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10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

par le partenaire privé pour répondre aux besoins, cerner - y a-t-il matière pour le partenaire privé à générer des
les impacts d'un tel partenariat sur l'organisation de la per- revenus annexes en provenance de clients tiers 1 Le carac-
sonne publique contractante, et fournir les éléments d'ap- tère annexe doit être apprécié au regard de l'objet principal
préciation permettant de décider d'enclencher ou non la du contrat, et non en termes monétaires ou quantitatifs
phase d'évaluation proprement dite. - L'efficience ou la complexité (technique et/ou du mon-
tage juridique et financier) du projet peuvent-elles être
3.2.2 Critères de pertinence présumées 1 À défaut, l'urgence paraît-elle invocable 1 Ce
Il s'agit de déterminer si le contrat de partenariat est un
critère doit permettre d'apprécier autant que possible la
cadre contractuel approprié à la nature et aux besoins du
probabilité de l'éligibilité juridique du projet au traitement
projet. Les critères ci-dessous visent à répondre à cette
en CP.
question centrale.
- Le projet requiert-il du futur partenaire privé des
- Le besoin est-il global (conception-réalisation-finance-
investissements importants en actifs immobilisés 1 Si les
ment-exploitation) et peut-il être satisfait par un parte-
investissements anticipés sont faibles, il conviendra alors de
naire privé sous forme d'un contrat de service de longue
privilégier une logique de sous-traitance ou d'externalisa-
durée 1 Le partenariat correspond à une mission globale,
qui doit permettre une meilleure efficacité et des coûts tion de services contractualisable dans le cadre du code des
réduits. Cette mission, confiée à une entreprise ou un grou- marchés publics.
pement, doit concourir, sans s'y substituer, à la mission de
service public dont la personne publique est et reste 3.2.3 Critères d'attractivité économique
chargée.
- y a-t-il possibilité de faire payer tout ou partie du service 3.2.3.1 pour le partenaire public
à un usager/client final identifié ou bien ce service est-il
rendu et doit-il corrélativement être payé par la collecti- - Peut-on imaginer des formules innovantes au plan tech-
vité publique 1 S'il y a un usager final solvable et que la nique ou dans l'organisation industrielle du partenaire,
prestation qui lui est apportée peut être facturée, la solu- génératrices d'économie?
tion DSP doit être examinée en priorité. - Le cocontractant public est-il prêt à accepter des proposi-
- Le périmètre du service a-t-il une délimitation claire et tions sur un périmètre de service différent si un gain écono-
se prête-t-il à ce que le futur partenaire privé puisse en mique peut en être retiré?
contrôler l'exécution de bout en bout 1 La réponse appor-
tée à cette question est importante, car un morcellement 3.2.3.2 Pour le partenaire privé
du service entre plusieurs intervenants rend très difficile la
responsabilisation contractuelle du partenaire privé sur la - Existence et caractère compétitif de l'offre privée dans ce
base d'un service clairement identifiable.
domaine (fonction aussi de la conjoncture régionale ou sec-
- Le besoin peut-il être exprimé clairement en termes de
torielle et des plans de charge ... ) ?
résultats à atteindre 1 C'est-à-dire peut-on définir claire-
- Le projet a-t-il suffisamment de potentiel pour attirer la
ment des exigences de qualité de service? Est-ce qu'il sera
concurrence souhaitée du côté des partenaires privés?
possible de définir le volume de service à rendre selon une
- Le secteur privé concerné a-t-il les capacités de mener à
périodicité fixe?
bien un tel projet sur la durée?
- Le personnel dont les tâches seraient assumées par le
- Peut-on imaginer un régime de paiement incitatif à la per-
partenaire peut-il être réaffecté 1 Peut-on transférer ou
mettre du personnel à disposition du partenaire privé 1 formance pour le projet?
Ceci est à apprécier au regard tant du droit social que des
contraintes d'affichage politique et social. 3.2.4 Critères d'évaluation des risques
- Est-il possible de concevoir des indicateurs pertinents Est-ce que le projet se prête à une meilleure gestion des
pour mesurer et rémunérer le service réellement rendu 1 risques par le secteur privé en termes:
Si on ne sait pas concevoir et mesurer des indicateurs syn- - de conception: le partenaire peut-il être chargé d'assurer
thétiques, le pilotage du contrat' sera problématique et coû- la conception et le développement de tous les équipements,
teux pour les services en charge du suivi de son exécution. matériels et ouvrages nécessaires?
Des contrats pour quoi faire?

- de financement: le partenaire peut-il être chargé de (critère du « bilan» ou de « l'efficience économique », cf.
mettre en place et d'assurer le financement nécessaire au ci-après) ;
projet durant toute la durée d'exécution du contrat? - ensuite, l'évaluation doit permettre à la personne
- de mise en œuvre: le partenaire peut-il être chargé d'as- publique d'expliciter les motifs, juridiques, techniques,
surer tous les aspects d'exécution et de certification des économiques ou financiers, ou encore se rapportant au
investissements, et de montée en charge des services à concept de développement durable qui pourraient fonder
rendre) l'intérêt pour elle de recourir à un contrat de partenariat
- d'exploitation: le partenaire peut-il fournir un service de plutôt qu'à une autre modalité de passation.
haute qualité, aux niveaux de disponibilité exigés en garan- Si cette analyse doit être effectuée de manière approfondie
tissant un service sans interruption? (sauf éventuellement en cas d'urgence née d'une situation
- d'usage: le partenaire peut-il supporter les coûts liés à une imprévisible), le non-respect de ces exigences pouvant
variation de la demande? entraîner la sanction du juge administratif, il ne peut être
- de changement du droit: le partenaire peut-il assumer exigé à ce stade une « démonstration» formelle à caractère
dans la durée les conséquences de changements de la légis- mathématique.

lation générale - telles que l'augmentation du salaire mini- Si toute comparaison sérieuse suppose un effort de quanti-
fication, indispensable en l'occurrence, ses résultats doivent
mum ou l'évolution de la durée légale du temps de travail?
en effet être considérés avec prudence : par hypothèse,
- d'obsolescence : le prestataire peut-il assurer que les
l'évaluation, qui doit être effectuée avant le dialogue com-
moyens utilisés pour fournir le service soient maintenables
pétitif, ne peut pas préjuger des résultats de ce dernier.
pendant toute la durée du contrat et restent à jour des
Enfin, l'analyse comparative ne doit pas être circonscrite au
meilleures pratiques du marché?
seul domaine des coûts, aussi important soitil pour la déci-
- de retrait de service: si le cocontractant public ne sou-
sion. Elle doit aussi porter au minimum sur la performance
haite pas être propriétaire à la fin du contrat, le fournisseur
(y compris en termes de délais) et le partage des risques.
peut-il supporter les coûts de démantèlement ou le risque
l.évaluation préalable est certainement, avec le dialogue
de revente?
compétitif, procédure généralement choisie, la phase la plus
Au final, après présentation du projet, de son périmètre et
délicate de la réalisation d'un projet de partenariat. Elle
de son environnement, et des raisons pour lesquelles l'op-
nécessite, en effet, une réelle expertise en matière juridique,
tion du recours à un contrat de partenariat a été envisagée,
financière, comptable et technique dont ne disposent pas
l'analyse préliminaire devra conclure sur les réponses aux
tous les acteurs de la commande publique. Il est donc forte-
critères de la grille ci-dessus et la présentation des points
ment recommandé à la personne publique qui envisage de
durs à traiter en phase d'évaluation préalable
conclure un contrat de partenariat de faire appel à des
Une fois cet exercice mené en interne par le porteur public conseils extérieurs si de telles compétences lui font défaut.
de projet, et en fonction de ses résultats, le porteur public l'analyse comparative préalable n'a pas vocation à se substituer
de projet pourra décider d'enclencher ou non la phase à la décision de la personne publique d'engager la procédure
d'évaluation proprement dite. de passation d'un contrat de partenariat, mais à l'éclairer. Si
dans certains cas elle peut permettre d'écarter sans ambiguïté
3.3 L'ÉVALUATION PRÉALABLE DU CONTRAT le recours à un contrat de partenariat en faisant apparaître qu'il
DE PARTENARIAT ne constitue pas une alternative acceptable pour la personne
publique, dans beaucoup d'autres elle fera seulement appa-
L'évaluation préalable a deux objets, sachant qu'elle n'a pas raître les interrogations qui doivent être levées et les condi-
pour but de justifier l'intérêt socio-économique du projet, tions à remplir pour que le recours au CP soit justifié.
supposé acquis à ce stade, ni d'apprécier la soutenabilité Autant qu'une aide à la décision d'engager la procédure, elle
budgétaire des engagements souscrits au titre du contrat de doit être le moyen privilégié de bien préparer et d'encadrer
partenariat: le dialogue compétitif en identifiant les leviers de création
- elle doit tout d'abord permettre de vérifier que le projet de valeur liés au recours au contrat de partenariat pour la
concerné répond à l'un des deux premiers critères cités personne publique. À ce titre, elle doit constituer un guide
dans l'ordonnance (complexité ou urgence) ou que le bilan de référence qu'il conviendra d'actualiser au fur et à mesure
de l'évaluation rend le projet éligible au troisième critère de son déroulement.

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Des contrats pour quoi faire?

Accessible au public dans le cadre de la loi n° 78-753 du 3.4.1.3 Un objectif réussi d'insertion professionnelle
17 juillet 1978, relative à la liberté d'accès aux documents
administratifs, sa communication n'est obligatoire qu'après Le contrat de partenariat a également permis l'insertion
la signature du contrat. durable de personnes éloignées de l'emploi grâce à « Vinci
Insertion Emploi », filiale de Vinci spécialisée sur les ques-
3.4 DES EXEMPLES DE CONTRATS tions d'insertion et d'emploi. En effet, la ville de Bordeaux,
le groupement constructeur, et la société de projet Stade
La diversité des motivations de recours et des objets, tout Bordeaux Atlantique ont signé la charte d'insertion du
comme l'adaptabilité de l'outil contrat de partenariat,
Nouveau Stade de Bordeaux, s'engageant à réaliser
peuvent être illustrées par les exemples suivants, tirés de
63 000 heures d'insertion professionnelle, durant la phase
projets portés aux divers niveaux de collectivités publiques,
de construction de l'enceinte, au travers d'un plan d'action
allant de la commune à l'État. et portant sur des théma-
spécifique relatif aux postes à pourvoir sur le chantier.
tiques sectorielles très différentes.

3.4.1.4 Une ambition environnementale


3.4.1 Le stade de Bordeaux
Devant être inauguré au printemps 20 15, le nouveau stade
Le groupement constructeur s'est engagé contractuelle-
de Bordeaux a vocation à accueillir tous les matchs du club
ment avec la Mairie de Bordeaux à inscrire la réalisation des
résident, les Girondins de Bordeaux, dès la saison 20 15/20 16.
Stade officiel de l'Euro 20 16, l'enceinte dispose d'une capa- travaux du nouveau stade dans le cadre d'une démarche à

cité de 42 000 places assises, soit la plus importante capa- faible impact environnemental. Cet engagement se traduit
cité d'accueil sportive et culturelle du grand Sud-Ouest. Le par la mise en place d'objectifs visant d'une part à limiter
stade est également conçu pour accueillir une programma- l'empreinte environnementale du gros œuvre et d'autre
tion riche et diversifiée: au-delà des compétitions sportives, part à limiter la production de déchets et des nuisances
il pourra se métamorphoser en une salle de spectacles (sonores, visuelles et olfactives) résultant des activités de
accueillant concerts, comédies musicales, festivals, opéras et construction. Ainsi, le projet a pour ambition de limiter la
bien d'autres spectacles culturels. pollution des sols et sous-sols, la consommation d'eau et
d'électricité, l'impact des transports, les nuisances dues au
3.4.1.1 Le choix du contrat de partenariat chantier ainsi que la production des déchets. Les principaux
leviers d'actions pour atteindre ces objectifs sont les choix
À travers un contrat de partenariat, la construction du des procédés de fabrication et de construction ainsi que la
Nouveau Stade de Bordeaux a été confiée en octobre 20 Il gestion globale de la logistique des travaux du Nouveau
par la Ville de Bordeaux à la société « Stade Bordeaux Stade. Afin d'évaluer la pertinence des mesures mises en
Atlantique », filiale de Vinci Concessions et Fayat. L'entité s'en-
place et contrôler le respect des objectifs annoncés, le bilan
gage à assurer le financement, la conception, la construction,
prévisionnel d'empreinte carbone simulé durant la prépara-
l'entretien, la maintenance et l'exploitation commerciale du
tion du chantier est comparé au bilan réel remis à la Mairie
Nouveau Stade de Bordeaux jusqu'en 2045, pour un coût total
à la livraison du stade.
de construction et de conception de 183 millions d'euros.

3.4.2 Le lot n° 3 de prisons


3.4.1.2 Un concept architectural élaboré
La livraison d'un lot de trois prisons en contrat de partenariat
en 20 12 a marqué une étape dans la tradition, déjà ancienne,
Lechoix du contrat de partenariat a été fondé sur la complexité
et de l'ampleur du projet. Ainsi, le projet de stade a permis de du Ministère de la Justice de recours au privé pour gérer ses
développer un concept architectural très poussé. En effet, le prisons. Dans le domaine carcéral, la réalisation des nouveaux
groupement attributaire Vinci-Fayat a confié la conception du établissements en PPP a permis de confier à un partenaire
Nouveau Stade de Bordeaux à l'agence intemationale d'archi- privé la de nombreux services à la personne: restauration,
tecture Herzog & de Meuron. Le nouveau Stade de Bordeaux hôtellerie, cantine, travail pénitentiaire, formation profession-
se distingue des autres enceintes sportives par la forme pure de nelle, transport et accueil des familles à l'exception des ser-
son volume, et l'extrême légèreté de sa structure. vices « régaliens» (gardiennage des détenus, greffe ... ).

III
IOANSDEPPPDANSLACOMMANDEPUBUQUE

3.4.2.1 Le double défi de la forte augmentation de la 3.4.2.2 Le contrat de partenariat: un choix pertinent en
population carcérale et de l'humanisation des prisons raison de l'urgence et de la complexité de la question
carcérale
L.:administration pénitentiaire est confrontée à plusieurs défis:
la forte augmentation de la population carcérale qui a doublé Le contrat de partenariat a été jugé intéressant au regard de
entre 1980 et 2010, l'obsolescence d'un parc pénitentiaire l'urgence: la densité carcérale en 2005 était de 150 % de la
sous-dimension né et l'indispensable adaptation aux normes capacité normale, dans des conditions d'hébergement des
européennes sur l'humanisation des prisons." Dans ce détenus souvent non satisfaisantes en raison de la vétusté
contexte, le ministère de la justice, représenté par son agence des établissements. Le recours au contrat de partenariat est
de maîtrise d'ouvrage - l'Agence de maîtrise d'ouvrage des aussi fondé sur le caractère complexe du projet sur les plans
travaux du Ministère de la justice (AMOTMj) devenue depuis technique, juridique et financier, car les établissements péni-
l'Agence Publique pour l'Immobilier de la justice (APIJ) -, a tentiaires sont soumis à des contraintes très spécifiques en
souhaité en 2006 réaliser un lot de trois établissements péni- termes d'implantation, d'aménagement et de choix de maté-
tentiaires pour adultes. Ce projet s'inscrivait dans le pro- riaux. Aussi, la construction d'ouvrages de grand ampleur et
gramme annoncé en juin 2003 par le Garde des sceaux pré- coûteux nécessite de mettre en place un montage financier
voyant la réalisation de nouvelles capacités avec dix-huit éta- complexe. Les fournisseurs de service à la personne doivent
blissements pénitentiaires à réaliser, pour l'essentiel sous être associés au tour de table de l'élaboration du projet. La
forme de PPP, pour un investissement global estimé à décision du recours au contrat de partenariat s'est appuyée
900 M €S C'est latroisième fois que l'État, à travers l'AMOTMj, sur l'avis favorable de la Mission d'Appui aux partenariats
avait recours au Partenariat public-privé pour des prisons", En public-privé" le 23 mai 2006. Au terme d'un an de dialogue
effet, un premier lot de quatre établissements pénitentiaires compétitif, le contrat de partenariat a été attribué à la société
d'une capacité totale de 2790 places avait été décidé en février Norpac (Groupe Bouygues) pour la conception, la construc-
2006, et un second lot de trois établissements de 1690 places tion, le financement et l'entretien maintenance des établisse-
en octobre 2006, tous deux réalisés en mode AOT-LOA. ments pénitentiaires de Nantes (44), Annoeullin (59) et
Dans un rapport d'octobre 20 Il, la Cour des comptes relève Réau (77)9. Alors que l'État paiera au groupe 20 millions
par ailleurs que les partenaires privés fournissent des établis- d'euros de loyer annuel pendant 27 ans, « la prison nous
sements en général bien construits et des services parfois reviendra dans l'état où elle nous a été livrée », explique
meilleurs que la gestion par l'administration pénitentiaire, André Page, directeur du centre pénitentiaire de Nantes.
notamment pour « la vente de certains produits dans l'en- Premier à ouvrir en contrat de partenariat, le centre péni-
ceinte de la prison, l'accueil des familles, assuré "avec plus tentiaire de Lille-Annœullin a été inauguré le 7 juillet 20 Il
d'empathie", et pour la formation des détenus »'. après 24 mois de travaux (dont 45 000 heures de travail
effectuées par des personnes en insertion)." D'une capacité
de 688 places, l'établissement a été conçu pour offrir aux
familles de personnes détenues et aux visiteurs de meil-
leures conditions de vie grâce à l'aménagement d'unités de
vie familiales, de parloirs familles et avocats ainsi que des
espaces de vie pour favoriser les activités collectives tels
qu'une salle informatique, une bibliothèque, un terrain de
4 Communication de la Cour des Comptes à la commission des finances de sport, un gymnase, etc. Le partenaire privé assure la restau-
l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée Nationale, ration des personnels et des personnes détenues, la blan-
« Les partenariat public-privé pénitentiaires », octobre 20 Il.
chisserie, la gestion des cantines, le nettoyage des locaux, le
S Le Moniteur, http://www.lemoniteur.fr/l39-entreprises-de-btp/article/
actualite/520032-trois-nouvelles-prisons-en-ppp-pour-bouygues-construc-
tion, Il janvier 2008.

6 Le recours au PPP ne doit pas être confondu avec la gestion déléguée, 8 Avis nO2006-2 portant sur le projet« Nouveaux établissements péniten-
sous diverses formes, d'établissements existants, qui concernait au 1er jan- tiaires (lot n° 3) du Ministère de la Justice », MAPPP, 23 mai 2006.
vier 20 Il, 45 prisons sur 189. 9 http://www.lefigaro.fr/societes-francaises/2008/01 /08/040 10-20080 108
7 Communication de la Cour des Comptes à la commission des finances de ARTFIG00346-trois·nouvelles-prisons·pour-bouygues-.php
l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée Nationale, 10 http://www.presse.justice.gouv.fr/art_pix/I_00551 ERO EPRE55ELILLE
« Les partenariats public-privé pénitentiaires », octobre 20 Il. ANNOEULLlN.pdf

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Des contrats pour quoi faire?

transport de la population pénale, le travail et la formation durée du chantier, ce qui aurait été beaucoup plus difficile
professionnelle pour les personnes détenues, la mainte- en maîtrise d'ouvrage publique. »
nance des bâtiments et l'entretien des espaces verts.
Peu de temps après, le centre pénitentiaire de Réau a ouvert 3.4.3 Le tramway de Dijon
en octobre 20 ll!'. Le site comprend un quartier de longues Le Grand Dijon a fait de la réalisation du tramway une prio-
peines destiné à accueillir des détenus dangereux, un centre de rité pour son développement et son attractivité. Mis en ser-
détention de femmes, mais aussi le Centre National d'Obser- vice en septembre 2012, le projet inclue le premier PPP
vation et d'Affectation qui permet l'observation des condam- signé en France pour les équipements électriques et l'ap-
nés afin d'étudier la situation de chaque détenu et de l'affecter provisionnement en énergie d'un tramway.
dans l'établissement correspondant le mieux à son profil.
Enfin, 21e prison créée depuis 2002 par l'État, la nouvelle 3.4.3.1 Le choix du contrat de partenariat
maison d'arrêt de Nantes a été livrée en décembre 20 Il, et
elle accueille 570 détenus. Dans le cadre de ce projet, la Communauté de l'aggloméra-
tion dijonnaise s'était fixé des objectifs ambitieux: cohésion
3.4.2.3 Un bilan positif sociale, préservation de l'environnement, développement
économique, maîtrise de l'extension urbaine et de la circu-
Le recours au contrat de partenariat a été un succès. lation automobile, projet rentable pour la collectivité et
D'abord, « sans le privé, l'État n'aurait pas pu ». affirme financièrement soutenable. Il Grâce à ses caractéristiques
André Page, qui y voit d'autres avantages: « on va gagner en de contrat global, aux clauses sociales et environnementales
efficacité. Un cahier des charges très précis contraint le et à la possibilité de tisser des partenariats avec les PME
prestataire à respecter certaines obligations sous peine de locales, le contrat de partenariat a très vite été envisagé
pénalités ». Par ailleurs, « la proximité et la disponibilité de comme un outil intéressant pour atteindre ces objectifs.
l'équipe de direction de l'établissement a permis des amé- D'autre part, ce type de contrat permet la gestion maîtrisée
liorations en amont de la construction ». complète jean- du coût de l'énergie alors que, comme le rappelle le
François Mari, directeur des travaux à Nantes. « Dès 2006, Sénateur de la Côte d'Or et Président du Grand Dijon
nous avons mis en place un comité de suivi du projet (où) la François Rebsamen, la réalisation du tramway est soumise
direction du centre, les organisations professionnelles, les au « contexte de libéralisation du marché de l'électricité et
personnels du service pénitentiaire d'insertion et de proba- (d'une) forte incertitude de son évolution »'4. Après avis
tion, les personnels médicaux et de l'éducation nationale favorable de la Mission d'appui aux partenariats public-privé
ont pu suivre le projet très en amont. (... ) Depuis sep- et au terme d'un dialogue compétitif d'un an, le groupement
tembre 2010, des groupes de travail thématiques ont été Ineo (filiale de GDF Suez) et Fonds d'investissements et de
constitués. Cette expérience plaide vraiment pour une arri- développement des partenariats public-Privé (FIDEPPP) a
vée très amont des équipes projets ». Comme l'explique remporté le contrat pour l'alimentation électrique du tram-
jean-Pierre vveiss", directeur général de l'agence publique way. Signé le 1er juillet 2010, ce contrat d'une durée de
pour l'Immobilier de la justice (APIJ), « le PPP a tenu ses 26 ans inclut deux années de construction et 24 ans
promesses : les établissements pénitentiaires sont des d'exploitation pour un montant total de 176 millions d'euros
ensembles très complexes dont la qualité impacte la sûreté, (hors indexation). Les travaux, lancés en octobre 2010, ont
les conditions de détention des détenus et le travail des porté sur la réalisation de 20 kilomètres d'itinéraires, 37 sta-
gardiens. Nous sommes pleinement satisfaits de la qualité tions, l'ensemble des équipements électriques et des sys-
de ces bâtiments. De plus, ils ont été livrés dans des délais tèmes de commande des deux futures lignes de tramway,
particulièrement performants. Enfin, la répartition des ainsi que sur la gestion de l'approvisionnement en énergie.
risques entre le partenaire privé et l'établissement public a
permis de résoudre divers aléas techniques sans allonger la

Il Site internet de l'APIJ, http://www.apij.justice.fr/APILWEB/FR/PAGE_ 13 http://www.letram-dijon.fr/assets/n les/savoir _plus/projet/ Appelaprojet


reau.awp %20TRAM.pdf
12 La Vie des PPP, http://www.club-ppp.org/uploads/images/journaux/IS_ 14 http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/ppp/Googie
cahier _sp%C3%A 9cial_IS _sans_ tralt_de_coupe.pdf Map/dijon_tram.pdf

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10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

3.4.3.2 Une véritable démarche écologique 3.4.4.1 Une bonne adéquation des contrats de partenariat
à l'éclairage public
Au-delà de la mise en place du tram, le Grand Dijon s'est
engagé dans une véritable démarche écologique. Jean- La rénovation de l'éclairage public comporte des enjeux
Michel Sanchez, directeur général adjoint d'lneo et expert essentiels tels que l'embellissement de la ville, la sécurité des
en génie électrique de la branche « énergie services» de biens et des personnes, le développement durable auxquels
GDF Suez, explique: « À Dijon, Ineo s'est engagé avec le le contrat de partenariat apporte des réponses (cf. 2.6).
Groupe Keolis, délégataire du réseau de transports publics
et futur exploitant du tramway, à réaliser tous les ans un 3.4.4.2 Un exemple d'éclairage public en contrat de
bilan afin d'améliorer l'efficacité énergétique de l'ensemble partenariat: le projet de Beaune
du projet ». En outre, Ineo a installé sur les ombrières du
centre de maintenance plus de 6200 modules photovol- Dès 2008, la Ville de Beaune a envisagé la rénovation et
taïques, qui produisent 1,3 GWh chaque année, soit l'exploitation de son éclairage public, sa signalisation et la
l'équivalent du besoin de 500 foyers, évitant du même coup mise en lumière de son architecture. Malgré son Hôtel-
l'émission de 120 tonnes annuelles de COl' Par ailleurs, le Dieu, son centre-ville historique et ses toitures remar-
tramway a permis la transformation de l'agglomération avec quables, « les gens ne passaient pas la nuit à Beaune»
sa coulée verte, ses 3700 arbres, l'engazonnement le long explique le concepteur lumière Jean-François Touchard", La
des lignes TI et T2 ainsi que le respect des objectifs de raison était notamment liée à : l'hétérogénéité du matériel
15000 tonnes de CO2 économisés par an. d'éclairage public, qui entraînait une grande disparité d'éclai-
rage en termes de qualité, d'énergie et de pollution, tant
3.4.3.3 « Le bilan du tramway est largement positif » lumineuse que visuelle. Fort de ce constat, la capitale des
vins de Bourgogne a lancé un concours pour reconflgurer
Au terme des travaux et après plus d'un an de service, le l'ensemble de l'éclairage de la ville.
bilan du tramway est largement positif. « On a gagné la
bataille 1 » se félicite André Gervais, élu du Grand DijonlS, 3.4.4.3 Un projet ambitieux et complexe à réaliser
qui précise que « le tramway a vu son nombre d'usagers
progresser de 14 % en un an. »16 Aussi, le projet a été l'occa- « Nous voulions dynamiser notre cité, renforcer l'animation
sion de métamorphoser et « piétonniser » le centre-ville. pendant la basse saison touristique, en accentuant la valori-
Premier PPP en France sur ce type de prestation, il a égaie- sation de notre patrimoine par des concepts d'éclairage spé-
ment permis à la collectivité de construire un ouvrage dans cifiques, comme les chemins de lumière. Mais cela nous
des délais assez courts et de lisser les investissements en posait un double problème comment réaliser ce Plan
optimisant les coûts de maintenance. Le succès du projet a Lumière sans dépenser plus, ni consommer plus d'énergie?
permis de tracer des perspectives d'évolution du projet. En Nous nous sommes ouverts de ces préoccupations en orga-
effet, le Grand Dijon a voté en juin 2013 la poursuite des nisant une consultation inédite », témoigne le Député-Maire
mesures d'amélioration de l'efficacité du réseau avec, pour de Beaune, M. Alain Suguenot". Ainsi, le projet porté par les
objectif, l'amélioration du temps de parcours de 15 à 17 %. élus de la Ville de Beaune se montrait ambitieux par la com-
plexité de sa réalisation: la Ville ne voulait pas seulement
3.4.4 L'Éclairage public de Beaune rénover ses installations d'éclairage public, mais entendait
La réalisation de la mise en lumière de Beaune se veut une aussi repenser l'ensemble du service en accordant la priorité
démarche innovante : elle a permis à la fois d'embellir le à l'efficacité des dépenses de fonctionnement courant et à sa
patrimoine, augmenter la fréquentation touristique et ren- consommation énergétique. D'autre part, l'accent a été mis
forcer la sécurité et le confort des habitants tout en rédui- sur la nécessité de marier culture de gestion et remise à plat
sant la facture énergétique et carbone de l'agglomération.

