de sistemas estatales de planeación democrática, así como el forta-
lecimiento de los comités estatales de planeación como órganos oficiales
de comunicación y coordinación con el Sistema Nacional de Planeación
Democrática.
Asimismo, previeron la elaboración en cada una de ellas de planes
estatales y municipales en los que se fijaran estrategias específicas para
su avance con el fin de lograr un crecimiento económico integral que in-
cluyera a la totalidad de las entidades federativas ----sobre todo a las me-
nos desarrolladas---- con la intención de que ampliaran su capacidad
económica y administrativa con el propósito de que les permitiera alcan-
zar mayores niveles de bienestar y progreso. Con este fin, se previó la
celebración de acuerdos basados en orientaciones políticas básicas que
equilibraran la distribución regional del gasto, programaran su impacto,
promovieran la actividad económica en todas las entidades federativas,
y establecieran la participación social en los programas de desarrollo re-
gional.136

D. Convenios de coordinación

Estos acuerdos celebrados entre el Ejecutivo federal y sus homólogos


estatales contienen las reglas para que ambos niveles de gobierno participen
en la planeación nacional, coadyuven a la consecución de los objetivos de
ésta, y planeen en forma conjunta las acciones que han de realizar.137

E. Convenios de concertación

Estos contratos de orden público contienen acuerdos de carácter espe-


cífico y cumplimiento obligatorio para las partes que los suscriben, así
como la previsión de las consecuencias y sanciones que deriven de su in-
136 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, p. 426; Ley de Planeación,
arts. 33-36 y 44.
137 Idem; e ibidem, art. 33.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 49

cumplimiento. Mediante éstos, el Ejecutivo federal ----por sí o a través de


sus dependencias o de las entidades paraestatales---- de acuerdo con los
lineamientos previstos en el plan y los programas, concierta acciones con
las representaciones de grupos sociales o con particulares, para que por sí
o conjuntamente con la administración pública, coadyuven en la realiza-
ción de actividades encaminadas al logro de los objetivos del plan.138

7. Programación del gasto regional de la Federación

Con el fin de propulsar la economía nacional, es necesario equilibrar


la asignación regional del gasto, y programar su impacto para promover
en función de las necesidades locales la actividad económica en todas y
cada una de las entidades federativas ----especialmente en las circunscrip-
ciones menos favorecidas----, e impulsar el progreso de manera que dismi-
nuyan las desigualdades regionales.139 Con el fin de satisfacer las necesi-
dades reales de la población, la asignación del gasto regional está
determinada por la coordinación de los tres niveles de gobierno, y la con-
certación de acciones con los sectores social y privado, motivando así una
mayor participación de las comunidades afectadas en la determinación de
las necesidades locales que han de remediarse.
Para ello es preciso que en materia de salud, educación, empleo y vi-
vienda, las metas nacionales se constituyan fundamentalmente por el
agregado de las necesidades estatales, para lo cual es necesario relacio-
nar, respecto a la infraestructura básica, las carencias locales con los pro-
yectos nacionales, considerando el impacto de éstos en el ámbito regio-
nal. Para poder garantizar la prestación eficiente de los servicios básicos
de agua potable, electricidad, caminos, vivienda, escuelas y centros de sa-
lud, es necesario concentrar la población en ciudades medias y comunida-
des localizadas en puntos geográficos determinados por los gobiernos de
las entidades federativas.
En cuanto a los proyectos nacionales en materia agropecuaria, fores-
tal, turística, industrial y pesquera, éstos se transfieren al nivel estatal de
acuerdo con las prioridades de cada una de las entidades federativas y su
capacidad para hacerse cargo de ellos. Con este propósito, se mantiene
comunicación permanente con los gobiernos estatales para dar a conocer
la inversión federal, así como su ubicación territorial.
138 Idem; e ibidem, arts. 37-39.
139 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 398 y 399.
50 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006140 se da gran importan-


cia a superar las desigualdades entre las diversas regiones que forman el
territorio nacional, por lo que se ha establecido un nuevo marco de rela-
ciones intergubernamentales dentro del sistema de planeación para el de-
sarrollo regional, con el propósito de fortalecer, mediante el Sistema Na-
cional de Planeación Democrática participativa, los vínculos de colaboración
entre el Ejecutivo federal y los Comités de Planeación del Desarrollo es-
tatales y municipales. Conforme a dicho sistema se procede a reforzar el
desarrollo regional a través de la coordinación entre la Federación y los
gobiernos estatales y municipales con el fin de hacer realidad la igualdad
de oportunidades e incrementar el bienestar de la población (véase dibujo
en la página siguiente).
La base de esta fórmula son las mesorregiones, unidades compuestas
de varias entidades federativas que se integran para coordinar proyectos
cuyos efectos trascienden los límites de cada una de ellas. La heteroge-
neidad territorial aún en el interior de los estados hace que, de acuerdo
con sus circunstancias geográficas, sociales, económicas y culturales, al-
gunas entidades formen parte de más de una mesorregión.
Dichas áreas se determinaron para facilitar la articulación de las ac-
ciones de planeación y colaboración entre los gobiernos locales y el go-
bierno federal. Con este propósito se dividió el territorio nacional en cinco
mesorregiones: Sur-Sureste, compuesta por los estados de Campeche,
Yucatán, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Guerrero, Veracruz,
y Puebla; Centro-Occidente, integrada por las entidades de Jalisco, Mi-
choacán, Colima, Aguascalientes, Nayarit, Zacatecas, San Luis Potosí,
Guanajuato y Querétaro; Centro, formada por el Distrito Federal, Queré-
taro, Hidalgo, Tlaxcala, Puebla, Morelos y el Estado de México; Noreste,
constituida por Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua y Duran-
go; y Noroeste, formada por Baja California, Baja California Sur, Sonora,
Sinaloa, Chihuahua y Durango.
Con el fin de promover el equilibrio en el desarrollo económico de
todo el territorio nacional, es menester fortalecer las economías locales,
en especial las que de ellas están más rezagadas, por lo que la planeación
regional debe proyectarse con la participación de los gobiernos estatales y
municipales, y coordinar las acciones del gobierno federal con las de
ellos, respetando los planes de desarrollo urbano y ordenamiento territo-

140 Diario Oficial de la Federación, 30 de mayo de 2001.


52 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

rial de cada localidad, y apoyando el desarrollo turístico municipal, esta-


tal y regional. Asimismo, para desalentar la migración es imprescindible
crear en todas las comarcas del país núcleos de desarrollo que garanticen
la sustentabilidad ecológica de éste; así como impulsar el adelanto en las
fronteras norte y sur del país en concordancia con su potencial económico
y con sus particularidades culturales y sociales.
Al mismo tiempo debe impulsarse el desarrollo intrarregional, toman-
do en cuenta las posibilidades de cada lugar ----reconociendo que hay zo-
nas atrasadas incluso en las demarcaciones más desarrolladas del país----
mediante acciones y esfuerzos coordinados entre sociedad y gobierno en
los ámbitos municipal, estatal y federal, para integrar cada comarca con el
resto del país y con el mundo.
Para hacer posible la igualdad de oportunidades y elevar el bienestar
de la población, es imprescindible impulsar la educación para desarrollar
las capacidades personales y de iniciativa individuales y colectivas me-
diante la programación eficiente y transparente del gasto público en las
áreas de educación, salud e infraestructura, con el objeto de promover un
crecimiento económico regional equilibrado, competitivo, con calidad
humana, y que abarque a toda la sociedad, con el fin de que se traduzca
en una reducción de la inequidad en la distribución del ingreso para lo-
grar abatir la pobreza, para lo cual se busca que dicho crecimiento sea
ambientalmente sustentable, territorialmente ordenado y financieramente
viable para cada una de las cinco regiones en que para los propósitos del
Plan Nacional de Desarrollo se ha dividido el territorio nacional, con el
fin de reducir las brechas económicas que las debilitan y las hacen vulne-
rables respecto al resto del país, y frente a la globalización.
Ese desarrollo ha de darse de manera sustentable ----resolviendo las
necesidades de la generación presente, sin comprometer la satisfacción de
las de las generaciones futuras----, algo a lo cual hasta ahora no se le ha
dado la debida importancia, pues por la reducida incorporación de crite-
rios ambientales en el marco fiscal, y la desvinculación entre la política
económica y la ambiental, México adolece de falta de experiencia en el
diseño y aplicación de los instrumentos relativos a ésta.141 Se necesitan
innovaciones en esta materia, tanto en los aspectos reglamentarios y nor-
mativos, como en los aspectos técnicos y financieros.

141 Mercado García, Alfonso, ‘‘Industria y ambiente’’, Comercio Exterior, México,


vol. 52, núm. 2, febrero de 2002, p. 97.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 53

Para crear un sistema de desarrollo que impida que la presente gene-


ración inhabilite a las generaciones futuras para satisfacer sus necesida-
des, debe organizarse la utilización de los recursos naturales de tal modo
que se preserven las características de los ecosistemas para asegurar su
supervivencia, y se distribuyan equitativamente los costos y beneficios de
su explotación entre las sucesivas generaciones.
El crecimiento de la economía ----entendido como mayor volumen de
producción de bienes y servicios---- es una medida incompleta de prospe-
ridad social y no puede considerarse como el objetivo último del desarro-
llo, que es precisamente el bienestar de las personas, y éste requiere de
un medio ambiente saludable. Las condiciones ambientales forman parte
del concepto amplio de crecimiento, ya que el deterioro ecológico afecta
negativamente la salud y reduce la calidad de vida de la población; así
entendido, el progreso es consustancialmente sustentable, porque provee
mejor calidad de bienestar para la sociedad ----incluida la calidad am-
biental----. Ambiente y desarrollo resultan así un binomio indisoluble
que abarca aspectos de carácter social, económico, ambiental y ético,
del que deriva el problema sobre la distribución intergeneracional de los
costos y beneficios del crecimiento y el desarrollo.142
Las tasas más altas de crecimiento no pueden ser consideradas por sí
mismas como un indicador que refleje con fidelidad el progreso económi-
co y social de los países ----o el de las subdivisiones territoriales de és-
tos----, porque el progreso económico derivado de procesos industriales
contaminantes, o de prácticas agrícolas y forestales inapropiadas, aunado
a la ausencia de medidas y acciones específicas para impedir el deterioro
ambiental, hace que el desarrollo beneficie a sectores sociales específicos
----nacionales o extranjeros----, mientras perjudica a otros.
Esta es una de las causas de desigualdad internacional e intranacional
y tiene graves consecuencias, porque es uno de los elementos que acen-
túan la brecha en riqueza y salud que separa a los países industrializados
de los países subdesarrollados ----y dentro de cada país a las regiones
ricas de las depauperadas----. Cuando los costos ambientales y sociales
del desarrollo son mayores a los beneficios derivados del incremento en
la producción de bienes y servicios, se considera que el crecimiento es
ineconómico.

142 Aguilar Barajas, Ismael, ‘‘Reflexiones sobre el desarrollo sustentable’’, Comercio


Exterior, México, vol. 52, núm. 2, febrero de 2002, pp. 100-103.
54 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Para lograr un desarrollo apuntalado en el crecimiento con calidad


ambiental,143 es necesario empezar por crear las condiciones para que ese
progreso se dé con respeto a la biodiversidad del país, a modo de incre-
mentar el capital natural de que se dispone, aprovechándolo de acuerdo
con una sólida cultura ambiental, lo que implica atender a los aspectos
económicos, ecológicos y sociales de la explotación de los recursos natu-
rales.
Entendiendo que el crecimiento con calidad sólo es posible si se con-
sidera responsablemente la indiscutible interacción de los ámbitos econó-
mico y social con el medio ambiente y los recursos naturales, el Estado
reconoce como suya la responsabilidad de crear, sobre la base de una só-
lida cultura a favor del medio ambiente, las condiciones para un desarro-
llo sustentable que asegure tanto su calidad actual, como la disponibilidad
futura de recursos naturales para las generaciones por venir.
En cumplimiento de ese compromiso, el Ejecutivo federal se propone
promover el uso sustentable de los recursos naturales ----especialmente la
eficiencia en el uso del agua y de la energía----, así como una gestión am-
biental integral y descentralizada; fortalecer la investigación científica y
la innovación tecnológica para apoyar tanto el desarrollo sustentable del
país como la adopción de procesos productivos y tecnologías limpias; im-
pulsar procesos de educación, capacitación, comunicación y fortaleci-
miento de la participación ciudadana encaminados a difundir la convic-
ción de la necesidad de proteger el medio ambiente y de aprovechar de
manera sustentable los recursos naturales; mejorar el desempeño ambien-
tal de la administración pública federal; continuar diseñando y aplicando
la estrategia nacional para el desarrollo sustentable; y avanzar en la reduc-
ción de las emisiones de los gases que dan origen al efecto invernadero.
Para contar con indicadores económicos y ambientales para evaluar
los resultados obtenidos, se integrarán registros interdisciplinarios con in-
formación sobre el daño a la atmósfera, el consumo de energía, la pérdida
de sistemas forestales, y la tasa de conservación de acuíferos.
El desarrollo sustentable144 es un nuevo patrón de crecimiento con di-
ferentes combinaciones en el uso de recursos naturales renovables y no
renovables, que requiere de una regulación gubernamental, lo que lo hace
incompatible con el sacrosanto principio de libre mercado. La voluntad

143 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.


144 Aguilar Barajas, Ismael, op. cit., nota 142, pp. 104 y 105.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 55

política de proteger la ecología, y el apoyo institucional que se le preste,


hace suponer que el interés por conservar el ambiente está por encima de
los intereses del mercado, que dejado a sus propios mecanismos junto con
más bienes y servicios, genera más contaminación.
La sustentabilidad institucional es un asunto directamente derivado
de la voluntad política: si la dependencia responsable del medio ambien-
te, y los grupos de presión nacionales e internacionales involucrados en la
conservación de la naturaleza, tienen menos influencia que las depen-
dencias que se ocupan de las finanzas, la industria y el comercio, y que
las asociaciones que agrupan a industriales y comerciantes nacionales e
internacionales, habrá una atención deficiente a las cuestiones ambienta-
les, a pesar de que la retórica oficial pretenda hacer creer lo contrario.

V. COLOFÓN

Las directrices que han de seguir tanto la Federación como los esta-
dos y sus municipios en el diseño, elaboración y ejecución de sus respec-
tivos presupuestos programáticos, son las establecidas en el Plan Nacio-
nal de Desarrollo y en los planes estatales y municipales de desarrollo, así
como en los convenios de desarrollo social en vigor. Todo esto de acuer-
do con la Ley de Planeación, y cumpliendo con los principios del Sistema
Nacional de Planeación Democrática.
Antes de la década de los ochenta no era posible fuera del propio go-
bierno una visión de conjunto de la actividad gubernamental, no existía
un sistema unificado de planeación, y era deficiente la coordinación de
acciones entre las distintas dependencias Lo anterior no implica que la
administración pública no pudiera identificar los objetivos generales de
cada dependencia y los del conjunto de ellas, racionalizar las decisiones
que influían sobre el desarrollo económico y social del país, y fijar estra-
tegias de acción.
Pero innegablemente eso era muy distinto de lo que ha producido el
movimiento evolutivo de los últimos veinte años: un Sistema Nacional de
Planeación del Desarrollo del que forman parte obligatoriamente todas
las dependencias y entidades de la administración pública federal, al que
se integran los grupos sociales y los particulares a través de la concerta-
ción y la inducción, y al que se adhieren mediante convenios los gobier-
nos de las entidades federadas para coadyuvar en sus respectivas jurisdic-
56 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

ciones a realizar los objetivos de la planeación nacional. Intervienen así


en la planeación nacional del desarrollo los tres niveles de gobierno y la
sociedad.
En el capítulo siguiente se analiza la planeación del desarrollo en el
nivel estatal y municipal, el empleo de los instrumentos de coordinación,
y la transferencia de recursos a las entidades federativas a través de los
fondos de aportaciones previstos en la Ley de Coordinación.
CAPÍTULO SEGUNDO

EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA LOCAL

I. Planeación estatal de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 59


1. Bases jurídicas de la planeación económica local . . . . 59
2. Sistema Estatal de Planeación . . . . . . . . . . . . . . 74
II. Planeación municipal de desarrollo . . . . . . . . . . . . . 91
1. Sistema Municipal de Planeación Democrática . . . . . 92
2. Bases jurídicas de la planeación municipal de desarrollo 94
III. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
CAPÍTULO SEGUNDO

EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA LOCAL

En el ámbito local, la introducción del presupuesto por programas en el


nivel federal tuvo mucha trascendencia. Al promulgarse en diciembre de
1976 la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley del
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, que establecieron una
estructura orgánica y programática para el presupuesto,145 en el nivel es-
tatal empezó a asimilarse paulatinamente la necesidad de adecuar sus res-
pectivos ordenamientos a los cambios introducidos en materia de planea-
ción y presupuestación en el nivel federal.
Por otra parte, en 1983, a raíz de la aprobación de la Ley de Planea-
ción en diciembre de 1982, y de las reformas al artículo 115 de la Consti-
tución federal para impulsar el desarrollo municipal, los estados proce-
dieron a incorporar en sus Constituciones y en sus leyes locales y
municipales medidas en beneficio de sus subdivisiones políticas que te-
nían que manejarse con un sentido programático. Estas circunstancias lle-
varon a que las legislaturas locales, que desde 1980 habían empezado a
reformar los marcos normativos que regulaban las fases del proceso pre-
supuestario en sus respectivas jurisdicciones, prosiguieran con esa activi-
dad hasta culminar con la promulgación en todas las entidades de leyes
estatales de presupuesto, contabilidad y gasto público, y de leyes estatales
de planeación.
Han sido las propias entidades federativas las que han promovido y
administrado su proceso de desarrollo, contando con el apoyo de la Fede-
ración para la organización de sus sistemas de planeación. A través de
éstos, y dentro del marco de la estrategia nacional para el desarrollo,146
145 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, arts. 20 y 32, fracs. II, IV, VI;
y Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, art. 13.
146 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, p. 425.

57
58 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

han venido actualizándose los planes estatales en los que se precisan los
propósitos particulares de desarrollo de cada entidad.
Atendiendo a la autonomía interna de las entidades federadas, el Plan
Nacional de Desarrollo de 1983 previó la organización de sistemas de
planeación democrática en cada una de ellas, cuyo funcionamiento debía
concatenarse con la planeación global sectorial e institucional de la admi-
nistración pública federal. Para hacer posible la descentralización de acti-
vidades económicas y sociales bajo un enfoque integral y congruente con
el interés nacional,147 en el marco de la estrategia del desarrollo ----y de
acuerdo con las circunstancias propias de cada estado---- se establecieron
normas para que las propuestas anuales de inversión federal en cada una
de las entidades se vincularan con los objetivos establecidos en sus co-
rrespondientes planes estatales de desarrollo.
Desde entonces, ha sido responsabilidad de los sistemas estatales de
planeación la elaboración de sus correspondientes planes de desarrollo,
así como la de los planes municipales o subregionales, en los que se in-
cluyen los compromisos concertados con los sectores social y privado,
ejecutados los tres a través de programas operativos anuales elaborados
con un sentido de planeación a mediano y largo plazo. Los subsecuentes
planes nacionales de desarrollo han ido profundizando en esta materia
con el fin de perfeccionar la planeación local y su relación con la planea-
ción federal.148
Conforme el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000,149 el remedio a
las perentorias necesidades nacionales en materia de desarrollo social, tie-
ne como centro fundamental de atención el abatimiento de los niveles de
pobreza y la disminución de la desigualdad tanto entre regiones como en-
tre grupos sociales, no sólo como imperativo ético y político, sino como
cumplimiento del mandato constitucional de alcanzar un desarrollo con
justicia social.

147 Ibidem, p. 396.


148 Como parte del apoyo federal para la instauración de la planeación en el nivel lo-
cal, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas ha impartido a los
funcionarios de las administraciones públicas estatales y municipales cursos sobre planea-
ción, programación y presupuestación; y asimismo ha preparado y distribuido manuales
sobre las mismas materias. Por esto, comparadas capítulo por capítulo y artículo por artículo,
las disposiciones locales son diferentes; pero si se atiende a su contenido son similares.
149 Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, México, Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, 1995, pp. 73-128; Convenio de Desarrollo Social 2000 celebrado con el Estado
de Aguascalientes.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 59

I. PLANEACIÓN ESTATAL DE DESARROLLO

Por planeación estatal de desarrollo se entiende la ordenación racio-


nal y sistemática de las acciones que la sociedad de las distintas jurisdic-
ciones estatales realiza para transformar la realidad de su entidad, con
apego a las leyes locales y en coordinación con la planeación nacional.
Mediante élla se fijan objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asig-
nan recursos, se determinan responsabilidades, se fijan tiempos de ejecu-
ción, y se evalúan los resultados de la ejecución del plan de desarrollo y
de los programas de él emanados.150

1. Bases jurídicas de la planeación económica local


La planeación estatal del desarrollo tiene bases jurídicas tanto en el
nivel federal como local: las respectivas Constituciones, las leyes de pla-
neación, las leyes orgánicas de la administración pública y los planes de
desarrollo.

A. Preceptos federales que influyen en la planeación local


El desarrollo de la planeación en las entidades federativas es influido
por normas contenidas en varios textos jurídicos del nivel federal: la
Constitución, la Ley de Planeación, la Ley Orgánica de la Administración
Pública, el Plan Nacional de Desarrollo, la Ley de Coordinación Fiscal y
el Decreto de Presupuesto de Egresos.

a. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales


de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una conti-
nuidad demográfica, en el ámbito de sus competencias la Federación, las
entidades federativas y los respectivos municipios deben planear y regu-
lar de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con
apego a la ley federal de la materia.151
Asimismo, ordena que para realizar de manera coordinada las accio-
nes relativas a la elaboración y ejecución de la planeación nacional,152 ce-
150 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, art. 3o.
151 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 115, frac. VI.
152 Ibidem, art. 26.
60 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

lebre el Ejecutivo federal con los gobiernos de las entidades federadas los
convenios que sean necesarios.

b. Ley de Planeación

La ley a la que hace referencia la Constitución es la Ley de Planea-


ción que da las bases, por una parte, para que las entidades participen en la
planeación nacional, y por la otra para que las autoridades federales, esta-
tales y municipales se coordinen para impulsar la planeación del desarro-
llo integral de las entidades federativas y de sus subdivisiones políticas.153

c. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal


autoriza al presidente a celebrar convenios de coordinación con los go-
biernos estatales ----y a través de ellos con sus municipios---- con el fin de
favorecer el desarrollo integral de las entidades federativas. El mismo or-
denamiento faculta a la Secretaría de Hacienda a proyectar y coordinar la
planeación nacional del desarrollo, y a vigilar el cumplimiento de las
obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación na-
cional.154
Asimismo, establece que a la Secretaría de Desarrollo Social corres-
ponde proyectar ----con la participación de los gobiernos estatales y muni-
cipales---- la planeación regional, y coordinar las acciones emprendidas
respecto al combate a la pobreza; elaborar ----también con la participación
de los gobiernos locales---- los programas regionales y especiales que le
indique el presidente; autorizar ----en coordinación con la Secretaría de
Hacienda---- las acciones e inversiones dirigidas a disminuir la indigencia,
y evaluar las transferencias de fondos que deriven de las inversiones con-
venidas respecto a esa materia; coordinar, concertar y ejecutar ----con la
participación de los gobiernos estatales y municipales---- los programas
especiales para la atención de los sectores sociales más desprotegidos; y
coordinar y ejecutar ----con la intervención de las dependencias de la ad-
ministración pública local---- la política nacional para crear y apoyar em-
presas que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas.155
153 Ley de Planeación, arts. 33 a 36, y 44.
154 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, arts. 22 y 31, fracs. I y XXIII.
155 Ibidem, art. 32, fracs. II a VII.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 61

d. Plan Nacional de Desarrollo

Los problemas nacionales señalados en el Plan Nacional de Desarro-


llo como de urgente solución, y los objetivos y estrategias en él plantea-
dos, son guías de referencia156 para que las autoridades locales aprove-
chen los esfuerzos que el gobierno federal va a realizar en el periodo
cubierto por dicho documento, y diseñen sus planes propios en congruen-
cia con él, integrando sus acciones en el contexto de los proyectos nacio-
nales.
Conforme al Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000,157 la política
social se enfocó a la superación de la pobreza y de la exclusión social,
canalizando la atención preponderantemente a los grupos, comunidades y
zonas geográficas con mayor desventaja económica y social. La aplica-
ción de esta estrategia considera la dotación de servicios básicos a esos gru-
pos, comunidades y zonas; la incorporación de su población a actividades
productivas, y la promoción de empleos que eleven su ingreso familiar.
La Federación conserva la función rectora de la política social ----y
por tanto las facultades de supervisión y evaluación---- con el fin de ga-
rantizar que en el territorio nacional dicho proceso se realice con base en
lineamientos uniformes, y con la orientación precisa que exigen los pro-
pósitos nacionales. Las grandes diferencias entre los estados hacen indis-
pensable que para paliar la heterogeneidad de la economía mexicana, el
gobierno federal desempeñe un importante papel en el impulso del desa-
rrollo social local, porque sólo algunas entidades pueden financiar por sí
mismas su gasto de desarrollo.158
La formalización de los acuerdos de ejecución está sujeta al dictamen
de congruencia de la Secretaría de Desarrollo Social, y a la autorización
que sobre las transferencia de recursos emita dicha dependencia en coor-
dinación con la Secretaría de Hacienda.

156 Rea Azpeitia, Elías Alfonso, ‘‘El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: una
guía para la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal’’, Hacienda Municipal, Guada-
lajara, Jal., Indetec, núm. 77, marzo de 2002, p. 31.
157 Cada plan sexenal, vigente durante el periodo constitucional del mandatario que lo
emite, se enfoca a solucionar diferentes problemas, los más apremiantes que se detecten
en las consultas populares realizadas durante la campaña electoral, por lo que cada uno de
ellos se establece sobre la base dejada por el anterior.
158 OCDE, Estudios económicos de la OCDE, México, París, 2000, pp. 129-131.
62 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

e. Ley de Coordinación

En la Ley de Coordinación159 se establece la transferencia de recursos


federales a las haciendas públicas de los estados, del Distrito Federal, y
en su caso de los municipios, condicionando su gasto al cumplimiento de
los objetivos que para cada tipo de aportación se señala en cada uno de los
fondos previstos por el citado ordenamiento:160 Fondo de Aportaciones
para la Educación Básica y Normal, Fondo de Aportaciones para los Ser-
vicios de Salud, Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y
de Adultos, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demar-
caciones Territoriales del Distrito Federal, Fondo de Aportaciones Múlti-
ples, y Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y
del Distrito Federal.161
a) Por lo que respecta a los tres primeros,162 con cargo a las aporta-
ciones del fondo correspondiente, los estados y el Distrito Federal reciben
recursos económicos complementarios para apoyarlos en el ejercicio de
las atribuciones que se les asignan respectivamente en la Ley General
de Educación,163 la Ley General de Salud,164 y los convenios de coordina-
ción suscritos con el Ejecutivo federal para la transferencia de recursos
humanos, materiales y financieros necesarios para la prestación de los
servicios determinados en dichos acuerdos. En estos tres casos el monto
del fondo de aportaciones se determina cada año en el Presupuesto de
Egresos de la Federación a partir de los elementos señalados para cada
uno en la propia ley que se comenta;165 y tratándose de los recursos para
servicios de salud, la distribución se hace conforme a la fórmula algebrai-
ca prevista en el mencionado ordenamiento.166

159 Capítulo V, adicionado por la reforma publicada en el DOF de 29 de diciembre de


1997.
160 Estas transferencias están consideradas en el Presupuesto de Egresos de 2002, en
el Ramo General 33. Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.
A través de los ramos generales, se asignan recursos previstos en el presupuesto que no
corresponden al gasto directo de las dependencias, aunque su ejercicio esté a cargo de
ellas. Ordenamiento citado, arts. 7o. y 2o., frac. XIII.
161 Ley de Coordinación Fiscal, art. 25.
162 Ibidem, arts. 26, 29 y 42.
163 Ley de Educación, arts. 13 y 16.
164 Ley General de Salud, arts. 3, 13 y 18.
165 Ley de Coordinación Fiscal, arts. 27, 30 y 43.
166 Ibidem, art. 31.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 63

b) Tocante al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social,167


su monto se determina anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Fe-
deración por un monto equivalente ----sólo para efectos de referencia---- al
2.5% de la recaudación federal participable,168 según la estimación que de
la misma se realice en el Presupuesto de Egresos de la Federación, con
base en lo que al respecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación
para ese ejercicio. Del mencionado porcentaje sobre la recaudación federal
participable, el 0.303% corresponde al Fondo para la Infraestructura Social
Estatal, y el 2.197%, al Fondo para la Infraestructura Social Municipal.
Las aportaciones federales deben destinarse exclusivamente a benefi-
ciar directamente a los sectores de la población que se encuentren en con-
diciones de rezago social y pobreza extrema mediante el financiamiento
de obras, acciones sociales básicas e inversiones en los siguientes rubros:
agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal,
electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud,
infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos ru-
rales e infraestructura productiva rural. La preparación de proyectos y la
supervisión y asesoría técnica de las obras mencionadas se consideran
como gastos indirectos de las mismas, y puede aplicarse a ellos hasta un
3% de los recursos transferidos por medio de este fondo.169
El Ejecutivo federal ----a través de la Secretaría de Desarrollo So-
cial---- distribuye entre los estados el fondo de que se trata, considerando
criterios de pobreza extrema conforme a la fórmula algebraica determina-
da en la ley que se comenta; a su vez, los estados reparten entre sus muni-
cipios los recursos así recibidos empleando una fórmula igual a la ya
mencionada, enfatizando su carácter redistributivo para beneficiar a las
circunscripciones en las que la magnitud de la pobreza extrema sea ma-
yor.170 Los recursos provenientes de este fondo son administrados y ejer-
cidos conforme a las leyes estatales o municipales según el caso, debien-
do ser registrados como ingresos propios de esas jurisdicciones; pero para

167 Ibidem, art. 32.


168 La obtenida por la Federación, de todos sus impuestos, así como de los derechos
sobre minería y sobre la extracción de petróleo ----excepto los derechos adicionales y ex-
traordinarios sobre esta última----, una vez sustraído el total de devoluciones por los mis-
mos conceptos. Ley de Coordinación Fiscal, art. 2o., pfos. segundo y tercero.
169 Jiménez Reynoso, Carmen Leticia y Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Fondos de apor-
taciones federales para los municipios en 2002’’, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jal.,
Indetec, núm. 77, marzo de 2002, p. 27.
170 Ley de Coordinación Fiscal, arts. 32-35.
64 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

asegurar que son invertidos efectivamente para los fines específicos pre-
vistos en la Ley de Coordinación, su erogación se condiciona a que sean
canalizados a inversiones que favorezcan a las clases sociales más des-
protegidas.171
c) El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Munici-
pios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal172 se deter-
mina, administra y ejerce en la misma forma que el precedente, sólo que
en este caso el porcentaje de la recaudación federal participable es del
2.35%173 en lo que toca a los municipios, y del 0.2123% en lo que respec-
ta a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. A través de la Se-
cretaría de Hacienda y por conducto de los estados de los cuales forman
parte ----y del gobierno del Distrito Federal en su caso----, la Federación
distribuye mensualmente este fondo en proporción directa al número de
habitantes con que cuenta cada entidad, y a su vez, éstas reparten lo reci-
bido entre sus subdivisiones políticas siguiendo el mismo criterio,174 para
que lo destinen exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos,
dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la
atención de las necesidades vinculadas directamente con los servicios de
seguridad pública.
d) El Fondo para Aportaciones Múltiples se crea de la misma manera
que los dos precedentes, sólo que el porcentaje de la recaudación federal
participable es en este caso de 0.814%, y se distribuye entre las entidades
federativas de acuerdo a las asignaciones y reglas establecidas en el Pre-
supuesto de Egresos de la Federación. Los recursos recibidos por este
concepto deben canalizarse exclusivamente a proporcionar desayunos es-
colares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en con-
diciones de pobreza extrema y en situación de desamparo; así como a la

171 Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Autonomía de los municipios en el manejo de los fon-
dos de aportaciones del ramo 33’’, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jal., Indetec, núm.
78, junio de 2002, p. 41.
172 Creado en 1998 como Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y del Dis-
trito Federal, durante 1999 y 2000 su distribución se modifica y en consecuencia cambia
su denominación a Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios. De
las modificaciones de su nombre puede inferirse que en una primera etapa se distribuyó
entre todas las entidades federativas, que posteriormente se repartió únicamente entre los
estados, y que actualmente se divide también entre las delegaciones del Distrito Federal.
Véase Ortiz Ruiz, Miguel, ‘‘Reformas a la Ley de Coordinación Fiscal’’, Indetec, Guada-
lajara, Jal., Indetec, núm. 124, febrero de 2000, pp. 76-80.
173 Ibidem, art. 36.
174 Ibidem, art. 38.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 65

construcción, equipamiento y rehabilitación de la infraestructura física de


educación universitaria en los niveles básico y superior.175
e) El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados
y del Distrito Federal se constituye con cargo a los recursos determinados
en el Presupuesto de Egresos de la Federación. La Secretaría de Goberna-
ción formula la propuesta para la integración de este fondo a la Secretaría
de Hacienda, la que con base en los criterios que el Consejo Nacional de
Seguridad Pública determine a propuesta de la Secretaría de Goberna-
ción,176 hace la entrega de las aportaciones a las entidades federativas y al
Distrito Federal.
Las actividades que con este fondo se promueven se relacionan con
las relativas a la procuración, impartición y administración de la justicia,
así como con las estrategias del Programa Nacional de Seguridad Pública
en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnoló-
gica e infraestructura, que cada entidad, como parte integrante del Conse-
jo Nacional de Seguridad Pública, viene llevando a cabo en coordinación
con el gobierno federal.177
f) Régimen aplicable a las cuotas recibidas de los Fondos de Aporta-
ciones Federales. El monto de las aportaciones que con cargo a los men-
cionados fondos reciban las entidades federativas ----y, en su caso, sus
municipios---- es administrado y ejercido por los respectivos gobiernos
conforme a sus propias leyes, y por lo tanto es registrado como ingreso
propio destinado específicamente a los fines enumerados en las disposi-
ciones relativas a cada uno de ellos.178 Esas aportaciones son inembarga-
bles, y bajo ninguna circunstancia pueden ser gravadas, afectadas en ga-
rantía, ni aplicadas a fines distintos de los expresamente señalados en la
Ley de Coordinación Fiscal.
Desde el inicio del proceso de presupuestación, y hasta la entrega de
los recursos correspondientes a las entidades destinatarias, el control y
supervisión del manejo de los recursos corresponde a la Secretaría de
Contraloría y Desarrollo Administrativo. Al fiscalizar la Cuenta Pública
federal, el Órgano de Fiscalización Superior del Congreso de la Unión
verifica que las dependencias del Ejecutivo federal cumplieron con las

175 Ibidem, arts. 39-41.


176 Ibidem, arts. 44-45.
177 González Espinosa, Carlos, ‘‘Reformas y adiciones a la Ley de Coordinación Fis-
cal’’, Indetec, Guadalajara, Jal., Indetec, núm. 120, abril de 2000.
178 Ley de Coordinación Fiscal, art. 46.
66 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

disposiciones legales y administrativas federales por lo que hace a la eje-


cución de los recursos de los fondos a los que se ha venido haciendo re-
ferencia.179
Una vez recibidos por las entidades y sus subdivisiones políticas, y
hasta su erogación total, el control y supervisión corresponde a las autori-
dades de los gobiernos estatales o municipales, según el caso. Cuando en
el ejercicio de dichas funciones, las mencionadas autoridades tengan co-
nocimiento de que las aportaciones han sido aplicadas a fines distintos de
los señalados en la ley que se comenta, deben hacerlo saber a la Secreta-
ría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades y de sus mu-
nicipios se efectúa por los congresos locales conforme a sus propias le-
yes; pero cuando la Contaduría Mayor de Hacienda de dichas legislaturas
detecte una desviación de los recursos en cuestión, debe hacerlo del cono-
cimiento del Órgano de Fiscalización Superior del Congreso de la Unión.
Las responsabilidades administrativas, civiles y penales que deriven ex-
clusivamente del empleo de los recursos de los fondos para fines distintos
para los que fueron distribuidos, son hechas efectivas en los términos de
la legislación federal por autoridades federales. En los demás casos, las
sanciones son aplicadas por las autoridades locales con base en sus pro-
pias leyes.

f. Ley de Ingresos de la Federación

Este ordenamiento establece los recursos que la Federación transfiere


a los estados y a sus municipios, así como los principios que rigen su ges-
tión. En lo referente al gasto social determina las reglas generales de ope-
ración del ramo 26, sus objetivos, y a los responsables de ejercerlo. Res-
pecto al ramo 33, señala los montos destinados a cada uno de los fondos
que incluye, y estipula que su operación se efectuará conforme a lo pre-
visto en la Ley de Coordinación Fiscal.

g. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación

Como parte de la participación de los gobiernos estatales y municipa-


les en la planeación nacional de desarrollo, y con el objeto de fortalecer el
179 Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados,
art. 3o., frac. tercera.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 67

federalismo, de acuerdo con la Ley de Planeación y con la Ley de Coor-


dinación Fiscal, la Federación les hace entrega de recursos cuya transfe-
rencia está regulada por el Decreto de Presupuesto de Egresos que prevé
un proceso tanto de reasignación de gastos públicos federales a los esta-
dos, como de las funciones y responsabilidades relacionadas con dichas
erogaciones, el cual se lleva a cabo entre los gobiernos federal y estatales
a través de la celebración de convenios en los que se procura que las ac-
ciones previstas en dichos acuerdos sean congruentes con el desarrollo
nacional.
Asimismo el presupuesto integra las estrategias de la política de desa-
rrollo social para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servi-
cios básicos de salud, educación y vivienda; promover el crecimiento y
distribución con equilibrio en todo el desarrollo nacional; alentar el desa-
rrollo ordenado de ciudades y regiones; aumentar la atención a la pobla-
ción y a las zonas con mayor desventaja económica y social para que su-
peren la pobreza extrema; y construir una política integral de desarrollo
social orientada por los principios del nuevo federalismo.180
Las reglas para llevar a la práctica los programas correspondientes a
los fondos relacionados con el progreso social, deben precisar los esque-
mas conforme a los cuales el gobierno estatal y municipal ----en sus res-
pectivos ámbitos de competencia---- han de participar en la planeación y
cumplimiento de las acciones ejercidas a través de los programas que se
implanten dentro del marco de los Convenios de Desarrollo Social, así
como las pautas conforme a las cuales han de ejercer su facultad de pro-
poner al Ejecutivo federal ----de acuerdo con la legislación federal y local
aplicable---- los mecanismos e instancias de participación y contraloría so-
cial en la operación y vigilancia de dichos programas.181
Los recursos de esos fondos ----destinados exclusivamente a la pobla-
ción en pobreza extrema para la promoción del desarrollo integral de las
comunidades y familias, la generación de ingresos y de empleos, y el de-
sarrollo regional---- se consideran subsidios, entendiendo por tales los re-
cursos federales asignados para fomentar el desarrollo de actividades
prioritarias de interés general, sujetos a los criterios de objetividad, equi-
dad, transparencia, publicidad, selectividad y temporalidad.182

180 Convenio de Desarrollo Social 1998, celebrado con el Estado de Chihuahua.


181 Presupuesto de Egresos 2000, arts. 16, pfos. primero y tercero; 67 y 73.
182 Ibidem, arts. 16, pfo. segundo; y 67, pfos. primero y segundo.
68 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Para cumplir con esta regla se parte de la base de identificar con pre-
cisión a la población objetivo, y de prever montos máximos por benefi-
ciario ----y en su caso, por porcentaje del costo total del proyecto----.
Cuando se trate de programas que beneficien directamente a individuos o
grupos sociales, debe cuidarse que dichos montos y porcentajes se esta-
blezcan siguiendo criterios redistributivos que favorezcan a la población
de menos ingresos.183
Asimismo, ha de procurarse que los mecanismos de distribución,
operación y administración de los subsidios otorguen acceso equitativo a
todos los géneros y grupos sociales; que aseguren la coordinación de ac-
ciones entre dependencias y entidades, para evitar la duplicación en el
ejercicio de los recursos y reducir los gastos administrativos; y que incor-
poren mecanismos periódicos de seguimiento y evaluación para ajustar
las modalidades de su operación ----o para tomar la decisión de cancelar-
los----. También, de ser posible, deben buscarse fuentes alternativas de in-
gresos.184
Para el control de los recursos de los fondos que se asignan a las enti-
dades federativas, el Órgano de Fiscalización Superior del Congreso de la
Unión conviene con los gobiernos estatales, los programas o las actividades
que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables.
Cuando esta dependencia, la Secretaría de Hacienda, o la Secretaría de
Desarrollo Social detectan desviaciones o incumplimiento de lo convenido,
esta última, después de atender la opinión del gobierno estatal, puede sus-
pender la radicación de los fondos federales e inclusive solicitar su reinte-
gro, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones aplicables.185
El Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda, auto-
riza la ministración de los subsidios ----y en su caso su reducción, suspen-
sión, o cancelación----, así como las transferencias que con cargo a los
presupuestos de las dependencias y entidades se prevén en el decreto que
se analiza. Los titulares de las dependencias y entidades con cargo a cu-
yos presupuestos se autorice la ministración de subsidios y transferencias,
serán responsables ----en el ámbito de sus competencias---- de que éstos se
entreguen y ejerzan conforme a los establecido en el Decreto de Presu-
puesto y en las demás disposiciones aplicables.186

183 Ibidem, art. 67, fracs. I-III.


184 Ibidem, art. 67, fracs. III-VI.
185 Ibidem, arts. 16, pfos. penúltimo y último, y 20, segundo pfo.
186 Ibidem, art. 66.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 69

La entrega de recursos a los órganos administrativos desconcentrados


o a las entidades, puede ser suspendida por las dependencias a cuyo sec-
tor pertenezcan, o por la Secretaría de Hacienda cuando aquéllos no remi-
tan la información solicitada respecto a subsidios, transferencias y pro-
gramas.187
En los términos de las disposiciones aplicables,188 la Cámara de Diputa-
dos del Congreso de la Unión, por conducto de su órgano técnico de vigilan-
cia, debe coordinarse con las legislaturas locales para el seguimiento del
ejercicio de los recursos que se reasignen.

h. Acuerdo del Poder Ejecutivo federal acerca de los criterios


y fórmulas para la distribución entre los estados y municipios
de los recursos de los fondos de aportaciones federales

Los criterios, métodos, fórmulas y calendarios para la ministración de


los recursos que de acuerdo con los diferentes fondos de aportaciones fe-
derales corresponden a las entidades y municipios, están consignados en
el mencionado acuerdo, que establece además los criterios técnicos y los
lineamientos administrativos para la distribución y entrega de los recur-
sos que compete ejercer a los gobiernos estatales y a los de sus subdivi-
siones políticas.189

B. Normas estatales base de la planeación local

Los principios conforme a los cuales se planea el desarrollo económi-


co de las entidades federativas, están establecidos en sus respectivas
Constituciones, en sus leyes orgánicas de la administración pública, y en
sus leyes de planeación.

a. Constitución política

La planeación es un instrumento para el eficaz cumplimiento de la


responsabilidad de cada uno de los gobiernos estatales respecto al desa-
rrollo integral de sus respectivas jurisdicciones, de acuerdo a los princi-
187 Ibidem, art. 71.
188 Ibidem, art. 20, último pfo.
189 Gómez Benítez, Armando, ‘‘Elementos para el ejercicio de los fondos de aporta-
ciones federales en el nivel municipal’’, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jal., Indetec,
núm. 75, junio de 2001.
70 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

pios, fines y objetivos políticos, sociales y económicos contenidos en la


Constitución de los Estados Unidos Mexicanos y en sus respectivas Consti-
tuciones locales.190
En éstas se establece la obligación de organizar sistemas estatales de
planeación democrática mediante la participación de todos los sectores
sociales, de acuerdo con un Plan Estatal de Desarrollo en el que se incor-
poren las demandas de la sociedad, cuyo cumplimiento será obligatorio
para todas las dependencias administrativas. Asimismo, se prevé la exis-
tencia de una ley de planeación que norme los procesos de participación
de los distintos grupos sociales; establezca los criterios para formular,
ejecutar, controlar y evaluar el plan de desarrollo y los programas que de
él deriven; y determine los órganos responsables del proceso de planea-
ción.

b. Ley Orgánica de la Administración Pública

Conforme a las leyes orgánicas de la administración pública estatal,


es atribución de la dependencia a cargo del progreso económico del esta-
do,191 proyectar y coordinar la planeación local respectiva; a la Secretaría
de Finanzas le compete participar en la elaboración del Plan Estatal de
Desarrollo y en la de los planes operativos anuales en lo que concierne a
la definición de las políticas financiera y fiscal; en tanto que a la Secreta-
ría de Contraloría le corresponde aportar los elementos de juicio para el
control y seguimiento de las actividades dirigidas a cumplir los objetivos
del Plan Estatal de Desarrollo y de los programas que de él deriven.

c. Ley de Planeación

Las normas y principios conforme a los cuales se lleva a cabo la pla-


neación para el desarrollo en cada una de las entidades federativas, están
establecidas en sus respectivas leyes de planeación, que determinan las
bases para la integración y funcionamiento de los sistemas estatales de
planeación democrática, así como para que el ejecutivo local coordine sus
190 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, art. 2o.
191 En los distintos estados, estas atribuciones se asignan a la Secretaría de Desarrollo,
a la Secretaría de Finanzas o a la Secretaría de Programación; pero independientemente de
la dependencia a la cual se le reconozcan esas facultades, en todas las entidades está regu-
lada en forma similar la planeación del desarrollo.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 71

actividades con sus municipios y con la Federación. Asimismo, dichas le-


yes enuncian los principios rectores de la participación de los diversos
grupos sociales, tanto en la elaboración del plan de desarrollo de la enti-
dad, como en la de los programas que de él derivan; y disponen la forma
de canalizar las acciones de los particulares para el cumplimiento de los
objetivos de la planeación para el desarrollo.
En ellas se determinan también las normas de acuerdo a las cuales se
conducen las actividades de la administración pública estatal y municipal;
y se fijan las que han de regir la promoción de la sociedad civil, el fomen-
to de la economía, la redistribución del ingreso y la libre concurrencia, la
descentralización del desarrollo local, el fortalecimiento de la autonomía
estatal y el mejoramiento del bienestar social.
La conducción de la planeación estatal para el desarrollo es responsa-
bilidad del ejecutivo estatal, que la efectúa con la participación de los
grupos sociales, y mediante la aplicación de mecanismos de coordina-
ción, concertación e inducción conforme a lo dispuesto en la ley relativa.
Las acciones realizadas en cada entidad federada se planean de manera
conjunta entre el ejecutivo estatal, los de sus municipios, y el de la Fede-
ración. El ejecutivo estatal conviene con ellos la coordinación que se re-
quiera para la consecución de los objetivos de la planeación nacional y
estatal.192
En esta materia las facultades del Poder Legislativo se limitan a exa-
minar el plan de desarrollo y a expresar su opinión al respecto; asimismo,
puede presentar las observaciones que estime pertinentes sobre su ejecu-
ción, revisión y adecuación. Para que pueda cumplir con esta atribución,
el ejecutivo estatal al enviar al congreso las iniciativas de leyes de ingre-
sos y de presupuesto de egresos, le informa del contenido general de las
mismas y su relación con los programas contenidos en el Plan Estatal de
Desarrollo y con los programas operativos anuales correspondientes. Asi-
mismo, en los proyectos de iniciativas de leyes, y en los reglamentos, de-
cretos y acuerdos formulados por el ejecutivo estatal y los ayuntamientos
de los municipios en su jurisdicción, deben señalarse las relaciones que
en su caso existan entre los proyectos de que se trate, y el plan y los pro-
gramas respectivos.193

192 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, arts. 4o. y 42.
193 Ibidem, arts. 5o., 7o. y 10.
72 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Dentro del sistema de planeación democrática,194 la planeación estatal


del desarrollo compete a todas las secretarías y direcciones de la adminis-
tración pública estatal, a los organismos públicos descentralizados y a las
administraciones municipales.
La dependencia a cargo del desarrollo en la entidad proyecta y coor-
dina la planeación estatal con la participación que corresponda a los mu-
nicipios, y elabora los programas especiales que señale el gobernador;
elabora, actualiza y evalúa el Plan Estatal de Desarrollo, tomando en
cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la administra-
ción pública estatal y municipal ----y en su caso, federal----, así como los
planteamientos presentados por los grupos sociales interesados.
Cuida también que el contenido del plan y de los programas que se
generen en el Sistema Estatal de Planeación sean congruentes; y elabora
los programas operativos anuales, tomando en cuenta las propuestas que
para el efecto presenten las dependencias coordinadoras del sector y los
gobiernos municipales. Por otra parte, verifica periódicamente la relación
que guardan los programas y presupuestos de las diversas dependencias y
entidades de la administración pública estatal con los objetivos y prio-
ridades del plan y los programas, así como con los resultados de su
ejecución, con el fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las
desviaciones que detecte, y en su caso reformar el plan y los respectivos
programas.195
Además de participar en la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo
y de los planes operativos anuales en cuanto toca a la definición de las
políticas financieras y fiscal; la Secretaría de Finanzas valora la necesidad
de recursos para la ejecución del plan y los programas, y conforme a ella
proyecta y calcula los ingresos del Estado, previendo la utilización del
crédito público; y verifica que las operaciones en que se haga uso de éste
se relacionen con el cumplimiento del plan y los programas.196 Por su
parte, la Secretaría de Contraloría efectúa el seguimiento de los objeti-
vos y actividades del Plan Estatal de Desarrollo y de los programas de
él derivados.197
Las restantes dependencias de la administración pública estatal inter-
vienen en la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo respecto de las

194 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, artículo 11.
195 Ibidem, art. 13.
196 Ibidem, art. 14.
197 Ibidem, art. 17.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 73

materias que les competen; formulan sus programas sectoriales tomando


en cuenta las propuestas presentadas por las entidades en su sector, los
gobiernos municipales, y los grupos sociales interesados; y asimismo ase-
guran la congruencia entre ellos, el Plan Estatal de Desarrollo y los pro-
gramas especiales que determine el gobernador del Estado; también vigi-
lan que las entidades del sector que coordinen, conduzcan sus actividades
conforme al citado plan y al programa sectorial correspondiente.198
Por lo que respecta a los organismos paraestatales, participan en la
elaboración de los programas sectoriales correspondientes mediante la pre-
sentación de las propuestas que procedan en relación a sus funciones y
objetivos; y atendiendo a las previsiones contenidas en aquéllos, elaboran
sus respectivos programas institucionales cuando expresamente lo deter-
mine así el ejecutivo estatal. Además, periódicamente verifican los resul-
tados de su gestión en relación con los objetivos y acciones del Plan Esta-
tal de Desarrollo y de los programas de él derivados.199
El gobernador del Estado, al informar al Congreso sobre la situación
que guarda la administración pública en la entidad, hace mención expresa
de las decisiones adoptadas para la ejecución del Plan Estatal de Desarro-
llo y de los programas que de él emanan, así como de las acciones em-
prendidas y de los resultados de su ejecución. El contenido de las cuentas
públicas del Estado debe asimismo relacionarse en lo conducente con la
mencionada información, con el fin de permitir al Congreso el análisis de
las cuentas con relación a los objetivos y prelación de tareas de la planea-
ción estatal referentes a las materias de dichos documentos.200
Cuando dicha legislatura lo solicite, los titulares de las dependencias
de la administración pública estatal rinden cuenta del estado que guardan
sus respectivos ramos, informando del avance y grado de cumplimiento
de los objetivos establecidos en la planeación estatal que por razón de su
competencia les corresponda, así como de los resultados de las acciones
realizadas, y en su caso, explican las desviaciones acaecidas y las medi-
das adoptadas para corregirlas.201
Dichos funcionarios, y los de las entidades paraestatales que sean cita-
dos por el congreso cuando se discuta una ley o se estudie un negocio con-

198 Ibidem, art. 15.


199 Ibidem, art. 16.
200 Ibidem, art. 6o.
201 Ibidem, art. 8o.
74 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

cerniente a sus respectivos ramos y actividades, deben señalar la relación


entre el proyecto de ley o negocio de que se trate, y la planeación estatal.
Las dependencias de la administración pública estatal, de la adminis-
tración pública municipal, y las del sector paraestatal, deben planear y
conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y disposiciones de la
planeación estatal de desarrollo. Una vez aprobados, el plan y los progra-
mas que de él emanen son obligatorios para la administración pública es-
tatal y el sector paraestatal en el ámbito de sus respectivas competen-
cias.202

2. Sistema Estatal de Planeación

El Sistema Estatal de Planeación está integrado por el Plan Estatal de


Desarrollo y los programas que de él derivan; por los programas de las
representaciones del gobierno federal en el estado; por los mecanismos de
coordinación entre la Federación, el estado y sus municipios; y por los
convenios de concertación entre los sectores público, social y privado.
También por los planes de desarrollo municipal y los programas de ellos
emanados, que se analizarán en la sección correspondiente.203

A. Base estructural de los sistemas estatales de planeación

El fundamento de la organización de cada sistema local de planea-


ción lo constituye el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo (Co-
plade). Este organismo sustituyó en 1981 al Comité Promotor del Desa-
rrollo Económico del Estado,204 y le han correspondido, entre otras, las
funciones de coordinar el desarrollo integral, de evaluar el cumplimiento
de los Convenios de Desarrollo Social,205 y de coadyuvar a la consolida-
ción del Sistema Nacional de Planeación Democrática.206 El vínculo entre
las necesidades estatales de recursos y la programación anual del gobier-
no federal son los programas regionales, y el instrumento de compatibili-
202 Ibidem, arts. 9o. y 34.
203 Ibidem, art. 20.
204 Creados entre 1971 y 1975 por la Federación como un instrumento de planeación
regional para coordinar exclusivamente a las dependencias del gobierno federal que ac-
tuaban en el nivel local, y que desde 1977 habían servido también como órganos de con-
sulta a los gobiernos estatales para asesorarlos en su planeación y programación.
205 Que en 1992 sustituyeron a los Convenios Únicos de Desarrollo.
206 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, op. cit., nota 20, p. 146.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 75

zación en el nivel local de los esfuerzos de planeación de los tres órdenes


de gobierno ----federal, estatal y municipal---- es el Coplade.
Los Coplade, que en coordinación con la Federación ordenan el desa-
rrollo social en los estados, son organismos públicos descentralizados de
la administración pública estatal, que cuentan con personalidad jurídica,
así como con patrimonio y régimen jurídico propios.207 En ellos el gober-
nador del estado funge como presidente, el titular de la dependencia a
cargo de la planeación como secretario general, y como secretario técnico
su homólogo de la delegación regional de la Secretaría de Desarrollo So-
cial; también forman parte de ellos otros titulares de las dependencias del
ejecutivo estatal, los presidentes municipales que hayan sido invitados
por el gobernador, representantes de la sociedad, así como de institucio-
nes de educación superior, y legisladores tanto federales como locales.
Los comités operan mediante una asamblea plenaria, una comisión o con-
sejo permanente, subcomités sectoriales, subregionales y especiales, así
como grupos de trabajo.
De acuerdo a las normas y lineamientos de la Secretaría de Hacienda,
los Coplade integran el Anteproyecto de Egresos de la Federación al ám-
bito de su jurisdicción; ajustan y negocian los montos, localización y ca-
lendarización de las inversiones federales en la entidad respectiva, y esta-
blecen la contribución de esta última a la consecución de las metas
prioritarias de los programas respectivos, en función de las cuales el esta-
do organiza sus propias prioridades y metas de resultado.208 La normativi-
dad a la que ambos niveles de gobierno se someten, queda consignada en
los Convenios de Desarrollo Social, y la ejecución de los programas fi-
nanciados con fondos provenientes del gobierno federal se realiza con es-
tricto apego a la legislación federal en materia de presupuesto.
Federación y estados se comprometieron en 1997 a realizar las accio-
nes necesarias para fortalecer el funcionamiento del Sistema Nacional de
Planeación Democrática con el objeto de hacer más participativa y diná-
mica la relación entre la Federación, el Estado, los municipios y la socie-
dad, en la búsqueda y aplicación de soluciones eficaces para resolver los
problemas que enfrentaba la entidad signataria.209 Para esto, se fortaleció
la integración y operación del Coplade local, como único mecanismo de

207 Ugalde, Luis Carlos, La rendición de cuentas en los gobiernos estatales y munici-
pales, México, Auditoría Superior de la Federación, agosto de 2002, p. 33.
208 Programa de Difusión y Capacitación, pp. 55 y 56.
209 Convenio de Desarrollo Social 1997 celebrado con el Estado de Aguascalientes.
76 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

coordinación interinstitucional y de conjunción de esfuerzos de la socie-


dad. Conjuntamente, ambos niveles de gobierno realizaron las acciones
necesarias para apoyar una más eficiente coordinación entre entidades y
dependencias federales y estatales respecto a medidas que influyeran en
la política social de los respectivos gobiernos, a manera de articular en una
sola perspectiva la actividad institucional del Coplade.
Con este propósito los ejecutivos federal y estatal coordinaron sus ac-
ciones, por una parte, para hacer compatibles en el ámbito local y en el
marco de la planeación democrática los programas de los tres niveles de
gobierno, y por la otra para fomentar la participación social en la planea-
ción del desarrollo mediante la constitución y consolidación de los Con-
sejos de Desarrollo Municipal. También se coordinaron dichas autorida-
des para asegurar la adecuación de dichos programas a la planeación,
programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de los pro-
yectos financiados con recursos del presupuesto federal,210 en especial los
correspondientes al Fondo de Desarrollo Social Municipal.
Con tal fin cada Coplade elaboró su programa anual de trabajo y lo
hizo del conocimiento del Ejecutivo federal a través de la Secretaría de
Desarrollo Social, y proporcionó a dicha dependencia y a la Secretaría de la
Contraloría, informes de evaluación y seguimiento de las actividades rea-
lizadas en relación con el programa anterior.
En el acuerdo alcanzado entre el Ejecutivo federal y cada uno de sus
homólogos locales en el Convenio de Desarrollo Social de 2000,211 se
aceptó impulsar y hacer más efectiva la planeación del desarrollo estatal
con el propósito de apoyar un trabajo institucional y social cada vez más
coordinado, integrado y eficaz, a favor del progreso de los estados. Aten-
diendo a que los respectivos Coplade son la organización básica de pla-
neación del desarrollo estatal, ambas partes decidieron sumar esfuerzos
para definir conjuntamente una estrategia tendente a hacer cada vez más
eficiente el funcionamiento de este organismo.
El gobierno estatal se comprometió a formular, instrumentar, dar se-
guimiento y evaluar un programa de trabajo para su Coplade; en tanto
que el Ejecutivo federal se obligó a proporcionar ----por conducto de la
Secretaría de Desarrollo Social---- asistencia técnica. Ambas partes se im-
pusieron desarrollar conjuntamente la metodología, los instrumentos, los

210 Ramo 26, Superación de la Pobreza.


211 Capítulo III del Convenio de Desarrollo Social celebrado con el Estado de Aguas-
calientes.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 77

mecanismos y los esquemas de planeación adecuados a las condiciones


locales para favorecer el desarrollo de esta materia en la entidad signata-
ria; se consideró especialmente la creación o el fortalecimiento de subco-
mités de atención a regiones prioritarias, de desarrollo institucional muni-
cipal, de desarrollo regional y urbano, de evaluación y seguimiento, y de
control y evaluación. Asimismo, se constituyeron en los Coplade subco-
mités de ordenamiento territorial, y de equidad de género.212
Las partes se comprometieron a definir y aplicar las acciones necesa-
rias para que sus respectivas dependencias y entidades coordinaran sus
programas y actividades en el seno del Coplade, informando a este órga-
no los avances y el desarrollo de unos y otras durante el ejercicio fiscal
correspondiente, así como los resultados y metas alcanzados al cierre de
éste.
En el Convenio de Desarrollo Social 2000, ambos ejecutivos convi-
nieron en que los Subcomités de Atención a Regiones Prioritarias actua-
ran como órganos de análisis y evaluación para la formulación de con-
venios en materia de política social dirigida hacia los territorios con
mayores carencias. Los ejecutivos estatales se comprometieron a fortale-
cer dichos subcomités, y a procurar la representación ciudadana en mate-
ria de desarrollo social. Igualmente se obligaron a desarrollar y apoyar las
actividades tendientes a favorecer la comunicación, coordinación e inter-
cambio de experiencias entre los distintos Coplade, así como a impulsar
la creación de una comisión nacional que coordinara a todos ellos.

