Curso Federalismo Fiscal no Brasil

Módulo
5 O Federalismo e as Transferências
Intergovernamentais

Brasília - 2017
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Romero Jucá
Secretário-Executivo
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Marcos de Oliveira Ferreira
Zarak de Oliveira Ferreira
Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos
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Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Organização do Conteúdo
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Revisão do Conteúdo
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Revisão Pedagógica
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Revisão Gramatical e Ortográfica
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Colaboração
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
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70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
SUMÁRIO

Objetivo do Módulo........................................................................................ 5
1. Transferências Intergovernamentais............................................................ 5

2. Classificação das Transferências Intergovernamentais.................................. 9

3. Entendendo o Federalismo na prática........................................................ 11

Revisão do Módulo........................................................................................ 13

Referências.................................................................................................... 14
Módulo
5 O Federalismo e as Transferências
Intergovernamentais

Objetivo do Módulo

Apresentar as classificações e a importância das transferências intergovernamentais como

meio para minimizar os desequilíbrios numa federação.

1. Transferências Intergovernamentais

As transferências intergovernamentais são transferências de

recursos entre os entes governamentais. Os objetivos dessas
transferências podem ser os mais diversos, baseados em
argumentos econômicos do tipo equidade e eficiência ou em
considerações de ordem política, como centralização ou
descentralização do poder político.

No contexto do federalismo fiscal, as transferências

intergovernamentais servem para corrigir ou minimizar os
desequilíbrios verticais (entre níveis de governo: federal, estadual,
distrital e municipal) e horizontais (entre diferentes unidades de
um mesmo nível de governo: entre estados ou entre municípios).

A centralização da arrecadação no governo central reduz os custos incorridos pelos contribuintes

para cumprir suas obrigações tributárias, facilita a fiscalização, diminui a possibilidade de
o contribuinte migrar para escapar à tributação. Em suma, o custo da arrecadação, para a
sociedade, tende a ser menor quando esta se concentra no governo central.

Por outro lado, a centralização da arrecadação gera um desequilíbrio vertical, ou seja, os

poucos tributos que podem ser arrecadados com eficiência nos estados e municípios não são
suficientes para custear os gastos desses níveis de governo. Uma forma de solucionar
o problema é manter a arrecadação centralizada e fazer transferência de recursos para os
governos subnacionais.

As transferências permitem a correção entre o volume de arrecadação e as despesas, além

da redução das disparidades entre os governos subnacionais. Assim, há ao menos duas
justificativas econômicas para efetuar essas transferências:

• É mais eficiente centralizar a arrecadação de vários tributos, o que concentra os

recursos no governo central;
• Os governos locais têm mais capacidade para proverem serviços públicos com
eficiência, por estarem mais próximos da realidade das populações locais.

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 Uma característica do sistema de transferências atual do
Brasil é o fluxo vertical de recursos, sempre de cima para
baixo. O governo federal transfere recursos aos estados
e municípios e, por sua vez, os estados transferem a seus
municípios.

Não existem transferências dos estados e dos municípios

ao Governo Federal, nem dos municípios aos estados.
Também não há transferências entre os estados e entre os municípios.

No atual sistema tributário brasileiro os principais mecanismos de transferências operam

a partir da arrecadação gerada pelo: Imposto de Renda (IR); Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI); Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias
e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicações (ICMS).

Dissemos no início dessa unidade que as transferências intergovernamentais servem para

corrigir ou minimizar os desequilíbrios verticais, entre níveis de governo, e horizontais, entre
diferentes unidades de um mesmo nível de governo. Vamos entender de forma mais detalhada
como pode ocorrer cada um desses desequilíbrios?

Desequilíbrio Vertical

Devido à centralização da arrecadação no governo central e às crescentes demandas por

serviços nos governos subnacionais, as transferências servem para complementar os recursos
desses governos de forma que eles consigam cumprir com suas obrigações.

Apesar de cada ente possuir sua base tributária própria, na maioria das vezes o volume
arrecadado pelos entes subnacionais é insuficiente para que eles possam cumprir com todos
os seus encargos.

A diferença entre o montante de recursos necessários para cumprimento de suas obrigações e

o efetivamente arrecadado por um governo subnacional é o que se chama de brecha vertical.
As transferências intergovernamentais têm como objetivo completar essa diferença, ou seja,
diminuir os desequilíbrios verticais.