17 Le Moniteur, http://www.lemoniteur.fr/135-planete/article/actualite/
857752-beaune-les-lumieres-de·la-nuit, 8 juillet 20 Il.
15 Site du Bien Public, http://www.bienpublic.com/grand-dijonI2013109/i9/ 18 La vie des PPP spécial éclairage public, http://www.club-ppp.org/
tramway-beaucoup-de·gagnants-et·des-perdants uploads/images/journaux/ 14_cahier _sp%C3%A9cial_14_deCsans_traiC
16 Idem. de_coupe.pdf

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Des contrats pour quoi faire?

Photo 3.6 Tramway de Dijon

technique pour résorber le parc vétuste ou non conforme privé nous permet ainsi d'étaler sur trois ans des investisse-
aux standards. Les objectifs de performance définis dans ce ments « lumières» que nous ne pourrions pas faire dans le
cadre ont fait que la commune, qui assurait alors le service cadre de notre programme annuel » raconte Alain
d'éclairage public dans le cadre d'une régie municipale, n'était Suguenot. Loriginalité de l'offre retenue réside dans la diffé-
plus en mesure de définir les installations susceptibles de renciation de l'éclairage public, et de la création d'un par-
répondre aux divers besoins de son modèle de service. cours lumière, confiés à deux intervenants distincts.

3.4.4.4 Le choix de l'outil contrat de partenariat


3.4.4.5 Un « plan Lumière» ambitieux

La décision de recourir au contrat de partenariat s'est faite


Signé le 16 octobre 2009, le contrat inscrit la Ville dans une
le Il décembre 2008 sur motif du critère de complexité.
démarche particulièrement innovante : mise en lumière et en
Suite à l'avis favorable de la Mission d'appui aux partenariats
images du cœur historique, festival « Images & lumières» et
public-privé" au projet, le dialogue compétitif a été lancé le
rénovation, exploitation et maintenance de l'éclairage public.
17 décembre 2008. Au terme du dialogue, la société INEO
Le projet a notamment pour objet le renouvellement et l'ins-
du Groupe GDF SUEZ a remporté le contrat, d'un montant
tallation d'environ 3400 luminaires et 2400 candélabres, la mise
total de 24 millions d'euros sur 15 ans. « le lauréat nous a
proposé un véritable Grand Chelem . une solution belle, en lumière de 30 édifices, la mise en place de 8 illuminations

économique et éco-responsable ! Le partenariat public- festives par an et l'installation de vidéosurveillance sur 10 sites.
« Travailler à cette échelle n'avait jamais été fait », se réjouit
Jean-François Touchard qui a créé deux parcours « lumière»
19 http://www.economie.gouv.frlfi les/fi 1es/d irecti 0 n 5_ services/ppp/ Avis/
avis_2009 _ 06_ep_beaune.pdf avec un spécialiste italien de l'éclairage architectural.

115
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

3.4.4.6 Des économies d'énergie considérables En France, le développement de l'économie numérique est
une des priorités de l'État: le cadre légal et réglementaire a
Point fort du projet: l'objectif d'un gain de 20 % d'efficacité été mis en place pour faciliter les conditions de déploiement
lumineuse, pour une économie énergétique globale de plus de la fibre": La loi de modernisation de l'Économie du
de 47 %. Un plan de cohérence nocturne a été élaboré afin 23 juillet 2008 instaure le droit au très haut débit. Dans ce
d'améliorer durablement la qualité et l'efficacité de l'éclai- contexte, alors que la Gironde ne bénéficiait pas d'équipe-
rage urbain: les hauteurs des mâts ont été abaissées, les ments suffisant pour une couverture optimale du territoire
inter-distances et la puissance de chacune des sources adap- en haut débit, le conseil général a souhaité adopter une
tées au besoin pour éclairer juste, des technologies plus démarche globale pour accroître le taux de population éli-
innovantes ont été utilisées. De ce fait, la consommation gible aux services dégroupés. À cet effet, le conseil général
électrique nécessaire en 2012 pour l'éclairage public aura de Gironde a créé le 1er août 2007 le syndicat mixte Gironde
presque été divisée par deux. Ceci a notamment été permis numérique pour améliorer la couverture territoriale des
grâce au caractère global du PPP permettant de recouvrir réseaux haut débit".
plusieurs domaines, et à sa durée relativement longue.
3.4.5.2 Le PPP, une solution pour couvrir la population
3.4.4.7 Des retombées économiques importantes Girondine en haut et très haut débits

La mise en lumière de Beaune n'a pas seulement amélioré la Par délibération en date du 14février 2008, le Conseil géné-
qualité de vie des citoyens, elle a aussi permis de rendre la rai de Gironde a décidé de lancer une consultation en vue
Ville plus attractive sur le plan touristique. En effet, l'hôtelle- de confier à un partenaire privé la mission globale relative
rie a connu une fréquentation touristique en hausse un an au financement, à la conception, la réalisation, l'exploitation
après la mise en service du projet en juin 2010 avec une et la maintenance d'une infrastructure haut débit. Suite à
augmentation de 12 633 nuitées. Les retombées écono- l'avis favorable de la Mission d'appui aux partenariat public-
miques sont d'autant plus importantes que le cocontractant privé en avril 2008, le conseil général a choisi le contrat de
s'est engagé dans le contrat à attribuer 15 % du coût des partenariat, outil considéré comme le plus avantageux pour
investissements initiaux et de renouvellement des biens à de nombreuses raisons: l'accélération grâce au préfinance-
des PME et des artisans locaux. Ceci correspond d'ailleurs à ment de la réalisation des projets, une innovation bénéfique
l'article 8 de l'ordonnance de 2004 qui prévoit dans les cri- pour la collectivité grâce à la créativité du privé, une
tères d'attribution des Contrats de Partenariats « la part approche en coût global, une garantie de performance dans
d'exécution du contrat que le candidat s'engage à confier à le temps, et une répartition optimale et intelligente du
des PME et à des artisans ». L'obligation de contrôle par la risque entre les secteurs public et privé. « Les territoires
personne publique de l'engagement du titulaire d'attribuer ruraux sont très peu rentables et, d'après notre évaluation
une partie du contrat à des PME et artisans est une procé- préalable, une délégation de service public (DSP) n'aurait
dure unique aux Contrats de Partenariats parmi les contrats sans doute pas intéressé le marché, à la différence du PPP »
de la commande publique. « Le pari esthétique et patrimo- ajoute Anne-Marie Keiser, Présidente de Gironde
nial est tenu et nous améliorons la qualité de vie des habi- Numérique et Conseillère générale de Gironde.
tants de Beaune» se félicite ainsi Alain Suguenot.
3.4.5.3 Un dialogue compétitif nécessaire
3.4.5 Le réseau haut débit en Gironde
En juillet 20 Il, un projet en contrat de partenariat a donné La procédure du dialogue compétitif a apporté une vraie
l'accès au haut débit à tous les habitants de Gironde, résor- valeur ajoutée dans la définition du projet avec les parte-
bant ainsi les zones non couvertes et améliorant le débit naires. Le secteur du numérique étant soumis à une forte
dans d'autres zones.
20 Site internet de FF Télécoms. http://www.fftelecoms.org/articles/le·
3.4.5.1 Le désenclavement numérique du territoire: une cadre-reglementaire-de-deploiement-de-Ia-fibre-optique, 16 mai 20 Il.

21 Cette initiative est à mettre en parallèle avec le projet Auvergne haut


priorité des collectivités territoriales
débit qui entend permettre à la totalité de la population d'accéder au haut
débit, et souligne ainsi le rôle déterminant des collectivités territoriales dans
le développement du numérique en France.

116
Des contrats pour quoi faire?

Photo 3.7 Direction générale de la gendarmerie nationale, Issy-les-Moulineaux © TDR (architecte: Arte Charpentier)

mutabilité, la collectivité de Gironde se trouvait dans l'im- 3.4.5.4 Un contrat de grande ampleur
possibilité de définir les moyens aptes à satisfaire ses besoins
et d'évaluer ce que le marché pouvait offrir en termes de Après plus d'un an de dialogue, France Télécom-Orange a
solutions techniques, financières ou juridiques. Le dialogue été désigné le 9 juin 2009 pour déployer un réseau de fibre
compétitif a rapidement permis d'acquérir une vision plus optique de 1060 kilomètres pour le compte du syndicat
complète et comparative du marché, les offres n'ayant pas mixte Gironde Numérique. L'objectif défini a été d'offrir un
été dès le départ enfermées dans des spécifications tech- réseau en 15 mois d'au moins 2 MB/seconde sur l'ensemble
niques trop précises. Alexandre Ekam, juriste chargé de du territoire girondin. Les collectivités ont investi 53,4 mil-
mission TIC à Gironde Numérique, précise que dans le lions d'euros dans ce projet dont 40 millions pour le Conseil
cadre du dialogue compétitif, « ce sont elles (les entreprises) Général, 6,4 millions d'euro de la part de la Région Aquitaine
qui apportent les précisions sur les contenus technique, ainsi que des financements de l'Union européenne. Dans le
économique, administratif et financier du projet, alors que souci d'informer les citoyens du département, un site inter-
le recours à la délégation de service public (DSP) a ten- net a été mis en place pour informer sur l'éligibilité au réseau
dance à figer les choses dans un cahier des charges que nous et l'avancement des travaux.
aurions dû rédiger d'emblée. Or, les technologies numé-
riques évoluent et il n'était pas raisonnable de s'enfermer 3.4.5.5 Le respect de la politique départementale de
dans des choix peut-être incertains »22 développement durable

La construction du réseau de haut débit s'est réalisée dans


22 http://www.gironde.frlu pl oad/docs/ap p 1icati on/pdfl2008 - 06/ ga 15.pd f le respect de la politique départementale de développe-

117
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

ment durable. Six critères ont été retenus: la mise en place (83 zones d'activités et 168 sites publics). Gironde numé-
d'un système de management des opérations, la prise en rique a ainsi réussi à mettre en service un réseau de
compte de la relation des équipements avec leur environne- 1 060 km de fibre optique offrant un débit de 4 mégabits/s
ment immédiat, le recours préférentiel aux matériaux déve- à 1 gigabits/s aux points raccordés".
loppement durable ou éthiques, le traitement sélectif et
optimisé des déchets, des expérimentations de recours à 3.4.6 Le Centre nautique du Controis
une source d'énergie renouvelable, ainsi que l'optimisation La Communauté de Communes du Controis (Loir & Cher)
des consommations d'énergie et de flux. Ces dispositions a inauguré le 3 juillet 2010, son nouveau centre aquatique
ont été permises grâce au cadre contractuel du contrat de construit et financé par le groupe Crédit Agricole dans le
partenariat : en effet, le préfinancement par le privé, en cadre d'un contrat de partenariat. Sans piscine depuis 2003,
levant la contrainte budgétaire immédiate, permet d'antici- la Commune de Contres a souhaité réaliser un nouveau
per la réalisation d'investissements publics requis en matière centre aquatique. La décision sur le principe du recours au
de développement durable. Ensuite, la mission globale dans contrat de partenariat s'est faite le 17 mars 2006, condui-
la durée permet au partenaire privé l'optimisation écono- sant à l'attribution du contrat à la société Auxifip du groupe
mique du coût d'usage complet de l'ouvrage sur l'horizon Crédit Agricole et à la signature du contrat le 10 juillet 2009.
contractuel. Il convient de rappeler que la loi du 28 juillet Le projet du Centre aquatique est à la fois destiné à l'en-
2008 fait désormais du développement durable à la fois un seignement de la natation aux enfants, aux loisirs aqua-
critère d'évaluation préalable de l'intérêt comparatif de tiques du grand public, et aux activités familiales de forme
recourir à un contrat de partenariat, un critère d'attribution et de bien-être. La Communauté de Communes a voulu
du contrat pour sélectionner l'offre économiquement la privilégier une approche environnementale grâce à l'utili-
plus avantageuse et un indicateur de performance à suivre sation d'une pompe à chaleur et à l'installation de 32 rn? de
pour l'exécution du contrat dans la durée. panneaux solaires afin de produire de l'eau chaude néces-
saire au centre aquatique. L'enjeu est ici essentiel, car la
3.4.5.6 Un projet disponible pour tous les citoyens en piscine est un bâtiment très énergivore. Trouver des solu-
temps et en heure tions pour améliorer ses performances énergétiques
implique de raisonner en coût global, et non plus en coût
Achevée sans retard en juillet 20 Il, la première étape de ce d'investissement. de travailler les solutions techniques, le
projet a donné l'accès au haut débit à tous les Girondins, choix des énergies et l'enveloppe du bâtiment. Ainsi, le
résorbant ainsi les zones non couvertes et améliorant le contrat de partenariat s'est avéré être un cadre contrac-
débit dans d'autres zones. D'après Gironde Numérique, tuel bien adapté. Livré dans le respect des délais de
99,81 % des foyers girondins ont accès au haut débit alors construction et des coûts, le projet connaît un premier
que seuls 0,19 % sont encore obligés de passer par le satel- bilan positif depuis sa date de mise en service en juillet
lite.2J En 15 mois, 107 nœuds de raccordement d'abonnés 2010.
zone d'ombre ont été installés sur l'ensemble du territoire
girondin, et 251 sites ont été reliés à la fibre optique
24 Le Conseil Général de la Gironde a reçu. pour la mise en œuvre du
23 Site internet de Gironde Numérique. http://girondenumenque.fr/. projet Gironde numérique. le Prix des PPP « Projet» lors des Rencontres
consulté le 13 septembre 2013. Internationales des partenariat public-privé en 20 Il.

118
4 Appréciation des acteurs
professionnels et retours
d'expériences

Il a paru utile aux auteurs de recueillir l'opinion des prati- Or, dans les appels d'offres classiques, le maître d'ouvrage
ciens du PPP. Il n'était pas possible de tous les rencontrer. Le public n'est pas toujours satisfait des projets soumis et
florilège que constitue ce chapitre sera émaillé des libres lorsqu'il formule ses demandes au stade de l'avant-projet
propos tenus par les uns et les autres au sujet de l'expé- détaillé, les remises en cause sont le plus souvent probléma-
rience française des contrats de partenariat dans la com- tiques et l'architecte a le sentiment que l'intégrité de son
mande publique. œuvre est touchée.
Le dialogue compétitif permet de faire les recadrages néces-
4.1 LA MAÎTRISE D'ŒUVRE saires et d'affiner le projet dès le stade amont. En ce sens, le
dialogue compétitif est un élément important, qu'il serait
4.1.1 Abbès Tahir, architecte associé principal, intéressant d'étendre aux autres outils de la commande
directeur général délégué / Arte Charpentier publique.
architectes Lorsqu'on dit que le PPP va à l'encontre du geste architec-
Quelle est votre expérience des PPP ? turai, que répondez-vous?
Nous avons réalisé un certain nombre de projets sous le Lorsqu'on conçoit un projet dans le cadre d'un PPP, il faut un
format « PPP » dans le cadre de projets complexes, et parmi geste fort de conception qui puisse être comprise et parta-
eux le Pôle logistique du centre hospitalier universitaire gée par le maître d'ouvrage public et ses conseils, par l'en-
(CHU) de Rennes. Dans le cadre de ce projet, nous avons treprise et par l'ensemble des acteurs de la maîtrise d'œuvre.
réalisé un système technique sophistiqué de pharmacie Il faut fédérer une équipe au travers d'un projet qui réunit
automatisé, comprenant également des équipements de différentes entités collaboratives.
stérilisation, de laboratoire et de recherche en cancérolo- Sur le projet de la DGGN, Eiffage n'a jamais émis de critique
gie. Il s'agissait d'un véritable premier succès avec Eiffage, au négative sur le parti pris architectural, les critiques formu-
regard du respect du budget et de la satisfaction du client. lées ont été constructives. Il fallait être exemplaire sur les
En effet, nos équipes ont travaillé main dans la main, de fonctionnalités et partager une vision commune du déve-
concert avec l'entreprise constructrice pour trouver des loppement durable, ce que nous avons fait dans
solutions optimisées et pérennes. l.approcbe en coût global, l'opération.
a permis un travail collaboratif remarquable entre nos Très souvent, les équipes sont retenues sur des critères éco-
équipes. nomiques, ce ne fut pas le cas sur la DGGN où la qualité
Fort de ce premier succès, nous avons répondu conjointe- architecturale a primé sur le critère coût et il n'y a pas lieu
ment avec Eiffage à la consultation lancée par la Direction de dépenser l'argent que nous n'avons pas.
générale de la gendarmerie nationale (DGGN) pour réali- Être respectueux du budget d'un client est un élément
ser son siège à Issy-les-Moulineaux. important. La qualité architecturale n'est pas nécessaire-
Le dialogue compétitif qui a eu lieu a été très constructif et ment fonction de la capacité financière du projet.
a permis des améliorations et des optimisations du projet. Le beau est aussi dans l'économie de moyens.
Cette procédure est un élément très innovant, car elle per- Alors que la profession des architectes semble parfois
met de formuler des alternatives aux propositions architec- réticente à l'égard de l'utilisation des PPP, pourquoi vous
turales où le doute est écarté, contrairement au schéma êtes-vous lancé dans ce type d'outil?
classique de production d'une esquisse à partir d'une pro- Ilme semble qu'il y a une incompréhension vis-à-vis des PPP.
grammation dans le cadre de concours de maîtrise d'œuvre. Les architectes ne sont pas hostiles à ce type de montage,

121
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

mais à la place de l'architecture dans ce type de procédure, Ensuite, dans le PPP, les associés au sein de la SPV ont une
par rapport aux procédures classiques. J'ai été un des pre- certaine autonomie de réflexion. Par exemple, dans le stade
miers architectes à m'y intéresser et à essayer de com- de Lille, nous avons proposé des solutions extrêmement
prendre, car c'est la première fois qu'il était possible de rai- avancées dans le domaine de la mixité d'utilisation avec
sonner en coût global et avoir une vision à long terme en l'idée de pouvoir fermer le stade, de réaliser une véritable
intégrant le volet maintenance. Le projet ne doit plus se boîte à spectacle, etc. Le PPP a ainsi permis des innovations
penser sur quelques années, mais sur 30 ans et plus. Il s'agit que l'on n'aurait pas pu proposer dans le cadre d'un
d'un véritable changement de vision, d'un nouveau chal- concours du type de la loi MOP. La concertation entre celui
lenge pour les architectes, et d'une procédure responsable. qui va faire et celui qui va gérer permet de réfléchir à des
L'architecte est intégré dans un second contrat lié à l'entre- solutions que le programmateur n'aurait pas imaginé. Dans
prise de construction dans un contrat de conception-réali- le cadre de l'université du Mirail, le PPP nous a permis de
sation. Autrement dit, l'architecte et l'entreprise mènent à travailler sur des projets pédagogiques, notamment avec le
bien le projet, chacun dans son domaine d'expertise, dans le philosophe Michel Serres. L'architecte se trouve avec une
respect de l'un et de l'autre. possibilité d'intervention en partenariat avec des gens qui

À partir du moment où cet axiome est respecté, les choses trouvent des solutions et des expertises innovantes. Le PPP
favorise l'innovation en ce sens.
se passent bien. Les architectes ne sont pas subordonnés à
Enfin, le troisième aspect favorable du PPP est qu'il permet
l'entreprise contrairement à certaines idées reçues.
la réflexion en coût global. À partir du moment où le grou-
Quelles améliorations pourraient être faites au PPP pour
pement a à sa charge l'entretien, il réfléchit au coût global,
l'avenir?
difficile à aborder dans le cadre de la loi MOP, ce qui favo-
J'ai remarqué des déviances dans les consultations PPP
rise la qualité de la prestation.
depuis l'ordonnance de 2004. En effet, certains élus ou col-
Bien sûr, l'architecte n'a pas le même rôle dans le PPP. Alors
lectivités locales lancent des consultations PPP en s'éloi-
qu'il a pour vocation de travailler directement pour le client
gnant de l'esprit de l'ordonnance. Il arrive que les projets
final, le représentant de l'usager, le PPP le place dans un
PPP ne soient pas encadrés, certains d'entre eux n'offrent
cadre différent, mais cela n'empêche pas que des architectes
aucune indemnisation aux candidats non retenus à l'issue du
de très grande qualité accèdent à la commande et mènent à
dialogue, considérant qu'il appartient à l'entreprise candi-
bien leur projet architectural.
date ou à l'organisme prêteur de prendre la part du risque.
Le PPP a donc du sens et se justifie pour des projets dans
Très souvent, ces entreprises, font porter le risque aux
lesquels il faut associer les talents pour arriver à relever des
prestataires de bout de chaîne, et l'architecte en subit les
défis.
conséquences financières.
De ce fait, il est important que les PME d'architectes que
4.2 LES ENTREPRENEURS DE BTP
nous sommes, puissent être indemnisées à la hauteur de ce
que prévoit la loi afin de permettre à la profession de pro- 4.2.1 Christophe Soisson, Bouygues
poser des projets ambitieux et de tenir la qualité construction
architecturale. Quelle est votre expérience des PPP ?
Je dirige Délégations & partenariats publics chez Bouygues
4.1.2 Denis Valode, Valode et Pistre architectes construction, structure dédiée aux contrats globaux créée
La principale question pour un architecte est de savoir si les en 2008 pour l'ile-de-France. L'émergence d'outils comme
partenariats public-privé (PPP) affectent ou non la qualité le PPp, et par conséquent l'ajout d'engagements et de garan-
architecturale. Comme dans tous dispositifs, il ya des avan- ties de service de long terme, nous a amenés à travailler
tages et des inconvénients. Je retiens trois principaux complètement différemment. En effet, la vision de service
avantages. n'est pas dans la culture du bâtiment, car on ne s'y pose pas
D'abord, quand la conception se fait entre le concepteur- assez la question de ce qui se passe après la construction. Il
architecte et les ingénieurs qui vont devoir le réaliser, les est devenu nécessaire de réaliser des analyses de risques
enjeux de la construction sont présents en permanence ce pour garantir le bon fonctionnement des réalisations dans la
qui contribue à la qualité de la construction. Être avec ceux durée, et ainsi compléter les compétences des métiers tra-
qui vont faire est plutôt positif ditionnels du bâtiment. Ainsi, le PPP a contribué à amener

122
Appréciation des acteurs professionnels et retours d'expériences

[ les collaborateurs
vailler différemment
de nos entreprises
et à opérer
de construction à tra-
un véritable changement
cher; sur la base de comparaisons
une vision objective permettrait
simplistes. Au lieu de cela,
d'apporter des améliora-
t culturel. tions précises à un système qui a fait fondamentalement ses
Quelles ont été vos principales opérations en contrat de preuves, et dont les clients publics eux-mêmes se déclarent
e partenariat? très satisfaits.
Depuis 2008, nous avons eu de très beaux succès: la réno- D'abord, on peut "publiciser" l'outil en redonnant plus de
vation du zoo de Vincennes, le Vélodrome national de prérogatives à la personne publique. Le public et le privé
Saint-Quentin en Yvelines, la faculté de médecine de l'Uni- sont complètement imbriqués, et il faut éviter l' « effet boite
versité de Saint Quentin en Yvelines - très technique, un noire », c'est-à-dire lorsque la personne publique se
centre de recherche et de soins pour l'AP-HP, une nouvelle décharge sur le partenaire privé, ne le revoit qu'à la livraison
faculté de musicologie porte de Clignancourt, etc. et se contente de constater si les objectifs ont bien été rem-
Concernant les projets en cours, nous réalisons l'opération plis. Or, il faut que la personne publique soit totalement
Siège du ministère de la Défense à Balard, le Tribunal de partie prenante dans le ppp, Pour cela, il faut lui redonner
Grande Instance de Paris et la cité de la musique de l'île des pouvoirs de contrôle. On pourrait même imaginer
Seguin, d'avoir dans les conseils d'administration des sociétés de
Vous avez réalisé des projets techniques soumis à une projet un représentant de la puissance publique, déconnec-
t forte mutabilité (la faculté de médecine, le centre de tée du contrat lui-même, un siège non délibératif, par
recherche de soins ... ). Pensez-vous que le PPP soit adapté exemple pour la MAPPP.
à ce type de secteurs, notamment les hôpitaux? Ensuite, il serait envisageable de créer le PPP « vert »,
Les PPP sont particulièrement adaptés aux secteurs com- rendre obligatoire l'aspect social et environnemental de ce
plexes, à forte charge technologique, donc aussi à forte type de contrat. En effet, le PPP est l'outil idéal pour obtenir
mutabilité. Bien évidemment, il est intéressant de le faire des bâtiments pionniers en matière environnementale et
t dans d'autres secteurs, mais plus la continuité du service est optimiser les externalités de l'ouvrage. Aujourd'hui, la
un facteur important, plus le PPP est adapté. Donc, il me norme énergétique est incluse quasi systématiquement
parait aussi adapté au secteur hospitalier. S'il y a des contro- dans le contrat, mais il faudrait aller plus loin, La garantie de
verses, c'est parce que s'est installée l'idée - fausse à mon consommation réelle devrait y être incluse tout comme la
avis - que le PPP crée des rigidités pour modifier les élé- nécessité de prendre des engagements en matière de bilan
ments de programme en cours de route, alors même que la carbone, d'insertion sociale, de santé dans les bâtiments. Le
technologie évolue vite dans les hôpitaux. Je m'inscris en PPP est le type de contrat par excellence où l'on peut faire
faux contre cette idée. Contractuellement une personne de l'exemplarité sur le terme sociétal en contractualisant sur
publique peut modifier son programme de la même le long terme les engagements du partenaire privé.
manière et ne rencontrera pas plus de rigidité qu'en marché Concernant l'ouverture aux PME, il serait possible de ren-
public, si elle veut bien payer directement le coût de ses forcer leur part dans les PPP en accroissant la part sous-
modifications (comme elle le fait en marché public) sans traitée aux PME dans le contrat, part qui constitue un cri-
demander à passer par le montage d'un financement addi- tère obligatoire d'attribution, mais encore trop souvent fai-
tionnel pour des sommes trop faibles, Par ailleurs, il est utile blement pondéré par les donneurs d'ordre publics. Cela
d'ajouter que le PPP amène la personne publique à une défi- permettrait de rendre les choses plus vertueuses, même
nition plus fine de ses besoins qu'en marché public. D'ailleurs pour les contrats trop importants pour leur être directe-
e nous ne parlons pas suffisamment des projets qui se ter- ment accessibles.
minent mal en marché public par rapport aux PPP, où les Enfin, concernant le financement, on dit que le PPP est plus
r réussites sont nombreuses y compris dans le domaine cher et je pense que ce n'est pas vrai, Un élément reste
e hospitalier. gênant néanmoins. Dans la loi française aujourd'hui, la per-
Que pensez-vous des critiques faites aux PPP ? Que pro- sonne publique choisit dès le lancement de la candidature le
posez-vous pour faire du PPP un outil optimal à l'avenir? type de contrat, avec ou sans financement, et, si elle choisit
À l'aune de ces dernières années de pratique, il y a bien sur le contrat incluant le financement, elle ne peut plus ensuite
des choses que l'on peut améliorer, Aujourd'hui, un certain renoncer à ce volet financement, si elle a trouvé mieux
nombre d'opinions défavorables aux PPP se basent sur des ensuite ou que le volet financier des offres s'avère décevant.
r raccourcis terribles, notamment sur le fait que ce serait plus Ilfaudrait que la personne publique puisse choisir d'affermir