B. Instrumentos jurídicos de la planeación estatal

Para llevar a la práctica las acciones previstas en la planeación esta-


tal, los ejecutivos locales cuentan con el Plan Estatal de Desarrollo, los
programas de él derivados, las leyes estatales de coordinación, los conve-
nios de coordinación, los convenios de concertación, las medidas de in-
ducción, las leyes de ingresos, los presupuestos de egresos y los conve-
nios de desarrollo social.

a. Plan Estatal de Desarrollo

El Plan Estatal de Desarrollo ----único al que se le reconoce categoría


de plan---- que rige el contenido de los programas que se generan en el
212 Idem.
78 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Sistema Estatal de Planeación debe elaborarse, aprobarse y publicarse


dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que
tome posesión el gobernador del estado, y su vigencia no puede exceder
del periodo constitucional que a éste corresponda, aunque puede contener
consideraciones y proyecciones a más largo plazo.
El Plan Estatal de Desarrollo213 es el instrumento jurídico en el que se
establece la coordinación del estado con sus municipios respecto a accio-
nes específicas tendientes a lograr un desarrollo integral más equilibrado.
En él se señalan las necesidades más acuciantes de la entidad, las accio-
nes concretas ideadas para remediarlas y la participación que en ellas tie-
nen el estado y sus municipios, las metas y objetivos a los que se tiende, y
los recursos financieros requeridos para solventarlos.
En dicho documento se precisan las obstrucciones más graves para el
desarrollo integral del estado y las estrategias para hacerles frente; se es-
tablecen los lineamientos políticos de carácter global, sectorial y regional,
referidos al conjunto de actividades económicas que han de realizarse en
el estado; se hace la previsión de los recursos que se asignan para cumplir
sus fines; y se determina a los responsables de su ejecución.

b. Programas derivados del Plan Estatal de Desarrollo

El multicitado plan214 indica los programas sectoriales, regionales, es-


peciales e institucionales que en congruencia con el plan y sujetos a las
previsiones en él contenidas, deben ser elaborados, sin que su vigencia
exceda del periodo constitucional de la gestión gubernamental en que se
aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones pueden referirse a pla-
zos mayores. Una vez sancionados el plan y los programas, las depen-
dencias de la administración pública estatal deben sujetarse a ellos, obli-
gatoriedad que se hace extensiva a las entidades paraestatales.

---- Programas sectoriales

Los programas sectoriales ----que contienen las estimaciones de recur-


sos y la determinación de los responsables de su ejecución---- rigen el de-
sempeño de los organismos en el ámbito de acción de la secretaría coor-
dinadora del sector, y deben ser sometidos a la aprobación del gobernador
213 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, arts. 23, 24 y 30.
214 Ibidem, arts. 24 y 34.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 79

por dicha dependencia. Cuando la materia no corresponde a un sector es-


pecífico, la aprobación aludida se obtiene a través de la dependencia a
cargo del desarrollo del Estado.215

---- Programas regionales y especiales

Los programas regionales guían las acciones de la administración pú-


blica en función de los objetivos fijados en el plan, cuando aquéllas han
de desarrollarse en un área geográfica cuya extensión territorial rebasa el
ámbito jurisdiccional de un municipio. Los programas especiales se refie-
ren a las necesidades más urgentes ----de cuya satisfacción depende el de-
sarrollo integral del Estado----, o a las actividades relacionadas con dos o
más sectores. Tanto unos como otros deben ser sometidos por la depen-
dencia encargada del desarrollo de la jurisdicción a la aprobación del go-
bernador del estado.216

---- Programas institucionales

Los programas institucionales ----elaborados por las entidades paraes-


tatales---- se sujetan a las previsiones contenidas en el plan y en el progra-
ma sectorial correspondiente, y a las normas jurídicas que regulen su or-
ganización y funcionamiento.217

---- Programas operativos anuales

Para la ejecución del plan y los programas de él derivados, y para


orientar las actividades económicas y sociales del Estado, las dependen-
cias y entidades elaboran programas operativos anuales ----congruentes
entre ellos----, que incluyen aspectos de política económica y social, ac-
ciones y metas detalladas, y asignaciones de recursos físicos, humanos y
financieros.218 Dichos programas son la base para integrar sus antepro-
yectos de presupuesto.
215 Ibidem, arts. 25 y 31.
216 Ibidem, arts. 25-28.
217 Ibidem, art. 26.
218 Ibidem, art. 29.
80 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

c. Ley de Coordinación Fiscal Estatal

La Ley de Coordinación Fiscal Estatal rige las relaciones de coordi-


nación hacendaria entre el gobierno estatal y los municipios que integran
su jurisdicción. En ella se prevé el ejercicio de los Fondos de Aportacio-
nes Federales que le corresponden al gobierno estatal y a los municipios,
conforme a los dispuesto en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fis-
cal Federal.219

d. Convenios de coordinación

Por medio de convenios de coordinación, el ejecutivo estatal puede


convenir con el Ejecutivo federal, y con los ayuntamientos en su jurisdic-
ción, la coordinación que se requiera para que participen en la Planeación
Estatal de Desarrollo, coadyuven en el ámbito de sus respectivas jurisdic-
ciones a la consecución de los objetivos de la planeación nacional y esta-
tal, y para que las acciones que en la entidad han de realizar las mencio-
nadas autoridades se planeen de manera conjunta.220
Con este fin el ejecutivo estatal puede convenir con los gobiernos de
sus municipios, con el ejecutivo federal, o con ambos, su participación en
la planeación estatal tanto a través de la presentación de las propuestas
que estimen pertinentes, como del establecimiento de procedimientos de
coordinación entre las autoridades de los tres niveles de gobierno para
promover la planeación del desarrollo integral en cada entidad federativa
y en sus municipios ----siempre en congruencia con la planeación nacio-
nal----; así como para impulsar la participación de los diversos sectores de
la sociedad de dichas circunscripciones en las actividades de planeación.
En las mismas condiciones puede convenirse la determinación de li-
neamientos metodológicos para la realización de las actividades de pla-
neación en el ámbito de cada una de las jurisdicciones; la elaboración de
programas regionales; y la ejecución de las acciones que competen a di-
chos órdenes de gobierno y que ----tomando en cuenta la participación que
en ella corresponda a los municipios y a los sectores de la sociedad----
deben realizarse en la entidad federativa.221

219 Gómez Benítez, Armando, op. cit., nota 189, p. 84.


220 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, arts. 4o., 30, 35 y 42.
221 Ley de Planeación federal, art. 34.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 81

Para coordinar las acciones entre los niveles de gobierno estatal y


municipal, existen subcomités regionales cuyas funciones y operaciones
están reglamentadas por el Coplade.222 En los convenios de coordinación
a los que se ha venido haciendo referencia, se define la participación que
en las actividades de planeación que realizan los respectivos gobiernos
estatales tienen los órganos de la administración pública centralizada que
actúan en las entidades federativas.223
Asimismo el ejecutivo estatal puede proponer la inclusión de una
cláusula en la que se prevean sanciones por el incumplimiento del conve-
nio o de los acuerdos que del mismo deriven.

e. Convenios de concertación

El ejecutivo estatal y las entidades paraestatales pueden concertar la


ejecución del plan y los programas de él emanados con las repre-
sentaciones de los grupos sociales y con los particulares interesados. Di-
cha concertación se realiza a través de convenios de orden público ----de
cumplimiento obligatorio para las partes contratantes----, y para asegurar
el interés general y garantizar su ejecución en tiempo y forma, en ellos se
estipulan las sanciones aplicables en caso de incumplimiento.224

f. Medidas de inducción

En ejercicio de sus atribuciones legales para promover, regular, restrin-


gir, y orientar la actividad de los particulares en materia económica y social,
el ejecutivo estatal ----ajustándose a los objetivos del plan y de los progra-
mas---- puede incitar a los particulares a ejecutar acciones acordes con los
fines de la planeación estatal, y desalentar las que sean contrarias a
ella.225

g. Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos

El Plan Estatal de Desarrollo y los programas que de él emanan, son


la base para la preparación tanto del proyecto de presupuesto de egresos
222 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, arts. 20, frac. III, inciso c), y 52.
223 Ley de Planeación federal, art. 35.
224 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, arts. 4o., 34, tercer pfo.; y 45-47.
225 Ibidem, arts. 4o., 34 y 49.
82 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

del estado, como de la iniciativa de la ley de ingresos, que por lo mismo


deben ser congruentes con dicho plan y los mencionados programas.226

h. Convenios de Desarrollo Social

Como ya se dijo, desde 1977 se han celebrado anualmente acuerdos


para normar las acciones conjuntas de los gobiernos federal y estatal res-
pecto a programas, obras y servicios públicos que favorezcan el desarro-
llo regional. Inicialmente se les llamó Convenios Únicos de Coordina-
ción; en l983, cambió su nombre al de Convenios Únicos de Desarrollo, y
desde 1992 se les denomina Convenios de Desarrollo Social, en los que la
realización de actividades programadas y el empleo de recursos para la aten-
ción a la población en desventaja social y económica se adicionan a las
acciones anteriormente pactadas. En 1997 se les definió como la única
vía de coordinación entre ambos órdenes de gobierno en materia de desa-
rrollo social, regional, urbano y de vivienda.
En dichos acuerdos se pactan los procedimientos de coordinación que
favorecen la planeación del desarrollo integral del estado en congruencia
con el Plan Nacional de Desarrollo, y de promover la participación de los
diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación; también
se establecen en ellos los lineamientos metodológicos para la realización
de dichas actividades, considerando la participación que corresponde a
los sectores de la sociedad en la ejecución de las acciones que deben rea-
lizarse en el estado signatario.227
En el Convenio de Desarrollo Social celebrado en 1997, el ejecutivo
estatal se comprometió a continuar impulsando la creación y operación
del Sistema de Información para la Planeación, por una parte con el pro-
pósito de asegurar y superar los avances logrados en el ejercicio anterior,
y por la otra con el de promover la ejecución y desarrollo de dicho siste-
ma en cada municipio, con el fin de que los Consejos de Desarrollo Mu-
nicipal contaran con instrumentos para hacer más eficiente la planeación
y programación de las acciones de la política social. Conforme a sus posi-
bilidades, la Secretaría de Desarrollo Social proporcionó a los ejecutivos
estatales asistencia y apoyos para el desarrollo adecuado de los trabajos
asociados con la creación y operación del Sistema de Información para la
Planeación.
226 Ibidem, art. 48.
227 Convenio de Desarrollo Social 1997 celebrado con el Estado de Aguascalientes.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 83

Para fines de orientar las acciones e inversiones de la política para la


superación de la pobreza, la identificación de las deficiencias en los princi-
pales servicios básicos ----tanto en el nivel municipal como estatal---- es ele-
mento importante del sistema de planeación. Para ese propósito debe contar-
se con registros y estadísticas de carácter económico y social que coadyuven
a cumplir con sus objetivos, lo que implica captar información sobre la situa-
ción de los grupos en mayor desventaja ----en especial la población femenina
indígena y rural---- para apoyar la toma de decisiones de las autoridades
estatales y municipales respecto a la planeación, programación, ejecución,
control, seguimiento, y evaluación de las acciones de la política social.
El ejecutivo estatal se comprometió a presentar el último día de febre-
ro de 1997, el diagnóstico actualizado ----cobertura y déficit---- de los servi-
cios básicos en el nivel estatal, municipal y por rangos de tamaño de las
localidades, incorporando las acciones del ejercicio fiscal de 1996 para la
determinación y revisión de las metas a corto y mediano plazo. Asimis-
mo, se comprometió a entregar a la Secretaría de Desarrollo Social la
evaluación de los resultados de la política para la superación de la pobre-
za en su jurisdicción, señalando su impacto sobre la cobertura de los ser-
vicios básicos.
Con base en esos informes, a través de la Secretaría de Desarrollo So-
cial, el ejecutivo estatal propuso acordar con su homólogo federal las metas
del ejercicio fiscal de 1997 y las que preveía alcanzar en 2000, que incluían
el volumen de rezago que se proponía abatir y la extensión de la población
que preveía atender; así como la cobertura que habría de alcanzarse en el
nivel estado, municipio y rango de localidades respecto a agua potable,
drenaje y letrinas; atención primaria en materia de salud; educación primaria
y secundaria; electrificación; vivienda; estímulos a la educación básica;
apoyos alimenticios y nutricionales; abasto y empleo temporal. Asimismo
se acordó considerar otros indicadores, como los apoyos a la superficie
agrícola de alto riesgo, a la de baja productividad, o a ambas.
Estas metas orientaron los procesos de planeación, programación y
evaluación de las acciones de desarrollo social, y atendiendo a ellas, y respe-
tando la jerarquía de las necesidades enumeradas por los ayuntamientos y
los consejos de desarrollo municipal en la integración de sus programas
de inversión,228 se apoyó a los municipios en sus respectivos procesos de
planeación y programación.

228 Convenio de Desarrollo Social 1997 celebrado con el Estado de Aguascalientes.


84 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Actuando ya conforme a un nuevo plan de desarrollo ----el correspon-


diente a 2001-2006---- los convenios de desarrollo celebrados en 2002 en-
tre los ejecutivos de cada una de las entidades federativas y el titular del
Ejecutivo federal ----con la participación de las secretarías de Goberna-
ción, de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Social, y de Contralo-
ría y Desarrollo Administrativo----, tienen por objeto coordinar las accio-
nes y programas entre los dos niveles de gobierno para compartir la
responsabilidad de superar la pobreza y mejorar las condiciones sociales,
políticas y económicas de la población marginada mediante la aplicación
de medidas públicas que promuevan el desarrollo humano, familiar, co-
munitario y productivo, con equidad, seguridad y oportunidad.229
El convenio de desarrollo social es la vía de coordinación de las ad-
ministraciones públicas de ambos niveles de gobierno para la planeación
y ejecución de los programas, proyectos, acciones, obras y servicios, así
como para el ejercicio de los recursos federales y estatales que se conven-
gan para la realización coordinada de aquéllas en la entidad federativa.
Este instrumento opera a través de la suscripción de acuerdos de coordi-
nación, y de anexos de ejecución en los que se estipula la realización de
los programas, proyectos, acciones, obras y servicios, otorgando, cuando
su operación así lo requiera, la participación que corresponda a los muni-
cipios. En caso de que vayan a participar grupos sociales o particulares,
se celebran con ellos convenios de concertación.230
Con el propósito de que la planeación estatal sea congruente con la
planeación nacional para el desarrollo, las acciones estatales se vinculan a
través de las dependencias y entidades de la administración pública fede-
ral con los programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales
que el Ejecutivo federal lleva a cabo. Tomando en cuenta lo anterior, los
programas, acciones, proyectos y recursos que se ejecuten en el ejercicio
cubierto por el convenio, deben ajustarse a los ejes rectores de la política
social determinados en el Plan Nacional de Desarrollo, y de acuerdo con
éste, impulsar el federalismo y la coordinación de acciones y recursos en-
tre los niveles de gobierno; dar preeminencia al enfoque territorial y a la
concentración de acciones y recursos a favor de los más pobres; fomentar

229 Convenio de Desarrollo Social 2002 que suscriben el Ejecutivo federal y el Ejecu-
tivo del Estado de Aguascalientes, publicado en el DOF de 14 de noviembre de 2002,
cláusula primera. Lo que varía entre un estado y otro son las asignaciones federales y
locales.
230 Ibidem, cláusula novena.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 85

el desarrollo social con respeto a los derechos y a la dignidad de las per-


sonas; promover en todas las políticas públicas una visión compartida
para la superación de la pobreza; fortalecer entre los órdenes de gobierno
y la sociedad una cultura de corresponsabilidad, considerando ésta como
un elemento complementario y no como un gesto asistencial; y atender a
las comunidades y familias en condición de pobreza de acuerdo con una
política social para los pobres, y con ellos, involucrando a los sectores
social y privado en la ejecución de acciones suplementarias a las políticas
públicas en la materia para reforzar el tejido social, el desarrollo comuni-
tario y la participación social.231
La política de desarrollo social debe operar como un instrumento de
equidad englobador que fortalezca la equidad de género, respetando y
protegiendo además la diversidad étnica y cultural, por lo que sus accio-
nes deben integrarse con una visión que abarque las diferentes etapas de
la vida de las personas. Para atender a todos quienes quieren comprar,
construir, rentar, o mejorar su vivienda, han de promoverse y concertarse
políticas públicas y programas de vivienda con la participación de los go-
biernos estatales y municipales, así como con la de la sociedad civil en su
conjunto, a la vez que se consolida el mercado habitacional para convertir
al sector vivienda en un motor del desarrollo. Con la finalidad de reducir
el déficit en calidad y cantidad de vivienda que existe en el país, ha de
promoverse el desarrollo y la competitividad sectorial a partir del com-
promiso y la perseverancia de los interesados.232
En el contexto del pacto federal ha de diseñarse, proyectarse, promo-
verse y articularse una política de ordenación del territorio y de acción
urbana regional, diseñando, proyectando, promoviendo, normando y
coordinando tanto una política nacional de desarrollo urbano y regional
que impulse proyectos estratégicos con visión integral en regiones, zonas
metropolitanas y ciudades, como una política nacional de suelo y reservas
territoriales.233
Con el fin de promover la superación de la pobreza y fomentar el desa-
rrollo integral sustentable en los espacios geográficos que se caracterizan
por sus altos índices de marginación, ambos niveles de gobierno deben
coordinar sus esfuerzos para brindar atención diferenciada y apoyos espe-

231 Ibidem, cláusulas primera y segunda.


232 Ibidem, cláusula segunda.
233 Idem.
86 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

cíficos a la población en situación de pobreza extrema, de acuerdo con un en-


foque territorial para la atención de las microrregiones con marginación.234
Por lo que respecta a la planeación regional, manteniendo en todo
momento el respeto a la soberanía y a la autonomía de los niveles de go-
bierno, ambos ejecutivos se comprometen a fortalecer ----y en su caso a
mejorar---- el funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación Democrá-
tica y el de sus instrumentos, coordinándose en el ámbito de sus respecti-
vas competencias para fortalecer la operación del Comité de Planeación
para el Desarrollo del Estado, así como la de las instancias municipales
de planeación.235
Para vincular la planeación nacional y estatal de desarrollo con un en-
foque social y humano, ambos niveles de gobierno acuerdan coordinarse
para establecer mecanismos que alienten la participación corresponsable
entre el gobierno y la sociedad ----especialmente la que se refiere a los
propios beneficiarios----, empleando los esquemas de participación y or-
ganización que ya hayan demostrado tener éxito en la entidad. Cuando un
área con problemas similares abarque más de un estado, se considerará
como una sola zona para efectos de concretar las acciones de alcance re-
gional, para lo cual se suscribirán acuerdos de coordinación para precisar
en forma conjunta los proyectos necesarios para solucionar esos proble-
mas, y el modo de llevar a la práctica sus propuestas.236
A través de la coordinación de acciones entre la Secretaría de Desa-
rrollo Social del nivel federal y el ejecutivo local ----con la participación
que corresponda a los municipios----, ambos niveles de gobierno se obligan
a continuar el Programa de Desarrollo Institucional Municipal para im-
pulsar el fortalecimiento y desarrollo de las subdivisiones políticas de los
estados.237
En cumplimiento tanto del Programa Nacional de Desarrollo Urbano
y Ordenación del Territorio 2001-2006, como del Programa Sectorial de
Vivienda 2001-2006, de acuerdo con sus respectivas atribuciones y pro-
moviendo la participación de los municipios, los ejecutivos federal y es-
tatal se comprometen a apoyar un proceso de desarrollo ordenado y armó-
nico de los asentamientos humanos en todas y cada una de las entidades

234 Ibidem, cláusula tercera.


235 Ibidem, cláusula cuarta.
236 Idem.
237 Ibidem, cláusula quinta.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 87

federativas, con el objeto de alcanzar un Acuerdo Nacional para la Orde-


nación del Territorio e integrar un Proyecto Territorial de Nación.238
Respecto a la equidad de género ambos niveles de gobierno acuerdan
orientar sus acciones a modo de mejorar coordinadamente la calidad de la
atención a la salud y la de la alimentación de las mujeres en situación de
pobreza, así como de promover su acceso a todos los niveles y modalida-
des de la educación; asimismo, convienen en reducir la brecha que existe
entre los sexos, brindando a las mujeres oportunidad de participar plena-
mente en los beneficios del desarrollo, para lo cual el Ejecutivo federal
----a través de la Secretaría de Desarrollo Social---- aplicará las acciones
necesarias para fortalecer el papel de las mujeres jefas de familia, para
apoyar a las niñas y a las jóvenes en situaciones de alto riesgo en la áreas
urbanas, y para ampliar las oportunidades de que la mujer participe en la
toma de decisiones fundamentales para el desarrollo de los municipios y
de las comunidades.239
Por lo que respecta a las regiones indígenas y a su diversidad étnica y
cultural, ambos niveles de gobierno se avienen a articular sus estrategias
de acción tomando como eje del desarrollo territorial el respeto a la iden-
tidad cultural indígena, y la promoción del fortalecimiento del tejido so-
cial comunitario, sustentando sus acciones en un enfoque integral para el
mejoramiento productivo y el desarrollo social y humano, siguiendo una
política de atención microrregional de acuerdo con la identidad de las co-
munidades indígenas.240
Para la atención a la población en pobreza extrema, por conducto de
la Secretaría de Desarrollo Social, el Ejecutivo federal asigna a sus homó-
logos estatales recursos presupuestarios241 ----cuyo monto varía en cada
una de las entidades---- con el fin de promover el desarrollo integral de las
comunidades y de las familias, la generación de ingresos y de empleos, y

238 Ibidem, cláusula sexta.


239 Ibidem, cláusula séptima.
240 Ibidem, cláusula octava.
241 Previstos en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejerci-
cio Fiscal 2002 en el Ramo Administrativo 20.
88 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

el desarrollo regional.242 Dichas acciones se ejecutan243 a través de los


programas de Iniciativa Ciudadana Tres por Uno, Estatales por Demanda,
Oportunidades Productivas, Jóvenes por México, Expertos en Acción, y
Empleo Temporal. En esta estrategia de coordinación intergubernamental
para impulsar el desarrollo de las microrregiones, cada entidad participa
con una asignación ----que varía en cada estado---- proveniente de sus re-
cursos propios.244
Ambos ejecutivos promoverán la supervisión, seguimiento y evalua-
ción del impacto de los mencionados programas de desarrollo social en
los ámbitos federal, estatal y municipal. Al efecto suscribirán los instru-
mentos jurídicos y de coordinación necesarios para llevar a cabo en forma
específica dichos mecanismos, así como los de participación y contraloría
social.245
Cuando el agente responsable es el ejecutivo estatal, a través de la
Secretaría de Desarrollo Social proporciona al Ejecutivo federal informes
trimestrales, y se le da seguimiento a las acciones efectuadas en cumpli-
miento de los programas de desarrollo social; cuando el agente responsa-
ble es el municipio, éste informa al ejecutivo del estado del que forma
parte para que éste presente el informe correspondiente, que en ambos ca-
sos es acompañado de un informe analítico complementario sobre los
avances físicos y financieros en el cumplimiento de dichos programas.
Asimismo, al término del ejercicio el ejecutivo estatal presenta un infor-
me con el seguimiento y evaluación de los resultados de cada uno de los
programas de desarrollo social, destacando las metas alcanzadas y su im-
pacto sobre la solución de los problemas sociales del Estado, indicando
los problemas que subsisten, y aportando recomendaciones para apoyar el
desarrollo. Respecto a los programas realizados en las microrregiones con
recursos federales, la entidad federativa responsable de cumplirlos pre-

242 Cuya aplicación, en lo que respecta a la organización, operación, ejecución, evalua-


ción, medición y seguimiento, se sujeta a lo que establece el Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación, a las expectativas, reglas de operación y a las demás disposicio-
nes legales federales aplicables; así como a los documentos derivados del convenio de
coordinación que se haya suscrito para su ejecución, en los cuales se establecen las atribu-
ciones y responsabilidades del Estado ----y en su caso de sus municipios---- en el ejercicio
de los programas del Ramo Administrativo 20.
243 Conforme a lo establecido en el art. 65 del Decreto de Presupuesto de Egresos de
la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002.
244 Ibidem, cláusulas décima y décima segunda.
245 Ibidem, cláusula décimo quinta.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 89

senta informes trimestrales de avance, así como un reporte de evaluación


y seguimiento de los mismos al término del ejercicio.246
A solicitud de los ejecutivos estatales, la Secretaría de Desarrollo Social
proporciona asistencia técnica y capacitación para realizar los mencionados
informes. Ambos niveles de gobierno colaboran en la operación de un siste-
ma de información, así como en el desarrollo de acciones de capacitación
para apoyar las actividades de medición, seguimiento y evaluación.247
Con el fin de asegurar la aplicación transparente, honesta y eficaz de
los recursos federales objeto de los convenios de desarrollo, a través de la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, el Ejecutivo fede-
ral apoya al ejecutivo estatal en la realización de acciones para la organi-
zación y consolidación de los sistemas de control y evaluación, y para el
desarrollo y modernización de las administraciones públicas estatales y
municipales.248
Conjuntamente con el órgano estatal de control, las secretarías de De-
sarrollo Social y de Contraloría, y Desarrollo Administrativo llevan a
cabo periódicamente el análisis de los resultados de las acciones realiza-
das, con el objetivo de proponer en su caso las medidas pertinentes para el
logro de los objetivos. El Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de
Contraloría y Desarrollo Administrativo propone a sus homólogos estatales,
a través de sus órganos de control, acuerdos sobre programas de trabajo
en materia de control, inspección, evaluación y vigilancia de los progra-
mas y proyectos ejecutados con recursos federales asignados al Estado.249
La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y cada ór-
gano de control estatal se comprometen a nombre de los respectivos eje-
cutivos a realizar la fiscalización y evaluación periódica de los programas
objeto de los convenios de desarrollo social ----y de los que de ellos se
deriven---- que sean sufragados parcial o totalmente con recursos federa-
les asignados a la entidades; así como a impulsar y consolidar el Progra-
ma de Contraloría Social en la ejecución de los programas materia del
convenio, apoyando y promoviendo la participación comunitaria organi-
zada en el control y vigilancia de las acciones y obras financiadas parcial
o totalmente con recursos federales.250

246 Ibidem, cláusula décima sexta.


247 Idem.
248 Ibidem, cláusula décima octava.
249 Idem.
250 Ibidem, cláusula décima novena.
90 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Asimismo, se obligan a impulsar el Sistema de Atención a la Ciuda-


danía y de Quejas y Denuncias en relación con los programas, obras y
acciones realizadas en el marco de los convenios de desarrollo; a elevar
los niveles de transparencia de la gestión pública y de combate a la co-
rrupción, promoviendo la publicación en los medios de comunicación que
establece el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el
ejercicio fiscal 2002 ----y con la frecuencia que en el mismo se señala----251
el reporte de las obras y de las acciones realizadas respecto a cada uno de
los programas derivados de dichos convenios, así como el de sus avances
físicos y financieros; y a otorgar asesoría y apoyo técnico a los munici-
pios para que establezcan los mecanismos de supervisión y vigilancia del
gasto público.252
El ejecutivo estatal entregará trimestralmente a las secretarías de Ha-
cienda y Crédito Público, de Contraloría y Desarrollo Administrativo, y
de Desarrollo Social, la información tanto programática-presupuestaria
como de avances físicos-financieros que se genere en relación con la eje-
cución de los distintos programas previstos para el desarrollo social,
acompañada de los informes de resultados que se lleven a cabo en el seno
del Subcomité Especial de Control y Evaluación del Coplade, así como la
documentación de carácter técnico, administrativo o contable relativa a
los mismos programas si le es solicitada. Dicha autoridad proporciona-
rá a las secretarías de Contraloría y Desarrollo Administrativo, y de De-
sarrollo Social, así como a la dependencia o entidad de la administración
pública federal que corresponda, la información que las mismas requieran
para efectuar en el ámbito de sus respectivas competencias, las acciones
de control, inspección, evaluación y vigilancia del ejercicio de los demás
recursos federales que se transfieran al Estado.253
Los ejecutivos de ambos niveles de gobierno continuarán elaborando
inventarios estatales de obra pública, registrando en los mismos tanto las
obras y acciones terminadas, como aquéllas que se encuentren en proce-
so, y remitiéndolos a las secretarías de la Contraloría y Desarrollo Admi-
nistrativo, y de Desarrollo Social, para la planeación y ejecución de los
programas de trabajo correspondientes.254

251 Ibidem, art. 65.


252 Ibidem, cláusula décima novena.
253 Ibidem, cláusula vigésima.
254 Ibidem, cláusula vigésima primera.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 91

Si por dolo, culpa o negligencia, los servidores públicos y demás


autoridades responsables dejan de cumplir con los preceptos contenidos
en los convenios de desarrollo, en los acuerdos o convenios de coordina-
ción, en los anexos de ejecución, en los convenios de concertación, en las
reglas de operación de los programas de desarrollo social, o en las regula-
ciones de los diversos programas federales, las partes deben comunicarlo
a las autoridades federales o locales competentes con el fin de que éstas
determinen las responsabilidades administrativas, civiles o penales, y
apliquen las sanciones procedentes. Cuando en el ejercicio de sus atri-
buciones, las secretarías signatarias detecten desviaciones de lo conveni-
do o incumplimiento de lo acordado, después de escuchar la opinión del
ejecutivo estatal involucrado, la Secretaría de Desarrollo Social puede
suspender la radicación de los recursos relativos a los programas de desa-
rrollo social, e inclusive solicitar el reintegro de los que ya se hubieran
entregado.255
Omitir la presentación de información, reportes y demás documenta-
ción prevista en los convenios de desarrollo y en los instrumentos deriva-
dos de ellos, así como la aplicación de los recursos federales a fines dis-
tintos de los pactados, son causa de inobservancia de los convenios de
que se trata. Asimismo, lo es el incumplimiento de los lineamientos del
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, de las reglas de ope-
ración de los programas de desarrollo social, de las regulaciones conteni-
das en los diversos programas federales, de los convenios de desarrollo
social, de los acuerdos o convenios de coordinación, de los anexos de eje-
cución, o de los convenios de concertación. En el caso de que el incum-
plimiento sea motivado por caso fortuito o causa mayor, la contraparte
queda liberada del cumplimiento de las obligaciones correlativas, debien-
do comunicar dichas circunstancias por escrito, a la brevedad posible.256

II. PLANEACIÓN MUNICIPAL DE DESARROLLO

Para hacer realidad el progreso estatal integral ----y el del país----, es


indispensable convertir al municipio en un verdadero impulsor del desa-
rrollo,257 y para eso hay que consolidarlo, fortalecer su economía, y esta-
255 Ibidem, cláusula vigésima segunda.
256 Ibidem, cláusula vigésima tercera.
257 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, p. 397.
92 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

blecer vínculos más efectivos entre esas jurisdicciones y el gobierno del


estado del que forman parte, y el de la Federación.
En materia de planeación para el desarrollo, la posición del municipio
es muy importante, ya que su área geográfica constituye la jurisdicción en
la que materialmente se hace realidad lo planeado y programado en los
tres niveles de gobierno, pues allí se construyen las obras y se prestan
los servicios previstos en los planes y programas del gobierno federal, del
gobierno estatal, y de su propio gobierno, y por lo mismo es donde ha de
verificarse que lo allí ejecutado se ajusta en volumen, extensión y calidad
a lo previsto en los respectivos presupuestos.
Para que la planeación no sea lineal, subordinadora y controladora de
los programas que se desarrollan en el ámbito municipal, y éstos no sean
copias de los establecidos en los otros niveles de gobierno,258 es necesario
conocer qué se pretende lograr con los cambios y hacia dónde se quiere
llegar con ellos, teniendo en cuenta que cada uno de los miles de munici-
pios del país tiene sus propias necesidades, perfiles y actividades funda-
mentales.

1. Sistema Municipal de Planeación Democrática


En el ámbito municipal, la integración de la planeación estatal y fede-
ral dentro de los programas locales, corresponde a los Comités de Planea-
ción para el Desarrollo Municipal (Coplademun), órganos auxiliares del
municipio que el presidente municipal tiene la obligación de convocar al
inicio de cada periodo de gobierno, y cuyo reglamento interior y recursos
deben ser aprobados por el cabildo.259 Dichos organismos son los encar-
gados de transmitir, tanto a las autoridades del estado como a las federa-
les, las necesidades locales, y funcionan como órganos colegiados inte-
grados por el gobierno municipal, las dependencias y entidades de la
administración estatal, y representantes de los sectores social y privado.
Al formular el Plan Municipal de Desarrollo y los diversos progra-
mas que en él tienen origen ----sectoriales, regionales, intermunicipales,
institucionales, microrregionales y especiales----, cada Comité de Planea-
ción para el Desarrollo Municipal, actuando dentro del marco del Sistema
258 Vega Hernández, José Rodolfo, ‘‘Políticas públicas para el municipio mexicano’’,
en Vega Hernández, Rodolfo A. y Rodríguez Obregón, José A. (coords.), Municipio,
Querétaro, Instituto de Administración Pública del Estado de Querétaro, A. C., 1997,
p. 322.
259 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, p. 33.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 93

Municipal de Planeación Democrática, lleva a cabo el proceso de planea-


ción considerando las actividades a largo, mediano y corto plazo. Los
programas respectivos deben contener los objetivos primordiales del de-
sarrollo municipal, la compatibilización del programa operativo anual
con el plan de desarrollo, las estrategias y medidas que se pretende seguir
para alcanzar el cumplimiento de las metas programadas, los responsa-
bles de su ejecución, y las posibles fuentes para su financiamiento.260
Para que la planeación del desarrollo resulte eficaz, debe reconocer la
pluralidad étnica, lingüística, cultural y política existente en cada munici-
pio, fomentar la participación de todos los integrantes de la comunidad en
la toma de decisiones y en la ejecución del plan de desarrollo, e incorpo-
rar esta heterogeneidad en los programas para promover un desarrollo in-
tegral de acuerdo con los principios convenidos en el plan de gobierno.
Así entendido, el Plan Municipal de Desarrollo emanado de la realidad
municipal, puede dar inicio a un proceso ideológico que genere un con-
senso que legitime la actividad del ayuntamiento, y dé respuesta a las ne-
cesidades de la población.261
Esto implica el diagnóstico sobre los aspectos geográficos y demo-
gráficos del municipio; el estudio socio-económico por sectores, conside-
rando las condiciones imperantes en el momento, y previendo las que sea
posible conjeturar; la especificación de las estrategias y principales líneas
de acción que van a seguirse ----tomando en cuenta que el periodo de go-
bierno es de tres años----; y las propuestas de inversión pública coordinada
de los tres niveles de gobierno. A partir de este análisis de las característi-
cas de cada municipio y del conocimiento de sus problemas particulares,
es como pueden ponerse en práctica medidas públicas eficientes, inte-
grando programas específicos para cada sector que respondan mejor a las
demandas de la comunidad.
Conciliando los distintos puntos de vista de la población, y a través
de propuestas claras, viables y precisas, para que la población sepa hacia
dónde la encausa el gobierno y con qué fines, en el plan de desarrollo
municipal deben definirse los compromisos de las autoridades y las prio-
ridades y objetivos decididos en respuesta a las demandas de los habitan-

260 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2002, art. 18; y Reglamento


de Planeación Municipal de Jerécuaro, Guanajuato, arts. 18, 19 y 22.
261 Ortiz Arana, Fernando, ‘‘Políticas de desarrollo municipal en el Estado de Queré-
taro’’, en Vega Hernández, Rodolfo A. y Rodríguez Obregón, José A., op. cit., nota 258,
pp. 209 y 210.
94 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

tes de la circunscripción, con el fin de elevar su calidad de vida mejoran-


do las condiciones económicas, la prestación de los servicios públicos, la
salubridad del entorno preservando el medio ambiente, y garantizando la se-
guridad pública.

2. Bases jurídicas de la planeación municipal de desarrollo

Sea que la normatividad de la planeación municipal se encuentre in-


tegrada en la ley de planeación estatal, o cuente el municipio con regula-
ción jurídica propia en esta materia, la planeación municipal para el
crecimiento es el proceso mediante el cual, delimitando responsabilida-
des, mecanismos, instrumentos y procedimientos en materia de planea-
ción, se fija la base, la organización y el funcionamiento del Sistema Mu-
nicipal de Planeación Democrática, de acuerdo con lo establecido en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la del estado del
que el municipio es parte integrante, la ley de planeación federal, la ley
de planeación estatal, la normatividad municipal en materia de planea-
ción, y la ley orgánica municipal.
El objetivo de la planeación municipal para el desarrollo es prever las
acciones y recursos necesarios para el desenvolvimiento integral del mu-
nicipio, programar de acuerdo con un orden de prelación las acciones del
gobierno municipal ----coordinadas en su caso con las del estado para de-
terminar la inversión regional o sectorial----, y promover la participación
democrática de la sociedad de manera organizada.262

A. Base estructural del Sistema Municipal


de Planeación Democrática

Encabezados por los respectivos presidentes municipales, en el nivel de


las subdivisiones políticas de los estados, son los Consejos de Planeación
para el Desarrollo Municipal, también llamados Comités de Planeación Mu-
nicipal, los que como instancia propositiva y ordenadora impulsan el de-
senvolvimiento integral de los municipios, fungiendo adicionalmente como
orientadores en los planes intermunicipales y regionales. Son también los
que establecen los vínculos de comunicación y coordinación entre los secto-
res público, privado y social, con el propósito de que sus representantes
262 Reglamento de Planeación Municipal de Jerécuaro, Guanajuato, arts. 1o. y 2o.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 95

participen en la elaboración, control y evaluación del Plan Municipal de


Desarrollo, y en la de los programas que en él tienen origen.263

B. Formulación del Plan Municipal de Desarrollo

Conforme a lo dispuesto en la Ley de Planeación Estatal y en la nor-


matividad respectiva en el nivel municipal, corresponde a los ayunta-
mientos conducir la planeación del desarrollo municipal. Por consiguien-
te, por conducto del Consejo de Planeación Municipal cada ayuntamiento
tiene a su cargo elaborar el diagnóstico integral de la situación real del
municipio, que debe incluir tanto la detección de las carencias que han de
resolverse mediante la actividad conjunta de la sociedad y del gobierno,
como la enumeración jerarquizada de dichos problemas, y las prospecti-
vas de solución deseables y factibles.264
La administración municipal, en coordinación con el respectivo Co-
mité de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun), elabora
el Plan Municipal de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las
entidades y dependencias municipales, estatales y federales, así como los
planteamientos formulados por los grupos interesados. Dentro de un pla-
zo de cuatro meses contados a partir de la inauguración del ayuntamiento
que lo elabora, dicho documento ----en el que deben constar las carencias
de la jurisdicción, así como las áreas susceptibles de ser desarrolladas, y
las estrategias y medidas para solucionar aquéllas y para aprovechar és-
tas----,265 debe estar aprobado y publicado en el periódico oficial del esta-
do del que el municipio forma parte, sin que su vigencia pueda exceder
del periodo que a dicho ayuntamiento le corresponda.266

C. Ejecución del Plan Municipal de Desarrollo

Una vez aprobados el plan y los programas, su cumplimiento es obli-


gatorio para las dependencias de la administración pública municipal; con
las autoridades estatales y federales su ejecución debe convenirse; y con-
certar su cumplimiento respecto al sector social y los particulares.
263 Ibidem, arts. 12 y 13.
264 Ibidem, arts. 4o. y 17.
265 Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Bases generales sobre el control de la hacienda públi-
ca municipal’’, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jal., Indetec, núm. 70, marzo de 2000,
p. 91.
266 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, arts. 18 y 36.
96 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

a. Cumplimiento obligatorio

En el ámbito de sus respectivas competencias, las dependencias de la


administración pública municipal deben planear y conducir sus activida-
des con sujeción a los objetivos y metas primordiales de la planeación de
desarrollo. Por lo tanto, en los proyectos de iniciativas de leyes, y en los
de los reglamentos, decretos y acuerdos que prepare el ayuntamiento, de-
ben señalarse las relaciones que existen entre los proyectos de que se tra-
ta, y el plan y los programas que de él emanan. En cumplimiento de esta
disposición, al enviar a los respectivos congresos estatales sus iniciativas
de leyes de hacienda e ingresos, deben informarles el contenido general de
ellas y su relación con el programa operativo anual elaborado para la eje-
cución del Plan Municipal de Desarrollo.267

b. Cumplimiento coordinado

Dado que en el nivel municipal se ejecutan no sólo el plan de desa-


rrollo municipal y los programas que en él se originan, sino las acciones
previstas en programas federales y estatales preparados específicamente
para remediar las carencias de los municipios, las autoridades locales tie-
nen que actuar en coordinación con las dependencias y entidades de la
administración pública federal y estatal, y son los ayuntamientos los que
están a cargo de promover la celebración de esos acuerdos.268
Para ajustar los recursos estatales y federales a las necesidades muni-
cipales, se precisa de una coordinación interinstitucional que haga com-
patibles las políticas públicas de la Federación y de los estados con las
exigencias básicas de las subdivisiones políticas de éstos, con el fin de
impulsar el desarrollo regional y fortalecer a las entidades federadas me-
jorando sus condiciones económicas, es imprescindible que los respecti-
vos ayuntamientos promuevan el desarrollo municipal por medio de pla-
nes en los que atendiendo a las demandas de sus comunidades, se prevean
acciones basadas tanto en los recursos propios como en los apoyos estata-
les y federales.269
267 Reglamento de Planeación Municipal de Jerécuaro, Guanajuato, art. 21; Ley de
Planeación de Baja California Sur, arts. 10, 18 y 41.
268 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, art. 39; Reglamento de Pla-
neación Municipal de Jerécuaro, Guanajuato, art. 25.
269 Ortiz Arana, Fernando, op. cit., nota 261, p. 208.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 97

Dichos pactos implican una concentración de esfuerzos y de recursos


financieros, por lo tanto, al preparar el presupuesto municipal deben con-
siderarse tanto las acciones coordinadas, como las obras y servicios de
competencia municipal incluidas en los respectivos planes estatales de desa-
rrollo, o en el Plan Nacional de Desarrollo, sea que su realización vaya a
ser totalmente costeada por los gobiernos estatales o el federal, o que és-
tos sólo apoyen parcialmente su financiamiento.270

c. Cumplimiento concertado

Con el fin de conjuntar esfuerzos para procurar el progreso de los


municipios, debe darse a la participación ciudadana un impulso que se
refleje en un mayor número de obras y acciones comunitarias tanto en la
planeación, como en la ejecución y vigilancia de las obras y los servicios
municipales, por lo que es importante vincular a la sociedad con las ac-
ciones de gobierno, con el propósito de que participe en la ejecución del
plan y sus programas, y determine la eficacia de las acciones administra-
tivas, ya que la población es la única que puede precisar si la operación
del programa coincidió con los objetivos previstos.271
Concertar las acciones con los interesados ----ya se trate de grupos so-
ciales, o de particulares---- para responder a las exigencias de la sociedad
vinculadas al proceso de planeación municipal,272 es atribución de los
ayuntamientos. Cumpliendo con ella, y para fomentar la participación de
las organizaciones sociales en diversos campos, como en la educación, la
cultura, el deporte, la salud, el desarrollo integral de la familia, la acción
juvenil y la ecología, la dependencia a cuyo cargo está el desarrollo social
debe promover la participación social, impulsando la concertación, el diá-
logo y el respeto tanto entre las autoridades municipales y los repre-
sentantes de organismos no gubernamentales económicos y políticos,
como entre los grupos vecinales formales e informales de servicio social.

270 Indetec, Presupuesto, ejercicio y control del gasto público municipal, Guadalajara,
Jal., Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, 1991, p. 35.
271 Ortiz Arana, Fernando, op. cit., nota 261, p. 211.
272 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, art. 38; Reglamento de Pla-
neación Municipal de Jerécuaro, Guanajuato, arts. 16 y 25.
98 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

D. Control y evaluación de la ejecución del Plan Municipal


de Desarrollo

La planeación es siempre un proceso de evolución continua, aún más


en el nivel municipal si se considera que la mayoría de esas demarcacio-
nes no cuenta con capacidad técnica ni recursos para hacer frente a sus
necesidades, por lo que con frecuencia no ha podido cumplir las metas u
objetivos que se propusieron originalmente.273 Para darle validez a la pla-
neación y confrontar los resultados con los objetivos, la ciudadanía debe
poder constatar en todo momento si la aplicación de los programas opera-
tivos anuales concuerda con los objetivos previstos en el plan de desarrollo.
Con este propósito, es importante evaluar periódicamente el funcio-
namiento de las acciones gubernamentales y verificar los resultados de
las medidas aplicadas y el grado de satisfacción para los habitantes del
municipio, determinando a qué sectores se benefició, y cuáles fueron las
necesidades que no fue posible solucionar; para que tomando en cuenta
las dificultades que se presentaron y considerando las características de
cada municipio, con el fin de superar rezagos o carencias de cada sector
en particular, en la planeación futura se incluyan distintas opciones o va-
riaciones a los programas.
La verificación del cumplimiento del Plan Municipal de Desarrollo se
hace tanto en el nivel administrativo como legislativo.

a. Control administrativo

Con el fin de cerciorarse de los avances logrados, el Comité de Pla-


neación Municipal lleva a cabo la evaluación y seguimiento de la ejecu-
ción del plan y de los programas que de él derivan, para lo cual verifica
periódicamente la relación existente entre los resultados del cumplimien-
to de los programas y del ejercicio del presupuesto, con los objetivos es-
tablecidos en el Plan Municipal de Desarrollo.274

b. Control legislativo

Para que el Congreso del Estado esté en condiciones de evaluar el


resultado de las acciones realizadas en relación con las necesidades seña-
273 Ortiz Arana, Fernando, op. cit., nota 261, pp. 209-211.
274 Ley de Planeación del Estado de Baja California Sur, art. 18.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 99

ladas como prioritarias en el plan municipal de desarrollo, cuya satisfac-


ción se constituyó como meta del Sistema Municipal de Planeación,275 la
Cuenta Pública que el municipio rinda debe relacionarse con las decisio-
nes tomadas para la ejecución del Plan Municipal de Desarrollo, y la de
los programas a los que el mismo da nacimiento.

III. COLOFÓN

Concatenando los planes estatales y municipales de desarrollo con la


planeación global, sectorial e institucional de la administración pública
federal, los gobiernos de las entidades federativas han promovido y admi-
nistrado su propio proceso de desarrollo, y organizado sus sistemas de
planeación dentro del marco de la estrategia nacional de desarrollo, evo-
lucionando a la par que el gobierno federal.
Para la ejecución en el nivel estatal y municipal de los respectivos
planes y programas en ellos originados, las dependencias y entidades de
esos niveles ----al igual que las del nivel federal en su ámbito de acción----
elaboran programas operativos anuales en los que constan la orientación
de las actividades económicas y sociales, el detalle de las acciones que
han de realizarse, y las metas que han de cumplirse. Una vez que a esos
programas se les calcula un costo al determinar los recursos físicos, hu-
manos y financieros necesarios para llevarlos a cabo, constituyen los an-
teproyectos de presupuesto. La liga entre planeación y presupuestación a
través de la programación es objeto de análisis en el siguiente capítulo.

275 Ibidem, art. 40.


CAPÍTULO TERCERO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA Y PLANEACIÓN

I. Evolución del método presupuestal en México . . . . . . . 102


1. Presupuestación y política . . . . . . . . . . . . . . . . 105
2. Relación entre planeación y presupuestación . . . . . . 107

3. Integración de la presupuestación en la planeación a tra-


vés de la programación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
4. Presupuesto tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
5. Presupuesto por programas . . . . . . . . . . . . . . . . 115
6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignación . . . 120
II. Base programática del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 121
1. Noción de programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

2. Principios de la programación . . . . . . . . . . . . . . 123


3. Elementos de la programación . . . . . . . . . . . . . . 123
4. Relación entre el programa anual de trabajo del gobierno
y el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
III. Presupuestación por programas . . . . . . . . . . . . . . . 125
1. Naturaleza jurídica del presupuesto . . . . . . . . . . . 125
2. Efectos jurídicos del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 128
3. Principios presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
4. Fases de la presupuestación . . . . . . . . . . . . . . . . 129
5. Carácter de la presupuestación programática . . . . . . . 133
6. Contenido del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 136

IV. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159


CAPÍTULO TERCERO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA Y PLANEACIÓN

Como se ha visto en los capítulos precedentes, cada presidente de la repú-


blica, gobernador de un estado o presidente municipal, decreta un plan de
desarrollo al iniciar su periodo en el gobierno. La etapa crucial del proce-
so de planeación es la transformación de éste en una serie de presupues-
tos anuales, condición indispensable para llevarlo a la práctica, porque el
presupuesto es el instrumento para traducir los planes de desarrollo en
programas de acción.
La relación entre el plan de desarrollo y el presupuesto es muy estre-
cha, porque este último es la exposición financiera del plan anual de tra-
bajo del gobierno,276 en el que se establece lo que debe hacerse en el si-
guiente ejercicio fiscal para convertir las metas multianuales de los planes
a mediano y largo plazo en objetivos inmediatos para hacerlas realidad,
especificando las acciones para llevarlos a la práctica, y los recursos ne-
cesarios para hacerlo.
Requisito indispensable para hacer del presupuesto un instrumento
efectivo de la planeación económica del sector público es una formula-
ción realista.277 Ésta y la ejecución del presupuesto desempeñan un im-
portante papel en el desarrollo de la actividad económica del sector públi-
co, a condición de que la formulación lleve a un programa racional de
gasto verdaderamente vinculado a la previsión de ingresos, y que dentro
de una natural y necesaria flexibilidad, su ejecución no altere drástica-
mente la escala de prioridad del presupuesto original ----como ha suce-
dido muchas veces----. Sin disciplina presupuestaria se desvirtúa el senti-
do del presupuesto, porque si habitualmente la diferencia que existe entre los
276 Waterston, Albert, op. cit., nota 3, pp. 195-197.
277 Navarrete, Jorge Eduardo, México: The New Goverments Economic Policy, Méxi-
co, Banco Nacional de Comercio Exterior, 1971, pp. 117 y 129.
101
102 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

egresos e ingresos previstos y los ejercidos es sustancial, invalida los pri-


meros y hace de los segundos un obstáculo para la sana gestión financiera
del país.278

I. EVOLUCIÓN DEL MÉTODO PRESUPUESTAL EN MÉXICO

La Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, en vi-


gor desde 1935 hasta 1976, no permitía determinar la eficiencia de la ges-
tión presupuestal, porque se basaba en un proceso empírico, mecánico y
unitario de presupuestación que asignaba recursos atendiendo únicamente
al objeto específico del gasto, e impedía localizar las duplicaciones de
funciones y de erogaciones. Asimismo, al establecer únicamente una veri-
ficación legal y financiera que no incluía el control de avances ni la eva-
luación de resultados, sólo permitía fincar responsabilidad respecto al mal
manejo de los recursos autorizados.279
Con el fin de que todos los gastos de la administración pública se en-
cuadraran en un solo documento, tanto para controlarlos280 mejor, como
para apreciar con mayor exactitud las obligaciones del Estado y garantizar el
cumplimiento de las mismas, a partir de 1965 se incluyeron en el presu-
puesto federal los organismos descentralizados y las empresas de partici-
pación estatal, porque sólo integrados en un documento único todos los
gastos, pueden conocerse con exactitud tanto la magnitud de éstos y la
utilidad que se deriva de cada uno de los proyectos con los que se relacionan,
como la proporción que del Producto Interno Bruto representa el gasto
del gobierno. Además, esa presentación permite percibir con certeza si el
presupuesto está equilibrado o no, dificulta la ocultación de gastos, y faci-
lita el control que el Poder Legislativo ejerce sobre el gasto público.281
En 1974 se inició una etapa de transición que se llamó de orientación
programática, la cual condujo a que en diciembre de 1976 se abrogara la
Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de 1935 y se expidiera la que
278 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 15.
279 Secretaría de Educación Pública y Universidad Autónoma de Tlaxcala, V Curso
Nacional Universitario sobre Presupuestación Programática, México, 1982, p. 68.
280 Originalmente, el presupuesto fue sinónimo de control de gastos. Este sentido te-
nía cuando fue adoptado en Francia, alrededor de 1820, y posteriormente en otros países
europeos. En el gobierno federal de Estados Unidos de América, lo fue en 1921. Vázquez
Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 13; Rolph, Earl R. y Break, Georg F., Public Finan-
ce, Nueva York, The Ronald Press Company, 1961, p. 51.
281 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, pp. 85-87.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 103

está en vigor, la cual implantó en la administración federal el presupuesto


por programas, mismo que a manera de prueba venía utilizándose desde
1959 en la Secretaría de Obras Públicas, en la Secretaría de Agricultura y
Ganadería y en la Universidad Nacional Autónoma de México.282
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público en vigor desde
1977, racionalizó la gestión pública al implantar la presupuestación por
programas fundados en costos, de acuerdo con los objetivos y metas de
cada entidad gubernamental, en los que deben señalarse a los responsa-
bles de su ejecución.283 Dichos programas son elaborados por las propias
entidades, tomando en cuenta tanto la situación pretendida para el futuro,
como los recursos y las acciones necesarias para llegar a ella.
Con el fin de fusionar las actividades de planificar, programar y pre-
supuestar en un proceso único que permitiera precisar la estrategia inte-
gral, formular los programas, preparar el presupuesto, y llevar a cabo los
objetivos propuestos, se introdujo el sistema de presupuesto por progra-
mas, que es un proceso con base técnica que asigna recursos a los proyec-
tos de acuerdo con sus metas y previo cálculo de sus costos unitarios, y
que al emplear una clasificación combinada sectorial-administrativa hace
resaltar la duplicación de funciones. Asimismo, al prever el control de la
ejecución, la verificación de las realizaciones físicas, y la medición de los
resultados, hace posible fincar responsabilidad si la gestión administrati-
va no se ajusta a lo programado y no se alcanzan las metas.284
El motivo para implantar este sistema285 fue que su aplicación facilita
establecer las metas nacionales, investigar los medios para alcanzarlas,
seleccionar entre ellos los más adecuados, y determinar con certeza sus
costos.
El fundamento del proceso de selección de los planes y de los progra-
mas más eficaces para alcanzar los fines de la política gubernamental ----pie-
dra angular del sistema---- es el empleo metódico del análisis económico
para decidir entre las diferentes opciones del gasto público, y es la com-
paración entre el costo y el beneficio, o entre el costo y la eficiencia el
procedimiento más efectivo para hacerlo.

282 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 47.


