LA DESCENTRALIZACIÓN CON AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES

DIANA MARCELA URIBE MEJÍA*;

JOSÉ MIGUEL GUEVARA CAMARGO**;

FRANCISCO JAVIER BELTRÁN AMADO***

RESUMEN

El artículo muestra cómo a pesar de que Colombia está constituida según la

Constitución Política como República Unitaria, descentralizada, con autonomía
de las entidades territoriales, esta forma de estado y organización del mismo no
se aplica de manera integral; pues, está limitada por varios factores que
revisaremos en el resultado de la investigación; de la misma manera resulta
contradictorio a la definición de descentralización y las características propias
de ésta. No solo resulta contradictorio con la descentralización, sino también
con el estado unitario; pues bien sabemos que la centralización es propia de
los estados unitarios de lo contrario estaríamos hablando de estados federales.

Existen varias amenazas a la descentralización; la estrategia de

descentralización orquestada por el gobierno central; la débil capacidad de
gestión de algunas entidades territoriales, especialmente de municipios
pequeños y periféricos en la órbita del Estado; y, finalmente, la creciente
influencia de actores armados ilegales en la gestión municipal.

Con respecto a la autonomía de las entidades territoriales, existe jurisprudencia

de la Corte Constitucional, en donde afirma que ésta debe ser limitada,
jurisprudencia que sirvió de fuente de investigación y que fue de vital
importancia en el desarrollo de la misma, las cuales estudiaremos en el
resultado de la investigación.

1
Palabras claves: Descentralización, autonomía, entidades territoriales, estado
unitario

ABSTRACT

The article demonstrates that, even though the political constitution designates
Colombia as a decentralized unitary Republic with autonomy of territorial
entities, this form and organization of state does not apply in a fully
comprehensive way. This is because it is limited by various factors which we
will look at in the results of this investigation; likewise, this proves contradictory
to the very definition of decentralization and its characteristics. Not only is it
contradictory to the concept of decentralization, but also to that of the unitary
state; we know that centralization belongs to the unitary state, and we would
therefore be talking about the opposite, federal states.

There are various threats to the success of decentralization: the strategy used
by the central government; the weak capacity for the administration of some
territorial entities, especially of small and periphery municipalities within the
reach of the State; and, finally, the growing influence of illegal armed actors in
municipal administration.

With respect to the autonomy of territorial entities, jurisprudence of the

Constitutional Court applies, according to which the autonomy must be limited.
This jurisprudence was of utmost importance in the carrying out and progress of
the investigation, which we will study in the results.

Key words: decentralization, autonomy, territorial entities, unitary state

2
INTRODUCCIÓN

Si bien es cierto Colombia está organizada como una República Unitaria,

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1 de la
Constitución Política de Colombia), existen varias razones que nos llevan a
preguntarnos si en verdad existe una descentralización con autonomía de sus
entidades territoriales. Pues bien, analizaremos la definición de
Descentralización, entidades territoriales y las características que se deben
tener en cuenta para que exista descentralización. Sin dejar atrás lo que
significa que Colombia esté constituida como una República Unitaria, con
algunas características propias del estado federal como lo es la
descentralización. Es aquí en donde encontramos una de las grandes
contradicciones a nuestra organización política.

Citamos también algunas sentencias de la Corte Constitucional, en donde

único que vislumbramos es cómo la estructura legal y la misma jurisprudencia
se ha encargado de limitar la autonomía de las entidades territoriales para
finalmente llegar a la conclusión, en donde resolveremos nuestro gran
interrogante.

METODOLOGÍA

Para partir con esta investigación fue necesario consultar la Constitución

Política, pues es de allí de donde se desprende nuestra pregunta de
investigación. De la misma manera, recolectamos información acerca de la
descentralización vista desde diferentes autores. Fue así como coincidimos en
una sola definición perfecta para el tema a desarrollar. Revisamos también los
postulados de algunos autores. Posteriormente, se trabajó también con algunas
sentencias de la Corte Constitucional y algunos artículos sobre el tema
publicados en Internet. Finalmente, después de valorar y estudiar
suficientemente todo el material recolectado llegar a la conclusión de este

3
artículo. Igualmente, creemos que el método está referido desde lo Histórico,
Lógico, Deductivo, Análisis y Síntesis.

PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

¿En Colombia existe realmente una descentralización con autonomía de las

entidades territoriales?

RESULTADOS

Colombia, está constituida como un Estado Social de Derecho, organizado en

forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalecía del interés público, según el art. 1 de la
Constitución Política de Colombia.