123
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

ou pas l'option du financement suivant les offres qu'elle À titre personnel, j'ai depuis 2005 accompagné les efforts
reçoit. Ainsi, la décision de recourir au financement resterait de Vinci Construction France pour offrir à ses clients publics
de son ressort jusqu'à la fin et son choix serait mieux éclairé. des offres globales performantes et efficaces. Je me suis tout
Autre idée, une fois qu'elle est engagée à payer son loyer de particulièrement concentré sur les aspects juridiques et
maintenance, la personne publique n'a pas de flexibilité. financiers des contrats. Je me réjouis à cet égard que plu-
Trouver une manière pour donner plus de souplesse budgé- sieurs personnes publiques aient récemment choisi d'utiliser
taire à la personne publique est une revendication de la possibilité qui leur est offerte par la réglementation de
nombres d'élus, et ce serait sans doute possible. sortir l'essentiel du financement long terme du périmètre
Que pensez-vous du développement de l'obligataire? du contrat de partenariat. L'utilisation de cette faculté, qui
Le financement obligataire se développe: nous avons réalisé avait pour mémoire été introduite en 2008 sur la suggestion
deux projets avec ce type de financement. Par ailleurs, les d'EGF-BTP, prouve que la maturité des clients publics a
marges bancaires ont diminué depuis quelque temps et les considérablement progressé et qu'ils savent désormais utili-
financements bancaires sont redevenus compétitifs par rap- ser à leur profit la souplesse qu'offre le recours au PPP.
port à l'obligataire. Pour autant, la concurrence n'est pas Que pensez-vous des critiques faites aux PPP ?
suffisante. Pourquoi ne pas réduire la durée moyenne des Le PPP n'est qu'un outil juridique et il est étonnant qu'il

contrats de PPP en demandant des financements sur moins continue de susciter des envolées idéologiques, dont la per-
tinence laisse parfois perplexe.
de 30 ans afin d'élargir le marché? Mettre davantage de
L'important n'est pas tant l'outil juridique que la qualité des
concurrence en ouvrant à l'obligataire et/ou revenant à des
réalisations qu'il a permises. À cet égard, je crois pouvoir
durées de dette beaucoup plus raisonnables serait sans
affirmer que tous les clients publics avec lesquels nous avons
doute utile.
travaillé ont été satisfaits de la prestation fournie. Il est
Plus globalement, le public et le privé sont complémentaires
encore trop tôt pour savoir si la maintenance à long terme
dans un PPP. Nous avons toujours entretenu une relation de
conduira au même degré de satisfaction. Pour ce qui
confiance avec tous les acteurs publics du PPP, et la garantie
concerne la conception-construction en tout cas, les pro-
de service permet une véritable participation des entre-
messes ont été tenues.
prises. Dans un pays où les services publics sont nombreux,
Avant de critiquer le PPP, encore faudrait-il s'assurer que la
où l'économie est un bien commun, les entreprises et le
maîtrise d'ouvrage publique traditionnelle fonctionne bien.
secteur public ont un fort intérêt à travailler ensemble.
Le saucisson nage des responsabilités qu'elle organise, les
dérives de coûts et de délais qui sont parfois constatées, les
4.2.2 Christian Germa (Vinci)
difficultés d'organisation des chantiers qui peuvent en résul-
Quelle est votre expérience des PPP ?
ter et dont souffrent tout particulièrement les PME, les
Le groupe Vinci a été parmi les premiers à mettre en œuvre
conflits d'intérêt potentiels des acteurs ... est-ce là l'intérêt
les montages « aller-retour» au début des années 2000 - et
général et le bon usage des deniers publics que le Conseil
a naturellement répondu présent pour offrir à ses clients
constitutionnel a souhaité défendre en faisant du PPP un
publics les offres globales qu'elles ont sollicitées ensuite, mode d'achat dérogatoire?
dans le cadre de contrats de partenariat, mais aussi de baux Que proposez-vous pour améliorer le PPP pour l'avenir?
emphytéotiques administratifs ou d'autorisations d'occupa- Le cadre réglementaire est globalement satisfaisant et il fau-
tion temporaire du domaine public. drait éviter que de nouvelles réformes trop vite ou mal
Vinci et ses filiales ont ainsi réalisé des centaines de projets conçues viennent déstabiliser un marché déjà fragile. Tout
de toutes tailles sous ces formes contractuelles : de nom- au plus faudrait-il procéder à quelques ajustements qui
breuses gendarmeries dont celles de Caen et de La Valette- nuisent aujourd'hui au développement des projets.
du-Var, L'insep, les pôles logistiques des hôpitaux de Belfort- Quelques idées en ce sens:
Montbéliard et de Marseille, les stades de Nice et de Transposer au plus vite les dispositions des textes commu-
Bordeaux, le pont de Verdun-sur-Garonne, la cité de la Mer nautaires qui élargissent le recours au dialogue compétitif,
à Biarritz, le tunnel de Kérino à Vannes, les maisons de soli- pour les PPP comme au demeurant pour les autres contrats
darité et d'insertion du département de la Gironde, les uni- de la commande publique. La situation actuelle, qui soumet
versités de Toulouse Le Mirail, Paris Diderot ou Aix- cette procédure à des conditions très restrictives, expose
Marseille, les collèges du Loiret, la piscine de Contres .. les personnes publiques à des risques juridiques injustifiés.

124
Appréciation des acteurs professionnels et retours d'expériences

Supprimer ou à défaut abaisser très significativement le seuil PPP avec le péage en régie ou prélevé par le partenaire
de 40 M € à partir duquel les collectivités locales peuvent privé au nom et pour le compte de son client public?
assurer majoritairement le financement définitif d'un projet. Quelles ont été vos principales opérations en contrat de
Je n'ai jamais compris pourquoi une contrainte supplémen- partenariat?
taire devait ainsi peser sur les « petits» projets des collecti- Nos plus grandes opérations récentes en France sont le
vités locales. Il en résulte pourtant de réelles difficultés à contourne ment ferroviaire Nîmes et Montpellier (1700 M €
structurer le financement des opérations en cause, alors - plus important financement de PPP en 2.012.),l'opération
même que les retours d'expérience ont prouvé l'utilité Balard (800 M €), le TGI de Paris (600 M €) et la Rocade L2.
réelle des PPP pour ces « petits» projets. à Marseille (600 M €). Il faut remarquer que nous sommes
Supprimer la contrainte du plafond de 80% pour la cession précurseurs avec le financement obligataire en 2.013 : cité
« Dailly» acceptée dans les contrats de partenariat. Cette musicale de l'Ile Seguin et la rocade L2. (après l'A2.8 dont le
contrainte réglementaire, qui a suscité de nombreux débats, financement en 2.001 avait été un financement obligataire
me semble avoir prouvé dans la pratique son inutilité et la indexé sur l'inflation).
déconnexion complète entre les objectifs poursuivis par ses En quoi le PPP est un outil attrayant?
promoteurs et la réalité technique des projets. Le contrat de partenariat permet de réaliser un projet com-
plet dans un délai court et pour un budget connu à l'avance.
Par ailleurs, la maintenance, l'entretien et les renouvelle-
4.2.3 François Tcheng, Directeur-Adjoint du
ments de l'ouvrage, trop souvent négligés, sont également
pôle concession de Bouygues construction
connus et financés ob initia. Les pénalités, souvent très
Le Pôle concession de Bouygues construction gère la maî-
fortes, incitent à respecter les contraintes de délais, mais
trise d'ouvrage, le financement et l'exploitation des infras-
aussi les objectifs de disponibilité, de performance et de
tructures de transports en concession et ppp, en France et
qualité de service, fixés par la personne publique à des
à l'international, ainsi que les stades en France. François
niveaux plus élevés que ce qu'ils seraient habituellement (ils
Tcheng est en charge du développement commercial de ces
ne sont d'ailleurs généralement pas mesurés en dehors des
activités.
PPP !). Le PPP me semble donc être un outil de la com-
Quelle est votre expérience des PPP ?
mande publique très attrayant par son efficacité au service
j'avais accompagné en 2.005 le ministre de l'Équipement
d'un intérêt général.
Dominique Perben avec une délégation lors d'une visite à
Que pensez-vous des critiques faites aux PPP ? Que pro-
Marseille à l'occasion de la mise en place de l'ordonnance
posez-vous pour faire du PPP un outil mieux adapté à
des PPP dans le domaine routier. Le développement du PPP
l'avenir?
dans ce domaine a été lent (le premier, et seul, PPP routier
Il convient de noter que les critiques portent majoritaire-
d'État mis en œuvre jusqu'à présent est celui de la Rocade
ment sur le surcoût financier du PPP par rapport à la com-
L2.à Marseille dont le financement a été bouclé en octobre
mande publique classique.
2.013), car le ministère a longtemps préféré rester sur la for- Dans ce domaine, il faut comparer des choses comparables,
mule ancienne de la concession pour la réalisation et l'ex- le secteur public ne prenant en général pas en compte ses
ploitation des infrastructures de transport. Celle-ci repose propres coûts internes de maîtrise d'ouvrage, l'inflation
sur une logique de paiement par l'usager-client et un trans- construction (qui n'est prise en compte qu'à postériori par
fert maximal des risques vers l'opérateur privé, qui prend des formules d'indexation), les coûts financiers (la collecti-
notamment le risque de fréquentation, le « risque trafic ». vité n'emprunte pas à coût nul) et les coûts d'entretien sur
Or, ce risque devient de plus en plus difficile à accepter pour le long terme (pas toujours connus et pour lesquels le sec-
le secteur privé (les résultats financiers des dernières teur public s'astreint rarement aux mêmes clauses de per-
concessions attribuées y contribuent, ainsi que les échecs formances). À titre d'exemple, la critique du surcoût allégué
des bouclages de financement pour le projet CDG Express du projet du Canal Seine Nord du fait du PPP tient essen-
en 2.0Il ou l'A355 en 2.012.).À la différence de la concession, tiellement à l'absence de présentation des frais financiers et
le titulaire du contrat de partenariat ne porte pas le risque de l'inflation construction dans l'approche en maîtrise d'ou-
trafic, ce qui permet la mise en place d'un financement à des vrage publique.
conditions bien plus avantageuses pour la personne Cette comparaison globale à périmètre équivalent est donc
publique. En cela, pour l'avenir: pourquoi ne pas faire des rarement faite, ce qui nuit à l'image du PPP.

125
- ., -- .-==---

10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

Deux éléments sont essentiels pour qu'un projet soit réussi: Nous comptons aussi de nombreux succès variés sur le plan
la volonté politique - et il faut qu'elle soit continue dans le de l'éducation: quatre projets universitaires du plan Campus
temps - et l'utilité socio-économique des projets. Ces deux (Campus Numérique de Bretagne: Green Er à Grenoble:
éléments, d'ailleurs liés, permettent de faire aller les projets Lille et Aix en Provence), le lycée de Jarny, deux lots des
jusqu'au bout et donc de rendre l'outil plus optimal. collèges de Seine Saint-Denis, le contrat de performance
Dans le domaine des transports, il est important de noter énergétique pour 18 lycées de la région Centre ..
que les projets ne sont lancés qu'après avoir reçu une décla- Avez-vous connu une évolution de votre métier?
ration d'utilité publique, ce qui est très important, car elle Il est certain que l'expertise générale acquise ces dix der-
permet de matérialiser un premier point de passage: les nières années côté public comme privé a permis d'avoir des
avantages du projet sont reconnus comme supérieurs à ses dialogues compétitifs mieux structurés, une certaine stan-
inconvénients, et la collectivité a, par conséquent, un intérêt dardisation de la documentation.
à faire réaliser le projet au plus vite. Le PPP ou la concession, De plus, nous bénéficions des premiers retours d'expé-
une fois décidés et mis en place, peuvent contribuer à une rience des projets livrés et dont l'exploitation a déjà plu-
réalisation plus rapide, sans remise en cause ultérieure pour sieurs années. Cela permet à tous les acteurs de bénéficier
des questions d'annualisation budgétaire, au bénéfice de d'une approche plus fine de la gestion des risques et de
l'intérêt général. mieux appréhender la gestion de certaines phases des pro-
jets (travaux rnodificatifs, réception).
4.2.4 Olivier Miens, Directeur adjoint, en Côté financement. le marché a subi la crise de 2008 et a
charge du développement d'Eiffage beaucoup évolué avec de nouveaux outils de financement.
Concessions Les retours d'expérience des « closings » et des projets
Quelle est votre expérience des PPP ? viennent enrichir la documentation de financement, entraî-
j'ai rejoint le domaine des Concessions et PPP depuis 2002 nant cependant parfois un alourdissement de cette der-
chez Eiffage Concessions après Il années passées à l'inter- nière, pas toujours adaptée à la spécificité et à la taille des
national. Dans la continuité du succès du Viaduc de Millau, nouveaux projets.
j'ai accompagné la vague des concessions autoroutières Que pensez-vous des critiques faites aux PPP ?
avant de prendre en charge le suivi des projets bâti men- Le secteur des PPP reste un microcosme et le marché
taires sous les régimes AOT, BEH et contrat de compte peu de gens capables de bien en parler. En général,
partenariat. la vision du PPP n'est pas assez technique et beaucoup de
Nous avons développé une offre « tout Eiffage ». intégré les raisonnements demeurent dogmatiques avec des raccourcis
problématiques d'approche globale en développant un sec- souvent faits.
teur d'exploitation-maintenance et en nous associant avec Bien sûr, des erreurs peuvent aussi être faites, mais je suis
des architectes sensibles à cette approche. Nous avons éga- surpris d'entendre que le PPP est moins avantageux pour la
Iement créé un service financier pour maîtriser les mon- personne publique que d'autres outils de la commande
tages complexes. publique. En effet un premier retour d'expérience montre
Une des expériences les plus intenses fut la finalisation des que les projets sont livrés dans les délais et dans les coûts
contrats du Stade de Lille à la mi-octobre 2008 en plein initiaux, à la satisfaction des clients. Certaines conclusions
cœur de la crise financière. Eiffage a été capable de propo- sur la rigidité des contrats autour de la période d'exploita-
ser des solutions pragmatiques afin de pouvoir boucler le tion-maintenance et la difficulté à appréhender l'évolutivité
financement de ce premier Contrat de Partenariat future des bâtiments sont tenues a priori et non sur la base
emblématique. de problèmes concrets déjà rencontrés.
Quelles ont été vos principales opérations en contrat de Par ailleurs certaines comparaisons malheureuses compa-
partenariat? rant des coûts d'investissements en maîtrise d'ouvrage
Nous sommes fiers de compter dans nos opérations en publique traditionnelle avec le cumul des loyers (dont la
contrat de partenariat deux projets emblématiques que maintenance) en PPP sur toute la durée du contrat ont créé
sont le Stade de Lille (voir supra) et la LGV Bretagne-Pays un grand tort aux projets en question, mais aussi au milieu
de Loire, qui est le contrat de partenariat le plus important entier du PPP.
signé en France (3000 M € d'investissement). Que proposez-vous pour améliorer le PPP à l'avenir?

126
Appréciation des acteurs professionnels et retours d'expériences

Le PPP est un outil utile, mais qui reste complexe. Cependant tant sur la conception, la réhabilitation, le Gros Entretien
l'expérience acquise par tous permet de réduire cette Renouvellement d'un bâtiment devant abriter un hôtel de
complexité. Police pour la Commune d'Aubenas (07). Projet livré en mai
Ilfaut donc s'attacher à détruire les préjugés et à corriger les 2012 ;
erreurs du passé. - financement d'un Bail emphytéotique administratif assorti
Ainsi il faut que la personne publique s'attache à bien définir d'une Convention de Mise à Disposition portant sur la
les caractéristiques du projet à réaliser et à en valider la conception et la construction d'un EHPAD d'une capacité
pertinence socio-économique en amont. Je suis donc favo- de 70 lits situé à Monastier sur Gazeille (43). Projet livré
rable à la démarche du Commissariat General à l'Investisse- en juin 2013 ;
ment (CGI). - financement d'un bail emphytéotique administratif assorti
Il convient aussi de renforcer l'expertise des collectivités. d'une Convention de Mise à Disposition portant sur la
Pour cela, il faut continuer la formation comme celle dispen- conception, construction, entretien, GER de deux Halls
sée par l'école des PPP. Ainsi la compréhension mutuelle d'exposition à Poitiers (86). Projet livré en novembre 2013 ;
des enjeux permettra d'optimiser sans tabous le partage de - financement d'un EHPAD à La Trimouille (86) ;
risques. Je profite pour dire que le clausier-type de la - financement d'un bail emphytéotique administratif portant
MAPPP est une excellente chose. sur le financement, la conception et la construction d'une
Un dernier point sur le choix de l'appellation « partenariat caserne de gendarmerie à Chasseneuil-sur-Bonnieure (16) ;
public-privé» qui est vue comme trop idéologique. Si du - financement d'un bail emphytéotique administratif por-
côté du secteur privé, peu importe le nom, car ce sont les tant sur le financement, la conception et la construction
caractéristiques du projet qui nous intéressent, l'appellation d'un bâtiment industriel pour la Communauté d'Aggloméra-
semble susciter le déchainement des passions chez certains. tion d'Angoulême (16).
La terminologie pourrait ainsi évoluer, comme devrait le
faire aussi le message politique. 4.3.2 Anne-Christine Champion Responsable
des Financements d'infrastructures et de
4.3 LES FINANCEURS DES PPP projets Natixis
Quelle est votre expérience des PPP 1
4.3.1 Eva Dekany et Aurélien Nez (BTP Natixis, au sein du groupe BPCE, est présente sur le marché
Banque) des PPP en France depuis l'émergence de ce marché au
BTP Banque, la banque des professionnels du BTP, est un début des années 2000. Nous sommes intervenus comme
acteur important du marché. Elle s'est illustrée par le finan- conseil financier et arrangeur d'un très grand nombre d'opé-
cement de petites opérations en BEA avec environ 120 dos- rations, aussi bien pour assister les personnes publiques à
siers étudiés, pour la quasi-totalité avec des PME. Les opé- construire leur appel d'offres, comme nous l'avons fait avec
rations peuvent être soit portées par BTP Banque, soit Réseau Ferré de France sur les nouvelles lignes à grande
financées à l'aide de crédit bancaire long terme, parfois dans vitesse, que pour aider les groupements privés à structurer
le cadre de pool bancaire. Les PME ont donc occupé une et lever les financements les plus compétitifs pour leur per-
place réelle dans les contrats de partenariat et les BEA mettre de remporter les projets comme pour l'Hôpital de
dédiés à des objets très variés. Bourgoin-Jallieu, le Stade Vélodrome de Marseille ou encore
Voici quelques exemples de BEA exécutés par des ETI ou le nouveau ministère de la Défense à Balard. Notre objectif
I
des PME : sur chacun de ces projets, ainsi que sur les projets en cours,
- financement d'un bail emphytéotique administratif assorti est de permettre la levée de financements aux conditions
d'une Convention de Mise à Disposition portant sur la optimales afin de permettre aux sponsors de remporter les
conception et construction d'un parking souterrain et d'une opérations en appels d'offres et in fine à la personne
halle de marché situés à Tournon sur Rhône (07). Projet publique de réaliser un projet au coût de financement le
livré en septembre 2013 ; plus compétitif.
- financement d'un projet de bail emphytéotique adminis- Que pensez-vous des évolutions conjoncturelles qu'a
tratif assorti d'une Convention de Mise à Disposition por- connues le PPP 1
Le marché des PPP a émergé en 2004 et son développe-
1 Groupe Viviany, Groupe Floriot, Entreprise Boutillet, Entreprise SNEE. ment a été rapide jusqu'en 2008. Par la suite le marché des

127
., - --

10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

financements pour les PPP a été fortement impacté par la Le PPP a deux atouts très forts: il permet la diversificatio
crise financière, car ce sont des financements de long terme, en termes de maîtrise d'ouvrage publique, et 1permet d'in-
qui ont été mis à mal par la crise. Le plan de relance en tégrer dès le stade de la conception la maintenance du pro,
France et le recours à des mécanismes innovants comme jet. En cela, il s'agit d'un outil d'aveoir.
des garanties publiques ou des « project bonds» soutenus
par la Commission Européenne a permis de maintenir le 4.3.3 François-Yves Gaudeul, Directeur,
marché avec des opérations de grande envergure comme Infrastructure Debt, Allianz Global Investors
les lignes grande vitesse et un maintien d'un programme de Quelle est votre expérience des PPP ?
PPP de taille moyenne à petite. En 20 Il et 2012, le marché Nous regardons le PPP au niveau européen. De ce fait, nous
français a été ainsi le marché le plus actif en Europe. Mais avons plus de 10 années d'expérience dans les contrats de
l'avenir est incertain, car les transactions mettent du temps partenariat, étant donné que le PFI a plus de 10 ans. En tant
à se manifester. Nous observons un réel ralentissement du que financeurs, nous regardons tout type de contrats (DSP,
marché. concessions, etc.) et nous pouvons aussi financer les actifs
Est-ce que vous financez en bancaire ou en obligataire? directement. Ainsi, nous avons une vision globale des PPP.
Natixis intervient à la fois en financement obligataire et ban- En quoi le PPP est un outil attrayant?
caire. Nous observons le développement des projets finan- Il s'agit d'un outil très attrayant pour la personne publique,
car il permet de s'assurer qu'un ouvrage sera livré dans les
cés par les-investisseurs institutionnels, illustrant leur intérêt
temps et les coûts. Ce qui est également positif est le
croissant pour les actifs infrastructures. Pour ce type d'ac-
recours au dialogue compétitif qui permet de bien s'adapter
teurs, adosser des passifs long terme (comme les retraites)
aux spécificités de l'ouvrage. Concernant les infrastructures
à des actifs de long terme (les infrastructures) fait sens.
sociales, non facturables aux usagers, le contrat de partena-
Différentes initiatives sont aujourd'hui à l'œuvre dans le
riat est un outil bien adapté.
marché pour rapprocher les besoins en financements des
Dans quelle mesure votre activité a-t-elle évolué dans le
attentes des investisseurs. Natixis est convaincue que la voie
contexte Solvabilité 2 ?
du partenariat est l'une des plus prometteuses pour assurer
La plupart de nos investisseurs sont des compagnies d'assu-
le financement des infrastructures. Natixis a ainsi mis en
rance, et vont donc être soumis à Solvabilité 2. Les principes
place deux partenariats avec Ageas, premier assureur belge,
régissant Solvabilité 2 sont similaires à ceux de Bâle 3 et
et avec CNP Assurances visant pour chacun d'eux à investir
visent notamment à mesurer l'adéquation dans la durée
2 Mds € dans les infrastructures. Ces partenariats reposent
entre les actifs et les ressources. Cependant, les ressources
sur l'alignement d'intérêt entre les deux parties, puisque
des assureurs-vie sont longues contrairement à celles des
Natixis conserve une part du financement et assure la ges-
banques. Nous n'avons donc pas de difficultés pour appor-
tion du crédit sur toute sa période de remboursement.
ter des financements longs.
Cette solution permet aux investisseurs de bénéficier des Qu'aimeriez-vous modifier pour améliorer le PPP?
capacités d'origination, de structuration, d'analyse des La tranche en cession acceptée Dailly complique les choses
risques, et de gestion de portefeuille des banques tout en pour nous, car expliquer ce qu'est une Dailly à un investis-
conservant le dernier mot sur les décisions seur institutionnel, surtout à l'étranger, est quelque chose
d'investissement. de complexe. Le gros problème est qu'un investisseur insti-
Quelle est votre vision sur 10 ans du PPP ? Qu'aimeriez- tutionnel ne peut être bénéficiaire d'une cession de créances
vous améliorer pour l'avenir? loi Dailly. Il faut donc passer par une banque dite « fron-
Le marché des PPP a été moins actif en France en 2013, la teuse » et mettre en place des FCT (Fonds Commun de
France passant du deuxième au troisième rang en Europe, Titrisation), ce qui génère des surcoûts.
en termes de volumes sur le marché des partenariats D'autre part, il faut s'assurer que le projet fait consensus et
publics-privés (PPP). Mais cette correction se fait après est « essentiel ».
deux ou trois années exceptionnelles pour la France. Depuis Par ailleurs, la personne publique ne doit pas être trop
deux ans, les investisseurs institutionnels s'intéressent à rigide, mais doit s'adapter aux évolutions du marché. Les
cette classe d'actifs et, dans ce cadre, il est important de premiers PPP ont été structurés pour être financés par les
maintenir un volume de projets pour continuer à intéresser banques. Contrairement aux banques, la plupart des inves-
ces nouveaux acteurs. tisseurs institutionnels comme nous financent à taux fixe, ce

