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Criterios de Selección
Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos
en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración
del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011,
considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.
Objetivo
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos recibidos y erogados; verificar el origen de los
mismos, su aplicación, contabilización y presentación en la Cuenta Pública, de acuerdo con
la normativa aplicable.
Alcance
INGRESOS EGRESOS
Miles de Pesos Miles de Pesos
Universo Seleccionado 4,672,826.1 1,215,650.6
Muestra Auditada 4,672,826.1 1,215,650.6
Representatividad de la Muestra 100.0 % 100.0 %
Se revisaron 5,888,476.7 miles de pesos, que representaron el 100.0% del universo
seleccionado, integrados como sigue:
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Resultados
Las disposiciones generales a que se refiere el párrafo anterior deberán sujetarse a los principios
de eficacia, transparencia, oportunidad y honradez.
El Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas en las que se haya emitido
declaratoria de desastre en términos de la Ley General de Protección Civil, en las que acrediten
daños a la infraestructura ocasionados por fenómenos naturales, mediante dictamen conjunto
de las autoridades federales y estatales competentes, podrán acordar que el primero realice la
ejecución de obras y acciones de reconstrucción de infraestructura estatal, hasta por el 50 por
ciento del costo total de la reconstrucción de la misma, en el entendido de que la ejecución de
obras y acciones de reconstrucción de que se trata no estará sujeta a que los recursos federales
se ejerzan de manera concurrente con recursos de dichos órdenes de gobierno.
En caso de que algún gobierno estatal solicite que la ministración de apoyos relacionados con
una declaratoria de desastre, en la que se acrediten daños a la infraestructura ocasionados por
fenómenos naturales, ocurridos durante el ejercicio fiscal 2010, se realice en términos de las
disposiciones generales antes referidas, podrá solicitarlo por escrito al Ejecutivo Federal en
términos de las previsiones legales que se emitan para tal efecto.
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Grupo Funcional Gobierno
Es de destacar que la fecha del 31 de enero de 2011, determinada para la emisión de las
disposiciones de carácter general que la SEGOB debió realizar para el ejercicio del gasto
autorizado al Programa “Fondo de Reconstrucción de Entidades Federativas” (en lo sucesivo
“El Programa”) en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011,
coincidió con la prevista en el artículo 9 de esa misma normativa, para que las entidades
federativas difundieran la distribución por municipio o, en su caso, por demarcación
territorial del Distrito Federal, de las aportaciones federales que, en términos de la Ley de
Coordinación Fiscal, les corresponderían, así como el calendario para sus ministraciones,
especificando en ese dispositivo que las aportaciones federales tienen que sujetarse a las
disposiciones en materia de información, rendición de cuentas, transparencia y evaluación
establecidas, entre otras, en los artículos 134 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 48 y 49, fracción V, de la Ley de Coordinación Fiscal; y 85 y 110 de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La SEGOB, junto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Banco Nacional
de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS) optaron por ofrecer a las entidades
federativas necesitadas un esquema crediticio privado a largo plazo, al que denominaron de
“potenciación de recursos”, al margen del artículo transitorio décimo quinto del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011.
1. BANOBRAS:
a) Ofreció a las entidades federativas, líneas de crédito privadas a 20 años hasta por
27,000,000.0 miles de pesos, con pagos mensuales de intereses a tasa fija
determinada en función de las condiciones del mercado en el momento de cada
disposición (8.6% anual) 1 que se cubrirían con un fondo de reserva a constituir por
las propias entidades federativas equivalente a un mes de intereses y
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La tasa anual es un promedio de las tasas cobradas a las siete entidades federativas que en 2011 realizaron desembolsos
de los créditos otorgados por BANOBRAS.
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b) Para estar en posibilidad otorgar las líneas de crédito a 20 años a las entidades
federativas, requirió instrumentar una estrategia de fondeo, a partir de la cual:
d) Capitalizaría los intereses generados por el fondeo captado con los Bonos Cupón
Cero, lo que:
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La tasa de interés fija capitalizable anual fue calculada en la auditoría.
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Adquiriera Bonos Cupón Cero conforme los emitiera BANOBRAS por cada
crédito otorgado.
b) Una vez transcurridos los 20 años, con los recursos obtenidos por la liquidación de
cada Bono Cupón Cero, previo su registro en la Ley de Ingresos de la Federación,
apoyará a las entidades federativas, vía el Presupuesto de Egresos de la
Federación, en el pago del principal de los créditos que BANOBRAS hubiera
otorgado a las mismas, mediante el mecanismo presupuestario que proceda.