283 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, artículo 13.
284 Secretaría de Educación Pública y Universidad Autónoma de Tlaxcala, op. cit.,
nota 279, p. 68.
285 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, pp. 194 y 195.
104 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Es así como la información sobre los costos y los beneficios de cada


una de las posibles opciones, provee a la administración pública de crite-
rios efectivos para tomar decisiones sobre la asignación y distribución de
los recursos disponibles en función de los objetivos de la política guber-
namental y de acuerdo con las metas por lograr. Por otra parte, atendien-
do a su aspecto de presciencia, la presupuestación programática tiene
como función elaborar proyectos diseñados de tal modo que su organiza-
ción permita un examen con perspectiva plurianual.
El presupuesto público ----el plan general previo de ingresos y egresos
donde se fija una relación de medio a fin entre ellos----286 pasó de ser un
expediente administrativo y contable para autorizar gastos, a ser una de
las principales herramientas de la política económica. Por lo mismo, la
presupuestación está ligada al proceso de planeación nacional y responde
a las demandas sociales, económicas y políticas que afectan la conduc-
ción de los asuntos públicos. Por esto, el presupuesto es mucho más que
un instrumento de la hacienda pública,287 pues es el arbitrio por medio del
cual se establecen políticas sociales y se desarrollan programas guberna-
mentales sujetos a controles legislativos y administrativos. Jurídicamente,
el presupuesto es el documento relativo a la previsión de los ingresos y
los gastos públicos, formulado y sancionado en los términos establecidos
por la legislación aplicable.
Sin perder su carácter de procedimiento administrativo, en tanto pre-
vé acciones concretas para cumplir en forma coordinada los planes y pro-
gramas gubernamentales y controlar todo su desarrollo, como resultado
de la creciente intervención del Estado en el proceso económico, el presu-
puesto ----como expresión de un plan estructurado para hacer congruentes
los objetivos previstos con los recursos disponibles----288 ha venido a ser
un elemento de planificación en cuanto establece metas que debe lograr
con recursos restringidos, una táctica para contrarrestar las fluctuaciones
económicas, una estrategia con fines redistributivos, y un mecanismo im-
pulsor del desarrollo económico.
El presupuesto es también un recurso político en tanto implica deci-
siones gubernamentales respecto a compromisos concretos y beneficios
prometidos que son cumplidos ejerciendo el poder público.289 Por eso, y

286 Laufemburger, Henry, cit. por Sedas Ortega, op. cit., nota 135, p. 30.
287 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, p. 301.
288 Ibidem, pp. 302-304.
289 Martner, Gonzalo, op. cit., nota 84, pp. 7 y 8.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 105

dado que la imposibilidad de aplicar las decisiones las nulifica, la habili-


dad del Poder Ejecutivo para movilizar el apoyo del Poder Legislativo
hacia ellas es tan importante como hacer la selección correcta;290 y asi-
mismo, si el Poder Ejecutivo está en posición de modificar a su libre arbi-
trio el presupuesto autorizado por la legislatura, hace nugatoria la volun-
tad expresada por ésta. En cualquiera de estos casos es el país el que sufre
las consecuencias.

1. Presupuestación y política

A partir del triunfo de la revolución mexicana, y hasta 1970, el presi-


dente había manejado el sector público apoyado en un sistema binario de
control político291 apoyado en dos estructuras: una económica, constituida
por las secretarías a cargo de la hacienda pública, las comunicaciones, la
economía, el comercio, la industria paraestatal, la agricultura y la pesca,
independientemente de la forma en la que estas materias se combinaran y
del nombre que se diera a las dependencias responsables de su gestión;
y otra política integrada por la Secretaría de Gobernación, la de Relacio-
nes Exteriores, la del Trabajo y la de Educación Pública, así como por el
Departamento del Distrito Federal y el Partido Revolucionario Institucio-
nal, que fue el partido político dominante al que pertenecieron todos los
presidentes hasta 2000. Además, entre 1940 y 1976 todos los presidentes
provinieron del sector político: dos pertenecieron a la Secretaría de la De-
fensa, uno a la Secretaría del Trabajo, y cuatro a la Secretaría de Gober-
nación, que era la que encabezaba el aparato de control político.
Que hubiera dos órdenes separados y muy definidos diferenciando el
aspecto propiamente político del aspecto económico, mantuvo las deci-
siones en materia de economía aisladas de cualquier influencia política;
pero a pesar de que a lo largo de decenios esta fórmula había probado ser
altamente eficiente, el presidente Echeverría (1970-1976) ----el último
surgido de la estructura política, pues previamente había sido Secretario
de Gobernación---- decidió que la Secretaría de la Presidencia iba a hacer-
se cargo de la conducción no sólo de la política sino también de la econo-
mía, centralizando en ella todo el poder, propósito que el siguiente presi-
290 Wildawsky, Aarón, Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary Process, 2a.
ed. rev., Oxford, U. K., Transaction Publishers, 1989, p. 315.
291 Torres Espinosa, Eduardo, Bureaucracy and Politics in Mexico, Brookfield, USA,
Ashgate, 1999, pp. 207, 208, 212 y 217.
106 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

dente, López Portillo, primer presidente producto del sector económico


----había sido Secretario de Hacienda---- consumó en 1976 al crear expre-
samente con ese fin la Secretaría de Programación y Presupuesto.
Al implantar López Portillo el sistema de planeación, programación,
y presupuestación ----que es un método muy especializado---- enalteció el
papel de los peritos en economía dentro de la administración pública.292
El organismo que se encargó de esa función, la Secretaría de Programa-
ción y Presupuesto, absorbió personal altamente calificado para crear un
instrumento de administración científica que reforzara el control del pre-
sidente sobre el sector público de acuerdo con las líneas tradicionales del
presidencialismo.
En teoría, dicha secretaría debió planear, programar, controlar, super-
visar y evaluar el creciente gasto público, y servir de vínculo entre la pre-
sidencia y la burocracia. Pero con facultades para decidir quién gastaba,
cuánto, en qué y cómo; y asimismo para evaluar el proceso total ----empe-
zando desde la planeación----, decidir si había ocurrido una desviación del
proceso ----o de fondos----, y si procedía o no sancionar al responsable, en
la práctica resultó ser un organismo preeminente con capacidad para per-
seguir sus propios intereses, que llegó a ejercer tal influencia en las deci-
siones del presidente que lo hizo depender de ella, y de hecho dictó la
política pública. Fue también escabel para escalar altos puestos: en sus
quince años de existencia la Secretaría de Programación y Presupuesto
produjo tres presidentes,293 y la mayor parte de los puestos de importancia
en sus gabinetes fueron cubiertos por personal proveniente de esa misma
dependencia.
Para revivir el presidencialismo y recuperar el control político, De la Ma-
drid introdujo el Comité de Asesores Económicos,294 sustituido por la
Oficina de Coordinación de la Presidencia creada por Salinas,295 ambas insti-

292 Ibidem, pp. 208, 210, 211 y 216.


293 Desde que comenzó el declive de la Secretaría de Gobernación como cabeza del
aparato de control político en diciembre de 1970, y desde que la tecnocracia reemplazó al
PRI como principal pilar del presidencialismo en diciembre de 1976, en el ámbito interno,
la fuerza de cambio político más poderosa fue la Secretaría de Programación y Presupues-
to. El cambio del régimen de los políticos al régimen de los tecnócratas desplazó a la es-
tructura política de su papel de semillero de presidentes, de allí en adelante el sector eco-
nómico se convirtió en el único acceso a la presidencia. Pero cinco sexenios de crisis
hacen patente que la fusión de la economía en la política ha sido nefasta para el país.
Ibidem, pp. 213, 214, 226, 227 y 229.
294 Acuerdo publicado en el DOF de 2 de enero de 1985.
295 Ibidem, 7 de diciembre de 1988.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 107

tuciones instauradas con la finalidad de servir de enlace entre la presiden-


cia y la burocracia, y para orientar el proceso de toma de decisiones en
materia económica. Finalmente, en uso de la prerrogativa del presidente
respecto a decidir qué organismos político-administrativos han de apoyar-
lo en el desempeño de sus atribuciones de proveer en la esfera adminis-
trativa a la exacta observancia de las leyes,296 el presidente Zedillo supri-
mió297 la Secretaría de Programación y Presupuesto, devolviendo a la
Secretaría de Hacienda las funciones de planear el desarrollo y decidir los
objetivos del gasto público y su monto, que artificialmente habían sido
separadas de las de determinar su financiamiento. Tanto la creación como
la eliminación de la Secretaría de Programación y Presupuesto tuvieron el
mismo propósito: reforzar el papel de la presidencia.298
Las atribuciones de la extinta secretaría en materia de contabilidad,
control, vigilancia y evaluación pasaron a la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo; las relativas al desarrollo regional a la Secre-
taría de Desarrollo Social; y las relacionadas con los recursos naturales de
la nación a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales.

2. Relación entre planeación y presupuestación

La política y la estructura del presupuesto coadyuvan a hacer más


justa la distribución del ingreso, y por tanto a incrementar el bienestar so-
cial, siempre y cuando los recursos se recauden de quienes tienen mayor
poder económico y se canalicen a crear obras para las clases menos favo-
recidas, o a prestar servicios a las mismas. En este sentido, el gasto públi-
co es un mecanismo eficaz para impulsar el desarrollo social a través de
la generación de empleos, y de la atención a las necesidades básicas de la
población desprotegida.
El monto, la distribución, el orden, y la calendarización del gasto
pueden provocar una conducta de la demanda interna que corresponda a
los niveles que puede absorber la economía, así como mejorar la eficien-
cia, la honradez, y el control en la ejecución del gasto público, que em-
pleado apropiadamente puede reorientar el desarrollo sectorial y regional,
así como la evolución general de la economía, y por lo tanto coadyuvar al
296 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 89, fracción I.
297 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 21 de febrero de 1992,
derogando diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
298 Torres Espinosa, Eduardo, op. cit., nota 291, pp. 208 y 209.
108 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

fortalecimiento de la posición económica externa. En este sentido, el pre-


supuesto es un dispositivo fundamental para hacer realidad lo previsto en
el Plan Nacional de Desarrollo.299
Modificar la Constitución para dar respaldo legal a la rectoría econó-
mica del Estado, fue el primer paso para iniciar institucionalmente la pla-
neación económica. En el primer Plan Nacional de Desarrollo emitido de
acuerdo con la Ley Nacional de Planeación, se explicó la relación que
de allí en adelante existiría entre los planes nacionales de desarrollo y la
política de gasto público,300 enmarcando el ejercicio de éste dentro de
la programación a mediano plazo derivada de dichos planes, en los que
de manera explícita y en una perspectiva de varios años, se consideran
desde entonces los objetivos macroeconómicos y los cambios previsi-
bles en la situación internacional.
En el mismo documento se expusieron las consideraciones respecto a
la reestructuración del gasto público en relación con el Plan Nacional de
Desarrollo, específicamente con el Programa Inmediato de Reordenación
Económica para adecuar el crecimiento y la composición de la demanda
agregada a la lucha contra la inflación y a la protección del empleo. A
este respecto se decidió programar conjuntamente la disponibilidad de re-
cursos fiscales y el volumen del gasto por ejercer, para así reducir gra-
dualmente el déficit público como proporción del producto interno bruto
hasta estabilizarlo en un nivel compatible con un crecimiento sostenido y
con un ritmo de inflación decreciente, e impedir que su financiamiento
fuera una fuente de presiones inflacionarias.
Asimismo, se resolvió que sin desatender la responsabilidad de pro-
porcionar los servicios básicos, era necesario aminorar la participación
del gasto corriente en el gasto total, e incrementar el gasto de capital con
la finalidad de fortalecer la capacidad del Estado para orientar el desarro-
llo. También se determinó que para reforzar el potencial del presupuesto
como instrumento de regulación coyuntural que contrarrestara los efectos
negativos de los cambios imprevistos tanto en la situación interna como
en el ámbito internacional, se requería cuidar la calendarización del ejer-
cicio del gasto con el fin de evitar su concentración en el tiempo, y de
controlar, por una parte, las disponibilidades, y por la otra las presiones
de ampliación.

299 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 167, 169 y 170.
300 Ibidem, pp. 172 y 173.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 109

3. Integración de la presupuestación en la planeación


a través de la programación
Al convertir los objetivos generales contenidos en los planes de desa-
rrollo ----nacional, estatal o municipal, según el caso---- en programas de
trabajo anuales, y éstos en presupuestos al determinar su costo, la presu-
puestación programática se integra en el proceso de planeación, haciendo
de la política presupuestaria la expresión más evidente de la política eco-
nómica y social del gobierno, y del presupuesto un eficaz instrumento de
la rectoría económica del Estado.301
Pero para que el presupuesto sirva a la planeación, la predictibilidad
----no la variabilidad---- es decisiva, porque sin la certeza de que va a man-
tenerse el curso de acción proyectado durante el plazo previsto, la planea-
ción carece de sentido.302 La práctica de hacer modificaciones al presu-
puesto varias veces al año, puede que obedezca a factores económicos, y
que en este caso facilite hacer los ajustes necesarios, pero aún si éstos son
imprescindibles crea caos en las dependencias, desordena los cálculos y
empeora los conflictos.
Todo presupuesto es, por una parte, la expresión en cifras de los gas-
tos planeados para un periodo futuro, y por la otra, la estimación de los
recursos previstos para cubrirlos, e implica tanto la autorización para
efectuar las erogaciones como el límite de éstas. Tratándose de gastos pú-
blicos ----los destinados a proporcionar un servicio público o a cumplir
fines económico-sociales, realizados por un poder del Estado o por em-
presas públicas---- el presupuesto debe ser aprobado por el órgano que
representa a la población de la jurisdicción para la que se formula, y ser
expresado en un documento único cuya estructura permita el conocimien-
to claro tanto de la procedencia del ingreso, como de los fines económi-
co-sociales a los que se destina el gasto.
El presupuesto público303 es el instrumento de planificación de carác-
ter político, económico y administrativo, formulado y sancionado en los
términos establecidos por la legislación aplicable, que contiene el plan fi-
nanciero del gobierno expresado en un programa anual de trabajo con la
especificación de todas las actividades que éste entraña, con la descrip-
ción de sus metas y objetivos, y con la determinación de su costo.

301 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, p. 88.
302 Wildaswky, op. cit., nota 290, p. 314.
303 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 15.
110 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Ingresos y gastos considerados en su totalidad aún si formalmente


constan en distintos ordenamientos ----las leyes de ingresos y los decretos
de presupuestos respectivamente, en cada uno de los tres niveles de go-
bierno----, deben figurar por su importe íntegro sin afectar determinadas
entradas a un desembolso específico,304 porque fraccionado no se puede
controlar de modo eficiente el gasto público, y deben ser ejercidos dentro
del periodo cubierto por el presupuesto, sin exceder la previsión autoriza-
da y sin trasladar a periodos futuros las partidas no ejercidas. Asimismo,
la gestión del presupuesto ----centralizada en una sola dependencia---- debe
ser sometida al control del órgano que aprobó su ejecución. La regulación
jurídica del ciclo presupuestario ----elaboración, ejecución y control del
presupuesto---- constituye el derecho presupuestario.
El presupuesto de ingresos y el presupuesto de egresos son comple-
mentarios toda vez que los gastos deben ajustarse a los ingresos disponi-
bles, lo que significa que los recursos estimados deben ser los suficientes
para cubrir las necesidades de inversión, de gasto corriente, y de deuda
pública que contemple el programa general de gasto.305
Contenido el primero de ellos en las leyes de ingresos federal, estata-
les y municipales, es el instrumento jurídico que comprende el plan finan-
ciero del gobierno en lo referente a la política tributaria que ha de seguir-
se para costear los objetivos programados, así como la estimación de los
recursos que el gobierno espera obtener de las fuentes de recaudación que
en la misma se enumeran, y que en todo caso deben ser suficientes para
cubrir el programa de trabajo que va a desarrollarse.
El segundo de ellos ----comprendido en los decretos de presupuesto
federal, estatales y municipales---- es el documento que establece el plan
financiero del gobierno respecto a la cuantificación de todas y cada una
de las actividades de su programa anual de trabajo, abarcando las diversas
erogaciones que habrán de efectuar los órganos públicos con base en sus
respectivos programas de trabajo.
Para efectos de la planeación, el presupuesto debe garantizar la conti-
nuidad, y por razones económicas debe adaptarse al cambio; desde el
punto de vista económico debe ser flexible, y para controlar los límites
del gasto debe ser rígido. Como no hay instrumento que simultáneamente

304 Aún cuando determinados ingresos se destinen a un fin específico, de acuerdo con
el artículo 4o., párrafo segundo, del Código Fiscal de la Federación, son recaudados por la
Secretaría de Hacienda.
305 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, pp. 15-17.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 111

favorezca la continuidad y el cambio, ni que al mismo tiempo proporcio-


ne rigidez y flexibilidad, no es de extrañar que, según los críticos, se con-
centre en uno u otro de estos propósitos, la presupuestación resulte siem-
pre inadecuada.306

4. Presupuesto tradicional

Desde siempre y en cualquier organización relacionar, los gastos con


los ingresos ha sido indispensable. Un sistema de contabilidad pública
que permitiera saber si los fondos asignados eran gastados en las acti-
vidades designadas, y si lo erogado se mantenía dentro de los límites esti-
pulados, era imprescindible para verificar el empleo de los recursos
públicos.307 Este control fue uno de los primeros propósitos de la presu-
puestación.
El presupuesto tradicional ----como cualquier otra tradición---- no fue
resultado de un proceso de análisis que llevó a tomar una decisión, sino
de una experiencia repetida a lo largo del tiempo; sus procedimientos y
propósitos no fueron postulados teóricamente en un determinado momen-
to e implantados siguiendo un acuerdo, sino que fueron producto de una
evolución que obligó a hacer las acreciones que las circunstancias iban
haciendo necesarias.308
El presupuesto tradicional era un instrumento administrativo y conta-
ble que centraba su interés en lo que el gobierno adquiría para desarrollar
su función, y que sólo proporcionaba información respecto a la utiliza-
ción de los fondos asignados; pero que no daba a conocer los anteceden-
tes indispensables para que los funcionarios pudieran tomar las decisio-
nes adecuadas para cumplir las metas de la administración pública, y que
frustraba los intentos de interpretar el significado del presupuesto en rela-
ción con la actividad del Estado.309
El presupuesto tradicional sólo tomaba en consideración el periodo
de doce meses para el que era preparado, se basaba en incrementar lo
ya gastado en el año anterior, de acuerdo con las nuevas erogaciones pre-
vistas, se empleaba para planear y controlar las entradas y salidas de efec-
tivo, y se estructuraba con base en partidas que agrupaban conceptos
306 Wildawsky, op. cit., nota 290, p. 315.
307 Ibidem, p. 314.
308 Ibidem, pp. 313 y 314.
309 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 22.
112 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

idénticos ----sueldos o mantenimiento----. En vez de abarcarlo todo, frag-


mentaba las decisiones en segmentos; se apoyaba en lo ya ocurrido y no
en lo que era modificable en el futuro; y era indiferente a los objetivos.310
Pero precisamente porque no era totalizador, facilitaba calcular el
gasto, y la experiencia del pasado proporcionaba una base sólida en qué
apoyar las previsiones porque era conocida, en tanto que el futuro no po-
día serlo; por otra parte, al fragmentar las opciones que podían ocasionar
conflictos, también descomponía en sus partes las decisiones que debían
tomarse, de modo de que no todas las dificultades tenían que ser enfrenta-
das al mismo tiempo.
Que el presupuesto fuera organizado de acuerdo con actividades o
funciones ----personal, mantenimiento---- no implicaba que la administra-
ción pública careciera de objetivos, y sí permitía que éstos pudieran ser
modificados sin arriesgar la supervivencia de la organización. Si bien el
presupuesto tradicional no exigía el previo análisis de todas las políticas
posibles, tampoco lo impedía; y al ser neutral respecto a ellas, era compa-
tible con todas las que pudieran expresarse en partidas. Esto hacía del
presupuesto tradicional un instrumento sencillo, controlable y flexible.311
Pero al no hacerse públicos los propósitos de la gestión gubernamen-
tal, hacía innecesario establecer un sistema de normas y coeficientes de
medida que sirviera para evaluar la productividad de los recursos materia-
les, humanos y financieros empleados; y careciendo de elementos que
permitieran identificar los distintos programas de acción, así como de
metas cuantificables, impedía por una parte calificar el grado de eficien-
cia del sector público como impulsor de la utilización racional de los
recursos humanos, y por la otra evaluar los efectos del gasto público, así
como establecer propósitos definidos y cuantificados de mejoramiento de
la actividad gubernamental.312
A ese esquema de presupuestación, diseñado para facilitar la admi-
nistración, contabilización y auditoría de las cuentas, y no para desarro-
llar la planeación económica y social del país,313 correspondía el sistema
previsto en la ley de 1935, que producía un documento compuesto de cla-
ves con su asignación mensual y anual,314 que atendía casi exclusivamen-
310 Wildawsky, op. cit., nota 290, p. 315.
311 Ibidem, p. 328.
312 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 15.
313 Ibidem, p. 16.
314 Arriaga Conchas, Enrique, Finanzas públicas de México, 2a. ed., México, Instituto
Politécnico Nacional, 2001, pp. 64 y 65.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 113

te a una adscripción administrativa del gasto, por lo que únicamente deta-


llaba las adquisiciones del gobierno, organizándolas en función de las en-
tidades de la administración centralizada y paraestatal que efectuaban el
gasto público.315 Anticipando la solicitud de proyectos por parte de la au-
toridad central, cada dependencia preparaba los propios, empezando por
los de sus subdivisiones más reducidas; cada uno de ellos contenía el cos-
to de lo que ya estaba haciéndose, más el incremento necesario para la
extensión que se planeaba hacer.
De acuerdo con las necesidades que debía satisfacer y con lo que pla-
neaba hacer para solventarlas, cada dependencia ----empezando por el es-
calón más inferior---- identificaba sus planes de trabajo ya en operación,
con base en ellos proponía su ampliación, y presentaba sus estimaciones
en el siguiente estrato, donde eran revisadas, acrecentadas con sus pro-
pios proyectos, y transmitidas al nivel superior, y así sucesivamente hasta
completar el proyecto de presupuesto de la totalidad de la dependencia;
una vez que éste era autorizado por la autoridad superior de la misma, era
enviado a la Secretaría de Hacienda para su inclusión en el proyecto de
presupuesto de la administración pública federal. De esta manera, dichas
estimaciones eran no sólo elementos de información, sino también ele-
mentos de decisión, que en un flujo ascendente de agregación iban englo-
bando los planes anteriores siguiendo un proceso acumulativo.
Pero a partir de la segunda mitad del siglo pasado esa forma de
presupuestar empezó a ser condenada como carente de sentido porque sus
partidas no equivalían a programas; como irracional porque relaciona-
ba insumos en lugar de resultados; falta de previsión porque cubría un
año y no varios de ellos ----lo que podía llevar a un gasto excesivo, dado
que desembolsos que en años venideros habrían de resultar desmesura-
dos, quedaban encubiertos----; como propiciadora de la práctica de agotar
los recursos asignados en exceso de la capacidad de operación, incremen-
tando el gasto en lo que fuera al aproximarse el cierre del ejercicio presu-
puestal, con el fin de no sólo impedir la reducción del presupuesto, sino
para justificar la petición de incrementos en la asignación del año si-
guiente; como fragmentaria, porque en principio sólo las modificaciones
a los proyectos existentes eran revisadas; como fraccionaria porque los
programas eran analizados aisladamente y no en comparación con su cos-

315 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, pp. 88 y 89.
114 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

to futuro en relación con los ingresos esperados; y conservadora porque


los cambios tendían a ser mínimos.316
Por el contrario, la presupuestación plurianual317 empezó a ser ensal-
zada ya que, por una parte, mejora la selección racional porque permite
hacer la distribución de recursos de acuerdo con una perspectiva a largo
plazo, lo que obliga a revelar los gastos futuros, y dificulta la táctica de
iniciar proyectos encubriendo el hecho de que posteriormente pueden exi-
gir erogaciones desmesuradas; y por la otra proporciona estabilidad a las
distintas dependencias, porque calcular y manifestar el costo de sus pro-
yectos tan exactamente como es posible, tiende a reducir la posibilidad de
repentinas reducciones, de acuerdo con las necesidades del momento.
Siguiendo esa línea de pensamiento, la administración pública federal
encontró que la forma en que había venido presupuestando, únicamente in-
dicaba quien gastaba, pero no los objetivos y metas del programa de gasto
público, ni su significación en la economía nacional; que dicho documen-
to no aclaraba la relación entre los bienes y servicios adquiridos por el
gobierno y las acciones que éste realizaba; y que preveía únicamente un
control financiero legal, sin proporcionar elementos de información, lo
que no sólo impedía identificar la duplicación de atribuciones, sino que
diluía la responsabilidad de quienes efectuaban la gestión administrativa,
pues no especificaba a quién correspondía alcanzar las metas previstas.
Desde otro punto de vista, por falta de control sobre los resultados
obtenidos y sobre los que dejaban de alcanzarse, por una parte imposibili-
taba evaluar y medir la eficiencia de la gestión del Ejecutivo, y por la otra
dificultaba la planeación,318 porque al no desplegar los antecedentes, im-
pedía tanto correlacionar las metas a mediano y largo plazo con las accio-
nes que a corto plazo debían desarrollar los servidores públicos, como to-
mar las decisiones adecuadas para el cumplimiento de dichas metas.
Tomando en consideración esas circunstancias ----y pese al inconve-
niente de que una vez que un gasto es incluido en un presupuesto pluria-
nual entra a formar parte de un entramado tan interrelacionado de proyec-
tos, que allí debe permanecer porque sería riesgoso desorganizar tal
urdimbre----,319 la administración pública federal inició el proceso de
adoptar la presupuestación programática.

316 Wildawsky, op. cit., nota 290, pp. 313 y 317.


317 Ibidem, p. 318.
318 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 22.
319 Wildawsky, op. cit., nota 22, p. 318.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 115

5. Presupuesto por programas


La presupuestación programática320 se define en términos de objetivos y
propósitos. En este sistema se invierte el flujo de información y decisiones
en relación con el procedimiento mencionado, al tratar el método tradicio-
nal: antes de emitir la solicitud de los programas anuales con el cálculo de
su costo, el más alto nivel de decisión en la autoridad central establece la
política general de gasto y el plan general de trabajo que han de seguirse,
y gira instrucciones sobre la política establecida a la máxima autoridad
del nivel inmediato inferior, con el fin de que sucesivamente sea transmi-
tida del mismo modo hasta alcanzar el nivel mínimo de la administración.
Conforme a esto, el proceso de decisiones críticas ----la determinación
respecto a los propósitos y los planes----, al contrario de lo que sucedía en
la presupuestación tradicional, sigue un flujo de disgregación descendente.
Establecer la decisión de determinar la política general de gasto que
ha de seguirse como antecedente de la elaboración de los proyectos de
trabajo anuales y del cálculo de su costo, produce un cambio en la distri-
bución de las responsabilidades en la presupuestación. Las funciones bá-
sicas de planeación, operación y control son complementarias, pero la
que de ellas adquiere mayor relevancia por su conexión con la política, y
porque orienta la preparación del presupuesto centralizando la determina-
ción de las políticas dentro y entre las dependencias, es la de planeación,
que debe estar firmemente centralizada, en tanto que las de operación y
control se delegan a las distintas dependencias a cargo de la ejecución del
presupuesto, y a la autoridad responsable de su fiscalización.
El presupuesto por programas es un plan operativo a corto plazo, que
consiste en un conjunto armónico de proyectos que debe realizarse en un
futuro inmediato para dar cumplimiento a las atribuciones del sector pú-
blico, y que presupone una integración efectiva con el proceso de planifi-
cación, porque liga el presupuesto anual con los planes a largo y mediano
plazo. Como instrumento para ordenar las actividades de la administra-
ción pública, facilita la unidad de acción en dicho sector.321
El sistema de presupuestación programática introduce la contabilidad
de costos en la gestión gubernamental, lo que permite medir los efectos

320 Schick, Allen, ‘‘The Road to PPB: The Stages of Budget Reform’’, en Golem-
biewski, Robert T. y Rabin, Jack, Public Budgeting and Finance, 4a. ed. rev. y aum.,
Nueva York, Marcel Dekker, Inc., pp. 146, 158 y 159.
321 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, pp. 21 y 22.
116 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

directos e indirectos de la acción de la administración pública en la eco-


nomía nacional. Con esta técnica,322 pueden interrelacionarse los progra-
mas y determinar el costo de las actividades concretas que cada depen-
dencia debe realizar para llevar a cabo los proyectos a su cargo; de este
modo es factible relacionar los fondos solicitados con las metas que han
de cumplirse con ellos, y comparar los costos de distintos programas, lo
que hace posible la evaluación técnica de éstos.
Asimismo, provee tanto de índices de rendimiento como de unidades
de medida para conocer los bienes producidos y los servicios prestados,
lo que permite determinar el grado de aprovechamiento de los recursos y
el precio pagado por ellos, y hace posible comparar entre proyectos simi-
lares. Por otra parte, dado que desglosa el funcionamiento de la adminis-
tración pública hasta el nivel de actividades, y que suministra informa-
ción sobre los costos, el volumen del trabajo ejecutado y las metas
logradas, esta técnica permite producir bienes y prestar servicios con la
mayor eficiencia y el menor gasto de recursos, así como emplear éstos en
forma óptima para cumplir con los objetivos señalados.323
Siguiendo este esquema, el presupuesto por programas y activida-
des324 introducido en México desde 1977, es un proceso con base técnica
en el que se considera de máxima importancia tanto lo que va a realizarse
con los fondos disponibles, como la comprobación de que lo ejecutado
haya sido lo programado de acuerdo con las metas a corto plazo despren-
didas de los objetivos a largo y mediano plazo. Al integrar en un solo
documento los proyectos de presupuesto de todas las entidades, permite
precisar la responsabilidad de las dependencias a cuyo cargo está alcanzar
las metas determinadas con antelación,325 identificar la duplicación de
funciones, y percibir las posibles ineficiencias de la administración.
El método de programación presupuestal exige una aplicación siste-
mática del análisis económico a las diferentes disyuntivas del gasto públi-
co, examen que es la piedra angular del procedimiento del que se trata, y

322 Idem.
323 Idem.
324 Con el objeto de racionalizar los gastos de guerra y defensa, su aplicación se inició
en 1946 en el Departamento de Marina de Estados Unidos de América. Posteriormente, la
Comisión Hoover recomendó que todo gasto del gobierno federal se determinará con base
en un presupuesto basado en funciones, actividades y proyectos. En cumplimiento de esa
recomendación, se dictó en 1956 la ley que obligó a establecer un presupuesto basado en
costos en todas las dependencias.
325 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, p. 90.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 117

constituye la médula del proceso de selección de los planes y programas


más convenientes para el logro de los fines de la política gubernamental,
pues pone al alcance de los niveles superiores de gestión, la información
relativa a los costos y beneficios de cada una de las posibles opciones,
para facilitar la asignación racional de los recursos disponibles de acuer-
do con los propósitos de dicha administración. Como expresión financie-
ra de la acción anunciada por el gobierno, y también como manifestación
de sus límites, el presupuesto por programas es un instrumento de política
económica y también de racionalización administrativa.326
Pero el hecho de que la presupuestación programática se base en el
análisis costo-beneficio y se apoye en datos estadísticos, no debe hacer
olvidar que todas las instancias implicadas en las distintas fases del pro-
ceso presupuestario tienden a producir o a allegarse información que pue-
dan organizar y manipular para defender sus intereses, más que a cambiar
su conducta, de acuerdo con la nueva información que pudiera surgir,
porque en el ámbito político la información se usa para influir sobre
quién consigue qué, en cuanto a asignaciones presupuestales.327 Por esto
no debe olvidarse la existencia de elementos volitivos y del empleo de
tácticas estratégicas en la presupuestación.
La presupuestación programática puede analizarse desde diferentes
perspectivas: como instrumento de planeación, de rectoría económica y
de información; como proceso; como método y como documento.328

A. La presupuestación programática como instrumento


de planeación

La presupuestación por programas es un instrumento de planeación


que motiva a lograr los objetivos y a cumplir con las políticas de la admi-
nistración, estimula la colaboración interinstitucional, facilita el proceso
de tomar decisiones respecto a la asignación de recursos de acuerdo con
las necesidades y los objetivos por cumplir, hace posible relacionar los
recursos disponibles con los servicios que deben prestarse, y destaca la
importancia relativa de cada programa, así como las necesidades de la po-
blación que no están siendo remediadas por los programas en operación.
326 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, pp. 188 y 191-194.
327 Schick, Allen, op. cit., nota 320, p. 158.
328 Burbano Ruiz, Jorge E., Presupuestos: enfoque moderno de planeación y control
de recursos, México, McGraw-Hill, 1988, pp. 389-393.
118 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

a. La planeación económica como instrumento de rectoría


económica

Pero la presupuestación no se limita a la función antes mencionada,


pues es también un instrumento de rectoría económica, porque la posibilidad
de manipular el gasto público elevándolo o restringiéndolo para adaptarlo
a las condiciones mutables de la economía, aumentándolo para incremen-
tar el empleo en periodos de recesión, y restringiéndolo para reducir la infla-
ción, es de suma importancia para la gestión macroeconómica.329

b. La presupuestación programática como instrumento


de información

Como instrumento de información, la presupuestación por programas


permite el flujo de datos hacia los niveles en que se toman las decisiones;
coadyuva a planear, porque suministra detalles sobre los costos de los
distintos programas; proporciona referencias sobre los distintos objetivos
y las actividades relativas a ellos que deben ser evaluadas; y da a conocer
el tipo de servicios que ofrece el gobierno a las personas interesadas, así
como los recursos asignados a cada programa, lo que establece un víncu-
lo entre el gobierno y la población.

B. La presupuestación programática como proceso

Como proceso, el presupuesto por programas establece un ciclo anual


con plazos determinados para la planeación, la programación y la presu-
puestación, de tal forma que se garantice un enfoque ordenado y el tiem-
po adecuado para que en todos los niveles de la administración se tomen
las decisiones pertinentes; adapta los sistemas contables y estadísticos
con la finalidad de que suministren la información requerida para esos
procesos; y reconoce los problemas cuya solución requiere más tiempo
del ciclo anual, de tal forma que las acciones para alcanzarla puedan divi-
dirse entre el periodo para el que se presupuesta, y los ejercicios posterio-
res que sean necesarios.
Asimismo, identifica los problemas que han de solucionarse, y define
los objetivos de la administración lo más específicamente posible; ana-
liza los diferentes programas viables en términos de sus posibles resulta-
329 Wildawsky, Aarón, op. cit., nota 290, p. 314.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 119

dos y sus costos; desarrolla herramientas analíticas para la medición de


costos y beneficios; y permite la revisión continua de los programas en
relación con sus resultados y sus costos, con el fin de determinar la conve-
niencia de introducir modificaciones en los programas y en sus objetivos.
Como método, el presupuesto por programas es un conjunto armóni-
co de programas y proyectos330 por realizar en un futuro inmediato, el
cual sistemáticamente une la planeación a largo plazo con los programas
anuales de trabajo. Dicho método consiste en la definición de las necesi-
dades de la población; en el examen de las varias posibles soluciones con
base en la información social y económica acerca de los costos y benefi-
cios implicados en cada una de ellas; en la concepción, comparación y
evaluación de los distintos cursos de acción practicables para responder a
dichas necesidades; en la selección racional entre las distintas opciones, y
en la implantación de los programas señalados, usando el medio más efi-
ciente posible.

C. La presupuestación programática como documento

Como documento, siguiendo una estructura por programas que mues-


tra la asignación de recursos a cada proyecto y los resultados que de su
ejecución se esperan, el presupuesto programático despliega las metas en
función de las cuales se prevé el trabajo de la administración, y las ac-
tividades que han de realizar los organismos gubernamentales para cum-
plirlas.

D. Presupuesto base cero

El presupuesto base cero es una modalidad de la presupuestación pro-


gramática que consiste en que cada ejercicio presupuestal debe conside-
rarse como si fuese el año cero,331 el año de inicio de todos los proyectos,
sin aceptar por inercia lo erogado en el año anterior como algo necesario
----con la obligación de fundamentar únicamente el aumento de gastos res-
pecto a los ya ejercidos----, sino analizando y justificando todos los recur-
330 En relación con este estudio, por programa se entiende el conjunto de actividades
seleccionadas para cumplir un objetivo cuantificable y alcanzable; por proyecto, el con-
junto de acciones para cumplir un programa; y por actividades, los procesos de trabajo
que consumen recursos presupuestales con el fin de contribuir a la realización de un pro-
grama. Burbano Ruiz, op. cit., nota 328, p. 391.
331 Burbano Ruiz, Jorge E., op. cit., nota 328, pp. 377 y 378.
120 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

sos solicitados como si la tarea fuese totalmente nueva. El presupuesto


base cero es un proceso analíticamente estructurado que permite tomar
decisiones sobre la asignación de recursos con base en objetivos determi-
nados para cada nuevo periodo, así como en los distintos medios para al-
canzarlos, seleccionando al que de ellos rinda mayores beneficios con el
menor costo.
En el momento actual de aplicación del sistema de presupuesto por pro-
gramas, se parte de que, cuando se trata de un programa ya establecido, se
da por sentado, sin mayor examen, que va a continuar vigente con una
asignación cuando menos igual a la del año anterior, y sólo tiene que jus-
tificarse el incremento solicitado sobre lo que se gastó en el ejercicio pre-
vio. El enfoque base cero332 requiere, de cada dependencia, la evaluación
y revisión sistemática de todos sus programas y actividades ----tanto en curso
como nuevos----, con base tanto en los resultados, como en el costo; por-
que se supone que así podrían obtenerse ahorros sustanciales.
Un sistema presupuestal que comienza con la determinación de obje-
tivos requiere que todos los programas que ya están en operación compi-
tan en igualdad de condiciones con las nuevas propuestas;333 si se acepta
la base ya existente como algo permanente, y se examina sólo la necesi-
dad de incrementos, se transfiere el presente al futuro con pocas y peque-
ñas variaciones; en este caso, la curva de la actividad gubernamental es
continua, con pocas rupturas y cambios de rumbo. Partiendo de la base
cero, las decisiones que se toman son más radicales que las tomadas en
condiciones simplemente acumulativas.

6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignación

La forma del presupuesto y la de la asignación de recursos no necesaria-


mente tienen que coincidir,334 porque es posible analizar los gastos en perio-
dos de tiempo extensos, en términos de programas incluidos en una planea-
ción de largo alcance, sin que esa forma financiera, en la cual el presupuesto
es presentado a la legislatura y autorizado por ella, corresponda a la forma en
que los fondos son adjudicados. La unidad presupuestaria puede existir, aún
si se reconoce que distintos gastos exigen diversos planteamientos.
332 Lyden, Fremont J. y Miller, Ernest G., Presupuesto público, planeación, evalua-
ción y control de programas, México, Editorial Trillas, pp. 286 y 287.
333 Schick, Allen, op. cit., nota 320, p. 158.
334 Wildawski, Aaron, op. cit., nota 290, pp. 328 y 329.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 121

Para impedir que la planeación y la eficiencia gubernamental se lo-


gren a costa del control y la efectividad del ejercicio de su actividad, es
necesario reconocer que por su misma naturaleza algunos programas son
plurianuales y otros no lo son, y que algunos tienen límites efectivos,
mientras que otros son abiertos; asimismo, que en algunos casos procede
analizar el incremento del año siguiente, partiendo de lo erogado en el
año anterior, mientras que en otros ----especialmente cuando están impli-
cadas operaciones repetitivas---- es más adecuado seguir la base cero.
Mientras más se adapte la forma de presentar las asignaciones a las
características reales de las distintas erogaciones, más fácil es introducir
cambios en los programas, en su dirección o en la estructura de la organi-
zación, y menos riesgo hay de que las categorías presupuestales se con-
viertan en formas adicionales de rigidez, obstaculizando el cambio.

II. BASE PROGRAMÁTICA DEL PRESUPUESTO

Programar significa establecer las acciones que han de realizarse para


alcanzar los fines previstos, y determinar los medios para conseguir di-
chas metas. La programación presupuestal es una técnica especializada
auxiliar en la planeación del desarrollo en la que participan muchas disci-
plinas: derecho, contabilidad, economía, sociología, política, ingeniería y
administración,335 con el propósito de integrar las acciones de financia-
miento y el gasto en función del proyecto de crecimiento del gobierno,
haciendo congruentes los objetivos y las metas a través de programas es-
pecíficos. Al desplegar dicha técnica, tanto el dato de los resultados que
pueden alcanzarse, siguiendo medidas optativas, como el costo que cada
una de ellas implica, proporciona los elementos necesarios para tomar las
decisiones pertinentes.
Los objetivos, las políticas y las acciones de la estrategia de desa-
rrollo se definen a través de programas que de acuerdo con las condicio-
nes internas y externas de la jurisdicción de que se trate, establecen las
previsiones a largo, mediano y corto plazo, necesarias para crear y
mantener las condiciones para su progreso.336 La determinación de pro-

335 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 104.


336 Madrid, Miguel de la, Mandato popular y mi compromiso constitucional, México,
Presidencia de la República, 1983, p. 34.
122 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

gramas para cada función que debe realizarse, es lo que hace posible una
eficaz administración presupuestaria.

1. Noción de programa

Un programa es una respuesta organizada337 como reacción a uno o


varios problemas que deben ser enfrentados para solucionarlos ----o cuan-
do menos aminorarlos----, y que implica determinar uno o más objetivos,
erogar recursos para hacerlo, e idear las actividades que a largo, mediano
y corto plazo han de realizarse para que en el tiempo estipulado se cum-
plan las metas propuestas.338 Se integra por un conjunto de actividades
efectuadas de tal modo que los recursos empleados produzcan el resulta-
do previsto. Para lograrlo, cada proyecto debe contener el detalle relativo
a la calendarización de las actividades, su costo y los medios para finan-
ciarlas; señalar a los responsables de su ejecución; y especificar las uni-
dades de medida necesarias para establecer un sistema de información
que haga posible evaluar ----con base en los resultados alcanzados---- tanto
la coherencia con la que se ha llevado a cabo la distribución y el empleo
de los recursos, como los beneficios que han producido.
La comparación entre los varios programas posibles y su evaluación
es un elemento importante del régimen presupuestario, porque la misma
suma empleada en distintos proyectos produce diferentes efectos, tanto
desde el punto de vista económico como social. Una política presupuestal
apropiada es aquélla en la cual la erogación de los fondos públicos se ca-
naliza hacia donde pueden obtenerse los mayores beneficios netos, y en la
que el grado en que el bien producido o el servicio prestado coinciden
con el objetivo previsto, puede medirse con certeza.339
Programar implica tomar decisiones racionales en cuanto a la dimen-
sión adecuada de los gastos gubernamentales,340 para lo cual ha de apo-
yarse en comparaciones minuciosas de los beneficios relativos de un pro-
grama respecto a otros; cotejando su costo; los efectos económicos en
diferentes niveles de gasto; y el monto de los recursos provenientes de la
imposición o el endeudamiento que su aplicación requeriría. Para obtener
una visión de los costos y beneficios totales, cada programa debe exami-
337 Lyden, Fremont J. y Miller, Ernest G., op. cit., nota 332, p. 205.
338 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, p. 193.
339 Ibidem, p. 183.
340 Rolph, Earl R. y Break, George F., op. cit., nota 280, p. 57.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 123

narse como una unidad, aunque elementos del mismo sean desarrollados
por diferentes entidades. Evaluados de esta forma, es más fácil analizar
comparativamente los méritos de diferentes programas, optar por el más
idóneo o combinar elementos de varios de ellos.341

2. Principios de la programación

Discernir correctamente las posibles vías de acción y establecer fun-


dadamente los plazos para su ejecución, se relacionan respectivamente
con la racionalidad con la que debe ejercerse la programación, y con la
previsión con la que debe considerarse; del mismo modo que la unidad y
la universalidad de la programación se refieren, aquélla a integrar los
diferentes planes entre sí para formar un todo orgánico y compatible, y
ésta a abarcar la conducta de todos los involucrados en la realización de
todas y cada una de las fases de los distintos programas para hacerlos co-
herentes. Dar seguimiento a los programas prescritos para alcanzar los
objetivos propuestos, remite al principio de continuidad de la programa-
ción; y el principio de inmanencia se basa en el reconocimiento de que en
toda institución la facultad de programar es privativa del órgano admi-
nistrativo. Los principios básicos de la programación son, pues, la racio-
nalidad, la previsión, la unidad, la universalidad, la continuidad y la in-
manencia.342

3. Elementos de la programación

Todo el proceso de programación se funda en cuatro elementos que


interactúan en sus diferentes fases: la definición de la política que ha de
seguirse, la elaboración de los planes para llevarla a la práctica, la formu-
lación de los programas de trabajo y la presupuestación. Los planes ex-
presan la política general del gobierno, de ellos se desprenden los progra-
mas de trabajo, y cuando a éstos se les asignan costos se está en presencia
de la presupuestación,343 porque la preparación del presupuesto implica
elaborar un programa anual de trabajo y calcular tanto el monto de las
erogaciones que implica, como el de los ingresos necesarios para sufra-
341 Musgrave, Richard A. y Musgrave, Peggy B., Public Finances in Theory and
Practice, 4a. ed., Nueva York, McGraw-Hill, 1984, p. 210.
342 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, p. 184.
343 Ibidem, p. 186.
124 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

garlo; así como determinar en qué y cómo se gastará dicho fondo durante
el periodo para el cual se prepara.

4. Relación entre el programa anual de trabajo del gobierno


y el presupuesto
El punto de partida para elaborar el programa anual de trabajo que va
a desarrollarse es el análisis de todas y cada una de las demandas colecti-
vas que deben satisfacerse.344 A continuación se estudian las tendencias
estadísticas de amplitud, evolución y respuesta a medidas anteriores para
remediar dichas necesidades, y con fundamento en la evaluación de las
posibles opciones, se plantean las metas concretas, especificando las obras
por realizar y los servicios públicos que deben prestarse.
A su vez el programa de trabajo anual del gobierno es la base para la
elaboración del presupuesto, que consiste en la ejecución de las acciones
encaminadas a desarrollar lo que se conoce propiamente como la presu-
puestación. En esta etapa se realizan todas aquellas actividades que tienen
por objeto determinar en qué y cómo se gastarán los recursos disponibles
durante el periodo para el cual se prepara el presupuesto, tomando en
cuenta la situación financiera del gobierno y la posibilidad de la partici-
pación de los interesados en la satisfacción de sus propias necesidades.
La presupuestación comprende el desarrollo tanto de las operaciones
cuyo objetivo es precisar los gastos y especificar las fuentes de ingresos y
su monto, como la calendarización financiera esperada ----flujo de ingre-
sos y egresos----; así como la determinación del personal necesario por
cantidad y especialidades, y un desglose de los sueldos correspondientes.
Cuando ya se conocen los ingresos que cada nivel de gobierno espera
obtener, y los egresos que debe efectuar, se integran aquéllos en el pro-
yecto de ley de ingresos, y éstos en el proyecto de presupuesto ----federal,
estatal o municipal, según el caso----, y se presentan para su discusión y
aprobación ante la representación de quienes van a ser afectados tanto por
su ejecución como por la recaudación de los medios para financiarlo; ob-
tenida su anuencia, vuelve a la administración para su ejecución. El análi-
sis periódico y objetivo de los avances conseguidos hace posible evaluar
y controlar el cumplimiento de las metas del programa, reconocer las de-
ficiencias, descubrir las desviaciones, y en caso necesario variar el curso
de acción para evitar el dispendio de los recursos.
344 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, pp. 24-29.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 125

La estructura del sistema de presupuesto por programas es un conjun-


to organizado de programas a corto plazo, que sin embargo deben ser
contemplados dentro del marco de las proyecciones a mediano y largo
plazo, lo que hace posible una visión con perspectiva plurianual de las
actividades de planificar, programar y presupuestar a largo, mediano y
corto plazo, y las integra en un único proceso que facilita definir la estra-
tegia por seguir, tomar las decisiones pertinentes, elaborar los programas
y los presupuestos, y cumplir los objetivos señalados.

III. PRESUPUESTACIÓN POR PROGRAMAS

El presupuesto de egresos ----que se origina en el correspondiente


plan de desarrollo---- no es una simple relación de gastos estimados con
base en lo expensado en los ejercicios fiscales anteriores, sino la exposi-
ción de lo que se pretende realizar para satisfacer determinadas necesi-
dades y alcanzar ciertas metas previamente decididas, mediante la esti-
mación o proyección de las erogaciones necesarias para cumplir un
programa de trabajo ya aprobado.
Mediante el presupuesto, se distribuyen los recursos humanos, mate-
riales y financieros entre los diversos programas y proyectos incluidos en
el plan anual de trabajo desprendido de los planes a mediano y largo pla-
zo, y se individualizan los instrumentos de política económica y adminis-
trativa necesarios para movilizar los recursos destinados a alcanzar los
objetivos de dichos planes. La coordinación de los planes a mediano y
largo plazo, a través de los planes anuales de trabajo, es condición indis-
pensable para llevar a la práctica los primeros.

1. Naturaleza jurídica del presupuesto


Conforme a la teoría tradicionalmente aceptada,345 el presupuesto es
una simple autorización del Poder Legislativo, e implica la realización de
la condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza una competencia
que no le es otorgada por ese acto de anuencia, sino que le es conferida
por disposiciones anteriores: la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público, y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. De aquí
345 Mijangos Borja, María de la Luz, ‘‘Derecho presupuestario’’, en Chapoy Bonifaz,
Dolores Beatriz (coord.), Panorama del derecho mexicano, México, McGraw-Hill, 1997,
pp. 221-230.
126 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

que dicho documento no sea una auténtica ley, sino un acto adminis-
trativo que no da nacimiento a situaciones jurídicas generales, pero que
actúa vinculado a una legislación preexistente. Por lo que respecta a la
Ley de Ingresos ----que no pertenece formalmente al presupuesto----, sí es
una ley tanto desde el punto de vista formal como material.
Esta interpretación de la naturaleza jurídica del presupuesto sigue
siendo aceptada por tratadistas actuales, no obstante que cuando fue
enunciada por Gabino Fraga,346 la Constitución sólo daba potestad a la
Cámara de Diputados para aprobar el presupuesto ----las facultades de
examinarlo y discutirlo se introdujeron en 1977----,347 aunque al disponer
que a toda proposición de aumento o creación de partidas que alterara el
equilibrio presupuestal debía corresponder una iniciativa de ingreso, im-
plícitamente se aceptaba en la Ley de Presupuesto,348 entonces vigente,
que podía ser modificado, y no podían crearse o aumentarse partidas sin
previamente haberlo examinado y discutido. Pero, por otra parte, esa mis-
ma ley entendía por presupuesto la autorización expedida por la Cámara
de Diputados a la iniciativa del Ejecutivo para expensar las actividades
oficiales, obras y servicios públicos a cargo del gobierno federal.
Aunque la ley que actualmente regula al presupuesto se refiere al do-
cumento en que consta su aprobación como decreto y no como ley, el
cambio en los textos jurídicos en que se basó dicha doctrina hace necesa-
rio replantearla, y anticipando la posibilidad de que el examen y la discu-
sión del proyecto de presupuesto lleven no sólo a modificarlo sino a
rechazarlo, es indispensable establecer un procedimiento de arreglo insti-
tucional ----de momento no previsto---- para resolver una posible contro-
versia entre el Legislativo y el Ejecutivo.
La polémica sobre la naturaleza jurídica del presupuesto está ligada a
la de la distribución de competencias entre los poderes Legislativo y Eje-
cutivo. Implica decidir si se trata de un acto de éste último en el cual
aquél interviene únicamente para ejercer una función de control político
previo y posterior al ejercicio presupuestal, o si por el contrario esta inter-

346 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, México, Porrúa, 1955, pp. 438 y 439.
347 Cuarta reforma al artículo 74 constitucional, publicada en el DOF de 6 de diciem-
bre de 1977, que faculta también a la Cámara de Diputados para revisar la Cuenta Pública
del año anterior. H. Cámara de Diputados, LV Legislatura, Derechos del pueblo mexica-
no. México a través de sus Constituciones, México, H. Cámara de Diputados, LV Legisla-
tura, 1994, t. VIII, pp. 709 y 770.
348 Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, DOF, de 31 de di-
ciembre de 1935, artículos 24 y 28.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 127

vención es sólo una fase sobreentendida en las facultades legislativas pro-


pias del Congreso en materia de gasto público. Esta conexión entre la or-
ganización política y el derecho financiero hace evidente si uno de los
poderes tiene prelación sobre el otro, o si entre ellos se da el equilibrio
que debe existir en un régimen democrático.349
De acuerdo con el principio de que un acto sólo puede ser derogado o
modificado por otro de la misma naturaleza, un ordenamiento emanado
del Legislativo, en ejercicio de su competencia constitucional ----que es
una ley----, no puede serlo, sino por otro acto que tenga ese mismo carác-
ter. Por el contrario, si se acepta que el presupuesto de egresos es en esen-
cia un decreto, un acto del Ejecutivo al que la autorización formal del
Legislativo meramente reviste de solemnidad, dicho ordenamiento puede
ser alterado, tanto como el presidente quiera.350 En última instancia, la
controversia es sobre si la política de gasto público queda al arbitrio del
presidente, o si incumbe a ambos poderes.
Si para efectos jurídicos se considera que ingresos y gastos forman un
todo articulado ----como en la realidad sucede----, y se respeta el principio
de que los actos emanados del órgano del Estado ----investido por la
Constitución para legislar---- son leyes, entonces la labor de la Cámara de
Diputados, en materia presupuestaria, es esencialmente legislativa ----y
como corolario de control----, y la normatividad de ella emanada, tanto
respecto a ingresos como a egresos, constituye actos enteramente legisla-
tivos,351 y por tanto leyes.

349 Mijangos Borja, María de la Luz, ‘‘El control del presupuesto desde una perspecti-
va jurídica’’, en varios autores, La fiscalización superior ante el nuevo milenio, México,
Cámara de Diputados, LVII Legislatura, 2000, p. 139.
350 Si el presidente decide ahorrar, omitiendo programas autorizados por el Legislati-
vo, deja de prestar a la población servicios que el legislador quiso que se le proporciona-
ran; además, al dejar de adquirir los servicios y materiales necesarios para suministrarlos,
deja sin ingresos a sus proveedores, quienes sin recursos despiden o dejan de contratar
trabajadores y de comprar insumos; quienes les proporcionaban éstos, repiten la misma
operación, y así sucesivamente continúa el mismo efecto en cascada. Todas esas personas
a las que el ahorro gubernamental priva de recursos reducen su consumo, y esto termina
por afectar a las grandes empresas porque limita el mercado para sus productos. Toda la
economía puede así ser estrangulada por la decisión de una sola persona.
351 Mijangos, María de la Luz, op. cit., nota 349, pp. 145 y 146.
128 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

2. Efectos jurídicos del presupuesto


Atendiendo a sus efectos, el presupuesto constituye la licencia nece-
saria para que el Ejecutivo efectúe la erogación de los recursos públicos,
el fundamento legal para la rendición de cuentas que debe hacer al Poder
Legislativo, y la pauta para determinar su responsabilidad, si actuó al
margen de las autorizaciones contenidas en su texto; pero si lo ejerció
dentro del marco legal establecido, produce el efecto de exonerarlo de
ella, como cualquier gestor de fondos queda liberado de responsabilidad
cuando procede conforme a los poderes otorgados por quien tiene autori-
dad para disponer de esos bienes.352

3. Principios presupuestales
El régimen en vigor establece una estructura programática basada en
los principios presupuestales de programación, periodicidad, unidad, uni-
versalidad, particularidad, claridad, uniformidad, prolijidad, exclusividad,
divulgación y equilibrio, que constituyen las normas básicas a las que
debe sujetarse el proceso de presupuestación.353
Estos principios se refieren, respectivamente: el de programación, a
que el documento que se prepare debe contener la orientación para desa-
rrollar lo planeado, y a que debe haber coherencia entre los diferentes
proyectos que se pretende realizar; el de unidad, a que debe existir un
fondo de recursos único, y sólo una cuenta de gastos de la que salgan to-
das las erogaciones para facilitar su administración y control; y el de uni-
versalidad, a que el presupuesto debe abarcar absolutamente toda la acti-
vidad financiera del gobierno con base en un fondo común del que se
financien todos los desembolsos. Por lo que toca al de particularidad,
éste establece que en el presupuesto deben deslindarse los programas a
cargo de cada organismo, detallando tanto como sea posible los diversos
conceptos y sin dar cabida a partidas globales, sino pormenorizando para
cada caso específico el monto del crédito, con el fin de asegurar que los
recursos disponibles sean utilizados precisamente para lo que fueron se-
ñalados.