128
Appréciation des acteurs professionnels et retours d'expériences

qui permet d'éviter de mettre en place des swaps de taux, ambitieux (hôpitaux, prisons, grands projets ferroviaires ... ),
et ils s'engagent sur toute la durée du contrat. Mais cela et un contexte financier relativement favorable du point de
requiert quelques aménagements de la documentation, car vue du public, en particulier du fait de l'absence de consoli-
ces investisseurs institutionnels ont besoin d'une clause d'in- dation jusqu'à une période récente des engagements finan-
demnisation du manque à gagner (« make whole ») en cas ciers dans la dette publique - du moins Jusqu'à la crise finan-
de remboursement anticipé volontaire. cière de 2008. Malgré cette crise financière, le pic en termes
Enfin, le financement est aujourd'hui mis en place en France de montants des financements de PPP a été atteint en
avant la purge des recours. Des accords autonomes France en 2011-2012. Aucun PPP majeur lancé avant la crise
régissent les problématiques de remboursement anticipé en n'a été à ma connaissance remis en cause pour des raisons
cas de recours fructueux, mais font l'objet d'âpres discus- financières, et la Société Générale en particulier est restée
sions. On pourrait s'inspirer de modèles d'autres pays où le présente en soutien de ses grands clients. La plupart des
financement n'est mis en place qu'après la purge des recours, projets se sont bien déroulés du point de vue des coûts et
ce qui permettrait d'éviter cette complexité juridique et délais de construction; pour ce qui est de l'exploitation-
d'éviter à la personne publique d'avoir à payer certaines maintenance, on manque encore de recul. Mais on peut
compensations en cas de dénouement des swaps de taux considérer que l'outil a permis d'accélérer la réalisation
(dans le cadre d'un financement bancaire). d'infrastructures publiques dans des conditions globalement
satisfaisantes. Le bilan de ces dix ans paraît donc positif,
4.3.4 Laurent Chabot, Directeur du pour les collectivités publiques et le secteur privé.
Financement de Projets et d'Actifs Publics Comment voyez-vous l'avenir?
chez Société GénéraleCorporate & Investment S'agissant du financement privé, la crise financière et les
Banking nouvelles règles prudentielles (Bâle 3) ont bien entendu
Quelle est votre expérience des PPP ? changé la donne et on ne reviendra pas aux conditions de
Une équipe dédiée aux PPP a été créée à la Société 2006. Pour autant, les conditions se sont détendues et
Générale juste après l'ordonnance de 2004. On sentait aujourd'hui la question n'est plus celle de la capacité du
qu'un marché se développait en France, y compris pour des privé à financer les projets, mais celle de la soutenabilité
contrats de taille petite ou moyenne. Pour ma part, je suis budgétaire. Il y a une réduction sensible du volume de pro-
responsable de l'équipe des financements de projets publics jets en France. Toutefois l'outil garde son utilité, dès lors que
depuis 2009, où j'ai conduit de nombreux mandats de les avantages en matière de construction et de gestion des
conseil et d'arrangement de la dette. La Société Générale a équipements justifient les surcoûts financiers inhérents à la
signé une cinquantaine de financements de contrats de par- différence de coût de financement d'une personne publique
tenariat et assimilés de toutes tailles, pour l'État et les col- et d'une entreprise privée.
lectivités locales: le financement de grands projets comme Quels sont les avantages du PPP ?
Balard, les LGV Bretagne Pays de Loire et Contournement Un dialogue compétitif bien mené est un des outils essen-
de Nîmes Montpellier et le TGI de Paris, mais aussi de nom- tiels du PPP. Un autre avantage du PPP est que l'outil amène
breux projets moins médiatiques, mais néanmoins intéres- la personne publique à se poser des questions sur le partage
sants comme le Plan de Video Protection de la Préfecture des risques tout au long de la vie d'un ouvrage. En termes
de Paris, la Rocade de Tarbes (premier Contrat de de construction, la réduction des coûts et délais est avérée
Partenariat dans le domaine routier en 2010), le contrat de par rapport aux projets en maîtrise d'ouvrage publique,
performance énergétique de la Région Centre, les campus notamment pour les Collèges, Lycées et Universités où le
universitaires de l'ENSTA, Grenoble et Lille, ainsi que plu- PPP peut faire gagner au moins une rentrée scolaire.
sieurs lots de collèges dans le Loiret et en Seine St Denis Quelles sont les contraintes qui pèsent sur le modèle du
(avec pour ce dernier département la construction de huit PPP aujourd'hui?
collèges qui seront livrés à l'été 2014). Il ya principalement une contrainte de soutenabilité budgé-
Quelle est le bilan que vous dressez sur l'utilisation des taire des projets pour la personne publique. S'agissant du
PPP en France depuis 10 ans? financement, nous ne sommes plus dans un modèle de
La période la plus active en termes de contrats lancés, de financement intégralement bancaire, en raison des cofinan-
2006 à 20 Il, a bénéficié de la conjonction de plusieurs fac- cements publics et de l'intervention, surtout sur les grands
teurs une volonté politique, des programmes sectoriels projets, d'investisseurs institutionnels. Mais les investisseurs

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-- - --
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10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

institutionnels ne sont pas forcément les mieux placés, en - auquel nous avons participé - ce qui a permis à l'Ordon-
fonction des caractéristiques des projets. Concernant l'obli- nance d'être rédigée en concertation et donc d'intégrer les
gataire, les coûts de transaction restent élevés, au regard contraintes du marché pour aboutir à un texte équilibré,
des coûts liés au rating de l'opération et les « project avec en particulier la mise en place du schéma de la « tranche
bonds» sont plus compétitifs sur les projets importants qui Dailly acceptée ».
sont rares aujourd'hui en France. Ces différents modes de Qu'est ce qui mériterait d'être souligné au regard des dix
financement vont être complémentaires. Il en résultera une ans d'existence du PPP en France?
ingénierie financière plus complexe. Maintenant que nous sommes en mesure de dresser un
Quelles sont les modifications à apporter à l'outil? bilan sur plusieurs années, il est frappant de voir que le PPP
Il faut changer le nom « contrat de partenariat public- a été mis en œuvre dans de nombreux secteurs et a survécu
privé» », trop connoté et mal perçu politiquement certains aux changements de majorité politique: Au niveau des sec-
autres montages y ressemblent, mais n'ont pas la même teurs, les ministères de la Santé et de la Justice ont été les
appellation. L'unification sous une appellation commune et précurseurs (hôpitaux, palais de justice et prisons). Puis les
moins connotée est souhaitable. Par ailleurs, l'évaluation ministères de la Défense et des Transports - ce dernier
préalable est importante et doit être effectuée sérieuse- étant pourtant attaché au modèle de la concession - ont
ment avec des conseils expérimentés; en la matière, les suivi. Il y a également eu une vague de projets de stades au
petites économies peuvent in fine coûter cher aux per- niveau local dans la perspective l'EURO 2016 de football.
sonnes publiques. Ensuite, on peut s'interroger sur la valeur Enfin, RFF a mené à bien un programme de construction de
ajoutée des plus petits PPP, compte tenu des frais incom- 3 nouvelles lignes ferroviaire à grande vitesse, représentant
pressibles pour le public et le privé. L'efficacité énergé- plus de 12 milliards d'euros d'investissement. Aujourd'hui, le
tique peut ainsi constituer un domaine intéressant, mais à « pipeline» est surtout dans les projets universitaires. Le
condition d'avoir la bonne taille critique, autrement dit une PPP a donc été testé partout et s'est avéré efficace pour des
logique de regroupement à un niveau pertinent (VOir ouvrages notamment de type bâtiments, les infrastructures
l'exemple des lycées de la Région Centre ou des écoles de de transports, les projets de télécommunications, mais il est
la Ville de Paris). Cela nous ramène à l'objectif fondamental utile de rappeler qu'il faut se garder de le mettre en œuvre
de la « best value for money », le meilleur rapport qualité! pour tout (il a été par exemple considéré que la « mutabi-
prix pour la personne publique. lité » des hôpitaux était difficilement compatible avec les
PPP).
4.3.5 Pierre Sorbets Responsable du Secteur En matière de diversité des couleurs politiques, on peut
public et Michel-André Voile, Responsable citer l'exemple des stades pour lesquels les PPP ont aussi
Project Finance chez HSBC France été mis en place par des collectivités de gauche (Lille)
Quelle est votre expérience du PPP ? comme de droite (Marseille, Nice, Bordeaux).
Nous avons suivi pratiquement tous les PPP, notamment le Aujourd'hui, quelle est votre vision sur 10 ans?
plus gros en Europe, la ligne à grande vitesse « Bretagne Aujourd'hui, il n'y a plus vraiment de crise de liquidité.
Pays de Loire» en tant que conseil de RFF, et tous les autres Depuis ml 2012, les marges bancaires baissent à nouveau,
projets de grande taille aux côtés des groupements candi- mais ne retrouveront pas les niveaux d'avant la crise et la
dats. Nous avons identifié l'émergence du marché français capacité des banques à financer de très importants projets
très en amont - ce qui a conduit à la création d'une équipe à très long terme est en réduction, d'où la tendance actuelle
de conseil et financements de projets - et nous avons été à mettre en place des financements obligataires.
depuis lors constamment en contact avec l'ensemble des Simultanément, l'État connaît une crise budgétaire et même
acteurs privés et publics, en particulier la MAPPP, dont nous si celle-ci est une crise des dépenses courantes, elle entraîne
sommes devenus un des correspondants usuels, ce qui nous une volonté de lancer moins de projets en PPP, d'autant
a permis d'être très proactifs, notamment lors de la crise de que, en période de crise, il est plus difficile de justifier leur
2008. rentabilité socio-économique. Il n'y a donc pas selon nous
Vous avez vécu les évolutions conjoncturelles du PPP. de « crise» des PPP, mais une respiration du modèle et de
Quelle est votre vue perspective? nouveaux projets apparaîtront, par exemple en matière de
Sur l'impulsion de Francis Mer, ministre de l'Économie, prisons, ou de bâtiments administratifs, ou encore dans le
M. Noël de Saint Pulgent a mis en place un groupe de travail domaine de la transition énergétique.

130
Appréciation des acteurs professionnels et retours d'expériences

Il Ya-t-il une crise de modèle du PPP ? un partage du marché entre le secteur de la banque et les
Nous ne croyons pas qu'il y ait une crise du modèle du PPp. acteurs institutionnels.
Il y a un débat politique voire idéologique, mais également Que pensez-vous du projet de fonds de titrisation?
économique dans la mesure où les avantages en termes Il s'agissait d'un fonds à compartiment - dans lequel chaque
notamment de coût global. de délai et de qualité - c'est-à- opération aurait été imputée séparément - et donc son
dire la « value for money » - sont difficiles à prouver alors non-aboutissement ne pose pas de problème, d'autant que
que le coût de financement - plus élevé dans le PPP que ce projet aura eu le grand avantage de faire travailler tous
dans une émission obligataire souveraine compte tenu du les acteurs publics et privés et de les acclimater à l'existence
transfert de risque - est, lui, très visible. et la mise en œuvre de montages alternatifs possibles en
Comment améliorer l'outil pour l'avenir? financement obligataire. C'est ainsi que l'idée de développer
Un gros travail reste à faire. D'abord, un travail de standar- l'obligataire s'est imposée progressivement et a abouti aux
disation des procédures d'attribution. Le marché y gagnerait montages qui sont activés aujourd'hui.
et seule la MAPPP a la légitimité et la compétence pour le
4.4 CONSEILS JURIDIQUES ET OPÉRATEURS
faire. Cela serait très utile pour les petits PPP, car cela per-
DE SERVICES COLLECTIFS
mettrait de diminuer les coûts.
Ensuite, il est urgent d'éliminer le péché originel du PPP en
4.4.1 Maître Marc Fornacciari
faisant de l'efficience le critère principal alors qu'aujourd'hui,
Quelle est votre expérience des PPP ?
il n'est qu'un critère secondaire. Pour ce faire, il faudrait sup-
Celle d'un avocat, depuis 2004, conseillant les personnes
primer les critères d'urgence et de complexité qui sont trop
publiques (Muséum national d'histoire naturelle, collectivi-
sujets à contestation.
tés locales, universités ... ), les sponsors et les banques. j'ai eu
Par ailleurs, les collectivités locales ont besoin d'être davan-
et ai la chance de travailler sur de gros projets en conseillant
tage appuyées dans leur expertise. La MAPPP a un rôle
par exemple les banques sur les projets de Balard, du TGI
essentiel puisqu'il s'agit d'une administration de conseil, ce
de Paris, des barrages de VNF, de la transaction conclue sur
qui est très précieux pour ces contrats complexes. Ilfaudrait
l'hôpital du Sud Francilien ou les sponsors sur les nouveaux
accroître ses effectifs et ses compétences pour permettre
stades du Mans, de Bordeaux et de Nice par exemple.
une montée en compétence des acteurs sur le terrain.
Avez-vous connu une évolution de votre métier?
Vous connaissez une évolution de votre métier avec
j'ai pu approcher des projets de plus en plus importants,
l'émergence de l'obligataire. Dans quelle mesure financez-
mais je pense que les soucis ne sont plus les mêmes qu'au
vous en obligataire? Que pensez-vous de l'obligataire?
début.
Nous avons beaucoup œuvré pour le développement de
En premier lieu, la sophistication a crû de projet en projet,
l'obligataire au Royaume-Uni comme en France. Des projets notamment sur la documentation financière, et a désormais
ont récemment été mis en place avec des investisseurs ins- atteint des niveaux semble-t-il inégalés dans les pays qui pra-
titutionnels. On peut citer récemment la rocade L2 à tiquent le financement de projet. Dans aucun pays il n'est,
Marseille et la cité musicale de l'ile Séguin où HSBC est semble-t-il, aussi difficile de parvenir à un closing, ce qui est
intervenu en tant que coordinateur global de l'émission certainement une menace pour le développement des PPP.
obligataire. Cela est largement dû au fait que les personnes publiques
Les conditions de ce type de financements sont plus avanta- entendent que le privé prenne des risques qu'il ne supporte
geuses, expliquant que ce modèle se développe, sans pour pas normalement, par exemple celui résultant des recours
autant viser à l'exclusivité. Les banques conservent des contentieux.
avantages: elles sont souples, disposent d'équipes compé- Précisément, le temps et l'énergie consacrée à traiter le
tentes, offrent une relation commerciale, mais l'inconvé- problème des recours des tiers est l'une des caractéris-
nient est qu'un bilan de banque n'est pas naturellement un tiques du marché français. Il a d'ailleurs donné lieu à l'inven-
bilan de long terme et donc une banque fera plus aisément tion de nouveaux instruments comme les accords dits
des prêts de court ou de moyen terme. Les acteurs institu- autonomes.
tionnels sont en train de s'organiser et certains ont déjà Que pensez-vous des critiques faites aux PPP ?
constitué des équipes de premier plan, en général formées Certaines sont parfaitement ridicules: le PPP serait une
d'anciens banquiers. Nous pensons que, plus tard, il y aura « privatisation », et par conséquent nécessairement mau-

131
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

vais; ils coûteraient plus chers, tout simplement parce que d'autres horizons que ceux de l'administration. Cela pour-
l'on additionne des coûts accumulés sur la durée du projet rait à mon avis se faire en centralisant les expériences dans
et qui ne sont pas inclus dans un marché public; ils assure- une « PPP unit» unique, qui, à mon avis, ne peut être qu'au
raient une rémunération exagérée « au privé », ce qui est ministère des finances, et en ouvrant largement les portes
ridicule. Quant au fait que les PPP sont à l'origine d'engage- de cet organisme au privé, comme cela a été le cas en
ments financiers à long terme qui rigidifient les finances Grande-Bretagne jusqu'à une période récente.
publiques c'est la vérité, mais on oublie que l'alternative est
d'augmenter l'endettement de l'État, ce qui, du point de vue 4.4.2 Philippe Deramecourt, Directeur
des finances publiques, revient au même. développement Marchés PPP, Cofely Services
Malheureusement, on ne parle en général pas des vrais pro- chez GDF SUEZ
blèmes, qui sont bien réels: Quelle est votre expérience des PPP 1
- le PPP est par nature une procédure complexe, à mettre Je travaille pour ma part sur les PPP depuis 2007, mais
en œuvre, mais aussi à modifier: on peut se demander si les Cofely Services a gagné ses premiers PPP dès 2006. Notre
coûts liés aux avenants par exemple, en raison des amende- expérience diffère selon la nature des projets je retiens
ments nécessaires à la documentation financière, ne disqua- quatre catégories.
lifient pas les PPP comme mode de réalisation d'objets évo- Pour les projets qui s'inscrivent dans notre cœur de métier
lutifs, comme c'est le cas par exemple des bâtiments abri- comme les chaufferies d'hôpitaux, notre expérience est
tant des activités techniques et évoluant rapidement (cas complète, car nous prenons alors le rôle de mandataire du
des hôpitaux ou des laboratoires par exemple) ; groupement. Nous avons gagné une dizaine de projets de
- le PPP, par ce qu'il inclut le financement, est un instrument ce type.
dangereux, qui devrait être réservé aux collectivités Viennent ensuite les projets avec un niveau de services
publiques qui ont en compris le fonctionnement, qui ont fait important. C'est le cas des prisons par exemple, mais aussi
les études de préfaisabilité nécessaires et qui ont mis en des équipements sportifs ou culturels. La nature du service
place une équipe projet compétente; ce n'est pas toujours et sa pondération dans le projet sont déterminantes pour la
le cas, et je crains un certain nombre d'accidents à l'avenir; répartition des rôles et pour désigner le leader du groupe-
pour le dire en un mot, le principal danger est à mes yeux la ment. Notre rôle est déterminant
mauvaise qualité technique de certains maîtres d'ouvrage Dans le cas des projets essentiellement bâtimentaires,
publics ou de leurs assistants; lorsque les services associés se limitent à l'exploitation et la
- le PPP est parfois inutilement complexe ; on peut se maintenance des lots techniques, clairement le rôle du
demander si d'autres formes contractuelles comme les concepteur et du constructeur est déterminant. La fonc-
CREM par exemple (des sortes de PPP sans financement) tionnalité prime. Pour autant notre rôle a évolué, l'optimisa-
ne sont pas une alternative plus adaptée à certains projets. tion du projet passe par un travail commun dés la concep-
Que proposez-vous pour améliorer le PPP à l'avenir 1 tion ce travail se poursuit pendant la réalisation.
Il faudrait en premier lieu, à mon avis, supprimer la restric- Dans le cas des projets de performance énergétique:
tion tenant à l'exigence de complexité, d'urgence ou de - soit c'est un projet du type des Lycées d'Alsace avec un
bilan positif. Certes, la contrainte constitutionnelle est là, budget de travaux équilibré par rapport au budget d'exploi-
mais on pourrait certainement trouver des solutions intelli- tation maintenance et nous prenons la responsabilité com-
gentes et conformes à la constitution. Il faudrait aussi modi- plète du projet;
fier les directives afin de permettre dans tous les cas l'ou- - soit c'est un projet avec une réhabilitation lourde du bâti
verture d'un dialogue compétitif. et comme pour les projets en neuf dont le poids de l'inves-
Il faudrait en second lieu simplifier et sans doute standardi- tissement est très important par rapport au chiffre d'affaires
ser la documentation contractuelle, qu'il s'agisse de la docu- exploitation maintenance et c'est alors le constructeur qui
mentation de projet ou de la documentation financière. prend la direction du projet.
Pour ce faire, on peut se demander s'il ne faudrait pas De ce fait nous privilégions les projets dans lesquels la part
accroître le rôle des agences ministérielles. Le problème est exploitation maintenance, ou services ou performance
que certaines d'entre elles se sont montrées particulière- énergétique est importante. Ce sont les projets dans les-
ment rigides et éloignées des réalités ces dernières années. quelles nous avons le plus d'expérience et de valeur
Il faudrait assurer à la fois la compétence et l'ouverture à ajoutée.

132
Appréciation des acteurs professionnels et retours d'expériences

Quel bilan faites-vous du PPP 1 fixes et les coûts variables. Nous avons développé des cas
La notion de performance dans les contrats de partenariats semblables dans l'industrie. Prenons l'exemple de l'usine de
prend de l'importance. L'acronyme pourrait être aujourd'hui l'assemblage de l'A380 à Toulouse, nous avons créé un
Partenariat pour la Performance des Projets. Dès lors, notre centre technique qui distribue le chauffage, l'eau incendie,
rôle devient plus important. Notre participation était assez l'électricité et l'air comprimé. D'autres entreprises sur le
effacée dans les groupements des premiers PPP très bâti- même site ont été raccordées au centre technique pour
mentaires. Aujourd'hui, nous sommes présents dés la optimiser les besoins, les coûts et sécuriser la distribution.
conception, et pendant la vie du chantier. L'évolution vers C'est un PPP privé, mais pour le même objectif. La perfor-
plus de performance se traduit dans les niveaux de pénalités mance exigée par le contrat de partenariat entraîne un saut
qui sont nettement plus importants, (parfois dans l'excès technologique bénéfique dans des secteurs en pleine évolu-
aujourd'hui). Cette évolution va dans le bon sens pour que tion comme le monde hospitalier:
les projets remplissent leurs objectifs pendant toute la Pensez-vous qu'il existe des contrats alternatifs?
durée du contrat et même après. La palette des contrats publics est maintenant assez com-
En dix ans, les acteurs du PPP ont évolué et acquis un savoir- plète. Elle va du marché classique au contrat de concession
faire. Les acteurs se connaissent et échangent dans des lieux en passant par le CREM (conception, réalisation, entretien,
comme le CEF-O-PPP ou le club des PPP. Les rôles respec- maintenance) et le contrat de partenariat. Chaque contrat
tifs sont maintenant clairs ce qui fait gagner du temps dans la correspond à un besoin. Le CREM est vu aujourd'hui
rédaction des contrats. comme un PPP plus simple, car il évite la contrainte du
Le PPP est-il utile dans tous les secteurs 1
financement. Je pense qu'il est effectivement plus simple, car
Le contrat de partenariat est un outil qui favorise la qualité
il n'y a pas de transfert de la maîtrise d'ouvrage vers le privé.
globale des ouvrages. Cet outil rebat les cartes dans le
Les risques associés à la maîtrise d'ouvrage sont conservés
monde de l'exploitation-maintenance en nous associant dés
(il ne faut pas l'oublier) par le public. En revanche le contrat
la conception pour garantir les résultats dans la durée. Dans
d'interface entre le constructeur et le mainteneur reste
ce sens il est utile dans tous les secteurs. En revanche le
aussi important (ce qui est, je pense, sous-estimé), car il n'y
périmètre concernant les services doit être analysé au cas
a pas le banquier prêteur pour pointer les risques.
par cas en fonction notamment de ce qui existe déjà et de
Qu'aimeriez-vous voir évoluer dans le monde du PPP 1
l'environnement culturel.
Le savoir-faire acquis par les acteurs du monde des PPP est
Pensez-vous que les PPP soient adaptés au secteur
réel et évolue vite en fonction des attentes du monde public
hospitalier 1
des contraintes du marché financier de la taille des projets.
Oui bien sur d'un point de vu technique, mais il faut peut-
Ce savoir-faire est important pour accompagner l'évolution
être attendre un peu que le cas de l'hôpital d'Evry soit
vers des projets fonctionnels, et performants dans la durée.
moins vif, que les raisons qui ont conduit aux problèmes
soient identifiées, connues de tous et comprises. Les structures existent pour identifier et sélectionner les
Indépendamment de projets hospitaliers complets, le projets nationaux qui doivent aboutir: Cela nous donne de
contrat de partenariat, par ses caractéristiques globales, est la visibilité sur le plan de charge et nous rassure sur l'abou-
très adapté aux lots techniques des hôpitaux, à la fourniture tissement des projets.
et la distribution des fluides. Le chauffage est important, La visibilité concernant les projets des collectivités locales
mais encore plus le secours électrique, la qualité de l'air, etc. est moindre et trop de projets s'arrêtent en cours de pro-
L'exigence de performance rencontre parfaitement les cédure. C'est un domaine qui mérite d'être amélioré.
atouts juridiques du contrat de partenariat. Dans le cas de Les domaines d'application du PPP en local sont nombreux,
centre hospitalier qui associe l'université et la recherche, et couvrent des domaines très larges tels que les équipe-
c'est encore plus intéressant. Cela permet de mutualiser les ments sportifs et culturels par exemple, mais aussi pour les
équipements tout en répartissant parfaitement les coûts équipements qui accompagneront le Grand Paris.