Portanto, o desequilíbrio vertical é um ajuste na

distribuição de recursos para atender as necessidades da
sociedade.

Do ponto de vista econômico, em geral, as receitas devem

ser arrecadadas pelo governo central e as despesas
devem ser efetuadas pelos governos locais, tornando-se
necessárias as transferências de recursos do nível central
para os níveis locais.

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Desequilíbrio Horizontal

Os desequilíbrios horizontais referem-se às desigualdades comparativas na capacidade de

gastos entre entes do mesmo nível. Estamos falando sobre as diferenças entre os Estados-
membros ou entre os Municípios. Aqui estamos pensando além do princípio da eficiência, pois
o foco é a equidade. Corrigir desequilíbrios horizontais significa que o governo central busca
manter um padrão mínimo em todos os entes da federação.

Isso porque a capacidade fiscal dos governos locais, e também suas necessidades, podem ser
bastante distintas num mesmo nível de governo, principalmente em um país tão heterogêneo
como o Brasil, com enormes disparidades regionais, sociais e culturais, o que dá origem aos
desequilíbrios horizontais.
Tal desequilíbrio pode levar a existência de serviços públicos de
qualidade diferenciada entre os governos subnacionais ou a uma
disparidade nas cargas tributárias impostas aos cidadãos dos
diversos governos subnacionais, caso busque-se manter um
padrão uniforme dos serviços públicos prestados em toda
federação.

Portanto, as transferências possuem também esse papel,

cumprindo a função distributiva, tendo em vista corrigir as
desigualdades de renda regionais.

Observe alguns exemplos de transferências estabelecidas pela Constituição Federal.

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 Os fundos de participação são transferências de recursos financeiros da União aos
Estados (FPE) ou aos Municípios (FPM) com o objetivo de promover o equilíbrio
socioeconômico destes entes.
Veja a seguinte diferença:
50% do ITR arrecadado pela União é transferido para o Município em que o terreno
está localizado. Portanto, os Municípios receberão um retorno proporcional àquilo
que deu origem à arrecadação. Se, por exemplo, em algum Município não houve
incidência de ITR então ele não receberá essa transferência.
No FPM todos os Municípios recebem recursos de acordo com critérios fixados em lei.
Da mesma forma ocorre no FPE.
FPM (24,5% do IR + IPI): a fixação dos coeficientes individuais de participação dos
municípios no FPM é efetuada com base nas populações de cada município brasileiro
e na renda per capita de cada estado, dados informados pelo IBGE.
FPE (21,5% do IR + IPI): 85% do recurso do fundo é destinado para os Estados das
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 15% para os Estados das regiões Sul e
Sudeste.

Você aprendeu que as Transferências Intergovernamentais têm como objetivo garantir a

equidade e o equilíbrio na federação, trazendo saldos positivos para a gestão governamental.
Mas, será que existem efeitos negativos em optar pelas transferências intergovernamentais?

A existência de transferências intergovernamentais pode gerar um efeito negativo na

responsabilidade fiscal e na eficiência da gestão nos governos subnacionais. Seus governantes
podem preferir não utilizar sua base tributária, utilizando-se dos recursos que chegam de
outro ente. Quanto maior o financiamento recebido pelos governos subnacionais por outras
esferas de governo, maior pode ser a tendência de irresponsabilidade fiscal.

Segundo essa visão, todo ato de tributar constituiria para o gestor público um “ônus” junto à
população, enquanto o ato de gastar representaria um “bônus”.

Segundo o art. 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), constituem requisitos essenciais

da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos
os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Assim, cada ente deve manter uma gestão fiscal eficiente, de forma a arrecadar devidamente
os tributos de sua competência (base tributária).
O ente que mantém suas finanças apenas com recursos recebidos por meio de transferências
não age com responsabilidade fiscal, conforme assevera a LRF.

Diante disso, você consegue perceber o grande desafio do federalismo fiscal? É preciso modelar
adequadamente o seu sistema de transferências para que assim possa cumprir seus objetivos
de equalização fiscal e ao mesmo tempo conseguir atingir a eficiência econômica.

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Mas, ao se realizar uma transferência o ente central pode fazer alguma exigência? Ou será que
o ente pode deixar de realizar a transferência? Veremos que nem todas as transferências são
iguais, mas esse é o assunto que estudaremos em nossa próxima unidade.