Del análisis del precepto establecido por la Cámara de Diputados, en contraste con el esquema
que finalmente se les ofreció a las 18 entidades federativas afectadas, se desprende que:
a) La canalización de los recursos a las entidades federativas por 4,500,000.0 miles de pesos
autorizados en “El Programa” en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el
Ejercicio Fiscal 2011, así como su aplicación en las obras de reconstrucción que debían
llevarse a cabo durante ese ejercicio, de una manera sencilla y oportuna, sin
contraprestación alguna, pues se trataba de recursos fiscales; sujeta a principios de
eficacia, transparencia y oportunidad, para lo cual se había facultado al Ejecutivo Federal,
por conducto de la SEGOB, para emitir las disposiciones de carácter general
correspondientes, a más tardar el 31 de enero de 2011.
c) La entrega de las aportaciones de los recursos federales a los gobiernos estatales debió
hacerse para los proyectos de reconstrucción que se aprobaran, y no estaba condicionada
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
d) El Gobierno Federal debió aportar a los gobiernos estatales los recursos fiscales autorizados
en “El Programa”, los cuales, por su naturaleza jurídica, deberían tener un tratamiento
similar al resto de las aportaciones federales previstas en el Título Segundo “Del
Federalismo”, Capítulo Único “De los recursos federales transferidos a las entidades
federativas, a los municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal” del
Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011.
e) Los gobiernos de las entidades federativas debieron haber recibido las aportaciones de
recursos fiscales hasta por 4,500,000.0 miles de pesos provenientes del Gobierno Federal
para los proyectos de reconstrucción, en los montos y términos definidos en las
disposiciones de carácter general que emitiera la SEGOB.
f) Por tratarse de disposiciones de carácter general, éstas debieron de haberse emitido por la
SEGOB y publicado en el Diario Oficial de la Federación, tal como lo dispone el artículo 4 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, a partir de lo cual, serían del conocimiento
de las entidades federativas involucradas, a fin de que éstas actuaran en consecuencia,
independientemente de que se informara de ello a la Cámara de Diputados, en los
términos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2011.
g) Las aportaciones de recursos fiscales entregadas a los gobiernos estatales debieron estar
identificadas con los proyectos de obra de reconstrucción a los que se aplicaron y
reportarse las mismas en forma trimestral a la Cámara de Diputados por parte de la SEGOB.
j) Al haberse instrumentado como crédito los apoyos otorgados a las entidades federativas,
su aplicación no pudo ser fiscalizada por la Auditoría Superior de la Federación, además de
que no se reflejaron en la Cuenta Pública.
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Por otra parte, se tuvo conocimiento de que en la XLI Reunión Ordinaria de la Conferencia
Nacional de Gobernadores (CONAGO), celebrada a finales de mayo de 2011, se analizó la
problemática que aún enfrentaban las entidades federativas en materia de reconstrucción
por los fenómenos climáticos ocurridos en 2010 y destacaron los puntos siguientes:
Las entidades federativas requieren contar con un fondo ágil y oportuno, adicional al
Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) para enfrentar las situaciones de emergencia
que se presentan, distinto al programa crediticio instrumentado por el Ejecutivo Federal
a través de BANOBRAS en 2011, consistente en líneas de crédito a 20 años sin pago de
capital, sólo de intereses, previo análisis de la capacidad crediticia de cada entidad
federativa, mecanismo que, a su juicio:
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
como Decreto y publicado en el Diario Oficial de la Federación, sino tan sólo como un
acto administrativo expresado en lineamientos específicos.
Ante esta problemática, -se mencionó- la CONAGO solicitaría al Titular del Poder Ejecutivo
Federal, por un lado, la asignación en 2011 de recursos complementarios para los Estados
afectados, con cargo a los ahorros y economías que se generaran en ese ejercicio fiscal y, por
otro, la creación de lo que denominaron, Fondo Nacional de Reconstrucción, dentro del
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, como un instrumento adicional
al FONDEN, a fin de garantizar la oportuna ministración de los apoyos federales que
requieren, pues hasta esa fecha -mayo de 2011-, no los habían recibido.
