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L’évaluation des politiques publiques.

Master : finances publiques et fiscalité.


2017/2018

Encadré par : Réalisé par :


Monsieur Oustani. Loubna AFID & tarek Akachar
Introduction :

Dans nos sociétés contemporaines, les politiques publiques sont


omniprésentes. On distingue donc généralement trois sens du mot
‘’politique’’ :

- LE politique (polity), qui renvoie au sens le plus général (régulation du


monde social, régime politique, Etat).
- LA politique (politics), qui renvoie à la vie politique (tout ce qui gravite
autour du pouvoir politique, et a trait à la conquête de ce pouvoir : partis
politiques, débats politiques, élections…)
- LES politiques ( policies), qui renvoient à l’action publique, à ce qui est
produit par le système.

De ce fait, une politique publique est un objet difficile à définir car il varie
dans le temps (l'action publique recouvre des domaines d'intervention
beaucoup plus larges qu'il y a 30 ou 40 ans), et dans l’espace (on ne trouve pas
la même conception de l’intervention de l’Etat suivant les pays). Comment dans
ces conditions, trouver une définition valide et cohérente qui rend compte de
cette diversité ? Plusieurs tentatives peuvent être citées mais aucune n’est
véritablement satisfaisante.

Ainsi, les politiques publiques selon ‘’Laswell ‘’: who gets what, when and
how ? (C’est à dire qui obtient quoi, quand et comment?) . Il s’agit d’une
définition très imprécise, on ne sait pas qui fait quoi. Qui sont les acteurs des
politiques publiques ? Cadrage beaucoup trop flou pour être satisfaisante.

Une autre définition est celle de ‘’Dye’’ : tout ce qu’un gouvernement décide
de faire ou de ne pas faire. Cette définition insiste sur la notion de choix, ce qui
signifie que derrière chaque politique publique, il y aurait des objectifs et des
motivations, et minore l’importance des acteurs non publics qui peuvent
intervenir dans l’élaboration des politiques publiques.

Une troisième définition est celle de ‘’Howlett et Ramesh’’: un ensemble de


décisions reliées entre elles, pris par un acteur ou un groupe d’acteurs, avec
pour caractéristique fondamentale de définir des buts à atteindre ainsi que les
moyens nécessaires pour remplir les objectifs fixés. Elle souligne deux
dimensions importantes des politiques publiques : elle intègre tout d'abord
l'idée de « moyens », aussi les « objectifs » ou « buts à atteindre », c'est-à-dire
l'ensemble des éléments cognitifs qui sous-tendent l'action publique.

Toutefois, des problèmes subsistent encore. ‘’Quels sont les liens entre les
décisions ?’’ ‘’Les buts et les moyens comment sont ils définis? Par qui ?’’ ‘’Qui
sont les acteurs ?’’. Plusieurs questions sont encore laissées sans réponses.

L’analyse des politiques publiques constitue, plus que jamais, un outil


indispensable pour comprendre les enjeux auxquels sont confrontées les
sociétés contemporaines. Multiplication des interventions publiques dans tous
les domaines de la vie quotidienne, tentatives de réponses aux grands
problèmes économiques ou environnementaux, les gouvernements sont
écartelés entre des contraintes toujours plus fortes liées à la mondialisation et
des demandes citoyennes de participation politique renouvelée.

L’analyse des politiques publiques fait son apparition dans les années 1950,
aux Etats unis, il y a à ce moment là une forte articulation entre analyse et
pratique : les premiers analystes sont en même temps des praticiens de l’action
publique.

Le but de cette nouvelle discipline est de produire des connaissances


applicables à la résolution des problèmes de l’action publique. Il s’agit
d’améliorer l’efficacité des politiques publiques en rationnalisant l’action
étatique. C’est donc une science de l’action publique et pour l’action publique,
opérationnelle qui vise à aider la prise de décision.

La discipline ‘’analyse des politiques publiques’’, se retire tout d’abord du


champ de l’aide à la décision pour devenir progressivement une discipline
académique et universitaire à part entière, autonome, en tant que sous-
discipline de la science politique, on assiste donc à un changement de nature
de la discipline.