352 Fraga, Gabino, op. cit., nota 346, pp. 438 y 439.
353 Martner, Gonzalo, op. cit., nota 84, pp. 36 y 37.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 129

Por su parte, los de uniformidad y claridad aluden a que dicho docu-


mento debe ser comprensible y homogéneo en toda su estructura, con
cuentas bien detalladas, acompañadas de una acotación que las justifique;
el de prolijidad exige que todo el proceso de preparación se efectúe con
exactitud y apego a las necesidades y circunstancias reales; y el de exclu-
sividad indica que el presupuesto debe relacionarse sólo con materias fi-
nancieras, excluyendo normatividad sustantiva354 que pudiera llevar a
fragmentar la aplicación de los fondos en actividades no determinadas
previamente, es decir al margen de la programación gubernamental.
Asimismo, el instrumento de que se trata debe cumplir con el princi-
pio de periodicidad, y por lo tanto comprender el gasto que ha de reali-
zarse en el año para el que se prepara; así como con el de divulgación,
pues debe dársele una amplia difusión para que la sociedad conozca lo
que el gobierno va a hacer, y por qué va a hacerlo.
El principio de equilibrio se refiere a que los ingresos estimados y los
gastos previstos deben ser equivalentes. De acuerdo con la concepción
clásica, el balance presupuestal consistía en la igualdad entre los ingresos
estimados y los gastos previstos; así entendido, el gasto corriente ----com-
puesto de servicios personales y generales, materiales y suministros, y
transferencias---- debía equipararse a los ingresos ordinarios ----formados
por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos----. En la actuali-
dad se considera que cuando la diferencia que existe entre los gastos co-
rrientes y los ingresos ordinarios es igual al monto previsto para la inver-
sión física ----erogaciones para la adquisición de bienes muebles e
inmuebles, y construcción de obras públicas----, existe equilibrio.355

4. Fases de la presupuestación

El ciclo presupuestario es un proceso administrativo que se desarrolla


a través de la formulación, discusión y ejecución de los proyectos, así
como del control y evaluación de sus resultados.356 Estas etapas ----de las
que cada una es inseparable de la precedente y de la siguiente, y repercute
en todo el proceso----357 permiten la identificación y el desarrollo de un
conjunto de actividades mediante el cual, integrada a los planes a media-
354 Arriaga Conchas, Enrique, op. cit., nota 314, p. 41.
355 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 18.
356 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, pp. 184 y 185.
357 Trotabas, Louis y Cotteret, Jean-Marie, Droit budgetaire et comptabilité publique,
5a. ed., París, Dalloz, 1995, p. 78.
130 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

no y largo plazo, se desarrolla y evalúa en forma cíclica la planeación a


corto plazo que coincide con el año fiscal.358
Los pasos que se siguen son la planeación, que consiste en el análisis
de los propósitos y de los fines de cada sector de la administración públi-
ca, y en la jerarquización de sus programas; la formulación, que implica
diversas acciones: el establecimiento de normas de capacitación, la prepa-
ración de los proyectos de presupuesto en cada dependencia, la estruc-
turación del proyecto de presupuesto de cada nivel de gobierno, así como
el estudio, discusión y aprobación de dicho proyecto en el nivel adminis-
trativo y en el nivel legislativo. La reformulación, que consiste en la dis-
tribución a las distintas entidades de los medios autorizados por el Poder
Legislativo, una vez hechos los concomitantes ajustes a las metas de cada
uno de los proyectos para ajustarlos a los recursos disponibles; la opera-
ción, constituida por la erogación de los fondos y la realización de las
actividades con ellos financiadas; y el control y la evaluación que com-
prenden el estudio de los registros, la detección de las irregularidades, la
investigación y el análisis de sus causas, y en su caso la propuesta de re-
comendaciones para corregirlas.
El control359 es un mecanismo preventivo y correctivo que hace posi-
ble la oportuna detección y corrección de las desviaciones, ineficiencias,
e incongruencias que puedan ocurrir en el curso de la formulación, orga-
nización, ejecución y evaluación de las acciones de la administración, con
el propósito de procurar tanto el cumplimiento de la normatividad que las
rige, como el de las estrategias, políticas, objetivos, metas y asignación de
recursos. El control es un factor imprescindible para la autoridad, en lo
que respecta a la toma de decisiones, pues hace posible conocer en cual-
quier momento la calidad del desempeño que está teniendo la entidad o
área de que se trata, así como dictar las medidas que permitan corregir las
desviaciones que se hubieran detectado.
El control360 puede ser preventivo, concurrente o coincidente, o bien
posterior, según se ejerza con anterioridad a la actividad revisada, durante
el proceso de gestión o una vez concluido éste. Y ya sea que la entidad

358 Secretaría de Educación Pública y Universidad Autónoma de Tlaxcala, op. cit.,


nota 279, p. 56.
359 Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Bases generales...’’, cit., nota 265, p. 92.
360 Márquez Gómez, Daniel, Los procedimientos administrativos materialmente juris-
diccionales como medios de control en la administración pública, México, Universidad
Nacional Autónoma de México, 2002, pp. 24-30.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 131

fiscalizadora actúe a petición de parte interesada, obligatoria u oficiosa-


mente ----si lo hace por mandato legal o queda a su discreción hacerlo----,
mediante el control se verifica la legalidad, la oportunidad y la eficiencia
de la gestión pública. Si el control tiene como efecto generar derechos y
obligaciones, o servir de antecedente para acciones posteriores de carác-
ter correctivo o punitivo, se considera que la vigilancia es de carácter
constitutivo, y que es de carácter formal si simplemente constata la legali-
dad de los actos, caso en el que sus efectos son únicamente declarativos.
El control es tanto interno como externo. El primero de ellos es el
conjunto de medidas y procedimientos aplicados para salvaguardar los
activos y el patrimonio de la administración pública de pérdidas debidas a
acciones voluntarias o involuntarias, y que asimismo hace factible asegu-
rar la veracidad y confiabilidad de la información financiera y administra-
tiva que es considerada al momento de tomar decisiones, y al de evaluar
la eficiencia del personal en la ejecución de las operaciones y en el cum-
plimiento de las políticas establecidas.361 Este tipo de control es ejercido
por la misma entidad fiscalizada con el fin de garantizar el cumplimiento
de sus fines, y consiste en el uso de los medios jurídicos necesarios para
anular o rectificar la gestión pública ilegal o ineficaz.
El control externo es ejercido por una institución ajena al organismo
sujeto a revisión, con el propósito de investigar desde la validez de los
objetivos que se tomaron en cuenta al establecer los sistemas de planea-
ción y programación, hasta el cumplimiento de las metas propuestas, pa-
sando por la coherencia de éstas con los objetivos planteados, así como
por la ausencia de desviaciones en el desarrollo del proceso.
La fiscalización interna es realizada por unidades especializadas que
formal y materialmente son parte integral de la estructura del Poder Eje-
cutivo, adscritos orgánica y funcionalmente a la dependencia a cargo de
la supervisión de la administración pública. El control externo lo ejerce el
Poder Legislativo, y es de carácter legislativo, presupuestal y político.
El control legislativo, que consiste en la emisión de normas de carác-
ter imperativo, abstracto, general e impersonal, tiene la finalidad de regu-
lar la formulación y ejecución de los planes y programas de la administra-
ción pública, develar el uso y destino de los fondos públicos, y generar
los criterios de conducta a los que deben someterse los servidores públi-
cos. El control presupuestal, que se refiere tanto a la aprobación del pre-

361 Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Bases generales...’’, cit., nota 265, p. 93.
132 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

supuesto, como a la de la Cuenta Pública, tiene el propósito de comprobar


que el gasto ejercido es efectivamente el presupuestado. Y el control polí-
tico estriba en la fiscalización del uso y destino de los recursos públicos
mediante la comprobación de los gastos expensados por las dependencias
y entidades de la administración pública, para lo cual el Poder Legislativo
puede formar comisiones de investigación, y exigir la comparecencia de
los responsables del despacho para que le informen del estado de los
asuntos que les fueron encomendados.
Independientemente de que las entidades de fiscalización superior es-
tán formalmente integradas al Poder Legislativo y no al Poder Judicial, se
considera que, cuando en el ejercicio de sus atribuciones pueden aplicar
el derecho a casos concretos, están investidos de facultades materialmen-
te jurisdiccionales, y que realizan por tanto control judicial.
Por último, existe un incipiente control social, que aunque hasta aho-
ra informal y no institucionalizado, es ejercido por ciudadanos en lo parti-
cular, partidos políticos, grupos de ciudadanos organizados y medios de
comunicación. Consiste en la evaluación que, desde su propia perspecti-
va, hace la misma sociedad del acierto del gasto público, midiendo por un
lado el efecto de la reducción de los recursos en manos de particulares a
través de la recaudación, y por el otro los beneficios o ausencia de ellos
que la población deriva de los servicios públicos prestados, o de las obras
públicas construidas, aplicando dichos recursos.
Los controles administrativo y político bastan para comprobar que
efectivamente se aplicaron tantos millones de vacunas, que se construyó
un cierto número de centros de salud y de enseñanza ----adecuadamente
equipados y dotados de personal calificado----, así como un cierto número
de presas; pero lo que en realidad es relevante, es el grado en que se han
erradicado las enfermedades contra las que esas vacunas se aplicaron; el
porcentaje en que se ha reducido la mortalidad materno-infantil; el grado
al que han descendido los índices de analfabetismo o al que ha aumenta-
do el nivel de escolaridad; y qué tanto se han evitado las inundaciones,
cuántas hectáreas de cultivo de temporal han pasado a ser de riego, y
cuántas poblaciones han sido electrificadas. Es decir, si efectivamente se
ha elevado el bienestar de la población donde se han ejecutado las obras y
prestado los servicios, independientemente de las estadísticas incluidas en
los informes.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 133

El control social362 es útil porque al calificar las consecuencias socia-


les de lo erogado, hace factible saber si realmente se está actuando en los
ámbitos más convenientes para la sociedad, y qué tanto éxito tienen
los programas aplicados sobre los problemas, para cuya solución fueron
diseñados. Esto permite, según el caso, replantear o reforzar los proyectos
que ya están en operación, y determinar las líneas de acción que habrán
de seguirse en el futuro. Para ejercer este control, la sociedad cuenta ya
con organismos no gubernamentales que pueden asumir esta responsabili-
dad; una institución que los integrara, facilitaría su tarea.
Además de coadyuvar a estimular una buena gestión pública, que al
fomentar el crecimiento reduzca la pobreza, la generación de instrumen-
tos para que la ciudadanía colabore en la supervisión de la conducta de
los funcionarios públicos ----aunada a la división del poder entre los dis-
tintos niveles de gobierno, a la existencia de organismos autónomos y al
establecimiento de preceptos que desalienten la corrupción----, contribuye
a que los funcionarios públicos se abstengan de aprovechar los cargos que
ocupan para proceder de manera ilícita.363

5. Carácter de la presupuestación programática


Esta técnica364 es un instrumento político en la medida en que ajusta
las decisiones políticas a las que cada dependencia debe someterse; es
una herramienta contable, porque es el procedimiento para conocer los
costos de los diferentes proyectos con el fin de realizar una acción plani-
ficada; es un procedimiento administrativo, porque tiene por objetivo
coadyuvar a la incorporación de criterios racionales y mecanismos ade-
cuados para la programación, la realización y la evaluación de las activi-
dades que corresponden a cada función establecida; es un expediente eco-
nómico, en tanto provee el medio más efectivo para la asignación de
recursos con base en la aplicación de un análisis económico de costo-be-
neficio o de costo-eficiencia; es un instrumento financiero que hace facti-
ble identificar las acciones que van a ejercerse por medio del estableci-
miento de objetivos, fines y metas, y que asimismo permite controlar y

362 Santana Loza, Salvador, ‘‘Evaluación social de la Cuenta Pública municipal’’, Ha-
cienda Municipal, Guadalajara, Jal., Indetec, núm. 77, marzo de 2002, pp. 10-13.
363 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2002, Washington D. C.,
Banco Mundial, 2002, p. 115.
364 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, pp. 193 y 194.
134 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

evaluar su gestión; y es por último un mecanismo jurídico, pues todo el


proceso está regido por el derecho.
Partiendo de una clara definición de sus objetivos y sus metas, el pre-
supuesto por programas es un proceso continuo de formulación, ejecu-
ción, control y evaluación de las acciones gubernamentales, que con el
objeto de lograr una mayor eficacia en la gestión administrativa, abarca la
consideración de las varias acciones optativas y cuantificables que, agru-
padas en programas, pueden ser aplicadas; la selección de las que de ellas
son las más adecuadas, la asignación de recursos a los distintos progra-
mas de acuerdo con sus metas, y con base en el cálculo de costos unita-
rios y la indicación de quienes, según su función, son responsables de su
ejecución.
Considerando que un programa es la respuesta organizada365 para so-
lucionar, o al menos aminorar, uno o más problemas cuya satisfacción in-
cluye la selección entre varios objetivos, la decisión de aplicar alguna de
varias medidas posibles y el empleo de recursos limitados, se impone
cuestionar si los programas que se intenta aplicar, y los que ya están en
operación, son convenientes, adecuados, efectivos y eficientes para solu-
cionar los problemas que los suscitan.
La conveniencia se relaciona con la magnitud de los problemas espe-
cíficos que van a ser atendidos y con la prioridad acordada a cada uno de
ellos, así como con los criterios adoptados tanto para seleccionar esos
problemas ----y no otros---- para darles solución, como para señalarles una
importancia relativa. La adecuación es la relación entre el problema y las
acciones tendentes para erradicarlo, se refiere al grado en el que los obje-
tivos propuestos están orientados hacia la corrección del problema que da
origen al programa que se evalúa; al respecto hay que reconocer que hay
restricciones que pueden obligar a reducir el alcance de los objetivos y a
enfocar el programa, no a la solución total del problema corriendo el ries-
go de no tener la capacidad para resolverlo, sino más limitadamente a dis-
minuirlo hasta un grado específico, o a atender sólo a una parte de la po-
blación afectada.
La efectividad del programa depende de la medida en la que, como
resultado de una actividad específica, se alcancen los objetivos preesta-
blecidos de acuerdo con la política pública: el incremento planeado en la
salud o escolaridad de los niños, o la reducción señalada en la tasa de

365 Lyden, Fremont L. y Miller, Ernest G., op. cit., nota 332, p. 205.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 135

criminalidad o bien en el índice de pobreza en una región determinada.366


Y la eficiencia del programa se define como la relación entre el costo en
recursos que implica la obtención de sus objetivos ----es decir, si la ac-
tividad mencionada se ejecuta con un costo mínimo, o se hace lo más que
se puede con un nivel dado de gasto----, y su cumplimiento. Al respecto,
hay que tener en cuenta que el logro de los objetivos no necesariamente
significa que el programa sea conveniente ni adecuado, y que su eficien-
cia puede no estar relacionada con su efectividad, adecuación y conve-
niencia.
Estas interrogantes pueden plantearse antes de que el programa dé
inicio, o en cualquier momento de su operación. Planteadas previamente,
evalúan el proceso de planeación: si el programa propuesto se encauza a
alcanzar objetivos importantes, si la amplitud del ámbito del problema
que pretende abarcarse es la adecuada, si las actividades previstas pueden
cumplir con los objetivos señalados, y si el costo unitario es lo suficiente-
mente bajo para poder financiarlo.
Si se hacen respecto a un programa ya en marcha o concluido, consti-
tuyen una evaluación de la ejecución. Las preguntas se enfocan entonces
a dilucidar si el programa ha sido dirigido para resolver problemas impor-
tantes; la extensión en que el problema ha sido controlado; la amplitud en
la que los objetivos del programa han sido consumados, y los costos rea-
les de la obtención de esos objetivos.367
Por las razones apuntadas, es obvio que evaluar es una fase impres-
cindible del proceso de presupuestación; pero presenta el inconveniente
de que por más que se realice, haciendo un estricto análisis económico
fundado en datos estadísticos, no hay forma de garantizar que en última
instancia la valoración sea objetiva, y no la manifestación de ideologías
políticas e intereses partidistas.
Como resultado del control de la ejecución de los programas y de la
evaluación de los resultados alcanzados, el presupuesto por programas
permite determinar la eficiencia de la gestión, o fincar responsabilidades
por desviar la ejecución de las metas previstas, así como identificar las
duplicaciones mediante la clasificación combinada sectorial y adminis-
trativa.

366 Wildawsky, Aarón, op. cit., nota 290, p. 315.


367 Lyden, Fremont J. y Miller, Ernest G., op. cit., nota 332, pp. 166 y 167.
136 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

En este sistema de presupuestación, lo importante es no lo que el go-


bierno adquiere sino las actividades que realiza, los objetivos que se pro-
pone y los medios que idea para alcanzarlos. Por una parte, el presupues-
to es el instrumento que rige la acción del Estado para el cumplimiento de
los planes y la coordinación de las actividades del sector público; y por la
otra, es una herramienta de política económica en la que convergen as-
pectos jurídicos, contables y sociales.
El fin del presupuesto de egresos es prever el gasto público, que es el
conjunto de erogaciones que hace el Estado para la satisfacción de necesi-
dades colectivas, adquiriendo bienes o pagando servicios para lograr el
bienestar social. En este sentido, el presupuesto de egresos es el docu-
mento mediante el cual se asignan recursos a los programas que han de
realizarse en un año fiscal; en consecuencia, el gasto público se finca en
presupuestos formulados con apoyo en programas anuales que señalan
objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución.

6. Contenido del presupuesto


El gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto
corriente, inversión física, inversión financiera y pagos de pasivo o deuda
pública en el nivel federal y local, que en sus respectivas jurisdicciones
realizan el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Poder Ejecutivo ----las
secretarías de Estado, los departamentos administrativos, la procuradu-
ría----, los ayuntamientos, los organismos descentralizados, las empresas
de participación estatal mayoritaria, y los fideicomisos en los que el
fideicomitente es el gobierno federal, el de una entidad federativa o un
ayuntamiento.368

A. Clasificaciones presupuestarias

Para aclarar el sentido e importancia de las maniobras con el ingreso


y el gasto que el cumplimiento de las atribuciones gubernamentales supo-
ne, es indispensable la organización de la información, catalogándola de
manera que proporcione una visión explícita de los efectos económicos y
sociales de la gestión gubernamental.369
368 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 2o.; en el nivel
estatal y municipal véase el artículo correspondiente en sus respectivas leyes de presu-
puesto.
369 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, pp. 19-22.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 137

En el ámbito administrativo, la clasificación de dicha información


debe facilitar el ejercicio del presupuesto y allanar su expedita ejecución
en relación con los objetivos señalados, y simplificar el registro de las
acciones gubernamentales para poder esclarecer la responsabilidad de la
gestión de quienes recaudan los ingresos fiscales, administran los fondos
de ellos obtenidos, y deciden su erogación.
Atendiendo al aspecto económico, dicha información debe facilitar el
análisis de la repercusión que la política de ingreso y gasto del gobierno
tiene sobre la composición del producto nacional, sobre el ritmo de creci-
miento, y sobre la distribución del ingreso entre la población. En el as-
pecto funcional, debe auxiliar al gobierno en la preparación de los pro-
gramas que elabora para ejercer sus atribuciones, por lo que debe
proporcionar información respecto a cuál va a ser el monto de sus ingre-
sos, y cuáles van a ser las fuentes de recaudación, cuál el destino que se
prevé para esas percepciones, y también cuáles van a ser los sectores so-
ciales afectados positiva o negativamente por la política fiscal.
Desde el punto de vista contable, con el objeto de simplificar el estu-
dio de las cuentas de resultados conforme a un único sistema de contabili-
dad, el catálogo de cuentas debe comprender todas las que sean necesa-
rias para identificar cada gasto, en relación con su objeto por medio del
asiento de todas y cada una de las operaciones relativas a los ingresos y
los gastos.
Lo anterior obliga a que las clasificaciones presupuestarias deban
satisfacer un conjunto de formalidades de carácter funcional, administra-
tivo, económico, programático y contable, que dan lugar a diversas pre-
sentaciones del anteproyecto de presupuesto, y asimismo al estableci-
miento de un sistema de contabilidad gubernamental.

a. Clasificación funcional

Se entiende por función370 el conjunto de actividades establecido por


la administración pública, con el propósito de cumplir en su jurisdicción
con la obligación gubernamental de satisfacer determinadas necesidades,
prestando servicios públicos específicos. Atendiendo a este aspecto, para
facilitar la evaluación de la actividad gubernamental, la presentación del
presupuesto debe revelar claramente los recursos asignados a cada fun-
370 Arriaga Conchas, Enrique, op. cit., nota 314, p. 67.
138 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

ción, de acuerdo a la importancia que a ésta le sea reconocida, sea que el


servicio lo preste el gobierno o bien lo subsidie.
Esta clasificación371 representa la agregación máxima de las activida-
des de la administración pública, concentrándolas en seis grupos: admi-
nistración gubernamental, política y planeación económica, fomento y re-
gulación, asistencia social, infraestructura y producción. Al proporcionar
información sobre la naturaleza de los servicios y sobre la porción de los
fondos públicos destinada a cada uno de ellos, facilita una mejor distribu-
ción de los recursos, un apoyo más equitativo a los diferentes sectores, y
una mayor coordinación entre las varias actividades gubernamentales.372
Esta agrupación de gastos que el gobierno expensa en servicios, acla-
ra la índole de los servicios gubernamentales ----fomento económico, in-
versión social, protección social, defensa, administración, servicio de la
deuda----373 y la parte que del gasto público se encausa a cada uno de
ellos. Esta catalogación simplifica la metodización de las varias activida-
des del gobierno, hace posible el impulso armónico a los distintos secto-
res económicos, y facilita la evaluación del sistema empleado para asig-
nar los recursos.

b. Clasificación sectorial

Variante de la anterior, la clasificación sectorial374 emplea la distin-


ción entre los sectores de actividad del gobierno para mostrar sus campos
de acción, no de acuerdo con sus propósitos ----mejorar la salud, eliminar
el analfabetismo----, sino en relación con objetivos precisos ----incorporar
a los beneficios de salud un área o grupo de población concretos, exten-
der la enseñanza a un número específico de derechohabientes----.
Con el fin de precisar la asignación de recursos destinada a promover
diversas actividades de acuerdo con los sectores productivos que integran
la economía ----desarrollo agropecuario y recursos naturales, comunica-
ciones y transportes, generación de energía, seguridad, educación----,375 en
esta clasificación se organizan las áreas de actividad de la clasificación

371 Ibidem, pp. 52-56.


372 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, pp. 20 y 22.
373 Martner, Gonzalo, op. cit., nota 84, pp. 108 y ss.
374 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 148.
375 Arriaga Conchas, Enrique, op. cit., nota 314, pp. 63 y 64.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 139

funcional con el propósito de vincular a cada una de las instituciones a


cargo de una determinada labor, con el sector al que corresponde.

c. Clasificación administrativa

La clasificación institucional o administrativa ----que organiza el gas-


to por dependencias---- tiene como propósito376 establecer un sistema pre-
vio de control contable y administrativo de los gastos públicos, con el ob-
jetivo de revelar quién efectúa la erogación, y para quién la hace. Su
finalidad es poner de manifiesto a los responsables de cada programa es-
pecífico en relación con el cual debe adquirirse el bien o servicio que ori-
gina el gasto. El clasificador agrupa las distintas dependencias, asignán-
doles una clave numérica que empieza en el número 01 y asciende hasta
abarcar todas las entidades.377
De acuerdo con la orientación administrativa, la presentación del pre-
supuesto debe atender a la forma en que las distintas entidades y depen-
dencias gubernamentales, y sus subdivisiones, se estructuran en la maqui-
naria administrativa que constituye el aparato de gobierno: ramo ----cada
una de las entidades que efectúa gasto público---- dividido en capítulos,
subdivididos, a su vez, en conceptos, y éstos en partidas.378 Esto facilita la
aplicación de los fondos públicos y establece la responsabilidad de quien
los maneja. Da, asimismo, bases para llevar la estadística presupuestal,379
fundamental para lograr un mejor empleo de los recursos del erario,380
porque hace posible efectuar análisis encaminados a determinar qué gas-
tos son indispensables para establecer nuevos servicios o actividades, o
para reestructurar los existentes; así como para comparar los costos de
servicios análogos, y el costo de operación de las distintas dependencias.

d. Clasificación por objeto de gasto

Independientemente de la estructura final que se dé al proyecto de


presupuesto, forzosamente los conceptos últimos de gasto deben aclararse
detallando los materiales o servicios que van a emplearse para el cum-
plimiento de los programas. Esta sistematización básica ----núcleo del pre-
376 Ibidem, p. 43.
377 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, pp. 89-91.
378 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, p. 92.
379 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 21.
380 Arriaga Conchas, Enrique, op. cit., nota 314, p. 44.
140 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

supuesto tradicional---- que puede combinarse con todas las demás,


identifica los bienes, consistentes tanto en los servicios personales que el
gobierno utiliza, como en los bienes muebles e inmuebles que el mismo
compra o arrienda; las transferencias, que son las aportaciones que no su-
ponen una contraprestación para el gobierno, constituidas por las pensio-
nes y los subsidios; y las cancelaciones de pasivo que se refieren a la
amortización de la deuda.381 Su propósito es llevar el control contable de
las erogaciones, relacionando cada una de ellas con el bien o servicio ad-
quirido para cumplir los objetivos de cada programa.382
Esta clasificación tiene por objeto dar a conocer las cosas que el go-
bierno compra, relacionando el monto del gasto con el objeto al que se
destina, lo que permite su control contable.383 Con este propósito, las ero-
gaciones se catalogan de acuerdo con los recursos humanos, materiales y
financieros necesarios para cumplir los programas y alcanzar sus metas,
lo que implica la existencia de un codificador adecuado a las característi-
cas de esos insumos.
Este listado que precisa la composición de los gastos necesarios para
el cumplimiento de las actividades programadas, enumerándolos de manera
genérica, homogénea y coherente, tiene como finalidad indicar la demanda
gubernamental de recursos humanos, materiales, tecnológicos y financie-
ros, para lo cual los identifica por grupos ordenados en capítulos, concep-
tos y partidas.384
El elemento más general es el capítulo, constituido por la agrupación
de los bienes y servicios de la misma naturaleza, indispensables para
cumplir las funciones gubernamentales; su análisis es fundamental en
materia de planificación. Al desglosar cada capítulo, resultan los concep-
tos, que son grupos de bienes y servicios similares, organizados más deta-
lladamente; su fin es identificar los diferentes recursos y su relación con
las metas programadas. La expresión más concreta de cada bien o servi-
cio adquirido está en las partidas, resultado de separar y organizar los ele-
mentos homogéneos de cada concepto. Éstas hacen posible la cuantifica-
ción monetaria y contable de los bienes y servicios que cada programa
implica.385

381 Martner, Gonzalo, op. cit., nota 84, pp. 153 y ss.
382 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 21.
383 Ibidem, p. 153.
384 Arriaga Conchas, Enrique, op. cit., nota 314, pp. 58-62.
385 Ibidem, p. 59.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 141

Los capítulos se expresan en unidades de millar, los conceptos por la


cifra que enumera las centenas, y las partidas se identifican por los dos
dígitos que describen las unidades y las decenas; así, suponiendo que el
guarismo 1000 se refiere al capítulo de servicios personales, 1100 repre-
sentaría el concepto de remuneraciones al personal permanente, y 1101
aludiría a los sueldos.386

e. Clasificación programática

Conforme al aspecto programático, cuyo propósito es relacionar lo


que va a erogarse con los resultados que se pretende alcanzar, expresados
en unidades físicas, el presupuesto debe comprender todos los programas
tanto de operación como de inversión que el gobierno se propone desarro-
llar ----encaminados los primeros a producir bienes o a prestar servicios, y
dirigidos los segundos a ampliar la capacidad instalada de producción----,
así como las actividades específicas que deben ejecutarse para cumplir-
los,387 exponiendo sus objetivos y el costo de cada una de ellas. Vincu-
lar los gastos con los resultados esperados facilita cuantificar las me-
tas, controlar la erogación de los recursos conforme a un calendario de
actividades establecido con anticipación, y distinguir el costo de cada
uno de los programas que van a desarrollarse.388
Así presentado, el presupuesto expone hacia dónde se dirigen los fon-
dos públicos de acuerdo con las acciones que el gobierno planea realizar
para solventar las necesidades colectivas, y facilita su identificación, jus-
tificación y evaluación. Esta exposición permite la cuantificación de las
metas planteadas y de los costos correspondientes, porque identifica en
cada programa las operaciones concretas que van a efectuarse como un
conjunto de proyectos, lo que implica la existencia previa de un índice
clasificador conforme al cual se registra por medio de claves numéricas y
nombres, el costo calculado para cada programa, subprograma y proyec-
to.389 Éste es la unidad presupuestaria a la que se le asignan los recursos,
por lo que es también la unidad de control del gasto público.390

386 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 93.
387 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 150.
388 Morones Hernández Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 22.
389 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 86.
390 Martner, Gonzalo, op. cit., nota 84, p. 132.
142 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

f. Clasificación económica

Este método de clasificación se basa en determinar la naturaleza eco-


nómica de cada categoría de gastos, y se utiliza para conocer el efecto del
gasto público en la actividad económica del país.391 Desde esta perspecti-
va, las cuentas deben revelar abiertamente información respecto a tres
conceptos: gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda. El pri-
mero representa el costo del funcionamiento de la administración pública;
el segundo se refiere al monto de la inversión, tanto financiera como físi-
ca; y el último alude a las sumas reservadas para amortizar los compromi-
sos financieros que componen la deuda pública.392 Esta sistematización
hace posible tanto cuantificar la inversión pública y apreciar la influencia
del gasto público sobre la economía nacional, estatal o municipal, según
el caso, como determinar el impacto de los gastos públicos sobre el nivel
y composición del producto nacional, así como sobre su distribución.393
El objetivo de este enfoque es esclarecer qué porción de las erogacio-
nes se destina a cubrir las operaciones corrientes del gobierno ----servicios
personales, materiales y suministros, servicios generales y transferen-
cias----; cuál se asigna a cubrir el servicio de la deuda pública ----consoli-
dada y flotante----; y cuál se canaliza al incremento de los bienes de capi-
tal ----adquisición de bienes inmuebles y construcción de obras públicas----,
que amplía la capacidad instalada de producción de la economía. Tam-
bién aclara cuáles son los servicios prestados directamente por el propio
gobierno, y cuáles son los que presta indirectamente mediante subsidios
otorgados a los encargados de hacerlo.
Función importante de esta exposición es que permite entender la in-
fluencia que tiene el gasto público sobre la ocupación de los factores de
producción, sobre la estabilidad monetaria, sobre el desarrollo económico
y social, y sobre el nivel y composición del producto nacional, así como
sobre su distribución. Esta presentación se relaciona tan estrechamente
con el presupuesto por objeto del gasto ----se integra con sus principales
rubros----, que puede decirse que éste constituye una aclaración del presu-
puesto económico.394

391 Arriaga Conchas, Enrique, op. cit., nota 314, p. 56.


392 Martner, Gonzalo, op. cit., nota 84, pp. 186 y ss.
393 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, pp. 146 y 147.
394 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 99.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 143

g. Presentación del presupuesto

El presupuesto es el enunciado cuantitativo de las diversas activida-


des que, en cumplimiento de los programas anuales de trabajo, van a reali-
zarse en un ejercicio fiscal determinado. Para facilitar el análisis y la eva-
luación cabal y pormenorizada de la materia que comprende, se presenta
desde diferentes enfoques, catalogándolo por funciones, por programas,
por objeto de gasto y por dependencias. Estas agrupaciones permiten co-
nocer respectivamente quién efectuará la erogación, y en qué, por qué y
para qué la hará. Está además la presentación económica que muestra qué
parte de los gastos se destina a las operaciones corrientes del gobierno, y
la parte que de ellos se canaliza a la creación de bienes de capital.395
Para facilitar la interpretación del presupuesto,396 se emplean además
combinaciones de las ya mencionadas clasificaciones: por programas y
por objeto del gasto, por dependencias y por objeto del gasto, por depend-
encias y por programas, por programas y por clasificación económica.

h. Cálculo de las partidas presupuestales

La técnica de presupuestación por programas abarca los instrumentos


para cuantificar, tanto los recursos humanos y materiales, como la magni-
tud de las inversiones necesarias para ejecutar las acciones programadas.
Cada programa, de los que constituyen el presupuesto, es un conjunto
de actividades con características y elementos homogéneos que se realiza
con el fin de lograr en un tiempo determinado el objetivo previsto.397
Como el propósito de realizar algo y el costo que implica son condiciones
inseparables, cada programa contiene, junto con la información relativa a
las actividades que han de llevarse a cabo para dar cumplimiento a los
objetivos enunciados, la que se refiere a los recursos necesarios para ha-
cerlo. Asimismo, para poder evaluar los resultados obtenidos, cada pro-
grama incluye las unidades de medición ----índices de rendimiento, unida-
des de producto final cuantificadas---- que permiten determinar el grado
de aprovechamiento de los recursos asignados.
Calcular las partidas presupuestales implica el desarrollo de varias
actividades: relacionar y registrar los recursos humanos, materiales y fi-
395 Vázquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 85.
396 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 100.
397 Ibidem, pp. 51 y 52.
144 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

nancieros necesarios para la ejecución de los programas; señalar los mé-


todos para el cálculo y estimación de las partidas presupuestales; determi-
nar dichas partidas, y elaborar el proyecto inicial de calendarización del
gasto.
---- Compatibilización de recursos
Como ya se ha repetido, para elaborar el presupuesto se parte de los
proyectos que integran el programa anual de trabajo, por lo que el primer
paso es listar todos los insumos en personal y materiales imprescindibles
para la realización de cada uno de ellos, con el objeto de estimar el costo
de las partidas presupuestales con ellos relacionadas.398 Esta correlación
estriba principalmente en ordenar, agrupar y cuantificar, de acuerdo con
sus características afines, los recursos necesarios para cumplir con los
proyectos que se planea llevar a cabo en el ejercicio fiscal que cubre el
presupuesto, dándoles una expresión conceptual uniforme, siguiendo un
catálogo de cuentas previamente establecido.
---- Catálogos de cuentas
En razón de lo previamente señalado, es imprescindible una adecuada
clasificación de cuentas en la que se consideren esas exigencias y se ha-
gan concordar las diversas clasificaciones de que pueden ser objeto. Para
que se dé esa correlación, se necesita un catálogo de cuentas integral que
tome en cuenta los diferentes conceptos de gastos, a través de cuentas co-
dificadas que por sí mismas faciliten una visión exacta y específica de los
diversos conceptos presupuestales.
Los catálogos de cuentas, tanto para el registro de las operaciones fi-
nancieras como de las presupuestales, son emitidos por las autoridades
federales, estatales y municipales autorizadas en las respectivas leyes
para hacerlo. Los primeros comprenden varias categorías de cuentas: de
activo, pasivo, patrimonio, resultados, orden y presupuesto, que a su vez
se dividen en subcuentas, subsubcuentas, y demás registros complemen-
tarios necesarios, para proveer la información adecuada con el fin de faci-
litar, por una parte, llegar a decisiones administrativas, y por la otra con-
trolar la ejecución de las acciones programadas.399
398 Ibidem, pp. 52 y 53.
399 Castellanos López, Miguel y González Hernández, Antonio, Estructura de los sis-
temas de contabilidad de los estados de Aguascalientes y de Campeche, Guadalajara, Jal.,
Indetec, 1998, p. 29.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 145

Por lo que respecta al registro presupuestal, éste se efectúa en las


cuentas abiertas que están destinadas para asentar las operaciones relati-
vas a la autorización presupuestaria, la adecuación presupuestaria, el
compromiso presupuestal ----referido al hecho de que a través del docu-
mento formal que ampara la operación, una erogación se destina a un fin
específico----, y el ejercicio presupuestal ----determinado por el acto de ad-
quirir el bien o de recibir el servicio programado, independientemente de
que se pague o no----.
El catálogo de cuentas debe abarcar ----de acuerdo con el instructivo
correspondiente---- la especificación de todos y cada uno de los conceptos
de gasto, y basarse en claves suscitadas por la propia estructura orgáni-
co-administrativa del correspondiente gobierno, las funciones y activida-
des que éste debe efectuar, los programas de obras y servicios públicos
que tiene que cumplir, y los conceptos de ingreso que señale la ley res-
pectiva.400
---- Métodos de proyección
Los sistemas de estimación más usuales son los de extrapolación, los
econométricos y el directo.401
Los procedimientos de extrapolación ----método automático, método
de promedio y método de aumentos---- se apoyan en la modificación de
los ingresos y los gastos a través del tiempo, sin atender a otras variables
que pueden contribuir a la evolución de dichas percepciones y erogacio-
nes. Por el contrario, los sistemas econométricos ----relacionados con los
aspectos matemáticos de la teoría económica y con la técnica empleada
para la elaboración de estadísticas---- se basan en aplicar pruebas respecto
al grado de confiabilidad de distintas relaciones, estudiando cualquier va-
riable que coadyuve a elucidar la evolución de dichos ingresos y gastos.
El método directo participa de elementos tanto de la técnica de extra-
polación como de la econométrica, porque partiendo de datos de recauda-
ción y de gasto históricos, admite ----mediante el análisis minucioso de
cada fuente de ingresos y partida de gasto---- el estudio del posible impacto
de diversas variables económicas sobre la recaudación y el gasto futuros.

400 Morones Hernández, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 23.
401 Ibidem, p. 56.
146 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

---- Ajustes para hacer coincidir la necesidad de gasto


con los recursos disponibles
Como el presupuesto se prepara en forma independiente y simultánea
en sus dos aspectos: ingresos y egresos, es prácticamente imposible que
unos y otros coincidan desde su primera versión, de manera que es nece-
sario hacer los ajustes pertinentes.
Cuando el gasto previsto excede a los ingresos disponibles, si el défi-
cit no es importante, puede bastar con recortar algunos programas, o pre-
vio análisis suprimir las partidas que no se consideren indispensables;
esta opción permite conservar todos los programas de trabajo ----obras o
servicios públicos---- aunque con algunas restricciones, y sin gravar en ex-
ceso a los contribuyentes. Pero si esto no basta para corregir el desequili-
brio, pues aún con ese recorte no hay modo de sufragar las erogaciones
que requiere la atención de todas las demandas de servicios de la comuni-
dad, se hace necesario suprimir programas, lo que implica un minucioso
análisis de cada uno de ellos para conocer las posibles consecuencias que
acarrearía no desarrollarlo, con el fin de decidir cuáles, aún siendo nece-
sarios, pueden postergarse. Las otras opciones son incrementar los im-
puestos o recurrir al financiamiento por endeudamiento.402

B. Contabilidad pública
La técnica que produce información sobre la forma en que se obtie-
nen los recursos públicos y la aplicación que se les da, es la contabilidad
pública. A través de un sistema de control interno se captan sin excepción
todas las acciones del ente para clasificarlas como operaciones de activo,
pasivo, capital o patrimonio, ingresos, costos, gastos y operaciones presu-
puestales; así como para medirlas en términos monetarios, para finalmen-
te resumirlas en información financiera, presupuestal, programática y
económica, con el objeto de facilitar el proceso de tomar decisiones.403
El objetivo de la contabilidad es generar información confiable, veraz
y oportuna, para lo que debe realizarse una serie de funciones consisten-
tes en establecer un sistema de información financiera, cuantificar las
transacciones, procesar los datos, evaluar la información obtenida y co-
municarla. La realización en secuencia de estas funciones origina el pro-
402 Ibidem, pp. 112 y 113.
403 Castellanos López, Miguel y González Hernández, Antonio, op. cit., nota 399, pp.
15 y 16.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 147

ceso contable, cuyas fases son la sistematización, la valuación, el proce-


samiento, la evaluación y la información.404
Para elaborar la información financiera, los datos del ente se someten
a varias operaciones: captura, clasificación, registro, cálculo y síntesis. La
clasificación se hace por medio de cuentas que sirven para organizar cada
uno de los elementos de las transacciones realizadas por un ente económi-
co. Las cuentas son registros donde se describe en forma detallada y orde-
nada la historia de cada uno de los conceptos que integran el balance y el
estado de resultados, que respectivamente ponen de manifiesto la situa-
ción financiera del ente, y la de sus ingresos y egresos.
La contabilidad pública coadyuva a garantizar que los recursos públi-
cos se utilicen conforme a la normatividad correspondiente ----y en su
caso a determinar la responsabilidad de los encargados del manejo de di-
chos fondos----, porque es el instrumento de registro de la totalidad de las
operaciones financieras del gobierno, que por una parte hace factible
comprobar el correcto ejercicio del presupuesto de acuerdo con el progra-
ma trazado por la dependencia encargada del servicio, y por la otra pro-
porciona el fundamento para que el Ejecutivo elabore un documento en el
que consolide la totalidad de la información financiera de manera organi-
zada, coherente y ordenada, con el objeto de someterla al Poder Legislati-
vo para su escrutinio.

a. Contabilidad gubernamental

La contabilidad gubernamental es el procedimiento para captar y re-


gistrar las operaciones financieras, presupuestales y de consecución de
metas del sector público; su información coadyuva a tomar decisiones y a
evaluar las actividades de las dependencias a cargo de los proyectos.405 El
marco de referencia para uniformar los métodos, procedimientos y prácti-
cas contables, así como para organizar y mantener una efectiva sistemati-
zación que permite la obtención de información veraz en forma clara y
oportuna,406 han sido los principios básicos de la contabilidad guberna-
mental,407 definidos como los fundamentos esenciales para sustentar el
404 Ibidem, p. 33.
405 Ramírez Samuel, Valentín, Criterios para homologar el contenido conceptual de
las clasificaciones presupuestarias estatales, Guadalajara, Jal., Indetec, 1994, p. 87.
406 Castellanos López, Miguel y González Hernández, Antonio, op. cit., nota 399, p. 22.
407 Establecidos en el boletín emitido en 1982 por la Dirección General de Contabili-
dad Gubernamental, dependiente de la Subsecretaría de Evaluación de la extinta Secretaría
148 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

registro correcto de las operaciones, y la elaboración y presentación


oportuna de los estados financieros, basados en el razonamiento, la efi-
ciencia demostrada, el respaldo de legislaciones especializadas y la apli-
cación general de la contaduría gubernamental.408
Enunciados estos principios con carácter obligatorio exclusivamente
para la administración pública federal,409 dada la similitud de los objetivos y
las características de los elementos que, independientemente del nivel de go-
bierno de que se trate, dan forma a la hacienda pública, dichos preceptos han
sido adoptados por algunas entidades federativas, en tanto que otras apli-
can bien los principios de contabilidad generalmente aceptados,410 o bien
han adaptado a sus necesidades elementos de ambas clasificaciones.
Dichos principios se dividen en tres grupos: el primero de ellos com-
prende los principios que identifican y delimitan a las entidades de la ad-
ministración pública federal y a sus aspectos financieros, presupuestales,
programáticos y económicos; el segundo reúne los principios que estable-
cen la base para cuantificar las operaciones de la administración pública
federal, así como su presentación; y el tercero incorpora los principios
que se refieren a la forma de efectuar los registros y de presentar la infor-
mación a modo de hacer notoria la situación real del ente.411

de Programación y Presupuesto; una vez comparados los principios aplicados en Argenti-


na, Brasil, Ecuador y Estados Unidos de América, con los expedidos en México por el
Instituto Mexicano de Contadores Públicos para el uso en general de la profesión contable.
408 Ibidem, p. 4.
409 Castellanos López, Miguel, ‘‘Los principios de contabilidad generalmente acepta-
dos y los principios de contabilidad gubernamental’’, Indetec, Guadalajara, Jal., Indetec,
núm. 126, septiembre de 2001, p. 88.
410 Los principios de contabilidad generalmente aceptados son los de entidad, realiza-
ción, costo histórico y negocio en marcha, que corresponden respectivamente a los de
ente, cuantificación en términos monetarios, valor histórico original y existencia perma-
nente de la contabilidad pública. El principio de periodo contable de la contabilidad em-
presarial incluye el de base de registro de la contabilidad gubernamental, y asimismo, el
de dualidad económica de la contabilidad empresarial está comprendido en el princi-
pio de control presupuestal de la contabilidad gubernamental. Los principios de revela-
ción suficiente, importancia relativa y consistencia contable son comunes a ambos siste-
mas de contabilidad; en tanto que los de cumplimiento de las disposiciones legales, de
control presupuestal y de integración de la información son aplicados únicamente en la
contabilidad pública; y los de valuación, presentación y criterio prudencial sólo lo son en
la contabilidad empresarial. Ibidem, p. 98.
411 Castellanos López, Miguel y González Hernández, Antonio, Estructura..., cit.,
nota 399, pp. 23 y 24.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 149

---- Identificación de los entes que ejercen gasto


público, y registro de sus operaciones
Este grupo comprende los principios respecto a la existencia perma-
nente del ente, la cuantificación en términos monetarios y el periodo con-
table.412 Ente es toda dependencia gubernamental creada por ley o decre-
to, con existencia propia e independiente, constituida con el fin de lograr
mediante una combinación de recursos humanos, materiales y financie-
ros, los objetivos establecidos en el ordenamiento jurídico en el que tiene
origen.
Por entidad pública se entiende todo organismo creado por una legis-
lación específica en la que se asientan sus objetivos, ámbito de acción y
limitaciones.413
Existencia permanente. Salvo que se especifique lo contrario en una
modificación posterior a la ley o decreto que lo instituyó, se considera
que el ente tiene vida permanente, por lo que su sistema contable se esta-
blece, considerando que su periodo de vida es indefinido, sin prever me-
canismos o procedimientos para una eventual extinción o fusión.414
Cuantificación en términos monetarios. Uno de los objetivos de la
contabilidad es mostrar, con base en operaciones registradas en moneda
nacional, la situación financiera del ente en términos monetarios. Los
acontecimientos que no pueden ser así valuados porque son materia de
valoraciones subjetivas o cualitativas, deben ser expresados como notas
en los estados financieros.
Periodo contable. Para hacer pública la situación financiera del
ente,415 y con el fin de hacer posible conocer los resultados de las accio-
nes ejecutadas por él, es indispensable dejar constancia tanto de dichas
operaciones como de la información concerniente a ellas; al respecto se
ha acordado convencionalmente que para efecto de dichos registros, la
vida del ente se divide en periodos uniformes que coinciden con el año de
calendario.

412 Boletín mencionado (Boletín emitido en 1982 por la Dirección General de Conta-
bilidad Gubernamental), pp. 5 y 6.
413 Castellanos López, Miguel, ‘‘Los principios...’’, cit., nota 409, p. 93.
414 Boletín mencionado, pp. 6-9; y Castellanos López, Miguel y González Hernández,
Antonio, Estructura..., cit., nota 399, p. 24.
415 Castellanos López, Miguel, ‘‘Los principios...’’, cit., nota 409, p. 94.
150 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

---- Registro e integración de la información


En este grupo están incluidos los principios de costo histórico, base
de registro, revelación suficiente, control presupuestario e integración de
la información.416
Costo histórico. Los bienes deben registrarse a su costo de adquisi-
ción, excepto si son obtenidos por donación, expropiación o adjudicación,
caso en el que lo son a su valor estimado. Por lo mismo, los estados fi-
nancieros muestran los valores y costos históricos de acuerdo a la fecha
de adquisición y no al precio actual de mercado. Sin embargo, si por cam-
bios en el poder adquisitivo de la moneda esta información deja de ser
representativa, puede ser reexpresada aplicando los métodos y lineamien-
tos que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pero esta cir-
cunstancia debe especificarse de manera que no haya posibilidad de error.
Base de registro. Los ingresos son reconocidos y registrados como
tales cuando se perciben, y los gastos en el momento en que se devengan
----lo que ocurre en el momento en que se formaliza la operación----. Al
cierre de cada periodo quedan incluidos en la contabilidad todos los gas-
tos aplicables al mismo, y los ingresos efectivamente recibidos.
Revelación suficiente. En los estados financieros, presupuestales y
patrimoniales, debe constar la información suficiente para mostrar en for-
ma indubitable la situación financiera, presupuestal y patrimonial del
ente; en caso necesario, deben incluirse notas explicativas que revelen de-
talles adicionales con el fin de que los usuarios de la información estén
convenientemente enterados.
Control presupuestario. Para fines del control presupuestario en el
sistema contable, se lleva el registro de los ingresos y egresos comprendi-
dos en el presupuesto del ente, así como su vinculación con el avance fí-
sico y financiero de los proyectos planteados. Esta relación es necesaria
para que exista una información oportuna y confiable acerca de la ejecu-
ción presupuestaria, que haga posible evaluar los resultados obtenidos
respecto a los objetivos previstos en el programa autorizado. Asimismo,
resulta indispensable que en el sistema de contabilidad se prevean proce-
dimientos para que antes de contraer compromisos que afecten al ente,
pueda verificarse si en el rubro de gastos respectivo existe disponibilidad
suficiente.

416 Ibidem, pp. 25 y 26.


PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 151

Integración de la información. Al preparar estados contables integra-


dos o consolidados, se reúnen los datos y las cifras de las unidades o en-
tes tal como aparecerían si constituyeran una sola unidad económica, lo
que implica la eliminación de las cuentas y de los resultados originados
por las transacciones efectuadas entre ellos, y que, por lo tanto, dichos
estados financieros no reflejen los superávit ni los déficit originados en
esas operaciones.

---- Consistencia contable, y respeto a los ordenamientos legales

Este grupo incluye los principios de importancia relativa, consisten-


cia contable y cumplimiento de las disposiciones legales.417
Importancia relativa. La importancia relativa se refiere a que los es-
tados financieros, patrimoniales y presupuestales deben manifestar todas
las partidas relevantes para efectuar evaluaciones o tomar decisiones.
Toda información procesada conforme al sistema contable, y especialmente
la presentada en dichos estados, debe exponer los aspectos transcendenta-
les del ente, susceptibles de ser cuantificados en términos monetarios.
De acuerdo con este principio, es necesario tener en cuenta la rela-
ción que guardan entre sí las diversas operaciones realizadas, para confor-
me a su monto y naturaleza efectuar el correspondiente registro.418 En ta-
les circunstancias, lo fundamental para determinar los límites entre la
relevancia y la poca importancia de las partidas, es su naturaleza y monto,
así como el equilibrio entre la utilidad de la información y el grado de
detalle que la misma requiere.
Consistencia contable. Las políticas, métodos de cuantificación y
procedimientos contables deben ser los apropiados para reflejar la situa-
ción del ente, y aplicarse con criterio uniforme y en forma coherente a lo
largo de un periodo, y también de un ciclo a otro. Cuando se efectúe en
ellos un cambio que pueda afectar la comparación de los datos incluidos
en la contabilidad, debe hacerse constar en los estados financieros su mo-
tivo, justificación y efectos.
Cumplimiento de las disposiciones legales. Con el propósito de co-
municar adecuadamente los hechos,419 el sistema de contabilidad guber-
417 Ibidem, pp 26 y 27; y Boletín de la Secretaría de Programación y Presupuesto,
pp. 6-9.
418 Castellanos López, Miguel, ‘‘Los principios...’’, cit., nota 409, p. 95.
419 Ibidem, p. 95.
152 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

namental debe hacer posible que en forma indubitable conste el cumpli-


miento de la normatividad jurídica aplicable, presentando en forma am-
plia y razonable ----y de conformidad con los principios de contabilidad----
el efecto de aquéllos tanto en la posición financiera del ente, como en los
resultados de sus transacciones, para lo que deben observarse las disposi-
ciones legales relativas al registro de las operaciones relacionadas con el
sistema contable y presupuestal. En caso de conflicto entre los preceptos
jurídicos y los principios de contabilidad gubernamental, se reconoce la
prelación de los primeros.

b. Principios normativos de carácter general

Las entidades que transmiten información financiera de acuerdo con


los principios de contabilidad generalmente aceptados, deben cumplir
con las normas técnicas obligatorias contenidas en los boletines emitidos
por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos A. C.420 Por lo que res-
pecta a los principios normativos específicos de carácter general obligato-
rios para las entidades gubernamentales federal y locales, éstos emanan
de sus respectivas leyes de presupuesto, contabilidad y gasto público, así
como de los reglamentos de las mismas.421

---- Preceptos contenidos en las leyes de presupuesto, contabilidad


y gasto público
Dichas leyes disponen la forma en que ha de llevarse la contabilidad,
la cual ha de apegarse a la base acumulativa,422 lo que permite determinar
los costos, y facilita la formulación, ejercicio y evaluación de los presu-
puestos y de los programas que los integran. Asimismo, establecen las
420 Consignados en el boletín A-2, el principio de entidad; en el A-3, los principios de
realización y periodo contable; en el A-4, los de valor histórico original, negocio en mar-
cha, y dualidad económica; en el A-5, el de revelación suficiente; en el A-6, el de impor-
tancia relativa; y en el A-7, el de consistencia. Río González, Cristóbal del, El presupues-
to, 7a. ed., ECAFSA, 1999. El IMCP es el organismo que agrupa a todos los profesionales
de la contabilidad en México.
421 Castellanos López, Miguel y González Hernández, Antonio, Estructura..., cit., nota 399,
pp. 28-30.
422 Método de contabilidad con el cual se reconocen los eventos y condiciones con-
forme van ocurriendo, los ingresos y los gastos se identifican con periodos específicos, y
se registran en el momento en que aquéllos se perciben o se devengan éstos, sin importar
en este último caso la fecha de pago. Kohler, Eric L., A Dictionary for Accountants, 3a.
ed., Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall, 1963.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 153

cuentas que deben abrirse para registrar los activos, los pasivos, el capital
o patrimonio, los ingresos, los costos, los gastos, las asignaciones, los
compromisos y el ejercicio presupuestal; la forma en la que deben llevar-
se los registros auxiliares; la autoridad que puede actualizar los catálogos
de cuentas; y la periodicidad con la que debe proporcionarse la informa-
ción presupuestal, contable y financiera.
Los sistemas contables se diseñan y operan para facilitar la fiscaliza-
ción de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en la ejecución
de los programas, y en general para que permitan medir la eficacia y la
eficiencia con la que se ejerce el gasto público.
---- Preceptos contenidos en los reglamentos de las leyes
de presupuesto, contabilidad y gasto público
En los reglamentos de dichas leyes se encuentran las disposiciones
que rigen los sistemas de captación y registro de las operaciones financie-
ras, las presupuestales y las relativas a la consecución de metas, con la
finalidad de que dichos procedimientos proporcionen información que
coadyuve a tomar decisiones y a evaluar las actividades realizadas.
Tanto el registro de las operaciones ----que debe estar respaldado por
los documentos comprobatorios y justificativos originales----, como la
preparación de los informes financieros, deben llevarse a cabo, de acuer-
do con los principios de contabilidad generales y específicos, así como
con las normas e instructivos que en cumplimiento de sus respectivas le-
yes de presupuesto, contabilidad y gasto público ----y de los reglamentos
de éstas----, dicten según el caso, las respectivas autoridades federales, es-
tatales y municipales, señaladas en dichos ordenamientos para hacerlo.
El sistema de costos debe estar integrado al de contabilidad, y cuanti-
ficar los recursos empleados en la ejecución de los programas, subprogra-
mas, proyectos y cualesquiera otras actividades.
La confiabilidad de las cifras consignadas y la representatividad de
los saldos en las cuentas de balance, en función de los activos y pasivos
reales de las mismas, es responsabilidad de la dependencia a cargo de los
registros contables, que para tal fin debe adoptar las medidas de control y
depuración adecuadas.
154 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

c. Cuenta Pública

La Cuenta Pública423 es el informe que contiene el examen de los in-


gresos y de los egresos del Estado, y que, mediante argumentos razona-
dos de la actuación del gobierno, justifica ante el Poder Legislativo los
gastos públicos erogados en cumplimiento de los programas autorizados
en el presupuesto.
Esta exposición exhaustiva de la gestión financiera424 de la adminis-
tración pública permite comprobar si las distintas dependencias y entida-
des se sujetaron a las previsiones del presupuesto, y si lo realizado corres-
ponde a los objetivos programados;425 y asimismo confirmar que todo el
proceso de recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de
los ingresos y egresos federales se ejercieron en los términos de las dispo-
siciones legales y administrativas aplicables, y conforme a los criterios
aprobados en el presupuesto.426
Para cumplir con esta función,427 la Cuenta Pública debe incluir los
estados contables, financieros, presupuestarios, económicos y progra-
máticos; así como la información relativa al registro de las operaciones

423 Desde 1995, los principales resultados de la gestión anual del sector público fede-
ral se reportan en un solo tomo impreso que incluye un apéndice estadístico con informa-
ción complementaria de índole financiera y presupuestaria, en tanto que la información
específica por dependencias y entidades forma parte de un banco de información. Los tex-
tos programáticos contienen con mayor detalle el destino de los subsidios y transferencias,
así como el de las erogaciones efectuadas a través de los programas especiales y sectoria-
les. Asimismo, en diversos cuadros se proporciona información sobre el ámbito de cober-
tura de dichos programas, la unidad responsable de su ejecución, y el indicador estratégico, y
se vinculan los recursos ejercidos con las acciones realizadas para el cumplimiento de las
metas propuestas. Tanto el tomo de resultados generales como el banco de información
están disponibles en la página de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en Internet,
y se integran en discos compactos. Independientemente de lo anterior, cuando así lo re-
quiere el congreso, las distintas dependencias y entidades de la administración pública
presentan para su fiscalización los datos, registros y documentos comprobatorios de los
ingresos y gastos asentados, así como los relativos a las metas propuestas y a las alcanza-
das. Véase Subsecretaría de Egresos, Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes
sobre la Gestión Pública, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1999, resultados genera-
les, México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1999, p. 23.
424 La actividad de los Poderes de la Unión y entes públicos federales respecto de la
administración, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos para la ejecución
de los programas federales aprobados en el presupuesto. Ley de Fiscalización Superior de
la Federación, artículo 2o., fracción VII.
425 Ramírez Samuel, Valentín, op. cit., nota 405, p. 85.
426 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 2o., fracción VIII.
427 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 7o.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 155

derivadas de la aplicación de la Ley de Ingresos y del ejercicio del Presu-


puesto de Egresos de la Federación. También forman parte de ella los re-
sultados de las operaciones y otras cuentas de los Poderes de la Unión y
entes públicos federales, además de los estados detallados de la deuda pú-
blica federal. Esta documentación debe redactarse de tal modo que haga
resaltar tanto los efectos de las operaciones reportadas, como las conse-
cuencias del manejo de las cuentas de activo, pasivo y patrimonio; y que
asimismo aclare el origen y aplicación de los recursos.
Para facilitar el análisis de las operaciones ejecutadas y el estudio de
lo logrado con ellas, y para poder conocer el grado de cumplimiento
de los objetivos, metas y satisfacción de necesidades previstos en los pro-
gramas de las distintas dependencias, se hace un corte al 30 de junio del
ejercicio fiscal en curso, y se prepara un Informe de Avance de la Gestión
Financiera que cubre el periodo transcurrido desde el 1o. de enero hasta
esa fecha, en el que se detallan los resultados físicos y financieros de los
programas a cargo de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federa-
les. Este documento, que debe incluir el flujo contable de los ingresos y
egresos durante ese periodo, el avance en el cumplimiento de los progra-
mas ----de acuerdo con los indicadores estratégicos aprobados en el presu-
puesto---- y los procesos concluidos428 forma parte de la Cuenta Pública.
---- Estructura de la Cuenta Pública
La Cuenta Pública se integra con los estados financieros y reportes
contables relativos a las operaciones realizadas por la administración pú-
blica en cumplimiento de sus programas de trabajo anuales. Consta de
una presentación introductoria, una sección financiera y una sección con-
table. En materia financiera expone la situación económica del país, y
despliega los resultados generales de las finanzas públicas; en materia
contable, entera tanto de los estados financieros, como de los estados eco-
nómicos y presupuestarios básicos, en ambos casos consolidados. La
Cuenta Pública contiene, además, un apéndice estadístico que proporcio-
na datos sobre los resultados, los presupuestos, los ingresos y gastos pre-
supuestarios, la deuda pública y la clasificación funcional del gasto.

