Policía, Serenazgo Frente A Las Fuerzas Armadas

INTRODUCCIÓN

A pesar de la heterogeneidad casuística existente a nivel internacional con relación

al papel desempeñado por las Fuerzas Armadas, su dedicación y empleo (o la
decisión de no hacerlo) en la lucha contra la delincuencia organizada en concreto
genera, al día de hoy, no pocas controversias. Defensores y detractores esgrimen
razones y argumentos para defender el rol que se desea otorgar a las Fuerzas
Armadas (o arrogarse estas mismas, según cada caso), como proveedoras de
seguridad ciudadana frente al crimen organizado.

Su inicial empleo en la confrontación contra el tráfico de drogas por todo el mundo

ha propiciado el debate sobre su plena inmersión en la lucha contra toda tipología
de delincuencia organizada, lo cual ha generado, de facto, diversos escenarios.

Se pretende hacer una reflexión al aire de los pros y contras que se derivan de la
implicación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra la criminalidad organizada,
extraídos del análisis casuístico de los principales escenarios vigentes en el mundo,
tratando de identificar cuál de todos los posibles marcos de actuación marcará la
tendencia en la escena internacional, acerca de cuál debe ser el compromiso de las
Fuerzas Armadas frente a la criminalidad organizada, y cómo deben ejecutarlo.

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POLICÍA, SERENAZGO FRENTE A LAS FUERZAS ARMADAS

1. GENERALIDADES
Es de público conocimiento que la inseguridad ciudadana es considerada
actualmente como el mayor problema del Perú. Y es que la lucha contra la
inseguridad ciudadana en nuestro país es una tarea fundamental del Estado
Peruano, no sólo por cumplir con su deber constitucional de mantener y
salvaguardar el orden interno, si no a efectos de crear un clima de confianza en la
población en general y así evitar que influya negativamente en los inversionistas.

Es bajo este contexto que el gobierno actual desde el año 2012 ha tomado una
serie de medidas para combatir la inseguridad ciudadana al emitir diversas Leyes
en virtud a la delegación de facultades que le dio el Congreso en dicho año, sin
embargo varias de dichas Leyes no han hecho más que enfocar el problema
desde un punto de vista errático, convencional y reactivo, sin un análisis y
diagnóstico efectivo de lucha contra la inseguridad ciudadana, y los resultados
son conocidos por todos, un incremento sostenido de los asaltos, robos, sicariato,
extorsiones, pandillaje, entre otras modalidades delictivas en los últimos años.

2. LUCHA CONTRA LA INSEGURIDAD CIUDADANA

La lucha contra la inseguridad ciudadana parte por enfrentar a la corrupción y
contar con la participación activa de la población organizada como apoyo a la
Policía Nacional, el fortalecimiento del Serenazgo Municipal, la inversión en
tecnologías de punta para vigilar las 24 horas del día las calles de las ciudades,
como a través de cámaras IP de video vigilancia, combatiendo los casos de
informalidad del servicio de vigilancia privada, combatiendo los focos de
informalidad y corrupción en la adquisición ó provisión de armas de fuego a los
delincuentes, brindando facilidades a los civiles honestos que cumpliendo los
requisitos anteriormente exigidos puedan portar y usar armas de fuego y no
creando mecanismos burocráticos y vallas absurdas que limiten o restrinjan los
derechos constitucionales, como las leyes y decretos sobre control de armas
emitidos desde el año 2012 que deben derogarse al violar los derechos
constitucionales de la propiedad, de la libre contratación, de la igualdad ante la
Ley, de la legítima defensa y de la estabilidad jurídica.

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Es en tal sentido que el gobierno enfrenta el problema de la inseguridad

ciudadana y enfoca las estrategias de solución. Por lo que las corrientes de
opinión de que por ejemplo las fuerzas armadas apoyen la labor de la policía
nacional, son equivocadas tanto desde el punto de vista técnico como legal, los
efectivos de nuestras fuerzas armadas por su formación están preparados para
enfrentar un conflicto externo, mientras los efectivos de nuestra policía nacional
están preparados para mantener el orden interno.