L’évaluation de l’action publique (politique, programme, dispositif) a pour


objet d’en apprécier la valeur au regard de certains critères comme la
pertinence, l’efficacité, l’efficience… notamment dans le but d’apporter des
connaissances pour aider à la décision et éclairer le débat public.
L’évaluation est donc, pour les uns, perçue comme un jugement parfois
injuste et qui met en cause des acteurs personnellement. L’évaluation consiste,
pour d’autres (des ingénieurs, des physiciens) à estimer la valeur d’un
paramètre, d’un modèle pour estimer l’effet d’une action. Pour autant, estimer
la valeur d’un paramètre, ne suffit pas à apprécier la valeur de l’action
publique, qui ne se résume pas au modèle testé.

L’évaluation dont il est question ici, vise à apprécier la valeur d’une action
publique. or, selon sa place (décideur politique, opérateur, bénéficiaire),
chacun peut avoir un point de vue différent sur l’action menée. Ainsi il est
possible de développer plusieurs jugements de valeur sur la même action.
Evaluer une politique menée au nom de l’intérêt général, c’est prendre en
compte l’ensemble de ces points de vue. Dans son article 15, la déclaration des
droits de l’homme et du citoyen, précise: «La société a le droit de demander
compte à tout agent public de son administration». L’évaluation analyse des
systèmes d’action, pour comprendre la chaîne des causes, et savoir à quoi
attribuer le résultat. Enfin, l’évaluation doit contribuer à éclairer la décision,
stratégique ou opérationnelle.

Après ce passage introductif sur la définition politiques publiques en général,


et leur évaluation en particulier entamons donc notre sujet !

Quel est l’objectif de l’évaluation des politiques publiques ? Comment ces


politiques publiques sont elles évaluées ? Et qu’en est-il de cette évaluation
au Maroc ?

Pour répondre à cette question on va traiter dans une première partie les
différents types des politiques publiques, leurs éléments constitutifs, et les
tapes de leur évaluation (première partie). Quant à la deuxième partie, elle
sera consacrée à la l’évaluation des politique publique au Maroc (deuxième
partie) .
Première partie :

Politiques publiques : Eléments constitutifs, types et étapes


d’évaluation.

A- Les types et éléments constitutifs des politiques publiques :

a- Les éléments constitutifs des politiques publiques:

+ Le contenu : il s’agit des actes concrets, des éléments matériels d’une


politique publique. Il peut s’agir d’un texte de loi.

+ Un programme : il s’agit d’un cadre général d’analyse, qui comprend des


frontières plus ou moins objectives. Il faut alors s’intéresser aux logiques
sociales qui ont défini ces frontières.

+ L’orientation normative : il y a toujours des objectifs derrière les politiques


publiques, on parle d’action publique finalisée. Ces objectifs sont parfois faciles à
analyser car ils sont explicites, mais ils peuvent aussi être implicites. A ce niveau-là, ce
sont les valeurs et les préférences idéologiques des acteurs qui entrent en compte.

+ Le facteur de coercition : toutes les politiques publiques ont en effet une


nature coercitive, l'action publique contraint le comportement des acteurs,
qu'ils soient publics ou privés.

+ Le ressort social : « l'ensemble des acteurs publics et privés qui concourent


plus ou moins directement à la production et à la mise en œuvre des politiques
publiques » c’est à dire tous les acteurs (hommes politiques, administration,
associations, syndicats, individus, professionnels, etc.) qui participent aux
interactions donnant naissance aux PP.

b- Les types de politiques publiques :

+ Politique réglementaire : L'action publique consiste à édicter des règles


obligatoires qui s'appliquent à tout individu dans une situation donnée – l'Etat
oblige ou interdit.

+ Politique distributive : L'action publique repose sur l'attribution


d'autorisations ou de prestations particulières. L'Etat alloue des ressources
matérielles ou juridiques sans obligation, on parle aussi de politiques
allocatives. Elles ont une dimension facultative.

