El silencio administrativo

El silencio administrativo es el efecto que tiene el transcurso de un plazo para resolver

un procedimiento administrativo, sin que se haya dictado y notificado la resolución que
ponga fin a dicho procedimiento; Esta cuestión hasta hoy en día sigue generando
grandes controversias, hablamos de esos hechos que son objeto de diferentes
interpretaciones y las cuales nada que son resueltas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Resolver en el plazo es el objetivo prioritario de las Administraciones Públicas, si bien

muchas veces por diversos factores (falta de medios personales o por acumulación de
trabajo) resolver dentro del plazo se convierte en un acto u hecho imposible.

La Ley 39/2015, apenas varía el régimen del silencio administrativo contemplado en la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, si bien añade ciertos requisitos
formales para poder acreditar la producción del silencio administrativo.

Las nuevas obligaciones administrativas establecidas serían las siguientes:

1. Tener un inventario de procedimientos administrativos con indicación de los plazos

máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio
administrativo.

2. Informar a las personas interesadas del plazo máximo establecido para la resolución
de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así
como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo.

3. Resolver todas las controversias: no puede la Administración abstenerse de resolver

so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al
caso.

El Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

Se configura como estimatorio (lo que se conoce como silencio positivo), el silencio
producido en los procedimientos iniciados a solicitud de las personas interesadas sin
perjuicio de la resolución que la Administración, el vencimiento del plazo máximo sin
haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran
deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en
los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés
general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.

La Ley 39/2015, para consolidar el efecto estimatorio del silencio administrativo añade
además que cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su
ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en
la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
Es decir, que cuando una ley establezca que para el desarrollo de una actividad o para su
ejercicio, se precisa de una autorización, licencia etc., el efecto del silencio por regla
general debe ser estimatorio, y de ser desestimatorio (silencio negativo), habrá que
motivar y justificar las razones de dicho efecto.

Las excepciones a la regla general silencio estimatorio son los procedimientos

administrativos:

Relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la

Constitución.

Cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a

terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, que impliquen el
ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente, de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas, de impugnación de actos y disposiciones,
de revisión de oficio iniciado a solicitud de los interesados.

Las características del silencio administrativo son las siguientes:

Estimación por silencio administrativo

Efectos: consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

Resolución posterior a la producción del acto: sólo podrá dictarse de ser confirmatoria
del mismo.

Desestimación por silencio administrativo:

Efectos: permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o

contencioso-administrativo que resulte procedente.

Resolución posterior a la producción del acto: se adoptará por la Administración sin

vinculación alguna al sentido del silencio.

Se podrá hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o
jurídica, pública o privada.

Produce efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y
notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido.

Acreditación: su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba

admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido.

La gran novedad que introduce la Ley 39/2015 es la siguiente:

Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo
de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin
perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento,
computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la
petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para resolver.

Es decir, que la Administración debe emitir siempre en todo procedimiento iniciado a

instancia de parte, un certificado acreditativo de que se ha producido el silencio y el
sentido del mismo, y debe emitirse en un plazo de quince días desde que expire el plazo
máximo para resolver.

Silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio.

Para efectos del vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa:

Desestimatorio: en el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el

reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas
favorables.

Caducidad: en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades

sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen.

Por tanto, queda por ver si dado que tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015 es
preceptivo emitir un certificado acreditativo de la producción del silencio
administrativo, los Tribunales entienden que el plazo para interponer el recurso
contencioso-administrativo debe iniciarse una vez se notifique el citado certificado, o si
bien, dicho plazo sigue abierto mientras no se dicte y se notifique la resolución final del
procedimiento de referencia, tal y como mantiene actualmente la jurisprudencia.
 LA QUEJA COMO MEDIO PARA CORREGIR ACTUACIONES EN UN
PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO.

El Texto Único Ordenado del Código Tributario vigente, se aprobó mediante el D.S.
135-99-EF (para este trabajo TUO), regula en el artículo 155 la queja, denominándola
Recurso de Queja.

En este artículo se regula la queja tanto si se interpone contra actos de la Administración

Tributaria, como del Tribunal Fiscal.

La queja en la medida en que se trata de un medio procedimental que busca demandar a

un superior jerárquico que ordene al órgano que está conociendo de un procedimiento
administrativo que corrija actuaciones procedimentales defectuosas, que no se
encuentran arregladas al procedimiento señalado, debe ser debidamente utilizada por los
contribuyentes, en este sentido, hay que conocer este instrumento para utilizarlo
debidamente.

DEFINICION:

La queja es un medio excepcional de naturaleza procedimental que busca subsanar los

errores de tramitación incurridos en el procedimiento tributario. Es un remedio procesal
mediante el cual se busca corregir las actuaciones de la administración que afecten de
manera indebida al deudor tributario y reencauzar el procedimiento. No obstante lo ya
explicado se suele confundir con un recurso, con un medio impugnatorio, es así que
nuestro Código Tributario lo denomina “Recurso de Queja”, cuando en realidad no es
un recurso ya que estos permiten promover el control de la legalidad de un acto
emanado de la autoridad administrativa, con la finalidad que se le revoque o modifique,
con el objeto de restablecer el interés que ha sido lesionado o vulnerado por este acto
administrativo que se impugna mediante el recurso.

