DESINSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN VENEZUELA.

Un camino hacia la
ausencia legal de transparencia, participación y control.

Jazmín Díaz-Barrios

Recientemente la organización International budget partnership (IBP) publicó

los resultados del Índice de presupuesto abierto (OBI, por sus siglas en inglés) 2015
(www.openbudgetsurvey.org), ranking referido a los niveles de transparencia, participación y
vigilancia presupuestaria que tienen los países. En esta oportunidad participaron 102 países y
Venezuela obtuvo una, nada honrosa puntuación sobre 100, de 8 puntos en transparencia, 23
en participación y 39 en vigilancia por parte de la legislatura. Vale decir que no sólo nuestros
resultados son penosamente bajos, sino que además, son los más bajos de América. El país
latinoamericano que nos sigue es Bolivia y tiene más del doble en transparencia que nosotros,

A raíz de estos resultados, la organización Transparencia Internacional, capítulo

Venezuela (www.transparencia.org.ve), comenzó una fantástica labor de difundir en las
distintas universidades del país estos resultados. En la persona de la Dra. Christi Rangel de la
Universidad de Los Andes, coordinadora regional de Transparencia Venezuela
(merida@transparencia.org.ve), se ha desarrollado en el último mes una labor de divulgación
de la información. El 20 de octubre le tocó el turno a la Universidad del Zulia y tuvimos el
honor de acompañar a la Dra. Rangel con algunos comentarios. En este sentido, percibo que
los resultados muestran el ostensible deterioro de institucionalidad presupuestaria que
comienza desde la primera modificación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público (LOAFSP) allá por el año 2000 y que ha sufrido sucesivas modificaciones, para
cambiar la idea del legislador de proteger los ingresos del país y ponerlos al servicio de
individualidades.

Me voy a permitir hacer una breve reseña del quehacer presupuestario venezolano
para intentar recalar en una suerte de explicación de nuestro fracaso en la gestión
transparente de las finanzas. A partir del año 1976 Venezuela contó con una herramienta legal
para desarrollar el presupuesto de la nación cual fue la ley Orgánica de Régimen
presupuestario (LORP); con ella se desarrolló el Reglamento número 1 que detallaba el cómo y
cuándo hacer las cosas. En esta ley se establecía el presupuesto por programa como la técnica
de elaboración, en un intento de legislar y obligar a que el presupuesto fuera la expresión de la
planificación. Sin embargo, no se educó al parlamento ni a los funcionarios por lo que el
presupuesto continuó analizándose de manera tradicional: por partidas de gastos e
instituciones y no por programas y metas. En honor a la verdad, en el país nunca se utilizó
realmente la técnica de presupuesto por programas a pesar de que estuvo vigente por 40
años.

Durante toda la época democrática del siglo XX, en Venezuela estaba presente la
necesidad de reformar el Estado y dentro de ello, la modernización de las finanzas públicas. En
ese sentido, en 1995 se concreta la modificación de las finanzas públicas con un proyecto
(Programa de modernización de las finanzas del Estado, PROMAFE), en busca de una mayor
eficiencia, claridad y transparencia. El programa tenía tres etapas de implantación; en la
primera, se encontraba el marco jurídico de la reforma. Venezuela tenía muchas leyes
atomizadas e incluso que colidían, la idea era crear un instrumento jurídico único y
congruente.

Como parte de este proceso, se desarrolla el SISTEMA INTEGRADO DE GESTIÓN Y CONTROL DE LAS
FINANZAS PÚBLICAS (SIGECOF). En el ámbito jurídico, en el 99 se modifica la ley (LORP) y finalmente

en el 2000 se deroga y se sustituye por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del

Sector Público, instrumento que consolida muchas de las leyes relacionadas con elementos de
las finanzas del Estado, como el presupuesto, la contabilidad, el crédito público, la Tesorería, el
control interno, y los aspectos macroeconómicos y de sostenibilidad en el mediano y largo
plazo.
Ahora bien, por qué traigo a colación el PROMAFE? Porque percibo que buscaba el
mismo norte que el IBP. Al revisar la misión del PROMAFE encontramos que en ella están
contenidos los tres aspectos que estudia el OBI: transparencia, participación ciudadana y
vigilancia.

Rediseñar los procesos de la administración financiera de los entes gubernamentales,

desarrollar, implantar, divulgar y asegurar el conocimiento de las herramientas legales y operativas que
permitan el registro, seguimiento y control de las transacciones, propicien una gestión transparente y
provean información confiable y oportuna al Estado venezolano y a la colectividad, con la coordinación
del Ministerio de Finanzas, la participación de los órganos rectores y el empleo de recursos humanos
especializados y de tecnología de avanzada.