+ Politique redistributive: L'action publique opère des transferts entre


groupes, souvent dans une logique de solidarité.

+ Politique constitutive : L'action publique consiste à édicter des règles sur les
règles ou sur le pouvoir ; elles fixent en quelque sorte des procédures à suivre
que doivent respecter les acteurs des politiques publiques.

B- Les étapes d’évaluation des politiques publiques :

a- Organisation administrative et définition de la commande :

Cette étape consiste à mettre en place l’organisation administrative de


l’évaluation et à constituer la documentation d’appui permettant de fonder
le diagnostic. Ceci implique notamment d’indiquer le coordinateur de
l’évaluation, mettre en place le comité de pilotage, rassembler un dossier
documentaire sur la politique évaluée, mettre en place l’équipe d’appui
auprès du responsable opérationnel

a- Elaboration du diagnostic :

L’objectif est de réaliser un diagnostic partagé de la politique publique.


Celui-ci comprend un état des lieux, une présentation des objectifs affichés
par les différents et des priorités que ceux-ci assignent à cette politique, une
analyse prospective des besoins des usagers, une appréciation de
l’intervention publique au regard de ses différents objectifs, une
appréciation de son efficience.

b- Cadrage des hypothèses de scénarios à approfondir :

Cette étape consiste à définir des hypothèses de scénarios qui feront l’objet
d’une étude détaillée lors d’une étape suivante. Il est souhaitable d’en
définir le nombre. Ces hypothèses intègrent des éléments de cadrage
financier.
Le ministre peut décider, après avoir entendu les membres du comité de
pilotage, de retenir les scénarios esquissés dans le rapport opérationnel, en
tout ou en partie, ou d’en formuler d’autres.

Dans le cas où le diagnostic issu de la précédente phase est incomplet, le


ministre peut décider de faire porter la préparation d’un scénario sur un
segment de la politique seulement. Les sujets qui nécessitent une durée de
travail plus longue peuvent être repris lors d’un prochain cycle d’évaluation.

c- Approfondissement et appréciation des scénarios :

Cette étape est consacrée à préciser les modalités techniques et les divers
impacts de chacun des scénarios retenus par le ministre, les conséquences
sur les l’organisation des services et les personnels de chaque scénario sont
précisément déterminées.

d- Décision :

Cette dernière étape doit permettre de retenir un scénario et de bâtir un


plan d’action pour mettre en œuvre les mesures annoncées.

Le choix du scénario par le ministre peut être précédé par une phase de
consultation avec les partenaires et les représentants du personnel. Cette
consultation serait plus aisée que les représentants du personnel auront été
régulièrement informés du déroulement de la démarche.

Deuxième partie :

Evaluation des politiques publiques: entre la culture de contrôle


classique et les perspectives de la nouvelle constitution au Maroc.

A- Les acteurs de l’évaluation des politiques publiques

La pratique de l’évaluation des politiques publiques (EPP) au Maroc est très


récente, elle date des années 2000 avec le lancement de fameux chantier de
l’INDH, dont l’objectif était de rattraper les retards accumulés en termes de
développement humain.
Avec l’arrivé de la nouvelle constitution la pratique de l’évaluation est
améliorée, en effet la constitution de 2011 a offert une opportunité majeur
pour institutionnaliser et développer une nouvelle culture de l’EPP. Ainsi l’EPP
est pratiquée par les établissements suivants :

 Le parlement

La constitution a investi le parlement d’une mission capitale en lui confiant


l’EPP, en effet l’article 70 de la nouvelle constitution stipule que « le parlement
exerce le pouvoir législatif. Il vote les lois, contrôle l’action du gouvernement et
évalue les politiques publiques… ».

Pour mettre en œuvre ses nouvelles compétences, le parlement a opté pour les
trois choix suivants :

a. Création d’une Commission de Contrôle des Dépenses Publiques

Elle s’attache à vérifier si la dépense a été :

 économique : c’est-à-dire qu’elle minimise le coût pour un niveau de


qualité défini.
 efficiente : c’est-à-dire dans quelle mesure la dépense représente la
meilleure offre.
 efficace : c’est-à-dire dans quelle mesure elle a permis d’atteindre les
objectifs fixés.