133
5 Premier bilan et perspectives
d'avenir

Les attentes des promoteurs du PPP ont-elles été confor- rience des différents acteurs, confirment que le PPP est un
tées par la mise en œuvre de cet outil au cours de ces dix succès encourageant, même si ses premiers résultats
années? demandent encore à être confirmés dans la durée.
Rappelons qu'il s'agissait de traiter: Mais, au-delà de ce premier constat, le PPP a « impacté la
- le vide juridique entre les marchés publics et la DSP, et la gestion publique» de différentes façons.
prohibition des marchés à paiement différé;
- la création d'un contrat global avec financement; EXEMPLE
CITATION DE H. DU MESNIL, PRÉSIDENT DE
- la nécessité de trouver des partenariats entre le public et
RFF
le privé (usages mixtes, valorisation immobilière ... ) ; « La première réflexion est la compétence qu'il est nécessaire
- la volonté d'externalisation de certains services; d'avoir en amont pour la personne publique. En effet, un acteur
- la nécessité des évaluations préalables et des analyses de public doit se préparer à jouer son rôle d'autorité contractante au
risques; risque de se mettre en danger.
La deuxième réflexion est que le recours au PPP a été un
- l'analyse en coût global des ouvrages;
accélérateur important. Les contrats de partenariat ont permis de
- la nécessité de maintenir le patrimoine; lancer quatre projets sur une période très courte, pratiquement
- la problématique technique de la construction par rap- quatre ans, pour un montant global d'investissement de près de
port à son usage ... 15 milliards d'euros.
Les retours d'expérience ont été peu médiatisés, mis à part Cette approche globale et sur le long terme a été un aspect très
innovant par rapport à une méthode où l'on sépare les actes de
ceux qui prêtaient à controverse. Les divers reportages
conception, de réalisation et de gestion. Le contrat de partenariat
consacrés au sujet par les médias, généralement à charge a permis de rassembler ces différentes étapes et d'intégrer une
contre le PPP, n'ont guère cherché à rentrer dans la pédago- démarche d'optimisation dans la conception du projet. »
gie de l'outil, privilégiant une approche superficielle et par-
fois catastrophiste (« le PPP, bombe à retardement »), à la Après avoir examiné ce qu'ont été les apports du PPP à la
recherche de scandales ou de détournements de procé- gestion publique, où l'on passera en revue les critiques
dure, alors que la réalité est toute autre. La critique a sou- usuelles du PPP et les premiers benchmorks disponibles
vent dérivé vers l'opportunité de lancer tel ou tel projet avec la procédure classique en loi MOP, on examinera l'ap-
plutôt que de s'attacher au comment, avec le choix du port du PPP à l'économie. Enfin, nous conclurons sur les
mode de réalisation. Lorsque l'outil a été discuté, la « leçons» que la commande publique pourrait retenir à
recherche du spectaculaire et la suspicion généralisée sur un l'avenir de cette expérience.
sujet a priori insolite (la gestion privée dans la sphère
publique) l'ont souvent emporté sur la recherche de la 5.1 QU'A APPORTÉ LE PPP À LA GESTION
vérité. Sans parler de la poursuite de l'affrontement idéolo- PUBLIQUE EN FRANCE?
gique entre partisans et adversaires du PPP, qui perdure
après dix ans, au risque d'occulter et d'instrumentaliser les Le PPP fait périodiquement l'objet de mises en cause dans
premiers résultats tangibles du contrat de partenariat. les médias ou par certains politiques qui contestent son
Pourtant, la grande majorité des porteurs de projets qui ont caractère avantageux pour la personne publique, au motif
signé des contrats de PPP ont reconnu leur utilité, leur effi- notamment qu'il coûterait structurellement plus cher qu'un
cacité et ne regrettent pas d'y avoir eu recours. La réalité et même projet lancé en maîtrise d'ouvrage publique. Les PPP
les informations disponibles, comme les retours d'expé- seraient devenus pour l'État, les collectivités et les établisse-

135
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

ments publics un moyen extrabudgétaire privilégié pour le paradigme et d'inscrire l'action publique dans une logique
financement de leurs équipements. Ce raisonnement, qui se de résultats à atteindre et non plus de moyens à employer.
focalise sur la seule dimension « financement» du PPP, est Ce faisant, l'administration s'inscrit dans une évolution plus
réducteur et biaisé. générale à l'ensemble des acteurs économiques consistant à
Réducteur, car le PPP est d'abord un outil de commande faire faire plutôt qu'à faire, et à acheter un service plutôt
publique et de gestion avant d'être un mode de finance- qu'un ouvrage. Cette démarche d'externalisation de fonc-
ment, et biaisé, car le coût de financement par le public ne tions support concourant à sa mission doit lui permettre de
peut pas être assimilé au seul coût de la dette publique, se concentrer de façon plus efficace sur son cœur de métier,
comme c'est souvent le cas dans les analyses mises en avant à savoir ses missions, régaliennes ou non, de service public
par les adversaires du PPP. (photo 5.1).
Premièrement, le financement, total ou partiel, par le parte- Deuxièmement, même si, par convention, pour les besoins
naire privé n'est que l'une des dimensions du PPP, aux côtés de l'évaluation préalable comparative requise par
des aspects conception et construction de l'ouvrage, entre- l'ordonnance de juin 2004, la personne publique est répu-
tien et maintenance, exploitation technique, renouvelle- tée se financer par emprunt, à un taux correspondant au
ment et remise à niveau en fin de contrat. Ceci dit, ce pré- taux fixe, majoré de la marge bancaire, reflétant la qualité
financement' (car, au final, c'est bien la personne publique de sa signature, taux aujourd'hui historiquement faible pour
qui assure la charge du financement par ses redevances la dette de l'État, la réalité économique est que l'argent
étalées sur la durée du contrat) par le privé comporte plu- public a un autre coût plus fondamental, qui demeure large-
sieurs avantages: ment « caché ». contrairement à la rémunération du capital
- sur le plan macroéconomique : en levant la contrainte privé. Si l'on considère que tout emprunt public n'est jamais
budgétaire immédiate, il permet d'accélérer la réalisation qu'une ressource temporaire de trésorerie, et non pas une
d'investissements publics et la matérialisation des avantages recette, et qu'il a vocation à être remboursé in fine par des
socio-économiques attendus tout en assurant la visibilité ressources propres, alors le coût des fonds publics corres-
budgétaire; pond à un prélèvement actuel ou futur sur le contribuable
- sur le plan microéconomique : il permet au partenaire et génère trois types de coûts:
privé d'investir plus au départ (puisque c'est lui qui déter- - le coût de collecte par les services des impôts ou des
mine le budget d'investissement dont il a besoin pour douanes;
atteindre les objectifs de performance) pour réduire le coût - un coût d'opportunité (celui des emplois alternatifs de
de fonctionnement ultérieur, ce qui rend possible une opti- l'argent ainsi mobilisé) ;
misation du coût d'usage de l'ouvrage sur la durée. On peut - un coût d'éviction, lié à l'effet de distorsion des décisions
ainsi rechercher une optimisation du rapport qualité/prix des agents économiques de la collectivité soumis à ces pré-
(performance et coût complet de possession) par le trans- lèvements obligatoires, effet qui peut éloigner des opti-
fert au privé d'une responsabilité globale - y compris sur les mums théoriques de marché.
risques - financièrement sanctionnée. Il remédie aussi à la Le capital public est donc bien loin d'être gratuit 1 Ajoutons
rigidité et aux aléas du phasage budgétaire en montage clas- que, dans certains cas, l'écart entre les taux de la dette
sique en maîtrise d'ouvrage publique, peu compatibles avec publique et de la dette privée mobilisable par une société
les nécessités du phasage technique et fonctionnel des tra- de projet dans le cadre d'un PPP a eu tendance à se réduire,
vaux ainsi qu'avec la contrainte de date de mise en service. voire à disparaître complètement: il en est ainsi de cer-
La dimension économique du PPP demeure donc fonda- taines collectivités locales en France ou de certains pays
mentale et l'emporte sur l'aspect (pré)financement, ou dans le monde où un financement structuré et strictement
paiement différé, qui ne doit en aucun cas motiver à lui seul encadré par les dispositions contractuelles peut être jugé
la décision de recourir au PPP. Celle-ci repose sur l'amélio- comme apportant un niveau de sécurité analogue, ou meil-
ration que le CP doit permettre d'apporter en matière de leur, à un risque de contrepartie publique.
gestion publique. Il s'agit ni plus ni moins de changer de La véritable question est donc de déterminer ex ante, avec
un degré raisonnable de certitude, si un projet mené en PPP
permettra de compenser, et au-delà, les surcoûts spéci-
1 Les Anglo-Saxons distinguent d'ailleurs, pour la clarté du raisonnement,
les notions de funding (préfinancement en trésorerie) et de (inancing (apport
fiques liés au financement et aux coûts de transaction et de
de la ressource à long terme). procédure du PPP par les avantages attendus en termes de

136
Premier bilan et perspectives d'avenir

Photo 5.1 Collège Jean Moulin, Aubervilliers (architectes: LelliArchitectes)

coûts constatés d'investissement, d'exploitation et de main- bilan de la collectivité - généralement à partir de la date de
tenance à performance comparable. mise en service - l'actif faisant l'objet du CP, ainsi que la
Au-delà de cet argument lié à la facilité de financement, plu- dette correspondant au passif, là où auparavant ces élé-
sieurs autres motifs sont régulièrement invoqués. ments d'information n'apparaissaient qu'en hors bilan, noyés
L'énumération suivante a pour ambition d'apporter des élé- dans une annexe aux comptes administratif et budgétaire.
ments de réponse aux critiques les plus fréquemment Certes, ces informations étaient déjà retraitées et reclas-
formulées. sées en « équivalent dette» par les analystes financiers,
agences de notation, banques et chambres régionales des
5.1.1 Inventaire des critiques formulées contre comptes, pour les besoins de leur appréciation de la solidité
le partenariat public-privé et contre- financière des collectivités publiques concernées. Mais les
argumentaire choses sont désormais beaucoup plus claires: le contrat de
partenariat a un impact consolidant direct sur les comptes
5.1.1.1 Le partenariat public-privé serait de la dette des collectivités territoriales.
masquée et aurait été conçu pour alléger la dette Pour l'État, la norme comptable n° 6 implique d'inscrire au
publique bilan de l'État, pour leur coût d'acquisition et dès leur livrai-
son ou mise en service, des biens dont il n'est pas forcément
Si, à l'origine, telle a pu être l'intention de certains, cela n'est propriétaire juridiquement, mais qu'il contrôle et qu'il gère.
plus possible aujourd'hui. Pour les collectivités locales, les C'est très généralement le cas des ouvrages et équipements
arrêtés de décembre 2010 font obligation de retracer au mis à sa disposition dans le cadre d'un PPP. Une dette de

137
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

même montant que l'actif doit alors être constatée en est son propre assureur), mais ce qu'il convient de comparer,
contrepartie au passif de l'État. En outre, l'évolution des c'est le coût complet ex post (après matérialisation des risques,
critères appliqués par Eurostat concernant l'inclusion dans la aléas et avenants). Ce coût global de l'offre s'entend comme la
dette et le déficit public fait que, désormais, les PPP ont somme des coûts actualisés générés par la conception, le
quasiment tous vocation à avoir un caractère financement, la construction ou la transformation, l'entretien,
« consolidant ». la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équi-
Enfin, en termes de traitement budgétaire, les coûts d'inves- pements ou de biens immatériels, les prestations de services
tissement doivent être couverts dès la signature du contrat prévues pour la durée du contrat ; il est également appelé
par des autorisations d'engagement (AE), des crédits de « coût complet de possession ». À cet égard, la procédure en
paiement (CP) consommés chaque année, venant couvrir contrat de partenariat permet d'engager une réflexion en
les frais financiers et d'entretien-maintenance, en fonction coût global dès le stade de l'évaluation préalable et de la
de l'échéancier prévu. conception du projet. Il est dès lors normal (et même sain,
Quant à l'argument relatif à la « bombe à retardement budgé- pour une prise de décision publique éclairée) de faire appa-
taire », il ne paraît pas recevable: outre le fait que, en mode raître un coût global de possession, qui représente la vraie
de financement classique, c'est-à-dire par la dette, il faudra charge sur la durée pour la personne publique, deux à trois
bien procéder au remboursement de la dette souscrite, et au fois supérieur à l'investissement initial: il s'agit là d'un outil de
paiement sur une longue période des fonctionnaires embau- transparence et de visibilité. Encore faut-il comparer ce qui est
chés pour porter l'opération en interne, il n'y a rien de cho- comparable et ne pas opposer le coût nominal ex onte d'un
quant a priori à étaler le paiement d'une prestation de façon investissement public « sec », hors coût de financement et
concomitante au dégagement dans le temps des avantages hors charges de fonctionnement, avec le coût correspondant
socio-économiques que l'on en attend. On est même fondé à au cumul des loyers en euros courants sur la durée d'un PPP !
considérer qu'il s'agit d'une bonne gestion. Le recours à la
dette, directe ou indirecte, n'est à proscrire que lorsqu'il 5.1.1.3 Le recours au partenariat public-privé viserait à
finance des déficits courants, laissant à nos enfants la charge de s'exonérer de contraintes procédurales du Code des
rembourser nos dépenses de fonctionnement d'aujourd'hui. marchés publics
À cet égard, le recours au PPP (comme d'ailleurs à la MOP) ne
serait critiquable que s'il amenait à engager des investisse- Cest l'inverse, en tout cas en ce qui concerne le recours au
ments non rentables ou non prioritaires sur le plan socio-éco- contrat de partenariat: celui-ci est sans doute la procédure
nomique ... Cest un point qui devra être validé pour tous les la plus contrainte de la commande publique avec une obli-
projets d'État d'une certaine taille par le Commissariat général gation d'évaluation préalable (à faire valider par la MAPPP
à l'investissement (voir infra, paragraphe 5.1.1.6). pour les projets au niveau de l'État), une procédure d'attri-
Rappelons par ailleurs que, sur les dernières années, le PPP bution très encadrée (dialogue compétitif) et une contrac-
(toutes variantes confondues) n'a pas représenté plus de tualisation qui doit nécessairement inclure une douzaine de
5 % de l'investissement public global: son impact sur les clauses obligatoires: le guide méthodologique élaboré à cet
finances publiques est donc demeuré limité! effet par la MAPPP compte plus de cent pages!
A contrario, le recours à une délégation de service public
5.1.1.2 Les partenariats public-privé coûteraient plus cher (concession, par exemple), même fortement subventionnée
que les projets classiques en investissement ou en exploitation, et donc consomma-
trice de fonds publics, ne requiert aucune contrainte procé-
Cest la principale critique avancée: les PPP seraient plus durale particulière à ce jour.
coûteux pour la personne publique que les outils classiques
de la commande publique, car le financement par le parte- 5.1.1.4 L'exemple du partenariat public-privé du CHSF
naire privé sur la durée du contrat est facteur d'accroisse- serait la preuve que les PPP peuvent connaître des
ment du coût et de la complexité des contrats de partena- dérives
riat par rapport à un financement budgétaire classique.
En fait, tout dépend de ce que l'on retient dans la comparai- Ce projet symboliserait l'échec du schéma de PPP (en réa-
son: le financement coûte moins cher en mode public, car il lité un BEH non soumis au contrôle de la MAPPP, contraire-
n'intègre pas la valorisation des risques (la personne publique ment aux CP) dans le domaine hospitalier.

138
Premier bilan et perspectives d'avenir

Nous avons vu dans le paragraphe consacré à ce sujet que féré mais accru au final, lorsqu'il faut réhabiliter ou rénover
les raisons de gouvernance publique locale ont joué un rôle l'ouvrage après des années de sous-entretien. On connaît
important dans cet « échec », tandis que la soutenabilité malheureusement trop d'exemples d'ouvrages publics qui
budgétaire du projet était compromise dès l'origine. En doivent être intégralement rénovés, voire reconstruits,
effet, il n'est pas du tout certain que la construction d'un après quelques décennies de sous-entretien structurel ...
nouvel hôpital, de surcroît de très grande taille, ait été À cet égard, la rigidiflcation n'est que l'autre versant de la
nécessaire. Par ailleurs, l'identification d'une dérive en PPP gestion vertueuse recherchée en matière de valeur écono-
tient au fait que son coût global est connu à l'avance. Sans mique des ouvrages et de leur qualité de service. La ques-
PPP, on peut penser que les changements d'objectifs et de tion n'est pas - ou ne devrait pas être - de savoir si la rigidi-
plans exigés par l'hôpital sud-francilien, le ministère de la flcation des dépenses en PPP entraîne des effets négatifs
Santé et les collectivités locales auraient été aussi nom- d'éviction des autres dépenses (cela peut être le cas dans
breux, voire plus, entraînant des surcoûts et dérives de certains secteurs où l'accumulation des engagements en
délais, puisqu'il n'y aurait pas eu en face un interlocuteur PPP atteint un seuil critique, comme cela a pu être affirmé
unique et un contrat signé engageant les deux parties (cf le pour l'administration pénitentiaire) mais de se demander
précédent en termes de dérives de coût constatées en son quelles sont les priorités en termes d'investissement et de
temps sur le projet de l'hôpital G. Pompidou, de taille à peu services, et de ne pas se lancer dans des projets que l'on sait
près similaire et réalisé en MOP). Mais les négociations ne pas pouvoir entretenir correctement ... Et, de ce point
entre tous les acteurs se seraient déroulées de façon beau- de vue, le meilleur moyen d'apprécier la soutenabilité bud-
coup moins transparente! gétaire avec une bonne visibilité à long terme sur les
dépenses en coût complet de l'opération est encore le PPP !
5.1.1.5 Les partenariats public-privé entraînent une
hausse des dépenses obligatoires contraintes 5.1.1.6 Les partenariats public-privé coûteraient cher à
l'État
Il est vrai que les contrats de PPP, inscrits dans la longue
durée (typiquement vingt à trente-cinq ans pour des projets À part quelques exceptions (comme le projet écotaxe poids
de bâtiments) entraînent une certaine rigidiflcation des lourds, dont l'objet est de facturer et collecter les recettes
dépenses, au travers notamment de la sanctuarisation liées à l'écotaxe pour le compte de l'État), les projets de PPP
recherchée des frais d'entretien et de maintenance, et de se traduisent par des dépenses nettes pour la personne
l'approche, plus préventive que curative, du gros entretien publique. La vraie question est de savoir si les bénéfices
et renouvellement. Mais il en va de même pour les dépenses socio-économiques générés par le projet justifient les
publiques, qui peuvent bénéficier d'une dotation ou d'un dépenses budgétaires sous forme de loyers et si la réalisa-
concours budgétaire en apparence « gratuit ». en mode tra- .tion sous un autre mode aurait pu aboutir à un meilleur
ditionnel : dans la mesure où, aujourd'hui, tout nouvel inves- rapport qualité/prix. Ce dernier point fait l'objet de l'évalua-
tissement renvoie à un accroissement de la dette publique, tion préalable comparative, prérequis posé par
si ce n'est au niveau du ministère ou de la collectivité, du l'ordonnance.
moins au niveau de la collectivité nationale, il faudra bien Beaucoup de projets menés en PPP permettent de réduire
procéder au remboursement de la dette souscrite et au la charge nette des redevances périodiques au travers des
paiement des fonctionnaires embauchés pour porter l'opé- recettes annexes ou de valorisation générées par le parte-
ration en interne, et ce, pour une durée « carrière + pen- naire privé (reventes d'énergie, utilisation duale d'équipe-
sion» en général supérieure à la durée de vie de l'ouvrage. ments publics, prestations commerciales annexes dans les
Il faudra également assumer les dépenses d'entretien et de établissements recevant du public (ERP) ou valorisation
maintenance requises par le nouvel ouvrage, sauf à sacrifier immobilière - comme sur le dossier Balard). Le premier
celles-ci, ce que permet effectivement ce mode de gestion, point (opportunité de lancer le projet) renvoie à la respon-
mais au détriment des performances et du service rendu sabilité politique des décideurs publics qui devront mainte-
aux utilisateurs dans le temps! C'est alors la raison d'être de nant s'appuyer sur l'expertise du Commissariat général à
l'investissement initial qui est en jeu, dès lors que l'utilité l'investissement (CGI) pour sélectionner et hiérarchiser, au
collective attendue n'est plus fournie de façon satisfaisante. regard de leur valeur socio-économique et de leur coût, les
La conséquence en est aussi, en général, un coût certes dif- projets à lancer au niveau de l'État.

139
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

Photo 5.2 Stade vélodrome de Marseille, vue des tribunes © TDR


(architectes: Henri Ploquin, Jean-Pierre Buffi, SeAU, Didier Rogeon)

5.1.1.7 Quelques autres vertus d'un partenariat public- source rare qu'est l'argent public - soit autant de facteurs
privé bien mené nécessaires à une politique de développement durable,

La rémunération modulée selon la performance et la dispo- 5.1.2 Comparaison entre partenariat public-

nibilité effective de l'ouvrage doivent susciter un comporte- privé et maîtrise d'ouvrage publique

ment vertueux d'amélioration continue de l'efficacité éco- La difficulté intrinsèque à l'exercice d'analyse comparative
nomique par le partenaire privé qui va supporter en pra- auquel doit se livrer le porteur public de projet dans le
cadre de son évaluation préalable, lorsqu'il souhaite recou-
tique l'essentiel des risques pesant sur le projet.
rir au PPP, porte sur le fait que, par définition, cette analyse
Les objectifs contractuels de maintien de la valeur rési-
réalisée ex ante ne peut être que virtuelle et repose sur des
duelle, rendus possibles par la sanctuarisation de la mainte-
hypothèses de coûts et de délais qui ne pourront être
nance à travers la formule de calcul du loyer sur la durée du
appréciées ex post que pour une des branches de l'alterna-
projet, contribuent au caractère durable - au sens premier
tive envisagée, selon que le projet est lancé en PPP ou en
du terme - des équipements et ouvrages ainsi réalisés, MOP, On reste donc dans le domaine de la théorie, ce qui a
Les recettes annexes autorisées par le contrat de partena- beaucoup été reproché au ppp, Mais les choses com-
riat permettent la valorisation économique et sociale de mencent à bouger et l'on voit désormais apparaître des
ressources rares telles que le foncier disponible, les équipe- configurations permettant d'apprécier ex post, sur le ter-
ments publics (lorsqu'ils se prêtent à des usages mixtes ou rain, les premiers résultats dans des conditions de compara-
alternatifs) tout en allégeant la pression sur cette autre res- bilité qui en assurent la pertinence (projets similaires, de

140
Premier bilan et perspectives d'avenir

taille et nature comparables, lancés au même moment par Mise en œuvre du projet en deux phases
le même maître d'ouvrage en MOP et en CP). C'est notam- La première phase portait sur six opérations réalisées en
ment le cas des départements ou régions amenés à réaliser maîtrise d'ouvrage de l'État: il s'agit de la réhabilitation des
ou reconstruire plusieurs établissements scolaires (collèges grands moulins et de la halle aux farines ainsi que de la
ou lycées) indifféremment en MOP ou en CP. construction de quatre bâtiments, à savoir le bâtiment
Nous allons examiner ici la comparaison établie par François Condorcet, le bâtiment Buffon, le bâtiment Lamarck et le
Montarras, vice-président de l'université Paris Diderot et bâtiment Lavoisier. Livrés entre 2007 et 2009, ces six réali-

chef de projet des processus de construction en MOP et en sations ont une superficie d'environ 109000 m2 SHON.
La deuxième phase, réalisée sous forme d'un contrat de
PPP pour ses bâtiments universitaires, puis l'analyse compa-
partenariat, consistait en la construction des quatre der-
rative tirée du retour d'expérience du conseil général du
niers bâtiments et donnait toute sa cohérence à cet
Loiret pour ses collèges et, enfin, deux projets similaires
ensemble complexe. Lévaluation préalable a été réalisée en
dans le domaine culturel: la philharmonie de la Villette réa-
2007. À l'issue du dialogue compétitif, la signature du contrat
lisée en MOP et la cité musicale de l'Île Seguin lancée en CP.
est intervenue le 29 juillet 2009 pour un loyer de 9,9 mil-
lions d'euros par an sur vingt-sept ans, couvrant le contrat
5.1.2.1 Cas de l'université Paris Diderot
de promotion immobilière, les coûts de maintenance et
d'exploitation. Comme pour la première tranche, il a été
Principes du projet d'implantation sur le site
décidé de confier la conception de chaque bâtiment à des
Afin de ne pas recréer une enclave urbaine comme celle du architectes différents. Au final, autant d'équipes d'archi-
campus de Jussieu et du fait de l'ampleur du projet tectes auront participé à cette consultation, que dans une
(154 000 m SHON (surface hors œuvre nette»,
2 il a été consultation en maîtrise d'ouvrage publique. Les groupe-
décidé de déployer l'université sur une dizaine de bâtiments ments non retenus ont été indemnisés à hauteur de
disjoints, de masse raisonnable et se mêlant aux autres 700 000 euros chacun. Les demandes de permis de
immeubles du quartier, et de créer des identités propres à construire ont été déposées au mois d'août 2009 et les der-
chaque bâtiment en les confiant à des architectes niers bâtiments ont été mis à la disposition de l'université
différents. pour la rentrée de septembre 20 12.

Photo 5.3 Université Paris-Diderot, bâtiment Lavoisier - vue sur l'école nationale supérieure
d'achitecture de Paris-Val de Seine © TDR (architectes: Anouk Legendre, Nicolas Desmazières)

141
JO ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

Lancé en PPP au titre de sa complexité, le projet s'est avéré tandis qu'en PPP le coût du loyer est comparable en ordre
encore plus complexe que prévu. Il a fallu surmonter de de grandeur à la livraison au coût prévu à la signature, alors
nombreuses difficultés inhérentes aux particularités des même que des causes légitimes et une évolution du pro-
parcelles attribuées à l'université (construction sur dalle sur gramme ont dû être intégrées dans celui-ci. Enfin, les déca-
l'emprise des voies menant à la gare d'Austerlitz), notam- lages de dates de livraison par rapport aux prévisions à la
ment les contraintes de sécurité incendies, accidents, atten- signature du contrat vont de huit à trente-six mois en MOP
tats liées au passage des trains sous les bâtiments, incluant la et ne sont que de quatre à six mois en PPP.
nécessité de construire des tunnels et la question de la pol- Au cas d'espèce, la comparaison - rendue possible et perti-
lution des sols ... Mais, grâce à une gestion rigoureuse par
nente par l'unité de site, de temps, de donneur d'ordres
l'équipe projet de l'université, l'impact des causes légitimes
public et la similitude des projets - est sans appel en faveur
et des modifications rendues nécessaires par des évolutions
du PPP : cette procédure coûte moins cher qu'en MOP et a
de besoins se sont respectivement limités à 2,4 % et 2 % du
permis de tenir globalement les délais de livraison, à la diffé-
montant des travaux.
rence de la MOP.
De plus, anticipant l'éventualité d'une baisse des taux, l'uni-
versité Paris Diderot avait intégré au contrat de partenariat
5.1.2.2 Collèges lancés en maîtrise d'ouvrage publique et
une clause de reflnancement spécifique. De sa propre initia-
en contrat de partenariat dans le département du Loiret
tive, dès septembre 2009, elle a fait jouer cette clause et a
engagé les négociations sur les taux de crédit. Ainsi, lors de
Le département du Loiret présente la caractéristique inté-
la cristallisation des taux, dans un contexte favorable,
en septembre 2012, le montant des loyers définitifs a été ressante d'avoir, à plusieurs reprises au cours des dernières

réduit à 9,4 millions d'euros contre 9,9 millions d'euros pré- années, lancé des projets de nature (collèges) et de taille
vus au contrat en 2009. similaires sur le même territoire, tantôt en MOP, tantôt en
Ce tableau montre clairement que le coût des opérations CP, offrant, par là même, l'occasion de vérifier sur le terrain
en PPP, au mètre carré construit, est plus bas en PPP qu'en les hypothèses retenues ex onte en termes d'évaluation
MOP (2 809 euros contre 2 909 euros), que les écarts entre préalable comparative.
le coût prévisionnel à la signature des contrats et le coût à la Le retour d'expérience acquis en 2014 sur une demi-dou-
livraison connaissent une importante dérive en MOP (res- zaine de collèges lancés et réalisés en CP a été exploité de
pectivement 42 et 29 % pour les deux premières tranches), façon à sélectionner trois paires de collèges à peu près

EXEMPLE
TÉMOIGNAGE DE F. MONTARRAS, VICE-PRÉSIDENT CHARGÉ DU PATRIMOINE, DES PROJETS ET
AMÉNAGEMENTS DE L'UNIVERSITÉ PARIS DIDEROT
Universitaire de formation scientifique et séances de dialogue compétitif avaient été première tranche réalisée en MOP ont
architecte, François Montarras a, en 1995, très profitables. Elles ont permis nécessité plusieurs millions d'euros de
initié et bâti le projet de construction d'un d'améliorer significativement l'offre et travaux complémentaires après la livraison
nouveau campus pour l'université Paris VII d'obtenir des projets de grande qualité
pour répondre aux besoins des usagers.
(rebaptisée depuis université Paris Diderot) architecturale, répondant bien au
On ne connaît pas en MOP, dans les
sur le site Paris Rive Gauche, dans le programme et aux nécessités du
13e arrondissement. fonctionnement de l'université, aux constructions universitaires, des dossiers
« La procédure PPP, si l'on veut lui donner règlements de sécurité, ainsi qu'aux qui sortent à moins de 30-35 %
toute sa capacité, exige une très grande contraintes urbaines de la ZAC. d'augmentation par rapport aux prévisions;
maîtrise des programmes et des projets de Au-delà des écarts financiers et de délais de quant aux dérives de délais, elles varient
construction ainsi qu'une parfaite mise à disposition des bâtiments que l'on entre trois et quatre ans de retard en
adéquation avec leur usage de destination peut constater à travers le tableau ci-
moyenne.
mais aussi de parfaitement circonscrire les dessous, à nos yeux, la procédure PPP a
La réussite de ce projet est le fait du PPP. La
délégations de service aux seuls domaines apporté un gain substantiel dans la qualité
communauté universitaire de Diderot est
de la maintenance et du GER. C'est ce à de la réponse aux besoins, qualité qui sera
quoi s'est attachée l'équipe de l'université génératrice d'économies dans la gestion des très satisfaite. Le PPP est un outil qui va
Paris Diderot. L'ensemble des participants à bâtiments et de leurs adaptations permettre à l'université de se projeter dans
cette grande aventure a reconnu que les nécessaires. A contrario, les bâtiments de la l'avenir. »

142
~ --- - " 1

10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

identiques (classiques ou intégrant une SEGPN) et lancés au date de réception des ouvrages en MOP et à la date de mise
même moment. à disposition en CP.
Le tableau ci-dessous, établi à partir des éléments transmis Les raisons invoquées pour ces écarts significatifs sont les
par les services du département, fait apparaître un avantage suivantes:
du CP en termes de coûts: généralement inférieurs au final - les services du département ont acquis une certaine
aux estimations initiales, ils sont systématiquement plus expérience en matière de construction de collèges (cin-
faibles (malgré un périmètre un peu plus important) qu'en quante-huit ont été construits ces dernières années soit en
MOP. Mais l'avantage principal se situe au niveau des délais MOP, soit en CP), ce qui leur a permis de bien exprimer
qui peuvent aller du simple au double, voire plus, lorsque leurs besoins (le programme fonctionnel est très détaillé) et
l'urgence est invoquée en CP (cas de Villemandeur par rap- d'avoir en face d'eux des entreprises ayant aussi progressé
port à Courtenay). sur la courbe d'apprentissage:
Les deux premiers collèges (Montesquieu et Meung-sur- - l'organisation spécifique mise en place au sein du départe-
Loire) ont pour point commun d'avoir été menés à une ment est aussi un élément qui a joué en faveur des bons
cadence opérationnelle similaire (approbation du pro- résultats relevés: portage politique des projets par la prési-
gramme en fin d'année N, livraison en septembre N + 2), le dence du conseil général, pilotage stratégique partagé entre
montage en MOP recourant à une approche globale (en le directeur général des services et le directeur de projet,
entreprise générale). Le binôme suivant (Courtenay et comités de suivi se réunissant régulièrement et composés
Villemandeur) a vu ses programmes validés la même année des directeurs concernés à un titre ou à un autre, équipes
(2005), tandis que la troisième paire (Pablo Picasso et projet mettant en œuvre les décisions:
Saint-Ay) concerne des collèges tous deux situés en zone - le caractère global du CP a aussi joué : association du
rurale et conçus par le même architecte. Pour limiter la dif- concepteur (architecte), concentré sur ses tâches essen-
férence de délais au profit du CP, la date de départ retenue tielles, avec le constructeur, intégration du mainteneur/
est celle de l'approbation du programme, facilement tra- exploitant dans le dialogue. Le fait que la rémunération de
çable, car renvoyant à la validation par les élus du choix l'architecte maître d'œuvre en CP (5 à 8 % du coût des tra-
entre MOP et CP : la date d'achèvement correspond à la vaux) soit inférieure à ce qu'elle est en MOP (II à 13 %) est
évidemment un facteur explicatif important. Des écono-
mies sont également possibles sur les bureaux de contrôle
2 Sections d'enseignement général et professionnel adapté qui permettent
aux élèves en difficulté de suivre un parcours individualisé pour préparer
(il n'est plus besoin de les dupliquer: un seul bureau pour le
ensuite une formation professionnelle. bureau d'études techniques (BET) et le contrôle). Les hono-

Tab. 5.2 Comparaison en coûts et délais des collèges du Loiret réalisés en MOP et en CP
Durée Coûts d'investissement
Coûts estimés des
Capacité en places/ (de la date de valida- constatés
Collège travaux
périmètre tion du programme à (travaux + MOE + APP/
(programme)
la livraison) AMO)
Montesquieu (MOP,
500 + SEGPA 96 2 ans et 7,5 mois 15,05 16,65
entreprise générale)
700 + SEGPA 64
Meung-sur-Loire (CP) 2 ans et 8,5 mois 16,67 15,80
+ abords
Courtenay (MOP allo-
550 4 ans et 1 mois 7,53 14,35
tie)
Villemandeur (CP) 500 + internat 40 1 an et 8,5 mois 10,34 12,52
Pablo Picasso (MOP
600 4 ans et 6 mois 13,50 14,53
allotie)
Saint-Ay (CP) 600 + abords 2 ans et 8,5 mois 13,68 13,47

NB: Les coûts sont en millions d'euros constants hors taxe et n'intègrent pas les frais financiers.

