Revista Eletrônica do TCE-RS | nº 2 V.

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Gestão de Pessoas na Administração Pública Brasileira: uma análise sobre sua evolução
histórica e o atual contexto em transformação

Resumo
Atualmente a administração pública brasileira vem buscando uma transformação, tentando
quebrar o engessamento herdado do modelo burocrático para vir a consagrar uma nova forma
de gestão, sustentada por princípios compatíveis com as exigências do contexto
socioeconômico mundial. No decorrer deste trabalho abordamos, a partir da revisão de
literatura, os diferentes modelos, instrumentos e tecnologias gerenciais oriundas da
administração privada, e que são reproduzidos na gestão da esfera pública, analisando-os sob
a ótica da gestão de pessoas. Estudamos sua evolução e as novas práticas que se formalizam
quando o Estado institui a Política Nacional de Desenvolvimento do Pessoal através do
Decreto 5707/06. A relevância de estudos como este se justificam pelo fato de contribuir para
a discussão do tema da gestão de pessoas e de sua função estratégica para que a administração
pública cumpra o papel que a sociedade almeja. Ao final da discussão identifica-se que a
reforma da administração pública brasileira passa obrigatoriamente pela gestão de pessoas,
uma vez que são elas, as pessoas, o elemento essencial das organizações e é através delas,
portanto, que se deve impulsionar toda e qualquer mudança.
Palavras-chave: administração pública brasileira; gestão de pessoas no setor público.

Abstract
Actually, the Brazilian government has been seeking a transformation, trying to break the
rigidities of the bureaucratic model to come to dedicate a new form of management. In this
context we propose to investigate from the literature review, the different models, tools and
technologies originating management of private management, and are reproduced in the
management of the public sphere. Analyzing them from the perspective of people
management. We study their evolution and how the new practices are formalized when the
State establishes the National Policy for Staff Development by Decree 5707/06. The
importance of studies is to contribute about the discussion on the subject of people
management and its strategic role for the government fulfills the role that society craves. At
the end of the discussion it is identified that the Brazilian public administration reform
necessarily involves managing people, since it is they, the people, the essential element of
organizations and it is through them, so that should impose any change.
Keywords: Brazilian public administration, personnel management in the public sector.

1. Introdução
Sabe-se que a administração pública é alicerçada por cinco princípios constitucionais,
o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, através dos quais se
espera que ela atenda às necessidades sociais naquilo que lhe compete (BRASIL, 1988). Por
outro lado, assim como acontece na administração privada, o cliente, neste caso o cidadão,
está cada vez mais exigente e consciente do poder que detém e dos meios que pode valer-se
como forma de pressionar o seu “fornecedor”, o Estado, para que este atenda às suas
demandas de forma satisfatória. Segundo Paludo (2010), o atual contexto da globalização,
decorrente das mudanças ocorridas a partir do início do século XXI em termos de tecnologia e
comunicação, fez com que:

Surgissem cidadãos e usuários conscientes de sua cidadania e conhecedores

de informações acerca dos mais variados bens e serviços produzidos
mundialmente, que utilizam essas informações para compará-las com os bens e
serviços oferecidos pelos entes públicos brasileiros. (PALUDO, 2010, p. 47).

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Dentro desse cenário de mudança, encontra-se o ator principal, o funcionário público,

o cliente interno, pessoas, com seus cargos, suas obrigações, mas também com suas próprias
expectativas e exigências. Percebe-se então, que existe nessa relação, certa carga de
subjetividade. Em relação a isso, Bergue (2011) considera que a motivação, e por
consequência o volume do esforço individual, resulta da combinação de inúmeros fatores que
compõe as expectativas do trabalhador, ou seja, há uma avaliação de custo/benefício que está
presente na entrega do individuo à organização, que varia de pessoa para pessoa, cabendo ao
gestor desenvolver as competências necessárias para percebê-las. À luz dessa afirmação, faz
sentido considerar que:

As organizações, atualmente, têm o desafio de conquistar a confiança de seus

colaboradores para que possam mantê-los motivados, o que, consequentemente,
aumenta a produtividade. A empresa precisa se relacionar bem com o seu
público interno, conhecer seu funcionário e envolvê-lo no trabalho, para que
consigam, juntos, atingir os resultados da empresa. As pessoas são mais
produtivas quando realmente sentem que participam daquela organização.
(OLIVEIRA, 2013, p. 43)

Nesse elo que liga o poder público ao cidadão, ou a administração pública à

comunidade, está inserido o nosso campo de estudo, a gestão de pessoas, a qual, ao longo do
tempo sofreu transformações na sua concepção, adquirindo assim diferentes denominações.
A respeito dessa evolução, em termos de função, Dutra (2011, p. 29) descreve três
momentos: a primeira fase se inicia a partir da Revolução Industrial, marcada pelo
Taylorismo e Fordismo, onde a preocupação essencial da gestão de pessoas era centrada nas
operações e divisão de tarefas. A segunda fase emerge por volta de 1960 e teve seu auge na
década de 80, quando, segundo o autor, a gestão de pessoas viveu uma “transição de
referenciais tanto teórico-conceituais quanto técnico-instrumentais” (DUTRA, 2001, p.29).
Mais recentemente, desde os anos 90, a gestão de pessoas vem passando por diferentes
experiências e propostas que apontam para uma abordagem estratégica, denominada também
como Gestão de Talentos, Capital Humano ou Capital Intelectual, evidenciando assim, o seu
distanciamento da significação de meros recursos humanos.
Contudo, no contexto da administração pública, a evolução da gestão, inclusive a de
pessoas, possui nuances que a diferem do setor privado, o que denota a necessidade de se
pensar e gerir também de formas diferentes. Segundo Paludo (2010), embora haja mais
convergências do que diferenças, algumas características fundamentais diferenciam uma de
outra.
Siqueira e Mendes (2009) referem uma especificidade ao setor público, que lhe atribui
uma lógica própria, e em virtude dessa constatação, entendem que, não basta simplesmente
transladar as experiências da gestão de pessoas da área privada para a pública, é preciso
considerar outros aspectos.
Dessa maneira, nota-se, a importância de uma reflexão mais pontual sobre a gestão de
pessoas nas organizações públicas na medida em que, se assemelham as necessidades dos
clientes internos e externos à organização, porém, o mesmo não acontece entre as estruturas
pública e privada.
Com base nisso, a partir da revisão de literatura, este artigo tem o propósito de analisar
o caminho trilhado pela administração pública e mais especificamente, como a gestão de
pessoas vem sendo desenvolvida nesse trajeto, tomando como recorte principal, a aprovação
do Decreto 5.707/2006, que estipulou Política e Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal
da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