En ese momento nos estábamos alineando para en un futuro tener trasparencia

presupuestaria; ¿qué pasó en el camino? Volvamos al primer elemento: la LOAFSP. Esta ley
contiene prácticamente todos los elementos atinentes a las finanzas públicas, tal vez solo falta
la parte tributaria. Sin embargo, el aspecto más desarrollado es el título 2, relativo al
presupuesto. Y esto es un claro indicador de la importancia que el legislador le dio al
presupuesto como pivote de todas las finanzas públicas venezolanas.
 Cuando se revisa esta ley, se observa que fue pensada desde una perspectiva de
transparencia fiscal. Se encuentra en la ley que: El presupuesto público expresa los recursos
que se captan y asignan conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico,
social e institucional del país. Se ajustará a las reglas de disciplina fiscal contempladas en la
LOAFSP y en la Ley del marco plurianual del presupuesto. Si nos detenemos allí vemos los tres
elementos básicos que deberían ser rectores del presupuesto: DESARROLLO ECONÓMICO,
SOCIAL E INSTITUCIONAL. El legislador visionó el desarrollo financiero del país con estas tres
patas, y he aquí, tal vez, la primera gran debilidad financiera, la ausencia de la tercera pata: el
desarrollo institucional; o tal vez debería decirse, la involución del mismo.

La institucionalidad es lo que permite que el Estado se sienta obligado a informar, y

más importante aún: que el ciudadano sienta que debe ser informado y lo exija. Esto último
abre el camino a la participación, la cual lleva a la transparencia. Evidentemente, cuando un
Estado no desarrolla la institucionalidad, el ciudadano desconoce su derecho y deber a
participar, el cumplimiento de reglas se desvirtúa, se afecta la vigilancia y por ende la
transparencia.

Un ejemplo de esta situación, la tenemos en los sucedido el 13 de octubre próximo

pasado, día en el cual no sesionó la Asamblea Nacional, sin embargo, fue entregado al
secretario de ésta, el documento más importante para la ejecución de los planes nacionales en
el venidero año: el proyecto de presupuesto 2016. El país no se enteró (incluida la comisión de
finanzas de la propia Asamblea Nacional). En el pasado, este era un evento público y notorio,
lo hacía generalmente el propio Presidente de la República acompañado de sus ministros del
área, de inmediato aparecían en prensa los datos para el próximo año y comenzaba el debate.
En esta oportunidad, fue entregado por el ministro de finanzas al secretario de la Asamblea
Nacional (AN) y lo único que se tiene es una nota de prensa de la AN informando que se
recibieron todos los recaudos de ley.

Aquí en un solo acto, se violaron los tres principios analizados por OBI: transparencia,
participación y vigilancia. Esto implica, que no solo el manejo presupuestario es opaco, y
alcanzó un escaso 8/100 en el 2015, sino que la opacidad es sostenida, va en aumento y es
intencional, ya que es la primera vez que esto ocurre. El mensaje subliminal es que el
presupuesto no es importante, es sólo un acto administrativo, pero no comporta ninguna
relevancia para el manejo del Estado. Esto es una muestra de la intención de
desinstitucionalizar las finanzas públicas, nuestra tercera pata del desarrollo financiero.
 Pero el proceso de desinstitucionalización no se queda allí, se observa en cada
componente de la LOAFSP.

En cuanto al Crédito Público (CP), dos elementos concomitantes muestran la

desinstitucionalización de las finanzas públicas: por una parte, al entregar un proyecto de
presupuesto la ley establece que junto al proyecto se debe estregar el monto máximo de CP a
contratar durante el ejercicio, el endeudamiento neto y letras del tesoro en circulación al
cierre. Y por la otra, esos montos estarán determinados de acuerdo a la ley del marco
plurianual de presupuesto. Pero es público y notorio que en los últimos años el monto de
crédito público supera el monto original del presupuesto aprobado; de hecho, para este año
2015, ya el 6 de octubre se había superado el 100% del presupuesto original de Bs. 741
millardos, alcanzando Bs. 1.5 billones, lo cual hace suponer que el año finalizará con un gasto
público rondando los 2 billones de bolívares fuertes.

Lo anterior es una muestra clara del poco respeto a la institucionalidad presupuestaria

ya que se están violando dos preceptos protectores de la salud financiera, del desarrollo
ordenado de la economía del país: el marco plurianual del presupuesto y los límites de
endeudamiento establecidos en la Ley de presupuesto 2015. Pero legalmente, no hay daño
porque en la última modificación a la LOAFSP se fija el carácter informativo del marco
plurianual del presupuesto, hasta tanto se dicte la ley correspondiente. Es decir, que ya el
marco plurianual legalmente, no será tal, no es obligante.

Con respecto a Tesorería: La cuenta única del tesoro nacional prevista en la ley es una
muestra clara del espíritu de transparencia que anida en este instrumento. De acuerdo con
ella, todos los fondos existentes dentro y fuera del país y sus movimientos deben estar
registrados en ella. Y en el espíritu de participación esta información debería estar publicada.
Pero se tiene casi una docena de fondos pululando. Esos fondos, ¿tendrán el apropiado
registro en la tesorería? Si la tesorería estuviera informada, el país lo estaría.