Cette commission doit effectuer des évaluations ex-post et en cours afin de


permettre d’ajuster les programmes publics. Cette proposition est inspirée par
la logique Anglo-saxonne des Spending Reviews et du principe « Value for
Money » puisque son but est d’ajuster les budgets annuels et de préparer la
discussion annuelle des lois de règlements.
Cette commission pourrait selon le Plan s’appuyer sur les rapports d’audit et de
vérification conduits par la Cour des Comptes. Cette proposition a été créée par
l’article 55 du nouveau règlement intérieur de 2013.

b. Mise en place d’un processus d’EPP

Selon l’argumentaire proposé par le Plan Stratégique, « La Constitution confie


au Parlement la responsabilité d’évaluer les politiques publiques (art. 70). Cette
initiative vise à identifier le mécanisme, la procédure à mettre en œuvre et les
moyens à mobiliser pour remplir cette mission ». L’évaluation y a pour « objet
de rectifier progressivement ces politiques publiques pour améliorer au fur et à
mesure leur pertinence et l’atteinte effective des résultats souhaités ».
L’évaluation ne semble pas ici concerner le volet de la transparence mais
seulement le volet performance. Le but de la procédure est « de préparer la
séance annuelle prévue par l’article 101 de la constitution et relative à la
discussion des politiques publiques et à leur évaluation ».
Toutefois, cette proposition mise en œuvre par un nouveau titre sur
l’évaluation au sein du règlement intérieur de 2013 (articles 211 à 217) ne
prévoit aucune structure mais propose de s’appuyer sur les commissions
existantes et sur des rapports et des études élaborés à cet effet et à sa
demande par le CESE, ou par d’autres organismes notamment les institutions
et organes de bonne gouvernance constitutionnels ou des centres de
recherches spécialisés.
Le programme d’évaluations annuelles est adopté notamment sur propositions
des groupes parlementaires par le bureau du parlement durant la session du
mois d’octobre sans préciser quels sont les critères et modalités d’arbitrages
des sujets à retenir par le bureau. La copie des évaluations retenues est
transmise au Chef du gouvernement. Le président transmet alors une demande
d’appui au CESE ou à d’autres organes constitutionnels. Cette procédure ne fait
pas mention du rôle de la Cour des comptes, cantonnée à une logique
budgétaire bien qu’elle ait un rôle explicite en termes d’appui du Parlement
dans l’évaluation selon la nouvelle Constitution. Par ailleurs, aucun système de
suivi des recommandations ni même la formulation de celles-ci n’est prévue
par le règlement intérieur.

c. Création d’une unité chargée de l’étude et de l’analyse du projet de lois


des finances et du budget de l’Etat

Cette proposition réédite l’expérience avortée du Bureau du Budget du


parlement et « vise à renforcer les capacités de la Chambre en matière
d’analyse approfondie (…) du budget de l’Etat, à travers la création d’une unité
spécialisée rattachée à l’administration, dotée de compétences humaines et
des moyens matériels nécessaires. Elle doit donc préparer des analyses du
projet de budget à l’intention des Représentants. Cette unité devrait aussi
respecter un haut niveau d’expertise et de rigueur d’analyse ainsi qu’une
parfaite neutralité et éthique vis-à-vis des différentes tendances politiques et
des groupes et groupements parlementaires ». Cette proposition n’était pas
encore programmée par le Plan Stratégique.