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Para tanto, vamos abordar os conceitos e as práticas que permeiam a gestão de pessoas
no âmbito da administração pública, o caminho percorrido desde o seu surgimento até o
momento, as especificidades que a diferenciam do setor privado, investigando os processos,
práticas, ferramentas e instrumentos que estão presentes, como as mudanças vêm sendo
pensadas e implantadas, e que resultados e possibilidades podem surgir desse movimento
organizacional.
Diante da notória insatisfação da sociedade perante o atual aparato público, justifica-se
este estudo, uma vez que estimula à discussão teórica e análise crítica sobre os aspectos que
englobam a gestão de pessoas nas organizações públicas. “Na busca pela excelência na
prestação de serviços públicos, as pessoas (servidores públicos) é que farão a grande
diferença.” (PALUDO, 2010, p. 265).

2. Metodologia

Este estudo caracteriza-se como um ensaio teórico, o qual se iniciou mediante um

estudo exploratório do tema a ser abordado, com a finalidade de delimitar uma linha mais
precisa de reflexão, já que as áreas das ciências sociais aplicadas costumam ser amplas e
inter-relacionadas. Pesquisa de caráter bibliográfico ou, revisão de literatura “é um tipo de
trabalho monográfico, cujo propósito é [...] aumentar o conhecimento do pesquisador sobre o
tema [...] e verificar o estágio teórico em que o assunto se encontra no momento atual [...]
levantar suas novas abordagens, visões, aplicações, atualizações”. (MICHEL, 2009, p. 41).
Tendo definido o campo de estudo e delimitado o tema a ser abordado, a gestão de
pessoas na administração pública, foi realizado o levantamento e revisão bibliográfica a fim
de identificar as contribuições de literatura de conteúdos científicos pertinentes com o nosso
objetivo.
Buscamos por estudos científicos que já trataram do assunto. Selecionamos obras
literárias sobre a teoria geral da administração e também específicas sobre administração
pública, principalmente obras contemporâneas, e com discussões sobre o contexto brasileiro.
Também revisamos diversas literaturas sobre gestão de pessoas, com abordagens
diferenciadas, como gestão estratégica de pessoas e gestão de pessoas por competências.
Estabelecemos como recorte especial da nossa investida, o Decreto 5707/06, e a partir dele
procuramos estudos de caso e artigos específicos sobre novas práticas que vem surgindo em
instituições públicas brasileiras.
Segundo, Gil (2010), “a delimitação do problema guarda estreita relação com os meios
disponíveis para investigação. [....] É preciso, pois, determinar o universo abrangido pelo
estudo”. (GIL, 2010, p. 13)
Com base na contextualização introdutória do capítulo 1, e através da sistematização
da literatura encontrada em

livros, artigos e redes eletrônicas foi desenvolvida uma análise interpretativa sobre a
Administração Pública brasileira e a Gestão de Pessoas no setor público, desenvolvidas no
terceiro capítulo.
Seguindo, procedeu-se à reflexão crítica dos conceitos e fenômenos constatados pela
pesquisa (capítulo 4). Revisitamos os temas abordados no capítulo anterior trazendo-os para
uma interpretação do contexto atual da administração pública brasileira, da função da gestão
de pessoas na esfera pública que se redesenha neste século e analisando as novas práticas de
gestão de pessoas que vem ocorrendo sob essa nova perspectiva.
Por tratar-se de uma abordagem de cunho qualitativo, encerra-se este ensaio com o
capítulo 5 onde são expressas as considerações finais, particulares da interpretação do autor,

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uma vez que, “na pesquisa qualitativa, o pesquisador participa, compreende e interpreta.”
(MICHEL, 2009, p. 37).

3. Revisão de Literatura

Este capítulo tem por objetivo revisar a literatura existente sobre o nosso tema de
estudo, trazendo as contribuições de diferentes autores, procurando identificar a evolução
histórica da gestão de pessoas no âmbito da administração pública brasileira.

3.1. Administração Pública Brasileira

Para uma melhor compreensão da administração pública, é necessário primeiramente,

definir o termo administração, que por sua vez nos remete a “administrar”. Dentre as diversas
possibilidades que a literatura nos oferece podemos citar Maximiano (2012). Para o autor, a
tarefa de administrar pode ser representada pela tomada de decisões e utilização de recursos
em direção aos objetivos definidos, de forma eficaz e eficiente. Em sentido amplo, tal
definição é aplicável tanto à administração pública quanto à privada, já que ambas precisam
gerenciar de forma eficaz e eficiente, recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos,
tempo, espaço, etc, porém, diferem em seus objetivos principais, enquanto as organizações
públicas existem para atender as necessidades básicas da sociedade, as privadas visam,
essencialmente, a obtenção de lucro.
De fato, devido a sua especificidade e complexidade, a administração pública
compreende uma subárea da Administração. Segundo Paludo (2010, p. 21), num conceito
relacionado à ciência da administração, “Administração Pública é o ramo da Administração
aplicada nas Administrações direta e indireta das três esferas (ou níveis) de Governo: Federal,
Estadual e Municipal”; enquanto ciência jurídica, “corresponde às atividades desenvolvidas
pelos entes públicos, dentro dos limites legais, com o fim de prestar serviço ao Estado e a
sociedade em prol do bem comum”, e no sentido subjetivo/formal/orgânico, “é o conjunto de
pessoas jurídicas e órgãos públicos, criado para realizar a função administrativa do Estado,
cujas atividades são desempenhadas pelos seus agentes”.
Em outras palavras, Matias-Pereira (2010) corrobora:

A Administração Pública tem como propósito a gestão de bens e interesses

qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal,
estadual ou municipal, segundo preceito de Direito e da Moral , visando o bem
comum. (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 62)

Nascimento (2010) contribui com seu entendimento ao falar da Administração

Pública:
Conceitualmente, gestão é prática que deve ser aprimorada para o alcance de
determinados fins: para reduzir a pobreza, para melhorar a educação, para
aumentar a competitividade da economia, para aumentar a conservação de
recursos naturais, para preservar, estender e expandir a cultura. Em geral, essas
são algumas das principais demandas de uma sociedade, e todo o
aperfeiçoamento da gestão do setor público deve ser orientado estrategicamente
para o atendimento desses objetivos, ou seja, do desenvolvimento econômico e
social. (NASCIMENTO, 2010, p. 01)

Tendo delineado o conceito geral da Administração Pública, é relevante o estudo da

mesma em termos de Brasil.
A organização político-administrativa do atual Estado brasileiro compreende a União,
o Distrito Federal, os Estados e os Municípios, sendo que os três últimos representam também

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sua estrutura física ou geográfica. A estrutura jurídica é o sistema constitucional-legal, que

abrange os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), e a estrutura administrativa, é
composta pelo Governo e pela Administração. (PALUDO 2010)
Saldanha (2006, p. 19) entende que “a evolução da gestão pública acompanha as
transformações do papel do Estado e a mudança de objetivos dos governos”. É importante
essa ressalva, pois ela enfatiza os limites da autonomia gerencial na esfera da administração
pública. “Impõe-se ao gestor público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do direito
e da moral administrativa que regem a sua atuação.” (SALDANHA, 2006, p.19).
Entretanto, a administração pública brasileira contemporânea não pode ser
compreendida de forma dissociada de sua história e contexto. Os autores já abordados
convergem ao salientar determinados momentos político-sociais da história do Estado
Brasileiro, que moldaram a atual gestão pública.
A Administração Pública Patrimonialista compreendida entre o período de 1821 a
1930 - “o aparelho do estado atua como uma extensão do poder do monarca” (MATIAS-
PEREIRA, 2010, p. 113) – representou uma prática comum aos governos absolutistas.
A Administração Pública Burocrática emerge no Brasil a partir dos anos 30 –
passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial – “[...] o estado assume um papel decisivo
intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços.” (PALUDO, 2010, p. 83). Esse
caráter intervencionista resultou em fortes empresas estatais e influenciou na formulação de
políticas públicas, bem como na estruturação da produção, distribuição e no controle dos
serviços públicos. (SALDANHA, 2006, p. 01).
No governo de Getúlio Vargas, a decisão de:

Estruturar o aparelho do Estado, com caráter autoritário e centralizador, e a

implantação de uma burocracia nos moldes “weberianos” começa a ser
visualizada com a criação do Departamento de Administração do Setor Público
(DASP), em 1936. (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 03)

Paludo (2010, p.84) complementa, “em 1937 Vargas deflagra um golpe de Estado
instituindo o chamado Estado Novo, sendo o DASP o órgão central encarregado de comandar
as reformas”.
O modelo burocrático se direcionava para:

O desenvolvimento da profissionalização, ideia de carreira pública, hierarquia

funcional, impessoalidade e formalismo; tudo cominava no poder legal,
colocando a priori as metas de acabar com o nepotismo e com a corrupção. Para
isso, torna-se necessário o controle rígido dos processos e do ingresso à carreira
pública, com regras na admissão, controle nas compras, visando evitar abusos,
ineficiência e incapacidade. (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 113).

Todavia, percebe-se que, embora a burocracia tenha desempenhado seu papel de

forma satisfatória durante algum tempo, a preocupação excessiva com os processos e com a
eficácia acabou distanciando-a dos resultados, tornando-se ineficiente em relação às
necessidades da administração pública; de pouco adianta garantir os princípios
constitucionais, quando não se garante o objetivo primordial da administração pública, ou
seja, a contemplação satisfatória das necessidades sociais.

A administração burocrática pública era voltada para si mesma, perdendo a

noção de sua missão básica de instrumento do Estado para servir à sociedade, e
o controle dos meios transformara-se na própria razão de ser da administração
– tanto é que qualidade era conceituada como a efetividade no controle dos
abusos.” (PALUDO, 2010, p. 61)

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A Administração Pública Gerencial, também denominada Nova Administração

Pública, surge dessa lacuna deixada pela insatisfação em relação ao modelo burocrático. O
gerencialismo segundo Nascimento (2010) possui o atributo de ser orientado para os anseios
do cidadão/usuário, e voltado para os resultados da organização. Salientamos entretanto, que,
a passagem da burocracia para o gerencialismo significou uma ruptura de paradigma, à qual
alguns autores se referem como o período pós-burocrático.
Como marcos históricos podemos citar o Decreto-Lei nº 200/1967, cujo fato mais
marcante foi nas alterações promovidas à descentralização com vistas à Administração
indireta (a administração indireta é composta por entidades de Direito Público e Privado, têm
personalidade jurídica própria e autonomia e agem por outorga do serviço ou pela delegação
da execução do mesmo: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Consórcios
Públicos e Sociedades de Economia Mista) . Por outro lado, com a Constituição de 1988,
ocorreu o inverso, houve uma centralização administrativa e a descentralização foi política.
(PALUDO, 2010, p. 100). O autor complementa:

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No

governo Collor, entretanto, a resposta foi equivocada e apenas agravou os
problemas existentes, na medida em que o governo se preocupava em destruir
ao invés de construir. (PALUDO, 2010, p. 105)

Ele cita ainda, como importante marco histórico da Administração Pública gerencial
no Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE (1995), composto
por três projetos básicos e outros vários adicionais, o PDRAE é indicado pelos estudiosos
como o início da Reforma do Estado.