Esto significa que el recurso administrativo tiene por finalidad impugnar un acto
administrativo, dando inicio a un procedimiento administrativo, de tal manera que la
administración revise el acto administrativo emitido por ella, y puede proceder a
ratificarlo, revocarlo o reformarlo, entre otros.

El profesor Eduardo García de Enterría señala lo siguiente: los recursos administrativos

son actos del administrado mediante los que éste pide a la propia Administración la
revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango
inferior a la Ley en base a un título jurídico específico. La nota característica de los
recursos es, por lo tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones
preexistentes que se estiman contrarias a Derecho. Y como podemos apreciar la queja
no es instrumento para impugnar, sino para corregir, que es muy distinto.
En este mismo orden de ideas, el artículo 135 del Código Tributario vigente nos señala
que actos son reclamables, a diferencia de la queja, donde no encontramos una lista que
nos señale sobre qué actos se pueden reclamar, esto, porque no se reclaman actos, sino
actuaciones de la Administración Tributaria.

La Queja no es un recurso administrativo

La finalidad –la de la queja- no es la de impugnar actos de la Administración, tampoco

se pretende la revocación o modificación de actos administrativos emitidos por la
Administración, y que el administrado solicita sean revisados por la entidad que ha
emitido el acto. Es conveniente precisar que la queja no ha sido diseñada para impugnar
acto administrativo alguno, por el contrario, la queja en materia tributaria procede
cuando existen actuaciones o procedimientos que infrinjan lo establecido en el Código
Tributario.

El Tribunal Fiscal mediante acuerdo de Sala Plena 2003-24 de 09.12.2003 5 ha señalado

que la queja procede contra las actuaciones de la Administración Tributaria que afecten
indebidamente al deudor y contra las que incida en la relación jurídica tributaria, aun
cuando no esté contenida en el Código Tributario. También señala que hay supuestos
que habilitan la interposición de una queja, como por ejemplo la afectación o posible
vulneración de los derechos o intereses del deudor tributario por actuaciones indebidas
de la Administración Tributaria, o por la sola contravención de las normas que inciden
en la relación jurídica tributaria.

Por la propia naturaleza de la queja, no existe en el Código Tributario una referencia

precisa de los casos en que esta procede. Y esto es correcto, ya que de haberla, solo
tendría naturaleza indicativa, pues resulta complicado generalizar en qué casos cabe
interponer una queja.

De otro lado, se ha señalado que la queja no procede contra resoluciones que deniegan
la admisión a trámite los recursos de los interesados, tampoco procede cuando se
discute aspectos vinculados con la determinación de la obligación tributaria o la
comisión de infracciones, tampoco para solicitar la nulidad de actos de la
Administración Tributaria.

Queja en el Código Tributario

De acuerdo a lo señalado por el artículo 155 del Código Tributario la queja se presenta
cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo
establecido en el Código.

También se señala que la queja será resuelto por i) El Tribunal Fiscal en un plazo no
mayor a 20 días hábiles de presentada la queja, cuando se trate de quejas contra la
Administración Tributaria y, ii) por el Ministro de Economía y Finanzas también dentro
del plazo de 20 días hábiles cuando se trate de quejas contra el propio Tribunal Fiscal.
Plazo para resolver

Será resuelto de la siguiente manera: tratándose de quejas presentadas contra la

Administración Tributaria, estas serán presentadas ante el Tribunal Fiscal dentro del
plazo de veinte (20) días hábiles de presentado el recurso, tratándose de recursos contra
la Administración Tributaria; y tratándose de quejas presentadas contra el Tribunal
Fiscal, estas serán resueltas por el Ministro de Economía y Finanzas también dentro del
plazo de veinte (20) días hábiles.

Capacidad

En relación a la capacidad para interponer una queja, aún cuando el Código Tributario
no señala quienes pueden interponer una queja, entendemos que la capacidad es la
misma que para ser parte en el procedimiento administrativo, y en este caso en
particular en el procedimiento administrativo tributario, en cuanto a la legitimación
activa es tanto por derecho subjetivo como por interés legítimo.

Plazo de interposición

En relación al plazo, podemos apreciar que la queja no tiene plazo de interposición, pero
evidentemente se tramita durante el procedimiento donde ocurre el hecho del cual el
interesado legitimado se queja.

. Requisitos de admisibilidad

La normativa del Código Tributario no ha señalado requisitos de admisibilidad de

manera expresa, por ello, el Tribunal Fiscal es quien ha ido indicando en sus
resoluciones, cuales son estos, así se ha precisado que el escrito de la queja deberá
señalar de manera clara los hechos y precisar cual es la actuación de la Administración
Tributaria que se cuestiona. Asimismo se señala que deberá adjuntarse al escrito de la
queja los medios probatorios correspondientes. Podrá presentarse directamente al
Tribunal Fiscal o al órgano quejado.