144
Premier bilan et perspectives d'avenir

raires d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour la personne comparaison sur pièces, d'autant que l'entreprise chargée
publique sont également plus faibles (à 1 % environ en CP de la construction est la même dans les deux cas".
contre 1,2 à 1,8 % en MOP) ;
- le dialogue compétitif a été un atout: il a permis de béné- Un projet d'abord envisagé en contrat de partenariat puis en
ficier de l'expérience acquise et d'en faire profiter les pro- marché public
jets ultérieurs (en CP, mais aussi en MOP). Les contrats mis Initialement envisagé en PPP, le projet de la Villette a été
au point servent ainsi de base aux contrats suivants. La attribué par concours aux Ateliers Jean Nouvel en avril 2007
matrice de risques est désormais optimisée (les risques sont pour sa maîtrise d'œuvre. Le projet retenu portait sur
mieux connus, ils sont mieux répartis). Les programmes de 22 000 m2 de surface utile, pour un coût de réalisation
construction du département ont aussi évolué au cours du estimé à 120 millions d'euros hors taxe (en léger dépasse-
temps, compte tenu des résultats des dialogues; ment par rapport à l'estimation fournie aux concurrents
- l'expérience acquise a permis de s'apercevoir que l'inclu- lors de la consultation). Le calendrier alors envisagé com-
sion de l'entretien courant « ménager» dans le périmètre portait un lancement des travaux en septembre 2009 et
du CP n'était pas souhaitable (ce type d'entretien est donc une ouverture au public en octobre 2012. Le dossier d'éva-
exclu des derniers CP - par exemple, à Meung-sur-Loire). luation préalable remis début 2008 par le ministère de la
De même, la restauration est conservée en régie ou fait Culture à la MAPPP avait fait l'objet d'un projet d'avis par la
l'objet d'une DSP (il est d'ailleurs souhaitable que l'exploi- MAPPP, transmis de façon officieuse en avril 2008 au cabi-
tant choisi apporte son propre matériel, le titulaire du CP net du ministre, mais non finalisé, ledit cabinet renonçant à
livrant une ou des cuisines pratiquement « nues »). Un appel une réalisation sous forme de contrat de partenariat du fait
d'offres n'aurait pas permis d'atteindre le même résultat (le d'une forte réticence au transfert de maîtrise d'ouvrage
fonctionnement de la procédure est trop binaire) ; qu'implique le CP. Le choix pour porter l'ouvrage côté
- le mode de rémunération (premier paiement en CP dès public de constituer une « association de la philharmonie»
que l'ouvrage est mis en service) joue également un rôle a également joué: l'équipe de l'association (issue pour par-
central dans la bonne tenue des délais de construction (et tie de l'équipe du musée du quai Branly) a une forte culture
donc des coûts). « maître d'ouvrage» et le statut associatif retenu pour por-
ter l'opération rend difficile l'octroi d'une AOT assortie de
5.1.2.3 Projets de la philharmonie de la Villette et de la droits réels (exigés par la ville de Paris) au partenaire privé
cité musicale de l'Île Seguin et crée des incertitudes quant à la fiscalité associée au
contrat. La décision a donc été prise de lancer le projet sous
L'évolution des coûts de construction de la philharmonie de forme de marché public. Le permis de construire a été
Paris illustre en quoi des outils traditionnels de la com- obtenu en 2008.
mande publique, comme les marchés publics, peuvent être Cependant, un retard important a été pris du fait. pour
à l'origine de dérapages financiers. Les caractéristiques glo- l'essentiel, de l'indécision des responsables politiques. Des
bales du contrat de partenariat apparaissent alors comme travaux préliminaires de mise en état du site ont été réalisés
autant de verrous permettant d'éviter ou de limiter des en 2009 ; le chantier a ensuite été gelé pendant plus d'un an.
surcoûts financiers. Le lancement en 2013 (CP signé en juil- Entre-temps, la procédure d'attribution du marché de tra-
let 2013, travaux lancés un an plus tard) d'un projet ana- vaux a connu diverses péripéties. Un appel d'offre a bien été
logue), porté par le conseil général des Hauts-de-Seine, lancé en 2009 mais il a été déclaré infructueux, ce qui a
devrait permettre d'ici deux ou trois ans une intéressante conduit à passer en procédure de marché négocié. Ce mar-
ché a été attribué en 2010 à un groupement dont Bouygues
Bâtiment Île-de-France est mandataire.

Une dérive financière continue


3 Le projet de cité musicale, implanté sur l'île Seguin à Boulogne-Billancourt,
comporte un auditorium de 900 places, une grande salle de 3 000 places
Ce marché a été notifié en 20 Il , suite au feu vert donné par
assises dédiée à des spectacles grand public (spectacles relevant du service le président de la République. Son montant est de 219 mil-
public et spectacles commerciaux), des espaces de répétition et d'enregis- lions d'euros mais ne comporte pas, apparemment. les
trement, des commerces et des restaurants (entre 2 500 et 5 000 m').
L.:ensemble totalise environ 37000 m' SHON. auxquels s'ajoutent Il 200 m'
de locaux techniques et de stationnement. 4 Il s'agit du groupe Bouygues.

145
--- ----- - -
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

équipements scénographiques (estimés à 24 millions d'eu- S.2 LES RAPPORTS OFFICIELS SUR LE
ros dans l'évaluation préalable, en sus d'un montant des tra- PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ
vaux estimé à 173 millions d'euros),

En ajoutant le coût des équipements scénographiques, des Outre le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF)
études préalables et de la maîtrise d'œuvre, le coût total de décembre 2012, qui n'a pas été rendu public, plusieurs
s'élevait alors à 244 millions d'euros (valeur 2011), Dès la rapports officiels ont été publiés, Ils concernent directe-
signature du marché, le surcoût des travaux atteignait ainsi ment les PPP (rapport du Sénat de juillet 2014 «Les
25 % par rapport à l'évaluation préalable, Financé pour moi- contrats de partenariat: des bombes à retardement? ») ou
tié par l'État et pour moitié par la ville, le budget d'investis- établissent une évaluation comparative (rapport du CGEDD
sement a ensuite explosé, le coût total de l'opération est de novembre 2012 : « Analyse comparée des dispositifs de
désormais évalué à 387 millions d'euros, soit un dépasse- réalisation des infrastructures de transport» ; rapport du
ment de 58 % par rapport aux 244 millions des marchés Conseil de l'immobilier de l'État. mai 2013 : « Moderniser la
notifiés en 20 Il, Parmi les principaux postes de surcoûts: la politique immobilière de l'État »). Moins politiques, les deux
hausse rapide du coût de la construction (30 à 35 millions derniers rapports cités établissent la validité du modèle des
d'euros) et les exigences du maître d'œuvre relatives à la PPP à la fois pour les transports et pour la gestion immobi-
qualité architecturale (15 millions d'euros), lière de l'État.

On retrouve ici un certain nombre de dérives de coûts et


de délais que l'on peut considérer comme « structurelles» S.2.1 Le rapport de l'Inspection générale des
en maîtrise d'ouvrage publique (MOP), et qui sont dues aux finances
conflits d'intérêts entre les acteurs découlant, en général:
C'est un rapport dense et critique sur la façon dont les PPP
- d'une sous-estimation du coût du projet par le maître sont utilisés aujourd'hui, Il concerne tant le dispositif juri-
d'ouvrage qui doit fixer son programme et l'enveloppe dico-procédural lui-même que la façon dont il est mis en
financière, alors qu'il n'est pas encore en capacité de le faire œuvre par les divers acteurs institutionnels, et cherche à
et a intérêt, pour des raisons d'affichage, à en minimiser le replacer la réflexion dans le contexte plus large de la com-
coût; mande publique,

- d'une appréciation non sincère du projet par le maître


d'œuvre, sélectionné sans dialogue ou audition, donc sans 5.2.1,1 Les propositions de l'IGF
possibilité d'exprimer un avis objectif sur le prix du projet.
sous peine d'être éliminé du concours, Un conflit d'intérêts
Beaucoup de ses propositions correspondent à un constat
naît alors entre lui et son mandant. puisque le maître
partagé par les praticiens du PPP et la MAPPP, Il en est ainsi
d'œuvre est rémunéré par un pourcentage du prix de l'ou-
du maquis juridique engendré par la sédimentation de
vrage, alors que ce prix est fixé à l'issue de l'étude menée
textes créant des instruments qui se font partiellement
par le maître d'œuvre;
concurrence (CP, BEA-CM D, BEH, AOT-LOA. LOPSI,
- de pénalités applicables au maître d'œuvre qui ne sont pas LOPJ" ,) et pouvant conduire à la recherche du « moins-
réellement dissuasives, disant» procédural. L'unification du cadre juridique des PPP
autour du CP est appelée depuis longtemps par beaucoup
En résumé, le mécanisme même de la loi MOP induit un
de praticiens, La lisibilité du paysage de la commande
processus d'augmentation des coûts découlant d'une fré-
publique y gagnerait. Cela nécessitera bien entendu une loi,
quente sous-estimation initiale dont les conséquences sont
malsaines, car la mauvaise adéquation entre le programme De même, le rapport déplore l'insuffisance de l'enregistre-
et le budget est à l'origine de difficultés ultérieures entre ment statistique et le manque de fiabilité des bases de don-
partenaires, Ceci amène logiquement certaines administra- nées existantes, au vu des enjeux budgétaires, économiques
tions à préférer des solutions comme la conception-réalisa- et financiers du PPP, désormais significatifs, Le rapport de
tion (avec ou sans entreprise générale) ou le contrat de l'IGF revient aussi sur les règles de discipline budgétaire que
partenariat, comme cela a été le cas pour le projet similaire doivent respecter les personnes publiques et s'inquiète de
de Cité musicale de l'Ile Seguin lancé en 2013" la rigidification de la dépense qui découle du ppp,

146
Premier bilan et perspectives d'avenir

lJGF soulève aussi la question de la soutenabilité budgétaire retour d'expérience les premières années) et du caractère
à terme des loyers de Cps et propose la création d'une limité des moyens de la MAPPPS.
annexe budgétaire consacrée aux PPP signés par l'État et
ses établissements publics, qui serait jointe au projet de loi 5,2, l ,3 Les préconisations de l'IGF
de finances initiale, comme un moyen pour mieux apprécier
cette soutenabilité. Elle fait également le constat des diffi- Sur ces bases, le rapport préconise une « sortie par le
cultés de financement en 2011-2012 et de la remise en cause haut» en prônant un renforcement des moyens et un élar-
de l'avantage économique du PPP qu'elles peuvent gissement des missions de la MAPPP à l'ensemble des
entraîner, grands projets de la commande publique,
Enfin, le rapport rappelle que les PPP sont des contrats En ce qui concerne le processus de sélection et de réalisa-
complexes qui supposent une expertise minimale du côté tion des investissements, il propose de distinguer ce qui
de la personne publique qui a besoin d'être épaulée et pré- relève de la décision d'investir et ce qui se rattache au choix
conise une centralisation au sein des ministères autour du mode de réalisation des investissements (évaluation pré-
d'unités chargées de la gestion des PPP et des grands pro-
alable à rendre obligatoire pour toutes les grandes opéra-
jets de leur secteur'. lJGF considère par ailleurs que le
tions d'investissement public et pour tous les acheteurs
retour d'expérience devrait être enrichi par la conduite sys-
publics, quel que soit l'instrument de la commande publique
tématique d'évaluations ex post aux grandes étapes de la
envisagé) mais aussi de recentrer et d'élargir le travail de la
vie d'un PPP, ainsi que par la mise en œuvre d'audits ponc-
MAPPP sur la méthodologie d'évaluation, le conseil et la
tuels par les corps d'inspection,
formation des acheteurs publics, le rôle de promotion du
CP lui étant retiré pour éviter toute suspicion de conflit
5,2, l ,2 Les principales critiques de l'IGF
d'intérêts,
Loin d'être un réquisitoire contre les PPP, le rapport de
Elles sont relatives au fait de retenir des hypothèses de
l'IGF constitue une réflexion argumentée et raisonnée sur
coûts prévisionnels dans les évaluations préalables sans
ce qu'il conviendrait de faire pour utiliser de manière effi-
qu'elles soient discutées, faute de bases de données internes
ciente, au-delà du contrat de partenariat ou de l'ensemble
ou externes auxquelles la MAPPP pourrait avoir accès, ce
de la famille PPP,tous les outils de la commande publique au
qui a pu conduire à introduire des coefficients d'optimisa-
service des grands projets d'investissement dans une
tion forfaitaires, L'IGF estime qu'il faudrait mieux documen-
période de rigueur budgétaire,
ter et réaliser une contre-expertise des références de coûts
et de délais ainsi que de l'analyse des risques, et considère a
5.2.2 Le rapport du Conseil général de
contrario qu'un biais en faveur du CP transparaît dans les
l'environnement et du développement durable
avis de la MAPPP, lié au rôle de promotion-développement
du CP qui lui est aussi imparti et qui « met de facto la
(CGEDD)
MAPPP en situation de potentiel conflit d'intérêts »', Intitulé « Analyse comparée des dispositifs de réalisation

Ce sont donc les limites de l'instruction par la MAPPP qui des infrastructures de transport» et établi en 2012, il sou-

sont pointées du doigt plutôt que les bases méthodolo- ligne la faiblesse des critiques contre le PPP.

giques sur lesquelles elle repose, Ces faiblesses étaient pro- « Les PPP, et notamment les CP, font régulièrement l'objet

bablement inévitables compte tenu de la nouveauté du CP de critiques récurrentes, en France et à l'étranger, À l'exa-

dans le paysage de la commande publique (absence de men, aucune de celles-ci ne paraît dirimante, soit parce
qu'elle ne semble pas fondée en général (coût supérieur),
soit parce qu'il est possible de prévoir des correctifs (pour
5 Dont on a vu qu'elle a reçu un début de réponse avec le décret
mieux maîtriser la dépense publique, pour éviter les com-
de septembre 2012,
plexités inutiles), soit parce que l'inconvénient, quand il est
6 Ce qui est déjà le cas dans certains ministères (voir chapitre 2).

7 Ce « biais» est aussi lié au fait que ne sont apportés à la MAPPP que les
fondé, paraît mineur, Les échecs constatés, au demeurant
projets déjà structurés pour et fléchés vers un mode de réalisation en CP, peu nombreux, semblent imputables, non aux caractéris-
puisqu'il n'y a aucune obligation d'évaluation comparative (ou a fortiori de
tiques de tel ou tel dispositif, mais au contexte propre aux
validation par la MAPPP) lorsque le projet est à mettre en œuvre sous
forme de marchés publics ou de DSP, D'où un biais intrinsèque dans les avis
rendus par la MAPPP, que l'IGF met en lumière, 8 Réduit à une demi douzaine d'agents en 2014,

147
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

opérations concernées ou au choix d'un dispositif mal ser, c'est à dire de faire en sorte que le risque ne survienne
adapté en l'occurrence. » (Résumé, p. 3). pas ou, s'il survient, d'en limiter les effets. Un travail de qua-
lité adapté aux caractéristiques de chaque projet doit
5.2.2.1 La comparaison avec la MOP entraîner un coût constaté inférieur en PPP ;
- enfin, le PPP repose sur un travail mené en combinant les
« [...] - la MOP semble le dispositif le plus adapté pour les compétences des équipes du partenaire public et celles des
projets de faible importance financière, ceux qui ne sont pas différents candidats privés. L'ensemble des compétences
complexes techniquement et ceux qui concernent des disponibles est donc mobilisé pour dégager la solution opti-
objets qui évolueront nécessairement de temps en temps male. La combinaison de ce processus d'élaboration du pro-
après leur mise en service ; jet et de la concurrence entre les candidats doit permettre
- sous réserve des conditions posées par la loi (complexité, l'élaboration d'une solution finale plus optimisée technique-
urgence ou meilleur bilan coût/avantages) le CP est la meil- ment et financièrement en PPP plutôt qu'en MOP.
leure solution en particulier pour les projets complexes, Les pouvoirs adjudicataires affirment en outre que, dans
ceux qui nécessitent des compétences dont la personne l'ensemble, les contrats de PPP signés comportent des coûts
publique ne dispose pas ou ceux qui impliquent une cer- de construction en phase avec les prévisions: la mise en
taine forme d"'industrialisation" du processus de réalisa- concurrence et les dialogues avec les candidats ont donc,
tion. » (Résumé, p. 3). dans l'ensemble, été satisfaisants. » (Chapitre l, p. Il).
Les pouvoirs publics ont voulu (notamment) : Aussi le rapport note-t-il : « Il faut en outre noter qu'une fois
« [...] - utiliser le PPP dans le secteur ferroviaire comme un signés les PPP ne connaissent guère de dérapages. Plusieurs
Instrument de modernisation de ce secteur et de parangon- études ont été réalisées récemment avec le soutien de la
nage de la SNCF; MAPPP sur l'efficacité des contrats de partenariats de l'État
- recourir au PPP afin de pouvoir lancer simultanément, et des collectivités territoriales". Les deux questions essen-
pour mettre en œuvre le Grenelle de l'environnement puis tielles reçoivent une réponse très satisfaisante: que ce soit
le plan de relance économique, plusieurs opérations d'en- sur le respect des délais prévus et sur le respect des coûts de
vergure ; il est en effet patent que les pouvoirs publics ne construction les maîtres d'ouvrage interrogés donnent un
disposaient pas en interne des équipes nécessaires pour taux de satisfaction très significatif (supérieur à 80 % pour les
réaliser simultanément tous ces projets en MOP[ .. .]. » délais, supérieur à 90 % pour les coûts). »(Chapitre l, p. Il).
(Chapitre l, p. 8). Un peu plus loin, le rapport note que des opérations lan-
Le rapport montre que le processus méthodologique de la cées en MOP ont abouti à des échecs patents et coûteux:
MOP est moins vertueux que celui du PPP : « Enfin, il « [...] - bien que plusieurs centaines de millions d'euros de
convient de tenir compte de ce que le PPP garantit consubs- crédits budgétaires aient été dépensés, le projet d'auto-
tantiellement le financement et la réalisation des dépenses route urbaine L2 à Marseille n'a pas pu être réalisé en MOP
de maintenance et d'entretien: celles-ci figurent dans l'objet (VOir ci-après) ; les pouvoirs publics ont en conséquence
du contrat. En MOP au contraire leur réalisation dépend de décidé de le réaliser en contrat de partenariat et la procé-
l'obtention des crédits correspondants, et l'expérience dure de dévolution du contrat est en cours;
montre que les dotations d'entretien ont toujours été une - le tunnel de Toulon, réalisé en MOP, a connu d'impor-
variable d'ajustement budgétaire, pour le réseau routier tantes difficultés techniques qui ont obligé à reprendre à
comme pour le réseau ferroviaire. Or la non réalisation des deux reprises le chantier de manière très significative [.. .J. »
programmes d'entretien entraîne une dégradation de la (Chapitre 2, p. 24).
valeur de l'infrastructure qui doit être prise en compte lors
de la comparaison. » (Chapitre l, p. 10). 5.2.2.2 La question de l'étalement budgétaire
Pour cela, il donne plusieurs éléments de comparaison:
« [...] - à l'inverse, le principe même du PPP permet d'inté- « [...] le coût de l'infrastructure et de son exploitation étant
grer dès la conception du projet la construction et l'exploi- réparti [en PPP] sur l'ensemble de la durée du contrat, cet
tation. On en attend logiquement un coût global inférieur;
- le PPP repose sur une analyse détaillée du partage des
9 Étude PWC sur la performance des contrats de partenariat de 20 Il et
risques dont le but est d'attribuer chaque risque au parte- étude IAE Paris 1 Sorbonne sur l'efficacité des contrats de partenariat
naire, public ou privé, qui est le mieux à même de le maÎtri- de 2012.