428 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículos 8o., 11 y 2o., frac-


ción IX.
156 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

---- Contenido de la Cuenta Pública

Con el propósito de persuadir que la política económica seguida fue


la correcta, la autoridad responsable del proceso presupuestal en cada ju-
risdicción hace, en la presentación introductoria de la Cuenta Pública, una
evaluación general tanto de la estrategia económica seguida por la admi-
nistración correspondiente, durante el ejercicio que cubre dicho documen-
to, como de los avances alcanzados gracias a ella.
Para facilitar la comprensión de los resultados generales, se explica en la
Cuenta Pública la situación económica existente, así como los resultados de
la gestión de la administración sobre las finanzas públicas, para lo cual se
analizan ----tanto en el nivel gubernamental como en el nivel de organismos
y empresas públicas----. la política de ingresos, la de gasto y la de deuda.
Política de ingresos y política de endeudamiento. Respecto a la polí-
tica tributaria, la Cuenta Pública informa sobre la composición y evolu-
ción de la recaudación. Y por lo que toca a la política de deuda, aclara el
estado del adeudo tanto externo como interno, manifestando las fuentes
de financiamiento; y asimismo hace saber el costo financiero de que el
sector público presupuestario recurra al crédito, así como el saldo del en-
deudamiento.
Política de gasto. Por lo que toca a la política de gasto, informa la
Cuenta Pública sobre el gasto programable tanto del gobierno como de
los organismos y empresas públicas, y asimismo expone las estrategias
específicas del gasto público, así como su orientación funcional. Al tratar
dichas tácticas concretas, informa sobre las reglas de operación de los
distintos programas y fondos, así como las de los proyectos de infraes-
tructura a largo plazo. Al examinar la orientación funcional del gasto, dis-
tingue entre funciones de desarrollo social, funciones productivas y fun-
ciones de gestión gubernamental.
Las funciones de desarrollo social incluyen las erogaciones relaciona-
das con educación, salud, seguridad social, seguridad laboral, abasto y
asistencia social, y desarrollo regional y urbano. Por lo que respecta a las
funciones productivas, éstas comprenden las expensas en desarrollo agro-
pecuario, energía, comunicaciones y transportes, comercio y fomento in-
dustrial, y turismo. Por último, las funciones de gestión gubernamental
engloban los gastos relativos al desempeño de las acciones en materia de
gobernación, hacienda y crédito público, contraloría y desarrollo adminis-
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 157

trativo, procuraduría, medio ambiente y recursos naturales, y en el caso


del gobierno federal, relaciones exteriores, defensa nacional y marina.
Contabilidad pública. Por lo que toca al aspecto contable, la Cuenta
Pública presenta los estados financieros y presupuestales básicos, que son
por una parte los estados financieros consolidados, y por la otra los esta-
dos presupuestarios y económicos consolidados, tanto respecto del sector
público en su conjunto, como por separado los del gobierno y los de los
organismos y empresas de control presupuestario directo. En los estados
financieros consolidados se muestra la situación financiera del ejercicio
en curso ----considerando el activo, el pasivo y el patrimonio---- comparán-
dola con la del año anterior.
En los estados presupuestarios y económicos consolidados429 se ha-
cen públicas las entradas y los desembolsos del ejercicio, de acuerdo con
su naturaleza económica, relacionándolos ----por medio del registro en
cuenta doble---- por una parte en ingresos y egresos en cuenta corriente, y
por la otra en cuenta de capital. Con el propósito de apoyar el análisis del
comportamiento de las finanzas del sector público, en los mismos docu-
mentos se revelan los indicadores de ahorro corriente, déficit de capital y
endeudamiento o desendeudamiento neto.
Para facilitar la comprensión de dichos estados financieros y presu-
puestales, se les acompaña de notas en las que se explican los principios
básicos de contabilidad en que se fundamentan, las políticas de contabili-
dad seguidas, y las principales variaciones en los estados financieros.
Esos textos se refieren, el primero de ellos, a la enumeración de los pre-
ceptos normativos y contables seguidos para la formulación de dichos es-
tados; y el mencionado al último, a la explicación del motivo de las dife-
rencias en el monto de las distintas cuentas de activo, pasivo y patrimonio
del ejercicio en curso, en relación con el que tuvieron en el año anterior.
Por lo que respecta a las notas relativas a la política de contabilidad se-
guida, en ellas se explican los criterios empleados en cuanto a reexpresar las
cuentas afectadas por la inflación o las fluctuaciones cambiarias, a reconocer
las obligaciones laborales por retiro, a registrar las operaciones en moneda
extranjera, a efectuar la valuación de los inventarios, a calcular la depre-
ciación, a definir la base de registro, a actualizar los activos y los pasivos, y a
conciliar los registros que se corresponden en dos o más centros contables.

429 Subsecretaría de Egresos, op. cit., nota 423, p. 311.


158 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Apéndice estadístico. En el apéndice estadístico se muestran los ba-


lances presupuestarios del sector público en su conjunto, y por separado
los del gobierno y los de los organismos y empresas gubernamentales. En
uno y otro caso se exhiben tanto en cifras como en porcentajes del PIB, y
se comparan los montos previstos y ejercidos en el año en curso, con los
ejercidos en el año anterior.
1) Ingresos. También señalando por separado las entradas del gobier-
no y las de las empresas y organismos de control presupuestario, así
como las del sector público en su conjunto, se exponen en el apéndice
estadístico cuadros que muestran los ingresos públicos atendiendo a su
clasificación económica.
2) Gastos. Por lo que respecta al gasto presupuestario, se distingue
entre gasto no programable, y gasto programable. Consiste el primero en
los intereses, las comisiones, los gastos y los programas de apoyo finan-
ciero; y tratándose del gobierno federal, también en las participaciones a
las entidades federativas y a los municipios. Por lo que hace al gasto pro-
gramable, se forma de las erogaciones de inversión pública presupuesta-
ria, que se revelan en clasificación funcional y administrativa; así como
de las expensas de inversión física directa del gobierno, desplegadas en
clasificación administrativa.
Asimismo, comparando el monto original y el ejercido en el año en
curso, con el expensado en el ejercicio anterior, se hacen públicos en cla-
sificación económico-administrativa los gastos tanto del gobierno, como
de los organismos y empresas gubernamentales. Las erogaciones en ayu-
das, subsidios y transferencias, se muestran en clasificación económica,
en clasificación económico-administrativa, y en clasificación funcional.
Por último, tanto el gasto por dependencias y ramos del gobierno, como
el gasto por organismos y empresas gubernamentales, se presenta en cla-
sificación funcional.
3) Endeudamiento. La deuda pública del sector presupuestario se pre-
senta como deuda total a corto y a largo plazo. Asimismo, se revelan los
términos de contratación del crédito, y se exponen el perfil de capital del
sector público presupuestario, el perfil de los vencimientos de intereses
de la deuda del sector público presupuestario, y el perfil de los venci-
mientos de capital de la deuda externa reestructurada del sector público.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 159

IV. COLOFÓN

Una eficaz gestión presupuestaria es posible sólo si la administración


pública cuenta con los elementos necesarios para tomar las decisiones
adecuadas para hacer congruentes con los objetivos y las metas del desa-
rrollo las acciones que planea realizar. Esto implica preparar programas
específicos para cada una de las funciones que, de acuerdo con los propó-
sitos de la estrategia del desarrollo, el Estado debe cumplir.
Para llevar a la práctica los objetivos generales contenidos tanto en el
Plan Nacional de Desarrollo, como en los planes de desarrollo estatales y
municipales, es necesario disgregarlos en planes de trabajo anuales, y cal-
cular el costo de éstos. Se tiene entonces un presupuesto, un eficaz instru-
mento de la rectoría económica del Estado, porque la política presupues-
taria es la expresión más evidente de la política económica y social del
gobierno.
En los capítulos siguientes se analiza en forma específica la presu-
puestación programática en el nivel federal y local.
CAPÍTULO CUARTO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA
EN EL NIVEL FEDERAL

I. Introducción a la presupuestación programática . . . . . . 161


II. Bases jurídicas del sistema presupuestario . . . . . . . . . 162
1. Disposiciones constitucionales en materia de presupuesto 162
2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal . . . 163
3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Fe-
deral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
4. Ley General de Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . 167
5. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
6. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las
Mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
III. Autoridades a cargo de dar cohesión a las actividades pre-
supuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1. Secretaría de Hacienda y Crédito Público . . . . . . . . 178
2. Secretaría de Desarrollo Social . . . . . . . . . . . . . . 179
3. Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo . 180
IV. Proceso de presupuestación por programas . . . . . . . . . 181

1. Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
2. Formulación del presupuesto por programas . . . . . . . 184
3. Reformulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
4. Operación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
5. Control y evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

V. Duración del ciclo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . 226


1. Gestación del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 227
2. Ejecución del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 228

3. Preparación y entrega de la Cuenta Pública . . . . . . . 228


4. Revisión de la Cuenta Pública . . . . . . . . . . . . . . 228
VI. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
CAPÍTULO CUARTO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA
EN EL NIVEL FEDERAL

I. INTRODUCCIÓN A LA PRESUPUESTACIÓN
PROGRAMÁTICA

Porque presupuestar es el proceso que se sigue para relacionar sistemáti-


camente la erogación de recursos con la consecución de objetivos previa-
mente establecidos,430 aún en su acepción más simple ----como programa
de trabajo al que se le ha calculado costo----, el desarrollo del proceso de
presupuestar implica tres funciones muy definidas: planeación, ejecución
y control, que están presentes aún en el más elemental de los sistemas
presupuestales, aun si no son explícitamente mencionadas en los textos
normativos que rigen el proceso presupuestario.
En relación con la actividad presupuestal por planeación se entiende
la función de decidir tanto entre distintos objetivos y sobre los cambios
que en ellos pueden introducirse, como sobre los medios adecuados para
alcanzar dichos fines, así como sobre las políticas que deben regular la
adquisición y el empleo de los recursos necesarios para lograrlo. La eje-
cución comprende el desarrollo de todas las acciones relacionadas con la
erogación de los fondos y la realización de las actividades con ellos fi-
nanciadas. Y el control ----tanto administrativo como operativo---- abarca
el análisis de lo gastado y ejecutado para evaluar su realización.
El control administrativo es el conjunto de actividades por medio del
cual se garantiza que los recursos son obtenidos y usados efectiva y efi-
cientemente en la consecución de los objetivos propuestos; en tanto que
el control de operación es el conjunto de acciones efectuadas para com-
probar que las tareas específicas de cada programa son llevadas a cabo
efectiva y eficientemente.431
430 Lyden, Fremont J. y Miller, Ernest G., op. cit., nota 332, pp. 30 y 31.
431 En este contexto, por efectividad se entiende la medida en la cual como resultado
161
162 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

En distintas épocas, el énfasis se ha colocado en una u otra fase de la


presupuestación: bajo el régimen de la Ley de Presupuesto de 1935 ----vigen-
te hasta 1976----, el control contable y legal del gasto tuvo prioridad. A partir
de 1983 el punto focal se desplazó hacia la planeación, porque recién im-
plantado el nuevo sistema, y en tanto se adquiría el dominio de su funcio-
namiento, lo primero era afirmar tanto el control central, como la toma de
decisiones programáticas racionales, así como su ejecución. Conforme su
aplicación progresaba, el énfasis cambió a la necesidad de un sistema de
evaluación y control interno efectivo para prevenir desvíos e impedir abu-
sos de autoridad; y desde mediados de la última década del siglo pasado,
mientras los poderes omnímodos del presidente han venido diluyéndose a
medida que en el congreso los partidos de oposición han ganado terreno,
se la ha dado cada vez más importancia a un estricto control político.

II. BASES JURÍDICAS DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO

La planeación y administración del gasto público federal está regula-


da básicamente por cinco ordenamientos jurídicos: la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal; la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público; la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las
Mismas; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público; y la Ley General de Deuda Pública; todas ellas sustentadas en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

1. Disposiciones constitucionales en materia


de presupuesto

La preparación de los proyectos de presupuesto y de Ley de Ingresos,


así como la de la Cuenta Pública del año anterior corresponde al Poder
Ejecutivo, porque a él incumbe la planeación del desarrollo nacional, así
como su coordinación y ejecución. Una vez recibidas del presidente de la
república ambas iniciativas,432 la Cámara de Diputados estudia la primera
y la remite a la Cámara de Senadores ----porque es el Congreso de la
Unión el facultado para imponer las contribuciones necesarias para cubrir

de una actividad específica se logran los objetivos preestablecidos; y, por eficiencia, el


costo en recursos para alcanzar esos objetivos. Ibidem, pp. 166 y 167.
432 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 73, fracción VII.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 163

el presupuesto----,433 y se concentra en el análisis del Proyecto de Presu-


puesto, porque la potestad de decidir sobre éste es exclusiva de la Cámara
de Diputados como representación popular;434 dicha asamblea, que hasta
1976 sólo podía aprobar el mencionado proyecto, actualmente lo exami-
na, discute y aprueba.
La Constitución no señala si ese proyecto puede ser rechazado o mo-
dificado. No obstante, implícitamente la Ley de Presupuesto, Contabili-
dad y Gasto Público admite la posibilidad de rectificación435 al indicar
que a toda proposición de aumento o creación de partidas deberá agregar-
se la correspondiente iniciativa de ingreso, con la restricción de que no
puede dejar de señalarse la retribución que corresponda a un empleo que
esté establecido por la ley, y que si se omite fijar dicha remuneración se
entiende por señalada la que hubiese tenido fijada en el presupuesto ante-
rior.436 Es discutible si en la facultad de aprobar el presupuesto está implí-
cita la de rechazarlo.

2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Para evitar la duplicación de funciones y para coadyuvar a que las


decisiones gubernamentales produzcan efectivamente los resultados pro-
gramados, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal437 esta-
blece las bases de la organización tanto de la administración pública fede-
ral centralizada: la Presidencia de la República, las secretarías de Estado,
los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo
federal; como de la administración pública paraestatal: organismos des-
centralizados; empresas de participación estatal, instituciones nacionales
433 Ibidem, artículo 74, fracción IV, párrafo 2o.
434 Ibidem, artículo 74, fracción IV.
435 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 22. El artículo
3o. transitorio de las reformas a esta ley, publicadas en el Diario Oficial de la Federación
de 26 de diciembre de 1986, derogó el artículo 21 de la misma que reconocía la facultad de los
diputados de presentar proposiciones para modificar el Proyecto de Presupuesto de Egre-
sos. Establecía además que el Ejecutivo estaba obligado a proporcionar a los diputados, a
través de la secretaría correspondiente, todos los datos estadísticos e información general
que pudiera contribuir a una mejor comprensión de las proposiciones contenidas en el
proyecto, y determinaba que a ninguna proposición de modificarlo se le daría curso una
vez iniciada la discusión de los dictámenes de las comisiones.
436 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 75.
437 Publicada en el Diario Oficial de la Federación de 29 de diciembre de 1976, en
vigor desde el 1o. de enero de 1977, abroga la Ley de Secretarías y Departamentos de
Estado de 28 de diciembre de 1958.
164 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, instituciones


nacionales de seguros y de fianzas, y fideicomisos.
Dicho ordenamiento señala responsabilidades claras y precisas a los
encargados de la gestión pública. Con este propósito se establecen las ne-
cesidades apremiantes que les corresponde satisfacer, se señalan los obje-
tivos de su acción, y se fijan las metas que deben alcanzar, de modo que
resulten inteligibles tanto para los servidores públicos como para la po-
blación en general.
La ley que se comenta438 estatuye las atribuciones del Ejecutivo fede-
ral para constituir comisiones intersecretariales, para coordinar acciones
con los gobernadores de los estados, y para designar titulares de las dis-
tintas dependencias de la administración pública, todas de igual rango por
lo que no hay entre ellas preeminencia alguna. Señala las atribuciones de
dichas dependencias para formular proyectos de leyes, reglamentos, de-
cretos y acuerdos respecto de los asuntos de su competencia; la obliga-
ción que tienen de expedir manuales de organización, de procedimientos
y de servicios al público; así como la necesidad de que cuenten con uni-
dades de planeación, programación, informática y estadística, recursos
humanos y recursos materiales.
El mencionado estatuto determina la facultad del Congreso de la
Unión, así como la del Ejecutivo federal, para crear entidades paraestata-
les con personalidad jurídica y patrimonio propio, que reunidas en agru-
paciones definidas según su ámbito de competencia, se sitúan dentro de la
esfera de acción de las dependencias de la administración pública centra-
lizada, responsables de desempeñar funciones afines a las actividades a
cargo de cada uno de esos organismos. A dichas secretarías y departa-
mentos administrativos encargados de la coordinación de un sector espe-
cífico, les corresponde participar en los órganos de gobierno de las insti-
tuciones paraestatales agrupadas bajo su dirección, conocer su operación,
y evaluar sus resultados. Asimismo, es de su incumbencia organizar los
procesos de programación y presupuestación de las mismas.

438 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículos 1o., 9o., 10, 11, 12,
14, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 25 y 45-50.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 165

3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal


El principal objetivo de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pú-
blico Federal,439 es asegurar la utilización adecuada de los recursos públicos,
y controlar eficientemente su erogación para garantizar el cumplimiento de
los fines programados. En su articulado se aúnan las decisiones políticas con
la operación del gasto, para que éste se programe y ejecute eficientemente.
Asimismo, se estipula en dicho texto que a la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público le corresponde programar, presupuestar, controlar y evaluar el
gasto público;440 y se establece que el gasto público federal abarca las eroga-
ciones tanto por concepto de gasto corriente, inversión física e inversión
financiera, como por concepto de pagos de pasivo o deuda pública, y asi-
mismo las que se relacionan con la responsabilidad patrimonial.
También, en dicha ley se ordena que todas las entidades que efectúen
gasto público federal cuenten con una unidad para planear, programar,
presupuestar, controlar y evaluar sus actividades; define lo que es el pre-
supuesto, establece la estructura y contenido del mismo, señala la forma
en que debe formularse, fija las normas de su ejercicio, y señala a los res-
ponsables de su ejecución. También dispone que las secretarías y departa-
mentos administrativos deben ordenar y coordinar las actividades de
planeación, programación y evaluación del gasto de las entidades paraes-
tatales que queden ubicadas en el sector que coordinen.
En el citado ordenamiento se establece441 que la programación del
gasto público federal debe basarse en directrices y planes de desarrollo
económico y social; que los presupuestos ----fundados en costos---- han de
formularse con apoyo en programas que señalen los objetivos, las metas y
las unidades responsables de su ejecución; y asimismo, que para evitar la
suspensión de proyectos por falta de medios, han de especificar la fuente
de recursos para su financiamiento.
Conforme a sus disposiciones, el Proyecto de Presupuesto debe ser
presentado por el Ejecutivo federal a la Cámara de Diputados a más tar-
dar el 15 de noviembre del año inmediato anterior al que corresponda, y

439 Publicada en el Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 1976, en


vigor desde el 1o. de enero de 1977; abroga la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos
de la Federación de 31 de diciembre de 1935.
440 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículos 2o., 5o., 6o.,
7o., 15 y 17.
441 Ibidem, artículos 12, 13, 14, 20, 22, 25, 28 y 29.
166 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

toda proposición de aumento o creación de partidas que en la legislatura


se haga, debe ir acompañada del concomitante incremento en el ingreso.
La ley que se estudia determina las atribuciones del Ejecutivo federal
para asignar los recursos obtenidos en exceso, y ordena que el gasto pú-
blico federal se ajuste al monto autorizado para los programas y partidas
presupuestales, salvo que se trate de partidas de ampliación automática
relativas a erogaciones cuyo monto no es posible prever.
Concluida la vigencia del presupuesto, sólo pueden hacerse pagos
con base en él cuando se trate de conceptos efectivamente devengados en
el año correspondiente, siempre y cuando las operaciones que los origina-
ron hubieran sido contabilizadas debida y oportunamente, y la entidad
responsable hubiera cumplido con la obligación de informar a la Secreta-
ría de Hacienda antes del último día de febrero, el monto y las caracterís-
ticas de su deuda pública flotante o de su pasivo circulante al fin del año
anterior.
Cada una de las dependencias y entidades debe llevar su propia con-
tabilidad442 y registros auxiliares de acuerdo con las instrucciones que so-
bre la forma y términos de hacerlo dicte la Secretaría de Hacienda, la cual
periódicamente debe examinar el funcionamiento de sus sistema y proce-
dimientos de contabilidad para autorizar, en su caso, su modificación o
simplificación.
Excepto cuando por la naturaleza de sus funciones o por lo reducido
de sus operaciones no se justifiquen, y así lo acuerde el Ejecutivo federal
por conducto de la Secretaría de Hacienda, en todas las dependencias y
entidades de la administración pública paraestatal deben establecerse ór-
ganos de auditoría interna, mismos que bajo las órdenes del titular respec-
tivo deben cumplir los programas mínimos que fije la autoridad citada.
Las mencionadas entidades y dependencias deben suministrar a la Se-
cretaría de Hacienda, con la periodicidad que la misma determine, toda la
información presupuestal, contable, financiera, y de cualquier índole que
requiera. Consolidada ésta, la Secretaría de Hacienda formula la Cuenta
Anual de la Hacienda Pública federal, y la somete a la consideración del
presidente de la república para posteriormente presentarla para su revi-
sión a la Cámara de Diputados. Los órganos competentes de ésta, y los de
la Cámara de Senadores, y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

442 Ibidem, artículos 39 y 42-44.


PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 167

remiten oportunamente sus estados contables directamente al presidente


de la república, para que éste ordene su incorporación a dicha cuenta.

4. Ley General de Deuda Pública

La Ley General de Deuda Pública443 tiene como objetivo principal


obtener el máximo rendimiento de los medios financieros que el sector
público federal consigue a través del crédito interno y externo, así como
organizar los procedimientos de información con el fin de que permitan
determinar en todo momento el estado del endeudamiento nacional.
La deuda pública está constituida por las obligaciones de pasivo di-
rectas o contingentes derivadas de financiamientos a cargo tanto del Eje-
cutivo federal y sus dependencias, como de los organismos descentraliza-
dos; de las empresas de participación estatal mayoritaria; y asimismo de
las instituciones que prestan el servicio público de banca y crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacio-
nales de seguros, y las de fianzas. También está compuesta por las obliga-
ciones a cargo de los fideicomisos en los que el fideicomitente es el
gobierno federal, un organismo descentralizado, una empresa de partici-
pación estatal mayoritaria, o alguna institución que preste servicios de
banca, crédito, seguros o fianzas.444
Los organismos descentralizados, empresas y fideicomisos recién
mencionados, pueden contratar financiamientos externos sólo con autori-
zación previa de la Secretaría de Hacienda; por lo que toca a los financia-
mientos internos, basta con la aprobación de sus órganos de gobierno, que
deben informar sobre el particular a la mencionada secretaría. Ésta super-
visa el manejo de los recursos provenientes de estos financiamientos, y
puede coordinarse al respecto con la secretaría de Estado o el departa-
mento administrativo a cargo del sector de que se trate.
El Ejecutivo federal y sus dependencias sólo pueden contratar finan-
ciamientos a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las
entidades del sector público federal requieren autorización previa de di-
cha secretaría para efectuar tanto negociaciones oficiales, como gestiones
informales o exploratorias sobre la posibilidad de acudir al mercado ex-
terno de dinero y capitales; para obtener dicha aprobación deben propor-
443 En vigor desde el 1o. de enero de 1977, publicada en el Diario Oficial de la Fede-
ración del 31 de diciembre de 1976.
444 Ley General de Deuda Pública, artículos 1o., 2o., 6o., 7o., 15 y 17.
168 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

cionarle sus programas financieros tanto anuales como a mediano y largo


plazo, así como la información adicional que les solicite para determinar
sus necesidades de crédito.
Los financiamientos no deben exceder la capacidad de pago de las
entidades del sector público que los promuevan, por lo que los proyectos
a cargo de las dependencias del gobierno federal deben producir los re-
cursos suficientes tanto para la amortización del capital, como para el
cumplimiento de las obligaciones que dichos financiamientos impliquen.
Tratándose de obligaciones derivadas del financiamiento de proyec-
tos de infraestructura productiva a largo plazo relacionados con activida-
des prioritarias, mediante el cual vayan a adquirirse bienes o servicios
bajo cualquier modalidad, y cuya fuente de pago va a ser el flujo de re-
cursos que el mismo proyecto origine, en ningún caso pueden autorizarse
financiamientos que generen obligaciones que a juicio de la secretaría ex-
cedan la capacidad de pago de las entidades que piden la aprobación.
Para efectos de esta ley, sólo se considera como pasivo directo el
monto por pagar durante el ejercicio anual en curso y el ejercicio siguien-
te; el resto del financiamiento se considera como pasivo contingente hasta
el pago total del mismo.445
Las secretarías de Estado o departamentos administrativos a cargo de
la coordinación de cada sector, deben hacer del conocimiento de la Secre-
taría de Hacienda los proyectos y programas de actividades que requieran
subvención para su realización, indicando claramente los recursos que se
proponen utilizar para cubrir las obligaciones de los financiamientos que
promueven. Su capacidad de pago se establece en función de su disponi-
bilidad presupuestal para los ejercicios subsecuentes.446
La Secretaría de Hacienda autorizará en su caso los financiamientos
promovidos por las entidades del sector público, y cuando éstos proven-
gan del exterior o se concierten en moneda extranjera tendrá en cuenta la
opinión de la Comisión Asesora de Financiamientos Externos.447 El mon-

445 Artículo 18, párrafos 1o. y 3o., y artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabili-
dad y Gasto Público Federal, que establece que en casos excepcionales y debidamente
justificados, la Secretaría de Hacienda puede autorizar que se celebren contratos de obras
públicas, de adquisiciones o de otra índole, que rebasen las asignaciones presupuestales
aprobadas para el año; pero en estos casos, los compromisos excedentes no cubiertos que-
dan sujetos ----tocante a su disposición y pago---- a la disponibilidad presupuestal de los
años subsecuentes.
446 Ibidem, artículos 11, 12 y 18, párrafo 2o.
447 Órgano técnico auxiliar de consulta en materia de crédito externo presidido por la
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 169

to de las partidas que las entidades deben destinar anualmente para satis-
facer los compromisos derivados de la contratación de empréstitos, debe
ser revisado por la Secretaría de Hacienda con el fin de que se incluyan
en el Presupuesto de Egresos de la Federación. En ningún caso puede
aquélla autorizar financiamientos que generen obligaciones que a su jui-
cio excedan la capacidad de pago de las entidades promoventes,448 las
cuales están obligadas a llevar el registro de los créditos en que participen
conforme a las reglas que señale la multicitada secretaría, y deben asimis-
mo dar las facilidades necesarias para que personal de la misma comprue-
be la debida contratación, aplicación y manejo de la deuda.
En respuesta a iniciativa fundada del Ejecutivo, al Congreso de la
Unión compete autorizar el monto del endeudamiento directo neto inter-
no y externo que sea necesario para el financiamiento del gobierno fede-
ral, así como para el de las entidades del sector público federal incluidas
en el Presupuesto de Egresos de la Federación.449 Al aprobar la Ley de
Ingresos, el congreso puede autorizar el ejercicio de montos adicionales
de financiamiento cuando a juicio del Ejecutivo federal existan circuns-
tancias económicas extraordinarias que así lo exijan, debiendo informar
de inmediato a dicha asamblea. Al remitir el proyecto de Ley de Ingresos,
y al rendir la Cuenta Pública, el Ejecutivo debe informar al congreso el
estado de la deuda, y asimismo comunicarle trimestralmente los movi-
mientos de la misma.
Los montos de endeudamiento aprobados por el congreso son la base
para la contratación de los créditos necesarios para el financiamiento del
presupuesto federal. La deuda neta de las entidades incluidas en dicho
documento, debe estar relacionada con la calendarización y demás previ-
siones acordadas periódicamente con las dependencias competentes en
materia de gasto y financiamiento. La Secretaría de Hacienda debe asegu-
rarse de que se incluyan en los presupuestos de las entidades del sector
público las sumas necesarias para satisfacer puntualmente los compromi-
sos derivados de la contratación de financiamientos.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, integrado por representantes de las principales


instituciones de crédito y de las entidades del sector público que la dicha secretaría consi-
dere conveniente.
448 Ley General de Deuda Pública, artículos 7o., 9o., 12 y 23-25.
449 Ibidem, artículos 9o., 12 y 24.
170 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

5. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios


del Sector Público

La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pú-


blico regula el gasto que en ese tipo de operaciones se realice en la repúbli-
ca mexicana con cargo al presupuesto federal por la Federación, los esta-
dos, los municipios o los organismos auxiliares de dichos niveles de
gobierno. También reglamenta las funciones relativas a su planeación,
presupuestación y ejecución.450
Al planear sus adquisiciones, arrendamientos y servicios, las depen-
dencias de la administración pública federal deben ajustarse tanto a los
objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, como a los pro-
gramas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que les corres-
pondan, así como a las previsiones contenidas en sus programas anuales
de trabajo. Todo lo anterior de acuerdo con los objetivos, metas y previ-
sión de recursos establecidos para ellos en el Presupuesto de Egresos de
la Federación.
La erogación para la contratación de servicios de consultorías, aseso-
rías, estudios e investigaciones, requiere la autorización por escrito del ti-
tular de la dependencia de que se trate, así como el dictamen del área res-
pectiva en el sentido de que no se cuenta con personal capacitado o
disponible para realizar esas actividades, por lo que el primer paso es ve-
rificar en sus propios archivos ----o en su caso, en los de la coordinadora
del sector correspondiente----, si existen trabajos sobre la materia de la
que se trata. De haberlos, y si satisfacen las necesidades de la entidad, no
procede la contratación de esos servicios, con excepción de los indispen-
sables para realizar las tareas que sean necesarias para adecuarlos, actua-
lizarlos o complementarlos.
Tomando en cuenta tanto sus objetivos y metas a largo, mediano y
corto plazo, como las acciones que han de realizarse antes, durante y des-
pués de las operaciones a que se refiere la ley que se comenta, las de-
pendencias y entidades formulan sus respectivos presupuestos y sus pro-
gramas ----ya abarquen más de un ejercicio presupuestal, o se trate de
programas anuales de adquisiciones, arrendamientos y servicios----. De-
ben, asimismo, considerar la calendarización física y financiera de los re-
450 Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Diario Ofi-
cial de la Federación, de 4 de enero de 2000, artículos 18, 19, 20, fracciones I-IX, 21, 22,
fracción II, y 23.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 171

cursos necesarios; las unidades responsables de la ejecución de los pro-


yectos; los programas sustantivos, de apoyo administrativo y de inversio-
nes que se requieran, y en su caso, aquellos relativos a la adquisición de
bienes para su posterior comercialización, incluyendo los que han de su-
jetarse a procesos productivos.
Asimismo, deben cerciorarse dichos organismos de que los bienes
que necesitan existen en cantidad suficiente, enterarse de los plazos esti-
mados para su suministro, y de los avances tecnológicos incorporados en
ellos; y en su caso conocer los planos, proyectos y especificaciones. Tam-
bién deben tomar en cuenta los requerimientos de mantenimiento de los
bienes muebles a su cargo, y las demás previsiones, de acuerdo con la
naturaleza y características de las adquisiciones, arrendamientos o servi-
cios; así como las normas aplicables conforme a la Ley Federal sobre Me-
trología y Normalización, o a falta de éstas, las normas internacionales.
A más tardar, el 31 de marzo de cada año las dependencias y entida-
des remiten a la Secretaría de Economía su programa anual de adquisicio-
nes, arrendamientos y servicios, y lo ponen a disposición de los interesa-
dos ----con excepción de aquella información que de conformidad con las
disposiciones aplicables sea de naturaleza confidencial----. Esta acción es
de carácter informativo y no implica compromiso alguno de contratación:
el programa puede ser adicionado, modificado, suspendido o cancelado,
sin responsabilidad alguna para el organismo de que se trate.
Conforme a las bases que expida la Secretaría de Contraloría, el Co-
mité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios que debe existir en
cada dependencia, tiene facultades para elaborar y aprobar su manual de
integración y funcionamiento; así como para autorizar ----cuando se justi-
fique---- la creación de subcomités de adquisiciones, arrendamientos, y
servicios, y también para aprobar su integración y funcionamiento. Cuan-
do por la naturaleza de sus funciones, o por lo reducido de sus operacio-
nes en alguna entidad o dependencia no sea forzosa la instalación de di-
cho comité, la Secretaría de Contraloría puede autorizar la excepción
correspondiente. Asimismo, puede autorizar su creación en un órgano
desconcentrado, cuando la cantidad y el monto de sus operaciones, o las
características de sus funciones, lo hagan necesario.
Dicho comité tiene a su cargo proponer las políticas, bases y linea-
mientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios, some-
tiéndolas a consideración del titular de la dependencia ----o al órgano de
gobierno en el caso de las entidades----; así como autorizar los supuestos
172 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

no previstos. Tiene asimismo facultades para revisar los programas y pre-


supuestos de adquisiciones, arrendamientos y servicios, así como para
formular las observaciones y recomendaciones procedentes.
Puede autorizar la reducción del plazo para la presentación y apertura
de proposiciones en licitaciones públicas, y asimismo dictaminar ----pre-
viamente a la iniciación del procedimiento---- sobre la conveniencia de no
sujetarse a licitación pública en caso de encontrarse en alguno de los su-
puestos de excepción previstos por la propia ley, en cuyo caso la depen-
dencia o entidad debe informar al comité, una vez concluida la contrata-
ción respectiva. Esta función también puede ser ejercida directamente por
el titular de dicha dependencia o entidad.
Entre las atribuciones del multicitado comité están también la de ana-
lizar trimestralmente tanto las licitaciones públicas realizadas, como los
informes sobre los casos no sujetos ellas a los que se ha hecho referencia;
así como los resultados generales de las adquisiciones, arrendamientos y
servicios. Puede asimismo recomendar ----en su caso---- las medidas nece-
sarias para evitar el probable incumplimiento de alguna disposición legal
o administrativa; y cuando se le solicite, manifestar su opinión respecto a
los dictámenes y fallos emitidos por los servidores públicos responsables
de ello; así como coadyuvar al cumplimiento de la ley que se analiza, y al de
las demás disposiciones aplicables.
En función del volumen, características e importancia de las adquisi-
ciones, arrendamientos y servicios que contraten, el Ejecutivo federal
----por conducto de la Secretaría de Contraloría---- determina cuáles son
las dependencias y entidades que deben instalar Comisiones Mixtas de
Abastecimiento. Éstas, que conforme a las bases expedidas por la citada
secretaría elaboran y aprueban sus propios manuales de integración y fun-
cionamiento, tienen por objeto promover las acciones que favorezcan la
proveeduría de micro, pequeñas y medianas empresas, así como el consu-
mo por parte de otras firmas de los bienes o servicios producidos por
aquéllas; y colaborar en la aplicación de los programas de desarrollo de
proveedores nacionales.
Asimismo, dichas comisiones deben difundir y fomentar tanto la
utilización de los programas de financiamiento para apoyar la fabricación
de bienes, como la de los diversos estímulos del gobierno federal; promo-
ver y acordar programas de sustitución eficiente de importaciones, así
como de simplificación interna de los trámites administrativos que efec-
túen las distintas dependencias o entidades en relación con sus adquisi-
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 173

ciones, arrendamientos y servicios; emitir recomendaciones sobre las me-


tas de utilización de las reservas de compras pactadas con otros países;
conocer los programas de licitaciones internacionales de la dependencia o
entidad de que se trate y opinar sobre ellos; e informar a los comités de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, de las recomendaciones
planteadas en el seno de las comisiones.
En los contratos de adquisiciones, arrendamientos y servicios cuya
vigencia rebase un ejercicio presupuestal, las dependencias o entidades
deben determinar tanto el presupuesto total, como el relativo a los ejerci-
cios que abarque. En la formulación de los presupuestos de los ejercicios
subsecuentes se consideran los costos que en su momento se encuentren
vigentes, y se da prioridad a las previsiones para el cumplimiento de las
obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.451

6. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados


con las Mismas

Al planear las obras públicas y los servicios relacionados con las mis-
mas,452 las dependencias y entidades de la administración pública federal
deben ajustarse a los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desa-
rrollo y a los de los programas sectoriales, institucionales, regionales y
especiales que les correspondan. También deben avenirse a las previsio-
nes contenidas en sus programas de trabajo anuales, de acuerdo con sus
objetivos y metas, considerando las previsiones de recursos establecidos
para ellas en el Presupuesto de Egresos de la Federación; y asimismo a lo
dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos.
Sólo pueden celebrarse contratos de servicios relacionados con obras
públicas cuando las áreas responsables de su ejecución carezcan cuantita-
tiva o cualitativamente de los elementos, instalaciones y personal para lle-
varlos a cabo, lo cual debe comprobarse a través del dictamen que para tal
efecto emita el titular del área responsable de los trabajos.
Previamente a la realización de estudios o proyectos, debe verificarse
en los archivos de la dependencia o entidad, o en los de la coordinadora
del sector, si existen ya análisis sobre la materia de que se trata; y de ser
así, y si satisfacen los requisitos exigidos, sólo procede la contratación de
451 Para estos efectos, las dependencias y entidades deben observar lo previsto en el
artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público.
452 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, artículos 17-26.
174 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

las tareas necesarias para adecuarlos, actualizarlos o completarlos. Las


entidades deben remitir a su coordinadora de sector una descripción su-
cinta del objeto de los contratos que en estas materias celebren, así como
de sus productos.
Sea que las dependencias y entidades realicen por administración di-
recta las obras públicas y los servicios relacionados con ellas, o que pac-
ten con contratistas la ejecución de las mismas, deben observar las dispo-
siciones que en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y
construcción, rijan en el ámbito federal, estatal y municipal.
Con apoyo en la evaluación del impacto ambiental prevista por la
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, y con
la intervención que corresponda a la Secretaría del Medio Ambiente, Re-
cursos Naturales y Pesca, así como a las dependencias y entidades que
tengan atribuciones en la materia, dichos organismos están obligados a
tomar en consideración los efectos que sobre el medio ambiente pudiera
causar la ejecución de la obra pública, y cuando éste pudiera deteriorarse,
prever las medidas necesarias para preservarlo o restituirlo a su forma
original.
Antes de iniciar los trabajos, debe contarse con la expropiación de los
inmuebles sobre los cuales va a ejecutarse la obra pública; con la propie-
dad o los derechos de propiedad, incluyendo el derecho de vía; y con los
dictámenes, permisos, licencias y derechos de bancos de materiales. En
las bases de licitación deben precisarse los trámites que corresponde rea-
lizar al contratista.
A más tardar, el 31 marzo de cada año, las dependencias y entidades
remiten a la Secretaría de Economía su Programa Anual de Obras Públi-
cas y Servicios Relacionados con las Mismas, y con excepción de los
datos que según las disposiciones aplicables sean de naturaleza confiden-
cial, lo ponen a disposición de los interesados. Esto no implica compro-
miso de contratación: el programa puede ser adicionado, modificado, sus-
pendido, o cancelado sin responsabilidad alguna para la dependencia o
entidad de que se trate.
Para efectos de hacerlos conocer, la mencionada secretaría integra y
difunde los programas anuales de obras públicas y servicios relacionados
con las mismas, para lo cual puede requerir a las dependencias y entida-
des la información relativa a sus modificaciones.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 175

Respecto a las obras públicas y a los servicios relacionados con las


mismas, cuya ejecución rebase un ejercicio presupuestal, las dependen-
cias o entidades deben determinar tanto el presupuesto total, como el rela-
tivo al ejercicio de que se trate. En la formulación de los presupuestos de
los ejercicios subsecuentes, además de considerar los costos que en su
momento se encuentren vigentes, deben hacerse las previsiones necesa-
rias tanto respecto a los ajustes en ellos, como a la existencia de conve-
nios que aseguren la continuidad de los trabajos. La base para solicitar la
asignación de cada ejercicio presupuestal es el presupuesto actualizado, y
la asignación presupuestal aprobada para cada contrato sirve de base para
otorgar, en su caso, el porcentaje pactado como anticipo.
Para permitir a los licitantes preparar propuestas solventes y ejecutar
ininterrumpidamente su trabajo hasta la conclusión de la obra pública,
debe contarse previamente con estudios y proyectos, especificaciones de
construcción, normas de calidad y programas de ejecución totalmente ter-
minados, o al menos con un alto grado de avance.
Para convocar, adjudicar o contratar obras públicas y servicios rela-
cionados con ellas, las dependencias o entidades deben contar con la au-
torización global o específica por parte de la citada secretaría respecto a
sus presupuestos de inversión y de gasto corriente, con base en los cuales
elaboran sus programas de ejecución y pagos correspondientes. En casos
excepcionales y previa aprobación de dicha autoridad, las dependencias y
entidades pueden hacer la convocatoria sin contar con la mencionada au-
torización.
Atendiendo al volumen de obras públicas y servicios relacionados
con ellas que realicen los titulares de las dependencias o los órganos de
gobierno de las entidades, establecen Comités de Obras Públicas, los cua-
les tienen atribuciones para elaborar y aprobar su propio manual de inte-
gración y funcionamiento conforme a las bases que expida la Secretaría
de Contraloría, y autorizar ----cuando se justifique---- la creación de subco-
mités de obras públicas, así como aprobar la integración y funcionamien-
to de los mismos.
Dichos comités pueden proponer las políticas, bases y lineamientos
en materia de obras públicas y servicios relacionados con ellas, sometién-
dolos a la consideración del titular de la dependencia o del órgano de go-
bierno en el caso de las entidades; así como autorizar los supuestos no
previstos en esas propuestas. Tienen también facultades para revisar los
programas y presupuestos de obras públicas y servicios relacionados con
176 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

ellas, y para formular las observaciones y recomendaciones convenientes;


y asimismo para dictaminar ----previamente a la iniciación del procedi-
miento---- sobre la pertinencia de no celebrar licitaciones públicas cuando
se dé alguno de los supuestos de excepción previstos en la propia ley.
Teniendo en mente sus objetivos y metas a largo, mediano y corto
plazo, las dependencias y entidades formulan tanto sus programas de
obras públicas y de servicios relacionados con ellas que abarcan más
de un ejercicio presupuestal, como sus programas anuales y sus respecti-
vos presupuestos. Según las características, complejidad y magnitud de
los trabajos por realizar, y considerando las condiciones ambientales, cli-
máticas y geográficas de la región donde va a realizase la obra pública,
así como sus resultados previsibles, se practican investigaciones; se soli-
citan asesorías y consultorías; y se hacen los estudios necesarios, inclu-
yendo el de preinversión ----para definir la factibilidad técnica, económi-
ca, ecológica y social de la obra----, y el de los proyectos arquitectónicos y
de ingeniería.
También toman en cuenta las unidades responsables de su ejecución,
y las fechas previstas de iniciación y terminación de los trabajos; lo mis-
mo que las acciones que van a realizarse antes, durante y después de la
ejecución de las obras públicas, incluyendo las obras principales, las de
infraestructura, las complementarias y las accesorias, así como las opera-
ciones para ponerlas en servicio.
Deben asegurar, asimismo, la adquisición y regularización de la te-
nencia de la tierra, contar con los permisos necesarios ----especialmente el
de construcción----, y con las autorizaciones y licencias que se requieran;
prever la coordinación necesaria para resolver posibles interferencias, y
evitar la duplicidad de los trabajos o la interrupción de servicios públicos;
conocer la calendarización física y financiera de los recursos necesarios
para la realización de los estudios y proyectos, para la ejecución de los
trabajos, y para la cobertura de los gastos de operación; estar al corriente
de las demás previsiones y características de los trabajos; y cumplir con
las reglas aplicables, de acuerdo con la Ley Federal de Metrología y Nor-
malización, o a falta de ellas, con las normas internacionales.
Deben tomar en cuenta, asimismo, la ejecución, que incluye el costo
estimado de las obras públicas y servicios relacionados con ellas que se
realicen por contrato, o el costo de los recursos necesarios, en caso de que
se lleven a cabo por administración directa; prever las condiciones de su-
ministro de materiales, maquinaria, equipos, o cualquier accesorio rela-
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 177

cionado con los trabajos; y asegurar los recursos para pruebas y funciona-
miento, así como para cubrir los costos indirectos de los trabajos, y los de
las labores de mantenimiento de los bienes inmuebles a cargo de las dis-
tintas dependencias y entidades.
No deben olvidar que toda instalación pública debe asegurar el acce-
so, la evacuación y el libre tránsito sin barreras arquitectónicas a todas las
personas; ni que debe cumplir con las normas de diseño y de señalización
en vigor respecto a las instalaciones, circulación, servicios sanitarios y
demás instalaciones análogas para las personas con discapacidad.

III. AUTORIDADES A CARGO DE DAR COHESIÓN


A LAS ACTIVIDADES PRESUPUESTALES

En el ámbito federal y de acuerdo con sus respectivas competencias,


las atribuciones de tres dependencias confluyen en la determinación, eje-
cución y evaluación de las actividades de planeación, programación y presu-
puestación. A cargo de esas operaciones están la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
y la Secretaría de Desarrollo Social, especialmente las dos primeras.
Desde 1997, por medio de la firma de acuerdos de desempeño, la Se-
cretaría de Hacienda ha transferido algunas de sus prerrogativas a las dis-
tintas entidades para darles mayor libertad en el manejo de sus presupues-
tos, particularmente mediante la eliminación del requisito de autorización
previa. A pesar de esto, para conservar la disciplina presupuestaria, man-
tener una restricción presupuestal que no sea rebasada, e impedir de esta
manera el sobregiro en el gasto, la mencionada secretaría y la de Contra-
loría aún mantienen un control general sobre las decisiones de gasto pú-
blico.453
Las disposiciones que rigen la ejecución del gasto público están con-
tenidas en el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración
Pública Federal, que ha venido simplificándose con motivo de la libera-
ción de trámites conforme a los citados acuerdos de desempeño.

453 OCDE, op. cit., nota 158, pp. 108-110 y 116.


178 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

1. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

El papel central en la preparación del Proyecto de Presupuesto de


Egresos atañe a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a ella le co-
rresponde454 proyectar y coordinar la planeación nacional del desarrollo,
y elaborar con la participación de los grupos interesados el plan nacional
correspondiente. Con base en el Plan Nacional de Desarrollo, debe deter-
minar las orientaciones nacionales y vincularlas con los objetivos globa-
les, sectoriales y regionales, ajustándolas a los límites financieros. Esto lo
hace al atender a las necesidades y políticas del desarrollo nacional, al
proyectar y calcular los egresos del gobierno federal, y de la administra-
ción pública paraestatal haciéndolos compatibles con los recursos dispo-
nibles; y al formular los proyectos de la Ley de Ingresos y del Presupues-
to de Egresos de la Federación----.
Debe, por otra parte, ejecutar y supervisar todas las fases del presu-
puesto; contratar empréstitos y controlar la emisión de moneda; evaluar y
autorizar los programas de inversión pública de las dependencias y enti-
dades de la administración pública federal; y llevar a cabo los trámites y
registros que la vigilancia y evaluación del ejercicio del gasto público fe-
deral requieran.
Asimismo, gira las instrucciones455 sobre la forma y términos en los
que cada entidad debe llevar su contabilidad, y periódicamente analiza su
funcionamiento y procedimientos; mantiene el control sobre el gasto pú-
blico federal mediante la fiscalización permanente de los activos, pasivos,
ingresos, costos y erogaciones; da seguimiento a la realización financiera
y de resultados durante la ejecución de los programas aprobados; y mide
la eficiencia y eficacia de la gestión administrativa en relación con la con-
secución de los objetivos y metas de dichos programas.
El control y la evaluación se basan en la información proporcionada
por los registros de las operaciones de las entidades y dependencias; en la
observación de los hechos; y en el estudio de las conclusiones y recomen-
daciones, y en general, de los informes y resultados de las auditorías y
454 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 31, fracciones III, XIV,
XV, XVI y XVII; Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 4o.;
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículos
32-50; y Ley de Planeación, artículos 14, fracciones VI y VII, y 15, fracciones II y V.
455 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 31, fracción XVIII, y
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículos
81-111 y 130-133.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 179

visitas practicadas a los distintos organismos. El análisis de las evaluacio-


nes que conforme a los criterios fijados por la secretaría cuyas atribuciones
se enumeran, y por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administra-
tivo, realizan las entidades coordinadoras de sector y las propias depen-
dencias en materia de presupuesto y gasto, sirve también como base para
elaborar la Cuenta de la Hacienda Pública Federal que anualmente prepa-
ra la Secretaría de Hacienda.
Todas las entidades públicas ----instituciones, dependencias, organis-
mos, empresas y fideicomisos que realizan gasto federal----456 tienen la
obligación de sujetarse a la programación del gasto que a través de direc-
trices y planes de desarrollo económico y social fija la Secretaría de Ha-
cienda. Y a su vez, cada secretaría de Estado orienta y coordina la pla-
neación, programación, presupuestación, control y evaluación del gasto
de las entidades que quedan ubicadas en el sector que está bajo su coordi-
nación.
La programación del gasto público federal se basa457 en los planes na-
cionales de desarrollo económico y social, y en las directrices que a tra-
vés de la Secretaría de Hacienda formule el Ejecutivo federal. A dicha
secretaría y a la de Contraloría les corresponde vigilar que las afectacio-
nes a los presupuestos se realicen conforme a las disposiciones legales
aplicables, y a los criterios que esta última dicte.

2. Secretaría de Desarrollo Social

La formulación, conducción y evaluación de la política general de de-


sarrollo social para el combate efectivo a la pobreza, corresponde a la
Secretaría de Desarrollo Social.458 Con ese propósito, y de acuerdo a lo con-
venido entre el Ejecutivo federal y los gobiernos estatales y municipales,
coordina las acciones relacionadas con promover un mejor nivel de vida;
proyecta y metodiza ----con la participación que corresponda a dichos go-
biernos---- la planeación regional; y elabora los programas regionales y
especiales que le señale el Ejecutivo federal.
Con el respaldo de los mencionados gobiernos, la Secretaría de Desa-
rrollo Social organiza, concierta y ejecuta programas especiales para la
456 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 6o.
457 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 4o.; y Regla-
mento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 50.
458 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 32, fracciones I-VIII.
180 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

atención de los sectores sociales más desprotegidos; y evalúa la aplica-


ción de las transferencias de fondos realizada por la Federación y los sec-
tores social y privado en favor de los estados y los municipios. Asimis-
mo, en cumplimiento de las acciones e inversiones convenidas en los
términos de los párrafos anteriores, y con la intervención de los gobiernos
locales y la participación de los sectores social y privado, sistematiza y
ejecuta la política nacional tanto para crear y apoyar empresas que aso-
cien a grupos de escasos recursos, como para proporcionar asistencia téc-
nica y los medios que se requieran para ese propósito.

3. Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo

La organización y coordinación del sistema de control y evaluación


gubernamental, la inspección del ejercicio del gasto público federal, y el
análisis de su congruencia con el Presupuesto de Egresos, corresponde a
la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.459 Entre sus fa-
cultades está la de vigilar el cumplimiento por parte de las dependencias
y entidades de la administración pública federal, de las disposiciones en
materia de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inver-
sión, deuda, patrimonio, fondos y valores; así como la de velar por el
cumplimiento de las normas de control y fiscalización, y la de dar tanto
asesoría como apoyo a los órganos de control interno.
Con tal propósito,460 expide las normas reguladoras de los instrumen-
tos de vigilancia de la administración pública federal, para lo cual esta-
blece las bases generales para la realización de auditorías en las depen-
dencias y entidades de la misma, y efectúa las que éstas requieran en
sustitución o apoyo de sus propios órganos de control; y por sí, o a solici-
tud de la Secretaría de Hacienda o de la coordinadora de sector, realiza
auditorías y evaluaciones a las distintas dependencias y entidades con el
objeto de promover la eficiencia en su gestión, y de facilitar el cumpli-
miento de los objetivos contenidos en sus programas.
Dicha secretaría supervisa el cumplimiento de las normas de control
y fiscalización, y asesora y apoya a los órganos de control interno de las
dependencias y entidades de la administración pública federal; y asimis-
mo, periódicamente informa al Ejecutivo federal sobre las conclusiones
459 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, artículo 37, adicionado según
Diario Oficial de la Federación de 28 de diciembre de 1994, fracciones I, III y V.
460 Ibidem, fracciones II, IV, VII y XIV.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 181

consecuencia de la evaluación respecto de la gestión de las dependencias


y entidades de la administración pública federal, así como del resultado
de la fiscalización de las que hubieran sido objeto de ese procedimiento.
La expedición de proyectos de normas de contabilidad y de control
en materia de programación, presupuestación, administración de recursos
----humanos, materiales y financieros----, así como de normas en materia
de contratación de deuda y de manejo de fondos y valores que formule la
Secretaría de Hacienda, requiere la opinión de la Secretaría de Contralo-
ría.461 Esta dependencia se coordina con la Auditoría Superior de la Fede-
ración, que depende de la Cámara de Diputados, para establecer los pro-
cedimientos necesarios que les permitan a ambas el mejor cumplimiento
de sus respectivas responsabilidades.
Por otra parte, dicha secretaría462 cuenta entre sus responsabilidades
la de establecer normas, políticas y lineamientos en materia de adquisi-
ciones, arrendamientos, servicios, obras públicas y desincorporación de
activos de la administración federal. Con el fin de obtener del uso y goce
de los inmuebles de la Federación el mayor provecho, en coordinación
con los estados y los municipios, con los particulares interesados, y con
los gobiernos de otros países, puede expedir normas técnicas, autorizar y
en su caso proyectar, construir, rehabilitar, conservar o administrar ----di-
rectamente o a través de terceros---- los edificios públicos.
Conduce además la política inmobiliaria de la Federación: administra
los inmuebles de propiedad federal que no estén asignados a alguna de-
pendencia o entidad; regula la adquisición, arrendamiento, enajenación,
destino o afectación de los bienes inmuebles de la administración pública
federal; y lleva el registro público de la propiedad inmobiliaria federal y
el inventario general correspondiente.

IV. PROCESO DE PRESUPUESTACIÓN POR PROGRAMAS

La presupuestación por programas es una técnica con carácter inter-


disciplinario e interinstitucional que toma en cuenta los aspectos más im-
portantes de la organización y atribuciones de las diferentes dependencias
del sector público para imprimirles una acción programática en función
de la política del gobierno y del Plan Nacional de Desarrollo. Mediante la
461 Ibidem, fracciones IX y XIII.
462 Ibidem, fracciones XIX, y XX-XXIV.
182 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

estructuración de guías básicas de acción, dicho método hace posible de-


finir tanto los objetivos y las metas por alcanzar, como las unidades res-
ponsables de lograrlo y el monto de los recursos económicos necesarios
para hacerlo. Asimismo, hace factible el plan operativo a corto plazo ----ela-
borado con base en los planes a mediano y largo plazo---- con la finalidad
de satisfacer las exigencias de la comunidad.
Además de ser un instrumento administrativo y contable, el presu-
puesto por programas cumple una función básica: adecuar e incorporar
tanto los objetivos como las metas a corto y mediano plazo. De esta ma-
nera permite tanto identificar en forma clara y objetiva cuáles son las ne-
cesidades más apremiantes que han de remediarse con el gasto público,
como llevar a cabo de la manera más adecuada la asignación de recursos
y amalgamar sus principales funciones: planificación, programación y
presupuestación. El presupuesto se convierte así en una herramienta que
mediante la racionalización de los procesos de selección de opciones, fa-
cilita una eficaz toma de decisiones y el cumplimiento de los objetivos y
metas fijados en los planes de trabajo.
Con el fin de dejar claro lo que se va a realizar con los recursos dis-
ponibles, el presupuesto por programas indica los propósitos y objetivos
para los que se buscan recursos, el costo de cada uno de los programas
diseñados para alcanzar dichas metas, y las unidades de medida e índices
de rendimiento para facilitar la evaluación de los avances, a medida que
van lográndose. Esto ayuda a racionalizar el uso de los fondos públicos
de acuerdo con cursos optativos de acción, y en función de los fines parti-
culares y conforme a la jerarquización de las necesidades de cada unidad
presupuestaria a la que se asignan recursos.
Al relacionar los medios con que se cuenta con las metas fijadas, el
presupuesto por programas logra una eficiente asignación de recursos, y
da continuidad al proceso presupuestario al vincular los planes anuales
operativos con los planes a mediano y largo plazo, precisando el volumen
de servicios o productos que van a requerirse y generarse tanto en el año
en curso, como en ulteriores ejercicios presupuestales.
Dado que la finalidad principal del procedimiento que se analiza es
lograr la consecución de los objetivos inherentes a las políticas generales
de cada institución, tal como están delineadas en sus planes a mediano y
largo plazo, su operación está orientada no sólo por las acciones inmedia-
tas, sino por las metas alcanzables en un periodo más extenso estableci-
das en los programas globales o sectoriales; pero fijar las metas por al-
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 183

canzar en cada periodo, hace posible una mejor evaluación de los re-
sultados, para lo cual se acumula sistemáticamente la información indis-
pensable para la formulación y permanente revisión de los planes anuales.
Revelar las actividades programadas en términos concretos, y expo-
ner lo que se pretende gastar correlacionándolo con los objetivos que ha-
brán de realizarse, hace factible establecer un sistema de costos que cons-
tituye, por una parte, un elemento de análisis y control para la adecuada
asignación de recursos, y por la otra un indicador de la productividad y
eficiencia alcanzada por quienes ejercen el presupuesto. Además, al fijar
los objetivos que deben ser cumplidos, y señalar tanto los medios necesa-
rios para la ejecución de los programas establecidos, como a los obliga-
dos a llevarlos a cabo, el presupuesto da pautas para precisar responsabi-
lidades en sus distintas fases: planeación, formulación, reformulación,
operación, control y evaluación.463

1. Planeación
Por su orientación económica, el gasto público se encuentra relacio-
nado con el proceso nacional de planeación. Dentro del sistema presu-
puestal, se entiende por planeación al conjunto de actividades relativas
tanto a la revisión anual de los objetivos y metas de cada sector, como a
la jerarquización de sus programas, tareas ambas que sirven como marco
general para orientar a las distintas áreas sobre lo que deben realizar en
materia de programación y presupuestación. Con base en el Plan Nacio-
nal de Desarrollo, en el curso de esta etapa es que se dan, en el seno del
gabinete económico, las orientaciones generales, vinculándolas con los
objetivos globales, sectoriales y regionales; y asimismo, para marcar los lí-
mites dentro de los cuales puede planearse el gasto,464 se ajustan los topes
mínimos y máximos de recursos.
Dado que planear consiste en prever el futuro para influirlo, esta acti-
vidad está condicionada por la estructura y el funcionamiento del entorno
político, económico y social en el que va a planificarse; por el grado de
evolución y complejidad de la administración pública; por el conocimien-
to tanto de la situación económica imperante como de las políticas coyun-

463 Secretaría de Educación Pública y Universidad Autónoma de Tlaxcala, op. cit.,


nota 279, pp. 51-68.
464 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, pp. 38 y 49.
184 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

turales; por la disposición de personal técnico calificado; y por la exis-


tencia de información adecuada, así como por el acceso a ella.
Para llegar al programa operativo anual que establece los tiempos y
recursos para llevar a cabo los proyectos, se parte de diagnosticar los pro-
blemas, detectando las necesidades que deben resolverse, jerarquizándo-
las de lo más, a lo menos importante. A continuación se definen las líneas
de acción, los fines a los que en general se tiende, así como los objetivos
precisos que se buscan; y por último se especifican las metas que han de
servir para cuantificar los objetivos y los logros, y la estrategia conforme
a la cual el proyecto se llevará a cabo.

