Adakah Federalisme Penghalang kepada Pelaksanaan Syariah di

Malaysia1

Oleh
Nurhafilah Musa2
Fakulti Undang-undang
Universiti Kebangsaan Malaysia
hafilah@ukm.my

1. Pendahuluan

Pelaksanaan syariah di Malaysia telah menjadi satu topik yang hangat

dibincangkan apabila kerajaan Kelantan telah meluluskan Enakmen Kanun Jenayah
Syariah II (Enakmen Hudud) pada tahun 1993. Langkah ini diikuti oleh Terengganu
pada tahun 2001. Namun begitu, kelulusan Enakmen Hudud yang diberikan oleh Dewan
Undangan Negeri Kelantan dan Terengganu tidak menjadikan undang-undang tersebut
terpakai disebabkan halangan daripada Perlembagaan Persekutuan. Sekalipun
perbincangan mengenai pelaksanaan syariah di Malaysia tidak lagi menjadi perbincangan
utama buat masa ini, umat Islam di Malaysia masih perlu memikirkan sedalam-dalamnya
bagaimana untuk melaksanakan syariah di Malaysia dalam kerangka undang-undang dan
sistem pentadbiran yang sedia ada.
Kertas kerja ini bertujuan untuk menjelaskan sama ada federalisme menjadi faktor
penghalang atau penyumbang kepada pelaksanaan syariah di Malaysia. Kertas kerja ini
dibahagikan kepada beberapa bahagian. Pertama, penulis akan memberikan definisi dan
matlamat syariah dan tujuan pelaksanaannya di Malaysia. Kemudian, sedikit sorotan
ringkas mengenai perbahasan pelaksanaan syariah di Malaysia. Dalam bahagian ketiga,
penulis membentangkan konsep federalisme secara umum dan pengamalannya di
Malaysia. Selepas itu, penulis akan menghuraikan pembahagian kuasa dalam pentadbiran
agama Islam di Malaysia serta agensi-agensi pentadbiran agama Islam di Malaysia.
Seterusnya, penulis akan mengupas bagaimana kerajaan Kelantan melaksanakan syariah
dalam kerangka federalisme yang ada di Malaysia.
Disebabkan keterbatasan ruang, kertas kerja ini tidak akan membincangkan
tentang konsep negara Islam, ciri-ciri pemimpin negara Islam, Islam dan sekularisme dan
politik kepartian dalam melaksanakan syariah di Malaysia. Walau bagaimanapun,
penulisan-penulisan ini tetap penting dalam memahami suasana dan konteks pelaksanaan

1
Kertas kerja yang dibentangkan dalam Seminar Kebangsaan Pelaksanaan Syariah di Malaysia anjuran
Persatuan Ulama Malaysia pada 7 Julai 2012 di Auditorium Daeng Chelak, Muzium Sultan Alam Shah,
Shah Alam, Selangor Darul Ehsan.
2
Penulis merupakan calon PhD di Melbourne Law School, University of Melbourne dan pensyarah di
Fakulti Undang-undang, Universiti Kebangsaan Malaysia.

1
syariah di Malaysia. Kertas kerja ini tidak dapat memberikan gambaran yang
komprehensif mengenai pelaksanaan syariah di Malaysia tetapi lebih bermaksud untuk
memberi gambaran pelaksanaan syariah yang dilakukan oleh kerajaan Kelantan dalam
kerangka federalisme di Malaysia.

2. Definisi tajuk

Antara konsep asas yang perlu difahami dalam isu pelaksanaan syariah di
Malaysia ialah maksud syariah, federalisme dan sistem perundangan yang berjalan.
Pelaksanaan syariah memerlukan beberapa komponen penting: undang-undang, kerajaan,
sistem pentadbiran, kakitangan, kemahuan untuk melaksanakan syariah dan masyarakat
yang inginkan syariah dilaksanakan.
Syariah atau Syariat Islam ialah apa yang disyariatkan oleh Allah kepada
hambanya yang terdiri daripada hukum-hakam yang pelbagai. Pada pandangan Dr. Abdul
Karim Zaydan, syariah, din (agama) dan ‘millah’ membawa maksud yang sama. 3 Syariah
mengandung dua jenis hukum; pertama, hukum yang terperinci meliputi aspek akidah,
akhlak dan hubungan sesama manusia merangkumi hukum kekeluargaan dan jenayah dan
kedua, prinsip-prinsip umum. 4 Maka, dalam konteks hari ini, pelaksanaan syariah dalam
kerangka federalisme di Malaysia boleh diertikan sebagai implementasi ajaran agama
Islam dalam masyarakat Malaysia yang berbilang bangsa dan agama yang mengamalkan
sistem pembahagian kuasa antara kerajaan persekutuan dan kerajaan negeri.
Satu hakikat yang perlu disedari ialah suasana masyarakat majmuk di Malaysia
tidak jauh bezanya dengan suasana yang dihadapi oleh Rasulullah dalam mendirikan
negara Madinah dan tidak jauh bezanya dengan apa yang dihadapi oleh para sahabat
Baginda apabila meluaskan jajahan Islam ke serata dunia di mana mereka bertemu
dengan masyarakat yang berbilang bangsa dan agama. Ini menunjukkan bahawa isi
kandungan syariat Islam yang diturunkan sememangnya untuk dilaksanakan dalam
masyarakat majmuk. Namun begitu, beberapa faktor lain seperti sistem demokrasi, sistem
federalisme dan raja berperlembagaan perlu diambil kira dalam konteks Malaysia.
Sebelum perbincangan mengenai federalisme dan pelaksanaan syariah di
Malaysia, kertas kerja ini perlu membincangkan tentang maqasid syariah dan matlamat
pelaksanaan syariah di Malaysia. Pelaksanan syariah juga dilihat sebagai satu langkah ke
arah menegakkan negara Islam. Satu pandangan yang dikemukakan oleh Louay Safi,
matlamat negara Islam ialah bukan untuk memaksa masyarakat untuk mematuhi ajaran
Islam tetapi untuk mewujudkan suasana yang membantu ke arah merealisasikan matlamat
khilafah itu sendiri. 5

3
Abdul Karim Zaydan (1998), Al-Madkhal li Dirasah Al-Syari’ah al-Islamiyah, cetakan 15, Muassasah al-
Risalah.
4
Ibid.
5
Louay M. Safi (1991) The Islamic State: A Conceptual Framework, The American Journal of Social
Sciences, Vol. 8, No. 2, 221.