En primer lugar, es importante tener claro la definición de descentralización y

entidades territoriales. La descentralización; “es el proceso durante el cual
partes del poder gubernamental y de la responsabilidad de este se traspasa
desde el nivel central nacional a los niveles municipales o estatales. Esto
significa que los servicios ofrecidos por el Estado, por ejemplo, salud,
asistencia médica, educación, etc..., se trasladan a la responsabilidad local o
regional. Normalmente tres criterios o condiciones fundamentales se
mencionan al discutir la descentralización: la existencia de entidades
territoriales para administrar, el derecho del pueblo a elegir sus propios líderes,
y la capacidad de autofinanciamiento de las entidades territoriales. La
descentralización supone un traslado del ejercicio del poder; en si acerca las
decisiones económicas y políticas a quienes conciernen y así mismo contribuye
a una mayor posibilidad en cada individuo de influir más en su propio futuro
socio-político económico”

4
Por otro lado, “son entidades territoriales de la República los Departamentos,
las Intendencias, las Comisarías y los Municipios" (MICHELSEN, 1983) según
el artículo 5º de la Constitución Política de 1886.

Los constituyentes de 1991, decretaron como entidades territoriales "los

departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas". Así lo
consignaron en el artículo 286 de la nueva Constitución. Por su parte el artículo
287 de la Constitución Política, establece que las entidades territoriales gozan
de autonomía para gestionar sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la Ley; además señala los derechos de las entidades territoriales
para el ejercicio de esa autonomía otorgada por la Constitución: gobernarse por
autoridades propias, ejercer las competencias que le correspondan, administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y participar en las rentas nacionales; los artículos señalados
anteriormente, son los principales conceptos en cuanto a autonomía de las
entidades territoriales se refiere la Constitución Política de Colombia, pues de
allí se derivan los demás conceptos desarrollados al respecto. “Nuestra Corte
Constitucional en sentencia C-520 de 1994, tomando como referencia la norma
transcrita fija su criterio sobre este concepto así: la autonomía de que gozan
las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados

En la Carta Política y con plena observancia de las condiciones que establezca

La ley, como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma
de república unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos
absolutos, sino por el contrario de carácter relativo” (LONDOÑO, 2002, 19)

La descentralización fue diseñada para el cumplimiento de un doble objetivo:

de una parte, mejorar la prestación de los servicios a cargo de las entidades
territoriales, de manera que más población pudiera acceder a más y mejores
condiciones de vida, especialmente en educación, salud, agua potable y
saneamiento básico. De otra, democratizar la gestión pública en los

5
departamentos y los municipios, a través de la institucionalización de espacios
y mecanismos de participación.

¿Se han cumplido con esos propósitos? Un estudio de Planeación Nacional

realizado a fines de la década del 90 concluyó que en esa década hubo
avances importantes en la cobertura de los servicios a cargo de los
municipios.1 En educación, salud y agua potable las coberturas aumentaron y
beneficiaron a los sectores más pobres de la población, (SÁNCHEZ, 1999)
aunque las diferencias entre las áreas urbanas y rurales seguían siendo
notorias en materia de agua potable y saneamiento básico.

Sin embargo, estos resultados no se vieron correspondidos por aumentos en la

calidad de los servicios. Los indicadores sobre infraestructura y dotación de
centros escolares, número de estudiantes por docente en los establecimientos
públicos y resultados de las pruebas académicas reflejaban bajas en la calidad
o, por lo menos dificultad para aumentarla.

En el caso de la salud la situación era parecida al finalizar la década: la calidad

de los servicios, tanto en el régimen subsidiado como en el contributivo, dejaba
mucho que desear, a juzgar por los reclamos de los usuarios y el elevado
número de tutelas interpuestas por estos últimos, amén de las dificultades del
sector hospitalario para sobrevivir a la crisis financiera que comenzó a vivir a
partir de la aplicación de la ley 100 de 1993. En el sector de agua potable y
saneamiento básico los problemas eran aún mayores: baja calidad del agua,
frecuente interrupción del servicio y falta de tratamiento de aguas servidas; es
decir que los dos objetivos principales por las cuales fue implementado la
descentralización en Colombia no fueron alcanzados.

Así pues, existen tres amenazas en contra de la descentralización que se

ciernen sobre su presente y su futuro: la estrategia de descentralización
orquestada por el gobierno central; la débil capacidad de gestión de algunas
1
Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: balance de una década, 4 tomos, Bogotá,
DNP, PNUD, GTZ, Fonade, ACCI, 2002.