 La cour des comptes


Mission constitutionnelle attribuée exclusivement au Parlement, l’évaluation
des politiques publiques est l’une des innovations majeures dans le dispositif
de gouvernance des finances publiques dans notre pays. A travers cette
mission, la gestion publique privilégiera de plus en plus la logique des résultats
et de l’impact des finances publiques, notamment dans le domaine de
développement humain.
Le rôle de la Cour des comptes à ce niveau est important puisque la
Constitution prévoit la possibilité pour le parlement de recourir à l’assistance
de la cour des comptes pour l’évaluation des politiques publiques. Dans la
pratique, il faut dire que la fonction d’évaluateur n’est pas une nouveauté pour
la Cour. En effet, elle a déjà effectué plusieurs missions d’évaluation des projets
et des programmes publics conformément aux dispositions du code des
juridictions financières. Ainsi, l’évaluation des politiques publiques peut être
considérée comme un aboutissement logique de l’évolution du contrôle
supérieur des finances publiques dans notre pays.
A ce titre, la Cour des comptes envisage de développer sa compétence dans ce
domaine. Il s’agit là d’un chantier complexe où l’organisation, les méthodes de
travail et les compétences doivent être repensées pour aller au-delà du
contrôle de la gestion des finances publiques pour apprécier la réalisation des
objectifs et leurs impacts sur le développement assignés aux budgets publics.
Cette nouvelle approche imposera à la Cour en plus d’être « un gardien de la
bonne finance » de devenir aussi « un aiguillon de la bonne politique ».
Par la consolidant de ses acquis en matière de contrôle supérieur des finances
publiques et en élargissant ses missions, notamment celles liées à l’assistance
et l’évaluation, le législateur marocain reconnait implicitement la fonction de
conseil à la Cour des comptes.

 Le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE)


Le Conseil Economique Social et Environnemental assure des missions
consultatives sur les questions à caractère économique, social et
environnemental.
Dans l’exercice de ses attributions, le CESE réalise des avis, études et
recherche, soit à la demande du Gouvernement, de la Chambre des
Représentants ou de la Chambre des Conseillers (saisine) soit de sa propre
initiative (auto-saisine).
Ainsi, au cours de l’année 2012, le CESE a reçu trois saisines de la part du
gouvernement et du parlement toutes les trois liées à l’évaluation (Analyse
relative à l’impact du projet sur l’environnement, Analyse et recommandations
sur l’INDH, Généralisation de l’accès aux soins de santé de base). Par ailleurs,
doté d’un pouvoir d’auto-saisine, il a publié des rapports relatifs à des
thématiques liées à l’évaluation notamment « la commande publique : levier
pour le développement économique et social » ou encore « l’intégration des
personnes en handicap ».

B- Les entraves d’ancrage de l’évaluation dans le processus des


politiques publiques

 La culture de contrôle classique


En général, la culture de contrôle classique qui marque presque toutes les
institutions publiques au Maroc constitue un facteur de blocage au
développement de la pratique évaluative et même à son effectivité. Très
spécifiquement, on assiste toujours à la prédominance des activités de contrôle
administratif, financier et d’audit, assurées par diverses instances
gouvernementales et non gouvernementales, même si les textes qui régissent
ces instances indiquent que l’évaluation fait partie de leurs activités, comme
c’est le cas de la Cour des comptes et les Cours régionales des comptes.
En fait, l’article 75 du Dahir n°1 -02-124 du 1er Rabii II 1423 portant
promulgation de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières
précise que la Cour des comptes « peut effectuer des missions d’évaluation
des projets publics afin d’établir, sur la base des réalisations, dans quelle
mesure les objectifs assignés à chaque projet ont été atteints, au regard des
moyens mis en œuvre».
Dans la pratique, et comme l’a souligné S. MOURABIT, Rapporteur général de
la Cour des comptes, l’expérience de cette institution en matière d’évaluation
des politiques publiques s’articule généralement autour des trois axes du
triangle de la performance (objectifs, moyens et résultats). Sa démarche
repose donc sur une analyse coûts/bénéfices tout en mesurant les résultats,
les écarts ainsi que les impacts économiques et sociaux. Toutefois, la Cour des
comptes n’assure pas pleinement sa fonction d’évaluation à cause surtout du
manque de ressources humaines qualifiées. D’ailleurs, l’effectif dont dispose
cette institution ne permet même pas d’assurer ses missions essentielles de
contrôle financier et budgétaire. De plus, son personnel ne dispose pas des
connaissances et du savoir faire nécessaire pour mener à bien des missions
d’évaluation.
L’exemple de la Cour des comptes montre clairement que même si la pratique
évaluative est plus ou moins incorporée dans certaines composantes du
paysage institutionnel marocain, ses activités restent plutôt éparses, non
systémiques et souvent peu codifiées et scientifiques dans leur méthodologie.
La place de l’évaluation dans le système de modernisation ou d’efficacité des
politiques publiques n’est pas encore visible aux yeux de la majorité des
décideurs publics ni confirmée par des lois et règlements à l’exception de
quelques dispositions réglementaires mais qui restent un peu générales et
sans incidence réelle sur les pratiques administratives.