2
 Terdapat banyak perbahasan mengenai maqasid syariah di kalangan para ulama.
Dr. Abdul Karim Zaydan berpendapat bahawa matlamat sebenar syariat Islam ialah
merealisasikan kemaslahatan manusia, memelihara kemaslahatan tersebut dan
menghindarkan manusia daripada sebarang kemudaratan. Kemsalahatan ini diukur
menggunakan kaca mata syara’ (agama) dan bukan dengan pertimbangan manusia. 6
Beliau telah membahagikan kemaslahatan manusia kepada tiga : Dharuriyat (need to
have), Hajiyat (good to have) dan Tahsiniyat (nice to have). Dalam konteks pelaksanaan
syariah, kertas kerja ini hanya akan menumpukan kepada perbincangan mengenai
Dharuriyat. Dharuriyat ialah kemaslahatan yang sangat berkait rapat dengan kehidupan
manusia dan masyarakat dan jika salah satu kemaslahatan ini tiada, maka akan terjejas
kehidupan manusia. Perkara yang termasuk dalam kategori Dharuriyat ialah agama,
nyawa, akal, keturunan dan harta. Tanggungjawab pelaksana syariat Islam adalah untuk
mewujudkan kemaslahatan Dharuriyat ini dan memeliharanya. 7
Pada pandangan penulis, dengan berpandukan perbincangan mengenai konsep
negara Islam, maqasid syariah dan matlamat khilafah itu sendiri, pelaksanaan syariah
bermaksud pelaksanaan kesemua hukum yang terkandung dalam Al-Quran, Sunnah
berdasarkan ijma’ dan ijtihad para ulama. Selain itu, pelaksanaan syariah juga bermaksud
segala undang-undang digubal atau dipinda bersesuaian dengan maqasid syariah dan
tidak bercanggah dengan prinsip-prinsip umum Islam. Dalam proses melaksanakan
syariah, Al-Quran, Sunnah dan sumber perundangan Islam lain dijadikan sumber rujukan
dalam menggubal undang-undang. Pelaksanaan syariah juga termasuklah pelaksanaan
sebarang polisi atau dasar selari dengan maqasid syariah dan prinsip-prinsip Islam.

3. Sorotan perbincangan – di mana kita sekarang?

Sorotan perbincangan di sini bertujuan untuk memberi gambaran sepintas lalu

tentang perbincangan mengenai pelaksanaan syariah yang dikemukakan oleh para
sarjana. Kertas kerja bukan memulakan perbincangan yang baru tetapi menyambung
usaha yang dibuat oleh orang-orang terdahulu.
Pada pandangan Abdul Aziz Bari, Islam atau syariah mempunyai tempat dalam
Perlembagaan Persekutuan dan dalam sistem perundangan Malaysia. 8 Jika syariah ingin
dilaksanakan di Malaysia, suatu perubahan perlu dilakukan. Beliau mengutarakan
pandangan bahawa terdapat dua mekanisme perubahan dalam perlembagaan, iaitu
perubahan politik dan perubahan perlembagaan yang tidak semestinya dengan kuasa
politik. Kedua-duanya usaha ini memerlukan sekumpulan individu yang memahami dan

6
Abdul Karim Zaydan (1993), al-Wajiz fi Al-Usul al-Fiqh, cetakan pertama, Dar al-Tawzi’ wa al-Nasyr al-
Islamiyah.
7
Ibid.
8
Abdul Aziz Bari (2005), Pelaksanaan Islam Melalui Kerangka Perlembagaan dan Perundangan Malaysia
– Potensi dan Masalah, dalam Islam dalam Perlembagaan Malaysia, Intel Multimedia and Publications.

3
meyakini pelaksanaan perudangan Islam di Malaysia.
Perlembagaan Persekutuan digubal dalam keadaan negeri-negeri di Malaysia telah
mempunyai bidang kuasa dalam mentadbir agama Islam. Jentera pentadbiran agama
Islam juga sudah ada di peringkat negeri. Namun begitu, apa yang sering dibangkitkan
ialah undang-undang Islam tidak termasuk dalam definisi ‘undang-undang’ yang
termaktub dalam Perkara 160 Perlembagaan Persekutuan. Sekalipun tidak dinyatakan
dengan jelas dalam peruntukan tersebut, sumber perundangan Islam yang utama, iaitu Al-
Quran dan Sunnah, tetap menjadi rujukan dalam proses kodifikasi undang-undang Islam
di Malaysia. Pada pandangan penulis, definisi ‘undang-undang sedia ada’ dalam Perkara
160 iaitu undang-undang yang berkuatkuasa dalam mana-mana bahagian Persekutuan
sebelum 31 Ogos 1957 turut meliputi undang-undang Islam yang berkuatkuasa di negeri-
negeri. Oleh itu, tidak timbul persoalan bahawa kewujudan undang-undang Islam di
Malaysia tidak diiktiraf oleh Perlembagaan Persekutuan.
Untuk menyelesaikan konflik bidang kuasa antara mahkamah sivil dan mahkamah
syariah, beberapa pindaan perlu dilakukan terhadap undang-undang persekutuan.
Walaupun pindaan kepada Perkara 121 dengan memasukkan klausa (1A) dianggap dapat
menyelesaikan konflik bidang kuasa antara mahkamah sivil dan mahkamah syariah, perlu
ada pindaan selanjutnya ke atas beberapa undang-undang yang sedia ada. Contohnya
seksyen 4 Akta Mahkamah Kehakiman 1964 mengenai pemutus apabila berlaku konflik
bidang kuasa perlu dirujuk kepada akta ini dan definisi wakaf masih termasuk dalam
definisi harta amanah dalam Akta Pemegang Amanah 1949.9
Terdapat juga beberapa kekangan dalam Perlembagaan Persekutuan yang
membantutkan pelaksanaan syariah di Malaysia. Pertama, Perkara 75 menyatakan
bahawa sebarang percanggahan antara undang-undang persekutuan dengan undang-
undang negeri, maka undang-undang persekutuan yang mengatasi dan kedua, Perkara 1,
Senarai Negeri, Jadual Kesembilan Perlembagaan Persekutuan menyentuh skop bidang
kuasa mahkamah syariah yang sempit.
Selain kekangan undang-undang, pelaksanaan undang-undang jenayah syariah di
Malaysia turut dilanda pelbagai masalah, antaranya, kakitangan yang sedikit dan kurang
terlatih, peruntukan yang tidak jelas dan tidak didefinisikan, hukuman yang ringan,
kesukaran mendapatkan keterangan/bukti dan masalah pendakwaan. 10
Pelaksanaan syariah di Malaysia juga berdepan dengan persepsi orang bukan
Islam dan juga orang Islam yang melihat pihak pentadbir agama Islam dan mahkamah
syariah kurang perasaan belas ehsan dan kurang cermat dalam berurusan dengan

