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Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 12652922
OPINIÓN Nº 071-2018/DTN

Solicitante: Gabryela Zuleyka Alarcón Arauco

Asunto: Ampliaciones de plazo de ejecución de un contrato de obra

Referencia: Carta S/N recibida el 10.ABR.2018

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, la señora Gabryela Zuleyka Alarcón Arauco


formula consultas respecto a las ampliaciones de plazo de ejecución de un contrato de
obra.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”), y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas


necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTA1 Y ANÁLISIS

De manera previa, debe indicarse que de la revisión de los antecedentes de la solicitud


se infiere que la presente consulta se encuentra vinculada a la aplicación de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en
adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo
Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”) 2; por tanto, será absuelta bajo
sus alcances.

1
En atención a la competencia conferida a la Dirección Técnico Normativa, se han revisado las
consultas planteadas por la solicitante, a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos previstos
en el Procedimiento N° 90 del TUPA del OSCE; advirtiéndose que:
- La Consulta N° 2 hace alusión a un asunto concreto o específico respecto del cual se solicita una
opinión que determine qué medidas podrían adoptar una Entidad en dicha situación; por tanto, dado
que el OSCE no se encuentra facultado para determinar por medio de una opinión qué acciones se
deben adoptar en un determinado caso, pues ello excede la habilitación establecida en el literal o) del
artículo 52 de la Ley, esta consulta no será absuelta.
- La Consulta N° 3 está referida a determinar la actuación de la Entidad respecto al contratista en un
caso específico y además no está vinculada con la Consulta N° 1; en esa medida, siendo que incumple
los requisitos previstos en el Procedimiento Nº 90 del TUPA, no será absuelta.
2
Normas vigentes hasta el 08 de enero del 2016.
2

La consulta formulada es la siguiente:

“Si en un contrato de obra, se ha otorgado una ampliación de plazo por causal


distinta a la aprobación de un adicional y, posteriormente, se aprueba una
ampliación de plazo por causal de aprobación de un adicional que está
superpuesta a la ampliación de plazo anterior:

1. Teniendo en cuenta que la ampliación de plazo por causal distinta al


adicional de obra le generaba al contratista el derecho al pago de los gastos
generales pactados en el contrato, mientras que la ampliación de plazo por
causal de adicional sólo generaba los gastos generales de ese específico
adicional: ¿Deben pagarse de modo independiente los gastos generales que
corresponden a cada ampliación de plazo? ¿O solo los que resultan mayores?
¿O por el contrario, solo los que resulten menores?" (Sic.)

2.1 En primer lugar, debe indicarse que de conformidad con lo señalado en los
antecedentes de la presente opinión, las consultas que absuelve el OSCE son
aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del
Estado; por tanto, en vías de opinión no es posible que este Organismo Técnico
Especializado determine qué acciones deberá adoptar una Entidad en una
determinada situación, pues ello excede de la habilitación establecida en el literal
o) del artículo 52 de la Ley N° 30225.

Sin perjuicio de lo anterior, se brindarán alcances generales respecto al


tratamiento de las ampliaciones de plazo de ejecución de un contrato de obra
(independientemente de la causa generadora de la ampliación de plazo), cuando se
hubiera presentado más de una solicitud.

2.2 Al respecto, resulta importante señalar que el numeral 41.6 del artículo 41 de la
anterior Ley establecía que “El contratista puede solicitar la ampliación del plazo
pactado por atrasos y paralizaciones ajenas a su voluntad debidamente
comprobados y que modifiquen el cronograma contractual.”

Por su parte, el artículo 200 del anterior Reglamento señalaba que, de


conformidad con el artículo 41 de la anterior Ley, el contratista podía solicitar la
ampliación de plazo pactado por cualquiera de las siguientes causales, siempre
que modificaran la ruta crítica del programa de ejecución de obra vigente al
momento de la solicitud de ampliación: (i) atrasos y/o paralizaciones por causas
no atribuibles al contratista; (ii) atrasos y/o paralizaciones en el cumplimiento de
sus prestaciones por causas atribuibles a la Entidad; (iii) caso fortuito o fuerza
mayor debidamente comprobado; y, (iv) cuando se aprueba la prestación adicional
de obra.

Como se aprecia, la anterior normativa de contrataciones del Estado otorgaba al


contratista el derecho a solicitar la ampliación del plazo de ejecución de obra
cuando se producían situaciones ajenas a su voluntad −principalmente, atrasos y/o
paralizaciones− que afectaban la ruta crítica del programa de ejecución de obra
vigente, con la finalidad de extender el plazo de ejecución de la obra y, de esta
manera, reparar y equilibrar las condiciones inicialmente pactadas o adecuar el
3

plazo de ejecución de obra a las modificaciones contractuales ordenadas por la


Entidad3.