O PDRAE não pretendia esgotar a tarefa de reformar o aparelho do Estado, mas

tinha o firme propósito de tornar irreversível o processo de mudança, através de
resultados imediatos no curto prazo, e outros de alcance no médio e longo
prazos. (PALUDO, 2010, p. 127)

Nessa mesma linha do “não esgotar”, ao discorrer sobre cultura e mudança

organizacional, Bergue (2010) pontua:

Impõe-se considerar que as demandas da sociedade evoluem em termos

quantitativos e qualitativos, o que faz incidir sobre a estrutura do Estado uma
tensão por mudança, visando à sua adaptação às novas contingências pela via da
inovação. (BERGUE, 2010, p. 443)

Segundo Paludo (2010, p.68), ”a reforma gerencial significa a introdução da cultura e

das técnicas gerenciais modernas na Administração Pública (regra geral, oriundas da
iniciativa privada)”.
Esta afirmação, seus prós e seus contras, têm gerado ampla discussão teórica na
abordagem da Administração Pública, todavia, optamos por tratar do assunto no próximo
capítulo, Gestão de Pessoas no âmbito da Administração Pública, por considerarmos ser esse,
o foco principal do nosso estudo.

3.2. Gestão de Pessoas no âmbito da Administração Pública

A partir do que foi apresentado ao longo do capítulo anterior, podemos identificar que
a administração pública brasileira encontra-se num processo de mudança onde o modelo
gerencial tenta abrir barreiras num espaço onde a burocracia reinou durante décadas.

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No setor público, o desafio que se coloca para a nova administração pública é

como transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um
processo de insulamento em organizações flexíveis e empreendedoras.
(GUIMARÃES, 2000, p. 127)

Nessa linha de constatações outros autores corroboram. Brantes (2012) e Pantoja,

Camões e Bergue (2010) entendem que o Brasil tem tido maior dificuldade do que outros
países em adotar o gerencialismo, devido a sua estrutura ainda fortemente burocrática. Para
eles, a administração pública brasileira contemporânea ainda vive a fragmentação do trabalho,
o mecanicismo, a hierarquização e outros aspectos que dificultam a consagração dos
princípios da reforma e a modernização da gestão de pessoas.
Visualizamos então, que tenta estabelecer-se um novo arranjo na administração
pública brasileira. As novas tecnologias gerenciais como já pontuamos anteriormente,
surgiram a partir da globalização, quando as empresas tiveram que buscar novas formas de se
manter competitivas, não só as instituições privadas foram requisitadas nesse processo, o setor
público também sentiu essas transformações e busca adaptar-se nesse contexto. “A
competitividade, a globalização, as novas tecnologias tornaram-se um desafio a ser enfrentado
também pelas entidades públicas.” (PALUDO, 2010 p. 203). Ferramentas e tecnologias foram
sendo criadas e implementadas nas organizações privadas e vêm sendo importadas e testadas
no aparato da administração pública. Não é objeto deste trabalho descrever experiências
específicas, contudo, a título de conhecimento, consideramos importante citar algumas dessas
ferramentas que compõem o leque de possibilidades. Paludo (2010) nos auxilia discorrendo
sobre: Gestão da Qualidade; Balanced Scorecard (BSC); Benchmarking; Planejamento
Estratégico e Gestão por Resultados.
Na administração pública brasileira, os programas voltados para a gestão da qualidade
surgiram a partir de 1990 através do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade –
PBQP. Qualidade na administração pública é entendida como a satisfação das necessidades e
expectativas do usuário-cidadão. O Balanced Scorecard (BSC) por sua vez, pode ser
compreendido como um sistema de avaliação de desempenho organizacional que se baseia em
indicadores. Já o Benchmarking, na administração pública busca-melhorar a prestação dos serviços,
enquanto que na administração privada visa o aumento da competitividade. Sobre o Planejamento
Estratégico, Paludo (2010) explica que se trata de uma metodologia de planejamento gerencial
surgida das grandes corporações mundiais e que vem sendo aplicada em entidades e órgãos da
administração pública, principalmente nas esferas estadual e federal. A própria Gestão por
Resultados, é de certa forma um exemplo de planejamento estratégico na administração
pública brasileira, pois foi introduzida no Brasil através do Plano Plurianual e Avaliação de
Resultados 2000-2003. O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de planejamento de
médio/longo prazo no estabelecimento das prioridades e direcionamento das ações do
Governo Federal.
Siqueira e Mendes (2009) entendem que a reforma gerencial é necessária, porém,
rebatem a utilização de tecnologias oriundas do setor privado, na forma de simples
reprodução; eles defendem a busca por um modelo próprio, que atenda as particularidades da
esfera pública.
Bergue (2010) por sua vez, aponta a busca por soluções imediatas e o desejo de marcar
um determinado período de gestão como sendo alguns dos fatores que explicam essa
apropriação de conceitos e tecnologias da administração privada.
Em geral, os autores que abordamos trazem a questão da influência da administração
privada na administração pública, não apenas em termos conceituais, mas também nas
práticas. Percebe-se assim, que a gosto ou a contra-gosto dos estudiosos, é assim que vêm
acontecendo as mudanças, contudo, é unânime entre eles salientar as diferenças entre o