9
Ahmad Ibrahim (1989), The Amendment to Article 121 of the Federal Constitution: Its Effect on
Administration of Islamic Law, 2 MLJ, xvii.
10
Siti Zubaidah Ismail (2008), The Implementation of Shariah Offences in Malaysia : Issue, Challenges
and the Way Forward, paper presented at the 5th Asian Law Institute Conference, 22-23 May 2008 in
Singapore.

4
masyarakat.11 Pandangan sebegini tidak lagi boleh diterima kerana umum mengetahui
bahawa kebanyakan agensi pentadbiran agama Islam, sama ada di peringkat persekutuan
mahupun di negeri, mempunyai prosedur yang perlu dipatuhi dan melaksanakan
tanggungjawab. Peranan yang dimainkan oleh agensi pentadbiran agama Islam ini turut
mengambil kira kepuasan hati pelanggan, iaitu umat Islam di Malaysia. 12
Isu undang-undang, selain daripada mengambil kira kekangan, turut melibatkan
pentafsiran. Pentafsiran dibuat oleh manusia yang mempunyai matlamat tertentu dalam
membuat sesuatu tafsiran. Polemik pentafsiran yang sering berlaku mengenai
pelaksanaan syariah di Malaysia ialah adakah agama Islam yang dinyatakan dalam
Perkara 3(1) Perlembagaan terdiri daripada amalan ritual semata-mata atau Islam menjadi
agama negara dan satu cara hidup bagi umat Islam di Malaysia.
Penulis berpendapat tafsiran undang-undang adalah satu perkara yang berubah
kerana manusia itu sendiri berubah mengikut suasana dan keperluan. Sebagai contoh,
perubahan tafsiran ialah mengenai alam sekitar. Alam sekitar tidak dinyatakan dalam
mana-mana senarai dalam Perlembagaan Persekutuan. Secara sepintas lalu, mungkin kita
akan mengatakan bahawa alam sekitar adalah perkara yang berkait dengan tanah. Oleh
itu, alam sekitar adalah dalam bidang kuasa negeri. Apabila timbul isu bidang kuasa
mengenai alam sekitar dalam kes Kajing Tubek 13, berdasarkan pembahagian kuasa dalam
Jadual Kesembilan Perlembagaan Persekutuan, Mahkamah Rayuan telah mentafsirkan
bahawa ‘alam sekitar’ adalah perkara yang berkait dengan,

(1) Perkara 2(a), Senarai Negeri – penambahbaikan tanah

(2) Perkara 6(c), Senarai Negeri, bergantung kepada Senarai Persekutuan, - air
(termasuklah bekalan air, sunagi-sungai dan terusan)
(3) Perkara 11, Senarai Persekutuan – Kerjaraya dan kuasa
(b) bekalan air, sunagi-sungai dan terusan melainkan apa yang terletak
dalam satu negeri
(4) Perkara 13, Senarai Tambahan kepada Senarai Bersama bagi Sabah dan
Sarawak – penghasilan, pembahagiandan bekalan kuasa air dan bekalan elektrik
yang dijana menggunakan air.

Huraian di atas menunjukkan bahawa tafsiran sesuatu perkara boleh berubah.

Pengertian sesuatu perkara boleh menjadi lebih luas atau sempit. Tafsiran sempit yang
diberikan kepada peruntukan 3(1) pada suatu masa dahulu tidak boleh diguna pakai lagi
kerana masyarakat Islam di Malaysia sudah berubah daripada masyarakat yang buta
11
Ahmad Fauzi Abdul Hamid (2009), The Implementation of Islamic Law in Contemporary Malaysia:
Prospects and Problems, Working Paper Series No, 169, S. Rajaratnam School of International Studies,
Singapore.
12
Contohnya, kes yang difailkan di mahkamah syariah perlu didengar oleh hakim syarie dalam tempoh 21
hari daripada tarikh difailkan dan syarikat yang memohon pensijilan halal perlu diproses permohonan
dalam tempoh 2 bulan.
13
Ketua Pengarah Jabatan Alam Sekitar & Anor v. Kajing Tubek & Ors & Other Appeals [1997]4 CLJ 253

5
agama kepada masyarakat yang mahu mengamalkan Islam sebagai satu cara hidup.
Persoalannya, bagaimana? Adakah umat Islam di Malaysia perlu mencari seorang
khalifah untuk melaksanakan syariah atau sebenarnya, syariah boleh dilaksanakan dalam
kerangka perundangan yang ada?
Dalam konteks Malaysia, ada beberapa kebarangkalian yang mungkin berlaku
dalam suasana politik sekarang,

(1) Keadaan pertama - pelaksanaan syariah dalam negeri tanpa kerajaan

persekutuan – ini terbatas kepada penguatkuasaan undang-undang syariah ke
atas orang Islam di mahkamah syariah.
(2) Keadaan kedua - Pelaksanaan syariah dalam negara dan negeri – meliputi
semua aspek perundangan ke atas semua orang di mahkamah sivil dan
mahkamah syariah dan melibatkan kemahuan politik semua parti yang
menang pilihanraya umum.
(3) Keadaan ketiga – Pelaksanaan syariah dalam negara tanpa kerajaan negeri –
kemungkinan berlaku di mana orang Islam bukan majoriti.

Yang mana bakal menjadi kenyataan?