En atención a la Contabilidad: Una de las funciones de la contabilidad pública es el

registro de las transacciones financieras que afectan la República, en ese sentido, llama la
atención como en el año 2011 modificaron la definición de ingreso extraordinario establecida
en la LOAFSP. Hasta ese momento, un ingreso extraordinario era un ingreso no recurrente,
como el proveniente de operaciones de crédito público y de leyes cuya vigencia no excediera
de tres años. En ese momento pasó de ser algo claro e institucional a algo opaco y difuso: la ley
se cambió y en vez de 3 años se escribió “aunque su vigencia comprenda varios ejercicios
económicos financieros”; ¿quieren algo más opaco?. ¿Qué significa eso? Hasta cuándo se
refleja como extraordinario un ingreso? ¿Quién define cuándo pasa a ser ordinario?. Se perdió
la institucionalidad ya que para clasificar el ingreso habrá que preguntarle a alguien y que ese
alguien decida, porque la Ley, ya perdió sentido. De nuevo el mensaje subliminal: la Ley no
importa.

Tocando el Control interno, como sabemos, a partir del año 98-99 con la modificación
de la Ley de la Contraloría General de la República (CGR), el control interno de aparato público
venezolano recae en cada organismo, ya que la contraloría solo hace control a posteriori, es
decir, auditorías. Esto requiere instituciones sólidas y muy bien organizadas que puedan llevar
a cabo esta tarea. Es el caso, que en la modificación 2015 de la LOAFSP, se incluye a los
consejos comunales como sujetos de aplicación del presupuesto. ¿Qué significa para el control
interno asignar presupuesto a grupos de individuos con buenas intenciones pero sin estructura
ni preparación? Pierde institucionalidad el control interno, la incapacidad para llevar a cabo el
control lo dejará sin efecto.

Dos componentes restan por revisar, el aspecto macroeconómico y la estabilidad del

gasto y sostenibilidad intergeneracional. En esto puntos huelgan los comentarios, baste con
recordar el artículo 148 donde se establece que será nulo todo acuerdo que pueda
comprometer la independencia del Banco Central de Venezuela (BCV), que el Ejecutivo
establezca directrices en la gestión del banco o que el BCV financie políticas deficitarias. Dos
años sin cifras generales, nueve meses sin cifras de inflación, hablan de la falta de
independencia del BCV. Desde el millardito que el extinto presidente exigió al BCV para gasto
corriente, quedó en evidencia la injerencia del poder ejecutivo en el BCV y la reproducción de
dinero inorgánico completan la trilogía de ilegalidades. El mensaje es claro: esa institución
otrora respetable, ya no lo es más. El BCV perdió su institucionalidad.

Con respecto a esos dos fondos que la Ley establecía para garantizar la sostenibilidad
del gasto a mediano y largo plazo, de manera sostenida, se han venido haciendo ajustes en la
Ley para darle mayor discrecionalidad al uso de lo que fuera el fondo de estabilización
macroeconómica que estaba absolutamente definido y orientado a la inversión, previsión,
gasto sostenible y excepcionalmente, pago de la deuda pública y que se ha convertido en casi
una docena de distintos fondos extrapresupuestarios que se utilizan para gasto corriente de
manera absolutamente discrecional, sin cortapisas, controles previos, ni posteriores, sin
vigilancia, sin participación y por ende con total opacidad. En la última modificación de la
LOAFSP (enero 2015) simplemente excluye la regulación del fondo de la ley con la pueril
excusa de que está contenido en otra. Y del fondo de ahorro intergeneracional, esa hermosa
pieza que legislaba a 20 años para la próxima generación, nunca vio la vida, quedó en letra
muerta.

Conclusiones

1. En los últimos años se han hecho modificaciones permanentes a la LOAFSP que

desvirtúan su naturaleza.

2. Las modificaciones efectuadas tienden a incrementar los niveles de opacidad

presupuestaria y disminuyen la capacidad de control tanto interno como ciudadano.

Como reflexión final, quiero expresar:

Hay un trabajo intencional y sostenido para desinstitucionalizar el presupuesto del

país, tanto desde el punto de vista legal como cotidiano, haciéndolo no una herramienta de
gestión de las finanzas, sino un documento inocuo para el ciudadano venezolano. Mientras
subsista esta falta de institucionalidad, mientras no se trabaje el desarrollo sostenido de la
tercera pata de las finanzas públicas venezolanas, la falta de institucionalidad, no permitirá
que se incrementen los niveles de transparencia, participación ciudadana y vigilancia y las
cifras alcanzadas este año en trasparencia presupuestaria seguirán bajando.

Referencias bibliográficas

Asamblea Nacional (2000). Ley orgánica de la Administración financiera del sector público.

Asamblea Nacional (2011).Modificación a la Ley orgánica de la Administración financiera del

sector público.

Asamblea Nacional (2015). Modificación a la Ley orgánica de la Administración financiera del

sector público.

Congreso de la República de Venezuela (1976). Ley orgánica de Régimen Presupuestario,

Gaceta oficial extraordinarioa Nº 1893 del 30jul76. Caracas.

@jazdibar
2015