2. Formulación del presupuesto por programas

Esta etapa465 comprende, por una parte, la realización de las activida-


des tendentes a precisar en qué y cómo se gastarán los fondos presupues-
tales durante el periodo para el cual se prepara; y por la otra la ejecución
de las tareas relativas a señalar las fuentes de recursos y su posible rendi-
miento. Implica, por lo tanto, elaborar un programa anual de trabajo, cal-
cular el monto de las erogaciones necesarias para sufragarlo, y estimar los
ingresos con los que va a cubrirse, para así integrar el presupuesto.
El proceso de preparar el presupuesto es innegablemente técnico,
pero al mismo tiempo es esencialmente político, porque hay decisiones
clave de la política, que se toman en el contexto de la presupuestación.
Durante ella se decide lo que el gobierno va a hacer, y sobre todo lo que
se niega a hacer, y por lo mismo es en el presupuesto donde se manifies-
tan las verdaderas tendencias del jefe del Ejecutivo.466

A. Aspecto político

En el proceso de formular el presupuesto, el Ejecutivo media entre


grupos e individuos que quieren distintas cosas del gobierno y determina
quién consigue qué.467 Teóricamente el presupuesto liga las preferencias
de la ciudadanía con las metas de acción del gobierno, y refleja las prefe-
rencias de la mayoría de los ciudadanos por distintas formas de tributa-
ción y niveles de imposición, y diferentes programas y dimensiones de
465 Ibidem, pp. 56, 57 y 61.
466 Rubin, Irene S., The Politics of Public Budgeting, 2a. ed., Chatham House Publishers,
p. 1.
467 Ibidem, pp. 1 y 2.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 185

gasto público; pero siempre hay que considerar la posibilidad de que gru-
pos específicos de contribuyentes presionen para que sean otros los que
soporten la carga de financiar el gasto público.
Si la mayor parte de éste se destina al gasto social, y el sistema fiscal
es realmente progresivo, se redistribuye riqueza de los pudientes hacia los
marginados; si el interés principal es la infraestructura económica y el
gasto se financia con un sistema tributario regresivo, se redistribuye la
riqueza de los pobres hacia los ricos, pues son aquéllos los que financian
los programas sociales que han de favorecerlos.468
El presupuesto revela el poder relativo de diferentes individuos y or-
ganizaciones para influir en lo que el gobierno hace; y también hace pa-
tente el poder relativo de los actores del presupuesto:469 las dependencias
del Ejecutivo que compiten por que sean sus proyectos los aprobados y
reciban mayor financiamiento, y que asimismo se afanan por limitar la
actuación de las autoridades que dentro de la administración realizan el
control interno. Fuera del Poder Ejecutivo, la lucha más seria es entre
el jefe de éste y la legislatura, porque contienden por el control de la polí-
tica. Pero durante el proceso presupuestal disputan también personas y or-
ganizaciones con perspectivas diferentes, tratando de lograr sus propios
fines a través del presupuesto: ciudadanos individualmente considerados,
grupos específicos de presión, otros niveles de gobierno, políticos y me-
dios masivos de comunicación.
Esto lo hace una importante y única arena política. Es importante por
los temas específicos de política que en él se elucidan: las dimensiones
del aparato burocrático, la redistribución de la riqueza, la apertura del go-
bierno a los grupos de presión, la distribución de atribuciones y fuentes
de financiamiento entre los diferentes niveles de gobierno, y la responsa-
bilidad del gobierno hacia la sociedad en general, o hacia grupos de pre-
sión nacionales o internacionales. Y es única porque las decisiones relati-
vas a esas cuestiones tienen lugar en un contexto que exige equilibrio;
apertura al entorno social, político y económico; y un ininterrumpido flu-
jo de decisiones que deben ser tomadas con toda oportunidad.
468 Los impuestos al consumo ----como el IVA---- son proporcionales en cuanto a su
base, que es el consumo, pero son regresivos en relación al ingreso, porque mientras más
pobres son los consumidores, mayor proporción de sus ingresos, si no es que el total de
ellos, se destina meramente a subsistir. Un sistema fiscal progresivo se apoya en la impo-
sición al ingreso, siempre que ésta tenga tasas realmente progresivas, como las que esta-
blecía la Ley del Impuesto sobre la Renta vigente en México hasta 1964.
469 Rubin, Irene S., op. cit., nota 466, pp. 2, 5 y 252.
186 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

B. Aspecto técnico

Para que las propuestas de la presupuestación programática sean ho-


mogéneas, y desde el principio cumplan con los principios básicos de
contenido y forma, la Secretaría de Hacienda, a más tardar el 15 de mar-
zo, hace llegar a todas las dependencias las normas y lineamientos que
deben observar las distintas entidades para elaborar sus programas,470
para lo cual les envía diversos documentos en los que les señala la políti-
ca de gasto que deben seguir para diseñar sus programas operativos anua-
les; les instruye sobre cómo preparar la estructura programática; les hace
saber el catálogo de unidades de medida del sector público; el de unida-
des responsables; el de ramas, dependencias y entidades de la Federación;
el de categorías programáticas de la Federación; y asimismo les remite un
manual de planeación y presupuestación.471
Para fijar las cifras presupuestales y ajustar las metas anuales, en un
primer momento de la formulación se hace el análisis financiero global
en el nivel de rubros de gasto; y en un segundo tiempo, se calcula y des-
glosa el irreductible ----los recursos económicos que igualan los disponi-
bles en el periodo en curso, indispensables para seguir operando en el
mismo nivel----, y se ajustan los límites financieros para elaborar el Pro-
yecto de Presupuesto definitivo en el nivel de partidas. En ambas fases, la
agrupación de los proyectos en programas y subprogramas establece una
primera versión tanto del anteproyecto de presupuesto, como del antepro-
yecto de programa de cada sector, que antes de ser entregada a la Secreta-
ría de Hacienda, debe ser analizada y ajustada por el secretario de Estado
responsable de él.

a. Preparación del presupuesto

Al preparar cada dependencia su Proyecto de Presupuesto, con el fin


de establecer sus objetivos, unidades de medida y metas particulares en
congruencia con los propósitos y políticas nacionales, está obligada a ob-
servar las normas y criterios que al respecto dicte la Secretaría de Hacien-
da. Conforme a éstos debe analizar sus propias funciones y objetivos,
examinar tanto la información disponible como los programas del sector
470 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, artículo 18.
471 Slomianski Marcovich, Paul, The Budgeting Process en México, México, Centro
de Investigación y Docencia Económicas, Documento de Trabajo núm. 63, 1998, p. 11.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 187

correspondiente, y elaborar sus pronósticos de demanda y análisis de al-


ternativas para la ubicación del servicio; y asimismo, para precisar los re-
cursos necesarios que han de ser empleados y su costo, es indispensable
que utilice plantillas de recursos humanos y de bienes y servicios.
Tanto la justificación de las acciones que cada dependencia pretende
llevar a cabo, como la de los recursos que solicita, se hace mediante la
jerarquización de los proyectos de todas las unidades implicadas, para lo
cual se clasifican aquéllos por orden de importancia, determinando su
prioridad, de acuerdo con las necesidades de atención a la demanda y a la
disponibilidad de recursos económicos.

b. Elaboración de proyectos

El punto de enlace entre la estructura programática y la orgánica es el


proyecto ----unidad mínima de programación y presupuestación----, que es
al que se le señalan recursos en las partidas presupuestarias. Sea nuevo o
esté ya en operación, el procedimiento general para su elaboración impli-
ca el desarrollo de numerosas acciones sucesivas.
Detección de necesidades insatisfechas. Utilizando datos estadísticos
conforme a las normas y criterios establecidos al respecto, el examen de
las carencias que deben ser resueltas se hace a partir del análisis de los
programas y de las metas del sector, relacionándolas tanto con otros pro-
yectos de la misma institución, como con los de otros organismos que
proporcionen el mismo servicio o uno semejante o complementario.
Definición de objetivos y análisis de congruencia. Una vez estableci-
da la necesidad que debe ser aliviada mediante la introducción o conti-
nuación del proyecto, lo que sigue es definir su objetivo ----la expresión
cualitativa y cuantitativa de lo que se pretende hacer para remediar dicha
indigencia----, exponiéndolo de manera clara, realista, razonable y lógica.
La estrategia que va a ser utilizada se subordina a los resultados que se
espera obtener, y una y otros dependen de la correcta determinación de
los objetivos.
A continuación se examina la relación de dicho proyecto tanto con
los objetivos y funciones de la entidad a cargo del mismo, como con las
políticas y los objetivos nacionales y del sector respectivo. El propósito
de este análisis de congruencia es justificar el proyecto y si es necesario
redefinir la finalidad perseguida, que debe ser coherente tanto con las
otras tareas de la dependencia que lo elabora, como con las funciones y
188 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

con los demás proyectos de la misma, así como con los de las otras insti-
tuciones que participan en la satisfacción de la misma necesidad, y con
las políticas y objetivos nacionales y del sector.
Análisis del proyecto, en relación con otros de la misma institución
para el año que se programa y presupuesta. Este examen se hace estu-
diando los proyectos existentes simultáneamente con el que se pretende
iniciar, con el fin de determinar la alta de éste o su posible fusión con uno
que ya esté en operación, así como la baja de los que ya sean obsoletos.
Determinación de bienes y servicios y unidades de medida. Para ha-
cer posible el establecimiento de metas cuantificables y susceptibles de
ser evaluadas, de índices de eficacia y eficiencia para conocer tanto el vo-
lumen de las acciones ejecutadas como su atingencia para lograr los re-
sultados previstos, y de indicadores de la relación entre lo programado y
lo alcanzado para medir el cumplimiento de los objetivos fijados, previa-
mente a la introducción de cada programa, subprograma y proyecto es ne-
cesario identificar los bienes y servicios concretos que van a proporcionar
a la comunidad, así como determinar las unidades de medida más repre-
sentativas de éstos.
Dichas unidades de medida, además de ser fácilmente identificables,
cuantificables y representativas del volumen de trabajo que implica la
realización del programa, han de ser homogéneas tanto respecto a las es-
pecificaciones de calidad, como al esfuerzo desarrollado para producir los
bienes o prestar los servicios a que se refieren. Deben asimismo ser inmu-
tables para permitir su agregación y comparación a lo largo del tiempo,
con el fin de ser utilizadas como instrumento de registro para fines de
control estadístico y contable, propósito para el que deben expresarse en
términos lo suficientemente precisos como para significar lo mismo para
quienquiera que registre, comunique o revise esa información.
Pronóstico de la demanda y determinación de las metas. Con base en
el conocimiento de los bienes y servicios necesarios para cubrir las nece-
sidades detectadas, así como en el de las unidades de medida estableci-
das, se hace tanto la estimación de la demanda por satisfacer, como la
cuantificación de las metas por alcanzar en el ejercicio presupuestal.
Determinación de los niveles de operación del proyecto. Lo que esta-
blece la factibilidad operativa y económica del proyecto que se intenta
introducir es su rango de ejecución, que es el punto en el que coincide la
magnitud de la acción prevista con la disponibilidad de recursos. Esta
fase del procedimiento tiene por finalidad reconocer las diferentes posibi-
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 189

lidades de gasto y por tanto de ejecución, en lo que se define como la


escala de operaciones o magnitud de realización de un proyecto.
Los niveles de operación se precisan tanto en función de la mecánica
operativa del proyecto como de las políticas gubernamentales y las metas
establecidas. También se toman en consideración la disponibilidad de re-
cursos humanos y materiales, las restricciones financieras determinadas
por los límites presupuestales, y la necesidad de compartir los fondos au-
torizados con otros proyectos de la institución. Lo anterior implica que
dependiendo de su importancia y prioridad, parte de un proyecto puede
ser sacrificada; pero no necesariamente su totalidad.
1) Nivel mínimo de operación. Una vez que el gobierno emprende un
proyecto cuya ejecución requiere más de un año, no puede abandonar las
responsabilidades ya asumidas,472 por lo que buena parte del presupuesto
se basa en proyectos en ejecución que deben ser continuados, y si es ne-
cesario y posible ampliados.
Esta es la razón de que, para la elaboración de los proyectos, se parta
de la información sobre los medios económicos de los que ya se está ha-
ciendo uso conforme al presupuesto del ejercicio en curso, que son los
que van a integrar el presupuesto irreductible del siguiente ejercicio, que
consiste en los recursos indispensables ----pago de salarios, gastos de
mantenimiento, alquileres, materiales---- para seguir trabajando cuando
menos con la misma capacidad. Este nivel mínimo de operación de cada
proyecto iguala los fondos que corresponden al presupuesto irreductible
----los indispensables para mantenerlo en marcha----, lo que garantiza al
menos un nivel de ejecución semejante al del año anterior. En este caso,
las metas planteadas difícilmente pueden superar los resultados obtenidos
en el ejercicio previo.
Si en relación con los proyectos ya en operación se detectan nuevas o
mayores necesidades, se solicitan los fondos necesarios para ampliar o me-
jorar los servicios o bienes proporcionados a través de ellos, lo que equi-
vale a incrementar sus metas. Dado que los proyectos que se plantean por
vez primera no tienen dotación asignada con anterioridad, únicamente se
demandan los recursos necesarios para satisfacer las nuevas necesidades.
2) Nivel uno de operación. El primer aumento de objetivos y recursos
respecto al irreductible, constituye el nivel uno de operación del proyecto

472 Buchanan, James M. y Flowers, Marilyn R., The Public Finances, 6a. ed., Irwin,
Homewood, Illinois, 1987, p. 115.
190 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

en cuestión. Se llega a él por medio de un estudio de factibilidad operati-


vo-económica en el que con base en un proceso reiterativo de cálculos
para comprobar la exactitud de los anteriores, se define el funcionamiento
del proyecto a través de precisar y calendarizar las actividades que han de
realizarse y las metas que se pretende alcanzar; a continuación se deter-
minan programática y presupuestalmente los recursos necesarios para
cumplir el nivel requerido de operación y se calcula su costo; y por últi-
mo se analizan las metas y el costo de dicho nivel, considerando los lími-
tes presupuestales y la solicitud de recursos para los otros proyectos de la
unidad responsable. Cuando como resultado de este último estudio la re-
lación meta-costo se considera apropiada, ese grado de ejecución se esta-
blece como el nivel uno de operación.
3) Nivel dos de operación. El nivel dos de operación constituye la
escala más alta del proyecto, para él se plantean metas superiores, hacien-
do uso de mayores recursos, cuantificando unas y otros, siguiendo el mis-
mo proceso al que se hizo referencia en el apartado anterior.
Clasificar en tres niveles de operación los costos y las metas de cada
proyecto da flexibilidad al proceso presupuestario, porque a través de la
gradación de los rangos de ejecución, pueden ajustarse a los montos apro-
bados los que hayan sido propuestos por cada área de operación, sin afec-
tar sustancialmente los de las otras.

c. Mecánica operativa del proyecto

Por mecánica operativa de un proyecto se entiende el funcionamiento


del mismo. Para establecerla, es necesario determinar las actividades que
lo integran y el calendario de éstas, así como el de sus metas.
Determinación de las actividades. Para la consecución de los objeti-
vos y fines planteados en el proyecto, es indispensable establecer una
agenda de trabajos particularizados en el tiempo y en el espacio, de modo
que permitan a la institución responsable, controlarlos y dar seguimiento
al avance de los mismos. Las actividades a las que se hace referencia son
las acciones concretas que deben ser ejecutadas por el responsable de
ellas, con el fin de cumplir las tareas individualizadas que en conjunto
llevan a la realización del proyecto; dichas labores pueden estar relacio-
nadas unas con otras y ser dependientes o interdependientes, por lo que su
realización puede implicar servirse en común de uno o más recursos.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 191

Calendarización de actividades. La determinación precisa de cada


operación y de las particularidades de su realización facilita programar el
orden en que deben ser ejecutadas, proceso que se completa con el cálcu-
lo del tiempo que consume cada una de ellas de acuerdo con el volumen
de trabajo que implica, y de la cantidad de recursos asignados para reali-
zarlo. Lo anterior lleva a ubicar en el tiempo el proyecto y cada una de las
acciones que contiene, y a determinar la posibilidad de alcanzar los obje-
tivos y las metas en los términos señalados. Esto hace factible conocer
qué actividades pueden desplazarse y cuánto, así como discernir cuáles
son las que han de correrse y cuándo; y también identificar peculiaridades
críticas o conflictivas, así como comparar diversas opciones de acción.
Calendarización de metas. Tomando en cuenta las características
funcionales del proyecto y el calendario de actividades, las metas estable-
cidas para el ejercicio para el que se prepara el programa y se formula el
presupuesto deben ser calculadas mensualmente.

d. Determinación programática y presupuestal de recursos

La determinación de los recursos necesarios para cumplir las metas


anuales del proyecto se realiza con base en los calendarios de metas y
actividades. Esta etapa consiste en calcular el valor monetario de los re-
cursos humanos, materiales y servicios diversos, imprescindibles para el
funcionamiento del proyecto en cada uno de sus niveles de operación, to-
mando en cuenta la existencia de recursos en la región en la que va a po-
nerse en práctica el proyecto.

e. Calendarización del gasto y determinación del origen


de los recursos

El esquema de provisión periódica de fondos en los plazos exigidos


por el funcionamiento del proyecto se establece con base en los calenda-
rios de actividades y de metas. La determinación del origen de los recur-
sos consiste en detallar las fuentes de financiamiento con que se pretende
contar, que pueden tener diverso origen: asignaciones gubernamentales,
ingresos propios por la venta de los bienes o servicios generados por el
proyecto, endeudamiento, donaciones y colaboración de los beneficiados
por el programa.
192 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

f. Límites presupuestales

Para entender la estructura económica y financiera del presupuesto


por programas de un sector específico, es fundamental el conocimiento
tanto de la composición económica del gasto por institución responsable,
como el de la coordinación programática institucional de las unidades ad-
ministrativas que integran el sector, y de las relaciones funcionales entre
ellas. Ha de contarse además con el análisis de la repercusión del gasto
que el proyecto implica en la actividad nacional y en el producto nacional
bruto.
Los límites presupuestales por subprogramas e instituciones respon-
sables son un indicador de la extensión en la que va a poder desarrollarse
el servicio conforme al proyecto que se elabora, así como un antecedente
y fundamento para la formulación del anteproyecto de presupuesto por
programas. Al respecto se trabaja con base en dos límites: el superior,
calculado por la secretaría de Estado, cabeza del sector correspondiente
con base en las políticas, objetivos y metas del mismo; y el inferior, esta-
blecido por la Secretaría de Hacienda, de acuerdo con las políticas y obje-
tivos del sector público federal.
El instrumento que delimita las dimensiones del plan de gasto general
es el techo presupuestal, establecido en congruencia con los objetivos de
política económica de mantener un crecimiento sostenido y de reducir la
inflación. Por eso, la ecuación del tope presupuestal debe considerarse al
calcular las proyecciones de las variables macroeconómicas, tanto de las
políticas de impuestos, precios y tarifas, como de la de gasto.473
En los últimos tres sexenios ha sido notable que atendiendo a la de-
manda social por mejorar las condiciones de vida y reducir la pobreza, así
como a presiones políticas de la oposición, se ha mantenido la política de
reducir el gasto del gobierno,474 y se ha dado prioridad al gasto social y a
fortalecer el federalismo.

473 Slomianski Marcovich, Paul, op. cit., nota 471, pp. 11 y 13.
474 Desgraciadamente, reducir indiscriminadamente al personal de la administración
pública y descuidar el mantenimiento de las instalaciones para abatir el gasto del gobier-
no, repercute negativamente en la calidad de los servicios prestados.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 193

g. Jerarquización de los niveles de operación

Una vez programados y presupuestados todos los proyectos de cada


institución responsable, con el fin de ubicar su nivel de operación dentro
del conjunto de actividades de la dependencia, se procede a ordenar por
categorías todos y cada uno de los grados de ejecución de cada proyecto
por orden de precedencia, catalogándolos en nivel irreductible, nivel uno,
y nivel dos de operación. Esta ponderación, que se basa principalmente
en la comparación de los costos y las metas planteadas, puede auxiliarse
adicionalmente con datos que faciliten determinar la prelación de cada
uno de los rangos de realización.
La primacía se asigna mediante números ascendentes para cada grado
de ejecución sin repetir ninguno, teniendo en cuenta que para el nivel mí-
nimo de operación ----que corresponde a los recursos del presupuesto irre-
ductible---- debe asignarse una alta prioridad. Si los costos acumulados
correspondientes a los rangos de operación más urgentes son iguales o
menores al límite presupuestal inferior de la unidad responsable de ellos,
es mayor la posibilidad de que los proyectos sean financiados. La gran
ventaja de este procedimiento consiste en que, en caso de que la prioridad
de un proyecto sea baja, puede sacrificarse la categoría dos, o en todo
caso la categoría uno de ejecución, sin que haya necesidad de eliminarlo.
El procedimiento para ordenar por categorías los niveles de operación
de los proyectos abarca la programación y presupuestación de cada
uno de ellos. La jerarquización por institución responsable ----que se reali-
za únicamente en la formulación agregada del presupuesto por progra-
mas---- la efectúa un comité formado por el titular de ese organismo y los
encargados de cada proyecto. La prioridad de cada nivel de operación se
hace mediante el análisis de la congruencia, la eficacia, y la eficiencia de
las metas y recursos de cada proyecto, tomando en cuenta primero el irre-
ductible, después el nivel uno, y por último el nivel dos de operación de
cada uno de ellos.
A continuación se llenan las formas correspondientes al resumen de
presupuesto por institución responsable, y la cabeza de ésta lo entrega a
su autoridad superior junto con la información oportuna de cada uno de
los proyectos.
194 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

h. Entrega de los anteproyectos de presupuesto


a la Secretaría de Hacienda

A más tardar el 15 de junio de cada año, la Secretaría de Hacienda


comunica las políticas y lineamientos a que debe sujetarse la elaboración
de los anteproyectos de presupuesto.475 Una vez formulados éstos en cada
una de las entidades de la administración pública con base en sus progra-
mas anuales,476 los remiten a la Secretaría de Hacienda a más tardar el 20
de julio;477 en caso de que no lo hagan así, la Secretaría de Hacienda está
facultada para suplir su omisión.
El Consejo de la Judicatura Federal elabora el anteproyecto de presu-
puesto del Poder Judicial, excepto el de la Suprema Corte, que es formu-
lado por ella misma; ambos documentos integran el anteproyecto de este
Poder, que es remitido por el presidente de la Suprema Corte al jefe del
Ejecutivo para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto.478 Asimismo,
el Poder Legislativo prepara su propio anteproyecto de presupuesto que
también envía directamente al presidente de la república con la misma
finalidad. De este modo, por respeto a la independencia de los poderes
Legislativo y Judicial, sus anteproyectos de presupuesto no pasan por la
supervisión de la Secretaría de Hacienda.
A otras instituciones que se perfilan como órganos autónomos479 se
les reconoce también un tratamiento preferencial: el anteproyecto de pre-
supuesto del Instituto Federal Electoral es aprobado por su propio Conse-
jo General; el Tribunal Federal Electoral propone el suyo al presidente de
la Suprema Corte para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto del Po-
der Judicial; y el Banco de México envía sus presupuestos de gasto co-
rriente e inversión física directamente al Ejecutivo federal y al Congreso
de la Unión ----o a la Comisión Permanente en los recesos de éste----.
Sin embargo, esa deferencia no los exonera de la obligación de ajus-
tarse a las políticas de gasto que por conducto de la Secretaría de Hacien-
475 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal,
artículo 25.
476 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 17.
477 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal,
artículo 26.
478 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 100 y 99, párra-
fo séptimo; Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 18; y Re-
glamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 21.
479 Mijangos Borja, María de la Luz, ‘‘Derecho presupuestario’’, en Chapoy Bonifaz,
Dolores Beatriz (coord.), op. cit., nota 345, pp. 219-221.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 195

da establezca el Ejecutivo federal para el periodo presupuestal correspon-


diente. Tampoco los exime del deber de adaptarse a los lineamientos de
gasto que fije dicha secretaría, ni los releva del cumplimiento de las nor-
mas y lineamientos que la misma dicte para conducir las acciones que
deben realizarse durante la formulación de los anteproyectos de presu-
puesto, porque la facultad de establecer esas disposiciones es prerrogativa
del Poder Ejecutivo.

i. Estudio, discusión y autorización interna


del anteproyecto de presupuesto

El programa de gasto siempre ha sido el resultado de un proceso de


negociación interinstitucional480 dentro del Ejecutivo, donde la Secretaría
de Hacienda ----de acuerdo con instrucciones recibidas del presidente----
tiene la última palabra respecto a qué proyectos continuarán y cuáles no.
Entre julio y agosto de cada año, dicha secretaría recibe los programas
operativos de todas las dependencias del Ejecutivo en los que exponen
sus necesidades de recursos para el próximo año, considerando las demandas
de los diferentes grupos organizados de la sociedad, y desde que ----confor-
me a la Ley de Planeación---- se abrieron foros de debate, también recibe
las peticiones de los ciudadanos que presionan por las obras y servicios
que necesitan. Asimismo, durante prácticamente todo el año hay un inter-
cambio de opiniones entre la multicitada secretaría y los gobernadores de los
estados ----y a través de ellos con las autoridades municipales----, así como
con los grupos de presión locales, que le hacen saber los nuevos proyec-
tos que planean financiar con fondos federales, o los incrementos necesa-
rios para los ya existentes. De este modo, el proceso del anteproyecto de
presupuesto es resultado de continua gestión y negociación política dentro
de la esfera del Ejecutivo, especialmente con la Secretaría de Hacienda.
Además, próximo ya el tiempo para el establecimiento definitivo del
anteproyecto de presupuesto, la Secretaría de Hacienda informa a través
de los medios de comunicación qué programas se desarrollarán, esto abre
la posibilidad de más acción de los grupos de presión que no son benefi-
ciados por esa decisión, y de los que son perjudicados por ella.
Hechas las modificaciones que la Secretaría de Hacienda considere
necesarias, lo comunica a las entidades coordinadoras de sector corres-
480 Slomianski Marcovich, Paul, op. cit., nota 471, pp. 5 y 6.
196 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

pondientes para que realicen los ajustes que procedan en función de la


cifra definitiva que se les autoriza.481 Practicadas estas correcciones, a
más tardar el 20 de octubre, los anteproyectos ----acompañados de una ex-
posición de motivos----, son enviados de nuevo a la misma secretaría para
proceder al estudio, discusión y autorización del presupuesto.
Para integrar el programa anual preliminar del sector público, aten-
diendo a la congruencia de los programas y proyectos con las políticas
nacionales, la Secretaría de Hacienda selecciona los programas y proyec-
tos estratégicos, elimina los improcedentes, y analiza las posibilidades fi-
nancieras del anteproyecto de presupuesto. A continuación, el Grupo In-
terinstitucional de Programación y Presupuestación Sectorial realiza el
análisis de congruencia programa-presupuesto sectorial, y con las reco-
mendaciones de dicho grupo, la Secretaría de Hacienda ajusta el progra-
ma-presupuesto que es presentado al presidente de la república para su
aprobación.
El análisis gasto-financiamiento es hecho por la Secretaría de Hacien-
da y la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento.482 A continua-
ción, dicha secretaría ----tomando en cuenta las observaciones de la men-
cionada comisión y las del Grupo Interinstitucional de Programación y
Presupuestación Sectorial---- rectifica el anteproyecto de presupuesto ela-
borándolo en el nivel programa, subprograma y proyecto. En esta etapa,
el gasto se clasifica en capítulos presupuestales conforme a la estructura
programática, y se desglosan y calendarizan los programas con las asig-
naciones presupuestales específicas.483 El documento es entonces presen-
tado a la consideración del presidente de la república, y con base en las
indicaciones de éste, la multicitada secretaría realiza las enmiendas perti-
nentes e integra el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Dicho instrumento se presenta al presidente para que lo autorice, y a
más tardar el 15 de noviembre ----15 de diciembre en el caso de inicio de
sexenio---- lo envíe junto con la iniciativa de la Ley de Ingresos a la Cámara

481 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal,


artículos 27-29.
482 Desempeña un papel consultor en la fase preparatoria en la que se establecen las
prioridades presupuestarias generales. Está constituida por la Secretaría de Hacienda, la
Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, la Secretaría de Comercio y Fo-
mento Industrial, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, y la Secretaría de Desarro-
llo Social. OCDE, op. cit., nota 158, p. 108.
483 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 49.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 197

de Diputados para su examen, discusión y aprobación.484 Sólo puede am-


pliarse el plazo mediante solicitud justificada del Ejecutivo, debiendo
comparecer el secretario del despacho correspondiente para informar de
las razones que la motiven.
El Proyecto de Presupuesto de Egresos se integra con los documentos
en los que conste la descripción clara de los programas en los que se fun-
damenta, señalando los objetivos, metas y unidades responsables de su
ejecución, así como el costo estimado de ellos; la explicación de los prin-
cipales programas, en especial la de aquéllos que abarquen dos o más
ejercicios fiscales;485 la proposición de los ingresos y la estimación de los
gastos para el ejercicio fiscal de que se trata, con la indicación de los em-
pleos que implican; el monto de los ingresos y los gastos reales del último
ejercicio fiscal, y la estimación de los ingresos y de los gastos para el ejerci-
cio fiscal en curso.
Asimismo, debe acompañar al Proyecto de Presupuesto, documenta-
ción que haga evidente el estado de la deuda pública al terminar el último
ejercicio fiscal, y el que se supone que tendrá al cerrar los ejercicios fis-
cales en curso e inmediato siguiente; la situación de la tesorería al con-
cluir el último ejercicio fiscal, y la que se presume que existirá al finalizar
los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente; los comentarios so-
bre las condiciones económicas, financieras y hacendarias actuales y las
que se prevén para el futuro; así como toda la información adicional que
se considere útil para mostrar la proposición en forma clara y concreta.
La razón de presentar datos reales de ejercicios previos y datos esti-
mados de ejercicios posteriores al presupuesto, es asegurar la continuidad
en la planeación. Esto hace posible conocer qué fondos se destinaron a
qué programas por decisiones pasadas, lo que sirve como guía para rela-
cionar la autorización presupuestal del año en curso, con los planes a lar-
go plazo dirigidos a satisfacer necesidades prioritarias.486

484 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74, fracción IV,
párrafos segundo y último.
485 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 19.
486 Musgrave, Richard A. y Musgrave, Peggy B., op. cit., nota 341, p. 211.
198 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

j. Discusión y aprobación del presupuesto en la Cámara


de Diputados

Dentro del Poder Ejecutivo el presupuesto siempre ha sido resultado


de un proceso de negociación, del cual hasta hace poco estuvo excluido el
Poder Legislativo, dado el restringido poder en cuanto a la formulación
del presupuesto que la Constitución le reconocía, pues hasta 1977 su úni-
ca facultad al respecto era aprobarlo. A partir de ese año, los partidos de
oposición, cada vez con mayor representación en el congreso, iniciaron la
práctica de criticar la política económica seguida por el gobierno.
Antes de 1982, el debate fue escaso, la crítica del partido de derecha,
el PAN, se dirigía no a los objetivos generales de los instrumentos de po-
lítica económica, sino a aspectos muy particulares del presupuesto. A par-
tir de 1983, los diputados de izquierda, particularmente los del PRD, em-
pezaron a criticar la dirección del presupuesto y a denunciar su escaso
contenido social; pero en ambos casos lo hacían más para sostener posturas
políticas, que para discutir medidas específicas, respecto de las cuales, ya
en favor o en contra, la argumentación hubiera sido muy compleja.487
Por su parte, el PRI, partido al que pertenecía el presidente y tenía
mayoría en el congreso, defendía la política seguida por el gobierno y lo-
gró, hasta 1996, que el Proyecto de Presupuesto fuera aprobado con cam-
bios mínimos, sin tocar la dirección fundamental ni el contenido general
del Proyecto de Presupuesto. Además, debe tenerse en cuenta que si el
presidente pertenece al partido que tiene mayoría en el congreso, la revi-
sión del anteproyecto de presupuesto es más bien un asunto protocolar.
Hoy ya no puede contarse, como anteriormente ocurría, con la igno-
rancia de los diputados, en cuanto a la técnica de presupuestación y al
trasfondo económico que implica, porque hay entre los legisladores y sus
asesores, personas que previamente fueron altos funcionarios de la Secre-
taría de Hacienda, y para emitir su voto, los diputados se apoyan en la
opinión de la Comisión de Presupuestación y Cuenta Pública. Por su par-
te, los partidos políticos representados en la Cámara de Diputados, cuen-
tan también con consejeros que conocen la materia de que se trata.
Además, desde 1998 existe una unidad de relación entre funcionarios
de la Secretaría de Hacienda con el Poder Legislativo, que simplifica la
tarea de los grupos políticos para encontrar datos e información específi-

487 Slomianski Marcovich, Paul, op. cit., nota 471, pp. 6-9.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 199

ca durante el periodo de presupuestación. Esta unidad sirve todo el año


como conexión formal para que los diputados puedan realizar la función
que les confiaron sus electores, lo que implica un proceso de negociación
entre el Ejecutivo y el Legislativo. Por primera vez en 1998, previamente
a la discusión y aprobación del plan de gasto, hubo contacto entre la Se-
cretaría de Hacienda y los legisladores.
Esto facilita, dentro de un proceso político participativo,488 el inter-
cambio de puntos de vista y la posibilidad de convencer a los diputados
de las bondades del planteamiento político y económico que el Ejecutivo
hace en el Proyecto de Presupuesto, o que los legisladores hagan valer sus
puntos de vista previamente a la redacción del proyecto que va a presen-
társeles.
Dos aspectos que inciden en la solución de los conflictos relativos a
definir la política fiscal, son por una parte la posibilidad de que el gobier-
no se restrinja a sí mismo, autoimponiéndose el equilibrio presupuestario
----si es que de él parte la idea de ejercer un presupuesto austero----, y por
la otra la capacidad de la dependencia a cargo de las finanzas públicas
para resistir la conminación del Poder Legislativo, o de otros centros de
presión, para enmendar el Proyecto de Presupuesto.489
Mientras más poder de decisión tenga la autoridad responsable de las
finanzas públicas, más fácil es para el Ejecutivo imponer una disciplina
fiscal; si las normas sobre el equilibrio presupuestario ----o las limitacio-
nes externas del financiamiento---- son eficaces, actúan como un poderoso
aliciente para llevar a las partes en pugna a buscar soluciones negociadas
en materia de política fiscal. Si es de la administración de donde parte la
idea de restricción presupuestaria, la capacidad de imponer disciplina en
el ámbito fiscal está estrechamente relacionada con la influencia del Eje-
cutivo en el proceso de formulación del presupuesto.
Donde el gobierno es lo suficientemente hábil, por una parte, para ob-
tener apoyo político e imponer los gravámenes necesarios para desarro-
llar su política, y por la otra para resistir las exigencias de los diferentes
sectores del electorado que buscan incrementar los gastos que los benefi-
cian, le resulta más fácil reducir los déficit presupuestarios ----que ocurren
como consecuencia de la discrepancia entre el costo de los programas de
gasto políticamente populares, y el monto previsto para la tributación que

488 Slomianski, op. cit., nota 471, p. 10.


489 Banco Mundial, op. cit., nota 363, p. 102.
200 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

siempre es odiosa----. Si bien es cierta la necesidad de controlar la gestión


del Poder Ejecutivo, no menos lo es que el exceso de restricciones dismi-
nuye la capacidad de las autoridades para resolver los conflictos que la
política fiscal entraña.490
Las disposiciones que en la Constitución491 se refieren al gasto públi-
co son muy escasas, únicamente establece que la Cámara de Diputados
tiene facultades para examinar, discutir y aprobar el Presupuesto de Egre-
sos recibido del Ejecutivo; y señala que al aprobarlo no puede dejar de
señalar la retribución que corresponda a un empleo establecido por la ley,
y que en caso de que omita fijar dicha remuneración, se entenderá señala-
da la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior. Asimismo, de-
creta que ningún pago podrá hacerse si no está comprendido en el presu-
puesto o determinado por ley posterior. Se prevé, por otra parte, que si al
aprobar el presupuesto decide modificarlo, toda proposición de aumento
o creación de partidas que haga, debe ser acompañada de la correspon-
diente iniciativa de ingresos.492
Es obvio que esta importante materia es regulada en forma muy general
y limitada, lo que genera obstáculos para la deliberación en el congreso, e
incertidumbre respecto al papel que el Poder Legislativo tiene en el proceso
de aprobación y aplicación del presupuesto, en el que debe tener márge-
nes de maniobra para modificar la política de gasto, aumentar o disminuir
rubros, decidir sobre los gastos que pueden reducirse, en caso de que ocu-
rra una disminución del ingreso programado, y sobre los gastos que han
de aumentarse, si se recaudan ingresos en exceso de los previstos.493
Algo que dificulta la tarea de los legisladores, es el poco tiempo de
que disponen para analizar el Proyecto de Presupuesto que debe entrar en
vigor el primero de enero, pues el Ejecutivo se los entrega el 15 de no-
viembre; y cuando comienza un ejercicio presidencial, el 15 de diciem-
bre. Una deficiencia muy grave de la normatividad presupuestaria es que
no considera la posibilidad de que se venza ese plazo sin que el presu-
puesto haya sido aprobado, y ahora que los legisladores sí están cuestio-
nando seriamente la cordura del proyecto político y económico del Ejecu-

490 Idem.
491 Artículos 74, fracción IV; 75 y 126.
492 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, artículo 22.
493 Gutiérrez, Gerónimo; Lujambio, Alonso y Valadés, Diego, El proceso presupues-
tario y las relaciones entre los órganos del poder, 1a. reimpr., México, UNAM, mayo de
2001, pp. 13, 33 y 73.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 201

tivo, así como la atingencia de las medidas concretas con que pretende
cumplirlo, es urgente que ese riesgo sea previsto por la legislación.
Al respecto, hay varias posibilidades:494 que temporalmente se pro-
rrogue la vigencia del presupuesto del año anterior, o que provisional-
mente entre en vigor el anteproyecto propuesto por el Ejecutivo, en
tanto la Cámara de Diputados cuidadosamente analiza, modifica y aprue-
ba el anteproyecto en revisión, u obliga al Ejecutivo a presentar uno nue-
vo; y mientras esto ocurre, puede o no autorizarse el gasto en rubros espe-
cíficos.
Cualquiera que sea la medida que se elija, según se incremente o re-
duzca desde el punto de vista político, la factibilidad de llegar a un acuer-
do, definirá tanto las posibles soluciones si no se logra éste, como el costo
para las partes implicadas de no llegar a un arreglo; pues a menos que
existan consecuencias graves para las partes en pugna, de no darse un
acuerdo, no habrá incentivo para llegar a él, especialmente para el presi-
dente, si su iniciativa de presupuesto o el del año anterior cobran vigencia
automáticamente.495 Por otra parte, la ausencia de mecanismos que
permitan mantener el gasto para continuar prestando cuando menos los
servicios indispensables ----salud, seguridad, servicio de la deuda---- supo-
ne para el país un riesgo de parálisis en cuanto a servicios y funciones
básicas.496
Por lo anterior, es imprescindible que en la propia Constitución se
prevean fórmulas de colaboración entre los poderes Legislativo y Ejecuti-
vo para resolver sus diferencias en la materia que se trata, así como meca-
nismos de solución a las posibles controversias constitucionales en el
caso de que el Legislativo rechazara totalmente el presupuesto.497

3. Reformulación

Aprobado el presupuesto por la Cámara de Diputados, a finales de


diciembre de cada año, la Secretaría de Hacienda lo hace publicar en el
Diario Oficial de la Federación, y lo difunde entre las distintas depen-
dencias. A través de la asignación de las claves presupuestarias que se
494 Slomianski, op. cit., nota 471, p. 4.
495 Gutiérrez, Gerónimo; Lujambio, Alonso y Valadés, Diego, ‘‘El proceso presu-
puestario y las relaciones entre los órganos de poder’’, en Valadés, Diego y Gutiérrez Ri-
vas, Rodrigo (coords.), Economía y constitución, México, UNAM, pp. 77 y 78.
496 Valadés, Diego, Constitución y democracia, México, UNAM, 2000, p. 73.
497 Mijangos, María de la Luz, ‘‘El control...’’, cit., nota 349, pp. 146 y 147.
202 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

indican en dicho documento, se distribuyen los montos aprobados para


los programas y subprogramas detallados por cada unidad responsable.
Los recursos para nuevas necesidades ----que se relacionan con la creación
de nuevos servicios, o la ampliación o mejoramiento de los ya existen-
tes---- se incluyen en una partida puente que agrupa las erogaciones ex-
traordinarias.
La reformulación consiste en adaptar las metas de los proyectos a los
fondos autorizados, y en repartir y aplicar específicamente los recursos
aprobados para nuevas necesidades, comprendidos en la ya mencionada
partida para erogaciones extraordinarias, que no puede ser ejercida direc-
tamente, sino que se distribuye a partidas presupuestarias especiales.
Para proceder a esta partición tanto en el nivel de los proyectos como
de los subprogramas previstos, debe hacerse la revisión y el análisis de
las metas, y adecuar éstas a los montos aprobados ----ampliando, adicio-
nando o reduciendo los que hubieran sido asignados originalmente----, e
indicar la repercusión que estos cambios van a tener en los objetivos ini-
cialmente propuestos. Una vez realizado este ajuste, las instituciones res-
ponsables de los proyectos pueden ejercer el presupuesto mediante los
procedimientos habituales.
Estas rectificaciones programáticas y presupuestarias constituyen el
dispositivo que da la ductilidad que el ejercicio del presupuesto requiere,
ya que permiten modificar los programas previamente trazados, de acuer-
do con las circunstancias en que van a ser cumplidos.
Al respecto, en el Decreto de Presupuesto se prevé que cuando dismi-
nuyen los ingresos federales, cosa que puede ocurrir por diversos motivos
----hasta por la abstención de recaudar los impuestos previstos en la Ley
de Ingresos----, el Ejecutivo puede efectuar ajustes presupuestales, para lo
cual cuenta con amplias facultades discrecionales otorgadas por el propio
decreto de presupuesto, pues debe solicitar la opinión de la Cámara de
Diputados498 únicamente si las adecuaciones ocasionan en su conjunto
una variación mayor al 10% del presupuesto total de alguno de los ramos
comprendidos en el presupuesto o en el de las entidades, o representan
individualmente un monto mayor al 1% del gasto programable;499 la cá-
mara tiene diez días naturales para emitir su opinión, y quince para pro-
poner modificaciones.

498 Condición introducida en el presupuesto para el ejercicio 2002.


499 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002, artículos 11
y 74, fracción IX, Diario Oficial de la Federación, 1o. de enero de 2002.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 203

En los informes trimestrales sobre la ejecución del Presupuesto, que


por conducto de la Secretaría de Hacienda el Ejecutivo está obligado a
presentar a dicha asamblea,500 debe proporcionarle detalles por dependen-
cia y entidad, procurando señalar los avances de los programas sectoriales
y especiales más relevantes dentro del propio presupuesto, así como las
principales variaciones en los objetivos y en las metas de los mismos.
En este punto se hace evidente que la presupuestación es palestra po-
lítica para los poderes Legislativo y Ejecutivo, pues es en la fase de refor-
mulación donde se demuestra la disposición del Ejecutivo de respetar el
presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados, o la de burlar las deci-
siones de la legislatura y aferrarse a su propio criterio, ya que para eludir
la injerencia de dicha asamblea, basta que la adecuación presupuestal
quede a una centésima del porcentaje de reducción establecido en el de-
creto de presupuesto.
En 2002, apenas transcurrido el primer trimestre, ya se había reduci-
do el 0.98% del gasto programable, y el 9.99% del Programa para el For-
talecimiento de las Entidades Federativas; por lo que es de temer que eva-
diendo la intervención del legislativo, haya más recortes siguiendo el
mismo patrón utilizado en 2001, es decir procediendo a abatir el gasto en
el ámbito que la representación popular tiene mayor interés en proteger,
es decir, el área social: educación, desarrollo social, seguridad social,
fortalecimiento de las entidades federativas, sector agropecuario, y comu-
nicaciones y transportes.501 Aún queda a los legisladores el recurso de
restringir la discrecionalidad presidencial al respecto, estableciendo can-
dados a los recortes en las áreas que afectan especialmente a las clases
más desprotegidas.

4. Operación
El desarrollo de las actividades señaladas en el plan de trabajo anual
para las instituciones responsables de cada sector, constituye la operación
o ejecución del presupuesto y el ejercicio del gasto público por dichas
áreas operativas.

500 Ibidem, artículos 73 y 74.


501 Trejo, Abel, ‘‘La discrecionalidad en los recortes presupuestales’’, Indetec, Guada-
lajara, Jal., Indetec, núm. 128, abril de 2002, pp 170-172. Al momento de escribir este
artículo, el autor era diputado federal del 7o. Distrito Federal Electoral de Juchitán, Oaxaca.
204 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

A. Aspecto técnico

El presupuesto se eroga a través de órdenes de pago ----diferentes si


se trata del presupuesto de inversión o del de gasto corriente----, que son
tramitadas en la Secretaría de Hacienda. Para emitir dichas órdenes es ne-
cesario que las partidas presupuestarias a las que se hace el cargo tengan
saldo suficiente. El procedimiento mediante el cual se determina el im-
porte de un determinado gasto, una vez que ha sido comprometido, es la
liquidación; el ordenamiento es la autorización formal de hacer entrega
una cantidad determinada, y el entero del monto aprobado es el pago.502
La autorización para ministrar los fondos compete a la Secretaría de Ha-
cienda, y a la Tesorería de la Federación atañe efectuar los pagos correspon-
dientes a la Presidencia de la República, a las secretarías de Estado, a los
departamentos administrativos, y a la Procuraduría General de la República.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal ma-
yoritaria, y los fideicomisos en los que el fideicomitente es el gobierno fede-
ral o alguna de las corporaciones mencionadas, reciben, manejan, y hacen
sus pagos a través de sus propios órganos. Los poderes Legislativo y Ju-
dicial efectúan sus pagos por conducto de sus respectivas tesorerías.503

B. Aspecto político

La ejecución del presupuesto no es sólo una actividad técnica desem-


peñada por la administración, es también una manifestación política: los
presupuestos son flexibles porque tienen que adaptarse a condiciones eco-
nómicas mutables, pero como los cambios que se hacen al presupuesto
autorizado por el Legislativo reflejan la tendencia política del jefe del
Ejecutivo, son ocasión para dejar de recaudar los tributos impuestos por
la legislatura, y cortar el gasto a los programas por ella autorizados. Este
abuso de la flexibilidad del presupuesto burla al Poder Legislativo,504 por-
que las decisiones políticas no tienen sentido a menos que sean aplicadas
de acuerdo con lo autorizado en el presupuesto; es por esta razón que en
su ejercicio se demuestran en la práctica tanto el respeto al principio de
separación de poderes, como el equilibrio que existe entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo.
502 Mijangos Borja, María de la Luz, ‘‘El control...’’, cit., nota 349, p. 230.
503 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículo 26.
504 Rubin, Irene S., op. cit., nota 466, pp. 252 y 273.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 205

5. Control y evaluación
Para hacer efectivo el principio de limitación del poder, y evitar los
abusos en el ejercicio de la actividad gubernamental,505 es indispensable
comprobar que los actos que el Estado realiza para hacerse de fondos,
gastar las sumas recaudadas y administrar su patrimonio, se ejecutan de
conformidad con los principios establecidos en las normas legales.
Es en esta fase de la gestión presupuestal que los responsables de su
ejecución se cercioran de que los recursos fueron empleados eficaz y efi-
cientemente de acuerdo con los fines de la dependencia.506 Este aspecto
del proceso presupuestario, que es concomitante a la ejecución, consiste
en el desarrollo de aquellas actividades que con base en los programas de
trabajo inicialmente autorizados para ser realizados durante el año ----así
como en las modificaciones introducidas en ellos---- tienen por objeto re-
velar los resultados obtenidos para valorarlos, y en su caso decidir las me-
didas correctivas necesarias.
Con apoyo en la investigación de los progresos alcanzados al hacer
uso de los recursos autorizados, el propósito del control presupuestal es
descubrir ----mediante la vinculación de los avances físicos con las metas
programadas---- si han ocurrido desviaciones respecto a lo planeado, y en
este caso ponerles remedio, reencauzando los medios asignados hacia los
objetivos trazados de acuerdo con la política establecida.507
Para revisar y tasar la consecución de los fines programados, es
imprescindible contar con estadísticas que expongan con certidumbre los
avances alcanzados, de modo que de su análisis regular y objetivo el go-
bierno pueda obtener información útil para que, en caso de existir yerros,
pueda enmendarlos oportunamente modificando el curso de su acción
para contener los daños.508
Tomando en cuenta si los recursos se ejercieron conforme a lo autori-
zado, y si las metas se cumplieron de acuerdo con lo programado,509 la
evaluación tiene por fin dilucidar si los efectos materiales producidos y el

505 Mijangos Borja, María de la Luz, ‘‘El control...’’, cit., nota 349, p. 237.
506 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 37.
507 Nuño Sepúlveda, José Ángel y Santana Loza, Salvador, Legislación en materia de
presupuesto, ejercicio y control del gasto público local, Guadalajara, Jal., Indetec, 1992,
pp. 29 y 30.
508 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, p. 306.
509 Morones Hernández, Humberto, Presupuestación, ejercicio y control del gasto pú-
blico municipal, Guadalajara, Jal., Indetec, 1991, pp. 229 y 230.
206 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

provecho obtenido por los beneficiarios, justifican socialmente los resul-


tados del ejercicio presupuestario. Dicha estimación se realiza tanto en la
unidad responsable del programa, al examinar los resultados de su activi-
dad, como en la administración central que califica la gestión del sector, y
en una y otra se toman en consideración tanto el valor intrínseco de lo
ejecutado, como su valor relativo al compararlo con las acciones de otras
unidades.
Se califica desde el acierto del sistema utilizado para programar y
presupuestar, hasta las consecuencias de las políticas de dirección, pasan-
do por la calidad de las acciones efectuadas, la efectividad con la que se
aplicaron las políticas del sector, y la eficiencia de la gestión administrati-
va. También se valora la participación de cada unidad responsable en el
cumplimiento de las metas del sector, y su coordinación con otras de-
pendencias a cargo de proyectos semejantes, o con las que tiene alguna
relación en el desempeño de sus actividades.
El fin de la evaluación no es únicamente descubrir los extravíos del
programa y del presupuesto original, sino explicar las causas que llevaron
a apartarse de ellos, y las razones que originaron esas alteraciones.510 Esto
es lo que le da sensatez a todo el procedimiento presupuestal y a los mé-
todos empleados para desarrollarlo, permite corregir la magnitud de los
proyectos o eliminarlos, y hace posible proponer recomendaciones para
enmendar los errores.
El control abarca desde la etapa de planeación hasta el ejercicio del
presupuesto, y la evaluación se extiende desde la planeación presupuestal
hasta la aprobación de la Cuenta Pública.511 La supervisión del manejo de
los fondos públicos se lleva a cabo internamente por un órgano especiali-
zado del Poder Ejecutivo ----orgánica y funcionalmente independiente de
las entidades revisadas----, y externamente por vía política. Las funciones
de cada uno de estos medios de vigilancia son complementarias.

A. Control interno de carácter administrativo

La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo ejerce el


control interno de la administración pública a través de una red de unida-
des de auditoría, que aunque administrativamente están ligadas a la enti-
510 Secretaría de Educación Pública y Universidad Autónoma de Tlaxcala, op. cit.,
nota 279, pp. 59 y 60.
511 Morones Hernández, Humberto, op. cit., nota 509, p. 28.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 207

dad de la que son responsables, se apegan a los lineamientos emitidos por


la mencionada dependencia. La introducción de un sistema de evaluación
del desempeño, basado en los acuerdos de desempeño firmados con las
entidades de la administración pública, forma parte de los procedimientos
de control.512
La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo513 tiene
competencia en materia de control, evaluación e inspección del ejercicio
del gasto público federal, para verificar la congruencia de lo erogado con
lo establecido en el Presupuesto de Egresos; para vigilar el cumplimiento
por parte de las dependencias y entidades de la administración pública
federal de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación,
ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores;
así como para realizar auditorías y evaluaciones.
Junto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la secretaría
coordinadora de sector, en cumplimiento de sus atribuciones celebra con-
venios de desempeño514 con las diferentes entidades, que en ellos asumen
el compromiso de mejorar su gestión y sus resultados.
Dichos acuerdos ----que responden a la necesidad de hacer lo más po-
sible con los limitados recursos disponibles, de elevar la calidad de los
órganos de gobierno, y de proporcionar un mecanismo para brindar mejo-
res servicios---- involucran a cada uno de los órganos de gobierno en la
determinación de sus objetivos, y en la de los mecanismos y estrategias
que han de seguirse para alcanzarlos; y constituyen además una herra-
mienta para conocer la repercusión de la actividad de cada entidad en la
solución de los problemas que le corresponde resolver.
Los datos que van generándose conforme se cumple con lo pactado,
proveen a la entidad de información relevante para fundamentar sus decisio-
nes futuras, así como para evaluar el impacto de su actuación; asimismo
proporcionan a la administración bases adecuadas y suficientes para retroali-
mentar el proceso de planeación, así como para mejorar los de programa-
ción, presupuestación, operación y evaluación de la gestión pública.

512 OCDE, op. cit., nota 158, pp. 112 y 113.


513 Creada el 1o. de enero de 1983 por adición al artículo 32 bis de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal como Secretaría de la Contraloría de la Federación,
cambió de nombre por modificación publicada en el Diario Oficial de la Federación de
28 de diciembre de 1994.
514 Flores Ramos, José Manuel, Finanzas públicas gubernamentales, México,
UNAM, Facultad de Economía, 2000, pp. 33, 34, 35, 40 y 42.
208 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Las entidades que cumplen con lo pactado en dichos convenios,


cuentan con la posibilidad de determinar sus propias políticas y de fijar
los precios de los bienes que proporcionan y de los servicios que prestan,
y gozan de flexibilidad respecto a la aplicación de las normas y disposi-
ciones que rigen los procedimientos administrativos, lo que simplifica sus
trámites. Partiendo de los indicadores incluidos en los propios convenios,
se miden los logros alcanzados respecto a las metas para las que fueron
definidos, y de la evaluación integral al final del ejercicio dependen las
condiciones del convenio del siguiente año, así como el otorgamiento de
estímulos o la aplicación de sanciones.
En lo que respecta a la materia presupuestal, al eliminar la necesidad
de autorizaciones previas, los acuerdos de desempeño hacen más fáciles
los trámites para tener acceso a los fondos presupuestales. Por otra parte,
las auditorías al desempeño515 hacen posible esclarecer con exactitud si se
están cumpliendo los objetivos de los programas autorizados, y conocer
el provecho que la sociedad deriva de los servicios prestados. Esto hace
factible reorientar los programas que no identifican claramente a sus be-
neficiarios, y redefinir los programas que no canalizan oportunamente bene-
ficios a la comunidad.