4. Konsep federalisme

Sistem pemerintahan Islam sejak daripada zaman Rasulullah SAW sehinggalah

zaman Khilafah Uthmaniyyah lebih berbentuk unitari di mana tidak berlaku pembahagian
kuasa antara kerajaan pusat dan kerajaan negeri. Dalam suasana politik umat Islam
sekarang, kebanyakan negara umat Islam menerima dan menggunakan sistem demokrasi
sebagai sistem pemerintahan. Walaupun sistem demokrasi adalah sistem ciptaan manusia
yang mempunyai kekurangan, sistem demokrasi juga mempunyai nilai-nilai yang selari
dengan Islam dan boleh dijadikan wasilah yang baik bagi menegakkan Islam. 14
Penulis berpendapat bahawa sistem federalisme boleh dikiaskan dengan sistem
demokrasi. Ini kerana kedua-dua sistem ciptaan manusia ini memberi ruang untuk syariah
dilaksanakan. Sistem demokrasi dan federalisme di Malaysia boleh dibentuk sesuai
dengan nilai-nilai Islam dan nilai-nilai manusia sejagat.
Terdapat 24 buah negara daripada 193 buah negara di dunia yang mengamalkan
sistem federalism dan jumlah penduduk dunia yang ditadbir oleh sistem federalism
meliputi 40 peratus daripada keseluruhan penduduk dunia. 15 Dari segi intipatinya,
federalisme berkait rapat dengan kuasa dan janji setia. Istilah ‘federal’ dikatakan berasal
daripada perkataan bahasa Latin ‘foedus’ yang bermaksud perjanjian. 16 Dari segi

14
Abdul Hadi Awang (2007), Islam dan Demokrasi, PTS Publications and Distributors.
15
Forum of Federations. www.forumfed.org/en/federalism/by_country/index.php
16
Daniel Elazar (1987) Exploring Federalism, The University of Alabama Press.

6
operasi, federalisme membabitkan kuasa yang dibahagikan berdasarkan persetujuan janji
setia antara wilayah-wilayah. Dicey, antara sarjana Barat yang awal membincangkan
tentang federalisme, mengenal pasti dua ciri-ciri federalisme, iaitu kewujudan
sekumpulan negeri atau wilayah yang dihubungkan oleh faktor geografi atau sejarah atau
bangsa dan kewujudan sentimen yang dikongsi bersama oleh penduduk negeri-negeri
yang ingin bergabung.17
Kedua-dua ciri-ciri federalisme ini dapat dilihat dalam pembentukan persekutuan
yang pertama di Tanah Melayu pada tahun 1896 apabila Perak, Selangor, Pahang dan
Negeri Sembilan bergabung di bawah Perjanjian Persekutuan 1896. Raja-raja Melayu
ketika itu setuju untuk menerima perjanjian kerana Perjanjian tersebut tidak menjejaskan
kedudukan mereka. Tambahan pula, keempat-empat orang Sultan berpendapat bahawa
penubuhan persekutuan memberi kekuatan suara jika berdepan dengan Pesuruhjaya
British dan pentadbiran begini mewujudkan polisi yang konsisten dan berterusan untuk
negeri-negeri Melayu.18 Keempat-empat negeri ini kemudiannya dikenali dengan Negeri-
negeri Melayu Bersekutu. Perjanjian ini merupakan titik tolak utama yang meletakkan
pentadbiran agama Islam di bawah Sultan.
Sebelum tahun 1896, terdapat beberapa buah persekutuan yang dibentuk lebih
awal, contohnya, Amerika Syarikat pada tahun 1781, Mexico pada tahun 1824,
Switzerland pada tahun 1848 dan Kanada pada tahun 1867.19 Tetapi Persekutuan Negeri-
negeri Melayu Bersekutu tidak mempunyai ciri-ciri federalisme sebagaimana negara-
negara tersebut. Sistem federalisme menjadi pilihan beberapa negara yang mendapat
kemerdekaan selepas Perang Dunia Kedua. Federalisme yang terbentuk selepas Perang
Dunia Kedua mempunyai ciri-ciri federalisme moden, iaitu 20 :
i) ada perwakilan daripada negeri di kerajaan persekutuan/pusat
ii) perlembagaan negeri adalah sebagaimana yang diperuntukkan
iii) Peruntukan pembahagian kuasa tertentu kepada kerajaan pusat dan
membiarkan kuasa selebihnya kepada negeri
iv) Kuasa utama yang dipegang oleh kerajaan pusat
v) Jaminan kerajaan pusat bahawa tidak ada diskriminasi dalam hubungan dengan
negeri
vi) Jaminan terhadap diskriminasi agama dalam hubungan dengan negeri
vii) Peruntukan kewangan – kerajaan pusat & kerajaan negeri diberi kuasa
bersama untuk mengenakan cukai
viii) Jaminan hak fundamental individu – pembahagian kuasa
ix) Kemasukan wilayah/negeri baru

17
Dicey, A.V. (1885), 'Parliament Sovereignty and Federalism' dalam Introduction to the Study of the Law
of the Constitution, (1959) cetakan kesepuluh.
18
Frank Swettenham (1948), British Malaya : an account of the origin and progress of British influence in
Malaya.
19
Forum of Federations. www.forumfed.org/en/federalism/by_country/index.php
20
Geoffrey Sawer (1976), Modern Federalism, Pitman Publishing Ltd.

7
 x) Kewujudan Mahkamah Agung di peringkat pusat yang mempunyai
tanggungjawab khusus untuk menangani isu-isu yang timbul daripada
perlembagaan dan undang-undang persekutuan atau undang-undang antara negeri.
xi) Pindaan perlembagaan - sama ada melalui 2/3 majoriti dalam parlimen atau
melalui konvensyen rakyat dengan mendapat 2/3 majoriti daripada Dewan
Undangan Negeri

Ciri-ciri federalisme moden ini boleh didapati dalam beberapa persekutuan negara
Komanwel iaitu India, Pakistan dan India.
Merujuk kepada sarjana tempatan, Prof. Shad Faruqi berpendapat sebuah
persekutuan ialah sebuah negara yang mempunyai ciri-ciri berikut21:
i) beberapa buah negeri/wilayah
ii) kerajaan berlapis
iii) kerajaan negeri/wilayah dan separa autonomi dan tidak lebih rendah
daripada kerajaan pusat
iv) pembahagian kuasa antara kerajaan-kerajaan
v) ketuanan perlembagaan
vi) kuasa semakan kehakiman oleh mahkamah tertinggi persekutuan apabila
berlaku konflik antara kerajaan pusat dan kerajaan negeri
vii) pindaan perlembagaan – dalam persekutuan sebenar, negeri/wilayah
mempunyai pengaruh yang besar dalam proses pindaan perlembagaan
viii) status sama rata antara negeri/wilayah