Dicho Fondo debería contar con los recursos federales suficientes para su aplicación
inmediata en acciones de reconstrucción y reparación de las afectaciones ocasionadas por
desastres naturales, de tal manera que los apoyos federales se incluyeran en una partida
presupuestal específica dentro del PEF 2011 y 2012, sin afectación a las finanzas públicas de
las entidades federativas.
a) En virtud de los escasos elementos ofrecidos por el artículo Décimo Quinto Transitorio
del PEF 2011 para la elaboración y el establecimiento de las características que debía
observar el esquema ordenado en ese precepto, la constitución del fideicomiso 2186 por
parte de la SHCP, como fideicomitente, y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos,
S.N.C., como fiduciario (así como el establecimiento de sus Reglas de Operación), se
perfilaron como las opciones más serias, viables, responsables y objetivas para que se
pudiera atender la problemática real de la falta de recursos de las entidades federativas
para dar cumplimiento a las obligaciones que les correspondían en el marco de la
atención de los desastres ocurridos durante 2010.
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f) La intención del legislador al aprobar los 4,500,000.0 miles de pesos que constituían el
Fondo de Reconstrucción de Entidades Federativas aprobado en el PEF 2011 no fue:
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f) Las reglas de operación del fideicomiso 2186, que fueron entregadas a la Cámara de
Diputados por la SEGOB, constituyeron las disposiciones generales aplicables al
fideicomiso.
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Dicho fideicomiso, de ninguna forma otorga apoyo alguno a las entidades federativas y
los créditos que BANOBRAS concedió a éstas, como el propio banco lo reconoció, tienen
el carácter de créditos privados que tendrán que ser registrados como deuda estatal
durante 20 años. Asimismo, la naturaleza jurídica de los recursos públicos federales que,
como ejercicio del gasto autorizado al Programa Fondo de Reconstrucción de Entidades
Federativas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011,
debieron destinarse a las entidades federativas, es muy diferente a la de los créditos
privados otorgados por BANOBRAS, por lo que no hubo tal “potenciación” de los
primeros.
3. El mecanismo ágil y sencillo que debió instrumentarse, los criterios de asignación del
gasto aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2011, los requisitos que tendrían que cubrir las entidades federativas para recibir ese
apoyo, entre otros, estaría dado mediante disposiciones de carácter general que
solamente podía emitir la SEGOB, para lo cual debería atenderse el artículo 4 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, y ser publicadas en el Diario Oficial de la
Federación.
Véase acción(es): 11-0-01100-02-0034-01-001
11-9-04110-02-0034-08-001
11-9-06110-02-0034-08-001
El 31 de marzo de 2011:
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Con base en lo anterior, se validó que la transferencia de 4,500,000.0 miles de pesos fue
depositada en la TESOFE el 31 de marzo de 2011, como un depósito de terceros, a nombre
del fiduciario.
Por otra parte, a fin de verificar cómo se integró y operó el comité técnico del fideicomiso,
se tuvo conocimiento de lo siguiente:
FUENTE: Actas de las sesiones ordinaras y extraordinarias de 2011 del comité técnico del Fideicomiso 2186 y oficios de
asignación de las diversas unidades.
Del análisis de dicha integración, se desprende que correspondió a los servidores públicos
de la SHCP la mayoría en la toma de decisiones, entre las que destacaron la aprobación de:
Las Reglas de Operación con las que operaría el fideicomiso (28 de enero de 2011).
El Método con base en el cual, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.,
Institución de Banca de Desarrollo, determinaría el precio al que el Fiduciario adquiriría
o, en su caso, redimiría anticipadamente, los bonos cupón cero; dicho método
consideró:
ii) Mecanismos para aislar de posibles alzas las tasas de interés; esto con la finalidad de
preservar los fondos (30 de marzo de 2011).
Al cierre de 2011, no obstante las urgentes necesidades de llevar a cabo acciones y obras de
reconstrucción por parte de las entidades federativas afectadas, éstas sólo realizaron
desembolsos crediticios por 6,110,443.3 miles de pesos de los 27,000,000.0 miles de pesos
del mecanismo crediticio de “potenciación” ofrecido (sólo el 22.6%), lo que se reflejó en el
hecho de que el fiduciario únicamente hubiera tenido que utilizar 1,211,754.5 miles de
pesos, el 26.9% de los 4,500,000.0 miles de pesos destinados para la compra de Bonos
Cupón Cero, cuyo detalle se analiza en los Resultados números 3 y 4 de este Informe de
auditoría.