148
Premier bilan et perspectives d'avenir

étalement de la dépense budgétaire aboutit à minimiser la « Une autre problématique de concurrence ne doit pas être
~ perception de la dépense publique, donc pousserait à perdue de vue, celle que les PPP permettent d'introduire vis
t "déresponsabiliser" les décideurs publics. Cet étalement est à vis des opérateurs dominants. Il est ainsi avéré que RFF a
indéniable, mais on ne voit pas pourquoi le fait de rendre la pu, grâce aux PPP, mieux apprécier les conditions de réalisa-
dépense publique plus aisément supportable constitue en
tion des lignes par la SNCF, vis à vis de laquelle elle ne dis-
soi un inconvénient. Au demeurant, payer un investissement
posait pas Jusqu'alors d'éléments d'appréciation compara-
s selon un rythme parallèle à celui du service qu'il apporte à
tifs. » (Chapitre l, p. 1S).
la collectivité est satisfaisant du point de vue de la théorie
économique [.. .]. » (Chapitre l, p. 12).
5.2.3 Le rapport du Conseil de l'immobilier de
e
l'État
5.2.2.3 La question de la mise en concurrence
Intitulé « Moderniser la politique immobilière de l'État» et

« [...] la concurrence entre les candidats est-elle réelle lors publié le 15 mai 20131 °, le rapport est critique vis-à-vis de la
de la négociation des projets? Aucun élément ne semble loi MOP et il met en avant les contrats de conception-
devoir en faire douter jusqu'ici. Au contraire, le fait que construction et les PPP.
chaque candidat investisse des sommes non négligeables en
faisant travailler une équipe relativement nombreuse pen- 10 Il souligne que la Situation des finances publiques exige une nouvelle
dant toute la durée des négociations laisse supposer que politique; avec 8 milliards d'euros de dépenses annuelles (hors personnel)
les crédits consacrés à l'immobilier représentent un important gisement
tous les candidats qui participent aux négociations jusqu'au
d'économies: une réduction de l'ordre de 10 % représenterait 800 millions
a choix final "jouent le jeu" [ .. .]. » (Chapitre l, p. 14). d'euros annuels d'économies pour l'État.
1

Photo 5.4 Vue aérienne du Zoo de Vincennes © TDR (architecte: Bernard Tschumi)

149
-- -
----- ---

10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

5.2.3.1 Sur la MOP - La contractualisation globale sécurise les opérations.


l.'identification des impacts de chaque modification en cours
« Les grandes opérations de construction conduites par une d'opération, notamment en termes de coût et délais,
maîtrise d'ouvrage d'État souffrent de la comparaison avec semble offrir de meilleures garanties de maîtrise des
celles réalisées dans le secteur privé. Les délais de réalisation opérations.
sont beaucoup plus importants dans le secteur public. Si les - Le rapprochement du maître d'œuvre et de l'entrepre-
procédures complexes sont souvent évoquées pour justifier neur facilite la prise en compte du coût global de
cet écart, il semble que le caractère itératif du processus de l'opération.
conception soit en partie responsable de l'allongement des - L'intégration de la maintenance de l'ouvrage dans le
délais. » (Chapitre 3, p. 61) (photo S.6). contrat est un moyen d'en sanctuariser les dépenses. »
« Le processus décrit par la loi MOP correspond à un (Chapitre 3, p. 67).
enchaînement logique de tâches successives. Chaque modi-
fication peut conduire à une dérive non maîtrisée des délais 5.2.3.2 Sur les PPP
et coûts et faire entrer l'opération dans un cercle vicieux:
plus le temps du projet est long et plus le risque est grand « Les avantages attendus de cette forme nouvelle de
que l'écart s'accroisse entre objet conçu et besoin futur de contrats sont multiples un choix éclairé des pouvoirs
l'utilisateur. » (Chapitre 3, p. 66). publics grâce à une étude préalable obligatoire, l'accéléra-
« Lorsque un maître d'ouvrage public conduit une opéra- tion par le préfinancement de la réalisation des projets, une
tion immobilière, il recourt à de multiples prestataires de innovation inspirée des nouvelles pratiques du privé, une
service et entreprises privées par autant d'engagements dis- approche en coût global, une prévisibilité financière, une
tincts. La logique opérationnelle impose que nombre d'ap- garantie de performance dans le temps, une répartition du
pels d'offres se succèdent, multipliant les risques d'aléas. » risque optimale entre secteur public et privé, chacun sup-
(Chapitre 3, p. 66). portant les risques qu'il maîtrise le mieux ... » (Chapitre 3,
« Les retours d'expériences mettent en évidence certaines p. 64-65).
carences des dispositifs classiques en loi MOP par rapport à « Il semble que les délais de réalisation soient mieux maîtri-
la négociation de PPP : sés dans le cadre d'un contrat PPP que dans celui d'un

Photo 5.6 Université Paris-Diderot, Bâtiment Sophie Germain © TDR (architecte: J-B Lacoudre)
Premier bilan et perspectives d'avenir

processus classique de maîtrise d'ouvrage publique". [... ] le recours au financement privé ne peut être compensé que
Les contrats PPP nécessitent une forte mobilisation des par- dans des conditions rarement réunies à ce jour pour le bâti-
tenaires en amont du contrat. Le temps de la procédure est ment public. Le recours à ce type d'instrument juridique
mis à profit pour affiner le projet. Les échanges sont facilités doit donc être appréhendé avec prudence. » (Chapitre 4,
par un partage d'une même représentation de l'objet à p. 79) (photo 5.7).
construire qui évolue au gré de la négociation. » (Chapitre 3,
p.66). 5.2.3.3. Sur les CREM, REM et CPE
« En effet, les partenariats public privé (PPP), utilisés à bon
escient, peuvent contribuer aux objectifs du Grenelle soit à « Pour donner suite aux lois Grenelle 1 et Il, de nouveaux
titre principal, soit accessoire dans le cadre d'une opération outils ont été mis à disposition de la maîtrise d'ouvrage
immobilière complexe, même si le surcoût que représente publique. Leur appropriation est de nature à faciliter gran-
dement le traitement du patrimoine existant. Le contrat de

Il l,' étude de PWC réalisée avec l'École des ponts et chaussées en 20 Il


performance énergétique (CPE) est une catégorie de
montre que 79 % des projets sont livrés dans les temps si l'on tient compte contrats administratifs qui prend la forme d'un contrat de
des décalages imputables exclusivement au partenaire public (respect des partenariat ou d'un marché public. La nature des travaux
délais par le partenaire privé). Pour maîtriser le calendrier, la bonne gestion
de projet (maîtrise d'ouvrage et implication du partenaire public dans l'appui
pris en charge par ce contrat se concentre sur la modernisa-
et le suivi du projet) s'avère le facteur de succès le plus important. tion et l'amélioration du fonctionnement des bâtiments en

Photo 5.7 Éclairage réalisé en PPP, Place Monge, Beaune © JF Touchard et agence Hutinet

151
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

matière de production, d'alimentation et de consommation anniversaire. Il fait le constat des avantages de la formule,
d'énergie par l'adjonction, la modification, la modernisation liés à son caractère global: la maîtrise des délais d'exécu-
et le renouvellement d'équipements. Deux nouveaux types tion, l'amélioration de la visibilité sur les coûts ou encore les
de marchés publics globaux avec engagement sur perfor- effets bénéfiques du partage des risques, Pour autant, il
mance mesurable ont également été créés en dérogation considère que leur « succès rapide » est d'abord lié au
du principe de l'allotissement. Le premier permet de confier « prosélytisme» de la MAPPP, « dont les missions de pro-
à un prestataire un marché associant la réalisation et l'ex- motion du contrat de partenariat et d'évaluation des projets
ploitation/maintenance (REM) d'un ouvrage. Le second, sont potentiellement source de conflits d'intérêts », et à des
permet également la conclusion d'un marché global com- évaluations préalables pas toujours crédibles, faute de pou-
portant la conception, la réalisation et l'exploitation/mainte- voir s'appuyer sur des données objectives. Les rapporteurs
nance (CREM) dès lors que les conditions de recours au sont d'avis que les PPP peuvent constituer une « bombe à
marché de conception-réalisation sont satisfaites. Les mon- retardement budgétaire» avec un « double risque de rigidi-
tages en conception-réalisation peuvent constituer un fication et d'éviction sur le budget des personnes
moyen de mieux maîtriser le coût global des opérations publiques ».
notamment pour celles concernant une intervention sur un Sur ces bases, le rapport émet plusieurs propositions parmi
ouvrage existant". Cependant ce dispositif fait évoluer lesquelles:
l'équilibre des acteurs consacré par la loi MOP basé sur le
- restreindre les conditions de recours au contrat de parte-
triptyque maître d'ouvrage, maître d'œuvre, entreprises.
nariat et supprimer le critère d'accès lié à l'efficience
Opérer un tel choix suppose de renforcer les compétences
économique:
du maître d'ouvrage qui ne disposera plus d'un maître
- garantir une part minimale d'exécution du CP aux PME et
d'œuvre à ses côtés pour gérer la bonne exécution des mar-
artisans tout en le réservant à des opérations dépassant un
chés des entreprises. La notion de cahier des charges fonc-
montant plancher:
tionnel et celle du dialogue compétitif sont au centre de la
- dissocier le choix de l'architecte de celui du partenaire
performance de nombreuses procédures contractuelles.
privé (c'est-à-dire ressortir la conception du périmètre du
Ces notions intégrées à la négociation de partenariats
CP) :
public-privé devraient pouvoir être associées à la maîtrise
- définir une doctrine de recours au contrat de partenariat
d'ouvrage publique et voir leur utilisation étendue. »
identifiant les secteurs non éligibles au PPP, en substituant à
(Chapitre 3, p. 67-68).
l'évaluation préalable une étude de soutenabilité budgétaire
et en favorisant « la mise en place [" ,] d'équipes projet
5.2.4 Le rapport du Sénat de juillet 2014
recouvrant des compétences de haut niveau à tous les
Intitulé « Les contrats de partenariat: des bombes à retar-
dement ? », ce rapport ne reprend pas les éléments tech-
stades de la vie d'un contrat de partenariat ».
Force est de constater que, sur ce sujet sensible et contro-
niques des deux rapports précédents et adopte une vision
beaucoup plus critique, contredisant à plusieurs reprises les versé de la doctrine d'emploi du PPP, les avis divergent
conclusions du CGEDD et du Conseil de l'immobilier de encore, faute probablement d'un bilan suffisamment étayé
l'État. des performances obtenues (ou pas) sur la première géné-
Le rapport, adopté le 16 juillet 2014 par une mission d'infor- ration de contrats de partenariat mis en œuvre et d'une
mation de la Commission des lois, avec pour rapporteurs base de données comparative pour juger de leur rapport
MM. Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli, dresse un bilan coût/efficacité rapporté à celui d'autres modes de la com-
des contrats de partenariat à l'occasion de leur dixième mande publique.
À cet égard, on ne peut que souhaiter que les juridictions
12 L'étude de PWC et de l'École des ponts et chaussées précitée indique financières (Cour et chambres régionales des comptes) se
qu'au total, 91 % des projets constatent un surcoût inférieur à 3 %. Parmi saisissent de cette dimension au travers d'une étude trans-
eux, 53 % ont parfaitement respecté le coût d'investissement initial à la
versale ayant pour objet de comprendre l'évolution des
livraison finale de l'ouvrage. Parmi les facteurs de maîtrise des coûts, on
trouve en tête la bonne gestion de projet, avant la nature forfaitaire du coûts et des délais des contrats en MOP et en PPP, ainsi que
contrat de conception-construction, la qualité de l'estimation initiale et la les raisons de cette évolution, Ceci permettrait à terme
définition claire des besoins et responsabilités dans le contrat, La principale
cause de ces surcoûts concerne les modifications demandées par le parte-
d'apporter des éléments objectifs de réponse à la lancinante
naire public. question du caractère virtuel, ou plus ou moins étayé, des

152
Premier bilan et perspectives d'avenir

analyses comparatives menées ex onte dans le cadre de publique et, de l'autre, à les promouvoir hors Code des
l'évaluation préalable. marchés ou dans le Code pour des contrats dits de perfor-
Il est encore trop tôt pour juger des suites législatives ou mance: les autres ne doivent-ils pas l'être également?
réglementaires que pourra avoir ce rapport du Sénat. On Par ailleurs, les analyses de risques et de leur transfert ne
peut d'ores et déjà considérer qu'il remettrait en cause doivent-elles pas se généraliser au moins pour certains
bon nombre des fondements du PPP, ramenant celui-ci au grands contrats? Ne doit-on pas non plus étendre l'analyse
statut dérogatoire (et même exceptionnel) qu'il n'aurait en termes de développement durable? L.:encadrement du
jamais dû cesser d'avoir dans l'esprit de ses opposants, sans contrat par des clauses obligatoires ne devrait-il pas être
tenir compte de la validation en 2008, par le Conseil systématiquement retenu pour d'autres contrats de la com-
constitutionnel, du critère d'efficacité. La balle est dans le mande publique, notamment les DSP ?
camp des pouvoirs publics qui disposent désormais d'une
abondance de rapports et d'audits menés depuis plus de 5.3.2 L'organisation de la sphère publique
deux ans sur ce sujet et qui doivent en tirer une doctrine Le PPP a contribué à révolutionner les méthodes adminis-
d'emploi revue et mise à jour: la transposition en droit tratives en obligeant la personne publique à se concentrer
interne des directives européennes adoptées début 2014 sur ses vraies tâches: concevoir et commander un ouvrage
en matière de marchés publics et concessions leur en four- - service qui répondrait à long terme aux besoins du service
nit l'occasion. public. Ainsi que le souligne J.-Y. Gacon, ancien collabora-
teur de la MAPPP : « l.'objectif premier du PPP est de mettre
5.3 L'APPORT CONCEPTUEL DES la personne publique en position de choisir en connaissance
PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ AUX AUTRES de cause. Dans l'analyse des offres, le fait de pouvoir faire
MODES DE GESTION des comparaisons de coûts, de délais et d'efficacité dans la
durée s'avère être la vraie valeur ajoutée. »
l.'intrcduction du PPP dans le droit de la commande
publique a entraîné une évolution des concepts et des 5.3.2.1 L'organisation de la personne publique en mode
méthodes qui se poursuit encore. Il n'est pas faux de parler projet (« ingénierie concourante »)
d'irrigation de la sphère de la commande publique par les
nouveaux concepts qui découlent directement du PPP : Ceci a donné lieu à des paris, tels le changement de l'orga-
CREM, REM, coût global, évaluation préalable, dialogue nisation universitaire.
compétitif.
EXEMPLES
TÉMOIGNAGE DE J.Y. GACON, DIRECTEUR DE
5.3.1 Les concepts de la commande publique
PROJET À LA MAPPP
L'introduction des trois concepts majeurs de l'approche en « Il y a eu un pari audacieux: celui de mettre en œuvre les projets
coût global, de l'évaluation préalable et du dialogue compé- de façon déconcentrée, en confiant l'ingénierie des PPP aux PRES,
titif a d'ores et déjà posé la question de leur extension à alors qu'il n'y avait pas forcément les compétences au départ sur
d'autres procédures de la commande publique. Le dialogue le terrain. Ce pari a été relativement réussi. »

compétitif, qui était initialement réservé aux opérations


TÉMOIGNAGE DE C. BÉRÉHOUC, DIRECTEUR
complexes, est défini par les directives de 2014 comme une ASSOCIÉ DE L'ANAP
procédure courante. Il souligne pour l'ANAP la dimension nouvelle prise par le
Des contrats sont « nés du PPP », tels le contrat de concep- benchmark avec les expériences étrangères.
tion, réalisation, entretien et maintenance (CREM), sa « Le guide BEH a été relu et validé par beaucoup de
professionnels de la place, mais aussi des professionnels étrangers.
variante sans la conception (REM) ou encore le contrat de
Deux éléments clés ont ainsi été dégagés par les experts
performance énergétique en marché public (CPE). l.'apport britanniques de Partnerships UK :
du PPP aux autres modes de commande publique repré- - le contrat doit être équilibré sinon il en découlera des ennuis à
sente donc un succès qualitatif malgré un impact quantitatif long terme;
limité. - il est nécessaire d'assurer la continuité des équipes à long terme
des deux côtés (contractant privé et personne publique). »
Il conviendrait que la réglementation réexamine la schizo-
phrénie qui consiste, d'un côté, à limiter le recours aux Globalement, la bonne conduite du projet dès la phase
contrats globaux dans la majorité des cas de commande d'évaluation préalable à l'engagement d'une procédure d'at-

153
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

tribution va rendre nécessaire la mise en place d'une ingé- À l'inverse, les investisseurs institutionnels (compagnies
nierie « concourante », associant en mode projet des res- d'assurance-vie, fonds de pension ... ) ont des engagements
ponsables fonctionnels, venus de diverses directions de la à très long terme vis-à-vis de leurs assurés, qu'ils doivent
structure publique (services immobiliers, techniques, adosser à des investissements de durée équivalente, À un
affaires financières, juridiques, achats ... ) et plutôt habitués à moment où la dette publique apparaît un peu moins sûre et
travailler en « silo », afin de participer aux réflexions et déci- beaucoup moins rémunératrice qu'auparavant, l'alternative
sions à prendre aux différentes étapes du projet. qu'offre l'infrastructure commence à être regardée avec
intérêt par beaucoup d'institutionnels.
5.3.2.2 La mise en lumière des insuffisances de la gestion Face au constat d'une difficulté de financement bancaire à
administrative française long terme pour les projets d'investissements publics, la
MAPPP et la direction générale du Trésor ont mené, à la
La démarche PPP agit souvent comme un révélateur à cet égard. demande de la ministre de l'Économie et des Finances
en 2010-20 Il, une concertation avec les acteurs de place
EXEMPLE concernés (investisseurs institutionnels, entreprises du BTP,
TÉMOIGNAGE DE C. BÉRÉHOUC, DIRECTEUR
banques) pour envisager la constitution d'un conduit de refi-
ASSOCIÉ DE L'ANAP
« l.un des très gros problèmes auquel la MAINH, puis l'ANAP ont nancement obligataire des PPP. La place a ainsi remis à la
été confrontées est qu'il n'existe pas, pour des raisons de gestion ministre de l'Économie, en Juillet 2010, une proposition de
administrative des hôpitaux, de «tuilage », c'est-à-dire de procédure création d'un fonds commun de titrisation (FCT). Ce méca-
de passation en sifflet entre deux responsables successifs. Un poste nisme visait à permettre la titrisation par les banques des
libéré ouvert met plusieurs semaines ou plusieurs mois avant d'être
créances Dailly en phase d'exploitation des projets en PPP
repourvu I_Auniveau du directeur, l'intérim est assuré par un
directeur d'un autre centre hospitalier. Par ailleurs, la durée afin de les placer auprès des investisseurs institutionnels
moyenne d'un administrateur hospitalier ne dépasse pas trois/quatre français et étrangers, Sur ces bases, la ministre a réagi
ans. Le directeur d'un CHU ne s'occupe pas directement d'un ppp, il en Juin 20 Il en incitant les acteurs de la place à développer
délègue à un de ses adjoints afin que le PPP soit transparent pour les eux-mêmes ce FCT. Dans le même temps, un décret modi-
utilisateurs et vis-à-vis du corps médical. »
fiant le Code des assurances a été publié afin de faciliter ce
type d'investissement pour les sociétés d'assurances,
5.3.3 Innovation financière et financement des Au final, la structure de place envisagée ne fut pas créée,
partenariats public-privé mais cette réflexion menée à l'échelle de la place a contri-
Les PPP, en ce qu'ils incluent la dimension financement dans bué à accélérer les changements plusieurs banques ont
le service global rendu au client public, ont amené une per- aujourd'hui repris à leur compte l'idée de créer un fonds de
ception nouvelle des enjeux et procédures destinés à gara~- titrisation ou un département de financement obligataire et
tir des conditions de financement optimisées ans la durée, les assureurs se sentent désormais plus à l'aise avec cette
d'où la nécessité pour les acheteurs publics de connaître et nouvelle classe d'actifs,
comprendre les mécanismes à l'œuvre derrière la formation La rocade L2 de Marseille, signée en octobre 2013, en est
des taux et des marges qui leur sont répercutés, méca- l'illustration, puisqu'elle a été totalement financée par des
nismes souvent mal connus et qui ont eux-mêmes forte- investisseurs institutionnels, dans le cadre d'un placement
ment varié au cours de la décennie écoulée, marquée par de privé auprès d'un fonds de dette créé par une grande com-
fortes ruptures liées à la crise financière et bancaire de 2008. pagnie d'assurance, Ce mode de financement présente un
Cette évolution est souvent décrite et parfois critiquée sous certain nombre d'avantages, dont certains répondent par-
le terme de « financiarisation de l'économie publique ». faitement aux faiblesses des projets sur crédit bancaire. En
effet, dans ce cas, l'investisseur met à profit sa présence très
5.3.3.1 L'intérêt nouveau des fonds de pension et en amont de la procédure pour présenter une offre totale-
assureurs pour la dette en partenariat public-privé ment financée au stade de l'offre finale et apporter un finan-
cement dès la période de construction,
Si le rôle des banques demeure irremplaçable pour le finance- Le mécanisme obligataire permet en outre une fixation des
ment de l'économie à court ou moyen terme, elles sont taux dès la souscription des fonds, sans surcoût par rapport
aujourd'hui moins aptes à financer sur la longue durée en raison aux conditions du marché du financement bancaire à la même
des nouvelles règles prudentielles issues des accords de Bâle III. période. La mise en œuvre de ce mode de financement s'est

154
Premier bilan et perspectives d'avenir

Photo 5.8 Garage, DIR Limoges

réalisée sans modification du cadre réglementaire et du règle- ou cinquante ans pour les projets d'infrastructures de trans-
ment de consultation. Enfin, à la différence de la pratique port. Cette contrainte pèse sur les financeurs bancaires
actuelle en financement bancaire, il ne nécessite pas d'avoir un apporteurs de dette mais aussi sur les investisseurs en fonds
« accord indemnitaire» purgé d'éventuels recours pour fixer propres, en particulier les sponsors industriels du projet
les taux, puisqu'il n'y a pas de contrat de couverture de taux. chargés de la construction-réalisation. Ce n'est pas leur
Si ce schéma ne peut être généralisé, la L2 bénéficiant vocation d'immobiliser des fonds propres rares et coûteux
notamment d'un coflnancement public pour les deux tiers sur de telles durées pour permettre la réalisation d'un pro-
du montant total à financer, ce qui a facilité la mobilisation jet qui ne les occupera que trois ou quatre ans au maximum.
de la dette privée restante, il constitue néanmoins une Il y a donc lieu d'envisager la possibilité, en particulier pour
étape importante et encourageante dans la bascule néces- cet investisseur « constructeur », de se désengager après la
saire des modes de financement d'un recours exclusif au mise en service de l'ouvrage, de façon à lui permettre de
crédit bancaire vers une répartition plus équilibrée entre réinvestir les sommes ainsi récupérées par cession à un
banques et marché des capitaux institutionnel. autre investisseur (le plus souvent institutionnel) dans de
nouveaux projets: le tout participe de la « respiration »
5.3.3.2 La revente des parts des sponsors constructeurs souhaitable de ce marché par la création d'un marché
et l'apparition d'un marché secondaire du capital secondaire des investissements privés en PPP.
Un tel changement de contrôle dans le capital du titulaire
L'une des difficultés du financement des PPP tient au carac- d'un contrat ne s'analyse pas comme une cession de contrat
tère très long de l'horizon contractuel, consubstantiel à la dans la mesure où il ne comporte pas de changement de la
nature des projets ainsi engagés: typiquement vingt-cinq personne morale titulaire du marché. En pratique, le chan-
ans ou plus pour les projets de bâtiments, jusqu'à quarante gement de contrôle ne concerne généralement qu'indirec-

155
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

tement la collectivité, dans la mesure où la réalité écono- tissement publics (moins de 5 % d'un flux annuel estimé à
mique de l'entreprise contractuelle (l'organisation, les 70 milliards d'euros). À cet égard, son impact principal est
hommes ... ) n'en est pas modifiée. moins à rechercher en termes de volume d'investissements
À cet effet, une information (ou autorisation préalable) est nouveaux qu'au regard des avancées qualitatives qu'il a
souvent stipulée dans le contrat de partenariat, le change- entraînées en matière de gestion publique.
ment de contrôle dans le capital du titulaire d'un contrat Au terme d'une décennie de mise en oeuvre, les premières
étant, en tout état de cause, soumis à l'agrément de la per- analyses disponibles sur l'apport des PPP montrent claire-
sonne publique durant les premières années de vie du ment que la formule fonctionne, tant sur le plan technique
contrat correspondant a minima à la période de construc- en phase de conception, réalisation et mise à disposition (les
tion. C'est ce qui s'est passé sur le premier contrat de PPP ouvrages ont été réceptionnés dans les temps) que sur le
passé par la société Optimep (groupe Eiffage) sur le lot 1 en plan financier (les enveloppes de loyers ont été respectées),
AOT-LOA (justice), qui a donné lieu à la revente par Eiffage et ce, dans près de 95 % des cas. Les cas de dépassement
- en accord avec la DAP - de ses participations en 2013, soit sont généralement imputables à des changements de pro-
quatre ans après la mise en service des premières tranches. gramme à la demande du partenaire public ou à la force
D'autres reventes analogues pourraient suivre dans les pro- majeure. Sur le plan juridique, le nombre de contentieux
chaines années, au fur et à mesure du « rôdage »des projets reste limité, seuls quatre contrats de partenariat ont été
déjà livrés. résiliés ou annulés à ce jour. Le travail préparatoire à la mise
en oeuvre des PPP et l'encadrement procédural et métho-
5.4 L'APPORT DU PARTENARIAT PUBLIC- dologique porté par la MAPPP dans le contexte français
PRIVÉ À L'ÉCONOMIE NATIONALE semblent avoir porté leurs fruits.
Il restera à apprécier dans la durée la tenue du second
5.4.1 L'économie nationale et le partenariat objectif des PPP, à savoir le maintien d'une qualité de service
public-privé et la restitution à l'issue du contrat d'un équipement en bon
Après une montée en puissance rapide au cours des années état de marche, même si les premiers retours sont là aussi
précédentes - les années 2011-2012 avaient connu un pic encourageants.
exceptionnel d'activité, qui avait propulsé le marché français
au tout premier rang européen et mondial pour le volume 5.4.2 Le partenariat public-privé à
des investissements générés -, le marché français des PPP a l'international et les réussites françaises à
connu une forte décrue en 2013, dans un marché européen l'exportation
lui-même en repli, avec un volume d'affaires nouvelles Le partenariat public-privé (PPP) au sens large (concessions
revenu au niveau de 2007. Pour autant, les investissements et contrats de partenariat à paiement public) est devenu un
générés par les CP signés restent significatifs en 2013, avec enjeu de développement : prescrit et encouragé par la
plus de 2 milliards d'euros, portés par la « queue » des grande majorité des organismes multilatéraux en charge du
grands projets de l'État (plan Campus universités de développement!' et des institutions financières internatio-
Grenoble, Lyon, Clermont, Bretagne, Lille... : rocade nales, il est devenu un levier d'influence pour les entreprises
urbaine de Marseille: modernisation des barrages VNF ... ) et les États qui en assurent la promotion. La contribution
et plusieurs gros projets locaux (réseau très haut débit des PPP à la construction d'infrastructures, à l'accélération
Auvergne, cité de la Musique du conseil général des Hauts- des investissements étrangers et au transfert de savoir-faire
de-Seine, collèges du Loiret ... ). En cumul depuis 2005, les est aujourd'hui largement reconnue.
PPP représentent un volume d'investissement de 18 mil- À cet égard, le modèle français offre un référentiel précis et
liards d'euros (dont 15 milliards d'euros pour le seul contrat sécurisé, assis sur une très solide charpente administrative
de partenariat, le reste relevant des formules sectorielles: et juridique, sans équivalent dans les autres pays. Facilement
BEA, BEH, AOT. ..) pour plus de 40 milliards d'euros de flux transposable jusqu'au niveau des plus petites collectivités
de paiement futurs.
Malgré des montants en valeur absolue qui deviennent tout 13 La Banque mondiale s'est ainsi dotée d'une direction transversale des
PPP à la faveur de sa réorganisation début 2014 et cherche à diffuser au
à fait significatifs dans certains secteurs de la gestion
travers de programmes comme le PPIAF (Fonds de conseil en infrastructure
publique (prisons, universités ... ), le PPP reste un marché de publique-privée) la culture du PPP dans les pays en voie de
niche au regard des niveaux de la commande et de l'inves- développement.