La Queja como derecho

La queja es un derecho del administrado o contribuyente, tal como lo señala el artículo

92 del Código Tributario vigente, donde se regulan los derechos de los administrados, y
el numeral h) señala que los deudores tributarios tienen derecho a interponer queja por
omisión o demora en resolver los procedimientos tributarios o por cualquier otro
incumplimiento a las normas establecidas en el Código Tributario.

Derecho a la Queja

La norma señala que los contribuyentes tienen el derecho de formular queja contra las
actuaciones o procedimientos del Tribunal Fiscal que afecten o infrinjan lo establecido
en el Código Tributario.
También se señala que la queja no procede cuando se trate de cuestionar el contenido o
del fallo de las resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal.

Lugar de Presentación de la Queja

La norma señala que el escrito de la queja se deberá presentar –físicamente- en la mesa

de partes de la Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero.

En el caso que el escrito de queja sea presentado e ingrese por la mesa de partes del
Tribunal Fiscal o del Ministerio de Economía y Finanzas, este escrito será remitido a la
Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero.

Plazo para Resolver la Queja

Precisa la norma que el plazo que tiene el Ministro de Economía y Finanzas es de 20

días hábiles, que se comienzan a contar a partir del ingreso del expediente con el
informe previo de la Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero.

Requisitos de los escritos de la Queja

Señala el legislador que entre los requisitos están, nombre o razón social del
contribuyente, su domicilio fiscal, su número de RUC, calidad de representante si lo
hubiera.

Asimismo, se debe señalar de manera concreta el pedido que se hace en la queja, los
fundamentos de hecho que apoye el pedido de queja, y cuando corresponda los
fundamentos de derecho.

También se debe indicar en el escrito, lugar, fecha, firma o huella digital en caso no
pueda firmar, por estar impedido o no saberlo hacer.

Se debe señalar un domicilio o lugar donde pueda ser notificado el contribuyente que
presenta la queja, cuando este domicilio sea distinto a su domicilio fiscal. Caso
contrario de no señalarse nada, el domicilio fiscal será en el que válidamente se efectúen
las notificaciones correspondientes.

Subsanación requisitos de admisibilidad

Señala el legislador que si el escrito adolece de la falta de alguno de los requisitos antes
referidos y los que se indican en el artículo 4 de la norma, la Defensoría del
Contribuyente y del Usuario Aduanero requerirán al contribuyente subsane las faltas en
los requisitos de admisibilidad, para lo cual otorgará un plazo de 10 días hábiles.

Se debe tener presente que este plazo de los 10 días hábiles no se cuentan para efectos
del plazo que tiene el Ministro de Economía y Finanzas para resolver, por lo que queda
suspendido el cómputo de los 20 días hábiles antes señalados.
Si no se subsanan los requisitos, se declarará la queja inadmisible.

Efectos de la declaración de inadmisibilidad

Precisa el legislador que si se declara la queja inadmisible, se da por concluido el

trámite de la queja, quedando la posibilidad que el contribuyente presente una nueva
queja sobre la misma materia. Ahora bien, sobre esto hay que tener mucho cuidado en
los requisitos formales de la queja señalados en el artículo 4 de la norma que estamos
comentando, ya que como vemos, su incumplimiento o falta de subsanación debida,
significa un perjuicio para el contribuyente por no tener cuidado en los temas formales.

Medios Probatorios

En la queja es posible presentar medios de prueba documentales que considere

convenientes, esto se hará de manera conjunta con el escrito de la queja.

La propia norma también señala que adicionalmente a los medios probatorios que se
adjunten al escrito de la queja, el contribuyente tendrá 3 días hábiles siguientes a la
fecha de la presentación de la queja para presentar medios adicionales de prueba.

Estas son las reglas para los medios probatorios que presente el contribuyente. De otro
lado, es conveniente señalar que este plazo no cuenta para la Defensoría del
Contribuyente y del Usuario Aduanero, órgano que tiene la facultad de solicitar de
oficio las pruebas que considere necesarias.

Trámite de la Queja

Precisa el artículo 8 de la norma que estamos comentando que, una vez ingresado el
escrito de la queja y efectuadas las subsanaciones correspondientes de haberlas, la
Defensoría del Contribuyente remite al Tribunal Fiscal una copia de la queja en el plazo
de 1 día hábil al de la presentación de la queja o de efectuada la subsanación de los
requisitos de admisibilidad.

Por su parte, el Tribunal Fiscal tiene un plazo de 7 días hábiles para enviar a la
Defensoría del Contribuyente, sus descargos y las pruebas que considere pertinentes.

Cumplido el plazo de los 7 días para que el Tribunal Fiscal responda, con respuesta o
sin respuesta del Tribunal, la Defensoría del Contribuyente emitirá un informe sobre la
queja contra el Tribunal Fiscal en un plazo no mayor de 7 días hábiles, y lo remitirá al
Ministro de Economía y Finanzas para su revisión y posterior emisión de la Resolución
Ministerial correspondiente.

Como podemos apreciar los 20 días hábiles que tiene el Ministerio de Economía y
Finanzas se cuentan a partir del día hábil siguiente al de la presentación de la queja a la
Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero, de los cuales, 7 días hábiles son
del Tribunal Fiscal para los descargos correspondientes.