2. Classificação das Transferências Intergovernamentais

As transferências de recursos podem ser classificadas em dois grandes grupos: quanto à

condicionalidade e quanto à existência de contrapartida por parte do ente beneficiário. Veja
o esquema abaixo:

Classificação quanto à Condicionalidade

Segundo essa classificação, as transferências podem ter sua aplicação condicionada ou não a
uma finalidade específica.

Transferências Incondicionais

As transferências incondicionais não têm sua aplicação vinculada a nenhum fim específico. O
ente transferidor repassa os recursos ao ente beneficiário, que poderá usar os recursos para
os fins de sua preferência.

Assim, quem transfere os recursos não pode exigir que o beneficiário gaste o dinheiro em
uma área específica como saúde ou educação. Ele recebe o dinheiro e aplica de acordo com
as necessidades da localidade. As transferências incondicionais podem ser redistributivas ou
devolutivas.

Transferências Incondicionais Redistributivas

São as transferências em que os critérios de repartição de recursos entre os governos

subnacionais beneficiários são definidos por fórmulas na tentativa de equilibrar, ou reforçar,
a atuação pública entre unidades federativas com capacidade de arrecadação diferenciada.
Dividem-se os recursos, por exemplo, de acordo com a população, a renda per capita, etc., não
se considerando, nessa fórmula, o local onde o tributo foi arrecadado. É o tipo de transferência
mais utilizada para a finalidade de redistribuição regional ou redução do hiato fiscal (falta de
capacidade de investimento do setor público). Exemplos: Fundo de Participação dos Estados
(FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

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Transferências incondicionais Devolutivas

Como já visto, a centralização da arrecadação tributária no governo central pode gerar ganhos
de eficiência para o sistema tributário, porém, gera um desequilíbrio vertical.

Uma forma de solucionar o problema é manter a arrecadação centralizada e fazer transferência

de recursos para os governos subnacionais. Se não houver a necessidade de resolver problemas
de redistribuição regional ou de hiato fiscal, acima analisados, pode-se montar um sistema de
transferência bastante simples, no qual o governo central arrecada o tributo e o devolve ao
estado ou ao município onde o tributo foi arrecadado.

Estas são as transferências devolutivas: seu critério de distribuição determina que os recursos
sejam entregues ao governo subnacional onde ocorreu o fato gerador. Exemplo: as cotas-parte
do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto Territorial Rural
(ITR), transferidas aos Municípios.

Esse tipo de transferência é indicado para os casos em que se quer preservar a eficiência
do sistema tributário, mediante centralização da arrecadação, e, ao mesmo tempo, garantir
recursos suficientes para que os governos subnacionais financiem suas despesas.

Deve ser empregada em casos em que não haja a preocupação com a redistribuição dos
recursos entre os diferentes governos subnacionais. Para ajudar você a compreender melhor
como funciona as Transferências Incondicionais, analise o exemplo a seguir.

Exemplo: Quando um cidadão de São Carlos - SP compra um aparelho televisor numa loja,
ele paga, entre outros impostos, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de
Serviços (ICMS). Assim, este tributo é arrecadado pelo Estado de São Paulo - SP. De acordo
com a Constituição Federal, parte deste imposto deve ser transferida ao Município de São
Carlos, local onde o negócio ocorreu.
Ressalta-se que os recursos transferidos poderão ser aplicados pelo referido Município em
políticas públicas de acordo com a suas prioridades. Portanto, essa é uma transferência
incondicionada, ou seja, não está vinculada a nenhum gasto ou condição específica.
Agora, estudaremos o que são as Transferências Condicionais.

Transferências Condicionais

As transferências condicionais são aquelas em que o beneficiário está obrigado a usar os

recursos em áreas já estabelecidas. É o caso das transferências ao Sistema Único de Saúde
(SUS), que são condicionadas ao uso em fins específicos na área da saúde.
As Transferências Condicionais podem ser obrigatórias (quando há previsão legal ou
constitucional e, portanto, devem ser realizadas compulsoriamente) ou voluntárias (são
realizadas de acordo com a discricionariedade, ou seja, a vontade do ente transferidor).

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 Classificação quanto à Contrapartida

A Classificação quanto à Contrapartida pode ser de dois tipos.

A exigência de contrapartida ou não para a realização da transferência está relacionada a uma

contraprestação financeira do ente beneficiário. Pense na seguinte situação: um Município
deseja fazer um investimento de R$ 100 mil para a construção de um museu, mas não tem
recurso suficiente para realizá-lo.