Apabila ciri-ciri di atas dibandingkan dengan peruntukan perlembagaan

Persekutuan Malaysia, beliau menyimpulkan bahawa Perlembagaan Persekutuan hanya
mempunyai beberapa ciri-ciri federalisme, iaitu,
i) pembahagian kuasa antara beberapa peringkat kerajaan
ii) pemerintah setiap negeri adalah berdaulat dan mempunyai Dewan
Undangan negeri dan perlembagaan sendiri
iii) setiap negeri mempunyai kakitangan awam tersendiri melainkan Melaka,
Negeri Sembilan, Perlis dan Pulau Pinang
iv) perkara dalam bidang kuasa Parlimen dan Dewan Undangan Negeri
termaktub dalam Jadual Kesembilan
v) perkara dalam bidang kuasa persekutuan dikendalika oleh mahkamah
persekutuan manakala perkara syariah dikendalikan oleh mahkamah
syariah di peringkat negeri. 22

21
Shad Saleem Faruqi (2008), Document of Destiny – The Constitution of Federation of Malaysia, Star
Publications.
22
Ibid.

8
 Walaupun Perlembagaan Malaysia mempunyai elemen federalisme, dalam masa
yang sama, terdapat ciri-ciri bukan persekutuan dalam Perlembagaan Persekutuan
seperti23,
i) Sebahagian besar kuasa meminda Perlembagaan Persekutuan terletak pada
Parlimen dan persetujuan negeri hanya diperlukan dalam dua perkara :
perubahan sempadan dan perubahan kepada hak Sabah dan Sarawak;
ii) Apabila perisytiharan darurat dibuat dan undang-undang darurat
dikuatkuasakan, rundingan dengan negeri tidak diperlukan dan dalam
masa yang sama, bentuk kerajaan persekutuan berubah menjadi kerajaaan
unitari;
iii) Perkara 76(1) Perlembagaan Persekutuan memberi kuasa kepada kerajaan
Persekutuan untuk meluluskan undang-undang bagi perkara dalam bidang
kuasas negeri bagi tujuan pelaksanaan mana-mana perjanjian antarabangsa
yang ditandatangani oleh Kerajaan Persekutuan;
iv) Perkara 76(1)(b) Perlembagaan Persekutuan memberi kuasa kepada
Parlimen untuk meluluskan undang-undang bagi perkara dalam bidang
kuasa negeri untuk menyamakan undang-undang antara negeri-negeri
v) Perkara 71(3) Perlembagaan Persekutuan menyatakan bahawa Parlimen
boleh membuat undang-undang untuk memastikan kepatuhan negeri;
vi) Terdapat beberapa badan pembuat dasar di peringkat kebangsaan yang
diperuntukkan oleh Perlembagaan Persekutuan yang mana nasihat/syor
yang diberikan oleh agensi ini mengikat kerajaan negeri. Badan-badan ini
ialah Majlis Tanah Negara (Per. 91), Majlis Kerajaan tempatan (Per. 95A)
dan Majlis Kewangan Negara (Per. 108). Agensi kerajaan yang
seumpamanya ialah FELDA.
vii) Perkara 92(1) Perlembagaan Persekutuan menyatakan bahawa Yang
Dipertuan Agong boleh mengisytiharkan mana-mana kawasan dalam
negeri menjadi sebahagian daripada pelan pembangunan nasional
viii) Dalam hal kewangan, Perlembagaan Persekutuan memberi hampir
keseluruhan hasil cukai kepada kerajaan pusat manakala kerajaan negeri
dijamin agihan kewangan melalui Pemberian Ikut Kepala (Capitation
Grant) dan Pemberian bagi Penyelenggaraan jalan Negeri. Penumpuan
hasil di peringkat pusat membolehkan penyelarasan kewangan
persekutuan dann polisi fiskal dan membolehkan perkongsian di antara
negeri;
ix) Jawatan utama kakitangan awam di negeri diisi oleh pegawai lantikan
persekutuan yang dipinjamkan ke negeri. Ini diperuntukkan oleh perkara
134 Perlembagaan Persekutuan. Bagi bekas Negeri-negeri Selat dan

23
Ibid.

9
 Negeri-negeri Melayu Bersekutu, semua pegawai daerah dan penolong
pegawai daerah adalah pegawai persekutuan;
x) Perkara 75 menyatakan bahawa sebarang percanggahan anatara undang-
undang negeri dan undang-undang persekutuan, maka undang-undang
persekutuan yang akan mengatasi

Perkara-perlara yang dinyatakan di atas menunjukkan bahawa Malaysia tidak

sepenuhnya mengamalkan sistem federalisme kerana pembahagian kuasa dan kewangan
yang tidak seimbang yang menyebabkan negeri-negeri menjadi terlalu bergantung kepada
kerajaan persekutuan. Merujuk kepada ciri ketiga federalisme yang dinyatakan oleh Prof
Shad Faruqi iaitu ‘kerajaan negeri/wilayah dan separa autonomi dan tidak lebih rendah
daripada kerajaan pusat’, Perkara 75 Perlembagaan Persekutuan bercanggah dengan ciri
ini kerana peruntukan ini menjadikan negeri lebih rendah daripada persekutuan
sedangkan situasi ini tidak sepatutnya berlaku. Tambahan pula, kerana Jadual
Kesembilan Perlembagaan Persekutuan yang membahagikan kuasa kepada Senarai
Persekutuan, Senarai Negeri dan Senarai Bersama menyatakan dengan jelas bidang kuasa
setiap kerajaan. 24
Penulis berpendapat bawah ketidakseimbangan dalam pembahagian kuasa antara
kerajaan negeri dan kerajaan persekutuan pada peringkat awal kemerdekaan adalah untuk
membolehkan kerajaan persekutuan mengendalikan perancancangan ekonomi dengan
baik secara berpusat. Suasana ini telah berubah selepas Malaysia merdeka lebih daripada
50 tahun. Beberapa tindakan kerajaan persekutuan, contohnya lewat memberi geran
kewangan, seperti yang didakwa oleh kerajaan negeri, boleh dianggap tidak menghormati
pembahagian kuasa dalam Perlembagaan Persekutuan. Suasana tidak seimbang ini turut
memberi kesan kepada mana-mana negeri yang berhasrat untuk melaksanakan syariah
dalam pemerintahan.