6
entidades territoriales, especialmente de municipios pequeños y periféricos en
la órbita del Estado; y, finalmente, la creciente influencia de actores armados
ilegales en la gestión municipal. (ZAPATA, 1999)

La primera fuente de amenazas es la estrategia del gobierno de debilitar la

descentralización y la autonomía territorial mediante la reducción de los
recursos de transferencia y, al mismo tiempo, el incremento de la inversión del
gobierno central en los territorios, en campos que son de competencia de los
gobiernos municipales y departamentales. Las disposiciones constitucionales
sobre descentralización en términos de competencias y recursos fueron
desarrolladas inicialmente por la Ley 60 de 1993, en la que se definieron las
competencias a cargo de los municipios y departamentos y el esquema de
participaciones del nivel nacional a los entes territoriales, haciendo énfasis en
los principales servicios sociales como educación, salud, servicios públicos
domiciliarios de agua potable y saneamiento básico.

Para proveer estos servicios básicos, la Constitución Política y la Ley 60 de

1993 diseñaron un mecanismo de participación de los entes territoriales en los
recursos recaudados por el nivel central. En este esquema, se asignó una
proporción previamente establecida de los ingresos corrientes de la Nación a
los entes territoriales para que estos sufragaran los gastos referentes a la
prestación de los servicios anotados. Según el diseño constitucional, durante
los primeros años de vigencia de la Constitución Política, las participaciones
(Situado Fiscal y Participaciones Municipales en los Ingresos Corrientes de la
Nación) deberían representar una proporción creciente de los ingresos
corrientes de la Nación. Por una parte, el situado fiscal (para departamentos y
distritos) debería tener como mínimo una participación en los ingresos de 23%
en 1994, de 23,5% en 1995 y de 24,5% en 1996, año a partir del cual este
porcentaje permanecería constante. Por otra parte, la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación pasaría de 15% en 1994 a
22% en 2001.

7
A finales de la década de los noventa (especialmente en el período 1995-
1999), durante la vigencia del sistema de transferencias regulado por la Ley 60
de 1993, el país enfrentó un panorama de dificultades que afectaron las
finanzas públicas y, por lo tanto, la estabilidad y el crecimiento económico. La
caída del crecimiento, obviamente, se tradujo en menor recaudo tributario, lo
que generó un círculo vicioso muy negativo entre bajo crecimiento, menores
ingresos tributarios y alto gasto. Esto conllevó a continuos recortes de los
gastos de inversión del Gobierno Central.

Esta situación produjo, como era de esperarse dada la dependencia de los

ingresos territoriales de los ICN, serios problemas en los territorios. Estos
problemas surgieron de las fluctuaciones y reducciones de las fuentes de
financiación de educación y salud y otros gastos financiados con esta fuente, a
causa de que el volumen de las participaciones estaba atado directamente al
comportamiento de los ingresos corrientes de la Nación. Se generaron así
asimetrías entre el ingreso y el gasto, ya que la caída de los ingresos corrientes
obligó a compensar los recursos faltantes para la financiación de los servicios.

Esto resultó, para algunas vigencias, en la reducción del nivel de recursos

asignados a los entes territoriales para la financiación de los servicios sociales,
dificultando los procesos de planeación y afectando el avance en la ampliación
de coberturas. De igual manera se presentaron caídas de las participaciones
entre una vigencia y otra, que condujeron a graves dificultades para mantener
coberturas a lo largo del tiempo.

Es así como, el diseño constitucional de 1991, que hacía depender las

participaciones territoriales de los ingresos corrientes de la Nación sometió a
los departamentos y municipios durante la década de los noventa a una grave
volatilidad en sus ingresos, la cual se transmitió a los recursos con que
contaban las regiones para financiar los gastos de educación, salud, servicios
públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, y demás sectores

8
sociales, impidiéndoles llevar a cabo una correcta planeación de su desarrollo y
una adecuada asignación de recursos.

Con el Acto Legislativo 01 de 2001, se creó el Sistema General de

Participaciones, que reagrupa el anterior Situado Fiscal y la partición de los
municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación, con esto, desaparece la
distinción entre estos dos conceptos. Así pues, los municipios, distritos y
departamentos, participan de un mismo Sistema el Sistema General de
Participaciones (SGP) y corresponde a la Ley regular la distribución de esos
dineros entre esas entidades territoriales de acuerdo al reparto de
competencias que la misma Ley establezca para cada una de ellas.

Las amenazas a la descentralización se originan también dentro de las

entidades territoriales, especialmente por su débil capacidad de gestión, sus
bajos niveles de transparencia y su dificultad para generar recursos propios y
manejarlos adecuadamente.