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3. Características de los créditos otorgados por BANOBRAS y fondeo que los soporta
A fin de conocer las características de los créditos otorgados por BANOBRAS a las
entidades federativas para la realización de acciones y obras de reconstrucción de
infraestructura dañada por los desastres naturales acaecidos en 2010 y la estrategia
financiera seguida para obtener el fondeo que requirió su otorgamiento, en el marco del
esquema de financiamiento acordado con la SHCP y SEGOB, se analizó lo siguiente:
o Su finalidad fue destinar créditos a las entidades federativas afectadas para atender
las necesidades derivadas de desastres naturales hasta por 27,000,000.0 miles de
pesos.
o Se estableció un vehículo con el cual estarían vinculados los créditos que otorgaría
BANOBRAS, que posibilitará que, por un lado, el pago mensual de intereses sea con
cargo a las entidades federativas y, por otro, para la amortización del principal, al
término de los 20 años, el Gobierno Federal les otorgaría el apoyo correspondiente,
para lo cual, éste último tendría como fuente, los recursos provenientes de la
redención de los pagarés (Bonos Cupón Cero) a ese mismo plazo que se adquirirían,
como una inversión del patrimonio del fideicomiso 2186.
o Los pagarés (Bonos Cupón Cero) del Programa fueron emitidos por BANOBRAS.
Como resultado de la estrategia anterior y del interés mostrado por las entidades
federativas, se verificó que durante 2011 BANOBRAS operó desembolsos crediticios
únicamente por 6,110,443.3 miles de pesos, de los cuales, el 80.2% (4,898,688.8 miles de
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BANOBRAS señaló que para hacer frente al fondeo de los créditos otorgados a tasa de
interés fija, adquirió coberturas de tasa de interés en moneda nacional (swap de tasas).
5. Se analizaron los contratos de los créditos firmados por BANOBRAS con las entidades
federativas que aceptaron acudir a este esquema de financiamiento; las tablas de
amortización de los desembolsos crediticios que dichas entidades efectuaron en 2011;
los estados de cuenta de las adquisiciones de los “Bonos Cupón Cero” por parte del
fiduciario relacionados con las citadas disposiciones de recursos y la balanza de
comprobación emitida al 31 de diciembre de 2011 por el fiduciario del fideicomiso, de lo
que se desprende lo siguiente:
La vigencia de los contratos de crédito será por 240 meses (20 años) contados a
partir de la primera disposición de recursos.
o Una tasa base que considera el costo que genere a BANOBRAS la captación de
los recursos en los mercados financieros, bajo la misma denominación, plazo,
duración y características financieras de las disposiciones del crédito.
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o Como fuente de pago primaria para el importe del principal del crédito, como ya
se mencionó anteriormente, se tendrán los recursos provenientes de la
liquidación de los pagarés que adquirió originalmente el Gobierno Federal
mediante el fideicomiso, así como el fondo de reserva equivalente a un mes de
intereses.
Para ello, las entidades federativas que contrataron los créditos señalados,
aceptaron previamente afectar sus participaciones federales presentes y futuras
en los porcentajes siguientes:
AFECTACIONES A LAS PARTICIPACIONES FEDERALES POR LAS LÍNEAS
DE CRÉDITO CONTRATADAS PARA LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
BAJO EL ESQUEMA FINANCIERO ESTABLECIDO EN 2011
(Miles de pesos)
Afectación mensual a
Línea de crédito Monto
participaciones federales
(contratos) contratado
%
Nuevo León 1/ 6,410,118.8 8.3
Veracruz 2/ 4,756,724.0 6.1
Oaxaca 2,082,453.3 4.3
Chiapas 1,893,825.6 3.2
Tabasco 1,434,406.2 3.3
Tamaulipas 183,383.6 0.4
Durango 141,366.5 0.9
16,902,278.0
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Durante 2011, las entidades federativas que efectuaron desembolsos crediticios con
BANOBRAS, para la realización de obras de reconstrucción, fueron las siguientes:
Crédito Desembolsos
1/ 2/ crediticios
Nuevo León LC1 DISP1 1,181,000.0
LC1 DISP2 1,125,000.0
LC2
Subtotal 2,306,000.0
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CÁLCULO DEL INTERÉS A PAGAR POR LAS ENTIDADES FEDERATIVAS POR EL USO DEL
CRÉDITO CONTRATADO CON BANOBRAS EN UN TÉRMINO DE 20 AÑOS
(Miles de pesos)
% pago
Compras de Recursos Tasa Interés Pago superior
Crédito superior
pagarés aplicados % a pagar al crédito
al crédito
A B C D=C-B
Nuevo León LC1 DISP1 232,412.8 1,181,000.0 8.74 2,094,493.7 913,493.7 177.3
LC1 DISP2 225,749.0 1,125,000.0 8.20 1,855,762.5 730,762.5 165.0
Subtotal 458,161.8 2,306,000.0 3,950,256.2 1,644,256.2
FUENTE: Contratos de apertura de créditos simples, tablas de amortización de las aplicaciones de recursos y
balanza de comprobación al 31 de diciembre de 2011 emitida por el fiduciario del FONREC.