156
Premier bilan et perspectives d'avenir

locales, il facilite le développement d'ouvrages publics et bassin méditerranéen. À l'international, et en l'absence d'un
infrastructures sans remettre en cause la qualification de organisme expert similaire dédié aux DSP et concessions, la
service public. En ce sens, le PPP peut être vu comme une MAPPP peut également intervenir pour présenter et pro-
alternative à la privatisation d'un certain nombre de services mouvoir la famille des PPP en mode concessif.
d'intérêt général. Sa promotion est devenue un enjeu et un LADETEF (structure de coopération technique des minis-
atout potentiel pour l'accès de nos entreprises aux grands tères économiques et financiers) intervient dans le cadre de
contrats/projets sur les marchés étrangers. Ce mode opéra- la coopération technique économique et financière menée
toire s'appuie en effet sur des champions nationaux, acteurs dans les pays en développement, émergents et en transi-
industriels de premier plan au niveau européen ou mondial, tion. Elle mobilise les expertises publiques - et, si besoin,
dans la construction et le BTP, les opérateurs de services privées - dont celle de la MAPPP et, pour l'accueil de délé-
collectifs, l'ingénierie, les banques de financement et d'in- gations et les formations, de l'Institut de la gestion déléguée
vestissement et les fonds spécialisés, ainsi que les presta- (IGD), pour répondre aux appels d'offres concernant la
taires de services intellectuels, juridiques ou techniques. mise en place d'actions de coopération techniques sur les
Il est ainsi paradoxal de constater que le modèle français, PPP, sur financements bilatéraux et multilatéraux. Ces
souvent décrié dans l'hexagone, reste très attractif à l'inter- actions peuvent être pluriannuelles (projets de coopération
national: le sujet des PPP fait désormais partie de l'agenda pour le développement d'une politique de PPP, jumelages
de nombreux dialogues bilatéraux des ministères, tant tech- européens ... ), d'une durée de quelques mois (missions d'as-
niques (écologie et développement durable) qu'écono- sistance sur un ou plusieurs secteurs d'intervention) ou
miques et financiers à Bercy. Aujourd'hui, l'offre institution- ponctuelles (missions ou accueil de délégations pour l'iden-
nelle française, publique et privée, s'articule autour des prin- tification du potentiel de la demande exprimée par un
cipaux acteurs des PPP que sont la MAPPP, l'ADETEF et partenaire).
l'AFD. LAFD (Agence française de développement) propose un
La mission d'appui au partenariat public-privé (MAPPP) joue accompagnement technique en matière d'ingénierie finan-
un rôle central. Service à compétence nationale placé cière, d'expertise technique et d'appui à la maîtrise d'ou-
auprès de la direction générale du Trésor et détenant la vrage en amont. Elle organise des séminaires et ateliers
qualité d'organisme expert, elle a pour vocation d'apporter régionaux, en particulier vers l'Afrique et le bassin méditer-
un appui aux personnes publiques dans la préparation et la ranéen, à destination des responsables publics sur les
mise en œuvre des contrats de partenariat: elle rend à cet bonnes pratiques en matière de montage de PPP, notam-
effet une expertise sur l'économie générale de l'opération, ment sur les aspects juridico-contractuels et financiers.
accompagne les pouvoirs adjudicateurs en phase d'attribu-
tion et valide les projets de contrats de partenariat propo- 5.5 L'AVENIR DU PARTENARIAT PUBLIC-
sés par les administrations de l'État ou ses établissements PRIVÉ
(elle n'a qu'un rôle consultatif pour les collectivités
territoriales). 5.5.1 L'avenir de l'outil sur le plan juridique et
Sur le plan international, la MAPPP a engagé plusieurs son impact sur la commande publique
actions de coopération et de partage d'expériences sur une Les directives adoptées en 2014, au niveau européen dans
base multilatérale avec le groupe Banque mondiale et le champ de la commande publique et actuellement en
l'OCDE, et, sur une base bilatérale, avec ses homologues cours de transposition, risquent d'impacter le PPP d'une
des «task forces» britannique, allemande ou canadienne et façon ou d'une autre. Le PPP a par ailleurs vocation à retenir
québecoise. La MAPPP est associée aux travaux du Centre l'attention du législateur sur les apports significatifs qu'il a
d'expertise européen des PPP (EPEC) créé à Luxembourg, démontrés et qui peuvent être diffusés dans la commande
sous l'égide de la BEI, dont elle est membre fondateur publique: analyse en coût global, évaluation préalable, dia-
depuis l'origine. Elle reçoit régulièrement des délégations logue compétitif, analyse des risques et recherche de leur
étrangères désireuses de mieux connaître le modèle fran- optimisation devraient figurer dans un Code des marchés
çais de PPP et participe à de nombreuses actions de coopé- publics revisité.
ration technique à l'étranger sous l'égide de l'ADETEF. mis- Le recours aux contrats globaux a un effet positif sur la
sions de formation/information sur le système et le cadre filière de production du BTP, elle exige coopération, effi-
français des PPP dans divers pays d'Europe de l'Est et du cience et optimisation de la part des acteurs. Ce recours a

157
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

aussi un effet sur l'économie, car la performance de ces teuses -, une rigidification des dépenses en période d'ex-
contrats qualifie la production du BTP français à l'étranger. Il ploitation due au manque de flexibilité des contrats, un
est donc important de les favoriser ou, à tout le moins, de manque de transparence tant sur les coûts futurs pour le
ne pas les empêcher d'exister en les enfermant dans des public que sur les profits du privé, un transfert de risques
carcans qui les prohibent de facto. Les élus doivent aussi trop systématique, et parfois inefficient vers le privé. Bien
considérer que toute autoproduction (SEM, SPL, régie) ne entendu, les avantages liés à la capacité d'innovation et de
favorise pas l'entreprise, la fiscalité ni la création de pôles de gestion du secteur privé sont reconnus : le respect des
compétences économiques dédiés à l'exportation. délais et des budgets, des exigences performancielles fruc-
tueuses, le maintien des actifs en bonne condition sur leur
5.5.2 L'é'(olution du modèle anglais, source de durée de vie. Ceci explique d'ailleurs le développement
réflexions pour la France? rapide de ce mode de commande publique avec plus de
sept cents projets lancés en vingt ans pour 55 milliards de
5.5.2.1 La réappréciation de la PFI livres sterling d'investissement cumulé.

Certains ont pu voir dans la révision de la politique britan- 5.5.2.2 Une utilisation de la PFI qui s'améliore
nique de la PFI (private finance initiative), intervenue en progressivement
2011-2012, une remise en cause du « modèle britannique du
PPP ». De fait, la PFI a fait l'objet d'une vaste réforme allant Sur ces bases, le gouvernement britannique a considéré que
dans le sens d'un renforcement du contrôle public pour le recours au secteur privé pour la mise en œuvre d'inves-
obtenir une transparence et une flexibilité accrues, sans tissements et de fournitures de services publics restait justi-
remettre en cause les fondements du recours à la participa- fié, moyennant un certain nombre d'ajustements.
tion du secteur privé pour la mise en œuvre des projets Le Trésor britannique rappelle que le montage d'un projet
d'infrastructure publics. de PFI trouve sa justification dans la maximisation de la
Le rapport du Trésor britannique de décembre 2012 identi- valeur pour le contribuable (best value for money) et non
fie les faiblesses suivantes du programme de la PFI : des pro- dans une stratégie de comptabilisation hors bilan. D'autres
cédures d'attribution trop longues - et donc trop coû- modifications ont été apportées au cours des années 2000 :

Photo 5.9 Hepital Jim Pattisen quebec © Laurent Zylberman (architecte: Kasian Architecture)

158
Premier bilan et perspectives d'avenir

l'obligation de la publication d'un bilan consolidé du secteur nouveau programme vise ainsi à restaurer la confiance et
public ainsi que la renégociation de contrats de PPP en améliorer l'efficience économique des projets, À cette fin, la
exploitation pour dégager des économies ou l'abolition des participation publique au capital du partenaire privé vise à
PFI credits, ces subventions réservées aux seuls projets améliorer la collaboration comme la transparence et per-
montés en PPP qui induisaient une distorsion des choix du met de partager les profits liés au projet. Pour éviter un
mode de commande, De même, plusieurs initiatives ont été conflit d'intérêts entre le partenaire public client et les
annoncées pour soutenir et accélérer la livraison d'infras- investisseurs, la réforme prévoit que cette participation soit
tructures, telles qu'un schéma de garantie publique de gérée par une unité administrative logée au sein du Trésor
40 milliards de livres sterling, la mise en place de la Green britannique,
Investment Bank ou de cofinancements publics sur certains Pour améliorer l'efficience économique des projets, une
projets de PFI. opération d'equity funding competition (financement en
capital supplémentaire) serait organisée après la désignation
5.5.2.3 Les points saillants de la dernière réforme, de l'attributaire pressenti, pour optimiser les leviers de
baptisée « Private Finance 2 » financement des projets, Dans le même temps, la réforme
propose une doctrine d'emploi plus sélective qu'en France,
Après un exercice approfondi de réexamen critique, le d'abord réservée aux grands projets (au-delà de 50 millions
Royaume-Uni, considérant que les avantages l'emportaient de livres sterling d'investissement), mais qui traduit aussi le
sur les faiblesses, a décidé de poursuivre son programme de moindre poids des collectivités locales dans la commande
PFI avec certains aménagements destinés à en améliorer publique britannique, Enfin, il a été prévu que les compé-
l'efficacité, Désormais rebaptisé Priva te Finance 2 (PF2), le tences du secteur public soient centralisées et rationalisées

Photo 5.10 Armature du Stade vélodrome de Marseille (architectes: Henri Ploquin, Jean-Pierre Buffi,SeAU, Didier Rogeon)

159
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

au travers d'agences spécialisées par ministère, par le ren- sein du Trésor britannique, afin d'y appliquer les bonnes
forcement du mandat et des moyens d'Infrastructure UK pratiques - évaluation préalable, approche en coût global,
ainsi que par la mise en place d'une académie de gestion des rémunération performancielle ... - tirées des PPP, et ce,
grands projets destinée à former les futurs chefs de projet
quel que soit le mode contractuel retenu",
côté public.
Inversement, les Britanniques, confrontés aux mêmes défis
pour boucler le financement privé de leurs plus gros projets,
5.5.2.4 Des enseignements pour la France
s'inspirent de l'exemple français en créant un mécanisme de
Beaucoup des préconisations formulées sont partagées et garantie publique et une banque publique d'investissement
reprises dans le contexte français. Ilest aujourd'hui envisagé dans les projets de type développement durable.
d'aller plus loin en matière de contrôle budgétaire en amont Les deux plus gros marchés européens (à elles deux,
des projets de PPP et d'accroître la flexibilité du contrat
Grande-Bretagne et France pèsent les deux tiers du marché
pour d'éventuels recalages en cours de vie. Reste que l'ef-
du PPP sur ces dernières années) ont ainsi de quoi enrichir
fort britannique de formation des chefs de projet publics
mutuellement leurs approches et leurs bonnes pratiques
pourrait utilement inspirer une initiative analogue en France.
De même pourrait-on s'inspirer en termes d'organisation pour continuer à faire avancer le PPP au service de la ges-
institutionnelle de l'expérience britannique, où l'organisme tion publique.
ad hoc (Partnerships UK), une fois le décollage du nouvel
outil acquis, s'est transformé en service spécialisé dans l'as-
sistance au montage et au financement des projets d'infras-
14 On peut noter dans le même sens la transformation de l'ancienne
tructure et d'équipements publics (Infrastructure UK) au Agence des PPP du Québec en « Infrastructure Québec» en 2010.

160
:~ .

Conclusion: Dix ans


de partenariats public-privé,
bilan et perspectives

Il Y a une douzaine d'années, l'honnête homme qui tapait au-delà de sa capacité avérée à tenir délais et budget, a
l'acronyme PPP sur son moteur de recherche avait toutes vocation à être un outil de la modernisation de la gestion
les chances de tomber sur des expressions en anglais rela- publique et contribue ainsi à la compétitivité globale de
tives à un protocole informatique sur Internet ou au concept notre économie. Le PPP, mode opératoire innovant à bien
économique de parité de pouvoir d'achat. Aujourd'hui, la des égards de la commande publique, a suscité espoirs et
référence au partenariat public-privé s'est imposée, tradui- critiques hors de proportion avec la réalité actuelle de son
sant la montée en puissance de ce nouvel outil, tant sur le utilisation. Son image auprès du grand public comme des
plan conceptuel dans la littérature professionnelle et écono- décideurs est aujourd'hui affectée, souvent de manière
mique mondiale qu'en volume d'investissement dans les infondée, par diverses controverses, malgré un premier
marchés. L'évolution a été particulièrement marquée en bilan globalement encourageant.
France, portée par l'adoption du nouvel outil générique L'exemple de l'écotaxe illustre de manière emblématique ce
qu'est le contrat de partenariat, encadrée et assistée par problème d'image. Confrontés à une fronde fiscale sur un
l'action de la MAPPP au ministère de l'Économie et des projet d'une rare complexité technique, beaucoup de res-
Finances et, surtout, mise en œuvre au quotidien par plu- ponsables politiques ont choisi de mettre en cause le mon-
sieurs centaines d'acteurs publics de tous niveaux et de tage contractuel en contrat de partenariat retenu pour la
toutes couleurs politiques, et des millions d'heures travail- mise en œuvre de ce projet, confondant l'objectif écono-
lées pour réaliser ces contrats par des professionnels, mique et comportemental avec l'outil contractuel employé.
grandes entreprises et PME. Ces porteurs de projets ont Une fois de plus, le PPP se retrouve au cœur d'une contro-
fait le choix de confier une mission globale de réalisation, verse publique et politique. Il semble qu'en France, tout ce
financement et entretien d'ouvrages publics au secteur qui touche à la frontière entre responsabilités du secteur
privé dans un objectif d'accélération et d'amélioration du public et compétences des entreprises privées suscite une
service public rendu au final. hypersensibilité de l'opinion publique. Il est vrai que l'intérêt
Pourtant, aujourd'hui, en France, le partenariat public-privé des médias pour les PPP n'a malheureusement pas été
fait régulièrement l'objet de critiques tant politiques que exempt d'analyses réductrices, voire idéologiquement
médiatiques, nourries par l'alternance politique et une poi- orientées, d'un phénomène dont la complexité et le carac-
gnée de dossiers mal engagés, dans un contexte de tensions tère multidimensionnel se prêtent mal à une approche
accrues sur les finances publiques. Le PPP serait désavanta- simplificatrice.
geux, car structurellement plus cher, pour la personne Pourtant, les PPP au sens large, c'est-à-dire l'association dans
publique, il profiterait aux seuls grands groupes privés et la durée d'un acteur privé au financement et à la mise en
constituerait une « bombe à retardement» budgétaire sur œuvre d'un ouvrage ou équipement public support d'un ser-
le long terme. Cette perception, qui traduit souvent une vice public, existent - sous diverses appellations et modali-
méconnaissance de ce mode innovant de la commande tés - depuis plusieurs siècles en France, où ils ont marqué
publique, ignore les apports et les vrais enjeux du PPP, qui, l'histoire du développement de nos réseaux d'infrastruc-

161
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

tures : canaux, ponts, chemins de fer; distribution d'eau, de PPP et l'encadrement procédural et méthodologique porté
gaz, d'électricité, autoroutes ... Dans son acception moderne, par la MAPPP dans le contexte français semblent avoir
le PPP à paiement public, au travers du contrat de partenariat porté leurs fruits.
(CP), créé en juin 2004, a connu un développement significa- Pour autant, quelques ratages sont survenus, largement
tif dans certains secteurs de la gestion publique. Aujourd'hui, médiatisés - comme avec le BEH sur le centre hospitalier
les dix ans écoulés permettent déjà de tirer un premier bilan sud-francilien (CHSF). Ces difficultés ne sont pas toutes à
quantitatif des projets lancés et mis en œuvre. En cumul, imputer au partenaire privé: elles ont en bonne part étél
jusqu'à mi-2014, ce sont près de deux cents projets de CP causées par une mauvaise évaluation socio-économique en
qui ont été signés et lancés (à 75 % par les collectivités amont et une gouvernance défaillante côté publicj Les
locales) pour un montant d'investissement généré appro- leçons sont en train d'être tirées: la sélection et la prrorisa-
chant les 15 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent plus de tion des projets d'investissement de l'État seront ainsi doré-
quatre cents projets de PPP signés sous les variantes secto- navant validées par le Commissariat général à l'investisse-
rielles ou locales (baux emphytéotiques administratifs (BEA) ment (CGI) et la soutenabilité budgétaire dans le temps
ou hospitaliers (BEH), et autres montages domaniaux) pour vérifiée ex onte. Le contrat de partenariat, plus encore que
environ 3 milliards d'euros d'investissements supplémen- les autres contrats de la commande publique, compte tenu
taires. Soit au total six cents PPP à paiement public signés, de son horizon contractuel long et de sa portée très large
générant près de 45 milliards d'euros de loyers futurs sur les incluant le préfinancement, exige une vigilance permanentef
horizons contractuels retenus. du donneur d'ordres public, aussi bien dans sa préparatios
Ces montants, concentrés sur un nombre limité de grands q e dans son exécution. Dans le même temps, les pre-
projets emblématiques (lignes à grande vitesse, nouveau mières illusions se sont dissipées, comme celles qui identi-
siège du ministère de la Défense à Balard, palais de justice fiaient les PPP à une martingale budgétaire et comptable,
de Paris, grands stades ... ) ont propulsé le marché français générant ainsi de la « dette cachée» : il est aujourd'hui clai-
au tout premier rang européen et mondial en 20 11-2012, et rement établi que les projets menés en PPP à paiement
fourni des références précieuses à l'exportation pour nos public doivent être comptabilisés dans la sphère publique,
grands groupes de construction, de services collectifs et tant sur le plan budgétaire que comptable ou statistique, au
d'ingénierie. Pour autant, le PPP reste globalement un mar- regard d'Eurostat.
ché de niche au regard du volume global de la commande Il reste encore à apprécier la performance des PPP en phase
publique (autour de 70 milliards d'euros par an). d'exploitation, dans la durée, jusqu'au transfert final de l'ou-
vrage en bon état de marche au partenaire public, ce qui
Les premiers retours d'exPérience prendra encore quelques années, même si les premiers
Il reste qu'à ce jour, l'impact principal du PPP est moins à retours sont là aussi encourageants.
rechercher en termes de volume d'investissements nou-
veaux qu'au regard des avancées qualitatives qu'il a entrai- Des idées reçues prégnantes
nées en matière de gestion publique. Au terme d'une Les PPP restent associés dans la perception commune à des
décennie de mise en œuvre, les premières analyses dispo- représentations qui en masquent les vrais enjeux. Ainsi en
nibles sur l'apport des PPP montrent clairement que la for- est-il de l'idée selon laquelle le PPP dessaisit l'administration
mule fonctionne, tant sur le plan technique (les ouvrages de ses compétences et constituerait une « privatisation»
sont conformes aux prescriptions contractuelles et déguisée.
réceptionnés dans les temps) que sur le plan financier (les Contrairement aux délégations de serv ce public (conce-
enveloppes de loyers ont été respectées), et ce, dans plus sions et affermagesïsles PPP ne comportent pas le transfert
de 9 cas sur la. Les cas de dépassement sont généralement au privé de la mise en œuvre d'un service public; elui-ci
imputables à des changements de programme à la demande reste assuré par la personne publique concernée (soins dans
du partenaire public ou à la force majeure. Sur le plan juri- les hôpitaux, enseignement et recherche dans les universi-
dique, le nombre de contentieux est resté très limité, per- tés ... ). Par ailleurs, la mise en œuvre d'un PPP exige, de 1:
formance notable dans le contexte de la commande part de la personne publique, la mise en œuvre de comPEt
publique'. Le travail préparatoire à la mise en œuvre des tences de haut niveau tant au stade de la passation d~
contrat qui implique une structuration de la personne
1 Seuls 4 CP résiliés ou annulés à la mi-2014. publique en mode « projet ») qu'au stade du suivi de cel -

162
Conclusion: Dix ans de partenariats public-privé. bilan et perspectives

Photo 5.11 Sporthub, Singapour © Philippe Guignard (architectes: DP architects ; Arup Group)

ci : le contrôle de la performance et le dialogue ec le pres- Quant à la notion de coût (les PPP coûteraient plus cher
tataire privé supposent des personnels qualifiés et préparés. que les projets classiques), si le financement coûte moins
Il s'agit ni plus ni moins de changer de paradigme et d'ins- cher en mode public, car il n'intègre pas la valorisation des
crire l'action publique dans une logique de résultats à risques - la personne publique est son propre assureur - ce
atteindre et d'évaluation de la performance, et non plus de qu'il convient de comparer, c'est le coût complet ex post,
moyens à employer. après matérialisation des risques et avenants. Ce coût globa~
Ce faisant, l'administration renoue avec une tradition histo- s'entend comme la somme des coûts actualisés liés à Il
rique de gestion déléguée très ancienne en France et s'ins- conception, au financement, à la construction, à l'entretie ,
crit dans une évolution commune à l'ensemble des acteurs à la gestion d'ouvrages '1aux prestations de services prévus
économiques consistant à faire faire plutôt que faire, et à pour la durée du contrat. et prend en compte la valeur rési-
acheter un service plutôt qu'un ouvrage. Cette démarche duelle ou les éventuels coûts de démantèlement; il est éga-
d'externalisation de fonctions support concourant à sa mis- Iement appelé « coût complet de possession ». La procédure
sion doit lui permettre de se concentrer de façon plus effi- en contrat de partenariat permet d'engager une réflexion
cace sur son cœur de métier, à savoir ses missions de service en coût global dès le stade de l'évaluation préalable et de la
public. Il est à noter que l'approche globale dans un contrat, conception du projet. Il est dès lors normal (et même sain,
pie long terme, comme la rémunération à la performance et pour une prise de décision publique éclairée) de faire
la garantie contractuelle de valeur patrimoniale résiduell , apparaître un coût global de possession, qui représente la
font du CP un outil particulièrement adapté aux exigences vraie charge sur la durée pour la personne publique, coût
du développement durable, dans ses dimensions =« deux à trois fois supérieur au montant initial des travaux.
tmique comme écologique. Encore faut-il comparer ce qui est comparable et ne pas

163
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

opposer; comme certains ont tendance à le faire, le coût luation des avantages et inconvénients, si le contrat de par-
nominal ex onte d'un investissement public « sec » avec le tenariat est le mode de contractualisation le plus approprié
coût complet correspondant au cumul des loyers sur la et le plus efficient, sans se limiter à des considérations bud-
durée d'un PPP ! gétaires d'étalement des dépenses dans le temps. Il lui
Par ailleurs, si le coût n'est pas forcément moins cher en ppp, revient aussi de déterminer la part d'exécution qu'il sou-
le délai de réalisation est clairement plus court, sur la base haite faire confier aux PME par l'attributaire retenu. La
du retour des projets déjà livrés. démarche de rationalisation et de consolidation de l'outil
CP engagée sur le plan juridique devrait permettre de clari-
Quel avenir pour le PPP ? fier et sécuriser encore ses conditions d'utilisation.
Au vu du retournement du marché français intervenu La question principale se situe plus au niveau de la vision
depuis 2011-2012 et de la crise de perception qui les carac- stratégique attendue des pouvoirs publics: quelle doctrine
térise, on est en droit de s'interroger sur l'avenir des parte- d'emploi pour les PPP et pour répondre à quels besoins,
nariats public-privé. Sur le plan microéconomique, quels, quelles priorités sectorielles) Plusieurs raisons plaident en
que soient les avantages que l'on est en droit d'en attendœ, faveur d'une pérennisation de l'outil qui pourrait ainsi
le PPP ne pourra jamais transformer un mauvais projet en. connaître de nouvelles perspectives de développement
bon projet. pas plus qu'il ne dispense la personne publiqJe dans les années qui viennent.
de consacrer les ressources nécessaires à préparer et La situation actuelle oblige en effet les administrations à se
contrôler sa bonne exécution. Il appartient à chaque por- recentrer sur leur cœur de métier dans un contexte de res-
teur public de projet de déterminer, par un travail fin d'éva- sources limitées et de perte d'expertise interne, à gérer

Photo 5.12 Pont de Machang, Corée du sud © Zylberman, Laurent

164
Conclusion: Dix ans de partenariats public-privé, bilan et perspectives

avec prudence leurs finances et à transférer une majorité patrimoine immobilier public avec performance énergé-
des risques inhérents aux projets vers des acteurs externes tique, régénération des infrastructures existantes, voire
au professionnalisme reconnu. Les PPP apportent une rénovation urbaine ... et contribuer par-là à renforcer la
réponse globale à ce besoin de la commande publique, en compétitivité de notre économie dans l'arène
termes de performances et de services, et une visibilité sur internationale.
les coûts. Il serait illusoire de penser qu'en supprimant cet Puisant dans sa tradition juridique et son expérience multi-
01til de partenariat, on supprime du même coup le besoin! forme des montages contractuels associant pouvoir adjudi-
L'intérêt des PPP tient aussi à la facilité de préfinancerrynt cateur et entreprises privées, la France a su se doter en
~'ils procurent. Sous réserve de bien choisir les projets sur quelques années d'un outil solide, bien encadré et qui a
le plan socio-économique, cet avantage ne peut êtr1 rapidement démontré sa capacité à répondre à des problé-
régligé : le PPP fait sauter les verrous budgétaires immédiats matiques sectorielles variées pour des montants de projet
pouvant faire obstacle à la réalisation d'investissemef1ts allant de quelques millions à plusieurs milliards d'euros. Il lui
~énérateurs de valeur socio-économique, voire d'écono-j reste à consolider cet outil dans la perspective de la refonte
mies de fonctionnement. des textes gouvernant la commande publique, qui s'engage
Car telle est et doit être la seule finalité du PPP : il ne doit avec la transposition des nouvelles directives européennes,
pas s'agir - même si la tentation a pu exister çà et là - de et à valoriser au mieux cet atout et les compétences mul-
déconsolider, débudgétiser ou dissimuler tel ou tel engage- tiples qu'il a permis de faire éclore et de développer sur le
ment de long terme qui pèsera forcément sur les finances marché, tant en interne - au service de nos collectivités
publiques. Il ne s'agit pas non plus, par on ne sait quel pré- publiques - qu'à l'international, à l'appui de nos entreprises
jugé idéologique, de considérer que le secteur privé est a sur les grands projets à l'export.
priori mieux placé que le public pour gérer telle ou telle En ce début de xxr siècle en effet, la France, qui a tendance
catégorie d'infrastructures ou d'ouvrages: le recours au PR • à se dénigrer, s'interroge sur son avenir. Ses avantages com-
est lourd de conséquences opérationnelles, organisatio,- paratifs dans la compétition internationale qui se livre
nelles et financières à long terme pour la personne publiqu, chaque jour ne sont pas si nombreux et ne lui permettent
et doit être choisi en toute connaissance de cause, aprfj, pas de renoncer à l'un de ses principaux atouts: l'excellence
évaluation cornparat] e, et mis en œuvre à bon escient. de son « écosystème », constitué des entreprises acteurs du
, C'est d'ailleurs la position rappelée par le président de la PPP, et le haut niveau de performance des infrastructures
République lui-même, interrogé sur ce thème collectives qu'il a permis de générer et maintenir. C'est un
en janvier 2013. héritage et un levier précieux qu'il faut continuer à utiliser
Sous ces réserves et précautions, le PPP est un puissant au mieux, et sans a priori doctrinal ou idéologique, au ser-
levier au service de l'optimisation des projets publics, qui a vice de l'activité économique et du bien-être de nos
déjà su faire la démonstration de son intérêt sur la période concitoyens ...
écoulée. Si les quelques projets qui ont connu des difficultés De même que la concession fut le secteur privilégié du
sérieuses ont eu tendance à accaparer l'attention des développement des infrastructures dans la France du XI xe

médias, il reste que l'immense majorité des projets réalisés siècle. Le PPP peut être un levier puissant d'optimisation d1
ont été livrés dans les délais et dans l'enveloppe prévue, et la commande publique au xxi" siècle., au service d'une poli-
que les utilisateurs publics interrogés se disent, dans leur tique de développement de nos infrastructures sociales et
grande majorité, satisfaits ou très satisfaits de l'instrument. économiques.
On aimerait pouvoir en dire autant des projets réalisés en Laissons le mot de la fin à Manuel Valls: « Le pays a besoin
mode classique de maîtrise d'ouvrage publique, allotis et d'investissements publics et privés, de partenariats entre les
financés sur ressources budgétaires, sans garantie quant à la entreprises, les collectivités territoriales, l'État. Partenariats
qualité d'entretien et de service sur la durée ... pour bâtir des projets ensemble. »2
Si l'ère des grands projets et des grands programmes
sectoriels sur lesquels le PPP a prospéré ces dernières
années apparaît désormais derrière nous, de nombreux
secteurs n'ont pas encore, ou très peu, expérimenté cet 2 Discours du 1" septembre 2014 en Gironde, lors de l'inauguration du
outil qui pourrait bien s'y prêter a priori: rénovation du viaduc de Dordogne.

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