En ese sentido, debe precisarse que el otorgamiento de una ampliación del plazo,
además de incrementar el plazo de ejecución de obra, generaba, como efecto
económico, el pago de los mayores gastos generales, salvo en los casos de
prestaciones adicionales de obra4, de conformidad con lo establecido en el artículo
202 del anterior Reglamento.

2.3 Ahora bien, es importante indicar que el artículo 201 del anterior Reglamento
detallaba el procedimiento para solicitar la ampliación de plazo en los contratos de
obra, así como determinadas situaciones que podían estar vinculadas con dicho
procedimiento.

Sobre el particular, el primer párrafo del referido artículo señalaba que "(…)
desde el inicio y durante la ocurrencia de la causal, el contratista, por intermedio
de su residente, deberá anotar en el cuaderno de obra las circunstancias que a su
criterio ameriten ampliación de plazo. Dentro de los quince (15) días siguientes
de concluido el hecho invocado, el contratista o su representante legal solicitará,
cuantificará y sustentará su solicitud de ampliación de plazo ante el inspector o
supervisor, según corresponda, siempre que la demora afecte la ruta crítica del
programa de ejecución de obra vigente y el plazo adicional resulte necesario
para la culminación de la obra. En caso que el hecho invocado pudiera superar
el plazo vigente de ejecución contractual, la solicitud se efectuará antes del
vencimiento del mismo." (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, independientemente de la causal invocada, el contratista debía


solicitar, cuantificar y sustentar su solicitud de ampliación del plazo dentro de los
quince (15) días siguientes de concluido el hecho o circunstancia invocada como
causal, para que resultara procedente.

En este punto, es importante tener en consideración que no siempre la ocurrencia


de un hecho o circunstancia por sí misma generaba la afectación de la ruta crítica
sino que dicha afectación se podía derivar de los efectos que dicho hecho o
circunstancia producían en la obra. Por ejemplo, la lluvia (hecho) por sí misma no
genera un atraso o paralización en la ejecución de la obra, sino que son sus efectos
en la obra (en el terreno o en los materiales, por ejemplo) los que finalmente
podían generar un atraso o paralización en la ejecución de la obra. Esta precisión
debía ser considerada por las partes para determinar la conclusión del hecho o
circunstancia invocada como causal de ampliación de plazo y para cuantificar el
número de días por el que debía ser ampliado el plazo de ejecución de la obra.

2.4 Sin perjuicio de ello, debe indicarse que el quinto párrafo del artículo 201 del
anterior Reglamento precisaba que cuando el hecho o circunstancia invocado
como causal de ampliación de plazo no tenía fecha prevista de conclusión
3
Ya que una de las causales de ampliación del plazo de ejecución de obra se originaba por la aprobación
de una prestación adicional de obra.
4
Cabe señalar que de conformidad al artículo 207 del anterior Reglamento, una prestación adicional
contaba con el expediente técnico de dicha prestación; por tanto, contaba con el presupuesto propio de la
prestación adicional.
4

−situación que debía estar adecuadamente acreditada y sustentada por el


contratista−, la Entidad podía otorgar ampliaciones de plazo parciales, a fin de
permitir que los contratistas valoricen los gastos generales por la ampliación
parcial.

De esta manera, si bien la ampliación de plazo de un contrato de obra debía, en


principio, ser solicitada luego de concluido el hecho o circunstancia invocada
como causal de ampliación de plazo, era posible que el contratista solicitara
ampliaciones de plazo parciales cuando el hecho, circunstancia o sus respectivos
efectos invocados como causal no tenían fecha prevista de conclusión.

Para tales efectos, el contratista debía analizar si el hecho o circunstancia invocada


como causal había culminado, o si por el contario, dicho evento podía extenderse
durante un periodo de tiempo indeterminado; y en función de ello, evaluar la
pertinencia de solicitar una ampliación de plazo total o parcial.

2.5 Un supuesto distinto al previsto en el numeral anterior se regulaba en el cuarto


párrafo del artículo 201 del anterior Reglamento, el mismo que señalaba que
"Cuando las ampliaciones se sustenten en causales diferentes o de distintas
fechas, cada solicitud de ampliación de plazo deberá tramitarse y ser resuelta
independientemente, siempre que las causales diferentes no correspondan a un
mismo periodo de tiempo sea este parcial o total." (El subrayado es agregado).

Así, el referido párrafo establecía tres reglas: (i) Si las solicitudes de ampliación
de plazo se sustentaban en causales de distintas fechas, cada solicitud de
ampliación de plazo debía tramitarse y ser resuelta de manera independiente por la
Entidad, (ii) si las solicitudes de ampliación de plazo se sustentaban en causales
diferentes que no correspondían a un mismo periodo de tiempo (parcial o total),
cada solicitud de ampliación de plazo debía tramitarse y ser resuelta de manera
independiente por la Entidad, y (iii) si las solicitudes de ampliación de plazo se
sustentaban en causales diferentes pero que correspondían a un mismo periodo de
tiempo (parcial o total), la Entidad debía tramitarlas y resolverlas en conjunto.