5. Pembahagian kuasa dalam pentadbiran agama Islam

Jadual 1 – Pembahagian Kuasa antara Persekutuan dan Negeri dalam Pentadbiran Agama
Islam Berdasarkan Jadual Kesembilan Perlembagaan Persekutuan

Senarai Persekutuan Perkara Senarai Negeri

Perkara 1(h) – Hal Ehwal Urusan Umrah dan Haji Perkara 1:
Luar – Rombongan - Undang-undang peribadi
ibadat ke tempat di luar dan keluarga orang Islam
Malaysia - Wakaf dan harta amanah
- Adat istiadat Melayu
- Zakat, Fitrah, Baitulmal
- Pentadbiran masjid dan
24
Ibid.

10
 tempat ibadat
- Pentadbiran dan prosedur
mahkamah syariah
- Kesalahan jenayah syariah
- Kawalan pengembangan
agama atau doktrin kepada
orang Islam
- Penentuan hukum syarak
-
Perkara 4(k) – Penentuan Penubuhan Majlis Penasihat
hukum syarak bagi tujuan Syariah Bank Negara &
persekutuan Majlis Penasihat Syariah
Suruhanjaya Sekuriti
Malaysia

Perkara 7(j) - Perbankan; Perbankan Islam, Sistem

pinjaman wang; pajak Kewangan Islam, pajak
gadai; kawalan pijaman gadai Islam (ar-rahnu)
wang

Perkara 8(d) – Insurans Insurans Islam (takaful)

Perkara 8 (g) – Standard Halal yang

Pewujudan standard dihasilkan oleh JAKIM dan
kualiti barangan yang Jabatan Standard Malaysia
dikilangkan di dalam atau
di eksport daripada
Persekutuan

Perkara 8 (i) – industri, Pembangunan industri halal

pengawaseliaan
perusahaan dan
perindustrian

Perkara 12 – Tinjauan, Penyelidikan hal ehwal

siasatan dan penyelidikan agama Islam termasuk halal
– termasuklah segala
aspek penyelidikan
berkaitan agama Islam

Perkara 13 – Pendidikan institusi pendidikan Islam

sama ada di peringkat
rendah, menengah atau
institusi pengajian tinggi

11
6. Agensi pentadbiran agama Islam di Malaysia

Jadual 2 – Struktur Pentadbiran Agama Islam di Peringkat Persekutuan dan Negeri

Majlis Raja-raja
Majlis Kebangsaan Hal Ehwal Agama
Islam
Majlis Fatwa Kebangsaan

Agensi Persekutuan (di bawah Jabatan Agensi Negeri

Perdana Menteri)
Jabatan Kemajuan Islam Malaysia Majlis Agama Islam Negeri
(JAKIM) (di bawah Sultan/Yang di-Pertuan Agong)
Jabatan Kehakiman Syariah Malaysia Jabatan Agama Islam Negeri
(JKSM) (di bawah kerajaan negeri)
Jabatan Wakaf Zakat dan Haji Jabatan Kehakiman Syariah Negeri
(JAWHAR)
Jabatan Mufti Negeri

Jadual di atas bertujuan untuk memberi gambaran ringkas tentang struktur

pentadbiran agama Islam di peringkat persekutuan dan peringkat negeri. Dengan
penubuhan Majlis Kebangsaan Hal Ehwal Agama Islam oleh Majlis Raja-raja, urus tadbir
hal ehwal agama Islam di peringkat Persekutuan mula diwujudkan bermatlamat untuk
menyelaras pentadbiran agama Islam di antara negeri. Perkembangan dalam pentadbiran
agama Islam dan keperluan masyarakat Islam di Malaysia telah mendorong penubuhan
dua lagi agensi agama Islam di peringkat persekutuan iaitu, Jabatan Kehakiman Syariah
Malaysia25 dan Jabatan Wakaf, Zakat dan Haji. Jabatan Kemajuan Islam Malaysia sendiri
ditubuhkan pada tahun 1997 selepas beberapa dekad wujud sebagai bahagian di bawah
Jabatan Perdana Menteri.
Pentadbiran Agama Islam di peringkat negeri telah melalui perubahan besar
dalam dekad 90-an apabila penstrukturan semula dilakukan secara berperingkat-
peringkat. Pentadbiran agama Islam yang dahulunya berpusat kepada Majlis Agama
Islam telah dipecahkan fungsinya dengan menubuhkan dua jabatan baru iaitu Jabatan
Kehakiman Syariah Negeri dan Jabatan Mufti Negeri.
Kedua-dua peringkat agensi pentadbiran agama Islam di atas hanya mampu
mentadbir dan melaksanakan sebahagian daripada tuntutan syara’ yang dinyatakan dalam
Perlembagaan Persekutuan dan enakmen undang-undang Islam negeri. Sebahagian besar
tuntutan agama atau syariat Islam tidak mampu dilaksanakan oleh agensi-agensi tersebut
dan memerlukan kuasa politik kerajaan yang memerintah. Kertas kerja ini tidak akan
melihat peranan agensi agama Islam tetapi lebih memfokuskan kepada Kelantan sebagai
25
Diwujudkan 15 September 1998.
Sheikh Ghazali Abdul Rahman (2001), 'Perkembangan Terkini Mahkamah Syariah di Malaysia' dalam
Abdul Monir Yaacob (ed), Sistem Kehakiman Islam.