Este ente pode receber uma transferência da União para que realize sua obra, mas a União
pode ou não exigir uma contrapartida. Assim, a União pode financiar R$ 95 mil e o Município
R$ 5 mil, ou então, pode arcar com o valor integral.

3. Entendendo o Federalismo na prática

Bem, agora que reunimos algumas informações essenciais para o entendimento do Federalismo,
sobretudo em âmbito fiscal, propomos aplicar o conhecimento assimilado por meio de um
exemplo cotidiano: a compra e o uso de um automóvel.

Assim, com base no modelo de Federalismo adotado no Brasil, vamos entender, de forma
simples e ilustrativa, quais as implicações que esta ação – compra e uso de um veículo – tem
em relação à Administração Pública e à sociedade. Preparado para o último desafio do curso?
Então vamos lá?

O Sr. Pedro é um cidadão muito trabalhador

que mora em Foz do Iguaçu/Paraná. Ele
economizou dinheiro ao longo de três anos
para comprar um automóvel. Quando
conseguiu o valor suficiente para a aquisição
do veículo, resgatou o dinheiro de um fundo
de investimento.

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Na retirada do dinheiro investido houve incidência do Imposto sobre Operações de Crédito,
Câmbio e Seguros ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários (IOF), recolhido em favor da
União.

Com o dinheiro em mãos, ele foi à concessionária

comprar seu novo veículo. Sobre o valor pago pelo
automóvel, entre outros tributos, houve a incidência
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
arrecadado pela União e do Imposto sobre Operações
relativas à Circulação de Mercadorias e sobre
Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), de
competência do Estado em que fica a concessionária
na qual o carro foi comprado e onde ele tem residência.

Cabe destacar que, de acordo com a repartição tributária definida pela Constituição Federal,
parte do IPI arrecadado será direcionada: ao Fundo de Participação dos Estados; ao Fundo de
Participação dos Municípios; à aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo
das Regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste, etc.

Portanto, o tributo foi pago à União que transferiu parte desse recurso para os estados e
municípios. Ressalta-se que estas destinações caracterizam-se como formas de reduzir
desequilíbrios entre os entes da Federação.

O Sr. Pedro ficou muito feliz com a compra do

automóvel. Como proprietário deste bem deve pagar
o Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA), tributo de competência do
Estado, pago a cada exercício financeiro em que o
carro estiver sob a sua propriedade. Ainda cabe
lembrar que 50% do valor do IPVA cobrado será
destinado ao Município em que o veículo foi licenciado,
no exemplo em questão, Foz do Iguaçu.

Para utilizar o seu veículo, o Sr. Pedro tem de realizar algumas despesas, tal como o
abastecimento de combustível, que também é tributado. Com o tempo outras despesas são
necessárias como, por exemplo, a revisão preventiva do carro.

Quando o carro do Sr. Pedro completou 20.000 km

de uso, ele levou o veículo para revisão. Nesse
serviço, parte do valor cobrado referiu-se ao Imposto
sobre Serviços (ISS), integralmente arrecadado e
aplicado pelo Município onde se localiza a empresa
na qual o veículo foi revisado, no caso em questão,
Foz do Iguaçu.

Após três anos de uso, o Sr. Pedro trocou os pneus do

automóvel. Do valor pago pelos pneus novos, houve
incidência de ICMS, arrecadado pelo Estado onde se situava a loja de pneus em que foi feita a
compra. Esse é mais um exemplo de que as operações comerciais cotidianas estão sujeitas à
tributação.

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No exemplo em questão, com os tributos recebidos, por meio do IOF e IPI, a União poderá
alocá-los para as políticas públicas de sua competência, em ações tais como: manutenção do
ensino superior, investimentos na área de infraestrutura, garantia da defesa nacional, etc.

Ainda de acordo com o exemplo, o governo do

Estado do Paraná arrecadou recursos por meio do
ICMS e IPVA, além de receber parte dos recursos
arrecadados pela União por meio do IPI. Portanto,
deverá aplicá-los em políticas públicas de sua
competência, em ações como: manutenção da Polícia
Militar, construção de escolas do ensino médio, entre
outras.

Diante dessa rápida história, você observou que o

Município onde mora o Sr. Pedro arrecadou recursos diretamente pela cobrança do ISS, o
qual incidiu sobre o serviço de revisão realizada no automóvel?