Nuestra Constitución en su artículo 137° expresa claramente que solo en estado

de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo
dispone el Presidente de la República. En tanto los artículos 165° y 166° establecen
específicamente las finalidades de nuestras fuerzas armadas y policía nacional
respectivamente. Por lo que legalmente nuestras fuerzas armadas no podrían
permanentemente apoyar la labor policial.

3. MARCO NORMATIVO DE LA PNP

La Policía Nacional cuenta con un amplio marco normativo y con múltiples
competencias repartidas en los tres ámbitos de nuestro ordenamiento jurídico, es
decir, en el ámbito constitucional, en el ámbito legal y en el ámbito reglamentario.

A nivel constitucional, destaca el reconocimiento de la institución como parte

integrante del Sistema de Defensa Nacional, teniendo como finalidad principal el
garantizar, mantener y restablecer el orden interno, de conformidad con lo
señalado por el artículo 166º de nuestra Carta Fundamental. En el citado artículo
se esbozan asimismo las principales funciones policiales:

 Prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad.

 Garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio

público y privado.

 Prevenir, investigar y combatir la delincuencia.

 Vigilar y controlar las fronteras.

Asimismo, cabe resaltar que, de conformidad con el artículo 2º inciso 24 literal f)

de la Constitución, los agentes policiales son los únicos habilitados jurídicamente

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para detener a una persona en el caso de hallarla en flagrante delito o por

mandato motivado de un juez.

A nivel legal se desarrollan estas funciones a través de competencias específicas

establecidas en una multiplicidad de disposiciones legislativas, destacando para
efectos del presente informe las siguientes:

- Ley Nº 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, publicada el 21 de

diciembre de 1999. En esta norma se desarrollan los principios básicos de la
institución a partir de las funciones esenciales señaladas en la Constitución.
Asimismo, se desarrolla la organización y la estructura de la institución, así
como los regímenes de personal, instrucción y económico del personal
policial. Cabe resaltar que, de conformidad con el artículo 4º, la Policía
Nacional del Perú forma parte de la estructura orgánica del Ministerio del
interior.

- Ley Nº 29356, Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú,
publicada el 12 de mayo de 2009. En esta norma se encuentran establecidas
las disposiciones y los procedimientos disciplinarios destinados a prevenir,
regular y sancionar las infracciones en las que incurre el personal policial
relacionadas con la ética, la disciplina, el servicio policial y la imagen
institucional.

- Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, publicada el

12 de febrero de 2003. En esta norma, partiendo de un enfoque integral de
seguridad ciudadana en el cual la preservación de la misma no depende
exclusivamente de la Policía Nacional sino de la alianza estratégica entre la
institución policial, los vecinos organizados y las autoridades municipales,
adquiere especial relevancia el rol de las comisarías pues son las dependencias
policiales de mayor contacto con la ciudadanía.

A nivel reglamentario, además de los respectivos decretos supremos y otras

normas infralegales que desarrollan lo establecido en las disposiciones legales
arriba mencionadas, existen una multiplicidad de directivas dispuestas por las
propias autoridades de la institución tendientes a uniformizar los procedimientos
a seguir por los efectivos policiales en el cumplimiento de sus deberes.

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4. MARCO NORMATIVO DEL SERENAZGO

Por su parte, el Serenazgo encuentra su desarrollo normativo desde un ámbito
estrictamente local, siendo mencionado en la Ley Orgánica de Municipalidades
como un cuerpo organizado que sirve de apoyo al Alcalde para hacer cumplir las
disposiciones municipales y como un servicio que desarrollan las municipalidades
en materia de seguridad ciudadana.

Así, en el artículo 20º inciso 19 de la citada ley orgánica se señala como una de las
atribuciones del Alcalde el “cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales
con el auxilio del Serenazgo y de la Policía Nacional. Mientras tanto, en el artículo
85º inciso 1.1 se establece como una función específica exclusiva de las
municipalidades provinciales el “establecer un sistema de seguridad ciudadana,
con participación de la sociedad civil y de la Policía Nacional, y normar el
establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas
urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la
jurisdicción provincial, de acuerdo a ley”; en el inciso 2.1 del mismo artículo, pero
como función específica compartida de las municipalidades provinciales, el
“coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía
Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana; y en el
inciso 3.1 del mismo artículo, ya como función específica exclusiva de las
municipalidades distritales, el “organizar un servicio de serenazgo o vigilancia
municipal cuando lo crea conveniente, de acuerdo a las normas establecidas por
la municipalidad provincial respectiva”.