515 Toda auditoría es un conjunto de procedimientos para obtener, tras una investiga-
ción sistemática de las operaciones de un ente a través de la revisión crítica de sus regis-
tros contables y documentos probatorios, así como de la verificación de los servicios pres-
tados o bienes producidos, la información suficiente para externar una opinión sólida
sobre el apego de su gestión a los criterios preestablecidos para realizarla, cerciorándose
de que no se han asentado u ocultado ----según el caso---- hechos que conduzcan a una
apreciación errónea de su actuación, y que al efecto no se ha omitido registrar ninguna
operación o elemento de ella, y que no se ha consignado ninguna que en realidad no se
hubiera ejecutado. La auditoría de desempeño consiste en la comprobación de que los
recursos disponibles están siendo aplicados sensatamente y están siendo manejados con
eficiencia y prudencia, identificando ----si es el caso---- las causas del despilfarro o empleo
incorrecto de ellos, para indicar las fórmulas necesarias para mejorar el aprovechamiento
de los fondos públicos. Este procedimiento es sólo parte de la auditoría comprehensiva,
que abarca además la auditoría financiera y de cumplimiento, encaminada a verificar la
racionalidad de los estados financieros y el acatamiento de la normatividad aplicable;
y la auditoría de efectividad de programas, dirigida a revisar si la gestión se ajusta o des-
vía de los objetivos establecidos. Dávila Guzmán, Miguel Ángel, Auditoría comprehensi-
va, un moderno concepto de la auditoría gubernamental, México, Instituto Mexicano de
Contadores Públicos, A. C., 1991, pp. 87 y 88.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 209

B. Control externo de carácter legislativo


Uno de los aspectos del control externo es de carácter previo, y lo
constituyen, por una parte, la facultad de la Cámara de Diputados para
examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Fe-
deración; y por la otra, la prerrogativa del Congreso de la Unión para im-
poner las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, que ya se
comentaron al tratar la discusión y aprobación del presupuesto en la Cá-
mara de Diputados. Los miembros de ésta, han hecho516 de este proceso
un mecanismo adicional y periódico para sancionar al gobierno por la for-
ma en que llevó los asuntos públicos del ejercicio anterior, lo que hacen
al modificar, reducir o incrementar rubros y áreas del presupuesto y de la
Ley de Ingresos. De esta manera, en la práctica se ha hecho de la aproba-
ción de los ingresos y los gastos una forma de calificar la actividad del
Ejecutivo.
Existe también un rudimento de control concomitante, en tanto los
secretarios de despacho y los jefes de los departamentos administrativos
deben dar cuenta al Congreso de la Unión, del estado que guarden sus
respectivos ramos, pero sin que esto tenga efectos prácticos, porque la
Constitución no prevé que, de ser considerados incompetentes tales fun-
cionarios, pudieran ser destituidos, dado que nombrarlos y removerlos es
una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo.517
El llamamiento a comparecer518 puede tener tres motivos: informar al
pleno sobre los avances alcanzados por los funcionarios respecto al cum-
plimiento de los programas de los que son responsables; esclarecer un
proyecto de ley relacionado con su campo de acción que está siendo dis-
cutido en la asamblea; o profundizar en algún tema referente a su área,
caso en el que su intervención puede tener lugar en el seno de alguna co-
misión, porque los legisladores que forman parte de ellas tienen mayor
conocimiento sobre los asuntos relacionados con materias específicas que
el resto de sus homólogos.
Pero existe también otra especie de vigilancia de índole comprobato-
ria que es posterior a la ejecución del presupuesto, que consiste en la po-
testad de revisar la Cuenta Pública del gobierno federal, control que hasta

516 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 13 y 14.
517 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 73, fracción VII;
74, fracción IV; 93 y 89, fracción II.
518 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, p. 12.
210 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

1997, fue endeble e ineficaz,519 porque donde no hay alternancia de los


partidos políticos, y uno de ellos predomina en los poderes Ejecutivo y
Legislativo, éste carece de incentivos para fiscalizar a aquél. Si por una
parte, los electores no pueden premiar a los diputados que los repre-
sentaron fielmente, reeligiéndolos para el periodo inmediato siguiente, y
por la otra el presidente es el que decide las candidaturas de su partido,
selecciona a los líderes parlamentarios, y recompensa con cargos en la
administración a los legisladores sumisos, no es de extrañar que los repre-
sentantes populares tiendan a quedar bien con el jefe del Ejecutivo y no
con quienes los eligieron.
Estas circunstancias restringieron en la práctica las prerrogativas
constitucionales del congreso y lo hicieron dependiente del Ejecutivo, al
que en teoría debían controlar. En esas condiciones, el informe de gobier-
no y la rendición de cuentas eran más una oportunidad para publicidad
política, que un acto mediante el cual el Ejecutivo se sometía al escrutinio
público.
Esta situación empezó a cambiar a partir de las reformas constitucio-
nales de 1990, transformación que fue ampliándose a través de las de
1993, 1994 y 1996, por las que el Ejecutivo federal fue despojándose de su
predominio en la organización de las elecciones federales. Si bien éstas
modificaciones fueron minando los poderes constitucionales del presi-
dente,520 el desmoronamiento del absolutismo presidencial se explica más
que por ellas, por las mutaciones en el sistema de partidos, por la crecien-
te pugna en la palestra electoral, y por el consiguiente debilitamiento del
Partido Revolucionario Institucional, que por decenios había ejercido he-
gemonía en el congreso.
La posibilidad de que el congreso ejerza un control efectivo sobre la
gestión del Ejecutivo existe en tanto se dé un real equilibrio de poderes, y
el fundamento de éste, es precisamente la presencia y confrontación de
partidos de oposición efectivos, algo que tanto en el nivel federal como
local recién está ocurriendo en México.521

519 Ibidem, pp. 13 y 23.


520 Lujambio, Alonso, ‘‘Adiós a la excepcionalidad. Régimen presidencial y gobierno
dividido en México’’, en Carbonell, Miguel et al. (coords.), Estrategias y propuestas para
la reforma del Estado, México, UNAM, 2002, pp. 212-215.
521 Rabasa, Emilio O., ‘‘La línea quebrada: el federalismo en México’’, en Andrea
Sánchez, Francisco José de (coord.), Derecho constitucional estatal, México, UNAM,
2001, p. 534.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 211

De la revisión de la Cuenta Pública se ocupó hasta 1999 la Contadu-


ría Mayor de Hacienda, órgano técnico de la Cámara de Diputados bajo el
control de la Comisión de Vigilancia de la propia cámara.522
Para garantizar el cumplimiento efectivo de sus atribuciones y seguir los
principios de independencia e imparcialidad, el contador mayor, designado
por la Cámara de Diputados de una terna propuesta por la Comisión de
Vigilancia, durante los ocho años de su encargo ----y podía ser reelecto
por un periodo más---- era inamovible, y se exigía que los miembros de
ese órgano técnico no fueran militantes activos de ningún partido político.
La Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados ----que sí es un
órgano político---- podía ordenar a la contaduría la práctica de visitas, ins-
pecciones y auditorías a las instituciones comprendidas en la Cuenta Pú-
blica: las entidades que pertenecen al Poder Legislativo, al Judicial, a la
Presidencia de la República, a las secretarías de Estado, a la Procuraduría
General de la República, a los organismos descentralizados, a las empre-
sas de participación estatal mayoritaria, y a los fideicomisos públicos. En-
tidades éstas que por estar incluidas en el presupuesto y consiguientemen-
te en la Cuenta Pública reciben, administran y erogan recursos públicos;
también comprendidas en ella están las autoridades estatales de los tres
poderes, por lo que hace a los fondos y recursos federales que reciban,
administren y eroguen.523
En la primera decena de noviembre, siguiente a la presentación de la
Cuenta Pública ----ésta se entrega dentro de los diez primeros días de ju-
nio----,524 la Contaduría Mayor de Hacienda, a través de la Comisión de
Vigilancia, presentaba un informe previo a la Comisión de Presupuesto y
Cuenta de la Cámara de Diputados. De la misma manera, dentro de los
diez primeros días de septiembre del año siguiente, rendía a dicha cámara
el informe definitivo sobre los resultados de su revisión.
La Contaduría Mayor de Hacienda ejerció una función fiscalizadora;
pero en ausencia de jurisdicción ----la potestad de aplicar el derecho a casos
concretos y controvertidos, y de hacer que sus disposiciones se impusie-
ran---- sólo podía promover ante las autoridades competentes, tanto el fin-

522 Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de 1978, vigente hasta 2000,
artículos 1o., 3o. y 10.
523 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 108.
524 Ibidem, artículo 74, fracción IV, penúltimo párrafo; y Ley de Fiscalización Supe-
rior de la Federación, artículo 8o.
212 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

camiento de responsabilidades, como el pago de la indemnización correspon-


diente por los daños y perjuicios causados a la Hacienda Pública federal.525
A partir de 1o. de enero de 2000 cambió la situación:526 sustituyendo
a la Contaduría Mayor de Hacienda, la Auditoría Superior de la Federa-
ción de la Cámara de Diputados inició sus funciones en esa fecha. No
obstante, la revisión de la Cuenta Pública de 1998, 1999 y 2000 se hizo
conforme a las disposiciones vigentes, antes de la entrada en vigor de esta
reforma; la revisión a la que se hace referencia, se realiza de acuerdo con
ésta, a partir de la Cuenta Pública correspondiente a 2001.527
Dicho organismo tiene autonomía técnica y de gestión en el ejercicio
de sus atribuciones, así como para decidir en los términos que dispone la
Ley de Fiscalización Superior de la Federación sobre su organización in-
terna, funcionamiento y resoluciones. Goza asimismo de autonomía fi-
nanciera e independencia presupuestaria,528 pues atendiendo a las previ-
siones del ingreso y del gasto público federal, calcula los recursos
necesarios para cumplir con su encargo, y conforme a esa estimación ela-
bora su Proyecto de Presupuesto, que presenta al Auditor Superior para
ser remitido a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputa-
dos para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fe-
deración; una vez aprobado, la Auditoría Superior de la Federación ejerce
autónomamente su presupuesto.
Para garantizar la excelencia en la prestación del servicio, dicho orga-
nismo cuenta con un servicio civil de carrera que permite tanto la objetiva
y estricta selección de sus integrantes mediante exámenes de ingreso,
como su permanencia en atención a evaluaciones periódicas respecto a su
capacidad, eficiencia, calidad y sujeción a los ordenamientos legales apli-
cables; y que asimismo lo protege de cambios políticos radicales.529

525 Mijangos Borja, María de la Luz, ‘‘El control...’’, cit., nota 349, pp. 234-239.
526 Reforma al artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, publicada en el Diario Oficial de la Federación, 30 de julio de 1999.
527 Decreto por el que se declaran reformados los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la
Federación de 30 de julio de 1999, artículo 2o. transitorio; y Ley de Fiscalización Supe-
rior de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 29 de diciembre
de 2000, artículo cuarto transitorio.
528 Para mayor seguridad, en opinión de María de la Luz Mijangos, esta prerrogativa
debería estar consignada no en una ley secundaria, sino en la propia Constitución. Mijan-
gos, María de la Luz, ‘‘El control...’’, cit., nota 349, p. 153.
529 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, párrafo 1o.; y
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículos 74, fracción II; 85 y 86.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 213

Por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes,530 la


Cámara de Diputados designa al titular de la entidad de fiscalización: el
auditor superior, que dura en su encargo ocho años, y puede ser nombra-
do nuevamente por una sola vez.531 Para garantizar su carácter apolítico,
los candidatos a ese puesto no deben haber sido postulados durante los
cuatro años previos a su designación para cargos de elección popular, ni
haber sido secretarios de Estado, jefes de departamentos administrativos,
senadores, diputados, gobernadores de un Estado, procurador general de
la república, jefe del gobierno del Distrito Federal, ni procurador de justi-
cia de esta entidad; ni tampoco haber sido dirigentes de algún partido po-
lítico.
Para hacerlo independiente del organismo que lo designó, el auditor
superior es inamovible, y sólo puede ser removido en los mismos térmi-
nos exigidos para su nombramiento, y conforme a los procedimientos se-
ñalados en la Constitución respecto a las responsabilidades de los servi-
dores públicos,532 por las causas graves que la Ley de Fiscalización
Superior señala:533 ejecutar acciones que tiene prohibido realizar ----afi-
liarse a algún partido político, hacer promoción a alguno de ellos o parti-
cipar en actos partidistas----; aceptar la injerencia de algún partido político
en el ejercicio de sus funciones, y debido a esto conducirse con parciali-
dad al cumplirlas; abstenerse de fincar indemnizaciones o de aplicar san-
ciones pecuniarias, cuando esté comprobada la responsabilidad e identifi-
cado el responsable; sustraer, destruir, ocultar o utilizar indebidamente
documentos e informes; utilizar en beneficio propio o de terceros infor-
mación confidencial; omitir presentar el informe del resultado de la revi-
sión de la Cuenta Pública; y ausentarse de sus labores por más de un mes sin
mediar autorización de la cámara.

530 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 68.


531 Ibidem, artículos 71 y 73, fracción V.
532 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 79, fracción IV,
y 108-114.
533 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículos 80 y 81.
214 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

a. Facultades de la Entidad de Fiscalización


Superior de la Federación respecto al manejo
de los fondos públicos

A pesar de su nombre, la Auditoría Superior de la Federación ejerce


funciones mucho más amplias de las que implica una auditoría,534 pues no
se limita a verificar la exactitud de los datos asentados; a evaluar los pro-
cedimientos y operaciones contables en relación con los criterios prescri-
tos de antemano en leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones
aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamen-
tal, contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamiento,
conservación, uso, destino, enajenación y baja de bienes muebles e in-
muebles, almacenes, y demás activos y recursos materiales; y a cotejar,
por una parte, si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y
montos aprobados, y por la otra si las cantidades correspondientes a los
ingresos y a los egresos corresponden a los conceptos y a las partidas res-
pectivas.
Ejerce, además, control funcional535 al evaluar la eficiencia de la acti-
vidad en el ámbito económico-financiero de las entidades que realizan
erogaciones con cargo al presupuesto, sean públicas o privadas. También
practica un control sobre el desempeño al valorar,536 con base en el análi-
sis costo-beneficio, el rendimiento, la productividad, la utilidad, la conve-
niencia y la oportunidad, de los gastos públicos en relación con la eroga-
ción efectuada.
A través de acciones de revisión y fiscalización, de investigación de
irregularidades en el manejo de los fondos públicos, y de determinación
de daños a la hacienda pública,537 la entidad de fiscalización superior de
la Federación cumple sus atribuciones de supervisar e investigar las ac-
ciones de quienes manejan fondos públicos, y en su caso, de fincar res-
ponsabilidades.
Acción de fiscalización. A través de la fiscalización, el congreso ----de-
positario de la representación popular---- efectúa la vigilancia y ejerce
control sobre la gestión de las autoridades encargadas de la ejecución del

534 Ibidem, artículo 14, fracciones I y II.


535 Ibidem, fracciones IV, V y VI.
536 Ibidem, fracción III.
537 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, fracciones I-
IV; e ibidem, artículo 14, fracciones V y VI.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 215

presupuesto.538 Con la finalidad de evitar que la intromisión de un poder


ajeno entorpezca las actividades del Ejecutivo, y así salvaguardar la auto-
nomía de este poder, el resultado de la gestión financiera se ejerce en for-
ma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes.539
En el ejercicio de esa facultad, verifica que en el desarrollo de la ges-
tión financiera540 se cumplieron todas las disposiciones aplicables en ma-
teria de registro y contabilidad gubernamental; que la contratación de
servicios, adquisiciones y arrendamientos se realizó de acuerdo con la nor-
matividad aplicable; y que igualmente se respetó ésta, en cuanto a la
construcción de obras públicas, y respecto al destino, a la conservación,
uso, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, y en general de
todos los activos y materiales.
Constata que los recursos provenientes de financiamiento se obtuvie-
ron en los términos autorizados, y se aplicaron con la periodicidad y for-
ma establecidas en las disposiciones aplicables, y que asimismo se cum-
plieron los compromisos pactados respecto a ellos.541
En cuanto a los programas desarrollados, coteja tanto si se ejecutaron
ajustándose a los términos y monto aprobados, como si las cantidades re-
lativas a los ingresos y egresos corresponden a los conceptos y a las parti-
das respectivas. Comprueba asimismo ----con base en los indicadores
aprobados en el presupuesto---- que el desempeño en el cumplimiento de
los programas ha sido el correcto, y si fue ejecutado con eficiencia, efica-
cia y economía.
El control se efectúa a través del análisis de diversos documentos: los
informes que se rinden a la entidad fiscalizadora respecto a los ingresos y
los egresos; las manifestaciones relativas al manejo, a la custodia, y a la
aplicación de los fondos y recursos de los poderes de la Unión y de los
entes públicos federales; y los comunicados de las entidades federativas,
los municipios y los particulares en relación con los recursos que ejerzan

538 Vega Ochoa, Ernesto, ‘‘Alcance de las facultades de las contadurías mayores de
hacienda en la revisión y fiscalización del gasto público municipal’’, Hacienda Municipal,
núm. 71, julio de 2000, Guadalajara, Jal., Indetec, p. 51.
539 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, fracción I.
540 Las acciones de administración, manejo, custodia y aplicación de los recursos pú-
blicos utilizados por los poderes de la Unión para cumplir, durante el ejercicio presupues-
tal, con los objetivos de sus programas aprobados. Ley de Fiscalización Superior de la
Federación, artículo 2o., fracción VI.
541 Ibidem, artículo 14, fracción IV.
216 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

con cargo al presupuesto federal. El cumplimiento de los objetivos conte-


nidos en los programas federales es también materia de verificación.
La fiscalización de escritorio o de gabinete consiste en el escrutinio
de la documentación en la sede de la autoridad revisora; pero cuando es
necesario, puede examinar la documentación comprobatoria y justificato-
ria donde se encuentre, así como realizar inspecciones físicas de materia-
les, equipos y obras.542
Tratándose de erogaciones, la fiscalización implica la verificación de
la legalidad del gasto, su comprobación y justificación, y en su caso el
fincamiento de responsabilidades.543 Si del examen que el órgano de fis-
calización realice, aparecen discrepancias entre las cantidades correspon-
dientes a los ingresos o a los egresos con relación a los conceptos y a las
partidas respectivas, o no existe exactitud o justificación en los ingresos
obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilida-
des de acuerdo con la ley.544
Con esto se pretende asegurar, por una parte, que se observe la disci-
plina presupuestal: que el gasto se efectúe conforme al presupuesto auto-
rizado, es decir, respetando sus partidas y montos, y ajustándose a los pla-
nes, programas y calendarios establecidos; y por la otra, que se apegue
a las leyes relacionadas con su ejercicio, acatando los preceptos específi-
cos relativos a cada tipo de expensas ----procedimientos respecto a las lici-
taciones en el caso de construcción de obras públicas o adquisición de
bienes, y los que se refieren a los requisitos para la contratación de perso-
nal----, así como que existan los asientos contables y los registros presu-
puestales correspondientes.
Los conceptos de comprobación y justificación pueden confundirse,
pero tienen significados diferentes.545 La comprobación del gasto se refie-
re a la certeza obtenida a través de la inspección del soporte documental
----recibos por honorarios, facturas, pólizas de cheques, estados de cuenta,
acuses de recibo, pedidos, contratos---- de que la erogación se cubrió efec-
tivamente; de la corroboración material de que existen los bienes adquiri-
dos y de que las obras fueron ejecutadas; y de la constatación de que la
calidad y cantidad de ellos coincide con la estipulada y pagada de acuer-

542 Vega Ochoa, Ernesto, op. cit., nota 538, pp. 53 y 54.
543 Ibidem, p. 55.
544 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74, fracción IV,
antepenúltimo párrafo.
545 Vega Ochoa, Ernesto, op. cit., nota 538, pp. 55 y 56.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 217

do con los precios de mercado. En síntesis, la comprobación se limita a


averiguar si el gasto se expensó conforme a lo que las leyes establecen.
La justificación de cada erogación en particular ----sería absurdo pre-
tender que el Ejecutivo justificara partidas globales previamente autoriza-
das por el Poder Legislativo---- consiste en establecer fuera de toda duda
que existió una necesidad: una petición de la ciudadanía o la obligación
de hacer un pago por disposición legal, y que con el desembolso se procu-
ró satisfacerla. Es decir, se investiga la utilidad del gasto, y si se realizó
dentro del ámbito de acción propio de la entidad que lo hizo.
Como tanto la decisión de efectuar la erogación en cuestión, como los
criterios empleados para calificarla están ligados al concepto de la políti-
ca de gasto ----lo que implica examinar la urgencia de resolver la necesi-
dad atendida, la validez de los objetivos por alcanzar con el desembolso,
la racionalidad de la estrategia aplicada, y la rentabilidad económica o so-
cial del gasto----, avalar un pago como justificado, o desacreditarlo como
injustificado, entraña una alta dosis de subjetividad.
1) Fiscalización de recursos federales ejercidos por las entidades fe-
derativas, los municipios y particulares. Para efectos de la fiscalización
de los recursos federales que son ejercidos por las entidades federativas y
por los municipios ----incluyendo a sus organismos paraestatales----, la Au-
ditoría Superior de la Federación propone tanto a las legislaturas de los
Estados como a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los procedi-
mientos de coordinación necesarios para que colaboren con ella en la ve-
rificación de la aplicación correcta de los recursos federales recibidos por
dichos niveles de gobierno.546 Los mencionados procedimientos com-
prenden además la comprobación de la aplicación adecuada de los subsi-
dios otorgados a las entidades federativas y a los municipios, con cargo a
los recursos federales.
El auditor superior, con sujeción a los convenios celebrados,547 acuer-
da la forma y términos en que el personal a su cargo realiza la fiscaliza-
ción de los recursos del presupuesto federal que hayan sido ejercidos por
las entidades federativas y los municipios.
Cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda Pública federal, atri-
buibles a las autoridades estatales, municipales o al Distrito Federal, la
Auditoría Superior de la Federación548 procederá a fincar directamente a

546 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 33.


547 Ibidem, artículo 34.
548 Ibidem, artículo 35.
218 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

los responsables, las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspon-


dientes, y a promover ante los órganos o autoridades competentes las res-
ponsabilidades administrativas, civiles, políticas y penales a que hubiere
lugar.
Investigación de irregularidades en el manejo de los fondos públicos.
En el ámbito de su competencia, la Auditoría Superior de la Federación
debe investigar cualquier acto u omisión que implique alguna irregulari-
dad o conducta ilícita respecto a la percepción de ingresos, la salida de
dinero, y el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos fede-
rales.
Sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas
para los cateos,549 la entidad de fiscalización superior puede realizar visi-
tas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros, los
papeles y los archivos indispensables para la práctica de su función.
En situaciones excepcionales, cuando por cualquier circunstancia
----incluida la presentación de denuncias debidamente fundadas---- haya
motivos para sospechar la existencia de irregularidades en el manejo, cus-
todia o aplicación de recursos públicos, la Auditoría Superior de la Fede-
ración debe exigir a las entidades implicadas que procedan a la revisión
de los conceptos que estime pertinente, y le rindan un informe.550 La de-
sobediencia a esta orden, en el plazo y forma señalados en la ley, da lugar
a que se finquen responsabilidades.
Se entiende por situaciones excepcionales, aquéllas de las que pueda
deducirse la existencia de un daño patrimonial que afecte la hacienda pú-
blica o el patrimonio de los entes federales por un monto superior a cien
mil veces el salario mínimo general del Distrito Federal; o aquéllas de las
que pueda presumirse la comisión de actos de corrupción determinados
por autoridad competente, la afectación de áreas estratégicas o prioritarias
de la economía, o la existencia de prácticas que impliquen el desabasto de
productos de primera necesidad.551
Determinación de daños a la hacienda pública. Si al revisar la Cuen-
ta Pública aparecen irregularidades que hacen presumible la existencia de
hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al erario público, la

549 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, fracción III; y
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículos 16, fracciones XI y XII, y 45.
550 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, fracción I, pá-
rrafo 3o.; y Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 36.
551 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 38.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 219

entidad fiscalizadora puede determinar los daños y perjuicios que afecten


a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federa-
les, y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y san-
ciones pecuniarias correspondientes, que serán hechas efectivas por el
Poder Ejecutivo federal, siguiendo el procedimiento administrativo de
ejecución.552 Puede asimismo553 promover ante las autoridades competen-
tes, el fincamiento de otros tipos de responsabilidad; iniciar las acciones
que la Constitución554 prevé respecto a las responsabilidades de los servi-
dores públicos; presentar las denuncias y querellas penales555 a que haya

552 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, fracción IV,
1o. y último párrafos; y Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículos 16, frac-
ción XV, y 45, fracción I.
553 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, fracción IV,
1o. y último párrafo, y Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículos 16, frac-
ciones XVI y XVII, y 45, fracción I.
554 Artículos 108-114.
555 El Código Penal Federal tipifica en los artículos 214-224 los delitos en que pueden
incurrir los servidores públicos: Peculado, distracción para el propio uso de bienes tenidos
en administración o depósito por razón del cargo, o la utilización de fondos públicos para
promover la imagen política o social de alguien, o bien para denigrarla. Enriquecimiento
ilegítimo, incremento patrimonial cuya procedencia legítima no puede ser comprobada.
Abuso de autoridad, apropiación o disposición indebida de fondos, valores, u otras cosas
que no les hubieran sido confiadas; u otorgamiento remunerado de cargos o celebración
de contratos, sin que ni unos ni otros sean cumplidos. Uso indebido de atribuciones y
facultades, otorgamiento indebido de concesiones, aprovechamiento y uso de bienes del
dominio de la Federación; de permisos, licencias o autorizaciones de contenido económi-
co, o de franquicias, exenciones, deducciones, o subsidios sobre ingresos fiscales; realiza-
ción indebida de obras públicas, y contratación indebida de deuda, adquisiciones, arrenda-
mientos, o enajenaciones; colocación indebida de fondos y valores provenientes de
recursos económicos públicos; aplicación diferente a la que tienen asignada los fondos
públicos; y erogación de pagos ilegales. Ejercicio abusivo de funciones, realización de
actos jurídicos que produzcan beneficios económicos para los propios servidores públicos,
o para las personas físicas o morales con las que tengan relación. Concusión, exigencia de
ingresos fiscales, salarios o valores que no son debidos, o que la ley señala en cuantía
inferior. Ejercicio indebido del servicio público, ejecución de un empleo del que no se ha
tomado legítimamente posesión, o con posterioridad a la revocación del nombramiento.
Coalición de servidores públicos, acuerdo para impedir la ejecución de una ley o regla-
mento, o para suspender la administración pública en cualquiera de sus ramas. Cohecho,
percepción de dádivas para sí o para otro por hacer algo indebido o dejar de hacer algo
legítimo. Cohecho a servidores públicos extranjeros, obtención de ventajas indebidas en
el desarrollo o conducción de transacciones comerciales internacionales, mediante dádivas
a dichas personas. Tráfico de influencia, procuración de resoluciones ilícitas en materias
no inherentes a sus cargos, o promoción de resoluciones en beneficio propio o de terceros.
Intimidación, utilización de violencia física o moral para evitar la presentación de denun-
cias, o la aportación de información relativa a conductas punibles.
220 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

lugar; y coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales in-


vestigatorios y judiciales correspondientes.
Las medidas anteriores tienen por objeto frenar la corrupción, porque
cuanto mayor es ésta, menor es la tasa de crecimiento del país y más re-
ducido el ingreso por persona, ya que los fondos recaudados no se desti-
nan en su totalidad a financiar el presupuesto público, ni se encauzan a
cumplir fines socialmente útiles.556 Por otra parte, la corrupción es una
forma de tributación encubierta que crea más incertidumbre que cualquier
otra forma de imposición, lo que la hace un gravamen muy oneroso, que
además reduce el rendimiento de las inversiones públicas. Dado que la
recaudación general de impuestos es más reducida mientras mayor es
la corrupción, ésta conlleva un abatimiento en el gasto público, por lo que
implica un alto costo económico y social.
Cuando no le sea entregada a la Auditoría Superior de la Federación
la información requerida respecto a las revisiones ordenadas en el caso de
las situaciones excepcionales anteriormente mencionadas, puede fincar
responsabilidades e imponer las sanciones correspondientes a los respon-
sables de ese incumplimiento;557 puede asimismo558 conocer sobre los re-
cursos de reconsideración interpuestos contra las resoluciones y las san-
ciones que aplique, y resolverlos; así como condonar total o parcialmente
las multas que imponga.
Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para fincar
responsabilidades e imponer sanciones, prescriben en cinco años conta-
dos a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera incurrido en la
responsabilidad, o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de
carácter continuo;559 la prescripción de esta facultad se interrumpe al noti-
ficarse el inicio del procedimiento para el fincamiento de las indemniza-
ciones resarcitorias. La prescripción de la sanción impuesta empieza a co-
rrer a partir de la gestión, y se interrumpe con cualquier diligencia de
cobro. Las responsabilidades de carácter civil, administrativo y penal
prescriben en la forma y tiempo establecidos en las leyes aplicables.
Las responsabilidades que finca la Auditoría Superior de la Federa-
ción tienen por objeto resarcir, al erario y a los entes públicos federales,
de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hubieran causado

556 Banco Mundial, op. cit., nota 363, pp. 105 y 106.
557 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 16, fracción XVI.
558 Ibidem, artículos 16, fracción XVIII, y 74, fracciones II a V.
559 Ibidem, artículos 63-65.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 221

respectivamente a su hacienda y a su patrimonio.560 La Secretaría de Ha-


cienda debe informar semestralmente a la Auditoría Superior de la Fede-
ración y a la Comisión de Vigilancia, de los trámites realizados para la
ejecución de los cobros respectivos, y del monto recuperado.

b. Facultades de la Entidad de Fiscalización Superior


de la Federación respecto a la Cuenta Pública

Puede561 asimismo conocer sobre los recursos de reconsideración in-


terpuestos contra las resoluciones y las sanciones que aplique, y resolver-
los; así como condonar total o parcialmente las multas que imponga.
Dentro de los primeros diez días de junio, el Ejecutivo federal debe
presentar a la Cámara de Diputados ----si está en receso, a la Comisión
Permanente del Congreso de la Unión---- la Cuenta Pública del año ante-
rior,562 que a través de la Comisión de Vigilancia de dicha cámara es tur-
nada a la Auditoría Superior de la Federación. Previa solicitud del Ejecu-
tivo que a juicio de la cámara o de la Comisión Permanente esté
suficientemente justificada, ese término puede ser prorrogado, pero sin
exceder de cuarenta y cinco días naturales. El secretario de despacho co-
rrespondiente debe comparecer a informar las razones que hacen necesa-
rio el aplazamiento.
Análisis de la Cuenta Pública. La Auditoría Superior de la Federa-
ción empieza por verificar si las operaciones realizadas por los poderes de
la Unión y los entes públicos federales se apegaron a todas las disposicio-
nes legales y administrativas que rigen la materia presupuestaria: la Ley
de Ingresos y el Presupuesto de Egresos; el Código Fiscal y las leyes fis-
cales sustantivas; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Público; la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados
con las Mismas; la Ley General de Deuda Pública; la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público; y las leyes orgánicas del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos, de la administración pública federal y
del Poder Judicial de la Federación.
Asimismo, comprueba563 por una parte, que lo recaudado, manejado,
administrado y gastado por las entidades responsables, lo fue de acuerdo
560 Ibidem, artículos 47 y 56.
561 Ibidem, artículos 16, fracción XVIII, y 74, fracciones II a V.
562 Ibidem, artículos 8o. y 15.
563 Ibidem, artículo 16, fracciones V, VI y VII.
222 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

con los programas aprobados y los montos autorizados, y con cargo a las
partidas correspondientes; y por la otra, si los bienes adquiridos, los servi-
cios contratados y las obras realizadas corresponden a las inversiones y
gastos autorizados a los poderes de la Unión y entes públicos, y si éstos
se aplicaron eficientemente al logro de los objetivos y metas de los pro-
gramas aprobados.
Debe también constatar564 que los subsidios otorgados con cargo al
presupuesto de los poderes de la Unión o de los entes públicos federales,
en beneficio de entidades federativas, particulares, y en general de cual-
quier entidad pública o privada ----cualesquiera que sean sus fines y desti-
no----, fueron canalizados a los fines autorizados.
Y asimismo, de acuerdo con los indicadores estratégicos aprobados
en el presupuesto,565 la Auditoría Superior de la Federación debe evaluar
si se cumplieron íntegramente los objetivos y metas fijadas en los progra-
mas federales.
Para realizar las compulsas correspondientes,566 la Auditoría Superior
de la Federación puede solicitar toda la información necesaria a las enti-
dades que manejaron los fondos públicos; requerir los dictámenes e infor-
mes de las revisiones practicadas por auditores externos; y exigir de los
terceros con los que las entidades fiscalizadas hubieran contratado la en-
trega de bienes o la prestación de servicios ----incluidas las instituciones
de crédito----, la información relacionada con la documentación justificati-
va y comprobatoria de la Cuenta Pública.
Sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas
para los cateos,567 la Auditoría Superior de la Federación puede además
efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los
libros y papeles indispensables para la realización de sus investigaciones.
La Auditoría Superior de la Federación tiene acceso a los datos, li-
bros, y documentos justificativos y comprobatorios relativos al ingreso y
gasto público de los poderes de la Unión, y de los entes públicos federa-
les, así como a cualquier información que sea necesaria, siempre que al
solicitarla exprese los propósitos que tiene al solicitar dicha informa-
ción.568

564 Ibidem, fracción XI.


565 Ibidem, fracción IV.
566 Ibidem, fracciones VII, VIII y X.
567 Ibidem, artículo 16, fracción XIII.
568 Ibidem, artículo 21.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 223

Análisis del avance en la gestión financiera. Para facilitar el posterior


escrutinio de la Cuenta Pública,569 y dar a conocer el grado de cumpli-
miento de los objetivos y metas señaladas en los programas autorizados,
así como el avance en la solución de las necesidades que con ellos se pro-
yectó satisfacer, se prevé que los poderes de la Unión y los entes públicos
federales le remitan a la Cámara de Diputados, a más tardar el 31 de agosto
del año en que se ejerce el presupuesto, un informe sobre el progreso de la
gestión financiera570 en el que se detallen los resultados físicos y financie-
ros de los programas a su cargo, además de dar razón del flujo contable
de ingresos y egresos del 1o. de enero al 30 de junio del mismo año.571
Con este propósito, con la debida anticipación, los poderes de la
Unión y los entes públicos federales hacen llegar al Ejecutivo federal
----por conducto de la Secretaría de Hacienda---- la información que ésta
les solicite, para que a través de ella dicho poder prepare y remita a la
Cámara de Diputados el correspondiente informe.572 En la Cuenta Pública
que posteriormente se rinde, se consolidan los datos contenidos en este
documento con los correspondientes al segundo semestre del año.
En el Informe de Avance de Gestión Financiera,573 que se presenta
para su evaluación en la cámara, se analiza el flujo contable de ingresos y
egresos de los primeros seis meses del año en el que se ejerce el presu-
puesto, el avance en el cumplimiento de los programas con base en los
indicadores estratégicos aprobados en el presupuesto, y los procesos con-
cluidos;574 sólo los conceptos reportados como tales, por los poderes de la
Unión y los entes públicos federales, pueden ser auditados por la Audito-
ría Superior de la Federación. Ésta debe notificarles sus observaciones, a
más tardar, el 31 de enero del año siguiente a la presentación del informe,
y los organismos mencionados disponen de cuarenta y cinco días para
formular los comentarios que procedan, con el propósito de que sean inte-
grados al Informe del Resultado de la Cuenta Pública correspondiente.575

569 Ibidem, artículo 11.


570 Ibidem, artículo 8.
571 Hamdán Amad, Fauzi, ‘‘La nueva entidad de fiscalización superior de la Federa-
ción’’, en INAP, Las finanzas del sistema federal mexicano, México, Instituto de Admi-
nistración Pública A. C., 2000, p. 515.
572 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículos 9o., 10 y 11.
573 Ibidem, artículo 11.
574 Son aquéllos reportados como tales, por los poderes de la Unión y los entes públi-
cos federales, con base en los informes de gasto, conforme a la estructura programática
autorizada. Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 2o., fracción X.
575 Ibidem, artículos 17 y 18.
224 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

La Auditoría Superior de la Federación puede realizar visitas y audi-


torías durante el ejercicio fiscal en curso, sólo en relación con los proce-
sos reportados como concluidos en el Informe de Avance de Gestión Fi-
nanciera; de no ser el caso, sólo podrá realizarlas a partir de que la
comisión de la cámara le haga entrega de la Cuenta Pública.576
Principio de anualidad. Al fiscalizar tanto el Informe de Avance de
Gestión Financiera como la Cuenta Pública, debe respetarse el principio
de anualidad al que está sometido el presupuesto; por consiguiente, cuan-
do la ejecución de un proceso abarque más de un ejercicio fiscal, sólo
podrá revisarse la parte ejecutada precisamente en el ejercicio que se au-
dita;577 lo mismo ocurre cuando el proceso se declare como concluido.
Los conceptos ya fiscalizados con motivo del Informe de Avance de Ges-
tión Financiera, tampoco deben serlo de nuevo durante la revisión de la
Cuenta Pública.
Sin perjuicio de dicho principio, cuando la ejecución y pago de un
programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado abarque va-
rios ejercicios fiscales, de manera casuística y concreta puede ser revisa-
da la información y los documentos relacionados con conceptos específi-
cos de gasto, correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta que
se revisa, sin que por este motivo se entienda abierta nuevamente dicha
cuenta para todos los efectos legales.
Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la
Cuenta Pública. A más tardar, el 31 de marzo del año siguiente al de la pre-
sentación de la Cuenta Pública578 ----conforme al régimen anterior era el
10 de septiembre----, la entidad fiscalizadora debe entregar a la Cámara de
Diputados el informe respecto al resultado de su revisión. Hasta que lo
rinda, debe guardar reserva de sus actuaciones e informaciones.
Dicho documento ----que es de carácter público---- debe incluir579 los
dictámenes sobre la gestión de la administración, así como un apartado
sobre el resultado de la averiguación y verificación del cumplimento de
los programas federales ----que deben hacerse, utilizando los criterios
de eficiencia, eficacia y economía---- acompañado de la evaluación de los
objetivos y metas cumplidas, así como de la valoración de las necesidades

576 Ibidem, artículo 19.


577 Ibidem, artículo 20.
578 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, fracción II; y
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 30.
579 Ibidem, artículo 31.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 225

satisfechas; cuando dichos objetivos y metas no hayan sido alcanzados, la


Auditoría Superior de la Federación hará las observaciones y recomenda-
ciones que a su juicio sean procedentes. A la información anterior, deben
anexarse los comentarios y observaciones de los auditados.
Debe contener también información sobre el cumplimiento de los
principios de la contabilidad gubernamental, y el de las disposiciones
contenidas en los ordenamientos legales correspondientes; la calificación
de los resultados de la gestión financiera; la determinación de si los pode-
res de la Unión y los entes públicos federales se ajustaron a lo dispuesto
en la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos, y en las demás normas
aplicables en la materia que con anterioridad se mencionaron; y en su
caso, adjuntar el análisis de las desviaciones presupuestarias. Este docu-
mento debe ir acompañado de los comentarios de los auditados.
En el mismo informe, la Auditoría Superior de la Federación da
cuenta a la cámara de los pliegos de observaciones que hubiera presenta-
do; de los procedimientos iniciados para fincar responsabilidades, y de las
sanciones que hubiera impuesto; y de las denuncias de todo tipo que en
relación con los hechos presuntamente ilícitos hubiera promovido de con-
formidad con lo dispuesto en la ley analizada.580

c. Supervisión a la Auditoría Superior de la Federación

La autoridad encargada de vigilar que el personal de la Auditoría Su-


perior de la Federación se conduzca en los términos de las disposiciones
legales aplicables, y también de practicarle auditorías para verificar su
desempeño y el cumplimiento de los objetivos y metas de sus programas
anuales, así como la debida aplicación de sus recursos, es la Unidad de
Evaluación y Control, dependiente de la Comisión de Vigilancia de la
Cámara de Diputados. Con la autorización de ésta, puede asimismo fin-
carle responsabilidades, e imponer las sanciones a las que en los términos
de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se hu-
bieran hecho acreedores los funcionarios y empleados de dicho órgano.581
En el caso de detectar, respecto a las mismas personas, conductas que
presumiblemente constituyan un delito, la Unidad de Evaluación ----a ins-
tancia de dicha comisión---- puede también presentar las denuncias o que-
rellas correspondientes ante la autoridad competente.
580 Ibidem, artículo 32.
581 Ibidem, artículo 92, fracciones I-III y VI.
226 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Ante queja formulada por los poderes de la Unión y los entes públi-
cos federales, respecto a actos del auditor superior que contravengan las
disposiciones de la ley que se comenta, la Unidad de Evaluación y Con-
trol está obligada a sustanciar la investigación preliminar, y con base en
ésta, a dictaminar si da comienzo al procedimiento de remoción al que la
misma ley se refiere, o bien, al previsto en la Ley Federal de Responsabi-
lidades de los Servidores Públicos.582
La Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados debe proveer lo
necesario para garantizar la autonomía técnica y de gestión de la Auditoría
Superior de la Federación, y puede ordenar a la Unidad de Evaluación y
Control la práctica de auditorías a dicho órgano de fiscalización superior
con el fin de evaluar si cumple con las funciones que le corresponden.583
Someter al órgano encargado de la fiscalización, al control de un or-
ganismo cuyas decisiones difícilmente pueden no ser influidas por las
posturas políticas de sus integrantes,584 es admitir interferencias partidis-
tas no sólo en la amplitud y dirección de las revisiones, y en la selección
de lo examinado, sino en el sentido de los resultados. Sólo siendo un or-
ganismo autónomo podría garantizarse que la Auditoría Superior de la
Federación pudiera actuar con absoluta independencia profesional, ajena
a la influencia política tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo.
Pero se tendría entonces un órgano con dominio sobre ambos poderes.

V. DURACIÓN DEL CICLO PRESUPUESTARIO

La presupuestación es una actividad continua,585 por lo que diferentes


fases de él están ocurriendo al mismo tiempo. El ejercicio del presupuesto
transcurre en un año fiscal; pero el periodo presupuestario completo
----desde que Hacienda gira instrucciones para la elaboración del presu-
puesto, hasta que la Entidad de Fiscalización Superior rinde su informe a
la Cámara de Diputados---- abarca casi poco menos de treinta y cuatro
meses, y se desarrolla en cuatro ejercicios fiscales. El lapso entre la entre-
ga de los instructivos para la elaboración del presupuesto, hasta la presen-
tación de la Cuenta Pública, se extiende a menos de veinticuatro meses y
582 Ibidem, artículo 92, último párrafo.
583 Ibidem, artículo 67, fracciones VII y XII.
584 Silva Morales, Jorge, ‘‘La entidad de fiscalización superior en México, retos y
perspectivas’’, en INAP, op. cit., nota 571.
585 Rolph, Earl R. y Break, George F., op. cit., nota 280, p. 53.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 227

abarca tres ejercicios fiscales; y un año y tres meses transcurren desde la


conclusión del ejercicio presupuestal hasta la presentación del informe de
la entidad fiscalizadora a la Cámara de Diputados.
1. Gestación del presupuesto
Preparar el presupuesto que estará vigente el año D, implica que a
más tardar el 15 de junio del año C, la Secretaría de Hacienda envía a todas
las dependencias del sector público federal las instrucciones para elabo-
rarlo.586 Con base en los datos previamente trabajados, cada organismo
formula su anteproyecto particular previo, y lo envía a la Secretaría de
Hacienda a más tardar el 20 de julio, mismo que le es devuelto con co-
rrecciones, para que lo remita de nuevo, ya con los ajustes necesarios
como anteproyecto particular definitivo, a más tardar el 20 de octubre.
Entre esa fecha y mediados de noviembre, la Secretaría de Hacienda
redacta el anteproyecto de presupuesto de la Federación, lo presenta al
presidente para recoger sus observaciones, y de acuerdo con éstas, prepa-
ra el anteproyecto de presupuesto definitivo. Una vez autorizado por el
presidente de la república, a más tardar el 15 de noviembre ----el 15 de
diciembre cuando se inicie un periodo presidencial----,587 el documento es
remitido a la Cámara de Diputados como Proyecto de Presupuesto de la
Federación, y una vez aprobado por ésta, rige como Decreto de Presu-
puesto a partir del 1o. de enero del año D.588
Una vez entregados sus anteproyectos particulares de presupuesto,
las entidades empiezan a reunir la documentación para la elaboración
del presupuesto para el año E.
Condicionado su asentimiento a la aprobación del presupuesto por
la Cámara de Diputados, la Secretaría de Hacienda autoriza los calenda-
rios de metas y financiamiento que las dependencias deben some-
terle a más tardar el 15 de noviembre, junto con los de sus entidades
coordinadas; y a más tardar el 15 de diciembre comunica a todas las enti-
dades las normas y lineamientos para la ejecución del presupuesto. Asi-
mismo, en la misma fecha autoriza el programa de inversiones coordina-
do con los gobiernos estatales.589
586 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, artículos 25,
26 y 29.
587 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74, fracción IV.
588 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, artículo 15.
589 Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, artículos 34,
37 y 38.
228 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

A más tardar, el 31 de octubre la Secretaría de Hacienda emite las


autorizaciones especiales para que las entidades puedan efectuar trámites
y contraer compromisos, que les permitan iniciar o continuar, a partir del
1o. de enero de año D, aquellos proyectos y obras que por su importancia
y características así lo requieran.590
Mientras todo esto ocurre, está en ejecución el presupuesto del año
C. Se inicia la revisión de la Cuenta Pública del presupuesto ejercido el
año A por la entidad fiscalizadora de la Cámara de Diputados.

2. Ejecución del presupuesto

La vigencia del presupuesto del año D se inicia el 1o. de enero de ese


año y concluye el 31 de diciembre del mismo.591
Durante su ejecución, está en proceso de formulación el presupuesto
del año E. Durante este lapso está en revisión la Cuenta Pública del
año B.

3. Preparación y entrega de la Cuenta Pública

El Ejecutivo formula en el año E, la Cuenta Pública del año D, y la


presenta a la Cámara de Diputados los primeros diez días de junio.592
Mientras está en ejecución el presupuesto del año E, y en prepara-
ción el del año F.
A más tardar, el 31 de marzo, la entidad fiscalizadora rinde a la Cá-
mara de Diputados su informe sobre la Cuenta Pública del año C.

4. Revisión de la Cuenta Pública

El ciclo del presupuesto del año D termina cuando el 31 de marzo del


año F, la entidad fiscalizadora informa el resultado de la revisión de la
Cuenta Pública a la Cámara de Diputados.593

590 Ibidem, artículo 38.


591 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, artículo 15.
592 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74, fracción IV,
penúltimo párrafo; y Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 8.
593 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 79, fracción II; y
Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 30.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 229

Tres meses más tarde, la entidad revisora recibe la Cuenta Pública


del año E. Mientras, está en ejecución el presupuesto del año F, y en pre-
paración el del año G.

CICLO PRESUPUESTARIO

Año C Año D Año E Año F


En junio se inicia La ejecución del En junio se El 31 de marzo la
la elaboración del presupuesto del entrega la Cuenta entidad
presupuesto para año D se inicia el Pública del año D fiscalizadora de la
el año D 1o. de enero y Cámara de
concluye el 31 de Diputados rinde
diciembre informe sobre la
Cuenta Pública
del año D
Está en ejecución Está en Está en ejecución Está en ejecución
el presupuesto del preparación el el presupuesto del el presupuesto del
año C presupuesto del año E año F
año E
Se entrega al Se entrega al La entidad Está en
Poder Legislativo Poder Legislativo fiscalizadora de la preparación el
la Cuenta Pública la Cuenta Pública Cámara de presupuesto del
del año A del año B Diputados rinde año G
informe de la
Cuenta del año C
Se entrega al
Poder Legislativo
la Cuenta Pública
del año E

VI. COLOFÓN

La presupuestación por programas es una técnica interinstitucional y


multidisciplinaria que toma en cuenta los aspectos más importantes de la
organización, y las atribuciones de las diferentes dependencias del sector
público, para integrarlas en una acción programática de conjunto, en fun-
ción de la política del gobierno y de su plan de desarrollo.
230 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

El sistema de presupuesto por programas hace posible establecer me-


tas nacionales, encontrar los medios para alcanzarlas, seleccionar de ellos
los más adecuados, y determinar con certeza sus costos, fusionando las
actividades de planear, programar y presupuestar en un proceso que per-
mite precisar la estrategia, formular los programas, integrarlos en el
presupuesto y hacer realidad los objetivos propuestos. Al vincular los pla-
nes de trabajo anuales con los planes a mediano y largo plazo, la presu-
puestación por programas da continuidad al proceso presupuestario.
CAPÍTULO QUINTO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA
EN EL NIVEL LOCAL

I. Presupuestación programática en el nivel estatal . . . . . . 231


1. Ordenamientos jurídicos relacionados con el presu-
puesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
2. Atribuciones del Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . 239
3. Atribuciones del Poder Legislativo . . . . . . . . . . . . 242
II. Presupuestación programática en el nivel municipal . . . . 248
1. Marco legal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
2. Administración municipal . . . . . . . . . . . . . . . . 252
3. Orientación programática de la presupuestación . . . . . 254
III. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
CAPÍTULO QUINTO

PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA
EN EL NIVEL LOCAL

En cualquier nivel de gobierno, la razón de implantar el presupuesto pro-


gramático es que permite mayor exactitud al preparar el presupuesto, porque
hace factible calcular estimaciones presupuestarias más exactas, propor-
ciona la posibilidad de reducir costos, e incrementa la comprensión por
parte de las autoridades y el público interesado acerca del contenido y
alcance del presupuesto.594 Por otra parte, mejora la planeación del que-
hacer público porque hace manifiestas las acciones duplicadas o traslapa-
das, hace la identificación de responsabilidades más clara, facilita el co-
nocimiento de ellas por parte de los encargados de los distintos proyectos,
intensifica el control sobre el desarrollo del proceso presupuestal, y hace
factible almacenar sistemáticamente datos útiles para ser empleados en la
corrección y adecuación de los programas y proyectos.

I. PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA EN EL NIVEL ESTATAL

La mecánica seguida en el nivel estatal es casi idéntica al procedi-


miento de presupuestación programática en el nivel federal, porque ésta
se tomó como modelo adaptándola a las realidades locales; la diferencia
básica está en la divergente distribución de responsabilidades entre las se-
cretarías de Finanzas y las de Planeación y Programación que hace cada
una de las entidades. Las directrices para el diseño, la elaboración y la
ejecución de los presupuestos locales, parten de las establecidas en los
planes nacional, estatales y municipales de desarrollo, así como en los con-
venios de desarrollo social;595 por lo que tomando en cuenta los progra-
mas operativos institucionales de carácter regional y sectorial de cada es-
594 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 48.
595 Ibidem, pp. 57 y 58.
231
232 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

tado, las entidades implantan en su proceso de presupuestación las medi-


das administrativas y financieras que consideren pertinentes.
La elaboración del presupuesto se inicia con el estudio de las necesi-
dades y peticiones colectivas que deben satisfacerse, con la determina-
ción de los servicios que han de prestarse para cumplir con ese cometido,
y con el conocimiento de la situación financiera del gobierno ----incluida
la posibilidad de la colaboración de la ciudadanía en la solución de sus
necesidades----. Esta fase es el cimiento para la preparación del programa
anual de trabajo en el que se desglosan los planes, programas y proyectos,
y se señalan en forma específica tanto sus metas y objetivos, como los
recursos humanos, pecuniarios y materiales necesarios para cumplirlos.
Esta estimación de partidas y asignación de recursos da lugar a la integra-
ción del presupuesto que va a ejercerse poniendo en operación los progra-
mas de obras, servicios y administración general, mediante la utilización
de los recursos humanos, materiales y financieros previstos en él.
Siguiendo un proceso de presupuestación programática de los egresos
públicos, apoyado en la estructura determinada por la administración res-
pectiva a través de la autoridad correspondiente, la presupuestación de los
egresos estatales se fundamenta en la programación de las acciones y ac-
tividades gubernamentales para hacer más eficiente y clara la previsión y
aplicación de los recursos públicos.
Los programas operativos en los que este proceso se concreta inclu-
yen, además del detalle de las acciones y actividades que las dependen-
cias y entidades de la administración pública se proponen cumplir en el
siguiente ejercicio, los objetivos y las metas previstas para cada tarea, las
unidades responsables de su ejecución, así como las ocupaciones más
trascendentales que cada una de ellas tendrá en el siguiente ejercicio, y
los costos de cada función expresados en asignaciones presupuestales.
Este proceso se enuncia en programas operativos anuales, que son la base
para la formulación de las propuestas de presupuesto de egresos.
Para ubicar el proceso de la presupuestación dentro de la planeación a
través de la programación, la administración vincula la presupuestación
con los planteamientos, líneas de acción y estrategias del respectivo Plan
Estatal de Desarrollo; fuera del contexto de la planeación integral por éste
establecido, la presupuestación equivaldría a la previsión de acciones y
recursos para ejercicios aislados, sin referencia a la totalidad del periodo
de cada gestión administrativa.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 233

Las labores de presupuestación programática que a través de las uni-


dades o áreas establecidas para este efecto llevan a cabo las dependencias
y entidades de la administración pública, son coordinadas por la Secreta-
ría de Finanzas ----en algunos estados por la Secretaría de Programación y
Presupuesto----, que de este modo comparte con ellas la responsabilidad
efectiva de esta tarea. Dicha autoridad delimita y aprueba los presupues-
tos que le son presentados en función del impacto social y viabilidad de
los contenidos de sus programas, así como de los recursos disponibles; su
aceptación representa para las dependencias y entidades de la administra-
ción pública el compromiso de ejercer sus recursos conforme a su propia
programación, y el de llevar a cabo el control y la evaluación de sus pre-
supuestos aprobados.
Con ese propósito, la Secretaría de Finanzas distribuye un manual so-
bre cómo realizar la presupuestación programática, que incluye las ins-
trucciones para elaborar los programas operativos anuales que son la base
para determinar las propuestas de Presupuesto de Egresos. Dicho com-
pendio contiene la definición de las categorías y elementos programáti-
cos, y el esquema de la estructura programática, así como el de los catálo-
gos que sean necesarios. En él se establecen las bases para llevar a cabo
durante el transcurso del ejercicio presupuestal, la evaluación y el segui-
miento de las actividades gubernamentales programadas, operación que
se apoya en el empleo de indicadores en relación con los valores espera-
dos.596 En dicho instructivo se determina el método que las dependencias
y entidades deben seguir para definir los indicadores.
Para coadyuvar a la realización de las tareas de evaluación de los pro-
gramas y subprogramas ----o de las categorías que correspondan conforme
a la estructura programática adoptada----, las dependencias de la adminis-
tración pública llevan una contabilidad de costos con base acumulativa.
Para dar validez legal a las acciones programadas en el proyecto de
Presupuesto de Egresos, éste es aprobado por el congreso local, y publi-
cado en el diario oficial correspondiente como ley o decreto de presu-
puesto. Al ejercer su gasto conforme a sus programas aprobados, las de-
pendencias y entidades de la administración se sujetan a los objetivos,
metas y calendarización que en él se señalen.

596 Un indicador es la relación entre dos variables, y los valores esperados se refieren
a la meta de cada indicador.
234 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Aunque todos los conceptos anteriormente mencionados existen efec-


tivamente en la normatividad local, están dispersos en las leyes de presu-
puesto, contabilidad y gasto público ----o leyes de control presupuestal y
gasto público----, los códigos financieros, las leyes estatales de planea-
ción, las leyes orgánicas de la administración pública, las leyes orgánicas
de la Secretaría de Planeación y Finanzas, las leyes o decretos de Presu-
puesto de Egresos, y los manuales de programación y presupuestación.
La legislación utilizada para hacer esta exposición, procede de los estados
de Baja California, Campeche, Chiapas, Durango, Guanajuato, Jalisco,
Estado de México, Michoacán, Morelos, Querétaro, Quintana Roo, Ta-
basco, Tlaxcala y Yucatán.597
La ausencia de un esquema general a partir del cual se pudieran haber
desprendido los principios de la presupuestación programática para ser
adaptados o adoptados por las administraciones estatales, se ha traducido
en una programación del gasto local respecto a la cual cada entidad sigue
un método propio, conforme a conceptos manejados en forma particular.
Tal diversidad crea la necesidad de unificar criterios respecto a los distin-
tos conceptos y métodos a través de un patrón de presupuestación progra-
mática que definiera claramente cada uno de sus elementos, y estableciera
con claridad la relación que existe entre ellos.
La base para derivar el conjunto de líneas de referencia sobre las di-
ferentes cuestiones que la administración estatal debería de tener presente
al implantar su estructura programática para formular su Presupuesto de
Egresos, se sustentaría en aspectos ya contemplados por la normatividad
estatal vigente en materia de presupuesto por programas, porque no obs-
tante las diferencias en la legislación local, y la falta de precisión en la
normatividad en la materia, existen elementos en ella, a partir de los cua-
les podría inferirse una guía general para aplicar la técnica de la presu-
puestación por programas,598 proporcionando a las entidades criterios uni-
formes de referencia para diseñar sus propios métodos de presupuestación
programática, empleando sistemas y conceptos equiparables.599

597 Hernández Saldaña, Víctor Manuel, ‘‘Lineamientos de referencia para determinar


esquemas de presupuesto por programas’’, Indetec, Guadalajara, Jal., Indetec, núm. 125,
mayo de 2001, pp. 34-42.
598 Ibidem, p. 31.
599 Ibidem, p. 30.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 235

1. Ordenamientos jurídicos relacionados con el presupuesto

Lo mismo que la Federación, las entidades federativas tienen su ori-


gen en la soberanía del pueblo, quien la ejerce por medio de los Poderes
de la Unión en lo que se refiere a la competencia de éstos; y en lo que
concierne a los regímenes interiores de cada estado, la hace valer por me-
dio de los poderes estatales en los términos establecidos tanto por la
Constitución federal, como por la Constitución estatal correspondiente,
que no puede contravenir las disposiciones de aquélla.600

A. Disposiciones contenidas en las Constituciones locales

Parte medular de la estructura de cualquier nivel de gobierno es su


hacienda pública, basada en la planeación, programación y presupuesta-
ción de la cuantía de su gasto público, y en el ejercicio y vigilancia de
éste; en el cálculo de los ingresos necesarios para costear sus erogaciones;
y en el registro, control y explotación de sus bienes patrimoniales.601 Di-
cho erario público constituye el fundamento económico que da sostén a
las tareas emprendidas por la administración pública para la consecución
de sus objetivos.
De acuerdo con la autonomía estatal en lo concerniente a su régimen
interior, en las Constituciones políticas de las entidades federativas se in-
cluye, entre otros principios fundamentales, la organización de su hacien-
da pública, que las autoridades conducen tomando en cuenta las necesidades
y las circunstancias económicas, sociales, y políticas de su jurisdicción.
En lo que concierne a la materia que aquí se estudia, decretan las atri-
buciones y obligaciones que cimentan la actividad presupuestal, y esta-
blecen la competencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo:602 señalan,
por una parte, la obligación de los ejecutivos locales de presentar a sus
respectivas legislaturas los proyectos de Presupuesto de Egresos y de Ley
de Ingresos, así como la Cuenta Pública; y por la otra la facultad de los
congresos locales para decretar anualmente los gastos del estado e impo-
ner las contribuciones necesarias para cubrirlos, así como la de revisar la
Cuenta Pública.
600 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 39, 40 y 41.
601 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, pp. 11, 12 y 13.
602 Nuño Sepúlveda, José Ángel y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 507, pp. 65,
y 169-178.
236 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

B. Normatividad estatal relacionada con la presupuestación


La normatividad presupuestaria en el nivel estatal parte de las Consti-
tuciones locales en las que se precisa la competencia de los poderes Eje-
cutivo y Legislativo al respecto, cuyas atribuciones y obligaciones sirven
de base a la actividad presupuestaria estatal. Existen, desde luego, orde-
namientos legales que regulan específicamente la materia, cuyos nombres
varían en cada estado, haciendo mención sea al presupuesto, al gasto pú-
blico, a la contabilidad o a la Cuenta Pública. Pero que llámense como se
nombraren, regulan la preparación, elaboración, presentación y aproba-
ción del Presupuesto de Egresos; el ejercicio del gasto; la elaboración y
entrega de la Cuenta Pública; y el control y evaluación de lo erogado.603
Relacionadas con éstas, existen otros muchos textos normativos: en
lo que respecta al financiamiento, están las leyes de la hacienda pública,
las de ingresos y las de deuda pública; y tocante al gasto, se encuentran el
decreto de Presupuesto de Egresos y las leyes de obras públicas. Y no
debe olvidarse que el presupuesto ----el plan anual de trabajo al que se le
ha calculado costo---- es el desglose a corto plazo de los planes a mediano
y largo plazo previstos en el Plan Estatal de Desarrollo, establecido de
acuerdo con la Ley Estatal de Planeación.
Cumplir el complicado proceso de presupuestar, requiere en todas sus
fases de un numeroso personal cuyas funciones y responsabilidades de-
ben estar claramente delimitadas, condición que satisfacen las leyes orgá-
nicas de la administración pública, del Poder Legislativo, del Órgano Su-
perior de Fiscalización, así como las leyes de responsabilidades de los
servidores públicos.

a. Ley de Planeación

La Ley de Planeación determina los patrones y reglas fundamentales


conforme a las cuales se proyecta el progreso de la entidad y se orientan
las actividades de la administración pública estatal, establece los funda-
mentos para la composición y desarrollo del Sistema Estatal de Planea-
ción Democrática, y señala las bases para que el Ejecutivo estatal coordi-
ne sus actividades con sus municipios y con la Federación.