12
kajian kes dan menganalisa pelaksanaan syariah dalam tempoh lebih dua dekad. (1990-
2012)

7. Federalisme dan pelaksanaan syariah di Malaysia - Kajian kes di Kelantan

Kelantan mula diperintah oleh Angkatan Perpaduan Ummah (kerjasama PAS,

Semangat 46, Hamim dan Berjasa) mulai Oktober 1990. Kerajaan Kelantan telah
memilih dasar Membangun Bersama Islam berteraskan Ubudiah (perhambaan kepada
Allah), Masuliyah (tanggungjawab) dan Itqan (ketekunan). Pembangunan di negeri
Kelantan dirancang supaya bermatlamatkan,

i) Pembangunan seimbang
ii) Memaju dan membangunkan sumber manusia yang produktif
iii) Mengoptimasikan pengeluaran dan produktiviti
iv) Meningkatkan taraf dan kualiti rakyat
v) Kemakmuran negeri dan kesejahteraan rakyat jelata

Dalam ruang lingkup pembahagian kuasa yang berlaku antara kerajaan Kelantan
dan kerajaan pusat, Kelantan telah melaksanakan beberapa polisi berteraskan prinsip-
prinsip Islam berdasarkan bidang kuasa yang ada. Berdasarkan bidang kuasa yang
diperuntukkan oleh Perlembagaan Persekutuan, kerajaan Kelantan telah menggubal dan
meminda undang-undang Islam yang sedia ada seperti berikut,
i) Enakman Pentadbiran Mahkamah Syariah 1982 (pindaan 2009)
ii) Enakmen Kanun Jenayah Syariah 1985 (pindaan 1987)
iii) Enakmen Tatacara Jenayah Syariah 2002 (pindaan 2006)
iv) Enakmen Tatacara Mal Mahkamah Syariah 2002
v) Enakmen Keterangan Mahkamah Syariah 2002
vi) Enakmen Keluarga Islam Negeri Kelantan 2002
vii) Enakmen Majlis Agama Islam Kelantan dan Adat Istiadat Melayu
Kelantan 1994
viii) Enakmen Kawalan dan Sekatan Pengembangan Ugama Bukan Islam 1981
(pindaan 2007)

Bagi melaksanakan hudud, kerajaan Kelantan, melalui Dewan Undangan Negeri, telah
meluluskan Enakmen Kanun Jenayah Syariah II (Enakmen Hudud) pada tahun 1993.
Namun begitu, enakmen ini tidak dapat dilaksanakan kerana halangan dalam
Perlembagaan Persekutuan.
Banyak pihak telah memberi komen negatif terhadap Enakmen Hudud Kelantan.
Pada pandangan Prof Hashim Kamali, Enakmen Hudud Kelantan 1993 telah
menimbulkan tiga masalah,

13
 i) Tiada bidang kuasa yang menyebabkan berlaku konflifk dengan
Perlembagaan Persekutuan
 berlaku pertindihan antara peruntukan jenayah syariah dalam Enakmen
Hudud dan peruntukan kesalahan jenayah dalam Kanun Keseksaan
 hukuman yang diperuntukkan dalam Enakmen Hudud Kelantan
melebihi bidang kuasa yang diberikan oleh Akta Mahkamah Syariah
(Bidangkuasa Jenayah) 1965 (pindaan 1984) yang memperuntukkan
bidang kuasa mahkamah syariah untuk menghukum 6 kali sebatan, 3
tahun penjara dan RM5000 denda;
ii) Masalah berkaitan realiti politik dan masyarakat Malaysia terutamanya
Enakmen Hudud ini menimbulkan persoalan adakah negara ditadbir oleh
dua set undang-undang jenayah, satu untuk orang Islam dan satu untuk
orang bukan Islam;
iii) Enakmen Hudud gagal memberikan alternatif kerana ianya menimbulkan
persoalan kebijaksanaan pendekatan literal dalam memahami hudud dan
enakmen ini tidak menggunakan ijtihad dalam perkara-perkara baru.26

Jawatankuasa Syariah dan Hudud Majlis Peguam telah mengumumkan bahawa

Enakmen Hudud Kelantan adalah selari dengan undang-undang Islam. Walaupun
terdapat beberapa percanggahan antara peruntukan dalam Enakmen Hudud dengan
Perlembagaan Persekutuan, percanggahan tersebut boleh diatasi dengan pindaan
perlembagaan. 27 Antara peruntukan Perlembagaan Persekutuan yang perlu dipinda bagi
membolehkan mahkamah syariah mengendalikan kes hudud, qisas dan diyat ialah
Perkara 1, Senarai Negeri, Jadual Kesembilan. 28 Ini kerana bidang kuasa hukuman
mahkamah syariah tertakluk kepada undang-undang Persekutuan iaitu Akta Mahkamah
Syariah(Bidangkuasa Jenayah) 1965 (pindaan 1984). Prof Ahmad Ibrahim berpendapat
bahawa satu lagi kemungkinan (yang membolehkan undang-undang hudud, qisas dan
diyat dilaksanakan) ialah dengan kerajaan Persekutuan sendiri menggubal dan
meluluskan undang-undang tersebut bagi tujuan menyamakan undang-undang antara
negeri di dalam persekutuan.29
Dalam konteks suasana politik pada sekitar tahun 1990-an, pindaan perlembagaan
yang membolehkan hudud dilaksanakan tidak berlaku. Apa yang berlaku ialah kerajaan
Kelantan tidak menumpukan pelaksanaan syariah kepada undang-undang jenayah
semata-mata tetapi dalam masa yang sama, pelbagai usaha telah dilakukan untuk

26
Mohammad Hashim Kamali (1998), Punishment in Islamic Law : A Critique of the Hudud Bill Kelantan,
Malaysia, Arab Law Quarterly, Vol. 13, No.3, 203-234.
27
Ibid.
28
Ibid.
29
Ahmad Ibrahim (1993), Suitability of the Islamic Punishments in Malaysia, IIUM Law Journal, Vol. 3,
No.1, 14-15.