Como puede observarse, la normativa en torno al establecimiento del servicio de

serenazgo es competencia de las municipalidades provinciales mientras que la
ejecución de tal normativa, lo que concierne propiamente a la organización de los
efectivos, viene a ser competencia de las municipalidades distritales.

En virtud de tales ordenanzas, se consideran como funciones generales del

servicio de serenazgo las siguientes:

 Coordinar con la Policía Nacional la realización de las operaciones de

patrullaje general y selectivo.

 Prestar auxilio y protección a la comunidad.

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 Supervisar e informar el cumplimiento de las normas de seguridad en

establecimientos públicos de cualquier naturaleza o índole.

 Propiciar la tranquilidad, orden, seguridad y convivencia pacífica de la

comunidad.

 Vigilar la preservación de la calidad de vida, limpieza y ornato público.

 Colaborar y prestar apoyo a los órganos de su respectivo Gobierno Local

cuando lo soliciten para la ejecución de acciones de su competencia.

 Orientar al ciudadano cuando requiera algún tipo de información.

Cada cuerpo de serenazgo depende de una municipalidad en específico, por lo

que su regulación estará recogida entonces, en principio, en una ordenanza de
dicha municipalidad.

5. INTENTO DE ARTICULACIÓN DE PNP Y SERENAZGO

En lo que respecta propiamente a la relación entre ambas instituciones, la Policía
Nacional y el Serenazgo, Gino Costa señala dos interesantes antecedentes en
torno a esta materia:

a. El proyecto de ley presentado el 02 de septiembre de 2008 por 11 alcaldes

distritales de Lima Metropolitana y el Callao, llamado “de efectividad
municipal en seguridad ciudadana”, en el cual se recogían las principales
aspiraciones de los alcaldes y se fortalecían sus atribuciones, definiendo las
obligaciones de la Policía y precisando las características y condiciones del
apoyo de los municipios a ésta. En este proyecto se concibe al serenazgo
como una fuerza auxiliar de la Policía que opera bajo comando policial, en
coordinación con la autoridad municipal encargada de la seguridad
ciudadana. Se establecía que la selección de los serenos correspondía ser
realizada por los municipios con la supervisión de la Policía. Asimismo, se
disponía que los Serenazgos incorporaran sus recursos a los de la Policía de
su jurisdicción, con la salvedad de que tales recursos no podían ser utilizados
por las autoridades policiales para otros fines salvo autorización expresa del
alcalde.

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b. La directiva policial “Lineamientos para la efectividad en la ejecución de

planes integrados de seguridad ciudadana entre Gobiernos Locales y la Policía
Nacional del Perú”, aprobada el 12 de marzo de 2009 por el entonces Director
General de la Policía Nacional, Teniente General PNP Mauro Remicio. A través
de este documento se recogieron algunas de las aspiraciones que no fueron
concretadas con el proyecto de ley mencionado anteriormente. Como su
principal aporte podemos mencionar el referido al patrullaje integrado por
parte de serenos y de efectivos policiales, bajo la organización y la dirección
del comisario, en coordinación con la Gerencia de Seguridad Ciudadana y
previo planeamiento conjunto, recogiendo lo establecido en los artículos 21º y
27º del Decreto Supremo Nº 012-2003-IN, el reglamento de la Ley del Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley Nº 27933.

Este patrullaje integrado involucra a las unidades móviles de los servicios

policiales y del serenazgo, siendo la idea que ninguna unidad móvil de la
municipalidad pueda desplazarse sin llevar por lo menos a un efectivo policial a
bordo.

6. BREVE ANÁLISIS DE ESTE MARCO NORMATIVO

Como primera observación cabe apuntar que detrás de la relación entre la Policía
Nacional y los cuerpos de Serenazgo se encuentra como marco una relación
mucho más compleja y de mayor envergadura, la relación entre la Policía Nacional
y los Municipios, que atañe en última instancia a la relación entre dos distintos
niveles de gobiernos, el Gobierno Central y los Gobiernos Locales, en lo que se
refiere específicamente a la seguridad ciudadana.