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público e o privado. Existem diferenças básicas nos aspectos político, econômico e

organizacional, além de leis específicas relativas aos recursos humanos, contratações e
compras, entre outros. (SALDANHA, 2006)
E nesse novo cenário que se desenha, qual é o papel que cabe à gestão de pessoas?
Para responder a este questionamento tomamos como referência principal o Decreto nº
5707/06, de 23 de fevereiro de 2006, o qual instituiu a Política e Diretrizes para o
Desenvolvimento de Pessoal da administração pública direta, autárquica e fundacional, o que
pressupõe, em nosso entendimento, um impacto real e formalizado na gestão de pessoas da
esfera pública.
A finalidade da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal está descrita no Art.
1º como sendo: a melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados
ao cidadão; o desenvolvimento permanente do servidor público; a adequação das
competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência
o plano plurianual; a divulgação e gerenciamento das ações de capacitação e a racionalização
e efetividade dos gastos com capacitação. O conjunto das diretrizes que compõem a Política
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal visa no todo, incentivar o desenvolvimento de
competências institucionais e individuais e o compromisso do governo com o acesso dos
servidores à educação continuada.
Do Art. 2o extrai-se o conceito que direciona a pensar nas pessoas inseridas no
contexto da administração pública: “gestão por competência: gestão da capacitação orientada
para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao
desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da instituição”. Tal
definição estabelece um vínculo entre as competências individuais a serem desenvolvidas
pelos servidores e os objetivos e necessidades da instituição, envolvendo nesse processo, não
só elementos relacionados ao próprio ambiente de trabalho, mas principalmente, os
Conhecimentos, Habilidades e Atitudes (CHA), e ao desempenho dos servidores. Bergue
(2014) explica esses três componentes (CHA), sob o ponto de vista da tecnologia da gestão
por competências. Segundo o autor, nessa formação multidimensional, o conhecimento seriam
os conceitos e técnicas necessárias ao labor, habilidade seria a transformação desse
conhecimento em ação, e a atitude diz respeito ao impulso ou postura do servidor para agir.
Leme (2005) também se refere às competências diferenciando as técnicas das
comportamentais no seguinte quadro:

Tabela 1 - Desdobramento do CHA

Conhecimento Saber
Competências Técnicas
Habilidade Saber Fazer
Atitude Querer Fazer Competências Comportamentais
Fonte: Leme (2005, p.18)

Dutra (2011), em uma visão mais ampla do conceito, descreve:

Ao colocarmos a organização e pessoas lado a lado, podemos verificar um

processo contínuo de troca de competências. A organização transfere seu
patrimônio de conhecimentos para as pessoas, enriquecendo-as e preparando-as
para enfrentar novas situações profissionais e pessoais, quer na organização,
quer fora dela. As pessoas, ao desenvolverem sua capacidade individual,
transferem para a organização seu aprendizado, capacitando a organização para
enfrentar novos desafios. Esse processo, que é natural em qualquer comunidade,
pode ser gerenciado e potencializado com efeitos benéficos para a organização e
para as pessoas. (DUTRA, 2011, p. 23)

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A gestão por competências, embora também oriunda da iniciativa privada, parece

destacar-se das outras tecnologias apresentadas anteriormente pela sua especificidade de ser
mais centrada nas pessoas, e valer-se dos subsistemas da gestão de pessoas para criar essa
sinergia descrita por Dutra (2011), necessária à obtenção dos resultados esperados.
Mascarenhas (2008) afirma que os subsistemas de RH, ou seja, o recrutamento, a seleção, o
treinamento e desenvolvimento, a avaliação de desempenho e a remuneração são elementos
fundamentais na implantação da gestão de pessoas por competências, pois são através deles
que acontece a movimentação das pessoas, devendo ser estruturado e gerenciado de maneira
que permita o desenvolvimento das competências individuais e a construção das competências
organizacionais. Entretanto, é justamente neles que se verificam as primeiras dificuldades de
sua implementação na administração pública.

O principal desafio quando se aborda a seleção por competências reside, por

óbvio, em como compatibilizá-la com o instituto do concurso público e com os
demais princípios de gestão pública, notadamente o da impessoalidade.
(BERGUE, 2014, p. 263).

Há, portanto, um impasse/dificuldade que busca ser solucionado. Se por um lado a lei
decreta que deve ser adotada a gestão por competências na Administração Pública, pelo outro,
esbarra na sua própria estrutura.

4. Análise e Interpretação dos Dados

O objetivo deste capítulo é rever aquilo que foi tratado nos capítulos anteriores, em
uma tentativa de compreender o seu impacto na gestão de pessoas na esfera da administração
pública brasileira. Separamos a análise por tópicos, no intuito de sistematizar a reflexão, o que
não significa que o olhar esteja alheio aos aspectos que estabelecem os vínculos, pelo
contrário, pois são estes elos que apontam na direção do todo.

4.1. Administração Pública Brasileira Contemporânea

Vimos no primeiro capítulo, que a atual realidade da administração pública no Brasil é

decorrente da evolução da Teoria Geral da Administração atrelada à própria história política
do Brasil.
A Constituição Federal de 1988 estabelece os objetivos fundamentais do Estado como
sendo: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional;
erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais, e
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação. Têm-se a partir dela também, os princípios fundamentais da
administração pública. O princípio da legalidade que diz respeito ao administrador público
fazer somente o que estiver autorizado em lei; o princípio de impessoalidade o qual impõe à
prática o objetivo do interesse público. O princípio da moralidade administrativa que exige o
respeito aos princípios éticos da razoabilidade e da justiça. O princípio da publicidade que
consiste na divulgação oficial do ato administrativo, para conhecimento do público em geral,
somente admitindo sigilo nos casos de segurança nacional e investigações policiais. E o
princípio da eficiência o qual requer presteza, perfeição e rendimento funcional da
administração pública, para obtenção de resultados positivos no atendimento das necessidades
da comunidade e de seus membros. (GEMELLI, 2010. p.158)

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Têm-se, portanto, uma administração pública com objetivos e princípios bem

definidos, porém, o modelo de gestão burocrático ainda fortemente arraigado no Brasil, tem
demonstrado ser ineficiente no alcance de resultados que satisfaçam a sociedade.
Assim, o setor público tenta buscar melhorias em seus modelos de gestão, trazendo
elementos da Nova Administração Pública. A saber, conforme quadro 1 a seguir:

Quadro 1: Valores, tecnologias gerenciais e correspondentes práticas de gestão.