 Une pratique quasi absente dans les collectivités territoriales


Seules des expériences autonomes et sommaires d’évaluation sont à noter
dans quelques collectivités locales de différents niveaux (régions et communes
principalement). Ceci s’explique notamment par l’absence historique de cadres
institutionnels, de la culture de reddition des comptes et de l’insuffisance des
capacités de gestion et de ressources humaines adéquates, freins naturels au
développement de toute culture évaluative. D’autant plus que cette culture est
souvent confondue avec la culture de transparence, les services d’information
en ligne ou encore la diffusion de rapports divers. On semble confondre
l’évaluation avec ses outils et principes. Même pour des communes
relativement avancées dans le sujet, l’évaluation est confondue avec le suivi de
réalisation.
Au niveau de la région, bien que la Constitution l’érige comme nouveau pilier
de l’organisation territoriale du Maroc, l’évaluation est inexistante dans les
textes actuels et quasiment absents dans la pratique à l’exception de quelques
rares initiatives apparentées telles les créations d’observatoires ou des centres
régionaux d’expertise souvent soutenu par des acteurs extérieurs au pays.
De l’autre coté, l’absence d’une base juridique pour l’organisation de la
pratique de l’évaluation, le manque d’informations et de données sur les
programmes et les projets sont autant de facteurs ayant limité
l’institutionnalisation de l’évaluation.

Conclusion

Au Maroc, l’accroissement considérable de la dépense publique dans le


domaine social et la persistance de dysfonctionnements dans des secteurs tels
que l’éducation et la formation, la santé, l’habitat, requirent l’enracinement et
le développement de pratique d’évaluation en vue d’améliorer la performance
et l’efficience des politiques publiques.
Par ailleurs, les avancées du Maroc en matière de décentralisation et
déconcentration et leurs implications en matière de mise en œuvre des
programmes et projets de développement devront offrir aux différents acteurs,
à différents échelles de la décision, plus de responsabilité et d’autonomie et
donc une demande plus forte en matière d’évaluation territorialisée.
En effet la nouvelle constitution offre des opportunités majeures pour le
renforcement et le développement de la culture de l’évaluation, ainsi la
constitution de 2011 a confié la compétence de l’évaluation aux organes
indépendants (le Parlement, la cour des comptes, le CESE,…etc.) pour garantir
une transparence, performance et proximité des politiques publiques.
Ainsi, le Maroc doit améliorer le cadre général de l’évaluation des politiques
publiques et promouvoir une culture de l’évaluation en créant une institution
nationale chargée de l’évaluation.
Au niveau régional, un bon système d’incitation de la part de l’Etat notamment
avec des participations techniques et financières ou encore des conventions
avec les organes évaluateurs au niveau central peuvent encourager la diffusion
de la culture d’évaluation au niveau régional, d’ailleurs, la société civile
régionale peut aussi jouer un rôle fondamental dans ce processus.

Bibliographie :

 Association Marocaine de l’Evaluation : Etude de benchmarking des


degrés d’institutionnalisation et de l’organisation de la fonction
d’évaluation.
 Anass Aboulaaguig : l’évaluation des politiques publiques au Maroc :
Etats des lieux et perspectives.
 Lehcen kers : Quel nouveau rôle de la cour des comptes ?
 Le site de CESE : http://www.ces.ma/Pages/Accueil.aspx
 Le site de la documentation française :
http://www.ladocumentationfrancaise.fr