O Município de Foz do Iguaçu também recebeu parte dos recursos arrecadados pelo Estado
por meio do ICMS e IPVA, cobrados tanto no ato de compra do veículo, quanto dos pneus,
respectivamente.

Além disso, o Município recebeu recursos decorrentes do IPI que incidiram sobre a fabricação
do veículo, cobrados pela União no ato da compra feita pelo Sr. Pedro.

Com estes recursos, o governo Municipal promoverá ações para a manutenção do ensino
fundamental, melhoria das pavimentações públicas, entre outras ações necessárias ao
desenvolvimento e à qualidade de vida no município, em consonância com o que dispõe a
Constituição.

Revisão do Módulo

No tópico, vimos que no contexto do federalismo fiscal, as transferências intergovernamentais

servem para corrigir ou minimizar os desequilíbrios verticais (entre níveis de governo)
e horizontais (entre diferentes unidades de um mesmo nível de governo). Uma de suas
características é o fluxo vertical para baixo dos recursos.

As transferências permitem a correção entre o volume de arrecadação e as despesas, além

da redução das disparidades entre os governos subnacionais. Desse modo, as transferências
servem para complementar os recursos dos governos subnacionais de forma que eles consigam
cumprir com suas obrigações (desequilíbrio vertical) e reduzir as diferenças financeiras entre
entes do mesmo nível (desequilíbrio horizontal). Por outro lado, a existência de transferências
intergovernamentais pode gerar um efeito negativo na responsabilidade fiscal e na eficiência
da gestão nos governos subnacionais.

Em seguida, no tópico, estudamos que as transferências de recursos podem ser classificadas

em dois grandes grupos: quanto à condicionalidade e quanto à existência de contrapartida.
Quanto à condicionalidade ela pode ter sua aplicação condicionada ou não a uma finalidade
específica. As incondicionais podem ainda ser redistributivas ou devolutivas.

A exigência de contrapartida ou não para a realização da transferência está relacionada a uma

contraprestação financeira do ente beneficiário. Nas transferências sem contrapartida não há

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a obrigatoriedade do governo receptor complementar os recursos recebidos do outro nível
de governo. Já as transferências com contrapartida, o governo receptor deverá fazer aportes
proporcionais à transferência recebida do governo doador.

Por meio do exemplo utilizado, buscamos ilustrar, no tópico, a dinâmica do Federalismo Fiscal
no Brasil, demonstrando de forma simplificada como os recursos públicos são arrecadados,
repartidos e aplicados pelos entes federativos, de acordo com o modelo instituído pela
Constituição Federal de 1988.

Aqui concluimos o curso. Acreditamos que por meio dele você tenha compreendido um pouco
mais sobre a importância do modelo de estado Brasileiro e suas implicações no desenvolvimento
socioeconômico do país.

Agora, realize os exercícios avaliativos e, em seguida, o Exercício Avaliativo final da Aprendizagem

que comtempla todo o conteúdo abordado no curso. Lembre-se também de avaliar a qualidade
do curso, bem como o trabalho da equipe envolvida, por meio da Avaliação de Satisfação com
o curso. Todos esses instrumentos avaliativos estão disponíveis no Ambiente Virtual Moodle.

Boa sorte!

Referências

AFONSO, José Roberto Rodrigues; LOBO, Thereza: Descentralização Fiscal e participação em

experiências democráticas retardatárias. Disponível em: <https://ipea.gov.br/ppp/index.
php/PPP/article/viewFile/128/130>. Acesso em: 16/01/2013.

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado – 8º ed. atual. – Rio de Janeiro.

MÉTODO, 2014.

COSTA, Leonardo de Andrade: Sistema Tributário Nacional. Disponível em: <http://direitorio.

fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/u100/sistema_tributario_nacional_20132.pdf>. Acesso em:
27 de janeiro de 2013.

GASPARINI, Carlos Eduardo; GUEDES, Kelly Pereira: Descentralização fiscal e tamanho

do governo no Brasil. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S1413-80502007000200007>. Acesso em: 17/01/2014.

OLIVEIRA, Vitor França Dias: Introdução ao federalismo fiscal brasileiro. Disponível em:
<http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12642>.
Acesso em: 20/01/2014.

SENADO FEDERAL: Transferências intergovernamentais no Brasil: diagnóstico e proposta

de reforma. Brasília, 2008. Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/publicacoes/
estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-40-transferencias-
intergovernamentais-no-brasil-diagnostico-e-proposta-de-reforma>. Acesso em: 11/04/2016.

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