603 Ibidem, pp. 197-235.


PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 237

b. Ley Estatal de Obras Públicas

La Ley Estatal de Obras Públicas reglamenta el gasto de las obras


efectuadas en beneficio de la sociedad por el estado, los municipios, los
organismos auxiliares, y los fideicomisos en los que aquéllos forman parte.

c. Ley Orgánica del Poder Legislativo

La Ley Orgánica del Poder Legislativo estatal faculta a la legislatura


local a decretar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, a contro-
lar y fiscalizar el ingreso y el gasto público, así como a revisar la cuenta
de la hacienda pública del gobierno del estado y de sus organismos auxi-
liares, para lo cual se le autoriza a crear un órgano técnico auxiliar para la
realización de estas tareas,604 cuyas funciones y atribuciones son estipula-
das en su propia ley orgánica.

d. Ley Orgánica de la Entidad Superior de Fiscalización

La ley que regula las atribuciones de la institución dependiente de la


Cámara de Diputados encargada de la fiscalización de la gestión guberna-
mental, faculta a dicho organismo para examinar los proyectos de leyes
de ingresos estatales y municipales, así como el del Presupuesto de Egre-
sos estatal, y a formular las conclusiones que derive de su estudio. Asi-
mismo, le encomienda revisar las cuentas públicas estatales y municipales
en relación con los presupuestos aprobados, tomando en consideración
los lineamientos y requisitos contables, fiscales y administrativos estable-
cidos en las leyes respectivas; así como practicar auditorías, emitir dictá-
menes y asesorar a los municipios en materia presupuestaria.605

e. Plan Estatal de Desarrollo

El Plan Estatal de Desarrollo tiene como objetivo la promoción de la


sociedad civil; la democratización del sistema político; el fomento de la eco-
nomía, considerando la redistribución del ingreso y la libre concurrencia;
la descentralización para el desarrollo nacional; el fortalecimiento de la
soberanía estatal, y el fortalecimiento del bienestar social.
604 Ibidem, pp. 236-237.
605 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 68.
238 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

f. Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal

Este ordenamiento es llamado en algunos estados Ley Orgánica del


Poder Ejecutivo, en ella se establecen las bases de la organización de la
administración pública, señalando de manera precisa las funciones de
cada dependencia, lo que impide la duplicación de actividades y coadyu-
va a la obtención de los resultados programados.
Conforme a sus preceptos, la planeación y organización del sistema
de control y evaluación gubernamental le corresponde a la Secretaría de
Contraloría, que también está a cargo de practicar la vigilancia y fiscali-
zación de carácter preventivo de los recursos erogados por las depen-den-
cias estatales, así como de comprobar el ejercicio de los recursos federa-
les por las dependencias y fideicomisos de la administración pública
estatal. Dicha dependencia debe coordinarse con el Órgano Superior de
Fiscalización dependiente del Poder Legislativo, para establecer los me-
canismos que les permitan a ambos cumplir adecuadamente sus respecti-
vas responsabilidades.

g. Ley de Deuda Pública

Este cuerpo legal regula el financiamiento por endeudamiento con el


fin de obtener el máximo rendimiento de los recursos obtenidos por este
medio.

h. Ley de Hacienda

Este instrumento jurídico regula el manejo de la hacienda estatal,


compuesta por los bienes del estado y las contribuciones decretadas por la
correspondiente legislatura, a las que la Ley de Ingresos de expedición
anual da vigencia.

i. Ley de Ingresos

Su articulado contiene el listado de las fuentes de recaudación y fi-


nanciamiento que, en el ejercicio fiscal, puede utilizar el estado, y da a
conocer el rendimiento estimado de cada uno de ellos.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 239

2. Atribuciones del Ejecutivo

Las administraciones públicas locales están obligadas legalmente a


vincular sus normas relativas al gasto público con el Plan Nacional de
Desarrollo, el Plan Estatal de Desarrollo y los planes de desarrollo muni-
cipales. Deben asimismo estructurar sus presupuestos con base en progra-
mas y proyectos derivados de dichos planes, en los que se señale a los
responsables de su ejecución, y se indiquen los objetivos, metas, priorida-
des y estrategias que han de cumplirse, así como los recursos de que van
a disponer. En ellos debe preverse además la coordinación de acciones, el
control integral y la evaluación de los resultados.
Todas las entidades del nivel estatal de gobierno cuentan con unida-
des de planeación, programación y presupuestación. Los poderes Legisla-
tivo y Judicial tienen independencia técnica y operativa respecto al Poder
Ejecutivo en cuanto a la elaboración de sus presupuestos, su ejercicio y su
control, por lo que directamente envían al jefe del Ejecutivo sus proyec-
tos de presupuesto para su integración en el proyecto de Presupuesto de
Egresos de la entidad.606

A. Formulación del presupuesto

El proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo se realiza con base en


los anteproyectos de sus entidades y dependencias; pero la responsabili-
dad de formularlo queda a cargo de la autoridad que dirige la actividad
financiera del estado ----que en algunos estados es la Secretaría de Finan-
zas, en otros la de Programación y Presupuesto, y en algunos más es la
Tesorería General----,607 y una vez que le es presentado por élla, el gober-
nador lo envía para su discusión y aprobación por el congreso local junto
con los proyectos del Poder Judicial y del Poder Legislativo.
Se empieza por organizar y jerarquizar la información disponible so-
bre los problemas y necesidades sociales, y a continuación se determinan
los objetivos con base en los lineamientos generales contenidos en los
planes de desarrollo nacional, estatal y municipales, y se incorporan di-
chos objetivos en programas y proyectos de acuerdo con los rangos pre-
supuestales que la dependencia encargada de la presupuestación remite a
los titulares de todos los organismos públicos.
606 Nuño Sepúlveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 108.
607 Ibidem, p. 103.
240 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Elaborados los presupuestos de cada área, se presentan a la autoridad


superior correspondiente y se negocian las posibilidades de incrementar
los recursos respecto a la cifra límite superior que se les hubiera asignado,
y una vez hechas todas las correcciones, finalmente se presenta al jefe del
Ejecutivo estatal el anteproyecto del presupuesto.

B. Autorización del presupuesto

Hechas las modificaciones que hubiera ordenado el gobernador, éste


procede en diciembre a enviar al congreso local el proyecto de presupues-
to. La legislatura lo turna a la Comisión de Hacienda, y una vez revisado
por ella, y hechas las aclaraciones y en su caso las modificaciones que
estime pertinentes, procede a aprobarlo y regresarlo al Ejecutivo para su
publicación en el periódico oficial del estado.

C. Ejercicio del presupuesto

Una vez publicado el decreto de presupuesto, se inicia su ejercicio que


consiste en llevar a la práctica los programas autorizados. Los órganos
encargados de la ejecución de la gestión del presupuesto son las distintas
entidades del gobierno a las que se les suministran medios para la realiza-
ción de sus metas. El trámite administrativo de los fondos públicos está so-
metido al control financiero que se practica sobre todos los desembolsos
con cargo al Presupuesto de Egresos, por lo que ningún pago se efectúa
sin que esté autorizado en el presupuesto. Cumpliendo con los requisitos
señalados por la ley o reglamento respectivo, la erogación por realizar la
ordena el titular de la dependencia a cuyo cargo está el proyecto que da
origen al gasto, y si éste no excede el monto previsto en el presupuesto
de egresos, la orden es aprobada por el responsable de las finanzas.608
Los gobernadores están obligados a rendir anualmente cuenta de su
gestión al Poder Legislativo, lo que hacen mediante un informe por escri-
to, cuya elaboración corresponde a la dependencia a cargo de las finanzas,
que la presenta al jefe del Ejecutivo, quien a su vez la remite al congreso
local. Dicho documento reúne los informes y estados financieros de las
diferentes dependencias del gobierno, y constituye el punto de partida del
proceso anual de fiscalización legislativa de la hacienda pública estatal.609
608 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 35.
609 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, p. 15.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 241

D. Control del presupuesto


Con ligeras diferencias en materia de procedimiento, en cuanto a la
estructura y a los principios generales, la normatividad aplicable en mate-
ria de rendición de cuentas en cada entidad federativa guarda mucha se-
mejanza respecto a la de los otros estados y a la legislación federal.610
Para comprobar la coherencia entre lo realizado y lo que fue progra-
mado,611 todo el proceso presupuestario y cada una de sus fases se somete
a control y a evaluación. En el ámbito local, el control interno lo realizan
la Secretaría de Finanzas, la de Programación, la de Planeación, o la de
Programación y Planeación, así como la Contraloría Estatal.
Desde 1982, cuando con la aceptación expresa de todos los estados,
se crearon los sistemas locales de control y evaluación gubernamental, y se
señaló como responsables de estas actividades a las contralorías estatales,
existe el Sistema Nacional de Control y Evaluación Gubernamental. Res-
pecto al control y evaluación de los recursos federales aplicados en sus
respectivas circunscripciones,612 las contralorías locales actúan en coordi-
nación con la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, pues
por conducto de ella el Ejecutivo federal acuerda con las contralorías lo-
cales la apertura de cuentas específicas que identifiquen cada uno de los
fondos creados con recursos federales que, con cargo a sus presupuestos,
las dependencias y entidades de la administración pública federal reasig-
nen por medio de convenios a las entidades federativas.
Al no perder dichos recursos su carácter federal, las dependencias o
entidades que los transfieren deben comprobar lo gastado en los términos
de las disposiciones federales aplicables, por lo que deben asegurarse de
que en los convenios de reasignación de recursos se establezca el com-
promiso de las entidades federativas de entregar los documentos compro-
batorios del gasto.613
Los convenios de reasignación de recursos a los que se ha hecho re-
ferencia, se celebran entre los gobiernos de los estados y del Distrito Fe-
deral con el Ejecutivo federal, a través de los titulares tanto de la Secreta-
ría de Hacienda y de la Secretaría de Contraloría, como de la secretaría
que coordine el sector al que corresponden las dependencias, y en su caso

610 Ibidem, p. 12.


611 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 36.
612 Nuño Sepúlveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 96.
613 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2002, artículo 8.
242 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

las entidades de la administración pública federal implicadas, así como


los titulares de éstas. Dichos acuerdos, en los que queda establecida la
normatividad necesaria para asegurar la transparencia en la distribución y
aplicación de los recursos, así como en la comprobación de su ejercicio,
no pueden ser utilizados para exigir a los gobiernos de las entidades fede-
rativas que comprometan recursos que excedan de su capacidad financiera.
En cumplimiento del convenio de desarrollo social pactado con el
Ejecutivo federal, el Ejecutivo estatal ----de acuerdo con la Secretaría de
Desarrollo Social del nivel federal----, establece los lineamientos de ope-
ración de los recursos provenientes de los fondos de aportaciones federa-
les para las entidades federativas y los municipios, y prevé el suministro
de los recursos a sus subdivisiones políticas, de acuerdo con la calendari-
zación contenida en la Ley de Coordinación Fiscal.614
Sin que ni una ni otra tengan competencia para intervenir en las de-
más fases del proceso,615 la autoridad responsable de determinar el impor-
te de dichos fondos y de radicarlos a los municipios correspondientes es
la Secretaría de Finanzas del estado; y desde su ingreso a las haciendas
públicas estatales y municipales, hasta su erogación final, la instancia res-
ponsable del control de esos recursos es la Secretaría de Contraloría esta-
tal, por lo que debe verificar que sus montos y radicación se apeguen a lo
dispuesto para ese efecto por la Ley de Coordinación Fiscal. Esta supervi-
sión y vigilancia no debe implicar limitaciones ni restricciones de ningu-
na índole en la administración y ejercicio de dichos fondos.

3. Atribuciones del Poder Legislativo


Las legislaturas locales son auxiliadas en sus funciones por sus res-
pectivas instituciones superiores de fiscalización,616 que son los órganos
técnicos encargados de examinar tanto los proyectos de Ley de Ingresos
como de Presupuesto de Egresos, y de exponer los resultados que resulten
del estudio de dichos documentos; de revisar los proyectos de leyes fisca-
les y de reformas a ellas; así como de dar su parecer sobre las transferen-
cias, la ampliación de partidas presupuestales, y los financiamientos acor-
dados o por decidir.

614 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 32 y 33.
615 Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Autonomía...’’ , cit., nota 171, p. 43.
616 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 68.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 243

Asimismo, están entre sus atribuciones la de investigar los actos, con-


venios y contratos en los que el estado sea parte; la de realizar los estu-
dios económicos, administrativos, contables y fiscales que requieran las
comisiones del congreso; la de practicar auditorías y emitir dictámenes; la
de revisar la Cuenta Pública estatal y municipal, que abarca a las entida-
des, dependencias, organismos e instituciones que hacen erogaciones con
cargo al presupuesto; y la de asesorar a los municipios en materia presu-
puestal.617
Las leyes orgánicas del Poder Legislativo de las diferentes entidades
federativas regulan la facultad de las respectivas legislaturas tocante al
control presupuestal. Los mecanismos y procedimientos en esta mate-
ria618 consisten en la aprobación por el congreso local de los proyectos de
Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos presentados por el goberna-
dor de la respectiva entidad; la comparecencia ante dicha asamblea de los
titulares de las distintas dependencias del Poder Ejecutivo estatal, y la fis-
calización continua de la gestión de la administración; la presentación
ante el mencionado poder del informe de gobierno sobre el estado de la
administración pública; y la aprobación de la Cuenta Pública.

A. Aprobación del presupuesto

Previendo la posibilidad de que la legislatura no apruebe en tiempo el


presupuesto, y ante la necesidad de asegurar el funcionamiento ininte-
rrumpido del gobierno, diez y seis de las treinta y dos entidades federati-
vas han previsto la posibilidad de efectuar la reconducción del presupues-
to619 para impedir la paralización de la administración pública. Los
estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Hi-
dalgo, Michoacán, Nayarit, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Veracruz,
y Zacatecas la establecen en sus Constituciones; en las respectivas leyes
de hacienda, Chiapas y Tlaxcala; y en las leyes de presupuesto, Campe-
che y Jalisco. Mención aparte se debe a Morelos, cuya Constitución dis-
pone la reconducción, no por que no se haya producido en tiempo la apro-
bación del congreso, sino porque no fueron presentados oportunamente a
617 Nuño Sepúlveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 80; y Sedas Ortega, op. cit.,
nota 135, pp. 68-70.
618 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, p. 12.
619 Hernández Saldaña, Víctor Manuel, ‘‘La necesidad de una norma estatal que pre-
vea la falta de aprobación del Presupuesto de Egresos al inicio del ejercicio’’, Indetec,
Guadalajara, Jal., Indetec, núm. 126, septiembre de 2001, pp. 67-75.
244 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

éste el programa financiero del Poder Ejecutivo, el Presupuesto de Egre-


sos, ni las iniciativas de leyes de ingresos estatal y municipales.
Con excepción de Aguascalientes, lo que se previene en los textos
mencionados es que si al iniciarse un año fiscal no se ha aprobado el pre-
supuesto correspondiente, se prorroga la vigencia del presupuesto del año
inmediato anterior. En cambio, en el estado mencionado, durante el perio-
do que determine la Ley Orgánica del Congreso del Estado se ejerce con
carácter temporal el proyecto en proceso de aprobación.
Salvo en las tres entidades que se citan a continuación, los textos nor-
mativos determinan escuetamente la ampliación del presupuesto anterior.
La Constitución de Nayarit establece que en tanto se aprueban los corres-
pondientes textos legales, continúa la vigencia del anterior presupuesto,
así como la de la Ley de Ingresos, ajustados ambos textos conforme al
índice inflacionario que establezca el Banco de México para ese año. En
caso de que en Tlaxcala ocurriera la postergación o suspensión de la auto-
rización del Presupuesto de Egresos ----y en tanto se aprobara éste---- los
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial continuarían desarrollando sus
programas, tomando como base del gasto ejercitable, el monto erogado
en el ejercicio inmediato anterior.
La normatividad más detallada es la de Veracruz, donde se decreta
que en tanto es aprobado el Presupuesto de Egresos del ejercicio siguien-
te, el gasto público se limita a cubrir las partidas correspondientes a los
servicios públicos; así como al gasto corriente de los servicios de salud,
educación, seguridad pública, procuración e impartición de justicia, y
funcionamiento del Poder Legislativo; y asimismo a los organismos autó-
nomos del Estado, para lo cual se ejerce cada mes una doceava parte del
último presupuesto aprobado.
Para evitar el posible cuestionamiento de la validez de la ampliación
de la vigencia del anterior presupuesto, prevista en una ley secundaria,
sería conveniente que como principio general la reconducción del presu-
puesto quedara consignada en la Constitución ----como lo están los que se
refieren a la presentación y aprobación del presupuesto----, y en legisla-
ción secundaria se detallaran cuidadosamente las condiciones en que ope-
raría la ampliación de la vigencia del presupuesto anterior, sin considerar
que esas formalidades quedan sobreentendidas, porque distintas personas
sobrentienden diferentes ideas.
Por ejemplo, determinar si la suspensión del cierre del presupuesto
anterior implica la subsistencia de la estructura del mismo, y que por con-
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 245

siguiente se amplía la vigencia de las asignaciones en las mismas partidas


y en los mismos programas; o si lo que se extiende es la vigencia del
monto, y éste se aplica a los programas previstos en el proyecto aún no
aprobado; si esta medida es de aplicación automática o tiene que ser auto-
rizada por el congreso; y si los montos ya aplicados conforme al presu-
puesto prorrogado se reducen de las asignaciones correspondientes al pre-
supuesto que finalmente sea aprobado.
Debe asimismo aclararse cómo han de registrarse contablemente las
operaciones efectuadas provisionalmente, y qué va a pasar con estos
asientos, una vez que la situación se normalice; debe también señalarse si
las aplicaciones contables provisionales a las que se ha hecho referencia
se basan en la estructura presupuestal del proyecto en discusión, o en la
del presupuesto cuya vigencia se prorroga; y puntualizar si en tanto se
aprueba el presupuesto correspondiente al nuevo ejercicio, se ejerce ínte-
gramente el presupuesto prorrogado, o únicamente respecto a aquellos
conceptos que no pueden dejar de cubrirse, especificando cuáles son estos.
Toda la exposición anterior se ha hecho partiendo de la base de que
hay recursos, pero una de las razones por las que el presupuesto puede no
ser aprobado, es precisamente porque no lo haya sido la Ley de Ingresos,
cuya reconducción se prevé sólo en nueve estados: Campeche, Colima,
Chihuahua, Michoacán, Morelos, Nayarit, Querétaro, Sinaloa y Zacate-
cas, y no en todos se especifica si se entienden prorrogadas las cuotas y
tarifas de la anterior, en tanto se aprueban las nuevas, o si aquéllas se
ajustan conforme al índice de inflación registrado en el ejercicio anterior.
Respecto a la reconducción de la Ley de Ingresos es aplicable lo asentado
en cuanto a la del Presupuesto de Egresos.

B. Comparecencia de funcionarios y fiscalización periódica


del ejercicio del presupuesto
Periódicamente, durante el transcurso del ejercicio presupuestal todas
las dependencias del Ejecutivo están obligadas a presentar ante el orga-
nismo fiscalizador informes pormenorizados de sus acciones y gasto ----en
algunos estados cada mes, en otros cada tres meses----. Dicha autoridad
puede solicitar información adicional o practicar visitas con el propósito
de inspeccionar con mayor detenimiento su desempeño.620 Puede asimis-
mo emitir apercibimientos y amonestaciones, y solicitar al superior jerár-
620 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 15 y 16.
246 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

quico de quien le niegue su colaboración, que le aplique una sanción.


Además, el congreso puede solicitar la comparecencia de los funcionarios
encargados del ramo, para que le informen del estado que guardan las
materias de las que son responsables.

C. Aprobación de la Cuenta Pública

La competitividad electoral y la pluralidad política que se han dado


en el nivel local, desde que en 1989 el partido de oposición ganó la gu-
bernatura de Baja California,621 aunadas al riesgo de alternancia en los
gobiernos estatales, así como a la aparición de gobiernos divididos, han
estimulado el ejercicio de las prerrogativas legislativas en materia de fis-
calización de la Cuenta Pública, que una vez en el congreso es turnada al
Órgano Superior de Fiscalización que establece comunicación con las di-
ferentes dependencias para solicitarles información, o para realizar visitas
domiciliarias con el propósito de corroborar la veracidad de lo asentado.
En cuanto al gasto público, los órganos superiores de fiscalización
verifican si se expensó conforme a lo previsto en el Presupuesto de Egre-
sos, y si se procedió de acuerdo a lo programado; comprueban si se ob-
servó el catálogo de cuentas; examinan los subsidios, erogaciones adicio-
nales y otros conceptos similares; reciben de los auditores de las distintas
dependencias sus informes previos y los dictámenes de las auditorías
practicadas; confirman por medio de visitas, auditorías o fiscalización
que la recaudación se hizo conforme a los preceptos aplicables; investi-
gan si el gasto corriente, el de inversión, y el de pago de pasivos se ex-
pensó conforme al presupuesto y en concordancia con los proyectos y
programas ejecutados; confrontan los sistemas de contabilidad y docu-
mentos comprobatorios de ingresos y egresos; e informan al congreso las
irregularidades que encuentren.622
En lo que concierne a la aceptación de la Cuenta Pública, el decreto
aprobatorio es precedido por una glosa de ella que, por lo general, consis-
te en cuatro apartados referidos a aspectos políticos, económicos, de in-
gresos, y de gasto.
En materia económica, se hace en dicha interpretación el examen del
apego del ejercicio presupuestal a lo establecido en la planeación nacio-
nal de desarrollo, y se evalúa la congruencia política entre la actividad
621 Ibidem, pp. 13, 15 y 24.
622 Nuño Sepúlveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 81.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 247

económica de la entidad y el entorno nacional. Desde la perspectiva polí-


tica, lo que se analiza es, por una parte, la coherencia entre las acciones
realizadas y los programas definidos en el Plan Estatal de Desarrollo; y
por la otra, entre dichas acciones y las directrices políticas del Estado, de
las cuales una de las premisas básicas es la disminución del gasto corrien-
te y el aumento del gasto en inversión.623
En materia de ingresos, lo que se elucida en la glosa son la equidad y
la justicia tributarias, comparando los resultados del ejercicio revisado
con los de ejercicios previos, entre otros aspectos, respecto al avance en
la fiscalización y al incremento de la base tributaria. Y por lo que con-
cierne al gasto ----siguiendo criterios de racionalidad, austeridad y eficien-
cia---- el análisis se enfoca hacia la orientación social y la realización de
los objetivos y metas incluidos en los planes nacional y estatal de desa-
rrollo, haciendo énfasis en la dirección del gasto hacia las acciones priori-
tarias relacionadas con la educación, la salud y la seguridad pública.624
Por lo que respecta a la fiscalización de los recursos federales ejerci-
dos por las entidades federativas y sus municipios ----incluidos los erogados
por sus administraciones públicas paraestatales, y por los particulares que
hubieran recibido subsidios de las autoridades locales con cargo a fondos
federales----, se hace de acuerdo con los procedimientos de coordinación
propuestos por la Auditoría Superior de la Federación625 a las legislaturas
de los estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, las cuales
en el ejercicio de sus atribuciones de control colaboran conforme a lo
convenido con dicha autoridad federal en la verificación de la correcta
aplicación de los recursos que hubieran recibido de la Federación.
Sin que implique limitaciones ni restricciones en la administración y
ejercicio de los recursos asignados a las entidades federativas por depen-
dencias federales, el Congreso de la Unión, por conducto de la Auditoría
Superior de la Federación, acuerda con los respectivos órganos técnicos
de vigilancia de las legislaturas locales, medidas para que la comproba-
ción del ejercicio de los mencionados recursos federales se realice en los
términos de las disposiciones presupuestarias federales.626

623 Ibidem, pp. 82 y 83.


624 Ibidem, pp. 83 y 84.
625 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículos 33-35.
626 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2002, artículo 8.
248 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Tratándose del ejercicio de recursos provenientes de los fondos de


aportaciones previstos por la Ley de Coordinación Fiscal ----considerados
en el presupuesto, en el ramo general 33----, su aplicación debe realizarse en
los términos de las disposiciones presupuestarias federales, por lo que, sin
que ello implique limitaciones o restricciones en su administración y ejer-
cicio, la Cámara de Diputados ----por conducto de la Auditoría Superior
de la Federación---- acuerda con los respectivos órganos técnicos de vigi-
lancia de las legislaturas locales, disposiciones que permitan fiscalizar el
ejercicio de dichos recursos y comprobar su erogación, medidas que in-
cluyen la identificación de los recursos federales mediante el estableci-
miento por parte de las entidades federativas de una cuenta específica por
cada fondo.627 Cuando se detecten desviaciones de recursos ----que es la
única causa de responsabilidad prevista por la Ley de Coordinación Fis-
cal---- los infractores serán sancionados en los términos de la legislación
federal por las autoridades federales.628
La revisión de los recursos de que se trata por personal perteneciente
al órgano de fiscalización superior estatal o del Distrito Federal, se hace
conforme a los términos acordados en dichos convenios. Cuando se de-
tecten acciones que hubieran afectado al erario federal, atribuibles a auto-
ridades estatales o municipales, la Auditoría Superior de la Federación
puede imponer directamente las indemnizaciones y sanciones pecuniarias
correspondientes a los responsables, y promover ante las autoridades
competentes las responsabilidades administrativas, civiles y penales pro-
cedentes.

II. PRESUPUESTACIÓN PROGRAMÁTICA EN EL NIVEL MUNICIPAL

Cimentadas en programas operativos institucionales de carácter sec-


torial y regional, los municipios629 han establecido disposiciones adminis-
627 Ibidem, artículo 8, último párrafo, y artículo 7, último párrafo.
628 Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Autonomía...’’ , cit., nota 171, pp. 43 y 44.
629 Las condiciones de cada uno de los dos mil trescientos ochenta y siete municipios
que integran el territorio nacional son muy diferentes. Los que se encuentran conurbados a
las grandes ciudades, los que cuentan con centros turísticos de importancia en su circunscrip-
ción, y los que forman parte de corredores turísticos o industriales ----es decir, los que se
encuentran bien comunicados inclusive con países extranjeros----, y que pueden fácilmente
ser visitados, están en mucho mejor posición que los que por su lejanía y difícil acceso
permanecen aislados tanto geográfica como culturalmente, porque generalmente sus habi-
tantes son miembros de etnias que conservan su propia civilización, incluyendo idioma, forma
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 249

trativas, financieras y jurídicas, acordes con la presupuestación programá-


tica, por lo que al preparar sus presupuestos, junto con sus propios planes
de desarrollo particulares, toman como base el Plan Nacional de Desarro-
llo y el respectivo Plan Estatal de Desarrollo.
Los principios generales de la presupuestación programática en el ni-
vel municipal, la secuencia de sus fases, y los procedimientos para reali-
zar cada una de ellas son idénticos a los ya estudiados al estudiar el nivel
federal y el nivel estatal. Lo que es diferente es la distribución de compe-
tencias entre los distintos órganos del gobierno, debido a que cada muni-
cipio es gobernado por un cuerpo colegiado630 dentro del cual opera una
división de funciones que no obedece a la idea clásica de la separación de
poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sino que es motivada por ne-
cesidades de la propia gestión administrativa.

1. Marco legal municipal


La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la fuen-
te primaria631 de la que emanan los lineamientos normativos básicos en
que se funda el régimen hacendario municipal, constituido por las contri-
buciones que determinan las legislaturas locales, que en todo caso son las
relativas a la propiedad inmobiliaria, las participaciones en impuestos fe-
derales cubiertas por la Federación con arreglo a las bases, montos y pla-
zos que anualmente determinan las legislaturas de los estados, y los dere-
chos por la prestación de los servicios públicos a su cargo.
En el ámbito presupuestario, son los ayuntamientos los que proponen
a las legislaturas locales las cuotas y las tarifas aplicables a los impuestos,
los derechos y las contribuciones de mejoras, así como las tablas de valo-

de gobierno y normatividad. A partir de los años ochenta del siglo pasado, cuando se asig-
nó a los municipios la imposición inmobiliaria como base de su hacienda, y empezó a
transferírseles recursos federales, fue que empezaron a contar con recursos por un monto
que hacía necesario que los congresos estatales ----que son los facultados para legislar en
materia municipal---- modificaran sus estructuras administrativas y los dotaran de aparatos
de control, que hasta entonces habían sido superfluos. Esta diversidad de circunstancias
hace muy difícil garantizar un nivel mínimo de vida adecuado a los habitantes de todos
los municipios, aplicar reglas homogéneas en cuanto a ejercicio y control de los recursos
públicos, y evaluar a sus autoridades con el mismo rasero. También hace imposible anali-
zar en este trabajo la situación de municipios específicos, ni siquiera la de los pertenecien-
tes a un mismo estado.
630 Quintana Roldán, Carlos F., Derecho municipal, 3a. ed., México, Porrúa, 1999, p. 210.
631 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115, fracción IV.
250 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

res unitarios de suelo y construcciones que sirven de base para el cobro


de los gravámenes a la propiedad inmobiliaria. Esta disposición ----recién
incluida en la Constitución federal----632 se encuentra ya prevista en las
Constituciones de los estados que han reconocido a los ayuntamientos la
facultad de presentar iniciativas de leyes en general, y que inclusive han
concedido a los cabildos municipales el derecho a aprobar las tablas de
valores unitarios a las que se ha hecho referencia.633 Pero son en todo
caso las legislaturas de los estados las que aprueban las iniciativas pre-
sentadas por los ayuntamientos, y específicamente la de la Ley de Ingre-
sos Municipales.
Los municipios ----a través de sus cabildos---- aprueban sus presupues-
tos de egresos de acuerdo con los ingresos que el congreso local les hu-
biera autorizado; y directamente ejercen los recursos que integran su ha-
cienda, a menos que autoricen que sean ejercidos por otros. El control
externo de las cuentas públicas municipales corresponde al congreso lo-
cal, facultad reforzada en 1999, cuando la Constitución federal adicionó a
la facultad de revisarlas, la potestad de fiscalizarlas.634
Los preceptos relativos al régimen financiero municipal se encuen-
tran establecidos en distintos cuerpos jurídicos estatales y municipales,
con apego a los principios establecidos en la Constitución federal y en la
Constitución del respectivo estado.
La normatividad básica propiamente municipal en esta materia, está
constituida por los planes municipales de desarrollo; las leyes de ingresos
municipales; los presupuestos de egresos municipales; las leyes orgá-
nicas municipales; las leyes de presupuesto, contabilidad y gasto público mu-
nicipales; las leyes de deuda pública municipales; los códigos fiscales
municipales; las leyes de hacienda municipales; las leyes de responsabili-
dad de los servidores públicos municipales; así como por diversas dispo-
siciones administrativas relacionadas con la materia: reglamentos, catálo-
gos, acuerdos, manuales y criterios.
Debe hacerse notar que en algunas entidades federativas, los munici-
pios no cuentan con leyes propias ----decretadas en todo caso por la legis-

632 Publicada en el Diario Oficial de la Federación de 23 de diciembre de 1999.


633 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115, fracción IV,
penúltimo párrafo.
634 Santana Loza, Salvador, ‘‘Los síndicos municipales, nombramiento y atribuciones:
su relación con la hacienda municipal’’, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jal., Indetec,
núm. 68, septiembre de 1999, p. 34.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 251

latura local----, sino que los preceptos que regulan su situación se encuen-
tran integrados en los respectivos ordenamientos estatales, formando un
capítulo de ellos; y que en las entidades federadas en las que los munici-
pios sí cuentan con leyes diferentes de las estatales, en algunos casos cada
municipio cuenta con su propio estatuto, y en otros existe una sola dispo-
sición municipal para cada materia, que es aplicable a todas las subdivi-
siones políticas de la entidad.
La facultad que tienen los ayuntamientos para formular, apro-
bar y modificar sus propios presupuestos de egresos, y la obligación del
tesorero municipal de preparar y presentar al cabildo el Presupuesto de
Egresos, están señaladas en las leyes orgánicas municipales. Las que defi-
nen lo que es el presupuesto municipal, determinan su estructura y conte-
nido, la forma en que debe formularse y prepararse, fijan las normas bási-
cas para su ejercicio, señalan a los responsables de su ejecución, y
establecen las modificaciones presupuestales, son las leyes de presupues-
to, contabilidad y gasto público municipales. Las leyes de hacienda muni-
cipales y las leyes de ingresos municipales establecen las fuentes de in-
gresos que permiten a las demarcaciones de que se trata, solventar sus
necesidades de gastos, y reflejan la política tributaria que se persigue con
la determinación de las cuotas, bases y tarifas que corresponden a cada
impuesto o derecho.635
Los programas que van a desarrollarse durante el periodo para el que
fue electo el Ayuntamiento, están descritos en el Plan Municipal de Desa-
rrollo, que define los objetivos, las políticas y las estrategias generales
que van a seguirse; establece los costos globales de cada programa y las
fuentes de su financiamiento; y señala los órganos responsables de su eje-
cución. Tomando como base dicho plan, se diseñan los programas opera-
tivos anuales necesarios para mejorar los servicios o apoyar el desarrollo
de las áreas susceptibles de serlo,636 se calcula su costo, y se hacen los
ajustes que los ingresos disponibles imponen. El documento que resulta
de estas acciones es el proyecto de presupuesto, que una vez aprobado
por el Ayuntamiento se convierte en el Presupuesto de Egresos y se pro-
cede a su ejecución. En él se expresan tanto los objetivos, fines y metas
que han de cubrirse en el año, como su costo de ejecución; y asimismo las
medidas de control y evaluación que han de observarse.

635 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 75.


636 Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Bases generales...’’, cit., nota 265, pp. 91 y 92.
252 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Este es el marco normativo que legitima la acción de las autoridades


municipales, hace posible regular las funciones y operaciones específicas
que en esta materia realicen, y permite evaluar la vinculación entre lo ero-
gado y el avance en el cumplimiento de los objetivos propuestos.

2. Administración municipal
La autoridad suprema del municipio es un Ayuntamiento ----asamblea
de elección popular directa----637 cuyos miembros: el presidente munici-
pal, los síndicos y los regidores desempeñan diversos cargos. Los restan-
tes funcionarios: el secretario, el tesorero y los directores o jefes de de-
partamento no son integrantes de dicho cuerpo colegiado.
Sobre el presidente municipal recae la mayor parte de la responsabili-
dad por la gestión administrativa, ya que preside y dirige las funciones
del Ayuntamiento y ejecuta sus acuerdos. También asume la conducción
de la política ----por lo que es su responsabilidad conciliar los intereses de
los grupos sociales dentro de esa jurisdicción---- y representa al Ayunta-
miento en sus relaciones con el estado del cual es subdivisión política,
con la Federación, con otros organismos públicos y con instituciones pri-
vadas.638
Porque el gobierno municipal se desempeña siguiendo un sistema de
gestión por comisiones, entre los cometidos de los síndicos y de los regi-
dores están las de cumplir las tareas que el Ayuntamiento les enco-
miende, y vigilar las ramas de la administración municipal que dicho
organismo les encargue. Al frente de cada uno de los diversos ramos ad-
ministrativos está un miembro del Ayuntamiento, que efectúa bajo su res-
ponsabilidad la vigilancia y control de esa área.639
Las principales comisiones son: tesorería municipal; seguridad públi-
ca y transporte; salud pública y seguridad social; obras públicas y servi-
cios públicos; educación y recreación; comercio, mercados y rastros; y
desarrollo urbano y medio ambiente.640

637 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115, fracción I,
párrafo 1o.
638 Quintana Roldán, Carlos F., op. cit., nota 630, pp. 210, 224 y 225.
639 Ibidem, p. 51.
640 OCDE, op. cit., nota 158, p. 268.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 253

El mayor número de integrantes del Ayuntamiento ----que varía se-


gún la densidad de la población---- está constituido por los regidores,
quienes forman parte del cuerpo deliberante o cabildo, con voz y voto
en las decisiones del Ayuntamiento.
La regulación de la sindicatura es tan diferente en los distintos esta-
dos, que parece que no se trata de la misma organización. A pesar de que
la institución del síndico se encuentra mencionada en la Constitución fe-
deral, hay un estado que no prevé en su legislación municipal esta figura.
De acuerdo con dicho ordenamiento, los síndicos, regidores y presidentes
municipales son designados por el pueblo mediante elección directa; pero
en una entidad federativa, los síndicos son investidos por plebiscito o
consulta popular; en otra, son designados por el Ayuntamiento de entre
sus miembros; y en una más, son nombrados por el Ayuntamiento, previa
propuesta del presidente municipal. En los veintisiete estados en los que
reciben el cargo por elección, necesariamente tienen ya, por mandato po-
pular, las funciones inherentes a la sindicatura: representación jurídica del
Ayuntamiento, y control de la hacienda municipal, independientemente
de cualquier otra comisión que pudiera encomendarles el cabildo.641
Participan además los síndicos en el manejo del patrimonio munici-
pal: en unos estados intervienen en la elaboración del inventario de los
bienes municipales ----muebles, inmuebles y valores----; en otros simple-
mente lo conocen; y en algunos más también son responsables de ese pa-
trimonio, regularizan y custodian la propiedad de los bienes municipales,
y asimismo vigilan y controlan la adquisición de materiales.642
La Comisión de Hacienda y Patrimonio Municipal ----generalmente
presidida por un síndico---- verifica las labores de la tesorería y notifica al
Ayuntamiento cualquier anomalía que descubra; vigila que la recauda-
ción se haga eficientemente y con apego a la ley, y que la distribución de
los recursos se efectúe conforme a las partidas del presupuesto. Asimis-
mo, formula los planes de arbitrios y los presupuestos de egresos para
presentarlos al Ayuntamiento, examina las cuentas rendidas por la tesore-
ría, y las presenta al Ayuntamiento con las observaciones pertinentes.643

641 Santana Loza, Salvador, ‘‘Los síndicos municipales... ’’, cit., nota 634, p. 7.
642 Ibidem, p. 11.
643 Ley Orgánica Municipal de Veracruz, artículo 45.
254 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

3. Orientación programática de la presupuestación

Los dos mil trescientos ochenta y siete municipios de la república


operan su gasto público de acuerdo con una orientación programática que
precisa quién y cómo gasta, en qué lo hace y para qué.644 Uno de los prin-
cipales elementos del control presupuestal es la programación, realizada a
través de una combinación de operaciones encaminadas a delimitar el vo-
lumen y composición del gasto público en relación con los recursos dis-
ponibles y las necesidades por solucionar.645 En los planes municipales de
desarrollo se definen los objetivos, políticas y estrategias generales que
han de seguirse, se describen los programas que han de desarrollarse, y se
indican los órganos responsables de su ejecución.646
El proceso de presupuestar implica la actividad de todos los órganos
de la administración: el presidente municipal determina los objetivos,
políticas y lineamientos generales; las diferentes dependencias del Ayun-
tamiento preparan los planes, programas y proyectos, e indican las necesi-
dades técnicas y de personal; la tesorería municipal identifica las necesida-
des financieras, prevé las partidas presupuestales, calcula los ingresos,
elabora el presupuesto e integra el documento. Los regidores en sesión
especial del cabildo municipal revisan, analizan y aprueban el presupues-
to, que en algunas entidades previamente es aprobado por una comisión
interdepartamental, nombrada para auxiliar al cabildo.647

A. Formulación del presupuesto

La formulación del presupuesto se inicia con el conocimiento de los


servicios públicos ya en operación, de sus insuficiencias y limitaciones;
la aceptación de la existencia de carencias en la comunidad, y el estudio
de las exigencias de la ciudadanía; así como con el análisis de la situación
financiera del municipio, y la posibilidad de contar con la colaboración
de los interesados en la solución de sus propias necesidades. Este examen
es fundamental para la elaboración del programa anual de trabajo, en el
que se proyectan las obras y servicios públicos que van a llevarse a cabo,
se identifican sus metas y objetivos, y se calculan los recursos necesarios
para alcanzarlos.
644 Nuño Sepúlveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 88.
645 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 37.
646 Morones Hernández, Humberto, op. cit., nota 509, p. 38.
647 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 58.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 255

Realizado lo anterior,648 se integra el documento presupuestario, en el


cual, de acuerdo con los ingresos disponibles, se determinan los gastos
del ejercicio, se precisan las metas y objetivos, se pormenorizan los recur-
sos humanos y materiales necesarios para llevarlos a cabo, se hace el
ajuste de las partidas, y se identifican los recursos financieros; después,
conforme a dicho documento, una vez aprobado, han de ejercerse las par-
tidas autorizadas.

B. Aprobación del presupuesto

La revisión, el análisis y la aprobación del presupuesto son facultades


del cabildo municipal. En algunas entidades previamente es aprobado por
una comisión interdepartamental.

C. Ejercicio del presupuesto

El ejercicio del presupuesto consiste en el empleo de los recursos hu-


manos, materiales y financieros en él asignados, realizado durante el lap-
so para el cual fue autorizado649 por la tesorería municipal, el presidente
municipal, los responsables de los servicios generales y de las obras pú-
blicas, y los síndicos y regidores, de acuerdo con las comisiones que les
hubieran sido encomendadas.
En parte por sus pocas facultades tributarias, y en parte porque los
municipios no ejercen las que tienen,650 la mayor parte del erario mu-
nicipal se integra con transferencias federales provenientes del Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, y del Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demar-
caciones Territoriales del Distrito Federal, que las autoridades municipa-
les ejercen directamente, y que una vez recibidos en su jurisdicción, sólo
a ellas incumbe decidir en qué obras, acciones o adquisiciones los eroga-
rán, aunque siguiendo las regulaciones específicas conforme a lo estipula-
do en los convenios respectivos.651
648 Ibidem, pp. 56, 57 y 58.
649 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 38.
650 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 39 y 40. Las transferencias federales a
las administraciones locales ----estatales y municipales---- representan el 93.3% de los in-
gresos totales de esos gobiernos.
651 Larios Contreras, Cesáreo, ‘‘Autonomía...’’ , cit., nota 171, p. 44.
256 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Las operaciones básicas son el cumplimiento de las políticas y estra-


tegias de ingresos y egresos, la recaudación y percepción de los ingresos,
la ejecución de los programas de obras y servicios, el desarrollo de las
labores de administración general, y la recepción y aceptación de docu-
mentos para su pago. Todos los gastos que se efectúen a cargo del erario
municipal, deben estar previstos en el presupuesto y afectar la partida co-
rrespondiente.

D. Control del presupuesto

El control financiero se efectúa con el propósito de velar por el efec-


tivo y riguroso empleo de los recursos, y de evitar la dilapidación y la
corrupción. El control se aplica a todo el procedimiento administrativo
relacionado con los fondos públicos, y en el ámbito municipal presenta la
particularidad de que en la revisión de la Cuenta Pública intervienen ór-
ganos ajenos a este nivel de gobierno.652

a. Control interno

El control interno653 lo realiza principalmente el órgano encargado de


las finanzas, que es la tesorería municipal; en algunos estados también lo
efectúa la contraloría municipal. Y para vincular lo planeado y programa-
do con lo presupuestado y ejercido, intervienen en mayor o menor medi-
da ----dependiendo de los diferentes municipios---- el síndico a cargo de la
Comisión de Hacienda, el cabildo y el presidente municipal.
Existe responsabilidad solidaria entre el presidente municipal y el
tesorero municipal, en cuanto al manejo del gasto público. Aquél tiene
también responsabilidad respecto al cumplimiento de los programas que
los departamentos y órganos encargados de su ejecución llevan a cabo, por
lo que cada uno de ellos le informa periódicamente del grado de avance en
la ejecución de los programas, que debe concordar con lo que en el aspec-
to financiero le informe el tesorero, y corresponder a lo establecido en el
programa anual de trabajo.
Los síndicos comparten con los ayuntamientos la vigilancia y el con-
trol del manejo de la hacienda pública municipal; pero en unas condicio-
nes muy especiales: los ayuntamientos lo hacen en el momento de apro-
652 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 38.
653 Morones Hernández, Humberto, op. cit., nota 509, pp. 206 y 207.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 257

bar su Presupuesto de Egresos con base en los ingresos autorizados por el


congreso ----cuando son sólo simples expectativas de recaudación----, y
más adelante cuando analizan tanto los informes parciales como el infor-
me anual que el presidente municipal les presenta, y en este caso la ero-
gación es ya un acto consumado.
En cambio, el síndico a cargo de la hacienda municipal puede cercio-
rarse de que las funciones hacendarias se realicen adecuadamente a medi-
da que van ejecutándose, y de que los gastos además de comprobados
sean justificados, especialmente en los municipios en cuya legislación
está prevista la autorización previa de cualquier erogación por parte del
síndico municipal. Sus funciones van pues del simple conocimiento del ma-
nejo hacendario, hasta la facultad de autorizar cada gasto, y abarcan la
revisión detallada de los ingresos.654
El cabildo ejerce control a través del regidor comisionado de hacien-
da, o de la comisión edilicia de hacienda y presupuesto. Su intervención
es previa a la erogación si está prevista su autorización cuando se trate de
gastos específicos de cuantía considerable; y posterior cuando revisa la
entrega parcial de la Cuenta Pública del ejercicio, y cuando analiza los
resultados de ésta, antes de aprobarla para remitirla a la legislatura local.
Atendiendo a que si la verificación se hace una vez que la operación
fue concluida, no cumple con el objetivo de evitar daños a la hacienda
pública, algunas entidades federativas han dispuesto diversos periodos re-
gulares ----semestrales, trimestrales, bimestrales y aún mensuales---- para
la entrega parcial de la Cuenta Pública para su revisión y fiscalización.
Pero debe tenerse en cuenta que sólo los municipios urbanos grandes
y medianos cuentan con marcos normativos apropiados para su gestión
financiera, así como con personal con la escolaridad suficiente para de-
sempeñarla adecuadamente. El resto se limita a ejecutar funciones opera-
tivas rudimentarias de ejercicio del gasto, o simplemente improvisa;655
por lo que en ausencia de estructuras normativas eficaces y de capacidad
administrativa, en muchos municipios la rendición de cuentas consiste
más en el contacto informal del presidente municipal con la población y
con el Ejecutivo estatal.

654 Ibidem, p. 9.
655 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 36-38.
258 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

No obstante, en los municipios más pequeños, la gestión pública es


más transparente656 porque el control se ejerce informalmente de manera
continua y directa, ya que debido a la insuficiencia de fondos, general-
mente la obra pública se hace en colaboración con la población, la cual, al
participar en dicha obra con su trabajo, sabe con detalle qué se ha hecho,
y puede identificar la obra construida. Por otra parte, conoce el patrimo-
nio pasado y presente de sus autoridades.

b. Control externo

El control externo657 del gasto municipal lo realizan las legislaturas


estatales a través de sus órganos de apoyo para la revisión y análisis de
los presupuestos y cuentas públicas, que son los órganos superiores
de fiscalización.
El documento en el que conforme lo señalan las leyes orgánicas mu-
nicipales, cada Ayuntamiento presenta al congreso del estado al que per-
tenece los resultados del ejercicio presupuestal durante un periodo deter-
minado, es la Cuenta Pública municipal, que contiene el análisis de
congruencia entre lo presupuestado y lo ejercido, lo que permite determi-
nar el grado de cumplimiento de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de
Egresos.
La preparación de la cuenta de la hacienda pública municipal es
responsabilidad del presidente municipal, del síndico a cargo de la ha-
cienda, y del tesorero. Dicho documento está formado por estados financie-
ros, presupuestarios, programáticos y de la deuda pública; así como por
los reportes de las obras terminadas y de las que están en proceso. Incluye
también información cuantitativa y cualitativa sobre los resultados tanto
de la ejecución de la Ley de Ingresos, como del ejercicio del Presupuesto de
Egresos.658
En la Cuenta Pública se esclarecen los desvíos cometidos respecto
del programa original, se explican las erogaciones relacionadas con cir-
cunstancias imprevistas, surgidas durante el plazo de vigencia del presu-
puesto, y se hace la evaluación de todas las acciones del gobierno que la
entrega. El tesorero municipal es el encargado de la elaboración de la Cuen-
656 Cabrero, Enrique, ponencia presentada en la conferencia: ‘‘México contra la co-
rrupción’’, México, 16 de abril de 2002, en Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, p. 35.
657 Vega Ochoa, Ernesto, op. cit., nota 538, pp. 52 y 53.
658 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 29 y 30.
PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 259

ta Pública que el Ayuntamiento analiza y aprueba ----como también lo


hace con las cuentas parciales----, para posteriormente remitirla al congre-
so estatal para su estudio y aprobación.
Respecto a la justificación de lo erogado,659 la legislatura local sólo
puede calificar específicamente cada desembolso en particular; pero no
los conceptos de gasto en general, porque la facultad del Ayuntamiento
para aprobar su propio Presupuesto de Egresos ----que incluye la de auto-
rizar las remuneraciones y emolumentos de sus miembros----, está consig-
nada tanto en las Constituciones locales como en la Constitución federal.

c. Control social

No obstante que el control social es una tendencia de reciente apari-


ción, puede desarrollarse rápidamente debido a la gran utilidad que tiene
para complementar el control administrativo y Legislativo que ya se ejer-
cen sobre el gasto en el nivel municipal, lo que puede hacer que la gestión
de los programas desarrollados en esas jurisdicciones, por cualquiera de
los niveles de gobierno, sea más transparente y eficaz.660

III. COLOFÓN

Los principios generales de la presupuestación programática en el ni-


vel local, la secuencia de sus fases y los procedimientos para realizar cada
una de ellas, son los mismos que los seguidos en el nivel federal; la distri-
bución de competencias entre los distintos órganos de gobierno estatal es
casi idéntica a la federal, tan sólo con las adaptaciones necesarias que exige
la realidad de cada estado. En el nivel municipal, dicha distribución es
muy diferente por las peculiaridades de su organización política: el muni-
cipio es gobernado por un cuerpo colegiado, y opera con un sistema de
gestión por comisiones. Esas diferencias no han impedido que la presu-
puestación programática en el nivel local haya seguido un curso paralelo
al que ha tenido en el nivel federal.

659 Vega Ochoa, Ernesto, op. cit., nota 538, p. 56.


660 Santana Loza, Salvador, ‘‘Evaluación social... ’’, cit., nota 362, p. 16.
CONCLUSIONES

Durante la vigencia de la Ley de Presupuesto de 1935, se construyeron


unidades habitacionales, escuelas, hospitales, presas, sistemas hidroeléc-
tricos y carreteras. Nada de esto pudo haberse levantado sin un plan pre-
vio, y sin programar las obras en varios años, cuando su importancia lo
requería. Sólo que cada dependencia elaboraba en forma individual su
programa atendiendo a las necesidades que debía solventar, lo que origi-
naba que varias de ellas prestaran el mismo servicio o partes de él sin
coordinarse, y que las acciones de una dependencia pudieran ser obstacu-
lizadas por las decisiones de otra. Que formalmente el decreto de presu-
puesto de egresos fuera simplemente una enumeración de gastos, no debe
hacer olvidar que todo presupuesto es un plan de ingresos y gastos basa-
dos en lo que se pretende realizar en un tiempo determinado.
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, en vigor desde
1977, introdujo un sistema conforme al cual el presupuesto ----elaborado
anualmente, y basado en costos---- es formulado y presentado con apoyo
en programas que señalan objetivos, metas y unidades responsables de su
ejecución. Elemento importante de esta forma de presupuestación es que
obliga a comparar programas para elegir el más idóneo, lo que permite
conocer qué papel desempeñan en su cumplimiento distintas dependen-
cias, cuando varias de ellas están involucradas en su ejecución, y facilita
ejercer control sobre todo el proceso de presupuestación y evaluar los re-
sultados obtenidos.
Pero el cambio decisivo ocurrió cuando la Ley de Planeación, vigente
desde 1983, señaló entre las atribuciones de la Secretaría de Hacienda la
de elaborar el programa anual global para la ejecución del Plan Nacional de
Desarrollo, y entre las obligaciones de las distintas entidades, la de elabo-
rar sus programas anuales para la ejecución de la parte correspondiente en
la realización del mismo. Estos planes anuales de trabajo ----resultados de
disgregar el plan nacional que debe cumplirse en un sexenio----, una vez
que se les calcula el costo, se convierten en presupuestos. Las acciones de
261
262 CONCLUSIONES

planear, programar y presupuestar se entrelazan así hasta ser aspectos di-


ferentes de un solo proceso: la presupuestación se integra en la planea-
ción a través de la programación.
En este trabajo se ha seguido desde sus orígenes el desarrollo de la
planeación y de la presupuestación en los tres niveles de gobierno, así
como el de la coordinación que se ha dado entre ellos. Se ha analizado
cuál fue su impulso original, cómo fue progresando su desarrollo, y cómo
una vez afianzado el sistema, la atención del gobierno ----haciéndose eco
del interés de la sociedad---- se ha dirigido al control del gasto público.
Cierto que los controles establecidos tanto por la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público, como por la Ley de Fiscalización Superior
en vigor son más estrictos que los que preveían los ordenamientos que las
precedieron; pero las circunstancias en que éstos se promulgaron fueron
mucho menos complejas. El control ha sido siempre un elemento muy
importante de la técnica de presupuestación, y desde un principio ha exis-
tido un marco jurídico para aplicarlo; si no sucedió así, no fue por defi-
ciencias legales ni contables.
Lo que abrió un cauce nuevo al control no fue una mejora en los sis-
temas técnicos, sino un cambio en la realidad política. Donde no hay al-
ternancia de partidos, y uno predomina en los poderes Ejecutivo y Legis-
lativo, es obvio que éste no tiene una razón para fiscalizar eficientemente
a aquél; en estas condiciones, la rendición de cuentas no pasa de ser una
ceremonia protocolaria, una ocasión para hacer publicidad política. Más
que las modificaciones en los textos jurídicos que rigen la materia presu-
puestaria ----y como se desprende del texto, las ha habido, y muy impor-
tantes---- lo que ha producido el cambio ha sido la alteración en el sistema
de partidos, que ha convertido la autorización del presupuesto y la acepta-
ción de la Cuenta Pública en palestra política. La posibilidad de que el
Congreso ejerza un control efectivo sobre la gestión del Ejecutivo, existe
en tanto se dé un real equilibro de poderes, y el fundamento de éste es la
presencia y confrontación de partidos de oposición efectivos, algo que
tanto en el nivel federal como local recién esta ocurriendo en México.
Junto a este reforzamiento del control político, empieza a surgir inci-
pientemente el control social de la gestión pública, hasta ahora informal,
pero cuya institucionalización se contempla en el Plan Nacional de Desa-
rrollo 2001-2006; para ejercerlo, la sociedad cuenta ya con organismos no
gubernamentales que pueden asumir esa responsabilidad, y una institu-
ción que los integrara facilitaría su tarea.
CONCLUSIONES 263

El futuro del control de la gestión del Ejecutivo en los tres niveles de


gobierno ----y como consecuencia el futuro del abatimiento de la corrup-
ción---- depende de continuar reforzando con sensatez tanto el control ad-
ministrativo como el control político de la acción del gobierno; pero tam-
bién de ampliar el ámbito de acción de la ciudadanía en la evaluación de
la actividad pública, a través del acceso de los particulares y de los orga-
nismos privados y sociales a la información gubernamental.
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José. En la edición se utilizó papel cultural
de 70 x 95 de 50 kg. para los interiores y
cartulina couché de 162 kg. para los forros.
Tiraje: 1,000 ejemplares.