Valores da nova Conceitos e/ou tecnologias
administração pública gerenciais
Descentralização;
Confiança limitada Delegação de autoridade;
Controle social
Gestão de Processos;
Eficácia gerencial;
Controle por resultados Avaliação de desempenho;
Accountability;
Transparência
Foco no cliente;
Administração voltada Qualidade;
para o cidadão Planejamento;
Gestão por processos
Fonte: BERGUE (2011, p.249).
Prática adotada na
administração pública
Gestão por programa;
Avaliação de desempenho
permanente de servidores;
Gestão pela qualidade
Gestão por programas;
Delegação de bens e serviços
públicos;
Avaliação de desempenho
permanente dos servidores;
Contratos de gestão;
Gestão pela qualidade;
Planejamento estratégico
Gestão por programas;
Ouvidorias;
Prestação de contas;
Audiências públicas;
Gestão pela qualidade;
Planejamento estratégico

4.2. A função da Gestão de Pessoas no processo de reforma da Administração

Pública Brasileira

Embora já tenhamos definido administração pública anteriormente, cabe aqui uma

ressalva trazida por Bergue (2014):

A administração pública, para além do emprego convencional do termo para

designar fundamentalmente o aparelho estatal e suas relações, diz respeito
também à função gerencial, mais orientada para a noção de administrar a coisa
pública (processo), ao passo que a organização, a despeito da inarredável
interdependência, mais se aproxima do senso de instrumento (estrutura).
(BERGUE, 2014, p. 09)

Revendo o segundo capítulo, verificamos que a gestão de pessoas está intrinsicamente

ligada à tão desejada reforma gerencial da administração pública brasileira. O próprio Estado
através da legislação decreta seu objetivo e estabelece uma nova função à gestão de pessoas.
É apontada a partir do Art. 3º, a capacitação dos servidores públicos como sendo a essência
da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal instituída no referido decreto. Cria-se
um Comitê Gestor e outros dispositivos legais que junto às escolas de governo, dentre as
quais destaca-se a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, deverão orientar,
instrumentalizar e avaliar o cumprimento das diretrizes que compõem o Decreto.

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Reconhece-se que o Decreto 5707/06 é uma iniciativa válida, que abre novas
possibilidades e cria uma função à gestão de pessoas, inovadora no âmbito da esfera pública.
Contudo, vimos que a gestão de competências, no seu amplo e complexo conceito, vai além
da capacitação ou do conhecimento, é necessário que o servidor não só adquira o
conhecimento, como saiba utilizá-lo e, principalmente, queira fazê-lo. Este último
componente insere na discussão, outros elementos interligados, como o da reestruturação
organizacional, o da mudança cultural e o da resistência às mudanças. “É necessário buscar
modelos alternativos nessa perspectiva crítica, o que implica mudanças nos processos de
trabalho, na atitude e comportamento de todos os membros da organização.” (SIQUEIRA e
MENDES, 2009, p. 246). E Guimarães (2000) já apontava:

A gestão baseada nas competências implica o atendimento de algumas

condicionantes, isto é, a existência de uma estratégia corporativa, de um
ambiente organizacional inovador e criativo e de políticas e diretrizes de gestão
coerentes e consistentes entre si. O atendimento dessas condições não é tarefa
fácil em organizações públicas. Portanto, o uso da abordagem da competência
no setor público implicaria um processo de transformação das organizações que
compõem esse setor. (GUIMARÃES, 2000, p. 139)

Para Matias e Pereira (2010. p. 246), “a transformação na Administração Pública

requer mudanças estruturais, de regras e processos, e medidas efetivas para criar novos
sistemas de valores” Ao falar sobre reestruturação organizacional, Silva e Fritzen (2012)
ressaltam que a mesma ultrapassa as fronteiras da rotina, dos processos ou dos instrumentos,
envolvendo também aspectos comportamentais e psicológicos dos envolvidos.
Partindo do pressuposto de que a resistência à mudança é natural e inevitável nos
processos de transformação, Bergue (2014) identifica alguns pontos fundamentais no sentido
de diminuir e enfrentar esse fenômeno. Segundo o autor, o planejamento das mudanças
envolvendo na medida do possível os próprios atores, aliado à transparência das ações e à
comunicação das informações relevantes para o processo podem ser fundamentais na
obtenção de sucesso.
Podemos afirmar então, que estamos diante de um grande processo de mudança, que
envolve os diversos aspectos da administração pública, obrigando-nos a uma abordagem
sistêmica da mesma, cuja integração percorre obrigatoriamente o caminho trilhado pela gestão
de pessoas, sua função, suas políticas e seus subsistemas.