2.6 En virtud de lo expuesto, debe indicarse que la disposición precitada tenía por
objeto que las Entidades tramitaran y resolvieran cada solicitud de ampliación de
plazo de manera independiente, con excepción de aquellas que se referían a un
mismo periodo de tiempo (sea este parcial o total), pues, de evaluarse
independientemente, podrían aprobarse dos o más ampliaciones de plazo por
eventos que afectaron un mismo periodo de tiempo. Es decir, la Entidad no podía
aprobar -de manera independiente- solicitudes de ampliación de plazo que
correspondían a un mismo periodo (sea este parcial o total). En consecuencia, no
era posible autorizar ampliaciones de plazos con periodos "superpuestos", porque
la aprobación de una nueva ampliación de plazo consideraba el nuevo plazo
contractual producto de ampliaciones de plazo anteriormente aprobadas.

2.7 En ese sentido, debe precisarse que, en caso la Entidad hubiese aprobado la
ampliación del plazo de ejecución de obra -por haberse afectado la ruta crítica-, el
contratista estaba obligado a presentar un calendario de avance de obra valorizado
actualizado y la programación PERTCPM correspondiente, debiendo considerar
para ello sólo las partidas que se habían visto afectadas por la ampliación de
5

plazo concedida y no todas aquellas que comprendía el expediente técnico, de


conformidad con el sexto párrafo del artículo 201 del anterior Reglamento5.

2.8 Finalmente, cabe indicar que el artículo 202 del anterior Reglamento señalaba que
el reconocimiento de mayores gastos generales variables era un efecto de la
ampliación del plazo contractual en la ejecución de obras, precisando que “Las
ampliaciones de plazo en los contratos de obra darán lugar al pago de mayores
gastos generales variables iguales al número de días correspondientes a la
ampliación multiplicados por el gasto general variable diario, salvo en los casos
de prestaciones adicionales de obra.” (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, el reconocimiento de mayores gastos generales variables era una


figura que se encontraba prevista para las ampliaciones de plazo en los contratos
de ejecución de obras, salvo en el caso de las ampliaciones de plazo generadas por
la ejecución de prestaciones adicionales de obra, ello debido a que dichas
prestaciones contaban con presupuestos específicos que debían comprender, entre
otros conceptos, únicamente los gastos generales variables propios de la
prestación adicional.

Caso distinto era aquel en el que se aprobaba un adicional de obra durante una
ampliación de plazo previamente aprobada por cualquier causal, en este supuesto
los gastos generales de dicha ampliación eran independientes de los gastos
generales del adicional de obra, sin perjuicio de que en estos últimos no se debían
duplicar partidas consideradas en los gastos generales de la referida ampliación de
plazo previamente aprobada.

3. CONCLUSIONES

3.1 El cuarto párrafo del artículo 201 del anterior Reglamento establecía que las
Entidades debían tramitar y resolver cada solicitud de ampliación de plazo de
manera independiente, con excepción de aquellas que se referían a un mismo
periodo de tiempo (sea este parcial o total), pues, de evaluarse
independientemente, podrían aprobarse dos o más ampliaciones de plazo por
eventos que afectaron un mismo periodo de tiempo. Es decir, la Entidad no podía
aprobar -de manera independiente- solicitudes de ampliación de plazo que
correspondían a un mismo periodo (sea este parcial o total).

3.2 En caso la Entidad hubiese aprobado la ampliación del plazo de ejecución de obra
-por haberse afectado la ruta crítica-, el contratista estaba obligado a presentar un
calendario de avance de obra valorizado actualizado y la programación
PERTCPM correspondiente, debiendo considerar para ello sólo las partidas que se
habían visto afectadas por la ampliación de plazo concedida y no todas aquellas
que comprendía el expediente técnico, de conformidad con el sexto párrafo del
artículo 201 del anterior Reglamento.
5
El sexto párrafo del artículo 201 del anterior Reglamento señalaba que “La ampliación de plazo
obligará al contratista a presentar al inspector o supervisor un calendario de avance de obra valorizado
actualizado y la programación PERTCPM correspondiente, considerando para ello sólo las partidas que
se han visto afectadas y en armonía con la ampliación de plazo concedida, en un plazo que no excederá
de diez (10) días contados a partir del día siguiente de la fecha de notificación al contratista de la
Resolución que aprueba la ampliación de plazo. (…)”. (El subrayado es agregado).
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3.3 El reconocimiento de mayores gastos generales variables era una figura que se
encontraba prevista para las ampliaciones de plazo en los contratos de ejecución
de obras, salvo en el caso de las ampliaciones de plazo generadas por la ejecución
de prestaciones adicionales de obra, ello debido a que dichas prestaciones
contaban con presupuestos específicos que debían comprender, entre otros
conceptos, únicamente los gastos generales variables propios de la prestación
adicional.

Jesús María, 25 de mayo de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA


Directora Técnico Normativa

TAM