Esto ha llevado a un manejo indebido de sus recursos, al clientelismo, a la

rutinización de la gestión, la pobreza fiscal y, sobre todo, la baja capacidad
para atender las demandas de la población. La mayor parte de las entidades
territoriales tienen un enemigo interno que les impide dar el salto hacia nuevas
modalidades de gestión y de ejercicio de sus responsabilidades públicas.

Finalmente, una tercera amenaza es la incidencia de los actores armados en la

gestión territorial, especialmente en los municipios dicha amenaza afecta a un
poco menos de la cuarta parte de los municipios del país y a por lo menos 12
departamentos. Los actores armados han visto en los aparatos municipales
una importante fuente de poder, de legitimación social y política, de
protección y de acumulación de recursos.

En este punto, también podemos hacer referencia al Control de Tutela, pues,

es este el mecanismo utilizado por el órgano central a las entidades

9
descentralizadas, y una más de las razones por las cuales nos preguntamos si
en realidad existe una descentralización territorial en nuestro país. Es aquí en
donde coincidimos con el Dr. Libardo Rodríguez, en cuanto al Control sobre las
personas de los funcionaros, pues afirma que “es estrictamente teoría y según
el espíritu de la descentralización, no debería existir control de tutela sobre las
personas de los funcionarios descentralizados, pues ese control personal
implica algún grado de subordinación jerárquica, lo cual es extraño a esta
institución” (RODRÍGUEZ, 2008, 75) pues como bien lo sabemos debería
existir una autonomía total y no limitada al ejercicio de las funciones asignadas
por el gobierno central; porque de lo contrario sería más conveniente hablar de
una desconcentración, la cual podemos definir como transferencia de funciones
administrativas que corresponden a órganos de una misma persona
administrativa, además, si bien es cierto, dentro de esta el superior jerárquico
no responde por los actos del órgano desconcentrado si permite una
supervisión propia de la relación jerárquica y no puede reasumir la
competencia sino en virtud de nueva atribución legal.

Como bien lo afirmábamos anteriormente, “en el sistema constitucional

Colombiano no existe una autonomía orgánica total de los entes territoriales,
pues están sometidos a control y limitaciones administrativas y económicas,
conforme lo establezca la Ley” (2004) sostiene el Dr. Penagos en su libro de
Derecho Administrativo, como bien lo establecíamos, los entes territoriales
están sometidos a un exagerado control, uno más de los motivos por el cual la
autonomía de las entidades territoriales es utópica.

De la misma manera, resulta totalmente contradictoria hablar de autonomía de

las entidades territoriales en un régimen unitario como el nuestro; pues, la
autonomía solo se presenta en los estados federales. Sin embargo, con
respecto a este tema se ha pronunciado la Corte Constitucional en Sentencia
C – 216 de 1994 de la siguiente manera: “El Estado unitario supone el principio
de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo,
unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de

10
justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen
vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política no
es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la
organización jurídica del Estado. Pero la centralización política no es
incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las
entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en
el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La
descentralización se ha entendido como la facultad que se le atribuye a
determinadas entidades públicas para gobernarse por sí mismas, mediante el
otorgamiento de funciones específicas que son ejercidas autónomamente.” 2
Por otra parte, la Corte Constitucional en Sentencia C- 219 de 1997, manifiesta
en cuanto a la autonomía en la administración de los recursos de las entidades
territoriales que. “Para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía
territorial, se requiere que, al menos una porción razonable de los recursos de
las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente. De otra forma,
sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de
vaciamiento de contenido de esta garantía institucional.”3 Las dos anteriores
manifestaciones de la Corte Constitucional, en cuanto de las entidades
territoriales; nos demuestra que la estructura legal y la misma jurisprudencia, se
ha encargado de limitar la autonomía prevista para las entidades territoriales.
Sin salirnos del tema que aquí nos ocupa, de la misma manera “a través de la
Sentencia C–720 de 1999, la Corte Constitucional pretendió limitar los alcances
de intervención legislativa en lo relativo al manejo presupuestal de recursos
provenientes de fuentes endógenas de financiación. La citada sentencia fue
enfática en afirmar el debido respeto a un mínimo de autonomía de los entes
territoriales en cuanto al manejo de los recursos propios, destacando que una
intervención legislativa en los mismos debería sustentarse de forma suficiente y
objetiva. Incluso, destacando que el desconocimiento de esta facultad básica
de los entes territoriales conduciría correlativamente a una permanencia sólo

2
Corte Constitucional. Sentencia No. 216 de 1994. Magistrado Ponente Dr. VLADIMIRO NARANJO
MESA
3
Corte Constitucional. Sentencia No. 219 de 1997. Magistrado Ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

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nominal de la autonomía”4 Es pertinente, explicar que la fuente endógena es
una de las fuentes, valga la redundancia, señalado por la doctrina y que
provienen de fuentes propias de las entidades territoriales. Pues bien, vemos
como la Corte se refiere al mínimo de autonomía y no a una autonomía sin
límites pues es esta la real característica de la descentralización.