En ese sentido, cabe recordar que, de conformidad con el artículo 197º de la

Constitución, las municipalidades “brindan servicios de seguridad ciudadana, con
la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley”. La Constitución ha
conferido entonces a los Gobiernos Locales la responsabilidad de preservar la
seguridad ciudadana en sus respectivas demarcaciones, para lo cual cuenta con la
colaboración de la Policía Nacional, encargada de preservar el orden interno a
nivel nacional, conforme lo señala el artículo 166º de la Constitución.

Esta relación puede ser mejor entendida si se tiene en cuenta que los conceptos
de seguridad ciudadana y de orden interno no son conceptos sinónimos sino que
uno comprende al otro. Mientras que el orden interno representa a la seguridad

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del sistema estatal en su conjunto y a la preservación de sus instituciones, la

seguridad ciudadana hace referencia especialmente al mantenimiento de las
condiciones pacíficas en que deben vivir los ciudadanos y a la lucha contra la
delincuencia.

La seguridad ciudadana viene a ser entonces uno de los aspectos comprendidos

dentro del orden interno, con lo cual su preservación viene a ser una
responsabilidad compartida entre la Policía Nacional, en tanto forma parte de los
deberes policiales como institución guardián del orden interno, y los Gobiernos
Locales, en tanto servicio público específico especialmente encargado por la
Constitución, con lo cual ambas instituciones están llamadas a llevar una relación
de cooperación hacia el logro de un objetivo común.

7. RECOMENDACIÓN SOBRE EL MARCO NORMATIVO

A efectos de optimizar la relación de cooperación entre la Policía Nacional y los
cuerpos de Serenazgo estimamos que resulta indispensable la expedición de una
ley de desarrollo constitucional del artículo 197º de la Carta Magna, que dispone lo
siguiente:

“Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal

en el desarrollo local. Asimismo brindan servicio de seguridad ciudadana, con la
cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley.” (Subrayado nuestro)

Esta ley de desarrollo del citado artículo 197º de la Constitución, debería

establecer un conjunto de requisitos mínimos o una suerte de piso mínimo sobre
el cual cada municipio, en ejercicio de su autonomía municipal y teniendo en
cuenta las características particulares de su circunscripción, regule el
establecimiento de su cuerpo de Serenazgo y la cooperación del mismo con la
Policía Nacional. Este conjunto de requisitos debe tener en cuenta a manera de
ejemplo las siguientes materias:

a) Las relaciones de cooperación entre los Gobiernos Locales y la Policía

Nacional, con especial referencia a las comisarías de la localidad

Se deben establecer vínculos efectivos entre los alcaldes y los comisarios a fin
de que trabajen de manera conjunta e integrada por la seguridad ciudadana.
No se trata de que una autoridad se subordine a la otra sino de que cada una

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de ellas actúe en constante comunicación y coordinación con la otra.,

conociendo su ámbito de competencia y sus atribuciones, siendo el ámbito
de determinación de políticas públicas en seguridad ciudadana el
correspondiente al alcalde y el ámbito operativo el correspondiente al
comisario. Resultaría interesante, en ese sentido, el establecimiento de un
informe obligatorio por parte del comisario hacia el alcalde de las acciones
policiales a desempeñar en la localidad así como que el comando policial
tome en cuenta, aunque sea de modo no vinculante, la opinión del alcalde al
momento de evaluar el desempeño del comisario en la localidad.

b) Establecimiento de convenios entre Gobiernos Locales y Policía Nacional

Para ello ya existe un marco de referencia en la Ley Nº 29010, la cual faculta a

los Gobiernos Locales a disponer recursos a favor de la Policía Nacional a
través de la suscripción de convenios con el Ministerio del Interior, en los
cuales se debe especificar el equipamiento y/o la infraestructura para la cual
están siendo destinados los recursos, los cuales pueden ser entregados en
calidad de donación o de cesión en uso. Cabe precisar que esta disposición
legal excluye expresamente de su ámbito de aplicación la adquisición de
armas de fuego, municiones y armas químicas o eléctricas. Este apoyo en
recursos no solamente se restringiría al ámbito económico sino que incluiría
los recursos utilizados por los cuerpos de Serenazgo, ya sea a través de
efectivos o camionetas. No obstante, convendría también, de conformidad
con lo señalado en el proyecto de ley de 02 de septiembre de 2008 al que se
hizo mención líneas arriba, regular el establecimiento de mecanismos de
rendición de cuentas respecto a estos recursos a fin de asegurar que los
mismos sean empleados efectivamente para mejorar el accionar policial en la
localidad.