Del análisis de lo anterior, es posible afirmar que, en conjunto, por el uso de recursos por
6,110,443.3 miles de pesos de desembolsos crediticios operados en 2011, en un término de
20 años, las siete entidades federativas pagarán un monto total de 10,596,887.2 miles de
pesos con cargo en sus participaciones federales, sólo por el pago de intereses, es decir,
alrededor de 173.4% más que el principal del crédito dispuesto, estimándose una tasa de
interés promedio de 8.6% anual.
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I. Balance general:
FUENTE: Estados Financieros no dictaminados del Fideicomiso 2186 al 31 de diciembre de 2011, emitidos por el
fiduciario BANOBRAS.
1/ Importe del pago por honorarios fiduciarios en 2011
Activo
Este rubro del Balance General, al 31 de diciembre de 2011, contó con 4,668,930.0
miles de pesos, el cual incluyó las partidas siguientes:
o Bancos. Integrado por 27.5 miles de pesos del saldo final de la cuenta de
cheques que el fiduciario mantiene en una institución bancaria.
ii) Adquisición de pagarés suscritos por BANOBRAS (Bonos Cupón Cero), para
el pago del principal por créditos otorgados a las entidades federativas, por
1,211,754.5 miles de pesos con cargo en el patrimonio del fideicomiso.
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Patrimonio
Con el análisis de la información del fiduciario, se constató que el fideicomiso 2186 cuenta
con una contabilidad propia, las operaciones se encuentran registradas de manera
independiente por el fiduciario, con lo que se corroboró el registro inicial de la aportación,
los incrementos por rendimientos, así como los gastos por la administración del fideicomiso.
I. TESOFE:
De lo anterior, se obtuvo que por el periodo del 31 de marzo de 2011, fecha de constitución
del depósito, al 31 de diciembre de 2011, la TESOFE pagó una tasa promedio de 4.46% por la
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inversión de los recursos del fideicomiso, superior en 0.19% en comparación con la tasa
promedio de los Certificados de la Tesorería (CETES) a 28 días que fue de 4.27% en el mismo
periodo, de acuerdo con lo reportado por el Banco de México (BANXICO), como se muestra
a continuación:
FUENTE: Estados de Cuenta mensuales emitidos por la TESOFE en 2011 y tasas mensuales
promedio emitidas por el Banco de México para CETES a 28 días.
Saldo promedio
Mes Tasa mensual % Rendimiento
diario mensual
El hecho de que, por un lado, en una sola operación se hubiese aportado los 4,500,000.0
miles de pesos al fideicomiso sin requerirlos en su totalidad y, simultáneamente, se
hubiesen invertido en un depósito en la TESOFE por el que el Gobierno Federal tuvo que
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pagar intereses por 135,389.5 miles de pesos, fue contrario a los principios de eficacia,
transparencia y oportunidad, ya que, en la actualidad, con los instrumentos tecnológicos de
manejo de tesorería electrónica, de haberse aportado dichos recursos conforme se
requirieran para la adquisición de cada bono cupón cero, no se hubieran pagado intereses al
fideicomiso por la inversión de sus recursos no utilizados, los cuales pudieron haber sido
considerados como disponibilidades en la TESOFE, hasta en tanto se requirieran, con lo que
se hubieran generado beneficios económicos para la Hacienda Pública Federal.
Por otra parte, dichos rendimientos han representado, sin justificación alguna, un mayor
patrimonio para el fideicomiso, del cual pueden disponer los servidores públicos de la SHCP
que, mayoritariamente, toman decisiones en el Comité Técnico del fideicomiso.
Acciones
Recomendaciones
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Dictamen: negativo
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Apéndices
2. Verificar los mecanismos implementados por las autoridades competentes para otorgar
los recursos del Fondo de Reconstrucción de Entidades Federativas.
5. Constatar que los ingresos y egresos, destinados y aplicados por el Fideicomiso Fondo
de Reconstrucción de Entidades Federativas, se registraron en la Cuenta Pública.
Áreas Revisadas
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Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49,
fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación.
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