4.3 As novas experiências da Gestão de Pessoas na Administração Pública

Brasileira

Como já foi dito anteriormente, este estudo não é voltado para análise de experiências
específicas de inovações nas práticas de gestão de pessoas em instituições públicas brasileiras,
porém, é importante observarmos em linhas gerais como se configuram algumas tentativas no
sentido de transformar a gestão de pessoas em uma estratégia para mudanças na estrutura, no
funcionamento e nos resultados da administração pública.
Andrade e Santos (2004) estudaram como vem sendo implementado um novo modelo
de gestão de pessoas pelo Núcleo de Documentação da Universidade Federal Fluminense -
UFF, através da sua Divisão de Desenvolvimento. O modelo de gestão de pessoas que tenta
estabelecer-se é orientado por duas estratégias, a modernização do fluxo do trabalho e dos
processos produtivos, e a valorização dos profissionais. Segundo a pesquisa , a reestruturação
dos processos produtivos e do fluxo do trabalho está se dando pela via da modernização em

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TI, mediante a adoção de tecnologias inovadoras que agilizam o compartilhamento de

informações, otimizando assim o trabalho no dia-a-dia. E a valorização das pessoas vem
sendo expressa por meio da implantação de um programa de treinamento dos colaboradores.
Anualmente a Universidade organiza suas metas e ações, incluindo nele a capacitação dos
servidores. Na conclusão de sua análise, os autores afirmam que o auxilio da TI é sem dúvida
um fator importante na melhoria da qualidade dos serviços públicos, e que “funcionários mais
capacitados têm um espírito crítico mais aguçado, aumentando as probabilidades de se
diagnosticar problemas e sugerir aperfeiçoamentos.” (ANDRADE e SANTOS, 2004, p. 14)
O consultor Oswaldo Noman elaborou em 2012 um relatório de apoio à Preparação de
um Programa Nacional de Fortalecimento do Planejamento e da Gestão Pública nos Estados
Brasileiros. No documento que trata do Sistema de Gestão de Pessoas ele traz à tona uma das
limitações da gestão de pessoas como sendo o conjunto de leis, normas, decretos e instruções
que não só orientam como definem e legitimam todas as ações. Em relação a este fator ele
considera importante que a legislação seja continuamente revisada e atualizada.
Além da legislação de pessoal, Noman (2012) analisa os demais elementos que
compõe o que ele chama de Arquitetura de Informações, cargos e funções, recadastramento de
pessoal e saneamento da base de dados, e por último, sistema de gestão de pessoas e folha de
pagamento. Com base no levantamento realizado sobre o sistema de informação de gestão de
pessoas em uso, em que participaram 15 dos 27 Estados Brasileiros, associado a encontros
com gestores públicos, o autor faz um diagnóstico que resulta em quatro recomendações:
I - Cada Estado deve formular um projeto no qual, mediante uma visão integrada consiga
identificar as necessidades de melhoria na área de gestão de pessoas;
II - A gestão de pessoas dos Estados deve organizar-se para criar grupos de estudo visando a
troca de experiências, podendo este ser vinculado ao CONSAD. O autor ainda sugere os
seguintes temas para debate entre esses grupos de estudo: Gestão por Competências,
Avaliação de Desempenho e Capacitação de Servidores.
III - Negociação conjunta entre os Estados, na decisão de um sistema informatizado que
atenda às necessidades da maioria, evitando o desgaste de acusações de superfaturamentos e
outras alegações que urgem no âmbito das compras públicas. Esta orientação diminuiria além
dessas reclamações, custos e tempo.
IV - A medição de satisfação de gestores e usuários segundo o autor, deve abranger diversos
indicadores e ser realizada com frequência periódica para que permita mensurar não apenas a
qualidade do serviço de Tecnologia da Informação, mas também a satisfação dos recursos à
necessidade dos usuários. Ou seja, é necessário medir para avaliar possíveis ajustes ou
melhorias.
Outro estudo que traz dados sobre práticas da gestão de pessoas na área pública é o
Estudo “Melhores Práticas em Gestão de Pessoas” - Setor Público, elaborado pela empresa de
consultoria PricewaterhouseCoopers. Segundo a edição de 2008, participaram do estudo 18
organizações públicas, sendo 65% da esfera Federal, 29% Estadual e 6% municipais. O
estudo foi na realidade, uma pesquisa que traz uma ampla gama de dados, desde a idade
média dos empregados, que apontou 45 anos, e o tempo médio de serviço, de 17 anos até
dados específicos da área de gestão de pessoas, como estruturação dos setores de RH e se
existem, ou não, e Políticas de Recursos Humanos formalmente escritas. Das organizações
participantes, 71% afirmam possuir e utilizar modelo de gestão de pessoas por competências.
Um dado interessante em relação a esses 71% é que todos informaram que o modelo de
gestão por competências impacta no Subsistema de RH Treinamento e Desenvolvimento,
deixando transparecer que o setor público entende que o modelo de gestão por competências
está fortemente ligado às ações de treinamento e capacitação profissional. Por outro lado,
quase metade desses 71% das organizações informou que o modelo de gestão por
competências impacta na remuneração fixa dos empregados, o que nos leva a pensar na

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possibilidade da capacitação profissional estar servindo como alavanca para a remuneração