c) Competencias exclusivas de los policías

Se debe tener en cuenta la diferencia cualitativa entre un efectivo policial y

un sereno. Como ha sido ilustrado a lo largo del presente informe, son los
policías quienes ostentan un mayor respaldo normativo que los serenos, al
punto que éstos ostentan competencias exclusivas que los serenos no tienen
y que deben ser tomadas en cuenta. Así, los policías son los únicos facultados
constitucionalmente para detener a una persona, siempre que medie

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flagrante delito o mandato motivado de un juez, de conformidad con el

artículo 2º inciso 24 literal f) de la Carta Magna. Asimismo, son los policías los
únicos facultados normativamente para portar armas de fuego. Esta y otras
competencias exclusivas deberían quedar bien delimitadas en una ley de
desarrollo y, por otro lado, bien definidas también las competencias de los
serenos.

d) El perfil del sereno - Escuelas de Serenazgo

No cualquier persona puede ser designada como sereno. Ciertas condiciones

mínimas deben ser exigidas por los municipios a las personas que postulan a
este cargo a fin de que los serenos puedan cumplir eficazmente con su
función, sobre todo en lo que respecta al auxilio de los ciudadanos y a la
prevención del delito. Estas condiciones mínimas comprenden aspectos tanto
físicos (en tanto es un trabajo que demanda un alto desgaste físico) como
técnicos (conocimiento básico de normas de seguridad por ejemplo). Para
ello podrían establecerse Escuelas de Serenazgo, a través de las cuales,
siguiendo un criterio uniforme y contando con la asesoría de la Policía
Nacional, se entrene y capacite al personal para cumplir con las funciones
correspondientes al sereno.

e) Trabajo conjunto Serenazgo - PNP: Patrullaje integrado

Los policías y los serenos deben actuar de manera coordinada y conjunta en

las labores de preservación de la seguridad ciudadana. Para ello, es
indispensable que se establezcan mecanismos de coordinación entre ellos y
se realizan operativos compartidos, como por ejemplo el patrullaje integrado.
Esta es una iniciativa que ya se viene dando y que debe continuarse e
institucionalizarse más, pues permite, de un lado, que los serenos cuenten
con un mayor respaldo legal para su accionar; y, de otro lado, que los policías
cubran un mayor radio de acción. Este mecanismo de acción integrada entre
el Serenazgo y la Policía Nacional podría ser incentivado con el pago por
parte del municipio a los efectivos policiales para que realicen este servicio en
sus horas de franco, correspondiendo al municipio de cada localidad negociar
con el comisario el monto a pagar por este servicio.

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CONCLUSIONES

1. La Policía Nacional es un componente esencial del sistema de control social

organizado para cumplir funciones de protección y garantía de los derechos
expresados en la ley, cuya normatividad regula y cautela el ejercicio de las
libertades ciudadanas, con el fin de mantener el orden social, político,
económico o jurídico.

2. La Policía Nacional del Perú debe afianzar las actividades preventivas y de

investigación policial a nivel local, así como de capacitación del personal policial
en materia de seguridad ciudadana, como una de las mejores formas de mejorar
las relaciones ciudadano-policía.

3. La Seguridad Ciudadana no es una situación o condición, ni tampoco un campo

de acción exclusivo o de competencia de alguna Institución, la seguridad
ciudadana es la participación conjunta de diferentes organismos estatales,
comunales y de la Policía Nacional, para poder desarrollar labores policiales, en
favor de las comunidades con el fin de alcanzar la paz y tranquilidad necesarios
para que las personas puedan desarrollar sus actividades.

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BIBLIOGRAFÍA

 Constitución Política del Perú.

 Ley N° 27238-Ley de la PNP.

 Ley N° 27933-Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.

 Ley Orgánica de Municipalidades.

 www.pnp.gob.pe

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