14
memastikan setiap tindakan kerajaan Kelantan di semua peringkat selari dengan syariah.
Usaha-usaha yang dilakukan ini ada yang memerlukan pelaksanaan undang-undang di
peringkat negeri dan ada juga yang tidak memerlukan undang-undang.
Dari aspek pembuatan dasar, kerajaan Kelantan telah berjaya mewujudkan
beberapa dasar yang selari dengan syariah. Dasar-dasar tersebut ialah Dasar Kebudayaan
Negeri Berteraskan Prinsip Islam 1998, Dasar Pelancongan Negeri Berprinsipkan Islam,
Dasar Pencegahan Gejala Sosial Negeri, Dasar Belia Negeri dan Dasar Wanita Negeri.
Berikut adalah contoh usaha-usaha kerajaan Kelantan melaksanakan syariah
dalam bidang kuasa yang ada:30

Jadual 3 – Contoh Usaha-usaha Kerajaan Kelantan Melaksanakan Syariah dalam

Bidangkuasa yang Ada

A. Kewangan
Bil. Usaha Bidang Kuasa Tindakan
1. Memindahkan akaun kerajaan pentadbiran Tidak perlu undang-undang
daripada bank konvensional kepada
bank Islam
2. Menawarkan pinjaman tanpa pentadbiran Tidak perlu undang-undang
faedah kepada kakitangan kerajaan
3. Mewujudkan kedai pajak gadai ekonomi Tidak perlu undang-undang
Islam di bawah anak syarikat
Perbadanan Kemajuan Iktisad
Negeri Kelantan
4. Skim Takaful Kifalah, iaitu kebajikan Tidak perlu undang-undang
sumbangan RM2,500 untuk
keluarga warga emas yang
meninggal dunia
5. Dinar ekonomi Tidak perlu undang-undang
6. Tabung Serambi Mekah untuk kebajikan Tidak perlu undang-undang
membantu golongan susah

B. Polisi & pentadbiran

Bil. Usaha Bidang Kuasa Tindakan
1. Memastikan rumah tiga bilik dibina perumahan Tidak perlu undang-undang
2. Memastikan wanita yang bekerja di Kerajaan Undang-undang Kecil
hotel menutup aurat tempatan Rumah-rumah Tumpangan
(Majlis Perbandaran Kota
Bharu) (pindaan) 2003
3. Penutupan premis judi Kerajaan
tempatan

30
Kelantan Meneraju Perubahan, www.kelantan.gov.my/ebook/khas/kelantan/#/0

15
4. Larangan menjual dan menyajikan Kerajaan Mulai 1 Julai 1993
arak di tempat awam tempatan
5. Tidak mengeluarkan lesen premis Kerajaan
kepada pusat hiburan tempatan
6. Pengawalan kedai gunting dengan Kerajaan Undang-undang Kecil Kedai
mengelakkan wanita menggunting tempatan Gunting Rambut dan
rambut lelaki Pendandan Rambut MPKB
(Pindaan) 200331
7. Mewujudkan kaunter bayaran Kerajaan
berasingan di pusat membeli belah tempatan
8. Cuti bersalin ditambah daripada 42 Pentadbiran
hari ke 60 hari
9. Mengasingkan tempat duduk lelaki Pentadbiran
dan perempuan di majlis rasmi
kerajaan negeri
10. Penghulu wanita - Untuk Pentadbiran
memudahkan penyaluran maklumat
dan urusan sesama wanita
11. Penghulu tanpa mukim - Pelantikan Pentadbiran
wakil kaum Cina, India dan Siam
sebagai jambatan dalam urusan
yang melibatkan kaum-kaum bukan
Melayu di Kelantan
12. Menguatkuasakan etika pakaian Kerajaan - Fasa pertama
islam tempatan pelaksanaan : melalui
syarat perlesenan mulai
1 Januari 1992.Peraturan
aurat ini dikuatkuasakan
ke atas pemegang lesen.
- Fasa kedua pelaksanaan
: Majlis Perbadaran Kota
Bharu melululskan 8
undang-undang kecil.
Antaranya, Undang-
Undang Kecil Tred,
Perniagaan dan
Perindustrian MPKB
1989 (Pindaan) 2002,
dan dikuatkuasakan
pada 3 Januari 2002. 32

31
Saya berterima kasih kepada Puan Wan Norihan Wan Hussin, pegawai Bahagian Undang-undang Majlis
Perbandaran Kota Bharu (MPKB) kerana berkongsikan undang-undang kecil MPKB yang telah digazetkan.
32
Mohd Azhar Abdullah, Raihanah Abdullah (2010), Peruntukan Undang-undang Aurat dan Pakaian
Sopan Menurut Bidang Kuasa Majlis Perbandaran Kota Bharu – Bandaraya Islam : Satu Huraian, Jurnal
Syariah, Jilid 18, Bil. 2, 361-400.

16
13, Larangan papan iklan yang Kerajaan
memperagakan wanita tempatan
14. Kawalan waktu berniaga pada Kerajaan
waktu maghrib tempatan
15. Kawalan hiburan Kebudayaan Meluluskan enakmen
(kuasa kawalan hiburan negeri
bersama) 1998

Usaha-usaha yang dinyatakan merupakan sebahagian daripada pelaksanaan

syariah yang dilakukan oleh kerajaan Kelantan dalam sistem federalisme di Malaysia.
Walaupun usaha-usaha yang dilakukan itu kelihatan kecil dan mungkin kurang signifikan
tetapi sebagaimana pepatah Melayu berkata , ‘sedikit, sedikit, lama-lama jadi bukit’,
usaha-usaha kecil tersebut seumpama batu bata yang apabila disusun menghasilkan
sebuah ‘bangunan’ yang bernama Syariat Islam. Mungkin ‘bangunan’ itu tidak sempurna,
tetapi ‘bangunan’ itu memperlihatkan bahawa sistem federalisme di Malaysia bukan
penghalang kepada pelaksanaan syariah di negeri.

8. Kesimpulan

Langkah untuk memastikan bahawa ruang lingkup kehidupan manusia di bawah

pentadbiran sesebuah kerajaan berjalan berdasarkan syariat Islam perlu dilakukan secara
berhikmah dan beransur-ansur. Rasulullah sendiri telah mengajar kepada Muadz bin
Jabal bagaimana untuk menentukan hukum dalam sesuatu perkara : Al-Quran, Sunnah
dan Ijtihad. Ijtihad inilah yang telah digunakan sebaik mungkin oleh Majlis Mesyuarat
Kerajaan Negeri Kelantan untuk menghasilkan dasar, keputusan dan tindakan yang selari
dengan syariah. Kesimpulannya, sistem federalisme di Malaysia bukanlah penghalang
kepada pelaksanaan syariah di Malaysia.
Sebagaimana yang dinyatakan sebelum ini, undang-undang bergantung kepada
tafsiran manusia. Manusia mentafsir berdasarkan kepercayaan. Kepercayaan yang
dipasakkan dengan keyakinan yang mantap tentang dua kalimah syahadah akan
membolehkan akan membuahkan tafsiran dan tindakan yang membolehkan syariah
dilaksanakan dalam kerangka sistem perundangan yang sedia ada.

17