Por lo anteriormente expuesto, podemos afirmar que “carecemos de un modelo

territorial de Estado propiamente dicho. Aparte de una definición de principios
muy generales y un tanto contradictorios y reticentes (Colombia es un Estado
Unitario, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, de
entre las cuales el municipio es la entidad fundamental), la Constitución de
1991 no es nada precisa en cuanto a la arquitectura territorial del Estado
Colombiano, pues lo único cierto y seguro, hoy, es que contamos con
municipios a la mitad del camino de un proceso de descentralización y
autonomía muy ambicioso, y con unos departamentos en la inopia político
administrativa y en el limbo jurídico” (HERNÁNDEZ, 2000, 58) Esto nos
demuestra una vez más, que en realidad existe una contradicción en nuestra
forma de estado y que hasta ahora estamos en el proceso de descentralización
razón por la cual no se debería afirmar que Colombia es un estado
descentralizado con autonomía de las entidades territoriales.

Resulta entonces, una serie de interrogantes “¿realmente se puede hablar de

autonomía, o de lo que se trata es de una modalidad de descentralización?
De hecho aun se sigue discutiendo si no se trata de una mera contradicción o
acaso incongruencia, la confrontación entre los principios de autonomía que
aparecen en varios apartes de la Constitución, con su supeditación a la Ley,
llegándose a las conclusiones más extremas: Se aduce, por ejemplo, que la
pretendida autonomía a lo más es una competencia otorgada a las regiones
dentro de un esquema de República Unitaria, o en el mejor de los casos, se
trata de una autonomía derivada, pues es autonomía subordinada a la Ley

4
TAVERA. Tatiana. Artículo sobre la Autonomía Presupuestal de los Entes Territoriales en Colombia.
Pág. 121 http://foros.uexternado.edu.co/ecoinstitucional/index.php/opera/article/viewFile/763/723

12
(luego no hay realmente autonomía o esta es muy reducida)” (LONDOÑO,
2002, 87)

Ahora bien, a manera de conclusión, si bien la descentralización con

autonomía de las entidades territoriales, es la facultad que tiene cada entidad
territorial para autogobernarse, podemos observar que no existe una
verdadera descentralización pues, del estudio atento de las normas
constitucionales y de su desarrollo legislativo, se observa que se consagra la
descentralización territorial, y la desconcentración, a pesar de que son figuras
jurídicas diferentes (art. 209 de la C.P.), en Colombia no existe la verdadera
descentralización; “las razones de esta afirmación son las siguientes:

a) Las entidades territoriales no son verdaderamente autónomas

b)
Tienen competencias limitadas El patrimonio es limitado
c) Están sujetas a un exagerado control, orientación y evaluación general
de sus actividades (arts. 41 y 56, Ley 489 de 1998).”5

CONCLUSIONES

Como conclusión al tema de investigación, después de verificar varias fuentes,

afirmamos que en Colombia simplemente se aplica una aproximación a lo que
en realidad es la descentralización; pues no cumple con las verdaderas
características de la misma como lo es la autonomía.

De la misma manera encontramos una gran contradicción en la organización

del estado Colombiano, pues es contradictorio hablar en un estado Unitario de
descentralización pues esta clase de estado es netamente centralista.

En Colombia, es claro que no se evidencia la voluntad del Estado Central en

hacer realidad los textos constitucionales que pregonan la autonomía de las
5
PENAGOS, Gustavo. La Descentralización Territorial en el Estado Unitario. Fecha de recepción 25 de
marzo de 2003 http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/documents/9-24.pdf

13
entidades territoriales; pues es clara la constante disposición del legislador y
ejecutivo de inmiscuirse en los asuntos inherentes a los entes territoriales,
como lo son sus recursos propios y sus gastos.

Finalmente, la descentralización con autonomía de las entidades territoriales,

no es un verdadero mecanismo en la medida en que el éxito de ella obedece a
los criterios de asignación de recursos del gobierno central.

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