(devido a planos de carreira) e não ao conceito de desenvolvimento que envolve o modelo de
gestão de pessoas por competências.
Martins e Fonseca (2013) por sua vez, contribuem para a reflexão sobre as novas
práticas de gestão de pessoas em organizações públicas ao apresentar o seu estudo sobre o
Programa Nacional de Multiplicadores em Gestão de Pessoas. Criado pela SRH/MP -
Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em
2008, porém oficializado somente em 2011. Neste estudo, os autores investigam a
implementação deste programa em uma Instituição Federal de Ensino Superior- IFES.
Mediante a realização de entrevistas, análise de documentos e observações do Sistema
Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE) e do Sistema de Recursos
Humanos da Instituição (SISREC), procuraram identificar e avaliar os resultados, limitações e
contribuições do programa de multiplicadores para a instituição de ensino e seus
colaboradores.
A pesquisa contou também com informações importantes da Pró-Reitoria de Gestão de
Pessoas da IFES, a qual responde pelo atendimento aos docentes e servidores técnicos, bem
como realiza o controle de pessoal nos mais diversos aspectos que englobam a função do RH,
inclusive o desenvolvimento, capacitação e treinamento. Cabe salientar que a realização dos
treinamentos para multiplicadores envolve a elaboração de um projeto pela instituição
interessada, além de uma série de encaminhamentos legais exigidos pela regulamentação da
Secretaria de Recursos Humanos do Ministério responsável. Vencidos estes obstáculos pela
IFES pesquisada, os autores chegaram aos seguintes resultados: o programa é uma ferramenta
política importante para treinamentos mais frequentes com vistas à execução das tarefas
operacionais dos servidores, além de melhorar o relacionamento interpessoal e estabelecer
redes de contato e troca de experiências com outras instituições públicas. Outros benefícios
foram citados pela IFES, como a resolução rápida de dificuldades que antes precisariam ser
encaminhadas ao órgão central em Brasília e que agora podem ser solucionadas pelos
multiplicadores treinados, além de redução de custos com diárias, deslocamentos, etc. Outro
elemento relevante na conclusão dos pesquisadores, diz respeito ao fator motivacional, visto
que o programa oportuniza processos seletivos para os servidores atuarem como
multiplicadores, o que pode lhes proporcionar não apenas a certificação, mas conhecimentos
diversos e uma gratificação pelo curso ministrado.
A revisão dos quatro estudos apresentados nesta sessão teve por intensão, apresentar
aos leitores algumas da tantas iniciativas que se verificam em instituições públicas, no sentido
de reorganizar a função da gestão de pessoas. Observam-se alguns pontos em comum entre os
casos relatados. Como exemplo, podemos citar a relevância da intervenção do Estado como
precursor de mudanças ao planejar e implantar programas e políticas na área de gestão. O
auxílio da tecnologia da informação expressa por meio de sistemas informatizados para a área
de recursos humanos e outras tecnologias gerenciais também são um elemento identificado
como fundamental na modernização e melhoria da qualidade dos processos produtivos da
esfera pública. A recorrência de práticas voltadas para o treinamento e capacitação dos
servidores públicos que, tendo ou não como pano de fundo, a gestão por competências,
representam sem dúvida, uma nova configuração dos conceitos de conhecimento e
desenvolvimento profissional na administração pública brasileira.

5. Considerações Finais

Este ensaio teórico com base na revisão de literatura abordando a gestão de pessoas na
administração pública teve como motivação a notória necessidade de adequação da gestão
pública ao novo contexto emergente da chamada Era da Informação, no qual o cidadão não só

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espera como passa a exigir que o Estado cumpra com sua função de garantir o bem-estar e
qualidade de vida aos cidadãos, cabendo-lhe a responsabilidade de prover serviços básicos
como saúde, educação, água, energia, etc. O nosso foco ter se direcionado à gestão de pessoas
e não a outras áreas ou processos específicos das organizações deve-se ao fato de ser através
da gestão de pessoas que o Estado tenta modernizar-se, estabelecendo novas políticas e
orientando práticas mais estratégicas na área dos recursos humanos, justificando assim a
contribuição deste estudo.
Percorrendo a evolução histórica da administração pública brasileira, constatamos que
atualmente tenta estabelecer-se um novo modelo de gestão como forma de superação do
modelo burocrático que prevaleceu desde meados da década de 30. Essa abordagem moderna,
chamada de Nova Administração Pública ou Administração Pública Gerencial, tem como
princípio fundamental o de ser orientada para o cidadão. Identificamos também, que nessa
busca pela reforma gerencial, reproduzem-se formas e ferramentas exógenas ao setor público,
oriundas da administração privada, sem para isso considerar as configurações diferentes entre
esses setores da administração.
O Estado, consciente de sua responsabilidade, busca consagrar novas práticas da
gestão de pessoas lançando mão dos dispositivos que a legislação oferece, implementando
programas de reestruturação como a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal
instituída através do Decreto 5707/06. Em relação ao referido instrumento, analisando suas
diretrizes, os órgãos e estruturas criados para o seu funcionamento e considerando as
experiências relatadas na sessão abordando as novas experiências da Gestão de Pessoas na
Administração Pública Brasileira, concluímos que a contribuição do Decreto e de outras
iniciativas públicas ainda estão mais centradas em propiciar treinamento e capacitação
profissional aos servidores públicos, do que estabelecer de fato uma gestão por competências
como consta no decreto.
Por força da reflexão voltada para a realização deste estudo, surgiram outras
convicções. O desempenho dos servidores, que em suma será o reflexo do desempenho
administração pública, passa obrigatoriamente por elementos como, uma mudança na cultura
organizacional das instituições públicas, onde haja espaço para a motivação dos servidores
públicos, a sua satisfação no trabalho e o seu desenvolvimento profissional e pessoal. Os
resultados encontrados no trabalho demonstram que o reconhecimento e a valorização dos
servidores públicos podem e devem ser respaldadas pelos subsistemas de Recursos Humanos.
Não se ignora contudo, as limitações que a legislação impõe, mas acreditamos possam ir
sendo adequadas na medida em que a administração pública consiga configurar o um modelo
próprio de gestão.
Finalizando, cabe salientar que esta abordagem não pretende, e nem seria possível,
esgotar o tema, visto a amplitude dos aspectos que englobam a gestão de pessoas. Percebe-se
que o caminho a ser trilhado pela administração pública e pela gestão de pessoas é longo, e
provavelmente deverá ser repensado inúmeras vezes, porque a evolução humana está em
contínuo movimento e novos cenários e novos atores surgem a todo momento. Para tanto,
sugere-se que sejam ampliadas as pesquisas futuras, voltadas à administração pública,
abordando temas como: clima e cultura, liderança e motivação, satisfação e qualidade de vida
no trabalho, e gestão de pessoas por competências.

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